marco regulatorio de la calidad del aire
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MARCO REGULATORIO DEL MARCO REGULATORIO DEL MONITOREO DE LA CALIDAD DEL MONITOREO DE LA CALIDAD DEL
AIREAIRE
Lic. Francisco Javier Camarena JuLic. Francisco Javier Camarena Ju áárezrez9 de septiembre de 20109 de septiembre de 2010
• …Un pacto más inteligente entre la humanidad y los sistemas que sostienen la vida, PNUMA
• ¿Cómo se puede comprar o vender el firmamento, ni aún el calor de la tierra? Dicha idea nos es desconocida. Si no somos dueños de la frescura del aire ni del fulgor de las aguas, ¿cómo podrán ustedes comprarlos? …, Discurso Jefe Seattle
• It's like taking an old car and putting a new engine in it andallowing it to run much further and much harder, but not alsoinvesting in modern tailpipe controls. Ms. VICKIE PATTON (Abogado Principal de la Defensa, en el caso EnvironmentalDefense, et al. v. Duke Energy Corporation (2003)
I. Perspectivas y diagnóstico• Los resultados del Inventario
Nacional (INEGEI) en el Período 1990-2006 indican:
– Incremento de las emisiones del GEI en un 40%.
– Una tasa media de crecimiento anual de 2.1%
• La biodiversidad representa el capital natural de la nación
– Los costos por recursos naturales y degradación ambiental representaron en 2006, el 8.8% del PIB
• En un estudio interno de la EPA (1997), se estimo que los beneficios de la regulación de la calidad del aire, fueron de alrededor de $22 trillones de dólares.
– En 2003, la OIRA / OMB confirmo que la regulación en el período de 1992 a 2002, produjo de $146 a 230 billones de dólares en beneficios.
– En 2007, se llevo a un acuerdo en el Departamento de Justicia y la Empresa American Electric Power para instalar equipamiento por un monto de $4.6 billones de dólares.
II. Hacia una justificación• Análisis de la
constitucionalidad y legalidad del marco jurídico vinculado al monitoreo de la calidad del aire– Reglamentos, NOM’s,
Acuerdos Administrativos (normas generales)
– Actos de autoridad – Licencias y Cédulas de Operación (normas individualizadas)
• Cuáles han sido los resultados de la regulación
• Cómo requerimos ajustar la regulación, para producir el resultado deseado (análisis costo-beneficio)
• Ante problemas globales, cómo vamos a ajustar la regulación
III. Análisis de argumentos• Aspectos de legalidad (TFJFA)
– Balance entre principios establecidos en la legislación
• Compatibilidad de actividad industrial con otras actividades productivas (Art. 7, fracción XII – Reglamento Prevención y Control Atmósfera)
• Tecnologías y combustibles que generen menor contaminación
• La mejor tecnología disponible / alcanzable
• Aspectos constitucionales (SCJN / TCC)– Restricciones a la actividad
industrial, urbana (vehículos automotores)
• Libertad de trabajo (Art. 5 Const.) vs. Derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
• Garantía de seguridad jurídica y debido proceso (Art. 14 Const.) vs. Modalidades a la propiedad privada, fundadas en el interés público (Art. 27, tercer párrafo Const.)
IV. Efectos de la Regulación• Directamente, hacia
comunidades y ecosistemas saludables
– Después del establecimiento de umbrales de alerta
• Transición de valores límites (o umbrales) hacia valores objetivo
– Indirectamente, en la consideración de los efectos de la acción individual o combinada de los contaminantes emitidos a la atmósfera
• Soporte técnico para la acreditación de nexo causal (entre la conducta y el resultado)
• Procedimientos judiciales de responsabilidad civil
• Justificación y motivación de los actos de inspección y vigilancia
V. Análisis comparado (USA)• Parámetros nacionales en materia ambiental sobre la calidad del
aire (The National Ambient Air Quality Standards – NAAQS por sus siglas en inglés)
• Mecanismos disponibles en la Ley de Aire Limpio (The Clean Air Act, CCA por sus siglas en inglés)– Parámetros basados en el riesgo (Harm-based)
– Utilización de tecnología (Technology-forcing)– Mejor tecnología disponible (Best available technology - BAT)
– Bonos de mercado (Market-enlisting)
V. Análisis comparado (USA)• 1970. Los estándares fueron dirigidos a establecer un nivel adecuado para proteger la salud
pública. Distinción entre fuentes fijas (competencia federal) y móviles (competencia estatal). Se requirieron planes de implementación estatal. Contaminantes incluidos: SOx, PM, CO, Ozono e Hidrocarburos. Posteriormente, se agregó el plomo.
• 1977. Nace el Programa Preventivo de Deterioro Ambiental (Prevention of SignificantDeterioration, PSD). Responder a la pregunta de qué tanta contaminación era permisible. A las fuentes en operación, se les requirió Tecnologías de Control disponibles en forma razonables (RACT). A las nuevas fuentes se les requirió Tasas de Emisiones al Nivel Mínimo Alcanzable (LAER).
• 1990. Atención al problema de transporte a grandes distancias de los contaminantes, como ozono y depósito de ácidos en las zonas de los lagos y bosques de los Estados del Noreste. Se cambio el criterio del ‘daño’ por el de ‘tecnología disponible’ (MACT). Se busco reducir las emisiones de SO2 y restringir los controles de NOx.
• 2000. La EPA homologó los criterios de los vehículos a los camiones ligeros. Implementación del Actualización del Programa de Nuevas Fuentes (New Source Review, NSR).
• Durante la Administración Bush, varios Estados solicitaron incluir en la lista de contaminantes al CO2.
• Caso “Massachusetts v. Environmental Protection Agency” 549 U.S. 497 (2007).– Section 202(a)(1) de la Ley de Aire Limpio, 42 U.S.C. §7521(a)(1) que requiere a la Agencia
de Medio Ambiente (EPA) establecer parámetros para emisiones de cualquier contaminante del aire, de los vehículos automotores, o de los motores, que puede poner en riesgo, la salud o el bienestar.
– Temas en controversia:• Establecer si el bióxido de carbono es un contaminante del aire, según lo definido por
la Ley.• Determinar si la EPA puede decidir la regulación del bióxido de carbono, en forma
congruente, con lo establecido por la Ley.
– La Corte (en la opinión mayoritaria) resolvió que dentro de la definición de contaminante, comprende cualquier combinación de compuestos, incluyendo sustancias físicas, químicas, biológicas o radiactivas. Los gases de efecto invernadero (GEI) están incluidos en esta definición de contaminantes.
– La Corte (en la opinión mayoritaria) resolvió que la decisión de ’no regular’ de la EPA era inadecuada y le requirió revisar la justificación.
VI. Análisis de Caso - USA
• Registro No. 173049. Localización: 9ª Época. Instancia: TCC. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, Marzo de 2007. Página: 1665. Tesis: I.4o.A.569 A. Tesis Aislada. Materia(s): Administrativa.
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA.
El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, que como derecho fundamental y garantía individual consagra el artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos:
a) en un poder de exigencia y un deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste (eficacia horizontal de los derechos fundamentales); y
b) en la obligación correlativa de las autoridades de vigilancia, conservación y garantía de que sean atendidas las regulaciones pertinentes (eficacia vertical).
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión 496/2006. Ticic Asociación de Nativos y Colonos de San Pedro Tláhuac, A.C. 17 de enero de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Sandra Ibarra Valdez.
VII. Análisis de Caso - México
VIII. Instrumentos ambientales• LGEEPA (Título Cuarto Protección al Ambiente)
– Contingencia ambiental: Situación de riesgo, derivada de actividades humanas o fenómenos naturales, que puede poner en peligro la integridad de uno o varios ecosistemas (Art. 3)
– Contaminante: Toda materia o energía en cualesquiera de sus estados físicos y formas, que al incorporarse o actuar en la atmósfera, agua, suelo, flora, fauna o cualquier elemento natural, altere o modifique su composición y condición natural (Art. 3)
– Criterios para la protección a la atmósfera (Art. 110)
– Registro de emisiones y transferencia de contaminantes, con efectos declarativos (Art. 109 Bis)
– Restricciones a las emisiones, e instalación de tecnologías y combustibles que generen menor contaminación (Arts. 113 y 114)
Conclusiones• Actualmente, existe una crítica hacia la efectividad de la regulación
ambiental– Considerando el pluralismo en las fuentes y la superposición de ordenamientos
• En la integración e interpretación de los principios ambientales aplicables, es necesario, considerar las resoluciones judiciales en materia de emisiones (eficacia horizontal y eficacia vertical)
– Desde la Administración, establecer un balance entre el interés público y el interés particular
• Los sistemas de monitoreo ambiental deben complementarse, en la aplicación y justificación de un sistema de normas
– Lo que antes, tenía que ser asumido, ahora se conserva en registros
ANEXOS
A. Precedentes Internacionales• Casos “Aire Fresco y Puro” – Derecho al aire fresco y puro, entendido como un aire sin contaminación de
partículas, químicos, ruido, molestias y restricciones.– Basado en el common law (precedentes judiciales), sobre restricciones en el abuso de los bienes y
propiedades.
– Caso Boomer v. Atlantic Cement Co. 257 N.E. 2d 870 (N.Y. 1970) . En la opinión mayoritaria, se decidióotorgar la restricción judicial, condicionando el pago de daños permanentes, por parte del demandado a la parte actora. En el voto disidente del Juez Matthew Jason, critico la decisión, señalando que en realidad, se estaría fijando el pago de una cuota por contaminar.
• Caso Trail Smelter Arbitral Decisions (US v. Can.) (1941) 35 Am. J. Int’l L. 684 . Ningún Estado tiene el derecho de usar o permitir el uso de su territorio, de manera, en que se cause daño dentro o hacia el territorio de otro Estado, en las propiedades o personas, cuando el caso de consecuencias serias y el daño es determinado por evidencia clara y contundente.
• Caso “ Environmental Defense, et al. v. Duke Energy Corpora tion ”, 319 F.3d 398 (9th Cir. 2003) .– Interpretación del Programa de Nuevas Fuentes (New Source Review Program), en ejecución de la Ley de
Aire Limpio (Clean Air Act). La Corte en decisión unánime, estableció que la EPA no requería interpretar de manera congruente, la regulación previamente impuesta en el Programa de Prevención del Deterioro Ambiental (PSD, por sus siglas en inglés) y los Parámetros de Desempeño de Fuentes Nuevas (NSPS, por sus siglas en inglés).
• Caso “Chevron, U.S.A. Inc. v. Natural Res. Def. Council, Inc.”, 467 U.S. 837 (1984) . Método de la burbuja en las fuentes emisoras de contaminantes.
– Deferencia hacia las interpretaciones administrativas de las agencias regulatorias (cambio de criterio en aspectos como calidad técnica de las decisiones, oportunidad y congruencia de las decisiones regulatorias).
B. Criterios Judiciales (México)• Registro No. 165224
LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES.Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXXI, Febrero de 2010; Pág. 2322; [J];
• Registro No. 172739LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXV, Abril de 2007; Pág. 5; [T.A.];
• Registro No. 173049DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA.Localización: 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XXV, Marzo de 2007; Pág. 1665; [T.A.];
• Registro No. 179544MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. CONCEPTO, REGULACIÓN Y CONCRECIÓN DE ESA GARANTÍA.Localización: 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XXI, Enero de 2005; Pág. 1799; [T.A.];
B. Criterios Judiciales (cont.)• Registro No. 164490• CIRCULACIÓN VEHICULAR. LA RESTRICCIÓN DERIVADA DEL ACUERDO QUE ESTABLECE LAS MEDIDAS
PARA LIMITAR LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES EN LAS VIALIDADES DEL DISTRITO FEDERAL, PARA CONTROLAR Y REDUCIR LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA Y CONTINGENCIAS AMBIENTALES, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 19 DE JUNIO DE 2008, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IGUALDAD. Localización: 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXXI, Junio de 2010; Pág. 259; [J];
• Registro No. 165649• VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA EN EL DISTRITO FEDERAL. EL NUMERAL III.8 DEL CAPÍTULO 3
DE LOS PROGRAMAS RELATIVOS AL SEGUNDO SEMESTRE DE LOS AÑOS 2006 Y 2007, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. Localización: 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXX, Diciembre de 2009; Pág. 316; [J];
• Registro No. 169588• SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA EJECUCIÓN DEL ACUERDO DEL
EJECUTIVO DEL ESTADO, POR EL QUE ESTABLECE EL PROGRAMA DE REGISTRO Y CONTROL VEHICULAR ELECTRÓNICO DEL GOBIERNO DE PUEBLA, PORQUE DE CONCEDERSE SE SEGUIRÍAN PERJUICIOS AL INTERÉS SOCIAL. Localización: 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XXVII, Mayo de 2008; Pág. 1170; [T.A.];
B. Criterios Judiciales (cont.)
• Registro No. 915975ENFERMEDAD PROFESIONAL DERIVADA DE UN RIESGO DE TRABAJO. LA CAUSA-EFECTO CON EL MEDIO AMBIENTE LABORAL ES UN PRESUPUESTO DE LA ACCIÓN.-Localización: 9a. Época; T.C.C.; Ap. 2000; Tomo V, Trabajo, Jurisprudencia TCC; Pág. 704; [J];
• Registro No. 201769PRUEBA PERICIAL. INSUFICIENTE PARA ACREDITAR EL MEDIO AMBIENTE LABORAL O LA RELACION CAUSA-FECTO ENTRE ESTE Y LOS PADECIMIENTOS DE LOS TRABAJADORES.Localización: 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; IV, Agosto de 1996; Pág. 713; [T.A.];
• Registro No. 375208SILICOSIS CONTRAIDA EN TRABAJOS AL AIRE LIBRE.Localización: 5a. Época; 4a. Sala; S.J.F.; LXXVI; Pág. 155; [T.A.];
C. Criterios – TFJFA (México)No. Registro: 2,908. Aislada Época: Segunda Instancia: Sala Fuente: R.T.F.F. Segunda Epoca. Año IV. No. 20. Agosto
1981.Tesis: II-TASS-2792Página: 206
MULTAS ADMINISTRATIVAS (SALUBRIDAD) MULTAS POR CONTAMINACION ATMOSFERICA.- LA VIOLACION AL ARTICULO 31 DEL REGLAMENTO PARA LA PREVENCION Y CONTROL DE LA CONTAMINACION ATMOSFERICA ORIGINADA POR LA EMISION DE HUMOS Y POLVOS DEBE SANCIONARSE CON UNA SOLA MULTA.-
El precepto aludido establece que en toda operación, proceso o actividad industrial, el propietario del establecimiento debe adoptar y aplicar el sistema de control establecido para la emisión de polvos fugitivos, de donde se desprende que la infracción a este precepto debe sancionarse con una sola multa, como lo establece el artículo 60 del mismo ordenamiento, razón por la cual no es legal que la autoridad imponga diversas multas por cada una de las maquinarias o equipos que carezcan de los sistemas de control de una empresa , dentro de una misma actividad industrial. (2)Revisión No. 230/78.- Resuelta en sesión de 3 de agosto de 1981, por mayoría de 5 votos y 1 más con los resolutivos.- Magistrado Ponente: José Antonio Quintero Becerra.- Secretario: Lic. Antonio Jáuregui Zárate.
C. Criterios – TFJFA (México)No. Registro: 2,922 . Aislada Época: Segunda Instancia: Sala Fuente: R.T.F.F. Segunda Epoca. Año IV. No. 20. Agosto
1981.Tesis: II-TASS-2806 Página: 213
MULTAS ADMINISTRATIVASMULTAS.- CONTAMINACION AMBIENTAL.- PROCEDE SANCIONAR A LA FUENTE EMISORA DE CONTAMINANTES COMO UNIDAD Y NO POR CADA UNO DE LOS INSTRUMENTOS QUE OCASIONEN LA CONTAMINACION.-
Del contenido del artículo 31 del Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica Originada por la Emisión de Humos y Polvos no puede concluirse que la autoridad administrativa tenga la facultad de imponer multas por cada uno de los instrumentos contaminantes de un establecimiento, pues si bien en tal dispositivo se dice que en toda operación, proceso o actividad industrial se deberá adoptar el sistema de control que se haya establecido para la emisión de humos y polvos , y esto parecería que se está refiriendo a los distintos procesos o actividades de un establecimiento, sin embargo debe acudirse a la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental para precisar el alcance del precepto reglamentario.
El artículo 11 de la citada Ley habla, entre otras, de las fuentes emisoras de contaminantes artificiales fijas y cita a las fábricas, calderas, talleres, termoeléctricas, refinerías, plantas químicas y cualquiera otra análoga a las citadas, o sea que considera a las fuentes emisoras como unidad, y por tanto, al imponerse la sanción es legal que se sancione por cada uno de los instrumentos que ocasionen la contaminación . (16)Revisión No. 1208/80.- Resuelta en sesión de 4 de agosto de 1981, por unanimidad de 6 votos.- Magistrada Ponente: Margarita Lomelí Cerezo.-Secretaria: Lic. Celia López Reynoso.
C. Criterios – TFJFA (México)No. Registro: 37,473 Aislada Época: Primera Instancia: Sala Fuente: R.T.F.F. Primera Época. No. 481 - 486. Enero 1977 -
Julio 1978.Tesis: I-TS-8498 Página: 120
MULTAS ADMINISTRATIVAS - REGLAMENTO PARA LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA.-Permite que se dicten medidas técnicas de prevención y al mismo tiempo, imponer multas por violación a sus disposiciones. Los artículos 65, 66 y 67 del Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica originada por la emisión de humos y polvos, permiten que las autoridades puedan señalar medidas técnicas para que las empresas eliminen la emisión de polvos en la atmósfera y, al mismo tiempo, impongan las sanciones correspondientes por la carencia de los dispositivos necesarios para dicho control, siendo incorrecto lo que pretende la actora en el sentido de que las autoridades deben notificar previamente las medidas técnicas y ante la reticencia en el cumplimiento de las mismas, imponer las sanciones, toda vez que de los numerales invocados no se desprenden estas conclusiones. Juicio No. 8187/75. Resolución de la Séptima Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, de 22 de noviembre de 1977.