journal of social development volume 14 number 1 (march ... · 33 journal of social development...

33

Journal of Social Development Volume 14 Number 1 (March 2012), 33-61

Laws for Thailand’s nuclear power plant project

Jaturon Thirawat Faculty of Law, Thammasat University, Thailand

Abstract

Though the Fuguchima nuclear incident occurred in Japan this year causes a lot of doubts on the development of nuclear power plant in the world and consequently some countries are reviewing or terminating their own projects, nuclear power plant projects are still in fact continuously developing. Nuclear power plant project is therefore an important matter to be followed in so far as the problem of energy insufficiency and the one of greenhouse effect are not successfully resolved. In this regard the study of preparedness to carry on nuclear power plant project in Thailand as part of the process for policy decision-making is certainly necessary. As a result, the feasibility study from the legal point of view is indispensable because legal measures in this connection are not only the requirements for the success of the project, but also the guarantee for the international cooperation as well as public acceptance. Legal analysis in this article is focused both in international and domestic levels on the following topics namely, nuclear safeguards and security; nuclear safety; nuclear regulatory body and liability for nuclear damage. From this analysis, compared to international standards and obligations, relevant Thai laws are largely inadequate and need be ameliorated to cope with this project. Keywords: Law, Nuclear power plant project, Thailand

34

วารสารพฒนาสงคม (มนาคม 2555) ปท 14 เลมท 1 หนา 33-61

กฎหมายสาหรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยรของประเทศไทย

จตรนต ถระวฒน คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ประเทศไทย

บทคดยอ

แมวาอบตภยทฟกชมะ ในประเทศญปนจะทาใหเกดขอกงขาถงอนาคตสาหรบพฒนาการของการใชพลงงานนวเคลยรเพอผลตกระแสไฟฟาและมบางประเทศทยกเลกโครงการหรอทบทวนแผนการ อยางไรกตามในความเปนจรง โรงไฟฟานวเคลยรจะยงคงเตบโตอยางชดเจนในอนาคต เพราะฉะนนพฒนาการของการใชพลงงานนวเคลยรเพอผลตกระแสไฟฟาจงยงคงเปนเรองทตองตดตามตอไป ตราบทปญหาเรองการขาดแคลนพลงงาน และสภาวะเรอนกระจก ยงไมไดรบการแกไขใหสมฤทธผล สาหรบประเทศไทย การศกษาความเปนไปไดและการเตรยมพรอมในดานตางๆเพอการดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรในประเทศจงเปนเรองทจาเปนเพอนาผลการศกษาไปใชประกอบการตดสนใจเชงนโยบายสาหรบผมอานาจในการวนจฉย โดยในดานนตศาสตร การศกษาเปนเรองทไมอาจหลกเลยงไดเพราะถอเปนเงอนไขของการดาเนนการและความสาเรจของโครงการ เนองจากมาตรการทางกฎหมายถอเปนหลกประกนทจาเปนตอการรวมมอและยอมรบโครงการเองจากทงประชาคมระหวางประเทศและในประเทศ การศกษาเนนการวเคราะห กฎเกณฑ รวมทงขอกาหนดตางๆในระดบระหวางประเทศซงถอเปนมาตรฐานสากลททกประเทศตองปฏบตตาม ประกอบกบกฎหมายไทยทใชอยในเรองทจาเปนตอการดาเนนโครงการฯ โดยเรมจากเรอง การปกปองและความมนคงทางนวเคลยร ความปลอดภยทางนวเคลยรดานตางๆ การจดตงองคกรกากบดแลดานนวเคลยร และระบบความรบผดสาหรบความเสยหายทางนวเคลยร แสดงใหเหนวาโดยรวม กฎหมายไทยยงไมเหมาะสมเพยงพอทจะรองรบการดาเนนการของโครงการฯตามมาตรฐานระหวางประเทศ และการดาเนนโครงการนยงมขนตอนสาหรบการบญญตและปรบปรงกฎหมายอกจานวนมากซงผมอานาจตดสนใจดานนโยบายตองคานงถงและนาไปดาเนนการ คาสาคญ: กฎหมาย โครงการโรงไฟฟานวเคลยร ประเทศไทย แมวาอบตภยทฟกชมะ ในประเทศญปนจะทาใหเกดขอกงขาถงอนาคตสาหรบพฒนาการของการใชพลงงานนวเคลยรเพอผลตกระแสไฟฟา ดงเชนทกลมอนรกษสงแวดลอม กรนพซ ถงกลบกลาวอยางปรามาสวา “เปนอตสาหกรรมทมลมหายใจรวยรนใกลตายและอนตราย” ขณะทกลมวศวกรรมใหญทสดของยโรป ซเมนส กาลงจะหนไปจากภาคนโดยสนเชง อยางไรกตามในความเปนจรง รฐตางๆยงคงใหการสนบสนนอย ทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศเหนวาโรงไฟฟานวเคลยรจะยงคงเตบโตอยางชดเจนในอนาคต โดยทานายวาจะมเตาปฏกรณนวเคลยรเพมขนอกอยางนอย 90 เตา ภายในป พศ.2573 จากทมอยแลว 432 เตา แมวาวกฤตฟกชมะจะทาใหตองลดจานวนการคาดการณเตาใหมๆลงบางกตามท โดยกอนทจะเกดวกฤต ทบวงการฯคาดหมายวาจะมมากถง25ประเทศทจะสามารถเปดใชพลงงานนวเคลยรแหงแรกของพวกเขาไดภายในป 2573 โดย

บทความนพฒนาจากบทความในเรองเดยวกนทนาเสนอทประชมราชบณฑตและภาคสมาชก สานกธรรมศาสตรและการเมอง ราชบณฑตยสถาน เมอวนพธท 30 พฤศจกายน พ.ศ.2554

จตรนต ถระวฒน (2555) / วารสารพฒนาสงคม, 14(1), 33-61

35

ปจจบนม 29ประเทศทมโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร และความสนใจยงคงมอยอยางตอเนองในประเทศทกาลงพจารณาทจะใชนวเคลยรเพอจดประสงคดานพลงงาน แมวาจะมบางทยกเลกไปแลวหรอทบทวนแผนการ (Payakakan, 2011) เพราะฉะนนพฒนาการของการใชพลงงานนวเคลยรเพอผลตกระแสไฟฟาจงมใชเรองทสนสดลงและหมดอนาคตอยางสนเชง แตยงคงเปนเรองทตองตดตามตอไป ตราบทปญหาเรองการขาดแคลนพลงงาน และสภาวะเรอนกระจก ยงไมไดรบการแกไขใหสมฤทธผล สาหรบประเทศไทยเองกตกอยในสถานการณเดยวกบประเทศอนทวโลกทตองแสวงหาแหลงพลงงานเพอรองรบความตองการทเพมขนในอนาคตและจาเปนตอการพฒนาประเทศ ดงนนการศกษาความเปนไปไดและการเตรยมพรอมในดานตางๆเพอการดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรในประเทศจงเปนเรองทไมอาจหลกเลยงไดเพอนาผลการศกษาไปใชประกอบการตดสนใจเชงนโยบายสาหรบผมอานาจในการวนจฉย อนงแมวาประเทศไทยจะยงไมมแผนทชดเจนหรอตดสนใจทจะไมใชพลงงานนวเคลยรสาหรบผลตกระแสไฟฟา แตในเมอประเทศเพอนบานในภมภาคสวนใหญมแนวโนมทคอนขางชดเจนทจะพงพาพลงงานน ไทยกยงตองใหความสนใจและเตรยมตวทจะรองรบปญหาตางๆทเสยงตอการเกดขนและกระทบความปลอดภยดานนวเคลยร ความจาเปนอยางยงในการศกษาเกยวกบความเปนไปไดและความพรอมในดานตางๆสาหรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยรของประเทศไทยนอกจากดานวทยาศาสตรและเทคโนโลยโดยเฉพาะอยางยงในเรองความปลอดภยทางนวเคลยรแลว ในดานสงคมศาสตรกยงมหลายประเดนในสาขาตางๆทตองดาเนนการ กลาวคอในดานเศรษฐศาสตรและการเงน เกยวกบความคมคาของการใชพลงงานนวเคลยรในอนาคตโดยเฉพาะเมอเปรยบเทยบกบพลงงานประเภทอนๆ รวมถงความพรอมดานงบประมาณและบคคลากร สวนดานสงคมวทยา การยอมรบของประชาชนในพนทเปาหมายของการสรางโรงไฟฟานวเคลยรกเปนเรองทมความสาคญไมนอยกวาดานอน สวนดานนตศาสตรกเปนเรองทไมอาจหลกเลยงไดเพราะถอเปนเงอนไขของการดาเนนการและความสาเรจของโครงการ เนองจากมาตรการทางกฎหมายถอเปนหลกประกนทจาเปนตอการรวมมอและยอมรบโครงการเองจากทงประชาคมระหวางประเทศและในประเทศ การศกษาในเชงนตศาสตรซงบทความนมงเนนจงมวตถประสงคทจะสะทอนความจาเปนของมาตรการทางกฎหมายทประเทศผประสงคจะดาเนนโครงการฯตองเตรยมพรอมไว โดยตองคานงถงกฎเกณฑ รวมทงขอกาหนดตางๆในระดบระหวางประเทศซงถอเปนมาตรฐานสากลททกประเทศตองปฏบตตาม และใชเปนแนวทางในการพฒนาปรบปรงกฎหมายของไทยใหเหมาะสมเพยงพอสาหรบโครงการ อยางไรกตามจากขอจากดของการนาเสนอในรปของบทความ จงตองอธบายจากดเฉพาะในหลกการรากฐานสาหรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยรใหเหนภาพรวมโดยพจารณาประกอบกบกฎหมายไทยทใชอย โดยเรมจากเรอง การปกปองและความมนคงทางนวเคลยร ความปลอดภยทางนวเคลยรดานตางๆ การจดตงองคกรกากบดแลดานนวเคลยร และระบบความรบผดสาหรบความเสยหายทางนวเคลยร ตามลาดบดงตอไปน


36

1. การปกปองและความมนคงทางนวเคลยร (Nuclear safeguards and security) จากขอเทจจรงทวาการแสวงประโยชนจากการใชพลงงานปรมาณในทางสนต โดยเฉพาะอยางยงเพอการผลตกระแสไฟฟา ในทางเทคนคแลวอาจถกเบยงเบนมาใชผลตระเบดปรมาณได เพราะฉะนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรทงหลายจงกอใหเกดความกงวลไมเพยงแตสาหรบประชาขนในประเทศแตรวมถงประชาคมระหวางประเทศดวยอยางไมอาจหลกเลยงได ดงนนจงมการบญญตกฏเกณฑขนในระดบระหวางประเทศเพอใหเปนมาตรฐานสาหรบการจดทาโครงการใชพลงงานทางสนตตางๆซงมวตถประสงคหลก2 ประการ กลาวคอ ประการแรกเพอปกปองมใหมการเบยงเบนหรอใชพลงงานนวเคลยรในลกษณะทผดวตถประสงค โดยนาไปผลตระเบดปรมรณแทนการใชอยางสนต และประการทสอง เพอใหการใชพลงงานนวเคลยรไมเปนภยตอความมนคงทงในระดบระหวางประเทศและในประเทศ ดงจะไดวเคราะหตอไปตามลาดบ โดยพจารณาประกอบกบสถานการณของประเทศไทยโดยเฉพาะความพรอมของประเทศไทยทางดานกฎหมายในแงน

1.1 การปกปองทางนวเคลยร การปกปองทางนวเคลยรเพอปกปองมใหมการเบยงเบนวตถประสงคของการใชพลงงานนวเคลยรทางสนต จงมการออกกฏเกณฑผานสนธสญญาหลกซงมวตถประสงคหลกในการปองกนมใหพฒนาโครงการเพอผลตอาวธนวเคลยร หรอสนบสนนรฐอนในการสรางอาวธนวเคลยร (Silver, 2008) ดงน

1) สนธสญญาไมแพรขยายอาวธนวเคลยร (Nuclear Non-Proliferation Treaty - NPT) (Joyner, 2009) ซงกาหนดพนธกรณใหรฐทไมไดครอบครอบอาวธนวเคลยรตองไมใชพลงงานนวเคลยรเพอผลตอาวธนวเคลยร NPT มผลใชบงคบตงแตป 2513 และไดรบการตออายแบบไมมกาหนด (Indefinite extension) เมอ พ.ศ. 2538 ระหวางการประชมทบทวนครงท 5 ปจจบนมรฐภาคทงสน 189 ประเทศ โดยประเทศทไมไดเปนภาค ไดแก อนเดย ปากสถาน และอสราเอล และเกาหลเหนอถอนตวจาก NPT เมอ พ.ศ. 2546 ทงน ประเทศไทยไดทาการภาคยานวต (Accession) เขาเปนภาคของสนธสญญาฯ ตงแตวนท 7 ธนวาคม ค.ศ.1972 (พ.ศ.2515) และปฏบตตามพนธกรณของสนธสญญา NPT อยางเครงครด โดยมสานกงานปรมาณเพอสนตเปนหนวยงานหลกในการดาเนนการตาม NPT โดยเฉพาะในเรองการปฏบตตามพนธกรณของความตกลงเรองการปกปองทางนวเคลยร (Safeguards agreement) ระหวางรฐบาลไทยกบทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ (IAEA) (Agreement between the Government of the Kingdom of Thailand and the International Atomic Energy Agency for the Application of Safeguards in Connection with the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. ประเทศไทยลงนามและใหสตยาบนแลว เมอวนท 16 พฤษภาคม ค.ศ 1974 (พ.ศ 2517)) อกทงประเทศไทยไดลงนามพธสารเพมเตม (Additional protocol) ของความตกลงดงกลาว เมอวนท 22 กนยายน พ.ศ.2548 และปจจบนอยระหวางการพจารณากฎหมายภายในเพอรองรบการใหสตยาบน

นอกจากนประเทศไทยไดรวมมอกบประเทศตาง ๆ ในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใตจดทาสนธสญญาวาดวยการจดตงเขตปลอดอาวธนวเคลยรในเอเชยตะวนออกเฉยงใต (SEANWFZ) ซงมผล


37

ใชบงคบแลวตงแต พ.ศ.2540 อนแสดงถงความพยายามทจะลดและไมแพรขยายอาวธนวเคลยรตามทกาหนดไวใน NPT

ในขณะทประเทศไทยยงมไดมโครงการเกยวกบพลงงานนวเคลยร การกระทาทผานมาและกฎหมายทใชอยถอไดวาเพยงพอสาหรบพนธกรณทมอย แตกตองระวงเรองการปฏบตตามพนธกรณอยางเครงครด เพราะระบบของทบวงการฯมกลไกเพอการปฏบตตามพนธกรณของสนธสญญา อนอาจนาไปสมาตรการบงคบซงเพมขนจากกรณปกต (Wongwuttikul, 2009)

ทงนเมอมการสรางโรงไฟฟานวเคลยรขนมาแลวกจาตองมการพจารณาทบทวนการปฏบตตามพนธกรณตางๆโดยเฉพาะอยางยงเรองการใหความรวมมอในขนตอนการตรวจสอบของทบวงการฯ มฉะนนอาจเกดปญหาในทางปฏบตอนนาไปสการใชมาตรการกดดนตางๆเชนกรณของ เกาหลเหนอและอหราน ได กลาวคอ เกาหลเหนอไมยอมใหตรวจสอบภายในประเทศ ประกอบกบการดาเนนโครงการเกยวกบการเสรมสมรรถนะแรยเรเนยม (Uranium enrichment) และการทดลองอาวธนวเคลยรในอดต รวมทงการถอนตวออกจากสนธสญญาไมแพรขยายอาวธนวเคลยร (NPT) เมอพ.ศ.2546 เกาหลเหนอไดประกาศถอนตวจากสนธสญญาหามแพรกระจายอาวธนวเคลยร (NPT) ในวนท 10 มกราคม ค.ศ.2003 และมผลบงคบอยางเปนทางการเมอวนท 10 เมษายน ค.ศ.2003. (ดเพมเตมใน Azaran, 2005; Carlson, 2008; Liles, 2007) สวนอหรานไดประกาศถอนตวจากสนธสญญาหามแพรกระจายอาวธนวเคลยรนบตงแตชวงการปฏวตอหราน เมอ พ.ศ.2522 (Lang, 2007) อนทาให IAEA ตองทาการตรวจสอบและแนะนา (ดกลไกและขนตอนการใชมาตรการของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศเพมเตมใน Pouëzat, 2005) และหากมไดปฏบตตามหรอไมสามารถชแจงถงเหตผลทมาสามารถทาตามขอแนะนาได IAEA กจะทาการสงเรองใหแกคณะมนตรความมนคงตดสนตอไป (ดบทบาทและอานาจของคณะมนตรความมนคงแหงสหประชาชาตใน Weckel, 2006) ซงอาจออกมาตรการลงโทษเชนการควาบาตรได

2) สนธสญญาหามทดลองอาวธนวเคลยรอยางสมบรณ (Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty: CTBT) ค.ศ. 1996 (พ.ศ.2539)มหลกการสาคญหามรฐภาคทาการทดลองอาวธนวเคลยร ซงครอบคลมทงบนดน ใตดน ใตนา และในอวกาศ ทาทของประเทศไทยตลอดมามความชดเจนและสมาเสมอโดยไมเหนดวยกบการทดลองอาวธนวเคลยรทกรปแบบ และเหนวาการทดลองดงกลาวมผลกระทบตอความมนคงของประชาคมโลกและความมเสถยรภาพในภมภาค รวมทงเปนการสญเสยทรพยากรทางเศรษฐกจของประชาคมโลก ประเทศไทยไดลงนามใน CTBT เมอวนท 12 พฤศจกายน พ.ศ.2539 แตประเทศไทยยงมไดเปน 1 ใน 44 ประเทศทมศกยภาพทางนวเคลยร จงยงไมตองมความกงวลเกยวกบการถกเพงเลงในเรองน แตหากโครงการวจยทางนวเคลยรและโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรไดเรมตนขนกอาจถกเพงเลงและกดดนจากนานาชาตเพมมากขนได ถามไดมการแสดงความโปรงใสของโครงการ เชน มขอมลนาสงสยอนเกยวเนองกบความมนคงหรอกจกรรมทางทหาร หรอดวยเหตผลอน เชน การคอรรปชน เปนตน กอาจกอใหเกดปญหาขนได

3 ) อนสญญา วา ดวยการ คมครอง วส ด นว เคลยร (Convention on the Physical Protection of Nuclear Material) ค.ศ.1979 (พ.ศ.2522) (ดเพมเตมใน IAEA, 2006) ถงแมวาประเทศภาคตาง ๆ ในสนธสญญาไมแพรขยายอาวธนวเคลยร (NPT) มการจดทาระบบการควบคม


38

ทางบญชและตรวจสอบวสดนวเคลยรระดบชาตเพอพทกษความปลอดภยของวสดนวเคลยรแลวกตาม อนสญญาฉบบนถกบญญตขนเพอเพมมาตรการใหรดกมยงขนในเรองความรวมมอระหวางประเทศเกยวกบการรกษาความปลอดภยสาหรบวสดนวเคลยรในระหวางการใช เกบรกษา และการขนสงภายในประเทศ ตลอดจนการขนสงวสดนวเคลยรระหวางประเทศ โดยใหมการตดตามวสดนวเคลยรซงถกโจรกรรมหรอสญหายกลบคนมา ตลอดจนกาหนดใหมระบบปองกนการกอวนาศกรรมวสดนวเคลยรและสถานปฏบตการทางนวเคลยรทเขมงวดขน และมการรวมมอในเรองการสงผรายขามแดน สาหรบการกระทาผดซงถอวาเปนการประกอบอาชญากรรมระหวางประเทศ

หากไทยดารจะดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรกควรเขาเปนภาคในอนสญญาน ซงไมเพยงจะชวยเสรมระบบความปลอดภยทางนวเคลยร แตยอมสรางความเชอมนใหกบประชาคมระหวางประเทศและประชาชนในประเทศเอง อยางไรกตามการเขาเปนภาคยอมสงผลกระทบในดานการปรบปรงกฎหมายและขอบงคบตางๆใหสอดคลองและรองรบพนธกรณตามสนธสญญา โดยเฉพาะอยางยงขอบทซงวางขอกาหนดเพอความปลอดภยเกยวกบการขนสงวสดนวเคลยรทงทางบก ทางนาและทางอากาศทจะผาน ดนแดน นานนาหรอนานฟาของไทยซงครอบคลมมาตรฐานความปลอดภยของยานพาหนะ วธการขนสง รวมถงการแจงใหรฐทราบถงลวงหนาและไดรบอนญาตใหผาน และกฎระเบยบในการจดระบบควบคมทางบญชวสดนวเคลยรดวย

การปองกนรกษาความปลอดภยวสดนวเคลยรไมเพยงเปนมาตรการปองกนการเบยงเบนการนาวสดนวเคลยรไปใชผลตอาวธนวเคลยร หรอทาอปกรณระเบดนวเคลยรอน ๆเทานน แตยงเปนเรองทมเปาหมายในการรกษาสนตภาพและความมนคงระหวางประเทศเพอมใหเกดสถานการณอนกระทบความมนคงของประชาคมระหวางประเทศ เชนเดยวกบ ปญหาเกยวกบการกอการรายทางนวเคลยรซงจะวเคราะหในหวขอตอไป

1.2 ความมนคงดานนวเคลยร

ประเดนเรองความมนคงทางนวเคลยรมกฎเกณฑทอาจแบงออกได 2 ประการกลาวคอ 1.2.1 โครงการโรงไฟฟานวเคลยรกบปญหาการกอการรายทางนวเคลยร การกอการ

รายเปนปญหาระหวางประเทศทสาคญทสดปญหาหนงของสงคมโลกในปจจบนซงกอใหเกดผลกระทบอยางรายแรงดานเครษฐกจ สงคมของนานาชาต และเปนภยตอสนตภาพและความมนคงทงระดบระหวางประเทศและภายในประเทศตาง ๆ การกอการรายทางนวเคลยรกเปนเรองทนานาชาตใหความสาคญเปนอยางยงเนองจากความเสยหายจากความรวไหลของกมมนตภาพรงสทเกดขนยอมนามาซงความหายนะและความสญเสยเปนอยางมาก

ความเปนไปไดในเรองนทาใหมการจดทาอนสญญาระหวางประเทศเพอปราบปรามการกอการรายทใชนวเคลยร ค.ศ.2005(พ.ศ.2548) (International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism) ซงมวตถประสงคเพอสรางกรอบทางกฎหมายสาหรบความรวมมอในการตอตาน ปองกนและปราบปรามการกอการรายอยางบรณาการและใหมประสทธภาพ โดยความรวมมอระหวางระหวางประเทศนนดาเนนการโดยสอดคลองกบกฎหมายภายในของแตละรฐภาค อนประกอบไปดวยเรองสาคญ คอ การกาหนดใหเปนความผดเกยวกบการกอการราย การสงผรายขามแดน การแลกเปลยน และรกษาความลบของขอมลขาวสารระหวางรฐ (Kraska, 2005)


39

ในสวนทเกยวกบความผดภายใตขอบเขตของอนสญญานอนสญญาระบใหความผดทอยภายใตขอบเขตของอนสญญานคอ ความผดเกยวกบการครอบครองหรอผลตวสดกมมนตรงส หรอครอบครองเครองมอเครองใชในการกอการราย และความผดเกยวกบการใชประโยชนจากวสดกมมนตรงส หรอเครองมอเครองใชในการกอการราย ซงการกาหนดการกระทาความผดทงสองขอ ตางจากอนสญญาวาดวยการคมครองวสดนวเคลยร ค.ศ.1979 กลาวคอ ในอนสญญาการคมครองวสดนวเคลยรนนกาหนดลกษณะความผดตามอนสญญาไวคอ “การครอบครอง ใช โอน เปลยนแปลง จาหนาย หรอแพรกระจายวสดนวเคลยร ซงกอใหเกดหรอนาจะกอใหบคคลใดไดรบอนตรายถงแกชวต หรอบาดเจบสาหส หรอเกดความเสยหายตอทรพยสนเปนอยางมาก” แตในอนสญญาฯ นกาหนดถงการกระทาความผดไวในกรณทมการครอบครอง, ผลต หรอใชวสดกมมนตรงส หรอเครองมอเครองใชโดยมการกาหนดจดมงหมายไวอยางชดเจนกลาวคอเปนการครอบครอง ผลต หรอใชในการกอการรายเทานน และนอกจากนยงมการกาหนดคมครองเพมเตมถงการกอใหเกดความเสยหายตอสงแวดลอมเพมเตมขนมาอกดวย

ในเรองการกาหนดเขตอานาจศาลเหนอความผด อนสญญาฯ กาหนด ใหภาคดาเนนมาตรการทจาเปน เพอกาหนดเขตอานาจศาลเหนอความผดทอางถงในขอ 2 ของอนสญญาฯ ไดแก กรณทความผดนนไดกระทาในอาณาเขตของตนหรอบนเรอทชกธงของภาคหรออากาศทจดทะเบยนตามกฎหมายของภาค หรอความผดนนไดกระทาโดยคนชาตของภาค นอกจากน หากเปนกรณทผถกกลาวหาวากระทาผดอยในอาณาเขตของรฐภาคใดและรฐภาคนนมไดสงบคคลนนเปนผรายขามแดนไปยงรฐภาคอน ซงไดกาหนดเขตอานาจศาลของตนไวแลว ใหรฐภาคดาเนนมาตรการเทาทจาเปนในทานองเดยวกนเพอกาหนดเขตอานาจศาลของตนเหนอความผดทกาหนดไวในขอ 2 ของอนสญญาฯ ดวยเชนกน

ทงนอนสญญานไดรวมบทบญญตทหามมใหยกขอพจารณาทางการเมอง ปรชญา อดมการณ เชอชาต ชาตพนธ ศาสนา หรออน ๆ เปนขออางในการกอการราย โดยเฉพาะอยางยงเมอการกระทานน มวตถประสงคเพอทจะขมขประชาชนหรอบบบงคบรฐบาลหรอองคการระหวางประเทศใหกระทาหรอละเวนจากกระทาการใด (ขอ 6) รวมทงมใหถอวาการกระทาความผดตามอนสญญาฯ เปนความผดทางการเมองหรอความผดทเกยวของ อนเปนเหตปฏเสธการสงผรายขามแดน (ขอ 15)

หากประเทศไทยจะดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรกควรเขาเปนภาคอนสญญาฯแตกตองเรงปรบปรงกฎหมายภายในใหสอดคลองกบอนสญญาฯ เนองจากกฎหมายของประเทศไทยในปจจบนยงไมรองรบพนธกรณในอนสญญาบางประการ โดยเฉพาะอยางยงในเรองเกยวกบการกาหนดใหการกระทาความผดตามอนสญญานเปนความผดโดยเฉพาะและมบทลงโทษทเหมาะสมกบการกระทาความผดในลกษณะตาง ๆ ตามอนสญญานบญญตไว ซงอาจเพมฐานความผดเพมเตมในประมวลกฎหมายอาญา หรอออกเปนกฎหมายพเศษเกยวกบตอตานการกอการรายรวมถงการกอการรายทางนวเคลยร และควรเพมบทบญญตทเกยวกบการผลตหรอการครอบครองวสดนวเคลยรทอาจกอใหเกดอนตรายตอชวต รางกาย ทรพยสน ใหครอบคลมถงเรองสงแวดลอมดวย เปนตน (Prasitipanwang, 2010) ถงแมประเทศไทยจะไมเขาเปนภาคอนสญญาฯ กยงคงตองเรงปรบปรงกฎหมายภายในใหสอดคลองกบอนสญญาฯ เนองจากเรองดงกลาวไดมการยอมรบกนมากขน และในสวนภมภาคเอเชยนนกถอวาเรองนเปนเรองสาคญและประเทศไทยไดมการลงนามในอนสญญา


40

อาเซยนวาดวยการตอตานการกอการราย (ASEAN Convention on Counter Terrorism — ACCT) ในระหวางการประชมสดยอดผนาอาเซยน ครงท 12 (ซงลงนามเมอวนท 13 มกราคม 2550 ณ เมองเซบ ประเทศฟลปปนส โดยกระทรวงการตางประเทศไดดาเนนการใหสตยาบน และไดมการปรบปรงกฎหมายใหสอดคลองตามพนธกรณในอนสญญาแลวในเบองตน) พรอมกนกบประเทศอาเซยนอนอกดวย ซงมเรองการกอการรายทางนวเคลยรรวมอยดวย พนธกรณหลกทประเทศภาคแหงอนสญญาจะตองปฏบตตามเปนไปในทานองเดยวกบหลกการของอนสญญาฯและเนนเรองการรวมมอและชวยเหลอระหวางกน

1.2.2 การเตรยมพรอมและโตตอบสถานการณฉกเฉนทางนวเคลยร (Nuclear Emergency Preparedness and Response) การเตรยมพรอมและโตตอบสถานการณฉกเฉนทางนวเคลยร เปนเงอนไขสาคญในการดาเนนโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร ซงตองมการจดทากรอบแนวทางในการวางแผนรองรบภาวะฉกเฉนจากอบตเหต และเหตขดของในโรงไฟฟาฯ รวมทงเพอเสนอแนวทางการจดทาแผนบรรเทาสาธารณภยและแผนฉกเฉนจากโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร และการบรหารจดการสถานการณฉกเฉนทอาจเกดขนในโรงไฟฟานวเคลยร ใหสอดคลองกบมาตรฐานของทบวงการปรมาณระหวางประเทศ (IAEA) ซงวางแนวทางไวดงน 1) กลไกในการบงคบใหมการสรางแผนและการตรวจสอบแผนในแผนการเตรยมความพรอมและตอบสนองตอสถานการณฉกเฉนทางนวเคลยรในระดบพนทปฏบตการของกจกรรมทางนวเคลยร โดยอาศยกฎหมายเกยวกบการออกใบอนญาตในการดาเนนกจกรรมตาง ๆ ทเกยวของ และขอกาหนดใหผประกอบกจการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรมขอผกพนตามกฎหมายทตองวางแผนในการรบมอรบอบตการณหรออบตเหตทางนวเคลยร อนถอเปนเงอนไขในการออกใบอนญาต และองคกรผมอานาจออกใบอนญาตนนจะเปนผมหนาทตรวจสอบแผนดงกลาวตามกฎหมาย 2) การสรางแผนและการตรวจสอบแผนในแผนการเตรยมความพรอมและตอบสนองตอสถานการณฉกเฉนทางนวเคลยรในระดบทองถนโดยกลไกของรฐ โดยใชกฎหมายเกยวการบรรเทาสาธารณภยของรฐทมอยเพอบญญตกฎเกณฑเพมเตมเกยวกบการรบมอตอภยพบตนวเคลยร หรอออกกฎหมายพเศษเพอรบมอตอสถานการณฉกเฉนจากภยพบตนวเคลยรโดยเฉพาะ เพอเปนหลกประกนความปลอดภยซงรฐเขามามบทบาทรวมกนกบผประกอบกจการ รวมทงอาจใชเปนปจจยในการประเมนคาความเสยหายทางนวเคลยรทจะเกดขน (เกณฑสาหรบกาหนดวงเงนประกนความเสยหายทางนวเคลยรของผประกอบกจการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรโดยรวมคาใชจายในการรบมอกบภยพบตนวเคลยรทเกดขนดวย) โดยใหอยภายใตบทบญญตทเกยวกบความรบผดทางแพงสาหรบความเสยหายทางนวเคลยร 3) การตรากฎหมายเพอกาหนดใหองคกรกากบดแล (Regulatory body) มหนาทในการใหขอมล ใหความชวยเหลอ และประสานความรวมมอกบองคกรของรฐตาง ๆ ทเกยวของ ตลอดจนถงสาธารณชน ประชาชนในพนทเสยงภยพบตนวเคลยร รวมทงการประสานความรวมมอกบประเทศขางเคยง และการทาใหเปนไปตามความเหมาะสมกบขอผกพนทางกฎหมายในระหวางประเทศ แมวาจะมใชความผกพนทประเทศนนจะตองปฏบตตาม เชนอนสญญาวาดวยการแจงใหทราบโดยเรวเมอเกดอบตเหตทางนวเคลยร Convention on Early Notification of a Nuclear Accident และอนสญญาวาดวยการใหความชวยเหลอในกรณทเกดอบตเหตทางนวเคลยรหรอเหตฉกเฉนทาง


41

กมมนตภาพรงสและ the Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency ค.ศ. 2002(พ.ศ. 2545) เปนตน

เพราะฉะนนเพอประโยชนในการจดการกบปญหาเกยวกบสถานการณฉกเฉนทอาจเกดขนในโรงไฟฟานวเคลยร ไทยจาตองตรากฎหมายขนมาเพอรองรบสถานการณฉกเฉนจากอบตการณหรออบตเหตทางนวเคลยร เพอกาหนดหนาทและระเบยบปฏบตในการบรรเทาภยพบตทเกดขน (Stoiber, Baer, Pelzer, & Tonhauser, 2003) โดยออกเปนกฎหมายพเศษตางหากออกมาดงเชน ประเทศญปน ทงนขนอยกบความเหมาะสมในการจดการกจกรรมทางนวเคลยรและองคกรทจะตองรบผดชอบของประเทศไทยในขณะนน เนองจากในปจจบนกฎหมายหมายทรองรบเกยวกบการแกไขสถานการณฉกเฉนมเพยงพระราชบญญตพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 และพระราชบญญตการรกษาความมนคงภายในราชอาณาจกร พ.ศ. 2551 เทานน ซงยงไมมประสทธภาพเพยงพอแกการบรหารจดการภยพบตนวเคลยร (Pongpattanakun, 2009) ดงตวอยางของความยงยากและความสบสนในการรบมอมหาอทกภยในปน เนองจากไมมองคกรทรบผดชอบหลกทแนนอนและการประสานงานทสบสนไมทนการ บคลากรในทองถนไมมความเชยวชาญในการแกปญหาเฉพาะดาน (ภยพบตทางนวเคลยร) และการแกปญหาสวนใหญเปนการแกไขเฉพาะหนาโดยการสงการจากสวนกลาง (รฐบาล) ซงตามลาดบขนตอนทกาหนดไวตามกฎหมายกอใหเกดความลาชาในการบรหารจดการภยพบตใหบรรเทาลง

2. ความปลอดภยดานนวเคลยร (Nuclear safety) โรงไฟฟานวเคลยรเปนกจกรรมทใชวสดกมมนตรงสเปนเชอเพลงในการผลตไฟฟา ตงแตการขนสงวสดกมมนตรงสเขามาในโรงไฟฟา การตดตงเครองมอ อปกรณตาง ๆ ทใชปฏบตการ ไปจนถงการเดนเครองปฏกรณ การจดการกบกากกมมนตรงสทมการกกเกบไวภายในโรงไฟฟา และการระบายความรอนออกมาทางอากาศและนาขณะปฏบตการ ทาใหโรงไฟฟานวเคลยรสามารถกอความเสยหายรายแรงขนในรฐทประกอบกจกรรม และกอมลพษขามพรมแดนไปสรฐอน อาณาบรเวณอนทไมอยในเขตอานาจของรฐใดได รฐตางๆและโดยเฉพาะอยางยง ทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ ในฐานะทบวงการชานญพเศษขององคการสหประชาชาตซงทาหนาทสงเสรมความรวมมอระหวางประเทศดานการใชพลงงานปรมาณเพอสนต ไดมความพยายามสรางกฎเกณฑระหวางประเทศทงในรปของสนธสญญาและขอมต มาตรการทางกฎหมายตลอดจนคมอแนวทางปฏบตตาง ๆ เพอเปนกรอบแนวทางแกรฐสมาชกในการจดการความปลอดภยทางดานนวเคลยร ทงน เพอเปนหลกประกนในการจดการความปลอดภยดานนวเคลยร ทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศไดกาหนดขอพจารณาหรอเงอนไขตางๆดานความปลอดภยแกรฐทจะมการกอสรางหรอตดตงโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร ดงนน การศกษาและปฏบตตามหลกเกณฑตามมาตรฐานของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ จงจาเปนตอการดาเนนโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรสาหรบประเทศไทย โดยพจารณามาตรฐานความปลอดภยของทบวงการพลงงานปรมาณซงเปนพนฐานสาคญ กอนทจะกลาวถงกรณตวอยางของกฎเกณฑความปลอดภยทางนวเคลยรในเรองสงแวดลอม การขนสงและกากนวเคลยร


42

2.1“ชดมาตรฐานความปลอดภยนวเคลยร” ของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ ชดมาตรฐานความปลอดภยเปนพนธกรณระหวางประเทศตามอนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ. 1994 (พ.ศ.2537) ทมผลผกพนรฐภาคของอนสญญาดงกลาว ทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ แบงหมวดความปลอดภยออกเปน 5 หมวดไดแก

1. หมวดความปลอดภยทวไป (General Safety-GS) 2. หมวดความปลอดภยดานนวเคลยร (Nuclear Safety-NS) 3. หมวดความปลอดภยดานการแพรกระจายของรงส (Radiation Safety-RS) 4. หมวดความปลอดภยดานการขนสง (Transport Safety-TS) และ 5. หมวดความปลอดภยดานกากนวเคลยร (Waste Safety-WS) (หมายถงการขนสง

และการกาจดกากนวเคลยร) ทงน ความปลอดภยดานนวเคลยรแตละหมวดนน จะมการแบงเนอหายอยแตกตางกนออกไป เชน ในหมวดความปลอดภยทวไปนน จะกลาวถง หลกการรากฐานดานความปลอดภย (The Principles of Safety Fundamental ) ความปลอดภยของสงตดตงทางนวเคลยร (The Safety of Nuclear Installations) (IAEA, 1993) หลกการวาดวยการจดการกากของเสยทมการแพรกระจายรงส (The Principles of Radioactive Waste Management) (IAEA, 1995) และ การคมครองและความปลอดภยจากการแพรกระจายรงสของแหลงกมมนตภาพรงส (Radiation Protection and Safety of Radiation Sources) (IAEA, 1996) นอกจากน ในหมวดเดยวกน ยงไดกลาวถง การเตรยมความพรอมและการรบมอกรณเกดเหตฉกเฉน (Emergency Preparedness and Response) องคกรรฐบาล (Governmental Organization) และการรบประกนคณภาพเพอความปลอดภยในโรงไฟฟานวเคลยรและสงตดตงโรงไฟฟานวเคลยร (Safety Series No. 50-C/SG-Q) อกดวย สวนในหมวดความปลอดภยดานนวเคลยรนน จะกลาวถงความปลอดภยทเกยวกบตวโรงไฟฟานวเคลยรในดานตาง ๆ เรมตงแตการออกแบบ การตดตง การดาเนนการ โดยแยกยอยเปนดานตาง ๆ เชน ดานการปฏบตการของโรงไฟฟานวเคลยร (Operation) การออกแบบโรงไฟฟานวเคลยร (Design of Nuclear Power Plants) และในดานทตงของโรงไฟฟานวเคลยร เปนตน ชดมาตรฐานความปลอดภยนวเคลยร ซงประกอบไปดวยหลกการรากฐาน ขอกาหนด และคมอความปลอดภยดานนวเคลยรตามทกลาวมาขางตนน เปนเอกสารทจดทาขนมาโดยตงอยบนฐานของหลกการคมครอง (Principle of Protection) กลาวคอ มความมงหมายมงคมครอง เพอใหเกดความปลอดภยสงสดแกประชาชนและสงแวดลอมโดยเนนใหความสาคญในเรองของความปลอดจากความเสยงอนเนองมากจากการแพรกระจายรงส ในสวนทเกยวกบสถานะทางกฎหมายของชดมาตรฐานความปลอดภยนวเคลยร ชดมาตรฐานความปลอดภยนวเคลยรของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศนนในตวเอง ไมมคาบงคบในทางกฎหมายตอรฐสมาชก ของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ แตกมความสาคญในแงทเปนขอแนะนาทกาหนดมาตรฐานขนตาดานความปลอดภยอยางครอบคลมและเปนระบบใหเปนแนวทางสาหรบรฐทรเรมโครงการโรงไฟฟานวเคลยร และในทางปฏบตจะกลายเปนเงอนไขในการพจารณาใหความรวมมอหรอชวยเหลอจากประชาคมระหวางประเทศซงรวมถงรฐผถายทอด


43

เทคโนโลยใหดวย และทสาคญคอการปฏบตตามมาตรฐานเหลานยอมเปนปจจยสาคญทชวยสงเสรมการยอมรบของสาธารณชนในการดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยร (Jirajindakul, 2009) นอกจากนรฐสมาชกใหตองรบทจะผกพนตามชดมาตรฐานความปลอดภยน เมอเขาเปนภาคในอนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ. 1994(พ.ศ.2537) (Convention on Nuclear Safety) แตชดมาตรฐานความปลอดภยของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศตาง ๆ เหลาน จะผกพนทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ และรฐตาง ๆสาหรบการดาเนนโครงการความรวมมอกบและรบความชวยเหลอจากทบวงการฯ

2.2 กรณความปลอดภยทางนวเคลยรสาหรบสงแวดลอม การขนสงและกากกมมนตรงส ซงมดงน

2.2.1 ความปลอดภยทางนวเคลยรสาหรบสงแวดลอม โรงไฟฟานวเคลยรในชวงกอสราง ตดตง และปฏบตการ อาจกอมลพษแกสงแวดลอมได ทงยามปกตและยามมเหตฉกเฉนเกดขน รฐทกรฐทมโครงการโรงไฟฟานวเคลยรตองคานงถงทงกฎหมายสงแวดลอมระหวางประเทศ ไมวาจะเปนหลกการทวไป หลกเกณฑสงแวดลอมระหวางประเทศ ทไดพฒนามาตรการปองกน คมครองมลพษขามพรมแดน มาจากการปลอยกาซ ฝนละอองสบรรยากาศและการระบายของเหลวลงสแมนา ลาคลอง หรอทะเลของโครงการขนาดใหญ และเกณฑความปลอดภยระหวางประเทศของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศ ทกาหนดมาตรฐานความปลอดภยสาหรบโรงไฟฟานวเคลยรไวโดยเฉพาะไปพรอมกน เนองจากเกณฑระหวางประเทศทงลกษณะทวไปและลกษณะเฉพาะขางตนสามารถนามาใชกบโรงไฟฟานวเคลยรได (Jaroensrisakul, 2011) กฎหมายทใชปองกน ควบคมมลพษทเกดจากโรงไฟฟานวเคลยรอาจแบงไดสองสวนดวยกน คอ สวนทหนง กฎหมายระหวางประเทศทางสงแวดลอม ประกอบดวยประการแรก หลกการทวไป กลาวคอหลกการเปนเพอนบานทด (หลกการใชทรพยสนของตนโดยไมกอความเสยหายแกทรพยสนของผ อน ซงเปนหลกในกฎหมายแพง) ตองไมใชดนแดนของตนปลอยมลพษมากเกนขอบเขต จนกอความเสยหายแกสงแวดลอมของรฐอน หรออาณาบรเวณอน และใหความรวมมอระหวางประเทศกบรฐอนอยางสจรต ในการแลกเปลยนขอมลการประเมนผลกระทบทางสงแวดลอม การแจงเตอนหรอใหความชวยเหลอยามมความเสยงภยเกดขนหลกการปองกนระมดระวงความเสยงภยไวลวงหนาและหลกผกอมลพษเปนผจาย เปนหลกกฎหมายทวไป ใหรฐมพนธกรณกาหนดมาตรการภายในปองกนมลพษจากโรงไฟฟานวเคลยร โดยไมจาเปนตองมหลกฐานทางวทยาศาสตรเรองผลกระทบทอาจจะเกดขนอยางชดเจนหรอแนนอนกอน (หลกการท 15 ของปฏญญากรงรโอ เดอ จาเนโร ค.ศ. 1992) ทงรฐและผประกอบการเปนผกอมลพษตองออกคาใชจายเกยวกบมาตรการปองกน และมความรบผดตองจายหากมความเสยหายเกดขน เชน อบตเหตทเชอรโนบล (Mellor, 1999)

ประการทสอง หลกเกณฑการปองกน ควบคมมลพษทางสงแวดลอมทใชบงคบกบโครงการขนาดใหญซงรวมถงโรงไฟฟานวเคลยรดวย ปรากฏในอนสญญา พธสาร หรอตราสารระหวางประเทศตางๆ กาหนดใหรฐมพนธกรณตองออกมาตรการปองกน ควบคมมลพษตามกฎหมายภายในรฐ และใหความรวมมอระหวางประเทศกบรฐอน เพอคมครองสงแวดลอม รฐทมโรงไฟฟานวเคลยรตอง


44

ปฏบตตามพนธกรณเหลานกบการปลอยมลพษสสงแวดลอมออกมาทางอากาศและทางนาเชน อนสญญาแหงสหประชาชาตวาดวยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 อนสญญากรงปารสวาดวยการคมครองสงแวดลอมทางทะเล ค.ศ. 1992 ฯลฯ และในหลายพธสาร เชน พธสารเกยวกบมลพษจากแหลงและกจกรรมบนบก ค.ศ. 1999 ทกาหนดพนธกรณใหรฐออกมาตรการปองกน ควบคม จากด ลดมลพษจากแหลงบนบก โดยใชมาตรการทดทสด มการประเมน ตดตาม ตรวจสอบมาตรการทใช และผลกระทบทเกดขนกบสงแวดลอมทางทะเล สวนทสอง เกณฑมาตรฐานความปลอดภยของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศทใชบงคบกบความปลอดภยของโรงไฟฟานวเคลยรโดยเฉพาะ โดยสาหรบความปลอดภยจากการแผรงส ตามอนสญญาวาดวยความปลอดภยทางนวเคลยร ค.ศ. 1994 และมาตรฐานความปลอดภย กาหนดมาตรฐานการปองกนเชงลกเพอใหรงสแพรกระจายสสงแวดลอมนอยทสด มมาตรฐานการกอสรางอาคารเพอปองกนความเสยงภย หรออบตเหตตาง ๆ ทจะเกดขน (IAEA, 2004a) และมาตรฐานปรมาณรงสนอยทสดทเจาหนาททางานจะไดรบขณะปฏบตงาน (IAEA, 1999) สวนภายนอกโรงไฟฟานวเคลยรตองมการปองกนความเสยงภยจากมลพษขามพรมแดนทงยามปกตและยามฉกเฉน โดยมการเตรยมการวางแผนรบภาวะฉกเฉนทางรงส (IAEA, 2002) และการตอบรบยามมเหตฉกเฉน ทงการแจงเตอนรฐอนเมอประสบภยตามอนสญญาวาดวยการแจงอบตเหตนวเคลยรโดยเรว ค.ศ. 1986 และใหความชวยเหลอรฐอนทรองขอตามอนสญญาวาดวยความชวยเหลอในกรณอบตเหตนวเคลยรหรอสถานการณฉกเฉนจากการแผรงส ค.ศ. 1986 ซงประเทศไทยเปนภาคในอนสญญา ค.ศ 1986 ทงสองน และยง มมาตรฐานควบคมการปลอยกาซหรอฝนละออง โดยมการกรอง การจดการอากาศเสย ฯลฯ และมาตรฐานควบคมการระบายความรอนสแหลงนาธรรมชาต โดยมการบาบดนาเสย ระบายของเสยลงสทอ ฯลฯ (IAEA, 2005) สาหรบกฎหมายไทยทใชคมครองสงแวดลอมจากโรงไฟฟานวเคลยรนน กฎเกณฑการปองกน ควบคมมลพษจากโรงไฟฟานวเคลยรของประเทศไทย ยงไมชดเจน ไมเพยงพอ และไมเหมาะสมทจะคมครองความปลอดภยใหกบสขภาพของประชาชน และสงแวดลอม ดงนนกฎหมายไทยทจะใชบงคบกบโครงการโรงไฟฟานวเคลยรจงสมควรไดรบการปรบปรงกฎเกณฑทางดานสงแวดลอม ดานความปลอดภยใหชดเจนและเปนระบบขน โดยเฉพาะประการแรกในเรองการทารายงานวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม ตามกฎหมายรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 67 วรรคสอง ซงกาหนดใหผประกอบการตองจดทารายงานวเคราะหผลกระทบทางสงแวดลอม มายงสานกนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ตามพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 46 และมาตรา 51 เพอใหบคคลภายนอกไดทราบขอมลและแสดงความคดเหนกอนอนญาตใหประกอบการ ตามพระราชบญญตสขภาพแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 11 วรรคสอง ประการทสองเรอง การกาหนดมาตรฐานปองกน ควบคมมลพษแกสงแวดลอม มาตรฐานความปลอดภยของโรงไฟฟานวเคลยร และการจดตงหนวยงานทมอานาจกาหนดมาตรฐานเหลาน ซงยงปราศจากหนวยงานผรบผดชอบซงมอานาจหนาทในการดแลเรองนโดยตรง จงตองปรบปรงแกไขเพอใหสอดคลองกบเกณฑและมาตรฐานความปลอดภยระหวางประเทศ 2.2.2 ความปลอดภยทางนวเคลยรเรองการขนสงวสดนวเคลยรและกากกมมนตรงส ประกอบดวย


45

กฎเกณฑเพอความปลอดภยในการขนสงวสดนวเคลยร กฎเกณฑในเรองนครอบคลมธาตตางๆ รวมทงเชอเพลงนวเคลยร ตลอดจนกากกมมนตรงส ดวยวธการตางๆถกบญญตขนทงเพอใชกบการขนสงวสดอนตรายทวไปทไมจากดเฉพาะวสดนวเคลยรและทมงปรบใชกบการขนสงวสดนวเคลยร กลาวคอ สาหรบกฎเกณฑเกยวกบการขนสงวสดอนตรายโดยทวไปกมทงเรองการขนสงวสถอนตรายทางทะเล โดยเฉพาะ อนสญญาระหวางประเทศเพอความปลอดภยของสงมชวตทางทะเล ค.ศ.1974 และประมวลกฎหมายวาดวยการขนสงระหวางประเทศทางทะเลซงสนคาอนตราย สวนการขนสงทางอากาศ องคการการบนพลเรอนระหวางประเทศกวางขอกาหนดทางเทคนคเพอรกษาความปลอดภยในการขนสงวตถอนตราย และสาหรบการขนสงทางบก กมกฎเกณฑทบญญตไวในสนธสญญาตางๆเชน อนสญญากรงเบรน ค.ศ.1890 วาดวยการขนสงสนคาอนตรายทางรถไฟ และอนสญญาวาดวยความรบผดของบคคลเพอความเสยหายทเกดระหวางการขนสงสนคาอนตรายทางบก ทางรถไฟและการขนสงในประเทศ เพอเยยวยาผไดรบความเสยหายจากการขนสงนน ในสวนท เ กยวกบกฎเกณฑท ใ ชเฉพาะการขนสงวสดนวเคลยรและทม กมมนตรงส นอกเหนอจากมาตรฐานความปลอดภยของทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศในเรองนทกลาวมากอนนแลวกยงมหลกเกณฑเรองการขนสงทางทะเลตามประมวลกฎหมายการขนสงทปลอดภยสาหรบเชอเพลงนวเคลยร พลโตเนยมและกากกมมนตรงสระดบสง ซงตราขนตามกลไกของอนสญญาวาดวยความปลอดภยของสงมชวตทางทะเล นอกจากนกยงมกฎเกณฑระดบภมภาคทไทยเขารวมเปนภาคแลวกลาวคอ สนธสญญาจดตงเขตปลอดอาวธนวเคลยรในเอเชยตะวนออกเฉยงใตซงมผลใชบงคบตงแตวนท 28 มนาคม ค.ศ.1997 (พ.ศ.2540) ซงมวตถประสงคในการปองกนการแพรกระจายอาวธนวเคลยรในภมภาค โดยรฐภาคอาจกาหนดกฎเกณฑเกยวกบการขนสงวสดนวเคลยรผานอาณาเขตของตน กฎเกณฑเหลานกอใหเกดพนธกรณสาหรบรฐภาคผทาการขนสงใหแจงขอมลเกยวกบการขนสงในรายละเอยดตอรฐผรบ อกทงตองผานการตรวจสอบความปลอดภยอยางจรงจงโดยเฉพาะในเรองเสนทาง ขนตอนตางๆของการจดการ และการทารายงานเรองความรบผดชอบของบคคลผเกยวของกบการขนสง นอกจากนยงมพนธกรณในการใชมาตรการตางๆทงทางกฎหมายและทางบรหารจดการเพอประกนใหการขนสงสอดคลองกบมาตรฐานความปลอดภยโดยเฉพาะการปกปองคมครองวสดนวเคลยรในระหวางการขนสง สวนรฐผรบกมหนาทตรวจสอบการขนสงใหเปนไปตามมาตรฐานและทสาคญคอตองปฏเสธไมรบวสดทไมผานเกณฑและกระบวนการแหงความปลอดภย

(IAEA, 2004b) สาหรบประเทศไทย กฎหมายไทยยงไมเพยงพอในการรองรบพนธกรณตางๆขางตน กลาวคอยงปราศจากกฎเกณฑทกาหนดนยามของวสดนวเคลยรอยางครอบคลมและชดเจน กลาวคอพ.ร.บ.พลงงานปรมาณเพอสนต พ.ศ.2504 นยามตามมาตรา 3 ไมครอบคลมวสดกมมนตรงสและกากกมมนตรงส และมไดกาหนดกฎเกณฑเรองความปลอดภยในการขนสง สวนกฎหมายเกยวกบการขนสงของไทย กลาวคอ พ.ร.บ.วตถอนตราย พ.ศ. 2535 และประกาศ กระทรวงอตสาหกรรม เรองการขนสงวตถอนตรายทางบก พ.ศ. 2546 กไมรองรบลกษณะพเศษทอาจเปนอนตรายรายแรงของวสดนวเคลยร อนทาใหไมสามารถปฏบตตามมาตรฐานความปลอดภยดานการขนสงได


46

ความปลอดภยทางนวเคลยรเรองการจดการกากนวเคลยร หลกเกณฑระหวางประเทศเกยวกบความปลอดภยในเรองนถกบญญตขนโดยเอกสารหลกทงระดบสากลและภมภาคดงน กลาวคอ สาหรบสนธสญญาระดบสากล อนสญญากรงลอนดอนวาดวยการปองกนมลพษทางทะเลจากการทงเทของเสยและสารอนๆ ค.ศ.1972 หามการทงเทของเสยตางๆรวมทงกากกมมนตรงสในทะเล นอกจากน อนสญญาวาดวยความปลอดภยของการจดการเชอเพลงทใชแลวและวาดวยความปลอดภยของการจดการการกมมนตรงส อนเปนไปตามมาตรฐานของทบวงการพลงงานปรมาณซงกาหนดใหรฐใชมาตรการตางๆเพอความปลอดภย ตงแตเรองการเลอกทาเลในการจดการ การใชมาตรการและอปกรณ การขนสง จดเกบ ใหสอดคลองอยางเครงครดกบมาตรฐานความปลอดภย สวนสนธสญญาระดบภมภาค ของ ประชาคมยโรปดานปรมาณ มขอบงคบใหรฐตองใหขอมลแกประชาคมฯซงจะทาการพจารณาและรฐสมาชกจะดาเนนการไดกตอเมอไดรบความเหนชอบกอน นอกจากนขอบงคบของประชาคมฯวาดวยการจดการเชอเพลงใชแลวและกากกมมนตรงส ค.ศ.2010 กาหนดใหรฐภาคตองเสนอแผนดาเนนการในรายละเอยด โดยเปดโอกาสใหประชาชนเขามสวนรวมในกระบวนการตดสนใจ สาหรบประเทศไทย ยงไมมแผนซงรองรบการจดการหรอขจดกากนวเคลยร โดยปราศจากกฎหมายและองคกรทดแลและรบผดชอบ (Piwawattanapanit, 2011) เนองจากกฎหมายทใชอยยงไมครอบคลมและรองรบมาตรฐานความปลอดภยระหวางประเทศ กลาวคอ พ.ร.บ.วตถอนตราย พ.ศ.2535 ครอบคลมเฉพาะวตถอนตรายเชน ระเบด วตถไวไฟ วตถมพษ วตถกดกรอน เปนตน ซงไมรองรบสารกมมนตรงสทตองใชกระบวนการพเศษและมาตรฐานความปลอดภยทสงกวาเพราะมพษรายแรงและใชระยะเวลาการสลายตวยาวนานมาก อกทงในขณะทการแพรกระจายทาไดงายและเปนวงกวาง แตการรวไหลหรอตกคางไมอาจรบรไดดวยประสาทสมผสทงหา สวนพ.ร.บ.สงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มวตถประสงคหลกเพอปองกนและแกไขมลพษทอาจกระทบตอสงแวดลอมซงแมจะใชเปนพนฐานในการขจดกากนวเคลยรได แตคณะกรรมการควบคมมลพษซงไดรบมอบหมายตามกฎหมายใหมอานาจเสนอแผนปฏบตการตอคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต แตเรองของกากกมมนตรงสเปนเรองทตองอาศยความเชยวชาญเฉพาะ และตองการการตดตามและควบคมอยางตอเนองและตองอาศยความเปนอสระและความคลองตวในการปฏบตงานใหมประสทธภาพและทนตอสถานการณซงอาจเปนภยรายแรงยง ดงนนจงนาจะอยในความรบผดชอบขององคกรแหงชาตดงจะไดอธบายตอไปในหวขอตอไป 3. มาตรฐานระหวางประเทศเกยวกบองคกรความปลอดภยทางนวเคลยร

มาตราฐานนถกตงขนเพอเปนกรอบแนวทางแกรฐสมาชกในการจดการความปลอดภยทางดานนวเคลยร ทงน เพอเปนหลกประกนในการจดการความปลอดภยดานนวเคลยร ทบวงการพลงงานปรมาณระหวางประเทศไดกาหนดขอพจารณาหรอเงอนไขแกรฐทจะมการกอสรางหรอตดตงโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร โดยกาหนดใหมการจดตงองคกรความปลอดภยดานนวเคลยรแหงชาตเพอการกากบดแลกจกรรมและความปลอดภยสาหรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยร (Governmental Organization on Nuclear Power Plants - NPPs) ดงนน การพจาณาหลกเกณฑและแนวทางการจดตงหนวยงานดงกลาวตามมาตรฐานของทบวงการพลงงานปรมาณ


47

ระหวางประเทศ จงเปนขอพจารณาหนงทสาคญอยางยงในการศกษาความเปนไปไดในการดาเนนโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรสาหรบประเทศไทย

3.1 พนฐานทางกฏหมายของมาตรฐานระหวางประเทศและลกษณะขององคกรความปลอดภยแหงชาต ประกอบดวย

3.1.1 พนฐานทางกฎหมาย องคกรทรบผดชอบดานการใชพลงงานปรมาณในทางสนตตองมคณสมบตตามมาตรฐานระหวางประเทศดงตอไปน

1) มาตรฐานระหวางประเทศตามอนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ.1994 (Convention on Nuclear Safety) ซงเปนอนสญญาหลกทกาหนดพนธกรณใหรฐภาคทตองการสรางโรงไฟฟานวเคลยรตองจดตงองคกรเพอความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาตขน เพอทาหนาทเปนองคกรกากบดแล (Regulatory body)

2) มาตรฐานระหวางประเทศตามชดมาตรฐานความปลอดภยทางนวเคลยร (IAEA Safety Standard Series) ซงเปนชดมาตรฐานททาขนโดยทบวงการปรมาณระหวางประเทศเพอเปนแนวทางสาหรบรฐทตองการสรางโรงไฟฟานวเคลยรตองนาไปพจารณา โดยรฐทเปนสมาชกของทบวงการปรมาณระหวางประเทศและเปนภาคแหงอนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ. 1994 จะตองรบปฏบตตามชดมาตรฐานความปลอดภยทางนวเคลยรในฐานะทเปนเงอนไขบงคบกอนในการตงโรงไฟฟานวเคลยร ทงน ชดมาตรฐานดงกลาวประกอบดวย

- มาตรฐานความปลอดภยวาดวยรฐบาล กฎหมายและกรอบในการก า กบดแล (Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety (2010) General Safety Requirements Part 1 No. GSR Part 1)

- IAEA Safety Standards Series Organization and Staffing of the Regulatory Body for Nuclear Facilities (Safety Guide No.GS-G-1.1) เปนชดมาตรฐานทมความสาคญในลาดบรองลงมา ซงอธบายถงคณสมบตทวไปดานความเปนอสระขององคกรทรบผดชอบดานการใชพลงงานปรมาณในทางสนต

หลกการและสาระสาคญเกยวกบองคกรความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาตทกาหนดไวในมาตรฐานระหวางประเทศดงกลาวขางตนประกอบดวย ลกษณะทวไปขององคกรความปลอดภยทางนวเคลยร และอานาจหนาทขององคกรดงกลาว ดงตอไปน

3.1.2 ลกษณะและอานาจหนาทขององคกรความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาต องคกรกากบดแลดานนวเคลยร (Regulatory body) ตองเปนองคกรตามกฎหมาย ทมอานาจในการกากบดแลและมความสามารถและทรพยากรอนจาเปนตอการปฏบตหนาทในการกากบดแล (Regulatory control) สงตดตงและกจกรรมทางนวเคลยรใหสาเรจลลวงได โดยตองมความเปนอสระอยางแทจรงจากการใชอานาจหนาทในการกากบดแล และปลอดจากการแทรกแซงโดยอานาจขององคกรหรอหนวยงานอนทเปนผใชหรอสนบสนนการใชพลงงานนวเคลยร ทงน เพอประกนวาการตดสนใจเกยวกบการกากบดแลและการบงคบใชกฎเกณฑขององคกรกากบดแลนจะกระทาไดโดยปราศจากแรงกดดนจากกลมผลประโยชนหรออทธพลใดๆ ทไมเหมาะสม และยงเปนการสรางความนาเชอถอขององคกรในสายตาของสาธารณชนดวย กลาวอกนยหนงคอ องคกรกากบดแลตองไมขนกบหนวยงานการผลตและใหบรการนนเอง นอกจากนนองคกรดงกลาวจะตองมอสระอยางเตมทในการ


48

ตดสนใจในเรองความปลอดภยทางนวเคลยรโดยปราศจากการแทรกแซงจากภายนอกโดยเฉพาะอยางยงจากฝายการเมอง (Thammasat University Research and Consultancy Institute, 2011a)

การทอนสญญากาหนดเชนน เพราะ ตองการใหองคกรเพอความปลอดภยนวเคลยรทาหนาทไดอยางอสระโดยคานงถงผลกระทบทอาจเกดขนตอประชาชนและสงแวดลอมเปนหลก เพราะ หากใหองคกรความปลอดภยทางนวเคลยร กบองคกรททาหนาทฝายปฏบตการในการใชพลงงานนวเคลยรเปนหนวยงานเดยวกนหรอมอทธพลตอกนกอาจเกดปญหาการขดแยงกนระหวางหนาททงสองได (Incompatibility of function)

ลกษณะความเปนอสระขององคกรกากบดแลตามมาตรฐานระหวางประเทศพจารณาจากหลายดาน กลาวคอ

ดานการเมอง ตองมการแบงแยกอานาจหนาทระหวางองคกรหรอหนวยงานทกากบดแล (Regulator) ออกจากองคกรหรอหนวยงานทใช สนบสนนการใช หรอพฒนาเทคโนโลยนวเคลยร (Operator) และตองไมตกอยภายใตแรงกดดนหรออทธพลทางการเมองทจะกระทบตออานาจตดสนใจ

ดานกฎหมาย สถานะและอานาจหนาทขององคกรกากบดแลทเปนอสระจะตองรบรองโดยบทบญญตของกฎหมาย กระบวนการตดสนใจและการบงคบใชกฎหมายตองกาหนดไวในกฎหมาย รวมทงตองมกระบวนการอทธรณคาตดสน

ดานการเงน ตองมหลกประกนวาองคกรกากบดแลมทรพยากรบคคลและการเงนเพยงพอทจะปฏบตงานตามความรบผดชอบขององคกร

ดานความสามารถ องคกรกากบดแลตองมผเชยวชาญทางเทคนคทเปนอสระเพอทาหนาท ดานความปลอดภย จงตองมอานาจทเหมาะสมในการคดเลอกหรอจดจางบคลากรเหลานน

นอกจากน องคกรกากบดแลอาจแตงตงองคกรภายนอกทเปนอสระจากหนวยงานทสนบสนนการใชพลงงานนวเคลยรเพอใหคาปรกษาหรอเพอวจยดานความปลอดภยนวเคลยรได

ดานการใหขอมลตอสาธารณะ องคกรกากบดแลตองมอานาจตดตอสอสารเกยวกบขอกาหนด คาวนจฉย หรอความเหนขององคกรไปยงสาธารณชนไดอยางอสระ

ดานระหวางประเทศ องคกรกากบดแลตองมอานาจประสานงานกบองคกรกากบดแล ในตางประเทศและองคการระหวางประเทศ เพอการบงคบใชมาตรฐานระหวางประเทศในประเทศไทย และเพอสนบสนนความรวมมอและแลกเปลยนขอมลดานการกากบดแล

ในปจจบนอนสญญาฯ ฉบบนมรฐภาคทงสน 66 ประเทศ และประเทศทมโรงไฟฟานวเคลยรลวนแลวแตเปนภาคแหงอนสญญาทงสน สาหรบประเทศไทยนนยงไมไดเปนภาคของอนสญญาฯดงกลาว ดวยเหตนหากประเทศไทยมแผนในการสรางโรงไฟฟานวเคลยร กจาตองเรงภาคยานวตอนสญญาฉบบนกอนทจะเรมดาเนนการกอสราง เพราะ อนสญญาดงกลาวไดกาหนดหลกเกณฑดานความปลอดภยสาหรบประเทศทมโรงไฟฟานวเคลยรจะตองปฏบต ซงเปนสงจาเปนอนขาดเสยมได (Indispensable) ในฐานะทเปนหลกประกนทางกฎหมายเพอสรางความปลอดภยใหแกประชาชน และสงแวดลอม

ในสวนทเกยวกบอานาจหนาทขององคกรความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาต อนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ. 1996 และชดมาตรฐานความปลอดภยทางนวเคลยร กาหนดให


49

องคกรความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาตกาหนดเรองอานาจหนาทหลกขององคกรฯไว วาตองมอานาจตางๆกลาวคอ อานาจทวไป อานาจในการการออกใบอนญาต การทบทวนและการประเมน และการตรวจสอบและการบงคบใหเปนไปตามกฎระเบยบ อานาจในการปฏบตภารกจทไมประจา อนไดแก การจดทาหลกความปลอดภย กฎระเบยบ และแนวทางปฏบตใหทนสมย

อยางไรกตามเนองจากอนสญญาวาดวยความปลอดภยนวเคลยร ค.ศ. 1994 ไมมความประสงคทจะบงคบใหทกประเทศตองจดตงองคกรกากบดแลในรปแบบเหมอน ๆ กนแตปลอยใหประเทศตาง ๆ ใชดลยพนจในการพจารณาถงรปแบบ และโครงสรางขององคกรทเหมาะสมและสอดคลองกบรปแบบการปกครองทตนใชอย จงไดวางกรอบเรองนไวเพยงเปนแนวทางอยางกวาง ๆ ดงนน จงตองนาขอกาหนดวาดวยความปลอดภยวาดวยรฐบาล กฎหมายและกรอบในการกากบดแล (Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety (2010) General Safety Requirements Part 1 No. GSR Part 1) มาพจารณาเนองจากหลกการดงกลาวนนไดกาหนดรายละเอยดเกยวกบคณสมบตและอานาจหนาทไว

3.2 กฎหมายของประเทศไทยทเกยวของกบโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรและแนวทางการจดตงองคกรความปลอดภยทางนวเคลยรแหงชาต ซงมรายละเอยดดงน

3.2.1 กฎหมายไทยทเกยวของ การทประเทศไทยมการใชพลงงานนวเคลยรหรอพลงงานปรมาณมาเปนเวลานานแลวเพอประโยชนในดานเกษตรกรรม การแพทย อตสาหกรรม และการศกษาวจยทางวทยาศาสตร จงทาใหปจจบนมกฎหมายทเกยวของกบการใชพลงงานนวเคลยรและพลงงานปรมาณ จานวน 15 ฉบบ โดยสามารถจดกลมและแบงออกเปนดานตาง ๆ 8 ดาน ดงน

3.2.1.1. ดานนโยบาย (1) พระราชบญญตคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต พ.ศ. 2535

3.2.1.2 ดานความปลอดภย (1) พระราชบญญตพลงงานปรมาณเพอสนต พ.ศ. 2504 (2) พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 (3) พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 (4) พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ปจจบนมการออกกฎกระทรวงตามพระราชบญญตโรงงานฯ เพอควบคมโรงงานทม

การใชสารกมมนตรงส 2 ฉบบ ไดแก - ประกาศกระทรวงอตสาหกรรม ฉบบท 2 (พ.ศ. 2542) ออกตามความใน

พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 เรอง การรายงานขอมลเกยวกบชนด จานวน แหลงทมา วธการใชและการเกบรกษาสารกมมนตรงส

- ประกาศกระทรวงอตสาหกรรม ฉบบท 1 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 เรอง คณสมบตเจาหนาททดาเนนการเกยวกบโรงงานทมการใชสารกมมนตรงส

3.2.1.3 ดานการศกษาวจยและพฒนา (1) พระราชกฤษฎกาจดตงสถาบนเทคโนโลยนวเคลยรแหงชาต (องคการมหาชน)

พ.ศ. 2549


50

3.2.1.4 ดานการประกอบกจการโรงไฟฟา (1) พระราชบญญตการประกอบกจการพลงงาน พ.ศ. 2550

3.2.1.5 ดานสงแวดลอม (1) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2535

(2) พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 (3) พระราชบญญตการสงเสรมการอนรกษพลงงาน พ.ศ. 2535

3.2.1.6 ดานความมนคง (1) พระราชบญญตควบคมยทธภณฑ พ.ศ. 2530

3.2.1.7 ดานความรบผดสาหรบความเสยหายอนเกดจากอบตเหตทางนวเคลยร (1) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ.2535

(2) ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 420 และมาตรา 437 เปนบทบญญตทวไปทกาหนดความรบผดของผมไวครอบครองซงทรพยอนเปนของเกดอนตรายไดโดยสภาพ ฯลฯ และไดกอใหเกดความเสยหายตอผอนใหตองชดใชคาสนไหมทดแทนเพราะเหตละเมด สารกมมนตรงสนบไดวาเปนของเกดอนตรายไดโดยสภาพ ดงนน ถาเกดอบตเหตทางนวเคลยรขน ผครอบครองสารกมมนตรงสยอมจะตองรบผดในความเสยหายทเกดขน

(3) พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 3.2.1.8 ดานอนๆ

(1) รฐธรรมนญ : สทธของชมชนทองถน และองคกรปกครองทองถน รฐธรรมนญมบทบญญตทใหสทธชมชนมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในมาตรา 66 และมาตรา 67 นอกจากน มาตรา 290 ไดบญญตใหองคกรปกครองสวนทองถนมอานาจหนาทสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตามทกฎหมายบญญตทงในดาน (1) การจดการ การบารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยในเขตพนท (2) การเขาไปมสวนรวมในการบารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท เฉพาะในกรณทอาจมผลกระทบตอการดารงชวตของประชาชนในพนทของตน และ(3) การมสวนรวมในการพจารณาเพอรเรมโครงการหรอกจกรรมใดนอกเขตพนทซงอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอสขภาพอนามยของประชาชนในพนท ดวย ดงนน หากจะมการกอสรางโรงไฟฟานวเคลยรซงเปนกรณทอาจเกดผลกระทบตอสงแวดลอมหรอการดาเนนชวตของประชาชนในพนทกตองอยภายใตบทบญญตของรฐธรรมนญดวย

(2) ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548

(3) ประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญาไมไดบญญตเกยวกบวสดนวเคลยรพเศษ วสดพลอยได หรอวสดตนกาลงโดยตรง แตอาจนาความผดเกยวกบทรพยมาใชได เชน ความผดฐานลกขโมยวสด


51

นวเคลยรพเศษ วสดพลอยได หรอวสดตนกาลง หรอความผดฐานกอการรายตามมาตรา 135/1 ถงมาตรา 135/3

3.2.2 แนวทางในการจดตงองคกรความปลอดภยแหงชาต กฎหมายตางๆทกลาวมาขางตนไมมฉบบใดเกยวของโดยตรงกบโรงไฟฟานวเคลยร หรอองคกรกากบดแลกจการนวเคลยร แตไดแบงสรรอานาจหนาทใหอยในความรบผดชอบของหนวยงานทแตกตางหลากหลายกนไปโดยเฉพาะในสงกดของกระทรวงวทยาศาสตร กระทรวงพลงงาน และกระทรวงสงแวดลอม ฯลฯ เพราะฉะนนการดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรเพอใหสอดคลองกบพนธกรณและมาตรฐานระหวางประเทศในเรองนจงควรจดตงองคกรกากบดแลความปลอดภยทางนวเคลยรแบบองคกรเดยวแนว กลาวคอหนวยงานของรฐทเปนอสระขนเปนองคกรใหมหรอหลอมรวมองคกรทมอยใหเปนองคกรเดยวทเปนอสระ ซงมวตถประสงคเพอทาหนาทหลกในการควบคมและกากบดแลกจกรรมของรฐตามนโยบายสาคญทตองการความเปนกลางอยางเครงครด โดยไมใหอานาจทางการเมองเขาแทรกแซงได และมกถกนามาใชในกรณทรฐตองการใหหนวยงานใดทาหนาทกาหนดนโยบายหรอทาหนาทกากบดแล (Policy-formulator or Regulator) ภารกจทมความสาคญ แตมความเฉพาะเจาะจงเปนเอกเทศโดยลกษณะของงานซงสามารถแยกออกจากงานบรการในชวตประจาวนได หรอทตองใชเทคโนโลยเฉพาะระดบสงในการทางาน เพราะหากหนวยงานดงกลาวมความเปนอสระและเปนกลางแยกออกจากหนวยงานผปฏบตแตละหนวยอยางชดเจน ปลอดจากการแทรกแซงหรอการบงคบบญชาโดยฝายการเมองหรอรฐบาล ในขณะเดยวกนกพนจากการครอบงาแทรกเซงของกลมผประกอบการ กลมผลประโยชน และกลมผบรโภคดวยแลว จะทาใหการกากบดแลไดรบความเชอถอจากสาธารณชนและระหวางประเทศ นอกจากน การจดตงองคกรกากบอสระขนใหมแยกจากคณะกรรมการกากบกจการพลงงานจะทาใหสรางองคกรทมความเชยวชาญดานนวเคลยรโดยเฉพาะขนได และยงมอสระดานอานาจหนาททชดเจนยงขน การทางานมเอกภาพและมความคลองตว การจดตงในลกษณะนจงตอบสนองตอหลกเกณฑความเปนอสระขององคกรความปลอดภยทางนวเคลยรตามมาตรฐาน IAEA ไดอยางครบถวน นอกจากนยงสามารถสรางความเปนเอกภาพในการดแลกากบความมนคงและปลอดภยทางนวเคลยรไดงาย และเมอองคกรมความเปนอสระและมเอกภาพ จะสามารถพฒนาความรความเชยวชาญดานนวเคลยร และจดหาอตรากาลงไดอยางสะดวก รวดเรว และคลองตว อยางไรกตาม การจดตงองคกรตามแนวทางน จาเปนตองมการยกเลกแกไขปรบปรงกฎหมายจานวนมากเพอยบเลกและรวมหนวยงานทเกยวของใหเปนหนวยงานเดยว

แตเนองจากในปจจบนอานาจหนาทเกยวกบพลงงานนวเคลยรตามกฎหมายไทยกระจายไปตามหนวยงานตางๆ และมความซาซอนกน เพอขจดปญหากรณทองคการความปลอดภยทางนวเคลยรอาจมอานาจหนาททบซอนกบอานาจหนาทของหนวยงานอน จงควรมการโอนอานาจหนาทตามกฎหมายตางๆ ใหแกองคการความปลอดภยทางนวเคลยร โดยเฉพาะดานความปลอดภย ดานการศกษาวจยและพฒนา ดานสงแวดลอม ดานความรบผดสาหรบความเสยหายทางนวเคลยร นอกจากนอานาจขององคกรฯอาจแบงสรรกบหนวยงานอน เชนดานการศกษาวจยและพฒนารวมกบสถาบนเทคโนโลยนวเคลยรแหงชาต ดานการประกอบกจการโรงไฟฟา รวมกบคณะกรรมการกากบกจการพลงงานซงดแลระบบสงและจาหนายไฟฟา ดานการออกกฏเกณฑและปฏบตตามพนธกรณ


52

ระหวางประเทศ รวมกบกระทรวงการตางประเทศและหนวยงานอนทเกยวของ (Thammasat University Research and Consultancy Institute, 2011b; 2011c) 4. ความรบผดจากความเสยหายทางนวเคลยร

การใชพลงนวเคลยรเพอการผลตกระแสไฟฟาซงเปนกจกรรมประเภททมความเสยงอนตรายสงกวาปกต (Extraordinary risks) ทาใหปญหาเรองความรบผดสาหรบความเสยหายทเกดจากอบตเหตนวเคลยรเปนปญหาใหญทสดเรองหนงเกยวกบการใชพลงงานนวเคลยรในทางสนต เนองจากการทความเสยหายจากโรงไฟฟานวเคลยรมความเสยงสงทจะกอมลพษรายแรงขามแดนสรฐอน ๆ ทาใหรฐทงหลายในประชาคมโลกลวนเกดความกงวลทงในดานความปลอดภยของตนเองและของประชาชนของตนทอาจไดรบความเสยหาย รวมถงดานการเยยวยาความเสยหายทอาจเกดขนอยางเหมาะสมโดยอาศยระบบความรบผดทมประสทธผลและประสทธภาพ แตเนองจากจนถงปจจบนเรองความรบผดชอบระหวางประเทศของรฐสาหรบความเสยหายจากกจกรรมของโรงไฟฟานวเคลยรนนยงตองอาศยหลกกฎหมายทวไปเกยวกบความรบผดของรฐซงมขอจากดและสรางความยงยากอยางยงใหกบผไดรบความเสยหายโดยเฉพาะอยางยงในดานการเงนและภาระการพสจน เพราะฉะนนเพอใหเกดความเปนธรรมสาหรบผเสยหายทควรไดรบการเยยวยาทเพยงพอและสมเหตสมผลและเพอใหผประกอบการโรงไฟฟานวเคลยรเองมแรงจงใจทจะดาเนนกจการจงมการพฒนาระบบความรบผดทางแพงของผประกอบการเสรมขนในรปของสนธสญญาพหภาคตางๆซงรฐทประสงคจะดาเนนโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยรจาตองพจารณาความเหมาะสมในการเขาเปนภาคในสนธสญญาตางๆทเกยวของ ทงนไมเพยงเพอใหไดรบการยอมรบและความรวมมอจากประชาคมระหวางประเทศโดยเฉพาะอยางยงรฐเพอนบานตางๆ อนจะทาใหการดาเนนโครงการซงตองอาศยความรวมมอและการอานวยความสะดวกจากทกฝายเปนไปได เนองจากทาใหเกดความมนใจไดในระดบหนงวามระบบเยยวยาทเหมาะสมหากเกดอบตภยขนจากโครงการฯ และยงกระจายภาระความรบผดชอบของตนเองรวมทงรฐตางๆทเกยวของกบโครงการใหอยในระดบททกฝายยอมรบไดอกดวยจงสมควรศกษาหลกการของกฎหมายกอนทจะวเคราะหกฎหมายไทยทใชอยวายงไมเพยงพอทจะรองรบหลกการเหลานตามลาดบ

4.1 กฎหมายระหวางประเทศสาหรบความรบผดจากความเสยหายทางนวเคลยร กฎหมายระหวางประเทศในเรองนมพนฐานจากสนธสญญาตางๆซงมหลกการทจะอธบาย

ตามลาดบดงตอไปน 4.1.1 สนธสญญาพหภาคเกยวกบความรบผดทางแพงของผประกอบการโรงไฟฟา

นวเคลยร (ดรายละเอยดใน IAEA, 1997; Horbach,1999; Schwartz, 2006) สนธสญญาพหภาคเกยวกบความรบผดทางแพงของผประกอบการโรงไฟฟานวเคลยรถกจดทาขนเพอสรางความชดเจนแนนอนขนในเรองน และยงเพอใชเปนกลไกในการสรางสมดลระหวางผลประโยชนของผไดรบความเสยหายและผประกอบการโครงการโรงไฟฟา ตลอดจนรฐตาง ๆ ทเกยวของดวย สนธสญญาเหลานไดรบการพฒนาใหเหมาะสมและทนสมยขนตามกาลเวลา

กรรมสาร ระหวางประเทศทเกยวของหลายฉบบ โดยมฉบบทเปนพนฐานสาคญในเรองน 3 ฉบบคอ


53

1) อนสญญากรงปารสวาดวยความรบผดตอบคคลทสามในเรองพลงงานนวเคลยร ค.ศ. 1960 (พ.ศ.2503) กบอนสญญาเสรมกรงบรสเซลส ค.ศ. 1963( พ.ศ.2506) (Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy and of the Brussels Supplementary Convention)

2) อนสญญากรงเวยนนาวาดวยความรบผดทางแพงสาหรบความเสยหายทเกดจากนวเคลยร 1963 (พ.ศ.2506) (Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage)

3) พธสารรวมวาดวยการใชบงคบของอนสญญากรงเวยนนากบอนสญญากรงปารส (Joint Protocol on the Application of the Vienna Convention and the Paris Convention) (ซงไดรบการลงมตรบเอาเมอวนท 21 กนยายน 1988( พ.ศ. 2531) และเรมมผลใชบงคบเมอป 1992 (พ.ศ.2535)

ขอแตกตางระหวางอนสญญากรงปารสกบอนสญญากรงเวยนนาจงอยทวาอนสญญากรงปารสเปนกรรมสารกฎหมายระดบภมภาคแตอนสญญากรงเวยนนาเปนอนสญญาระดบสากล โดยมพธสารรวมเปนตวเชอมตอระหวางกนเพอขยายขอบเขตของสทธประโยชนของการใชบงคบอนสญญาฉบบใดกตามในสองฉบบนทรฐอนเปนทตงของโรงงานนวเคลยรเปนภาคอยไปใหรฐภาคของอนสญญาอกฉบบหนงไดรบดวย แตทงนมเงอนไขวารฐภาคนนจะตองใหสตยาบนเขาเปนภาคในพธสารรวมนดวย

ความจาเปนอยางเหนไดชดทจะตองเพมจานวนเงนขนตาทตองจายจากงบประมาณของทางการทาใหตองเกดมกรรมสารฉบบทสามนขนมาเมอวนท 31 มกราคม 1963 (พ.ศ.2506) ขนมาอกหนงฉบบ คอ อนสญญากรง บรสเซลซงเปนอนสญญาเพมเตม(Brussels Supplementary Convention) ทใหหลกประกน แกรฐทเปนภาคในอนสญญาปารส โดยเพมเตมใหอกสองสวนสาหรบจายคาสนไหมทดแทนความเสยหาย กลาวคอสวนหนงเปนสวนทรฐอนเปนทตงของโรงงานนวเคลยรซงเปนบอเกดของอบตภย และอกสวนหนงมาจากคาบารงของรฐภาคซงคดตามสดสวนของรายไดเฉลยของประชากร และขนาดของสมรรถภาพของเครองปฏกรณนวเคลยร นอกจากนเพอใหมความทนสมยและประสทธภาพมากขนใน ค.ศ. 1997( พ.ศ.2540) องคการ IAEA จงดาเนนการแกไขอนสญญากรงเวยนนาซงรฐภาคอนสญญากรงปารสมบทบาทมากในเรองนในพธสารค.ศ.1997 โดยประเดนหลกคอการเพมขอบเขตความรบผดใหสงขน อกทงยงขยายความหมายของนยามคาวาความเสยหายทางนวเคลยรทงใหกวางขนและใหมระยะเวลาในการใชสทธเรยกรองมากขนดวย และในปเดยวกนยงไดมการจดทาอนสญญาเพมเตมอนสญญา (Convention on Supplementary Convention)ซงยงไมเรมมผลใชบงคบในปจจบน โดยเปดใหรฐภาคทงในอนสญญากรงปารสและอนสญญากรงเวยนนาฯ เขาเปนภาค ทงนโดยมวตถประสงคหลกเพอเพมขอบเขตวงเงนของการชดเชยคาเสยหาย และเสรมดวยระบบกองทนซงรฐภาคจะมสวนรวมกนจดตงขน และใหใชในดนแดนของรฐภาครวมถงในเขตทางทะเลตางๆและเรอดวย รฐภาคซงความเสยหายอบตเกดขนในดนแดนจะมเขตอานาจศาล แตกรณทไมแนชดวาเกดอบตภยทใดหรอเกดนอกดนแดนรฐภาค รฐซงดนแดนเปนทตงของโรงไฟฟาจะมเขตอานาจศาล

4.1.2 หลกการรากฐานของของความรบผดทางนวเคลยร จากหลกกฎหมายระหวางประเทศวาดวยความรบผดชอบระหวางประเทศและหลกการทบญญตไวในสนธสญญาทกลาวมา


54

ขางตนซงถกนาไปปรบใชในทางปฏบตของรฐตาง ๆ โดยเฉพาะทดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรในประเทศของตนซงไดกาหนดกฎหมายภายในในเรองนไวโดยแมจะมขอแตกตางในรายละเอยดบาง และอาจยงคงมปญหาความไมสมบรณของระบบกฎหมายอยบางพอสมควร (ดบทวเคราะหปญหาใน Hague Academy of International Law, 1993) แตในภาพรวมแลวตางกยดหลกการรากฐานเรองความรบผดทางนวเคลยรซงอาจสรปไดดงตอไปน

1. “หลกความรบผดเดดขาด” (Absolute liability) โดยผใชหรอประกอบการ (operator) ของโรงงานหรอเตาปฏกรณนวเคลยรตองรบผดโดยเดดขาดสาหรบความเสยหายตอบคคลทสามทเกดจากเหตการณทางนวเคลยรทเกดขนทโรงงานหรอเตาปฏกรณนวเคลยรหรอระหวางการลาเลยงวสดนวเคลยรไปยงหรอมาจากโรงงานหรอเครองปฏกรณนวเคลยรนนตามหลกความรบผดระหวางประเทศสาหรบผลเสยหายอนเกดจากการกระทาทไมเปนทตองหามตามกฎหมายระหวางประเทศ (International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Prohibited by International Law) ซงเปนระบอบความ รบผดสาหรบการกระทาทมความเสยงอนตรายมากผดปกต (Extra-ordinary risk) เพราะความเปนอนตรายและความเสยงภยสงกวาปกตของกจการนวเคลยร และเนองจากการเปนกจกรรมทมใชสงทผดหรอตองหามตามกฎหมายระหวางประเทศ ระบอบความรบผดเดดขาดทาใหผเรยกรองคาเสยหายหมดภาระทจะตองพสจนความผดหรอความประมาทและบงคบใหมความรบผดและพนธกรณทจะตองชดใชคาเสยหายทไดรบเพยงเมอมขอพสจนของความเกยวเนองของความเปนสาเหต (Causal link) ระหวางความเสยหายและอบตเหตทางนวเคลยรทเปปญหากนนนเทานน เพราะแทบจะไมมทางเปนไปไดเลยทผเรยกรองคาเสยหายจะมความรทจาเปนตองมในเรองทเกยวกบสงทเกดขนในโรงงานนวเคลยรหรอในระหวางการขนสงลาเลยงวสดนวเคลยรในขณะทอบตเหตเกดขน

2. “หลกความรบผดแตผเดยว” (Exclusive Liability) : กลาวคอผประกอบการโรงงานหรอเครองปฏกรณนวเคลยรเปนผรบผดแตผเดยวสาหรบความเสยหายทเกดแกบคคลทสามอนเปนผลจากเหตรายทางนวเคลยรทเกดขนทโรงงานหรอเครองปฏกรณนวเคลยรหรอในระหวางการขนสงลาเลยงสารกมมนตภาพไปยงหรอมาจากโรงงานหรอเครองปฏกรณนวเคลยร ซงกฎหมายถอวาผประกอบการจะตองเปนผรบผดไมวาการกระทาหรอละเวนกระทาการของใครจะเปนสาเหตแทจรงททาใหเกดอบตเหตนนกตามสาหรบผเสยหาย หลกการนจะทาใหไมจาเปนตองหาตวและตดตามเอาผดกบผทเปนตนเหตของอบตเหตซงเปนงานทแทบจะเปนไปไมไดเลยเพราะความยากลาบากในการหาหลกฐานมาพสจน

3. “หลกการจากดความรบผดดานจานวนเงน” (Liability is Limited in Amount): ความปรารถนาของนานาชาตทจะพฒนาอตสาหกรรมนวเคลยรโดยการผอนภาระของผประกอบการจากโอกาสทจะถกฟองเรยกคาเสยหายทอาจถงกบทาใหลมจมได ทาใหยอมรบเอาหลกการจากดความรบผดดานจานวนเงนทผประกอบการจะตองจายเปนคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายในกรณทเกดอบตเหตทตนตองเปนผรบผด ซงหากไมมหลกการนผประกอบการของกจกรรมนวเคลยรจะเสยงตอการตองรบผดโดยไมจากดจานวนทเกนกวาวงเงนทเอาประกนภยไว ซงหมายถงการทตองเปนผจายคาเสยหายเปนคาสนไหมทดแทนเองสาหรบคาเสยหายสวนทเกนจากวงเงนทเอาประกนไว (ทงนเพราะเปนทยอมรบกนวาในกรณทเกดอบตเหตใหญมากๆ เชนอบตเหตในโรงไฟฟา Chernobyl ในป


55

2002 วงเงนทผประกอบการเอาประกนภยไวอาจไมเพยงพอทจะครอบคลมความเสยหายทงหมดทไดรบ) ซงอาจทาใหถงกบลมละลายได ซงเปนเสมอนขอแลกเปลยน (quid pro quo) สาหรบผลประโยชนแลกเปลยนทเหยอผเสยหายไดรบจากการบงคบใช “หลกความรบผดเดดขาด” กบ “หลกความรบผดแตผเดยว”ของผประกอบกจกรรมนวเคลยร

4. หลกการทใหตองมหลกประกนสาหรบความรบผด” (Liability must be Financially Secured) ตามหลกการน ผประกอบการนวเคลยรจะตองมหลกประกนทางการเงนสาหรบความรบผดของตนตอบคคลทสามในวงเงนเทากบจานวนความรบผดทตนถกกาหนดใหตองรบผดชอบ หลกประกนทางการเงนทบงคบใหตองมนจะทาใหเมอถงเวลาทจะตองจาย จะมทนทพรอมจรงๆทจะใชจายเปนคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายได

5. “หลกการจากดความรบผดดานเวลา” (Liability is Limited in Time) : ผใหการคาประกนทางการเงนทจะตองม ซงสวนมากจะเปนบรการประกนภยภาคเอกชน โดยประกาศอยางชดเจนวาความครอบคลมของหลกประกนของตนจะตองจะตองมความจากดดานระยะเวลาตามหลก “นบจากวนททราบ” (Discovery rule) ซงนอกจากการจากดเวลาสาหรบการยนฟองแลว ยงกาหนดใหตองยนฟองภายในสองหรอสามปหลงจากวนทเหยอทไดรบความเสยหายทราบถงความเสยหายทตนมสทธเรยกคาสนไหมทดแทนไดดวย

แมไทยจะยงมไดเปนภาคในสนธสญญาตางๆในเรองนแตในทางปฏบตแตกควรพจารณาการเขาเปนภาคดวยเพอใหไดรบสทธประโยชนในฐานะรฐภาค และตรากฎหมายใหรองรบพนธกรณเหลานน เพอใหเปนทยอมรบจากประชาคมระหวางประเทศวาประเทศไทยมมาตรฐานของกฎหมายในการคมครองความเสยหายหากมขน และเพอใหเปนทยอมรบจากประชาชนภายในประเทศเองดวยวามกลไกทางกฎหมายทใหความคมครองผเสยหายในการเยยวยาความเสยหายทเหมาะสมและเปนธรรมอนจะเปนปจจยเสรมใหเกดการยอมรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยรในภาพรวมภายในประเทศอกดวย

4.2 ความไมเพยงพอและไมเหมาะสมของหลกกฎหมายไทยปจจบนทใชกบความรบผดทางแพง

การศกษาหลกความรบผดทางแพงพบวากฎหมายภายในของไทยทมอยยงไมสอดคลองกบมาตรฐานระหวางประเทศและยงไมเพยงพอทจะรองรบปญหาของความรบผดทางแพงสาหรบความเสยหายจากการใชพลงงานนวเคลยรทรวมถงโครงการโรงไฟฟานวเคลยรตามรายละเอยดดงน

(1) หลกกฎหมายละเมดทบญญตอยในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยของไทย เนองจากหลกการของความรบผดในความเสยหายทเกดจากพลงงานนวเคลยรเปนหลกความรบผดเดดขาด (Absolute liability) ซงไมมบทบญญตในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย รองรบหลกการน หลกความรบผดทางละเมดในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยหลกสาคญคอ ความรบผดทตองมความผด(มการกระทาโดยจงใจ หรอประมาทเลนเลอ)ของบคคลตามมาตรา 420 ซงไมเหมาะสมกบลกษณะความรบผดของความเสยหายทเกดจากการใชพลงงานนวเคลยร เนองจากพลงงานนวเคลยรเปนสงทเปนอนตรายในตวเองทอาจกอความเสยหายทมลกษณะ/ปรมาณของความเสยหายตอชวต รางกาย อนามยและทรพยสนของบคคลเปนจานวนมากและครอบคลมบรเวณท


56

กวางขวางมาก ดงนนหลกความรบผดทตองอาศยการพสจนความผดของบคคลตามมาตรา 420 จงมความไมเหมาะสม สวนความรบผดในความเสยหายของทรพยอนตรายตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาตรา 437 นนแมเปนหลกความรบผดทปราศจากความผดในความหมายของหลก strict liability กตาม แตบทบญญตดงกลาวไมใชหลกความรบผดเดดขาด ซงไมอาจนามาปรบใชไดอยางเหมาะสม เนองจากมปญหาในการปรบใชตงแตการนยามความหมายของการเปน “ทรพยอนตราย” วาพลงงานนวเคลยรจะอยในความหมายของทรพยอนตรายหรอไม การกาหนดตวบคคลผรบผดทมาตรา 437 ระบให “ผครอบครองหรอควบคมดแล”เปนผรบผด ทาใหผครอบครองวตถนวเคลยรในขณะเกดความเสยหายกตองรบผดแมไมไดเปนผประกอบกจการนวเคลยรกตาม จงอาจทาใหผประกอบกจการหลดพนจากความรบผดไปได นอกจากนกฎหมายยงกาหนดใหมขอยกเวนความรบผดทเกดจากเหตสดวสย และเหตเกดจากทความผดของผเสยหายได ซงเปนขอยกเวนซงบญญตไวอยางกวางๆ และลกษณะความผดทเกดจากผเสยหาย(ประชาชน รวมถงพนกงานของผประกอบกจการนวเคลยรดวย)อาจเกดจากความประมาทธรรมดากได ซงกรณผเสยหายเปนประชาชนทปราศจากความรเกยวกบอนตรายของวตถนวเคลยรยอมมการใชความระมดระวงไมเพยงพอซงเปนความประมาทเลนเลอททาใหเกดความเสยหายแกตนเองไดงายกอาจถกใชเปนขอยกเวนความรบผดของผประกอบการนวเคลยรได ดงนนขอบเขตของขอยกเวนความรบผดทกาหนดไวในมาตรา 437 จงไมเหมาะสมกบหลกความรบผดทางแพงในความเสยหายทเกดจากการใชพลงงานนวเคลยรทตองเปนความรบผดโดยเดดขาดทโดยหลกไมควรมขอยกเวนความรบผดไดเลย อกทงหลกการกาหนดคาเสยหายตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยเปนเพยงคาเสยหายทกาหนดแกบคคลแตละคนในขณะเกดการละเมดขน ซงความรายแรงของความเสยหายทเกดจากการใชพลงงานนวเคลยรมลกษณะของความเสยหายอยางมากมายทงในแงของปรมาณความเสยหายและทงในแงของพนทของการเกดความเสยหายและมความเสยหายตอเนอง ดงนนการกาหนดคาเสยหายตามหลกการทวางไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยจงไมเหมาะสมและไมเพยงพอ

(2) หลกความรบผดเฉพาะทกาหนดไวในพระราชบญญตตางๆทมเกยวของไดแก (ก) พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ.2535 มบทบญญตเกยวกบความรบผดเพอความเสยหายของทรพยอนตราย แตมขอพจารณาวาความหมายคานยามในมาตรา 4 ของ “วตถอนตราย”รวมถงวตถนวเคลยรหรอไม และการกาหนดบคคลทตองรบผดตามมาตรา 63 ถงมาตรา66 ซงกาหนดบคคลไวหลายประเภท อาจนาไปสความไมแนนอนของตวบคคลผรบผดอนเปนปญหาทเกดขนได สวนการวางหลกใหมความรบผดรวมกน แมดเหมอนวาจะเปนความรบผดอยางลกหนรวมกนกตาม แตเมอลกษณะความเสยหายทอาจเกดขนจากพลงงานนวเคลยรจะมลกษณะของความเสยหายทแบงแยกไมได ดงนนการกาหนดบคคลหลายประเภทอาจไมสามารถคมครองผเสยหายไดอยางดทสด (ข) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ.2535 แมจะมหลกความรบผดของเจาของหรอผครอบครองแหลงกาเนดมลพษ (คานยามตามมาตรา 4 กาหนดวา “มลพษ หมายความถงวตถอนตราย และวตถอนตรายประเภทหนงทกฎหมายกาหนดคอ วตถ


57

กมมนตรงสดวย)ซงกาหนดไวในมาตรา 96 อนเปนหลกความรบผดเชนเดยวกบความรบผดทางละเมดตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาตรา 437 ซงความรบผดตามมาตรานอาจถอวาเปนหลกพนฐานทวไปของความรบผดทเกดจากทรพยอนตรายดงทไดอธบายในหวขอกอนวาเปนหลกทมขอจากดทอาจไมครอบคลมกบความรบผดในความเสยหายทเกดจากพลงงานนวเคลยรไดอยางเหมาะสมเพราะยงมหลกขอยกเวนความรบผดทกวาง (ค) พ.ร.บ.ความรบผดตอความเสยหายทเกดจากสนคาไมปลอดภย พ.ศ.2551 มวตถประสงคควบคมความปลอดภยของสนคาแกผบรโภค แตวตถนวเคลยรไมไดเปนสนคาโดยตรง แตเปนวตถทนาไปใชเพอเปนพลงงานในสถานประกอบกจการนวเคลยรแกผประกอบกจการซงไมใชผบรโภค กฎหมายนจงไมอาจปรบใชกบกรณของความรบผดในความเสยหายทเกดจากพลงงานนวเคลยร (ง) พระราชบญญตพลงงานปรมาณเพอสนต พ.ศ.2504 กไมมบทบญญตเกยวกบความรบผด แมมกฎกระทรวงกาหนดเงอนไข วธการการขอรบใบอนญาต และการดาเนนการเกยวกบวสดนวเคลยรพเศษ วสดตนกาลง วสดพลอยได สวนพระราชบญญตพลงงานปรมาณ พ.ศ.2550 ขอ 28 ทกาหนดใหผรบใบอนญาตเกยวกบวสดพลอยได หรอ พลงงานปรมาณจากเครองกาเนดรงส วสดนวเคลยรพเศษ วสดตนกาลง ตองจดใหมหลกประกน หรอการประกนภยทมผลคมครองผปฏบตงาน และบคคลอนซงอาจไดรบผลกระทบทางรงสตามระเบยบทคณะกรรมการพลงงานปรมาณเพอสนตกาหนด บทบญญตนกเปนเพยงการกาหนดหลกประกนความเสยหายในระบบของ เอกชน ทยงไมมระบบหลกประกนของรฐ ดงนนจงควรทจะตองตรากฎหมายใหเหมาะสมทจะรองรบโครงการโรงไฟฟานวเคลยร โดยเปนหลกกฎหมายพเศษเกยวกบความรบผดโดยเฉพาะสาหรบความรบผดทางแพงในความเสยหายจากการใชพลงงานนวเคลยร (Thammasat University Research and Consultancy Institute, 2011d) โดยบญญตขอบเขตของกฎหมายใหกวางขนไมใชเฉพาะผประกอบการโรงไฟฟานวเคลยรเทานน แตรวมถงผประกอบการอนทใชพลงงานนวเคลยรดวย กลาวคอเปนบทบญญตความรบผดทางแพงในความเสยหายอนเกดจากการใชพลงงานนวเคลยร ทงนวธการบญญตกฎหมายนอาจมการบญญตไวใหเปนหมวดหนงของ “กฎหมายกากบกจการพลงงานนวเคลยร”ทเปนกฎหมายทกากบควบคมการใชพลงงานนวเคลยรทกขนตอนจนถงหลกความรบผดดวย ทงนเพอความชดเจนในกฎหมายทเกยวกบพลงงานนวเคลยร ทจะใชคานยามทมความหมายเดยวกน และมความตอเนองของการใชอานาจหนาทของหนวยงานทกฎหมายกาหนดในการกากบดแลโดยจะทาหนาทควบคม ตรวจสอบ สอบสวนและประเมนอบตเหตนวเคลยร ตลอดจนการกาหนดความรบผดทางแพงอนทาใหเกดความเปนเอกภาพของกฎหมายเดยวกน หรอ อาจบญญตเปนกฎหมายพเศษฉบบหนงตางหากถงความรบผดทางแพงในความเสยหายอนเกดจากการใชพลงงานนวเคลยร ทงนเพอเปนการเนนใหเหนถงความแตกตางของหลกการของความรบผดทางแพงในความเสยหายอนเกดจากการใชพลงงานนวเคลยรกบหลกความรบผดทางแพงทวไป


58

บทสรป การดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรตองปฏบตตามกฎเกณฑตางๆในระดบระหวางประเทศซงแมอาจทาไดโดยอาศยการออกกฎหมายภายในใหสอดคลองกนกบมาตรฐานระหวางประเทศในดานตางๆอนทาใหไดรบการยอมรบจากประชาชนและประชาคมระหวางประเทศไดกตาม แตการเขาเปนภาคในสนธสญญาทจาเปนบางฉบบยอมกอใหเกดผลประโยชนทสงขนอก เพราะสามารถใชสทธของรฐภาคทจะเรยกรองใหรฐภาคอนๆปฏบตตามพนธกรณในสนธสญญาเพอประโยชนและความปลอดภยของรฐภาคทงหลายอกดวย และการเขาเปนภาคยงแสดงใหเหนความพรอมของรฐในการดาเนนโครงการโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร ซงจะทาใหไดรบความรวมมอทดจากรฐผถายทอดเทคโนโลยใหดวย เพราะฉะนนจงตองพจารณาเรองการเขาเปนภาคในสนธสญญาตางๆประกอบไปดวยซงมขนตอนตามกฎหมายรฐธรรมนญทซบซอนและเกยวของกบการปรบปรงแกไขกฎหมายภายในอกจานวนมาก ดงนนในเชงนตศาสตรแลวการดาเนนโครงการโรงไฟฟานวเคลยรของประเทศไทยยงมขนตอนทางกฎหมายอกมากซงเปนเงอนไขของความสาเรจของโครงการเองซงผมอานาจตดสนใจดานนโยบายตองคานงถงและนาไปดาเนนการ รายการเอกสารอางอง Azaran, A. (2005). NPT, Where art thou - The nonproliferation treaty and bargaining:

Iran as a Case Study. Chicago Journal of International Law, 6(1), 415-425. Carlson, G.S.(2008). An offer they can’t refuse? The security council tells North Korea

to re-sign the nuclear non-proliferation treaty. Columbia Journal of Transnational Law, 46(2), 420-467.

Hague Academy of International Law. (1993). The Hazards arising out of the peaceful use of nuclear energy (p.154-181; 269-284). Martinus Nijhoff Publishers

Horbach, N.L. (1999). Contemporary developments in nuclear energy law (pp. 43-85). Kluwer Law International.

International Atomic Energy Agency. (1993). The safety of nuclear installations, safety series no. 110. Vienna, Austria.

International Atomic Energy Agency. (1995). The principles of radioactive waste management, safety series no. 111-F. Vienna, Austria.

International Atomic Energy Agency. (1996). Radiation protection and the safety of radiation sources, safety series no. 120. Vienna, Austria.

International Atomic Energy Agency. (1997b). Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage and the 1997 Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage-Explanatory Texts. IAEA International Law Serie No. 3 . Vienna, Austria


59

International Atomic Energy Agency. (1999). Occupational Radiation Protection Safety Guide, IAEA Safety Standards Series No. RS-G-1.1, para. 3.1. Vienna, Austria.

International Atomic Energy Agency. (2002). Preparedness and Response for a Nuclear or Radiological Emergency Safety Requirements, IAEA Safety Standards Series No. GS-R-2, para. 2.6, 5.2. Vienna, Austria

International Atomic Energy Agency. (2004a). Protection Against Internal Fires and Explosions and Internal Hazards other than Fires and Explosions in the Design of Nuclear Power Plants Safety Guide. IAEA Safety Standards Series No. NS-G-1.7 and NS-G-1.11. Vienna, Austria

International Atomic Energy Agency. (2004b). Protection Against Internal Fires and Explosions and Internal Hazards other than Fires and Explosions in the Design of Nuclear Power Plants Safety Guide, IAEA Safety Standards Series No. NS-G-1.7 and NS-G-1.11. Vienna, Austria

International Atomic Energy Agency. (2005). Environmental and Source Monitoring for Purposes of Radiation Protection Safety Guide, IAEA Safety Standards Series No. RS-G-1.8, para. 1.1, 5.17, 5.32. Vienna, Austria

International Atomic Energy Agency. (2006). Amendment to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material. IAEA International Law Series No.2. Vienna: Austria.

Jaroensrisakul, A. (2011). International law on environmental protection governing nuclear power plants of Thailand for their construction, installation and operation. (Unpublished Master’s thesis). Thammasat University, Bangkok, Thailand

Jirajindakul, W. (2009). Nuclear power plant project and international nuclear safety standard from IAEA. Thammasat University Journal of Law, 38(3), 339-340

Joyner, D.H. (2009). International law and the proliferation of weapons of mass destruction (pp.4-50). Oxford University Press, Oxford.

Kraska, J.C. (2005). Averting nuclear terrorism: Building a global regime of cooperative threat reduction. American University International Law Review, 20(4),703-783.

Lang, J. (2007). International sanctions: The pressure on Iran to abandon nuclear proliferation. Journal of International Business and Law, 6, 142-144

Liles, M. (2007). Did Kim Jong-Il break the law : A case study on how North Korea highlights the flaws of the non-proliferation regime. North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation, 33 (1),103-146.


60

Mellor, J. (1999). The negative effects of Chernobyl on international environmental law: The creation of the polluter gets paid principle. Wisconsin International Law Journal, 17, 65-68 .

Payakakan, C. (2011, September 25). Directions of world nuclear energy. Daily News, p.7

Piwawattanapanit, P. (2011). Construction of nuclear power plant in Thailand according to international law. Research report. Thammasat University. Bangkok, Thailand.

Pongpattanakun, K. (2009). Nuclear power plant project and issue of security within and between nations for Thailand. Thammasat University Journal of Law, 38(3), 290.

Pouëzat, D.(2005). L’Agence Internationale de l’Energie Atomique et le Conseil de Sécurité des Nations Unies. Annuaire Français de Droit International, 51, 1-15.

Prasitipanwang, N. (2010). Principles and legal problems in the International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism 2005. (Unpublished Master’s thesis). Thammasat University, Bangkok, Thailand.

Schwartz, J.A. (2006). International nuclear third party liability law: The response to Chernobyl. In International nuclear law in the post-Chernobyl period (p.37-72). OECD.

Silver, J.G. (2008). The global partnership: The final blow to the nuclear non- proliferation regime? New York International Law Review, 21(1), 69-71.

Stoiber, C., Baer, A., Pelzer, N. & Tonhauser, W. (2003). Chapter 7: Emergency Preparedness and Response. In Handbook on nuclear law (pp. 75-81). International Atomic Energy Agency. Vienna, Austria

Thammasat University Research and Consultancy Institute. (2011a). Chapter 3 (pp. 53-61). The construction of law to enforce for nuclear power plant. Office of Nuclear Power Program Development. Ministry of Energy.

Thammasat University Research and Consultancy Institute. (2011b). Chapter 5 (pp. 145-159). The construction of law to enforce for nuclear power plant. Office of Nuclear Power Program Development. Ministry of Energy.

Thammasat University Research and Consultancy Institute. (2011c). Chapter 6 (pp. 180-181). The construction of law to enforce for nuclear power plant. Office of Nuclear Power Program Development. Ministry of Energy.


61

Thammasat University Research and Consultancy Institute. (2011d). Chapter 4 (pp. 135-143). The construction of law to enforce for nuclear power plant. Office of Nuclear Power Program Development. Ministry of Energy.

Weckel, P. (2006). le Conseil de Sécurité des Nations Unies et l’Arme Nucléaire. Annuaire Français de Droit International, 52, 178-197.

Wongwuttikul, K. (2009). Principles and legal consequences of material breaches of treaties under article 60 of the Vienna convention on the law of treaties: Case study of material breaches of the non-proliferation of nuclear weapon treaty. Thammasat University Journal of Law, 38(3), 319-321.

journal of social development volume 14 number 1 (march ... · 33 journal of social development...

Documents