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Mejores Empleos en Costa RicaEl Rol del Capital Humano

BANCO MUNDIAL

THE WORLD BANK

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A través del documento Mejores Empleos en Costa Rica: El Rol del Capital Humano,el Banco Mundial actualiza su contribución al diálogo sobre políticas públicas parafomentar el acceso a empleos de mejor calidad en Centroamérica. El análisisplantea un enfoque en tres pilares fundamentales para generar una fuerza detrabajo de calidad que contribuya al desarrollo económico en el contexto de altacompetitividad de la economía global: primero, la educación formal; segundo, laprotección a los trabajadores más vulnerables y el manejo del riesgo en elmercado laboral; y tercero, el desarrollo científico y tecnológico.

Reafirmando el interés del Banco Mundial en lograr resultados, el documentopropone una serie de recomendaciones de política pública teniendo en cuenta elorden de prioridades, así como las implicaciones fiscales de la implementación dedichas políticas. Este será un recurso útil para las autoridades en el proceso deformulación de políticas de competitividad y mercados de trabajo, así como paralas personas interesadas en un análisis global del capital humano y el mercado detrabajo en los países de Centroamérica.

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Mejores Empleos en Costa Rica

El Rol del Capital Humano Departamento de Desarrollo Humano Región de América Latina y el Caribe

BANCO MUNDIAL

Informe sobre El rol de la inversión en capital humano y las políticas de protección social en Costa Rica Copyright©2011 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/ Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: Abril 2011 Esta es la traducción del informe originalmente en inglés con el título Opening the Door to Good Quality Jobs: The Role of Human Capital Investment and Social Protection Policies – COSTA RICA. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. Éste no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación.

El material de la publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación y cualquier pregunta sobre los derechos y licencias deben dirigirse a las Oficinas del Banco Mundial. Los resultados, opiniones y recomendaciones en este documento son exclusivamente del equipo técnico del Banco Mundial, y no representan necesariamente las opiniones del Consejo de Directores de esta institución, los países que éstos representan, ni de ninguna entidad del Gobierno de Costa Rica. La traducción al castellano del informe fue realizada por Luis Delgadillo, traductor oficial para el Instituto Centroamericano de Empresas (INCAE) Business School.

Abreviaturas y Siglas ALC América Latina y el Caribe ASET Applied Science, Engineering and Technology (Ciencias Aplicadas, Ingeniería y Tecnología) BID Banco Interamericano de Desarrollo CARTA Costa Rica Airborne Research and Technology Applications (Aplicaciones tecnológicas y de

investigación aerotransportadas de Costa Rica) CCA Consejo Centroamericano de Acreditación CCC Colegios científicos costarricenses CeNAT Centro Nacional de Alta Tecnología CEN-CINAI Centros de Educación y Nutrición - Centros Infantiles de Atención Integral CENIBIOT Centro Nacional de Innovaciones Biotecnológicas CONARE Consejo Nacional de Rectores CONESUP Consejo Nacional de Instituciones de Educación Superior CONICIT Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CSUCA Consejo Superior Universitario Centroamericano CTP Colegios técnicos profesionales ECD Early childhood development (desarrollo de la primera infancia) EFMD European Foundation for Management Development (Fundación Europea de Desarrollo

Gerencial) EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples FFE Food for Education (alimentación para la educación) GoCR Gobierno de Costa Rica I&D Investigación y Desarrollo IED Inversión Extranjera Directa IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social INA Instituto Nacional de Aprendizaje de Costa Rica INTA Instituto Nacional de Innovación en Transferencia de Tecnología Agropecuaria ISCED International Standard Classification for Education (Clasificación estándar internacional para la

educación) LANOTEC Centro Nacional de Alta Tecnología - Laboratorio Nanotecnología MEP Ministerio de Educación Pública MICIT Ministerio de Ciencia y Tecnología PAE Políticas Activas de Empleo PETS Public expenditure tracking survey (encuesta de seguimiento del gasto público) PTF Total Factor Productivity (productividad total de los factores) PRIAS Programa Nacional de Investigaciones Aerotransportadas y Sensores Remotos SACS Southern Association of Colleges and Schools SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SINAES Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior SINETEC Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica para la Competitividad SUPRICORI Sistema de Acreditación de la Enseñanza Superior Universitaria Privada de Costa Rica TIC Tecnologías de información y comunicación TMC Transferencia monetaria condicionada ULACIT Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología UNIRE Unidad de Rectores de las Universidades Privadas de Costa Rica

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Contenido

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 1

1. CRECIMIENTO, EMPLEO Y REMUNERACIÓN, 2001 A 2009 ............................................ 4

Productividad y remuneración de la mano de obra por sector .................................................................. 7 Elasticidad de la producción ................................................................................................................... 10 El impacto de la crisis ............................................................................................................................. 11 Perspectivas y retos para el futuro .......................................................................................................... 18

2. PRODUCTIVIDAD ELEVADA, EMPLEOS BIEN REMUNERADOS: APROVECHAR EL POTENCIAL DEL SECTOR EDUCACIÓN ................................................................................. 21

Señales del mercado de trabajo para invertir en educación .................................................................... 22 Cuellos de botella en la educación secundaria ........................................................................................ 26 Expandiendo el acceso a la educación terciaria ...................................................................................... 30 Calidad de la educación: Entre las mejores de América Latina, pero con desigualdad significativa ..... 30

3. PROTECCIÓN SOCIAL EN COSTA RICA: REPLANTEAR UNA HISTORIA DE ÉXITO PARA MANEJAR MEJOR LOS RIESGOS Y FACILITAR EL CAMBIO .................................. 35

Protección social para niños y jóvenes ................................................................................................... 36 Evidencia de calidad y de impacto .......................................................................................................... 41 Respuesta a la crisis mundial .................................................................................................................. 42 Brechas y debilidades importantes .......................................................................................................... 43 Políticas de protección del ingreso .......................................................................................................... 44 Políticas activas de empleo ..................................................................................................................... 46 Retos emergentes y recomendaciones..................................................................................................... 54

4. EDUCACIÓN EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA .................................................................... 57

La estructura de la eduación de ASET en Costa Rica: fortalezas y debilidades ..................................... 64 Nivel de preparación de los egresados de la educación secundaria ........................................................ 67 Bajo porcentaje de graduados de la eduación de ASET en el nivel terciario .......................................... 68 Falta de amplitud de los programas en el nivel terciario ........................................................................ 69 Calidad de los programas y pertinencia para el mercado laboral ............................................................ 70 Apalancar la IED para mejorar la calidad de la educación ..................................................................... 70

REFERENCIAS ............................................................................................................................ 72

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LISTA DE FIGURAS Figura 1: Evolución de fuerza laboral empleada ........................................................................................... 4Figura 2: Tendencias del mercado laboral .................................................................................................... 4Figura 3: Distribución de nuevos puestos “asalariados” según sector económico ....................................... 7Figura 4: Productividad de la mano de obra según sector económico .......................................................... 8Figura 5: Crecimiento trimestral del PIB real en Costa Rica ...................................................................... 12Figura 6: Tasas de desempleo y participación (total, hombres y mujeres) ................................................. 13Figura 7: Desempleo y pobreza .................................................................................................................. 13Figura 8: Aumento del desempleo según estatus de pobreza y género ....................................................... 14Figura 9: Tasas de desempleo ..................................................................................................................... 14Figura 10: Duración del desempleo ............................................................................................................ 15Figura 11: Tasa de informalidad (porcentaje de empleados) ...................................................................... 15Figura 12: Tasa de subesempleo según educación (porcentaje de empleados) .......................................... 16Figura 13: Empleo de baja calidad según sector (porcentaje de empleados) .............................................. 16Figura 14: Crecimiento de horas trabajadas, según ocupación .................................................................. 17Figura 15: Mediana de ingresos mensuales en ocupación primaria ............................................................ 17Figura 16: Cambios anuales en la mediana de ingresos (actividad primaria) ............................................ 18Figura 17: Crecimiento del PIB real en Centroamérica .............................................................................. 19Figura 18: Desempleo total ......................................................................................................................... 19Figura 19: Tendencia y proyecciones futuras de empleo ............................................................................ 20Figura 20: Reasignación de mano de obra entre manufactura y ventas al detalle: diferentes escenarios de crecimiento .................................................................................................................................................. 20Figura 21: PIB por empleado ...................................................................................................................... 22Figura 22: Sueldo según años de educación ............................................................................................... 23Figura 23: Sueldo según edad y educación (2009) ..................................................................................... 24Figura 24: Desempeño educativo, 21-30 años de edad ............................................................................... 24Figura 25: Ingreso medio según nivel educativo de jefe del hogar ............................................................. 25Figura 26: Desempeño educativo según grupo etario ................................................................................. 27Figura 27: Desempeño educativo de 16 a 20 años de edad según quintil educativo del jefe del hogar, 2009

.................................................................................................................................................................... 27Figura 28: Medidas internacionales de la calidad de la educación ............................................................. 31Figura 29: Distribución del desempeño en Costa Rica en relación con el mundo ...................................... 32Figura 30: Puntajes y condiciones socioeconómicas (SERCE 2006) ......................................................... 32Figura 31: Sueldos por años semejantes de escolaridad según grupo etario y profesión ............................ 34Figure 32: Cobertura de los programas de transferencia de ingresos en ALC (porcentaje de hogares con al menos un programa) ................................................................................................................................... 37Figure 33: Cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe, décadas de 1990 y 2000

.................................................................................................................................................................... 42Figura 34: Exportaciones de manufacturas de Costa Rica según su intensidad tecnológica global ........... 57Figura 35: Problemas en el aprendizaje tecnológico de Costa Rica ........................................................... 59Figura 36: Costa Rica con países comparables de rápido crecimiento ....................................................... 61Figura 37: Indicadores comparativos de economía del conocimiento para Costa Rica, Chile y Suecia (2009) .......................................................................................................................................................... 62Figura 38: Tipología de las ocupaciones tecnológicas en la economía del conocimiento .......................... 64

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LISTA DE TABLAS Tabla 1: Estructura del PIB de Costa Rica, 2001-2009 ................................................................................ 5Tabla 2: Empleo, 2001-2009 ......................................................................................................................... 6Tabla 3: Fuerza laboral empleada según sector económico, 2001-209 ........................................................ 8Tabla 4: Trabajadores que perciben los mayores ingresos según sector1/ ................................................... 10Tabla 5: Elasticidades de crecimiento del empleo según sector ................................................................. 11Tabla 6: Nivel educativo de la fuerza laboral, 2001-2009 .......................................................................... 21Tabla 8: Ecuaciones salariales para población de 25 a 65 años de edad 1/ .................................................. 26Tabla 9: Ecuaciones salariales, 2001-2009, población más joven .............................................................. 26Tabla 10: Análisis de decisiones secuenciales en educación ...................................................................... 28Tabla 11: Programas de apoyo al desarrollo infantil y juvenil ................................................................... 38Tabla 12: Cobertura de programas según quintil de ingreso, 2009 ............................................................. 39Tabla 13: Acceso a los programas, 2003 y 2009 ........................................................................................ 40Tabla 14: Restricciones al ajuste laboral y políticas de protección al ingreso en Costa Rica ..................... 45Tabla 15: Matrícula en el INA según sector de capacitación * ................................................................... 48Tabla 16: Capacitación no formal según grupo de población y proveedor ................................................. 49Tabla 17: Estimación de los retornos de la capacitación ............................................................................ 50Tabla 18: Impacto de programas seleccionados de formación juvenil en América Latina y el Caribe ...... 54Tabla 19: Características del sistema de ASET en Costa Rica ................................................................... 66Tabla 20: Matrícula y graduación en los programas de ASET en el nivel terciario, 2002 y 2009 ............. 68

LISTA DE RECUADROS Recuadro 1: Informe diagnóstico de competitividad de Costa Rica y recomendaciones ............................. 3Recuadro 2: El Plan Escudo en Costa Rica ................................................................................................. 43Recuadro 3: Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) de El Salvador .......................................... 56Recuadro 4: Impacto de Intel en Costa Rica y en Malasia ......................................................................... 71

iv

Mención Este informe de política fue elaborado por un equipo formado por Sajitha Bashir, Ana Maria Oviedo, Javier Luque, Rodolfo Beazley, Isy Faingold y Cornelia Tesliuc. Dicho informe forma parte del Estudio para Centroamérica llamado Transformando Crisis en Oportunidad: Capital Humano y Políticas Sociales para Promover la Creación de Empleos de Buena Calidad en Centroamérica. Agradecemos las informaciones proporcionadas por el Profesor Juan Diego Trejos para los segmentos sobre el impacto de la crisis y las políticas sociales. Laisa Daza brindó asistencia editorial. Los siguientes documentos se emplearon para preparar el estudio sobre la región además del análisis que llevó a cabo el equipo:

(i) Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) INCAE Business School. 2010. “Análisis de Comercio Exterior e Inversión Extranjera Directa (IED) en los Países de Centroamérica y su Incidencia en el Desarrollo de Destrezas.” Reporte Final, julio. Costa Rica.

(ii) Olavarrieta, Liliana Diaz. 2010. “Estudio sobre las Ciencias Aplicadas, Ingeniería y Tecnología en El Salvador.” Reporte Final, septiembre.

(iii) Soubbotina, Tatyana. 2010. “«Cristales» del Aprendizaje Tecnológico de El Salvador.” Washington, DC.

Mejores Empleos en Costa Rica: El Rol del Capital Humano

1

Introducción En muchos respectos, Costa Rica ha sido la historia de éxito de Centroamérica, al combinar un crecimiento económico elevado y sostenido y una fuerte cohesión social. Con todo, cerca de la mitad de los trabajadores costarricenses que no finalizan su educación secundaria solo pueden acceder a empleos de baja calidad, mientras que el desempleo afecta al 8 por ciento de la fuerza laboral y menos de la mitad de las mujeres en edad laboral se encuentran activas en el mercado de trabajo. Ahora que el Gobierno de Costa Rica inicia una estrategia de crecimiento “sostenible”, debe llevar a cabo una evaluación franca de los desafíos que predominan en su mercado laboral, a fin de adaptar sus políticas de capital humano y laborales, para potenciar el acceso de su población a mejores empleos.

Esta nota examina la evolución reciente de los mercados laborales, la educación y las políticas de protección social en Costa Rica y propone varios canales de acción que pueden conducir a una fuerza laboral más calificada en una economía más competitiva. En particular, las políticas de capital humano y protección social son claves para fundamentar el desarrollo de una fuerte oferta de mano de obra calificada y, por ende, son complementarias a las políticas macroeconómicas, comerciales y de clima de inversiones que fomentan la inversión, la innovación y la competitividad. Este informe complementa el Informe Diagnóstico de Competitividad de Costa Rica y Recomendaciones (Banco Mundial, 2009, véase el recuadro 1).

La expansión del empleo de buena calidad es decisiva para el crecimiento sostenido a largo plazo. Hasta ahora, el crecimiento de Costa Rica ha ido impulsado por una pequeña cantidad de sectores de mucho crecimiento y elevada productividad que emplean una minoría de la fuerza laboral, en combinación con sectores grandes de baja productividad que emplean a la mayor parte de los trabajadores en puestos de poca remuneración. Al mismo tiempo, el número limitado de trabajadores muy educados implica que los sectores de productividad elevada probablemente experimenten escasez de destrezas en el futuro, comprometiendo así el crecimiento sostenido del PIB. Si esto sucede, la economía podría llegar a un “tope de crecimiento” determinado por el crecimiento de los sectores más grandes de baja productividad. Sin embargo, si los sectores de productividad elevada pueden expandirse aún más, lo que significa que también pueden generar más fuentes de trabajo, es más probable que un fuerte crecimiento del PIB y un nivel de vida superior para la mayoría de la gente de Costa Rica sean sostenibles.

¿Cómo puede la economía costarricense generar más empleo de buena calidad? Nuestro análisis indica inequívocamente que las políticas públicas deben dirigirse a aumentar las destrezas de la población. Pese a todos los logros alcanzados por el país en las últimas décadas en materia de educación, una gran fracción de su población aún no termina la educación secundaria. Además, existe evidencia sólida que sugiere que, especialmente para algunos grupos poblacionales, ya en el nivel de primaria aparecen deficiencias significativas en la calidad de la educación, sobre todo en matemáticas y ciencias, que retrasan el desempeño educativo de los alumnos y conducen a una fuerza laboral insuficientemente educada. Esto reduce los incentivos para culminar la educación secundaria y, al mismo tiempo, resulta en grandes diferencias de ingreso entre personas que han cursado los mismos años de educación secundaria y especialmente terciaria.

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A fin de alcanzar esta meta, se deberían considerar varios canales de políticas para ocuparse de desafíos diferentes, aunque relacionados, a saber:

• Ampliar las oportunidades para los grupos más desfavorecidos. La evidencia sugiere

que la educación y el ingreso de los padres siguen jugando un rol clave en la decisión de estudiar de un individuo y en su posterior desempeño en el mercado laboral. Esto implica que los individuos provenientes de estratos socioeconómicos más bajos se enfrentan con más retos para obtener una educación de buena calidad y acceder a empleos de buena calidad.

• Aumentar la empleabilidad de los que tienen poca educación. Cerca de la mitad de la fuerza laboral empleada en Costa Rica trabaja en puestos de baja calidad, con pocas perspectivas de mejorar. Además, el elevado desempleo de los jóvenes y la baja participación de las mujeres sugieren que estos grupos son menos atractivos para los empleadores. Hasta el momento, Costa Rica ha hecho esfuerzos limitados para aumentar la empleabilidad de estos grupos, con pocos resultados.

• Aumentar la movilidad y la protección contra los impactos. Los trabajadores de los sectores formales en Costa Rica disfrutan de una fuerte seguridad laboral, por lo que cuentan con pocos incentivos para cambiar de trabajo, ya que ello conlleva riesgos significativos. Al mismo tiempo, estas protecciones sofocan la creación de empleo y dejan a una gran parte de los trabajadores –tanto empleados como desempleados– desprotegidos y marginados del trabajo de buena calidad en el sector formal. Por consiguiente, deberían modificarse las políticas del mercado laboral para que los trabajadores estén protegidos contra los cambios, independientemente del puesto que tengan en ese momento, de manera que también puedan efectuar una transición sin riesgos entre un empleo y otro. La flexibilidad de los trabajadores también aumentará los incentivos para que los empleadores creen más puestos.

• Invertir en la educación en ciencia y tecnología. A pesar de los esfuerzos recientes del Gobierno costarricense por atraer la inversión de alta tecnología, la evidencia sugiere que el progreso tecnológico del país se fundamenta en métodos de aprendizaje tecnológico relativamente sencillos, menos exigentes, aunque también menos eficaces, por medio de la inversión extranjera directa (IED) y las importaciones de maquinaria. A pesar de que ha habido un aumento en la cantidad de científicos e ingenieros dedicados a la investigación y el desarrollo (I&D), Costa Rica todavía está muy a la zaga de países más tecnológicamente avanzados, tales como Irlanda y Singapur, en lo concerniente a indicadores de I&D y al comercio internacional en patentes y licencias. El aumentar la cantidad y las destrezas de ingenieros y científicos del país también creará los cimientos para una innovación futura que permita expandir los sectores de elevada productividad y así contribuir a la generación de empleo de buena calidad.


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Recuadro 1: Informe diagnóstico de competitividad de Costa Rica y recomendaciones

Fuente: Diagnóstico de competitividad de Costa Rica y recomendaciones, Banco Mundial (2009).

El informe esbozó un programa para abordar los cuellos de botella críticos que obstaculizan las perspectivas de crecimiento de Costa Rica en diversos campos, entre ellos, infraestructura, innovación tecnológica, capital humano y acceso al crédito. Las cinco acciones prioritarias identificadas por el informe como las que pueden generar el mayor impacto son:

• Primero, hacer de la competitividad una alta prioridad: una “política de estado”, estableciendo un ministerio de competitividad por ley, en vez de por decreto.

• Segundo, otorgar una concesión del puerto de Limón-Moín, que lo transforme en una operación de buenas prácticas, centro logístico y ancla de las exportaciones costarricenses.

• Tercero, transformar el actual Ministerio de Ciencia y Tecnología en un paladín eficaz de la transferencia de conocimientos, la innovación y la articulación de las PYME, al renovar sus programas y procedimientos.

• Cuarto, ocuparse de la tasa de abandono escolar espectacularmente elevada en la educación secundaria, mejorando el plan de estudios, fortaleciendo los programas de formación de docentes y ampliando los programas de educación técnica y científica que actualmente tienen éxito.

• Quinto, establecer una iniciativa de desregulación generalizada para modificar los procedimientos algo obsoletos y costosos que rigen la vida diaria de los negocios en Costa Rica.

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1. Crecimiento, Empleo y Remuneración, 2001 a 2009

Costa Rica participó en el ciclo de fuerte crecimiento económico que se inició en Centroamérica con la recuperación de la crisis del café de 2001 y que se amplió con la introducción en 2006 del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica con los Estados Unidos (DR-CAFTA). En 2006-2007, las tasas de crecimiento del PIB se encontraban por encima de 5 por ciento en varios países, llegando a tasas históricamente elevadas en Panamá (11,5 por ciento en 2007) y Costa Rica (8,8 por ciento en 2006). Con el inicio de la crisis financiera mundial, el crecimiento del PIB cayó enormemente en 2008 y se volvió negativo en 2009 en la mayoría de los países, con las notables excepciones de Guatemala, en donde se acercó a cero, y Panamá, que tuvo un crecimiento positivo del 1,8 por ciento (aunque muy por debajo del promedio).

El crecimiento promedio del PIB entre 2001 y 2009 en Costa Rica fue comparable al que se alcanzó durante la década de 1990. La economía creció a una tasa promedio del 5 por ciento al año; pero se pueden distinguir tres períodos diferentes: un período de recuperación de la crisis del café (2000-2004), un crecimiento rápido entre 2004 y 2007, seguido de una abrupta caída en 2008 y 2009.

El sector de “transporte y comunicaciones” registró el crecimiento más fuerte, con un crecimiento anual del 10 por ciento y un aumento de su participación en el PIB, del 12 por ciento al 17 por ciento. Otros sectores que crecieron con rapidez fueron “bienes raíces y servicios financieros” y “construcción” (7 por ciento al año). Los sectores menos dinámicos fueron “ventas al detalle, restaurantes y hoteles”, “otros servicios” (que incluye el sector público) y “agricultura”, todos los cuales crecieron cerca del 3 por ciento al año, por lo que sus participaciones en la producción fueron decrecientes. El sector de manufactura creció a la misma tasa que la economía, manteniendo su participación en la producción.

Figura 1: Evolución de fuerza laboral empleada Figura 2: Tendencias del mercado laboral

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años.

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Participation Rate Employment/Total Population


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El crecimiento del PIB vino acompañado de un aumento de aproximadamente 3 por ciento al año en el empleo, que se acumuló al 26 por ciento en los 8 años (Figura 1). La generación de empleo le permitió al país absorber su crecimiento poblacional, ya que el desempleo y la participación de la fuerza laboral permanecieron relativamente estables durante el período. Sin embargo, la participación de la población empleada mostró tres patrones diferentes entre 2001 y 2009: disminuyó entre 2001 y 2004, aumentó entre 2004 y 2007 y disminuyó entre 2007 y 2009 (véase la Figura 2). Los efectos negativos de la crisis mundial de 2009 llevaron a una reducción en la razón de la fuerza laboral empleada a la población total en 2009, en comparación con 2001.

Tabla 1: Estructura del PIB de Costa Rica, 2001-2009 Cambios Porción del PIB Promedio Acumulado 2001 2009 PIB 5% 45% 100% 100% Agricultura 3% 23% 12% 10% Extracción minera 3% 20% 0% 0% Manufactura 5% 43% 24% 24% Construcción 7% 68% 4% 5% Servicios públicos 4% 32% 3% 3% Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 3% 26% 20% 17% Transporte y comunicaciones 10% 110% 12% 17% Bienes raíces y servicios financieros 7% 73% 13% 16% Otros servicios1/ 3% 27% 14% 13% Fuente: Banco Central de Costa Rica. Nota: 1/ Incluye sector público, educación, salud y otros.

El crecimiento del empleo fue más rápido entre las mujeres que entre los varones, pero fue parecido entre las zonas urbanas y las rurales. La población femenina empleada creció 35 por ciento, en comparación con el 21 por ciento para la población masculina empleada. Sin embargo, las tasas de participación femenina siguen siendo relativamente bajas, en comparación con los países más adelantados, ya que reflejan cifras históricamente bajas de mujeres activas en el mercado laboral. De hecho, el crecimiento del empleo entre 2001 y 2009 se distribuyó uniformemente entre hombres y mujeres (con aportes del 53 y el 47 por ciento, respectivamente, al cambio neto). Las participaciones urbanas-rurales de empleo permanecieron estables en el 62 por ciento y el 38 por ciento, respectivamente. Entre los desempleados, la población masculina creció 55 por ciento, en tanto que la población femenina aumentó un 78 por ciento.

Los sectores de rápido crecimiento, tales como “transporte y comunicaciones” y “bienes raíces y servicios financieros”, contribuyeron significativamente a la creación de empleo, igual que lo hicieron los sectores más tradicionales de crecimiento lento, a saber, “ventas al detalle, restaurantes y hoteles”; sin embargo, “manufactura” no aportó a la creación global de empleo. Como lo indica la Tabla 2, el empleo en el sector de rápido crecimiento de “transporte y comunicaciones” creció un promedio anual del 7 por ciento (73 por ciento acumulado) entre 2001 y 2009, y el de “bienes raíces y servicios financieros” creció 5 por ciento al año en promedio (47 por ciento acumulado). Al mismo tiempo, el empleo también aumentó significativamente durante el mismo período en dos sectores cuya producción había crecido apenas al 3 por ciento al año (véase la Tabla 1), a saber, “otros servicios”, en donde el empleo creció 5 por ciento al año (54 por ciento acumulado) y “ventas al detalle, restaurantes y

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hoteles”, que vieron aumentar el empleo 3 por ciento al año (31 por ciento acumulado). El empleo en “manufactura” no mostró ningún crecimiento, en tanto que el de “agricultura” registró una disminución (véase la Tabla 2).

En consecuencia, la mayor parte de la creación de empleos entre 2001 y 2009 ocurrió en los sectores tradicionales de poco crecimiento. Como lo indica la Tabla 2, el sector de “ventas al detalle, restaurantes y hoteles” hizo el mayor aporte al crecimiento total del empleo, pues creó el 29 por ciento de los puestos nuevos entre 2001 y 2009, seguido de “otros servicios” (25 por ciento)1

Tabla 2: Empleo, 2001-2009

. Estos sectores aumentaron levemente su participación en el empleo total, en tanto que “agricultura” y “manufactura” registraron una reducción de su participación en el empleo, a pesar de que su producción creció.

Cambios Participación Contribución

al cambio total2/ Promedio Acumulado 2001 2009 Empleo total 3% 26% 100% 100% Agricultura 0% -4% 16% 12% -3% Extracción minera 3% -11% 0% 0% 0% Manufactura 0% 0% 15% 12% 0% Construcción 3% 19% 7% 7% 5% Servicios públicos 5% 39% 1% 1% 2% Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 3% 31% 24% 25% 29% Transporte y comunicaciones 7% 73% 6% 8% 16% Bienes raíces y servicios financieros 5% 47% 8% 9% 14% Otros servicios1/ 5% 54% 14% 16% 25% Fuente: EHPM, varios años. Nota: 1/ Incluye sector público, educación, salud y otros 2/ Cambio en el empleo del sector sobre cambio en el empleo total.

El mayor aumento del empleo fue para los asalariados en los establecimientos del sector privado2

1 Este estudio mide los nuevos puestos como la diferencia entre los puestos de 2001 y los de 2009. Puede que se hayan creado y eliminado puestos que se compensaron entre sí durante este período.

. Su participación en el empleo total aumentó al 68 por ciento de los contratados. Como lo ilustra la Figura 3, la mayor parte de estos puestos se crearon en los sectores de “ventas al detalle, restaurantes y hoteles”, “otros servicios”, “transporte y comunicaciones” y “bienes raíces y servicios financieros”. El sector de “manufactura” contribuyó apenas con el 1 por ciento de los empleos nuevos en esta categoría.

2 Para distinguirlos de “dueños”, “empleados por su propia cuenta”, “trabajadoras domésticas” y “trabajadores sin remuneración”.


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Figura 3: Distribución de nuevos puestos “asalariados” según sector económico

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM, varios años. Nota: “Otros” incluye sector público, educación, salud y otros.

Las diferencias intersectoriales en productividad laboral y crecimiento del empleo sugieren que existe una economía “dual”, en donde los sectores más productivos emplean una minoría de la fuerza laboral, en tanto que los sectores menos productivos absorben la mayoría. La productividad global de la mano de obra en Costa Rica aumentó 15 por ciento entre 2001 y 2009 (aproximadamente, 1,8 por ciento al año3

Productividad y remuneración de la mano de obra por sector

), lo cual representa un aumento sustancial con respecto a la década de 1990, cuando la productividad laboral aumentó en un estimado de 0,9 por ciento al año (Pagés et al., 2009). Sin embargo, hay diferencias sectoriales sustanciales en cuanto al crecimiento de la productividad laboral y la generación de empleo. El crecimiento más fuerte de la productividad laboral ocurrió en “manufactura”, en donde no se generaron puestos adicionales. De igual forma, la productividad laboral (así como el empleo) aumentó rápidamente en “transporte y comunicaciones” y “bienes raíces y servicios financieros”; no obstante, su participación en el empleo total es de apenas el 8 y el 9 por ciento, respectivamente. La evolución del sector de más rápido crecimiento, “transporte”, tuvo dos fases diferentes claras: un aumento rápido en su productividad laboral entre 2001 y 2004, cuando el empleo era más o menos constante, seguido de una nivelación de la productividad laboral, a medida que el crecimiento del empleo se recuperaba. “Agricultura” también experimentó un crecimiento positivo de la productividad después de 2004; pero el empleo decayó durante el mismo período. Por el contrario, en “ventas al detalle, restaurantes y hoteles”, donde el crecimiento del empleo fue el máximo (29 por ciento del total), la productividad laboral se mantuvo igual.

Para la economía total, la media de la remuneración mensual aumentó en relación con la mediana entre 2001 y 2009, lo que sugiere que se ensanchó la brecha entre los que

3 Medida como la producción por trabajador. Los cambios en la masa de capital por trabajador también pueden haber afectado este resultado.

Otros, 29%

Extracción minera, 0%

Agricultura, 3%

Bienes raíces y servicios

financieros, 18%

Transporte y comunicaciones,

15%

Servicios públicos, 2%

Manufactura, 1%

Ventas al detalle, restaurantes y hoteles, 28%

Construcción, 4%

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ganaban más y los que ganaban menos, primordialmente debido a las mayores remuneraciones en “bienes raíces y servicios financieros”. Como lo muestra la Tabla 3 shows, este sector exhibió las máximas remuneraciones en 2009, ocupando la posición que mantuvo “servicios públicos” en 2001. La remuneración promedio en “bienes raíces y servicios financieros” aumentó un 17 por ciento, de 2,10 a 2,47 de la mediana de remuneraciones entre 2001 y 2009, en concordancia con el aumento en la productividad laboral.

Figura 4: Productividad de la mano de obra según sector económico

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM, varios años, y Banco Central de Costa Rica. Nota: La productividad de la mano de obra es la producción por empleado. Ventas al detalle, restaurantes y hoteles; Transporte y comunicaciones; Bienes raíces y servicios financieros.

Sin embargo, en otros sectores, la remuneración no aumentó de conformidad con los cambios en la productividad laboral, lo que podría reflejar fuertes rigideces en estos sectores. En particular, en “manufactura”, la remuneración de los trabajadores mostró apenas un incremento marginal, a pesar del fuerte crecimiento de la productividad laboral, mientras que en “ventas al detalle”, donde la productividad laboral permaneció constante, la remuneración relativa de hecho disminuyó (véase la Tabla 3).

Tabla 3: Fuerza laboral empleada según sector económico, 2001-209 Remuneración mensual 1/ Años de educación Edad 2001 2009 2001 2009 2001 2009 Agricultura 0,81 0,89 4,90 5,36 37,5 39,2 Extracción minera 0,90 1,02 6,52 7,43 37,4 36,9 Manufactura 1,35 1,38 7,73 8,29 33,9 36,0 Construcción 1,31 1,29 6,15 6,82 34,0 36,5 Servicios públicos 2,23 2,24 9,42 9,59 38,7 37,3 Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 1,37 1,29 7,75 8,36 34,8 35,7 Transporte y comunicaciones 1,80 1,68 8,02 8,64 36,8 38,5 Bienes raíces y servicios financieros 2,10 2,47 9,79 11,22 36,0 35,9 Otros servicios 2/ 1,69 1,75 9,19 9,80 37,2 39,2 Total 1,45 1,53 7,51 8,32 35,9 37,5 Fuente: EHPM, varios años. Nota: 1/ Razón a la mediana de remuneraciones mensuales 2/. Incluye sector público, educación, salud y otros.

50

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2001

=100

Agriculture Manufacturing ConstructionUtilities Retail TransportFinancing services


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Los sectores económicos difieren en cuanto al nivel promedio de educación de la fuerza laboral y su estructura etaria, que es un buen predictor de la experiencia. Estas diferencias pueden haber llevado a la evolución diferencial de la productividad y la remuneración. Como lo indica la Tabla 3, los años promedio de educación de la población empleada aumentaron aproximadamente 0,8 años lectivos entre 2001 y 2009, lo que refleja el aumento en la cantidad de trabajadores que recibieron educación más allá de la primaria. “Bienes raíces y servicios financieros” tuvo la fuerza laboral más educada en 2001 (un promedio de 9,79 años de educación) y también registró el aumento más rápido en el nivel de educación, 1,43 años (un promedio de 11,22 años en 2009). El aumento en el nivel educativo de los trabajadores de “manufactura” y “ventas al detalle”, 0,46 y 0,61 años, respectivamente, fue menor que el aumento promedio de 0,8 años en toda la economía. En cambio, “agricultura” siguió teniendo la fuerza laboral menos educada, pues promediaba apenas 4,9 años en 2001 y 5,36 en 2009, menos de los 6 años de duración de la educación primaria.

Los trabajadores jóvenes educados parecen estar más presentes en “bienes raíces y servicios financieros”, en tanto que los trabajadores jóvenes y menos educados se encuentran más en “ventas al detalle, restaurantes y hoteles”. Las diferencias sectoriales en cuanto a la estructura etaria mostrada en la Tabla 3 indican que, en 2009, los sectores con la fuerza laboral más joven eran “ventas al detalle, restaurantes y hoteles” y “bienes raíces y servicios financieros”. No obstante, estos dos sectores difieren enormemente en lo que se refiere al nivel de educación de los trabajadores. En general, la edad promedio de la fuerza laboral aumentó 1,6 años, desde 35,9 años hasta 37,5 años. En comparación, la edad promedio de los trabajadores en “bienes raíces y servicios financieros” decayó marginalmente, mientras que la de “ventas al detalle” aumentó apenas 0,9 años. Por otra parte, la edad promedio en “manufactura” aumentó 2,1 años y también se incrementó en otros sectores.

Existe una brecha significativa de remuneración entre los sectores de rápido crecimiento y los demás. La Tabla 4 presenta la participación de los trabajadores de un sector cuyas remuneraciones se encuentran dentro del décimo percentil superior de todos los sectores. La participación de los que perciben los mayores ingresos en “bienes raíces y servicios financieros” aumentó de 0,19 a 0,22 entre 2001 y 2009. Los únicos sectores que tuvieron participaciones comparables son “otros servicios” (que incluye el Gobierno) y “servicios públicos”, que no da cuenta de mucho empleo. En “manufactura”, solo el 6 por ciento de los trabajadores están entre los que perciben más ingresos y, es más, su participación disminuyó levemente entre 2001 y 2009, a pesar del fuerte crecimiento de la productividad en el sector. La misma tendencia se puede encontrar para “ventas al detalle”, que generó la mayor parte de los puestos de trabajo.

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Tabla 4: Trabajadores que perciben los mayores ingresos según sector1/ 2001 2009 Agricultura 0,03 0,02 Manufactura 0,07 0,06 Construcción 0,05 0,04 Servicios públicos 0,21 0,20 Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 0,08 0,06 Transporte y comunicaciones 0,13 0,11 Bienes raíces y servicios financieros 0,19 0,22 Otros servicios 2/ 0,15 0,15 Fuente: EHPM, varios años. Nota: 1/Participación de trabajadores cuya remuneración está en el 10o percentil más elevado de todos. 2/ Incluye sector público, educación, salud y otros.

Por lo tanto, pese a la reciente modernización de la economía costarricense, parece que el mercado laboral ha quedado entrampado en el viejo equilibrio de una élite pequeña, bien educada, con acceso a los mejores empleos, mientras que la mayoría de los trabajadores logran bajos niveles de educación y se encuentran “estancados” en puestos de poca remuneración y baja productividad con pocas perspectivas de carrera. Este modelo tiene fuertes implicaciones para la movilidad social, como lo veremos posteriormente, ya que la educación de los padres y el ingreso son fuertes predictores de la escolaridad que escoge un individuo y su desempeño posterior en el mercado laboral.

Elasticidad de la producción

Para la economía en su conjunto, un aumento de un punto porcentual en el crecimiento del PIB está relacionado con un aumento de 0,6 puntos porcentuales en el empleo; sin embargo, la elasticidad empleo-producción varía sustancialmente dentro de los sectores económicos, donde los sectores de menos productividad crean la mayoría de los empleos (Tabla 5). El sector con la máxima elasticidad es el de “ventas al detalle”, con 0,9, mientras que “manufactura” tiene la mínima elasticidad, 0,16. La capacidad de un sector para crear puestos de trabajo de cierta calidad depende de su estructura de producción, del nivel y calidad de la inversión y del nivel de destrezas de su fuerza laboral. Por lo tanto, aunque “ventas al detalle” creó la mayor cantidad de puestos, estos probablemente son de poca remuneración y baja productividad, ya que el crecimiento de la producción fue moderado y la productividad laboral no aumentó. Al mismo tiempo, los sectores de productividad elevada que crecieron con rapidez en esta década no han podido absorber una gran cantidad de personas. Por ende, el dilema normativo de Costa Rica es precisamente el de crear puestos adicionales en sectores que tengan mucho potencial de hacer aumentar la producción, el empleo y la productividad.


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Tabla 5: Elasticidades de crecimiento del empleo según sector Crecimiento de Elasticidad 2/ Producción Empleo Empleo total 45% 26% 0.60 Agricultura 23% -4% n.s. Extracción minera 20% -11% n.s. Manufactura 43% 0% 0,16 Construcción 68% 19% 0,56 Servicios públicos 32% 39% 0,61 Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 26% 31% 0,91 Transporte y comunicaciones 110% 73% 0,74 Bienes raíces y servicios financieros 73% 47% 0,71 Other services 1/ 27% 54% n.s. Fuente: EHPM, varios años. Nota: 1/ Incluye sector público, educación, salud y otros. 2/ Coeficiente en la regresión del logaritmo de la producción sobre el logaritmo del empleot. N.s.= No significativo.

El impacto de la crisis La economía costarricense fue duramente afectada por la crisis económica mundial, con impactos más severos y generalizados que los de la crisis de 2001. La Figura 5 muestra la tasa de crecimiento del PIB trimestre a trimestre en Costa Rica, así como su tasa de crecimiento potencial en los últimos 20 años. Indica que el crecimiento disminuyó más abruptamente que en la crisis de 2001; al mismo tiempo, el crecimiento potencial del PIB no disminuyó tanto, por lo que la brecha entre el crecimiento potencial y el real aumentó más en la crisis reciente.

La caída en las exportaciones contribuyó a la crisis en Costa Rica, aunque no fue el único factor. Cae fuera del alcance de la presente nota establecer los canales exactos por medio de los cuales la crisis afectó la economía costarricense; pero es claro que las exportaciones jugaron un papel importante, pues el sector de exportaciones experimentó una disminución de casi el 8 por ciento en 2009. Sin embargo, esto solo parece explicar parte de la historia, ya que los efectos sobre las exportaciones fueron menos agudos que en la crisis de 2001 y, no obstante, el desempeño económico global fue significativamente peor en 2009 en relación con 2001.

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Figura 5: Crecimiento trimestral del PIB real en Costa Rica

Fuente: Cálculos de los autores con datos del Banco Central de Costa Rica.

El sector de exportaciones tradicionales fue muy afectado, tanto en la crisis de 2001 como en la de 2009; sin embargo, las exportaciones de “manufactura” fueron afectadas de manera más significativa en la última crisis. Aunque el sector de exportaciones tradicionales (café, banana, carne y azúcar) fue el más afectado en 2009, ya que sufrió una caída del 13,7 por ciento en 2009, fue seguido de cerca por el sector de “manufactura”, cuyo crecimiento de las exportaciones cayó 12 por ciento. Esto contrasta enormemente con la crisis de 2001, cuando las exportaciones de manufacturas disminuyeron 5 por ciento. Además, los sectores internos que no se vieron afectados por la crisis de 2001 fueron afectados por la crisis financiera mundial. Esto se aplica en especial a construcción, ventas al detalle y, en menor grado, a la agricultura.

La crisis aumentó el desempleo, aunque el impacto fuera relativamente pequeño para los que permanecieron empleados. Como un reflejo del crecimiento del PIB, el desempleo había estado disminuyendo constantemente desde 2006 y llegó a un punto mínimo de 4,6 por ciento en 2007 (Figura 6). Sin embargo, en 2008, la tasa de desempleo empezó a subir hasta llegar al 8 por ciento en 2009. El desempleo entre los varones comenzó a subir antes en 2007; pero el desempleo de las mujeres, que ha sido históricamente mayor que el de los hombres, llegó al 10 por ciento en 2009. Como se discutió anteriormente, después de un período de aumento rápido, el empleo disminuyó en 2009 para varios sectores, tales como servicios financieros, construcción y empresas de servicios públicos. Las tasas de participación para mujeres y hombres permanecieron aproximadamente constantes durante el período, con un leve aumento en la participación de las mujeres.

El desempleo aumentó desproporcionadamente entre los trabajadores varones pobres. El panel A de la Figura 7 muestra las tasas de desempleo para la población dividida entre “pobres” y “no pobres”, de conformidad con el umbral oficial de la pobreza. No es de sorprender que el desempleo haya sido sistemáticamente mayor entre los pobres; lo que llama la atención, en especial, es el agudo aumento del desempleo entre los pobres que ocurrió con la crisis, lo que llevó la tasa de desempleo para este grupo a más del 20 por ciento.


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Figura 6: Tasas de desempleo y participación (total, hombres y mujeres)

Fuente: Cálculos de los autores con base en la EHPM.

Figura 7: Desempleo y pobreza

A: Tasas de desempleo según estatus de pobreza B: Niveles de pobreza y cambios


La evolución de la pobreza sugiere que el agudo aumento del desempleo entre los pobres no solo se debe a que los desempleados se vuelven pobres, sino más bien que los pobres quedan desempleados (efecto de composición). El panel B de la Figura 7 muestra la evolución de la pobreza en los últimos años. El eje de la izquierda muestra el porcentaje de la población que cae por debajo del umbral de pobreza (línea azul): hubo una disminución constante en el número de pobres hasta 2008, cuando sobrevino una gran alza en el precio de los alimentos, lo que volvió a incrementar el número de pobres hasta un nivel superior al 20 por ciento. Sin embargo, el aumento en la tasa de pobreza fue mucho menor que el aumento del umbral mismo de pobreza, el cual aumentó en casi 25 por ciento entre 2007 y 2008, tal como lo indica el eje de la derecha. En 2009, el umbral de pobreza aumentó de nuevo, pero en una proporción menor, en tanto que el aumento en el número de pobres fue marginal. En conclusión, a pesar de que el número de pobres aumento poco en términos absolutos, el desempleo entre los pobres si sufrió un aumento substancial.

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2004 2005 2006 2007 2008 2009

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2004 2005 2006 2007 2008 2009

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Pov. line - urban Pov. line- rural Poverty headcount

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Figura 8: Aumento del desempleo según estatus de pobreza y género


Aunque históricamente las mujeres han tenido mayores tasas de desempleo, el desempleo durante la crisis creció más rápidamente para los hombres. La Figura 8 muestra el aumento porcentual en el desempleo para hombres y mujeres, pobres y no pobres. A partir de 2007, el desempleo comenzó a aumentar para los hombres, en tanto que seguía cayendo para las mujeres. En 2008-2009, aumentó en más de la mitad para los hombres no pobres y casi en la mitad para los hombres pobres (para las mujeres, aumentó en una proporción parecida durante ese año). De este modo, el aumento global del desempleo a partir de 2007 ha sido proporcionalmente mayor para los hombres, aunque el desempleo femenino fue mayor que el desempleo masculino en 2009.

Los otros grupos afectados desproporcionadamente por los aumentos del desempleo son los trabajadores jóvenes y los que tienen educación secundaria incompleta o menos. Como lo muestra la Figura 9, para estos grupos el desempleo ha sido mayor que para el resto de los trabajadores; pero además, la crisis reciente lo ha hecho aumentar aún más. Esto sugiere que, en efecto, los trabajadores jóvenes y menos educados son más vulnerable a los choques económicos.

Figura 9: Tasas de desempleo A: Según la edad B: Según la educación


-28%

19%

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06-07 07-08 08-09

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2004 2005 2006 2007 2008 2009

Primary and below Secondary incl. incompl.

Above secondary


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La crisis también ha aumentado la cantidad de trabajadores que se enfrentan con períodos más prolongados de desempleo. Como lo indica la Figura 10, el número de desempleados ha aumentado para todas las categorías de períodos; pero ha habido un aumento más rápido de trabajadores desempleados por más de cuatro meses. Este aumento repentino del desempleo de larga duración ha sido especialmente fuerte para los pobres. Entre los pobres, las mujeres en Costa Rica permanecen desempleadas durante un plazo proporcionalmente más largo que los hombres. Casi la mitad de las mujeres pobres desempleadas han estado buscando trabajo durante más de cuatro meses, en contraposición a cerca de una cuarta parte de los hombres desempleados (no mostrados en la figura).

Figura 10: Duración del desempleo


Figura 11: Tasa de informalidad (porcentaje de empleados) A: Según el género B: Según su pobreza

Fuente: Cálculos de los autores con base en la EHPM. Nota: Un trabajador informal es aquel que está empleado por cuenta propia, es empleado sin remuneración o es empleado remunerado que no contribuye al sistema de seguridad social.

Si vemos las tendencias en la informalidad mostradas en la Figura 11, observamos que ha estado disminuyendo constantemente desde 2006. Esto se aplica tanto a trabajadores pobres como no pobres, así como para diferentes edades y grupos de educación (con excepción de los trabajadores muy jóvenes y muy viejos, entre quienes la informalidad aumentó cerca del 4 por ciento).

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2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total Non-poor Poor

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Sin embargo, la disminución constante de la informalidad durante los últimos cuatro años oculta el hecho de que, en los últimos dos años, haya estado aumentando otro tipo de empleo de baja calidad, a saber, el subempleo. Especialmente entre la gente que tiene bajos niveles de educación, el subempleo (definido como la porción de trabajadores empleados que estarían dispuestos a trabajar más horas) alcanza a más del 40 por ciento de los empleados con educación primaria o menos, más del 35 por ciento de los empleados con educación secundaria o menos y casi el 30 por ciento de los que han recibido una educación más allá de la secundaria. En particular, este último grupo ha sido testigo de un aumento relativamente mayor en la participación de trabajadores desempleados. Además, como lo indica la Figura 13, la participación más grande de empleos de baja calidad (informales y subempleados combinados) está concentrada en “agricultura”, “construcción” y “otros”, lo que incluye a las trabajadoras domésticas.

Figura 12: Tasa de subesempleo según educación (porcentaje de empleados)

Fuente: Cálculos de los autores con base en la EHPM. Nota: Un trabajador subempleado es el que está dispuesto a trabajar más horas por semana.

Figura 13: Empleo de baja calidad según sector (porcentaje de empleados)

A: Informalidad B: Subempleo

Fuente: Cálculos de los autores con base en la EHPM. Nota: Un trabajador informal es aquel que está empleado por cuenta propia, es empleado sin remuneración o es empleado remunerado que no contribuye al sistema de seguridad social. Un trabajador subempleado es el que está dispuesto a trabajar más horas por semana.

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Para los empleados, los efectos globales de la crisis sobre el ingreso fueron pequeños, pues los aumentos de salarios reales compensaron la reducción moderada en las horas trabajadas. El ajuste a la baja efectuado en las horas de trabajo fue moderado (menos del 5 por ciento) y la remuneración realmente aumentó en 2009 (véanse la Figura 14 y la Figura 15). La reducción en horas trabajadas se distribuyó más o menos o igualmente entre los grupos etarios y los sectores, aunque los trabajadores jóvenes experimentaron una disminución levemente mayor y no hubo ninguna reducción en el sector de “bienes raíces y servicios financieros”.

Figura 14: Crecimiento de horas trabajadas,

según ocupación Figura 15: Mediana de ingresos mensuales en ocupación primaria


Los salarios reales aumentaron, lo que pudo surgir de una combinación del aumento de 7 por ciento en los salarios mínimos que tuvo lugar en el primer trimestre de 2009 –una respuesta a los aumentos de precio de los alimentos en 2008– y los aumentos de productividad en ciertos sectores. Los mayores aumentos se observaron en el sector de “bienes raíces y servicios financieros”, donde los salarios subieron casi el 20 por ciento en 2009, aunque este sector muestra una volatilidad considerable en los salarios. Los trabajadores del sector público también experimentaron un aumento significativo en sus salarios. En consistencia con el aumento de los salarios mínimos, observamos que para todos los grupos etarios y educacionales los salarios aumentaron entre el 4 por ciento y el 7 por ciento. Por el contrario, como lo indica la Figure 16, la mayor parte de los aumentos salariales se destinaron a los trabajadores formales y no pobres, mientras que los trabajadores pobres e informales mantuvieron un ingreso constante o levemente decreciente en promedio.

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2004 2005 2006 2007 2008 2009

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Growth of median earnings Median earnings level

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Figure 16: Cambios anuales en la mediana de ingresos (actividad primaria)

A: Según estatus de pobreza B: Según estatus de informalidad


Perspectivas y retos para el futuro

Aunque el crecimiento proyectado para la región sugiere una recuperación relativamente rápida en el crecimiento del PIB, y se espera que Costa Rica sobrepase la marca de crecimiento del 5 por ciento para 2014, puede que se necesite un tiempo relativamente largo para bajar el desempleo hasta su nivel previo a la crisis (Figura 17). Si tomamos la elasticidad histórica PIB-empleo de 0,6 junto con las proyecciones de crecimiento del PIB y de la población para los próximos cinco años, y suponiendo que las tasas de participación permanecen constantes en el 57 por ciento en general, encontramos que el desempleo aumentará primero levemente antes de comenzar a disminuir, hasta alcanzar una tasa parecida a la de 2007 en 2014 (Figura 18), lo que implica un ciclo total de recuperación de 7 años. Durante este período, es necesario impedir el aumento estructural en la cantidad de desempleados a largo plazo cuyas destrezas se deprecian.

Es probable que un crecimiento económico sostenido, parecido al que se presenció durante la reciente década, cree escasez de mano de obra calificada. El crecimiento económico reciente ha permitido a la economía generar puestos de trabajo para muchos nuevos participantes del mercado laboral, especialmente los que tienen más educación; e incluso redujo el desempleo a largo plazo hasta la crisis. Suponiendo un crecimiento del PIB del 5 por ciento al año sin ningún cambio en la productividad, la demanda de mano de obra sobrepasaría la oferta laboral en aproximadamente 150.000 en 20154

.

4 La proyección de la oferta de mano de obra se basa en el pronóstico de población efectuado por el Instituto de Estadística y en las actuales tasas de participación en el empleo. La demanda laboral se basa en un crecimiento del PIB de 5 por ciento al año y en una razón del PIB a la elasticidad del empleo de 0,6.

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Figura 17: Crecimiento del PIB real en Centroamérica

Figura 18: Desempleo total

Fuente: World Economic Outlook (FMI) Nota: * Tasas proyectadas de crecimiento.

Fuente: Cálculos de los autores con base en la EHPM de 2009.

Para sustentar el crecimiento económico futuro y ocuparse de esta escasez de mano de obra, tienen que ocurrir transformaciones estructurales en Costa Rica. Algunas posibilidades incluyen: (i) un aumento generalizado en la productividad laboral; (ii) una reasignación del empleo, pasándolo de los sectores de baja a los de alta productividad, tales como manufactura; y (iii) un aumento en la oferta de mano de obra calificada. Estimamos las implicaciones de las dos primeras opciones mediante algunas simulaciones.

La primera forma de abordar la escasez de mano de obra, al mismo tiempo que se mantiene el crecimiento económico, consiste en aumentar la productividad en todos los sectores. Suponemos que la productividad laboral aumentará aproximadamente el 6,5 por ciento durante el mismo período, o sea, aproximadamente 1,2 por ciento al año5

¿Cuál sería el impacto de aumentar el crecimiento del empleo en “manufactura” y reducir el crecimiento del empleo en “ventas al detalle”? Estos son los sectores de productividad elevada y baja, respectivamente. Se presenta un análisis de simulación para describir los posibles resultados, suponiendo que la economía se divide únicamente en estos dos sectores. Si los dos sectores crecen a la misma tasa que lo hicieron en los últimos 8 años, con elasticidades similares de empleo-producción, manufactura solo aportaría el 12 por ciento de los empleos totales creados por ambos sectores combinados. Al mismo tiempo, su producción combinada aumentaría en cerca de 4 por ciento al año. En la

. Esto significaría que más sectores adopten medidas que potencien la productividad, lo que conlleva la necesidad de difundir y adaptar la tecnología, así como contar con una fuerza laboral más calificada empleada en todos los sectores. Si la productividad laboral aumenta, probablemente desaparezca la brecha esperada en la oferta, que sería de aproximadamente 150.000 en 2015.

Figura 20, observamos el posible efecto de las reasignaciones laborales en la situación actual (sin reasignación laboral): “manufactura” contribuirá con el 12 por ciento de la creación de trabajo (eje horizontal de la Figura 20) y “ventas al detalle” con el 88 por ciento de la creación de trabajo (no se muestra en la figura) y el

5 Observen que durante el período reciente de mucho crecimiento económico, entre 2001 y 2009, la productividad de la mano de obra aumentó aproximadamente el 15 por ciento, o sea 1,7 por ciento al año.

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* 2012* 2013* 2014*

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PIB

El Salvador GuatemalaHonduras NicaraguaPanama Newly Industrialized Asian EconomiesCosta Rica

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crecimiento económico combinado de estos dos sectores sería del 4 por ciento. En el escenario alternativo (con reasignación laboral): “manufactura” contribuiría con el 25 por ciento de la creación de puestos (y “ventas al detalle” con 75 por ciento) y el crecimiento económico combinado de estos dos sectores sería del 7 por ciento.

Figura 19: Tendencia y proyecciones futuras de empleo

Figura 20: Reasignación de mano de obra entre manufactura y ventas al detalle: diferentes escenarios


Por lo tanto, aumentar el crecimiento del empleo en la manufactura de alta productividad aumentará el crecimiento económico total, siempre que no disminuya la productividad en manufactura. Esto significa que una cantidad mayor de subsectores de manufactura deben introducir tecnologías que potencien la productividad o bien que se da una expansión de empresas y empleo dentro de los subsectores manufactureros de elevada productividad.

El curso actual de crecimiento económico implicará una combinación de las dos opciones arriba discutidas (junto con un aumento en la oferta de mano de obra calificada) y, por ende, exigirá una mezcla de opciones de políticas. Para las políticas sociales y de capital humano, las implicaciones son claras: aumentar el nivel de destrezas de la fuerza laboral para contribuir a la mejora global de la productividad; brindar la capacitación necesaria y las medidas de gestión de riesgos que permitan una reasignación laboral entre los sectores; y mejorar el ritmo al cual se puedan adaptar y difundir las tecnologías en toda la economía mediante educación en ciencia y tecnología.

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Mano de obra en manufactura (situación actual 12)

TOTAL MANUFACTURING RETAIL


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2. Productividad Elevada, Empleos Bien Remunerados: Aprovechar el Potencial del Sector Educación

La fuerza laboral se volvió más educada entre 2001 y 2009 y la proporción de los que tenían educación a nivel terciario aumentó con más rapidez. El número de trabajadores con al menos educación terciaria aumentó 63 por ciento, dando cuenta del 42 por ciento del crecimiento de la fuerza laboral empleada. La participación de la fuerza laboral empleada con educación primaria o menos bajó de 45 por ciento a 39 por ciento. Se encuentra un movimiento similar entre los desempleados, ya que aumentó en la proporción de personas que tenían al menos alguna educación secundaria y disminuyó la participación de personas con educación primaria o menos. Probablemente, esta evolución refleje los cambios en el nivel educativo de la población total (Tabla 6).

Tabla 6: Nivel educativo de la fuerza laboral, 2001-2009

Empleados Desempleados

Porciones Cambio Contribución al cambio total1/ Porciones Cambio

Contribución al cambio total1/

2001 2009 2001 2009 Consolidado 26% 65% Según nivel educativo2/ Primaria o menos 45% 39% 9% 14% 51% 47% 52% 39% Al menos algo de secundaria 31% 35% 42% 45% 35% 42% 97% 50% Al menos algo de terciaria 20% 25% 63% 42% 11% 11% 71% 11% Fuente: EHPM, varios años. Nota: 1/ Igual al cambio del grupo en cuestión sobre el cambio total. 2/ “Al menos algo de secundaria ” excluye a los individuos con algo más que la secundaria finalizada.

El aumento en el desempeño educativo de la fuerza laboral explica gran parte del aumento de la productividad laboral entre 2001 y 2009. Como se informó anteriormente, la productividad laboral aumentó aproximadamente el 15 por ciento durante este período. Aunque muchos factores contribuyen al aumento de la productividad laboral, la literatura resalta el papel de la mejora en el capital humano de la población. En el caso de Costa Rica, la productividad laboral aumentó apenas un 5 por ciento entre 2001 y 2009, después de tomar en cuenta el aumento en el desempeño educativo de la fuerza laboral. Por consiguiente, la contribución del logro educativo al crecimiento de la productividad laboral puede explicar hasta dos tercios del crecimiento total de la productividad (Figura 21).

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Aunque los años promedio de educación de la fuerza laboral aumentaron en 0,8 años entre 2001 y 2009, esta tasa de crecimiento es aún inferior a la de los países del este asiático. Estos últimos países agregaron 1,4 años por década al nivel educativo de sus trabajadores entre 1980 y 20006

. Este lento crecimiento en el nivel educativo de la fuerza laboral es un indicador del desempeño relativamente bajo del sistema educativo de Costa Rica.

Figura 21: PIB por empleado

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM y el Banco Central de Costa Rica.

Señales del mercado de trabajo para invertir en educación

El mercado laboral ofrece incentivos para que los trabajadores terminen al menos la educación secundaria, en lo referente a mayores sueldos. El panel A de la Figura 22 presenta la relación entre los sueldos (medidos en referencia al sueldo de los que tienen 6 años de educación) y los años de educación, mientras que el panel B muestra los rendimientos para individuos de 21 a 30 años de edad en 2001 y 2009. Para la población en su conjunto, existe una clara relación positiva entre los años de educación y el ingreso, el cual es relativamente estable de 2001 a 2009. Sin embargo, la pendiente cambia a los 12 años de educación, cuando los estudiantes terminan la secundaria, lo que demuestra las primas muchos mayores por la educación posterior a la secundaria. Es más, la prima de ingresos para los individuos que tienen una educación secundaria incompleta disminuyó durante ese período (es decir, no hay ninguna ventaja en haber estudiado unos cuantos años de secundaria), mientras que la prima por terminar la secundaria con respecto a terminar la primaria es relativamente moderada. Para la cohorte más joven, de 21 a 30 años de edad, la prima de ingresos aumenta enormemente a los 14 años de educación, en comparación con 13 años de educación en 2001, lo que señala la prima que se atribuye en los últimos años por haber terminado la educación después de la secundaria.

6 Citado en Pagés et al (2009).

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GDP/LABOR GDP/LABOR( ED ADJUSTED)


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Figura 22: Sueldo según años de educación

A: 16-65 años de edad

B: 21-30 años de edad

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM, varios años.

La probabilidad de estar empleado aumenta con el nivel de educación. Esto se aplica a la fuerza laboral empleada, en su conjunto, así como a trabajadores más jóvenes. Para los trabajadores más jóvenes, existe una reducción general en la probabilidad de empleo entre 2001 y 2009; no obstante, la probabilidad de empleo del grupo con educación secundaria incompleta no cambió, a pesar de la disminución en la prima de ingresos reportada anteriormente.

La prima de ingresos entre los que recibieron educación terciaria y los que no la tienen también aumenta con la edad, lo que señala las posibles interacciones entre educación y experiencia7 Figura 23. La presenta el ingreso por grupo etario de la población trabajadora en 2009. Es importante observar que los sueldos de los que tienen educación primaria o menos y educación secundaria incompleta siguen siendo relativamente estables para los individuos de 30, 40, 50 o 60 años de edad, lo que implica un impacto sumamente limitado de la experiencia para los individuos que cuentan con niveles bajos de educación.

El aumento observado en la participación de jóvenes que finalizaron la educación terciaria corresponde a la prima por la educación terciaria; sin embargo, a pesar de la prima decreciente por la educación secundaria incompleta, la mayoría de los jóvenes entran en la fuerza laboral con un nivel educativo inferior al de secundaria. Como lo ilustra la Figura 24, la participación de las personas de 21 a 30 de edad con educación terciaria o más aumentó en casi el 10 por ciento entre 2001 y 2009, y la proporción de los que finalizaron la secundaria también ha aumentado marginalmente. Aunque la población con educación primaria o menos y educación secundaria incompleta se ha reducido, la mayoría de la cohorte no completó la educación secundaria: más del 45 por ciento de la cohorte no terminó la educación secundaria y un 9 por ciento más solo tenía educación primaria completa en 2009.

7 Una explicación alternativa es la disminución en el nivel de destrezas de los graduados más recientes de educación terciaria, en comparación con otros grupos de educación.

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Años de educación

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Figura 23: Sueldo según edad y educación (2009) Figura 24: Desempeño educativo, 21-30 años de edad

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM, varios años. Los datos sobre remuneración muestran que los individuos con niveles similares de educación pueden exhibir grandes diferencias en sus ingresos, aún cuando estén empleados en el mismo sector. La Tabla 7 presenta la remuneración salarial de individuos de 20 a 30 años de edad cuyo último título es el de educación secundaria. Tanto en 2001 como en 2009, y en la mayoría de los sectores, los ingresos del 75o percentil superior son el doble de los percibidos por el 25o percentil. Aunque las diferencias se pueden relacionar a otras características hedónicas de los puestos desempeñados, es probable que también estén relacionadas con las diferencias en la calidad de las destrezas cognitivas y no cognitivas que posee la población trabajadora. En el caso de la educación secundaria, en particular, esto se puede relacionar con el tipo de colegio al que asistieron los alumnos. Los alumnos que asisten a colegios “técnicos”, que se suelen considerar de mejor calidad y que capacitan al estudiante para ingresar al mercado laboral, también pueden ganar más que los que asisten a los colegios “académicos” generales.

Tabla 7: Distribución del ingreso, 21-30 años de edad con educación secundaria1/

2001 2009 25o 50o 75o 25o 50o 75o Construcción 1,05 1,39 2,20 1,20 1,57 2,00 Ventas al detalle, restaurantes y hoteles 0,92 1,26 1,73 0,75 1,14 1,93 Manufactura 0,89 1,39 2,08 0,96 1,31 1,93 Transporte y comunicaciones 1,16 1,52 2,38 1,16 1,69 2,18 Bienes raíces y servicios financieros 1,05 1,53 2,42 1,08 1,69 2,41 Agricultura 0,47 0,92 1,71 0,88 1,20 1,93 Fuente: EHPM 2001, 2009. Nota: 1/ En términos de la mediana de ingresos.

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Las diferencias de remuneración para individuos que poseen el mismo nivel educativo se relacionan fuertemente con sus antecedentes socioeconómicos y, por ende, posiblemente con la calidad de educación que recibieron. La Figura 25 muestra las diferencias de ingresos de la población con educación secundaria y terciaria, dependiendo del nivel educativo del jefe del hogar. La evolución es parecida entre 2001 y 2009. Al comparar a dos personas que tienen el mismo nivel educativo, la persona con un progenitor más educado gana más. Las mayores diferencias se observan para la gente con educación terciaria, en donde las diferencias de sueldo debidas a los antecedentes familiares pueden ser de no menos del 80 por ciento. Estos grandes diferenciales podrían señalar diferencias cualitativas significativas en la educación terciaria.

Figura 25: Ingreso medio según nivel educativo de jefe del hogar A: Media de ingresos 2001 B: Media de ingresos 2009

Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM.

A fin de valorar los rendimientos de un año adicional de educación, en lo concerniente al ingreso, estimamos dos ecuaciones salariales estándares. La primera especificación incluye a toda la población entre 25 y 65 años de edad y estima los efectos de los años de educación sobre el logaritmo del ingreso mensual, tomando en cuenta factores tales como la edad, la edad al cuadrado (la edad es un sustituto de la experiencia) y el ambiente urbano. La segunda especificación procura tomar en cuenta los posibles sesgos de selección identificados en la literatura, en donde los factores no observados, tales como la habilidad y los antecedentes de los padres, afectan las opciones de escolaridad y el desempeño en el mercado laboral. Por consiguiente, en el segundo estimado restringimos la muestra a la población más joven (entre 20 y 30 años de edad) que aún reside con sus padres. Estimamos un modelo estándar y dos especificaciones adicionales: en la primera, se agregan los años de educación del jefe del hogar (progenitor); mientras que en la segunda incorporamos la educación del jefe del hogar y el (logaritmo del) ingreso. Todas las estimaciones se condujeron para 2001 y 2009.

Para la primera especificación, encontramos que un año adicional de educación aumenta el ingreso en un 10 por ciento (Tabla 8). Como asunto interesante, descubrimos que aunque los trabajadores de las zonas urbanas siguen disfrutando de ingresos mayores que los de áreas rurales, la diferencia cayó significativamente entre 2001 y 2009.

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Nivel educativo de jefe del hogar

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Tabla 8: Ecuaciones salariales para población de 25 a 65 años de edad 1/ 2001 2009 Edad 0,0309 0,0163 Edad al cuadrado -0,0003 -0,0002 Años de educación 0,1023 0,0989 Urbanos 0,1691 0,0837 Índice R2 0,25 0,24 Fuente: EHPM, 2001 y 2009. Nota: 1/ Todos los coeficientes son estadísticamente significativos al 1 por ciento.

Cuando restringimos la muestra y tomamos en cuenta factores tales como la educación y los ingresos parentales, los rendimientos de los años adicionales de educación caen hasta situarse entre el 5 por ciento y el 7 por ciento por año de educación (Tabla 9). Los resultados son parecidos entre 2001 y 2009. La educación y los ingresos de los progenitores tienen un efecto positivo y significativo sobre el ingreso del individuo, tal como se esperaba; pero el efecto de los ingresos de los progenitores es mucho mayor que el efecto de la educación que estos poseen, lo que de nuevo sugiere que los individuos encaran diferentes oportunidades debido a sus antecedentes socioeconómicos que no pueden ser superadas únicamente mediante la educación. Sin embargo, estos efectos parecen haberse vuelto algo menos importantes como determinantes del ingreso.

Tabla 9: Ecuaciones salariales, 2001-2009, población más joven 2001 2009

A B C A B C Edad 0,37 *** 0,35 *** 0,37 *** 0,33 *** 0,33 *** 0,36 *** Edad al cuadrado -0,01 *** -0,01 *** -0,01 ** -0,01 *** -0,01 *** -0,01 *** Años de educación 0,07 *** 0,06 *** 0,05 *** 0,07 *** 0,06 *** 0,06 *** Años de educación del JH 0,03 *** 0,01 * 0,02 *** 0,01 *** Ingresos del JH 0,15 *** 0,09 *** Urbanos 0,21 *** 0,15 *** 0,12 *** 0,10 *** 0,06 * 0,05 * Fuente: EHPM, 2001 y 2009.

Cuellos de botella en la educación secundaria Aunque el mercado laboral señala la necesidad de culminar al menos la educación secundaria, la deserción de la secundaria sigue siendo elevada y, hasta hace poco, comenzaba a principios de la educación secundaria inferior. En 2009, solo el 80 por ciento de los alumnos de 15 años de edad se encontraban en el colegio y la mayoría de ellos no tenía la edad apropiada para el nivel de grado correspondiente (9o grado). Una comparación entre las cohortes muestra mejoras en los que inician la educación secundaria: mientras solo el 50 por ciento del grupo etario de 36 a 40 años comenzó la secundaria, cerca del 80 por ciento de la cohorte de 16 a 20 años de edad, lo había hecho. No obstante, el aumento de la matrícula no condujo a mayores tasas de graduación. Por ejemplo, la proporción de la cohorte de 21 a 25 años de edad que inició la educación secundaria fue aproximadamente 10 puntos porcentuales mayor que la proporción de los de 26 a 30 años de edad, aunque la proporción de los que finalizaron la educación secundaria fue parecida entre las dos cohortes (Figura 26). Los datos administrativos muestran que la mayoría de las deserciones ocurrió dentro del ciclo inferior de la secundaria y no entre los ciclos inferior y superior de la secundaria.


27

Figura 26: Desempeño educativo según grupo etario


En contraste a lo que se esperaría en Costa Rica, con sus políticas para fomentar la equidad, tanto los antecedentes económicos como la educación parental influyen en la habilidad de continuar con la educación. Estas diferencias entre los grupos se inician cuando los estudiantes finalizan su escuela primaria y aumentan durante toda su carrera escolar. El apoyo de los padres de familia y la preferencia por la educación también juegan un papel importante y las restricciones de largo plazo pueden también afectar las decisiones de matrícula8

. La Figura 27 muestra las diferencias pronunciadas en el inicio y la finalización de la educación secundaria, una vez que se hace la clasificación según el nivel educativo de los progenitores.

Figura 27: Desempeño educativo de 16 a 20 años de edad según quintil educativo del jefe del hogar, 2009


8 Las restricciones a largo plazo se refieren a las destrezas no cognitivas que se adquieren en las interacciones dentro del hogar. Se espera que unos padres de familia más educados puedan proporcionar mejores destrezas no cognitivas a sus hijos.

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A fin de valorar cómo los diferentes factores que afectan la matrícula escolar actúan entre sí, se estiman tres modelos diferentes. La Tabla 10 muestra los resultados. En el primer modelo, se evalúa la decisión de iniciar la secundaria para los que habían terminado la primaria; en el segundo, la decisión de completar la secundaria (con la condición de que la hubiera iniciado) y en el tercero, la decisión de iniciar la educación terciaria, condicionado al haber completado la educación secundaria. Las ecuaciones se estiman para 2001 y 2009.

La decisión de comenzar la educación secundaria depende del nivel educativo y del ingreso del jefe del hogar, aunque los coeficientes han disminuido entre 2001 y 2009 y el impacto de los ingresos del jefe del hogar se ha vuelto estadísticamente insignificante. De igual manera, el impacto de vivir en una zona urbana también ha disminuido. En el caso de la decisión de finalizar la secundaria (con la condición de que la hubiera iniciado), el impacto de la educación del jefe del hogar ha aumentado, aunque el impacto de los ingresos del jefe del hogar ha disminuido. En el caso de la matrícula en educación terciaria, tanto la educación como el ingreso del jefe del hogar se han vuelto más importantes.

Tabla 10: Análisis de decisiones secuenciales en educación 2001 2009 Variable dependiente: Iniciar la secundaria (condicionada a terminar la primaria) Educación del padre 0,020 *** 0,009 *** Ingresos del padre 0,361 ** 0,012 Urbanos 0,090 *** 0,048 *** Variable dependiente: Terminar la secundaria (condicionada a haberla iniciado) Educación del padre 0,020 *** 0,026 *** Ingresos del padre 0,133 ** 0,051 ** Urbanos 0,050 * 0,029 Variable dependiente: Iniciar la terciaria (condicionada a terminar la secundaria) Educación del padre 0,014 *** 0,016 *** Ingresos del padre 0,056 0,128 ** Urbanos 0,034 0,015 Fuente: Estimación de los autores con datos de la EHPM 2001, 2009. Nota: Efectos marginales de una regresión probit. * p<0.01, ** p<0.05, * p<0.10

La dificultad de finalizar la educación secundaria, pese a las fuertes señales del mercado laboral que favorecen la finalización de la secundaria, señala problemas estructurales en el sistema educativo, algunos de los cuales están siendo abordados por el Gobierno. Una característica del sistema de educación secundaria costarricense son las tasas extremadamente elevadas de repetición y las tasas elevadas de fracaso en los exámenes. Hasta 2008, las condiciones para pasar un grado en la educación secundaria eran muy estrictas. La liberalización de estas condiciones ha facilitado el avance a través de los grados sucesivos. Además, el Gobierno introdujo el programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) Avancemos en 2006, destinado a los alumnos de los dos quintiles inferiores, el cual ahora cubre a cerca de 125.000 estudiantes. El monto de la transferencia aumenta con el grado, con el objeto de incrementar los incentivos para graduarse. El impacto de estas medidas aún no se ha comprobado; pero se puede esperar que refuercen las tasas de finalización de secundaria. No obstante, quizá también se deba revisar la estructura curricular y los métodos de valoración, los que pueden haber sido más apropiados para una época en que la entrada a la educación secundaria era más selectiva y con el solo propósito de prepararse para la educación terciaria.


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El efecto de la educación de los padres sobre la decisión de continuar con la educación secundaria y terciaria puede señalar problemas más arraigados con la calidad de la educación escolar. La educación parental suele ser un indicador del tipo de escuela a la que se asisten sus hijos; pero también puede indicar el tipo de recursos extraescolares que influyen en los resultados educativos. En cada caso, el sistema escolar claramente no está brindando oportunidades a todos los estudiantes para que finalicen su educación secundaria y los de antecedentes socioeconómicos más bajos sufren las consecuencias. Dado que estos estudiantes con educación secundaria incompleta quedan relegados a puestos de poca remuneración, la calidad diferencial de la educación secundaria contribuye a la “economía dual” arriba observada.

Por lo tanto, es crítico abordar el problema de la calidad en la educación secundaria para apoyar el acceso a puestos de buena calidad. El Gobierno ha dado algunos pasos para ocuparse de la calidad; pero una de sus prioridades consiste en aumentar la cantidad de colegios “técnicos” profesionales. Aunque probablemente se necesite esta medida con el objeto de formar técnicos calificados de nivel medio para el mercado laboral, no debería darse a costas del aumento en la calidad total.

Un asunto importante en la educación secundaria es la diferencia entre la rama “académica” de dos años y las ramas “técnicas” de tres años en el ciclo superior de la secundaria. A diferencia de los países de la OCDE y de muchos países más, los años totales de estudio para un programa académico de educación secundaria son solo 11 años (en comparación con 12) y es realmente menor que el área técnica. La etapa superior de la secundaria se llama ciclo diversificado en Costa Rica y viene después de la etapa inferior de la secundaria (llamada tercer ciclo, que termina en el noveno grado). Dentro del ciclo diversificado, la educación se puede impartir en un sistema formal (tradicional) y en uno informal, que comprenden el 83 por ciento y el 17 por ciento, respectivamente, de la matrícula total. Dentro del sistema formal, la rama académica capta el 75 por ciento de la matrícula. Por lo tanto, de todos los que están en la etapa superior de la secundaria, el 63 por ciento finaliza solo 11 años de educación y el otro 17 por ciento se encuentran en sistemas informales.

Existe un fuerte apoyo a la expansión de la rama técnica de la educación secundaria superior, debido a su desempeño aparentemente mejor; pero estos indicadores se deben tratar con cautela. Tanto el Gobierno como el sector privado consideran que la rama técnica es mejor que la académica, puesto que las tasas de repetición y deserción son menores que en la primera, los empleadores encuentran que los graduados de los colegios técnicos están mejor adecuados para el mercado laboral y existen fuertes nexos entre la educación técnica y la actividad productiva local9. Sin embargo, como la rama técnica dura un año más que la académica, la eficiencia terminal de las dos ramas tiende a ser parecida, cerca del 67 por ciento en ambos sistemas. De manera semejante, parece que la eficiencia del mercado laboral varía dependiendo del campo de estudio10

9 Las tasas de repetición son de aproximadamente 10 por ciento y 5 por ciento en las ramas académica y técnica, respectivamente. Las tasas de deserción dentro de los grados son del 8 por ciento y el 5 por ciento, respectivamente.

. Una encuesta de 2008 reveló que solo el 43 por ciento de los graduados de educación técnica trabajan en su campo de estudio; esta cifra fue de apenas 19

10 Dentro de la educación técnica hay tres campos principales: industrial (22 por ciento de la matrícula), agrícola (12 de la matrícula) y servicios (67 de la matrícula).

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por ciento para los estudiantes de agricultura11

Como la mitad de los estudiantes no trabajan en su área de especialidad, surge la pregunta de si las destrezas que adquirieron son comparables a las que existen en la rama general. En la mayor parte de las asignaturas, los estudiantes técnicos rinden un poco menos que los estudiantes de la educación académica en el turno diurno (el grupo más probable de comparación). Después de tomar en cuenta que los estudiantes de mejor calidad se autoseleccionan para entrar en la rama técnica, puede que se tenga que evaluar el mejor desempeño de la rama técnica.

. En cambio, el 70 por ciento de los estudiantes de construcción fueron empleados en su campo de estudio. Muchos estudiantes de los colegios técnicos también continúan hacia el sector terciario no universitario.

Por lo tanto, aunque la expansión de la secundaria técnica se justifique para satisfacer las necesidades del mercado laboral, en cuanto a personal técnico calificado, debería estar complementada por esfuerzos normativos que mejoren la educación general de la secundaria superior para no ensanchar la brecha de calidad. Las elevadas expectativas que se tienen con respecto a los colegios técnicos están indudablemente relacionadas con el excelente desempeño de ciertos colegios y campos de estudio (ya sea porque los programas son mejores, los estudiantes son mejores o ambas cosas). No obstante, aunque la educación técnica es más cara y dura un año más, solo el 50 por ciento de los estudiantes trabajan en su área de estudio. En todo el mundo, las reformas en la educación secundaria superior están avanzando en la dirección de: (i) establecer competencias claras; (ii) garantizar algún mínimo de destrezas generales para todos los estudiantes, independientemente de la rama; y (iii) facilitar el movimiento entre las diferentes ramas y entre los campos dentro de las ramas.

Expandiendo el acceso a la educación terciaria

El aumento fenomenal de trabajadores con educación de nivel terciario es testigo del éxito de ampliar el acceso a la educación terciaria, principalmente en el sector privado. Costa Rica tiene 6 universidades públicas y 50 universidades privadas, de las cuales estas últimas representan cerca del 30 por ciento de la matrícula. La mayoría de estas universidades privadas solo ofrecen una cantidad limitada de programas y también son más liberales en permitir el acceso, ya que no organizan exámenes de admisión, a diferencia de las universidades públicas. El principal reto en el nivel terciario consiste en mejorar la calidad de los programas. Menos de 60 de los más de 1.100 programas a nivel universitario están acreditados y, de ellos, la mayoría se encuentran en universidades públicas.

Calidad de la educación: Entre las mejores de América Latina, pero con desigualdad significativa

El desempeño de la educación en Costa Rica a nivel de primaria se encuentra entre los tres mejores de América Latina, lo cual puede explicar al menos parcialmente el mayor crecimiento, en comparación con otros países de la región. La literatura reciente sobre economía ha encontrado que la calidad de la educación tiene una relación más fuerte con el crecimiento que la cantidad, medida por las tasas de matrícula (Hanushek and Woessman,

11 Fuente: MEP.


31

2008). No obstante, la misma literatura recalca la importancia de mejorar continuamente el nivel de las destrezas, como fuente importante de crecimiento en el largo plazo12

A pesar de su destacado desempeño en la región, Costa Rica sigue estando significativamente por debajo del promedio de los países del este asiático y de la OCDE. Como Costa Rica solo ha participado en una prueba internacional, las pruebas SERCE de la UNESCO conducidas en 2006 para estudiantes de tercero y sexto grados en matemáticas y ciencia

.

13

Figura 28

, no hay ninguna forma directa de comparar los resultados de Costa Rica con los de países fuera de América Latina. Siguiendo a King and Luque (pendiente de publicación), es posible valorar su posición relativa en una escala mundial. Por ejemplo, la muestra cómo se compara Costa Rica (CRI) con los participantes en el TIMSS (2008)14

. El desempeño de Costa Rica es parecido al de otros posibles competidores de la economía mundial, como Tailandia (THA) y Turquía (TUR), aunque sigue estando por debajo del promedio de la OCDE (alrededor de 500). Sin embargo, los países del este asiático obtienen puntajes cercanos a 600 en el TIMSS.

Figura 28: Medidas internacionales de la calidad de la educación

Fuente: TIMSS, SERCE de la UNESCO.

La participación exitosa en la economía del conocimiento dependerá de la capacidad del sistema educativo para producir profesionales de alta calidad que puedan adaptar y aplicar tecnología y conocimientos nuevos. El análisis de la distribución global de la educación en Costa Rica indica que los estudiantes de alto rendimiento en Costa Rica (en el 90o

12 Hanushek and Woessman (2008) encuentran que un aumento de 100 puntos en la prueba internacional PISA se relaciona con un aumento del 2 por ciento en el crecimiento a largo plazo. 13 Durante el año académico 2005/2006, la UNESCO condujo el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) para valorar la calidad de la educación en América Latina y los factores relacionados con esos resultados. 14 El procedimiento aprovecha el hecho de que algunos países participaron en ambas pruebas. Véase King and Luque (pendiente de publicación).

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percentil superior) tienen un desempeño semejante a la mediana de rendimientos en Corea (Figura 29). Sin embargo, los estudiantes de rendimiento mediano en Costa Rica están por debajo de los de países tales como Hungría y Lituania y semejantes a los de Chipre y Tailandia.

A pesar de su fuerte desempeño promedio, casi un sexto de los estudiantes costarricenses de primaria se desempeñan en el nivel de los estudiantes de más bajo rendimiento de América Latina. Una porción importante de los estudiantes de Costa Rica se desempeña a un nivel igual o inferior al de la mediana de estudiantes en Nicaragua. El desempeño estudiantil se relaciona con las condiciones socioeconómicas, tanto en el tercero como en el sexto grados de la escuela primaria (Figura 30). Es más, la relación entre los resultados de la educación y las condiciones socioeconómicas es estable en los dos grados, lo que indica que el sistema escolar no está reduciendo las disparidades iníciales entre los estudiantes. En la medida en que el bajo desempeño educativo se refleje en pocas destrezas, que a su vez probablemente generen malos resultados en el mercado laboral, el sistema educativo no está contribuyendo a romper la transmisión inter-generacional de pobreza y desigualdad.

Figura 29: Distribución del desempeño en Costa Rica en

relación con el mundo Figura 30: Puntajes y condiciones socioeconómicas

(SERCE 2006)

Fuente: Cálculos de los autores. Fuente: SERCE de la UNESCO.

Con base en las funciones de producción-educación, se hizo un análisis de factores asociados con los resultados de la educación, el cual muestra la correlación importante entre las características relacionadas con el hogar y los resultados de la educación. Se estimaron funciones de educación-producción para valorar los factores asociados con el rendimiento estudiantil. El nivel educativo de los progenitores (tanto el padre como la madre) y el índice de condiciones socioeconómicas explican, juntos, aproximadamente el 11 por ciento de la variación en los resultados estudiantiles de los grados tercero y sexto en matemáticas. En cambio, las características relacionadas con la escuela y los docentes explican el 5 por ciento de la variación en ambos grados. Las características de la familia, la escuela y los docentes explican, en su conjunto, el 13 por ciento de las variaciones en los resultados estudiantiles. Por

KOR

NIC MEX

THA CYP LTU

HUN

0 20 40 60 80 100

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TIL

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RIC

A

- 2 - 1 0 1 2 STANDARIZED SCORE

-0.4

-0.3

-0.2

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

-1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2

Punt

ajes

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mal

izad

os

Índice de condiciones socioeconómicas

6th grade 3rd grade


33

consiguiente, las características escolares observables explican entre el 5 y el 7 por ciento de la variación en los resultados estudiantiles15

El análisis de la variación en los resultados de exámenes muestra que los efectos observables y no observables de las escuelas explican el 16 por ciento de los resultados de los estudiantes, en el caso de alumnos de tercer grado, y el 26 por ciento para los de sexto grado. Los efectos de la escuela tienen su origen en características observables de la escuela (mejor grupo de estudiantes, infraestructura) y en características no observables (esfuerzo, característica organizacional y habilidad innata). Las funciones de educación-producción no pueden detectar estas últimas. Las características no observables dan cuenta de aproximadamente el 50 por ciento de la variación explicada por los efectos fijos a nivel escolar, un impacto semejante al de las características observables. Por lo tanto, las políticas de educación deben concentrarse en brindar los insumos apropiados en el proceso educativo; pero al mismo tiempo deben asegurarse de que se establezcan un sistema de información y un mecanismo de rendición de cuentas, a fin de reducir los efectos negativos de las no observables.

.

Por lo tanto, para elevar la calidad de la educación, comenzando en la primaria donde se sientan las bases del aprendizaje sólido, Costa Rica tiene que enfrentar las dificultades para mejorar la calidad para todos los estudiantes. Esto se relaciona con el currículo, la pedagogía y la evaluación, para los cuales es imprescindible profesionalizar al cuerpo docente. Elevar la calidad del profesorado implica esfuerzos sostenidos y reformas políticas, entre ellos la educación, reclutamiento, desarrollo profesional y administración de los docentes. Muchos docentes se educan en universidades privadas y suelen carecer de capacitación en las asignaturas. Muy pocos de los programas de educación de docentes están acreditados. Los problemas son complejos y exigen la coordinación de universidades (como proveedoras de la educación de docentes), profesores y administración escolar para abordarlos.

Los sistemas exitosos de educación pueden reclutar a los mejores candidatos potenciales (con la mezcla correcta de prestaciones, ya sean pecuniarias o no pecuniarias) y brindarles la formación apropiada antes de ingresar en la docencia y durante el servicio. No obstante, el reclutamiento de docentes se está volviendo más difícil a medida que otras carreras se vuelven más atractivas, especialmente en cuanto a desarrollo profesional. En Costa Rica, las diferencias de sueldo entre educadores y otros profesionales con años parecidos de escolaridad son pequeñas a principios de sus carreras; pero se ensanchan hacia la mitad de la carrera y los maestros se estancan en sus puestos (Figura 31). Es probable que ese patrón afecte negativamente las decisiones de los posibles candidatos para ingresar en una carrera docente. Los mejores escalones de remuneración de docentes que permitan a los educadores de alto desempeño ganar mayores sueldos pueden mejorar el conjunto de aspirantes a maestros y con ello la calidad de la educación en Costa Rica.

15 El poder explicativo de las características observables de escuelas y docentes para dar cuenta de la variación entre los estudiantes puede ser sobreestimado por la fuerte correlación que existe entre las características de los estudiantes y las escuelas. Hanushek and Luque (2003) presentan una metodología para estimar los límites superior e inferior. Los resultados aquí presentados se fundamentan en esa metodología.

Banco Mundial

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Figura 31: Sueldos por años semejantes de escolaridad según grupo etario y profesión

Fuente: Estimación de los autores con datos de la EHPM.

0100200300400500600700800900

1000

21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65

Ingr

eso

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)

Edades

PROFESIONALS TEACHERS TOTAL WORKING POP.


35

3. Protección Social en Costa Rica: Replantear una Historia de Éxito para Manejar Mejor los Riesgos y Facilitar el Cambio

Costa Rica ha creado un sistema de protección social que incluye una variedad de programas de asistencia social destinados a apoyar los grupos vulnerables; un sistema de pensiones que ofrece la máxima cobertura de seguridad social en la región de América Latina; y algunas políticas activas de empleo. Con base en el sistema existente, el Plan Escudo, un plan de acción para contrarrestar la crisis económica global iniciado en enero de 2009 por el Gobierno de Costa Rica, proponía diversas medidas para proteger a los pobres y a los vulnerables (véase el Recuadro 1). Sin embargo, algunos grupos especialmente vulnerables, tales como los desempleados o los trabajadores poco calificados que perdieron sus puestos durante la crisis, carecen de protección al ingreso y/o apoyo para encontrar un empleo remunerado. Costa Rica podría mejorar aún más la coherencia del sistema de protección social y expandir la cobertura y la suficiencia de las prestaciones, al mismo tiempo evitando los incentivos perversos para reducir el trabajo y el ahorro o buscar la informalidad.

Las principales características de la protección social costarricense son las siguientes:

(i) Costa Rica opera una amplia gama de programas de asistencia social que brindan apoyo a los grupos pobres y vulnerables, pero muchos de ellos aún tienen cobertura muy baja. En su conjunto, los programas de asistencia social cubren menos de un tercio del quintil más pobre. Los programas basados de alimentación son los que tienen la máxima cobertura: los niños matriculados en la escuela primaria se benefician de un programa universal de almuerzos escolares y los niños de 0-6 años disfrutan de transferencias de alimentos y, en una forma más limitada, de los servicios de guardería infantil en los Centros de Educación y Nutrición - Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI). Los CEN-CENAI tienden a focalizarse en enfrentar los desafíos de nutrición, en vez de proporcionar una educación general de la primera infancia, especialmente para los niños pobres.

(ii) Varios programas se concentran en fortalecer el capital humano para los niños al ofrecer incentivos que fomentan la retención y la promoción en la escuela secundaria. El reciente programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) Avancemos y otras becas, bonos y subsidios de transporte ofrecen incentivos para matricularse en la escuela secundaria y finalizarla. Sin embargo, la focalización es inadecuada y el programa de cobertura de los pobres sigue siendo muy limitado, pues solo el 4,4 por ciento de los hogares pobres reciben las transferencias de Avancemos.

(iii) Los adultos mayores se benefician de uno de los mejores regímenes de pensiones de América Latina y el Caribe. El sistema ha sufrido varias reformas en los últimos años para fortalecer su sostenibilidad financiera, mejorar la distribución de las prestaciones en toda la población costarricense y disminuir la evasión. Aunque el régimen contributivo solo se ofrece a los que trabajaron en el sector formal, Costa Rica también ofrece una pensión no contributiva a las personas que permanecen fuera

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del sistema y que son vulnerables a la pobreza en su ancianidad. Ambas formas de pensiones cubren cerca del 65 por ciento de la población de más de 65 años de edad, que es la cobertura más elevada en relación con otros países latinoamericanos y del Caribe16

(iv) Costa Rica tiene un conjunto integrado de programas y políticas del mercado laboral; pero tienden a concentrarse en los trabajadores empleados que han finalizado su educación secundaria, en tanto que los trabajadores pobres y no calificados tienen menos probabilidad de beneficiarse. Los trabajadores empleados en el sector formal disfrutan de un fondo de seguro de desempleo recién instaurado, una escala de salarios mínimos para diversas ocupaciones y niveles educativos y seguridad en el empleo mediante una política de pago obligatorio de cesantía. En cambio, la gran porción de trabajadores del sector informal (casi el 40 por ciento de los empleados), así como todos los trabajadores desempleados e inactivos, quedan mayormente desprotegidos, sobre todo en aquellos hogares donde no hay niños de edad escolar o adultos mayores. Para los jóvenes que no asisten a la escuela y los adultos con poca educación, existen algunas opciones de capacitación, tales como las brindadas por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA); pero parecen ser de poco valor agregado en el mercado de trabajo.

.

Protección social para niños y jóvenes

Los programas para niños y jóvenes se concentran en brindar alimentación e incentivos monetarios o en especie para fomentar la matrícula y la retención escolar. Costa Rica tiene varios programas que apoyan el desarrollo de la habilidad infantil, principalmente mediante una mejor nutrición. También ofrece varios incentivos para que las familias matriculen a sus hijos en la escuela y aseguren su asistencia. La Tabla 11 ofrece una descripción de los principales programas documentados. Según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2009, el 15,3 por ciento de la población total y el 26,6 por ciento de la población pobre están cubiertos por al menos uno de los programas enumerados en la Tabla 12. La cobertura de los pobres no parece ser especialmente elevada, sobre todo porque las prestaciones se distribuyen casi uniformemente entre los grupos de ingreso. El programa más grande es el programa de almuerzos escolares que ofrece comidas a todos los niños matriculados en las escuelas públicas de primaria (9,4 por ciento de toda la población). El programa opera en 4.109 escuelas primarias (el 98 por ciento de todas las escuelas públicas) e incluye también unas cuantas escuelas secundarias, aunque se focaliza principalmente en brindar comidas a los niños más pequeños17. Todos los demás programas son mucho más pequeños y alcanzan entre el 0,1 y el 2,5 por ciento de la población. En particular, el programa de distribución de alimentos de los centros CEN-CINAI supuestamente cubre a lactantes y niños pequeños, así como a madres lactantes y embarazadas y, en algunos casos también distribuye alimentos para el hogar; sin embargo, solo llega al 1,6 por ciento de la población y al 3,5 por ciento de la población pobre18

16 Véase Ribe, Robalino, and Walker (2010).

.

17 Véase la reseña de seguimiento del gasto público en Banco Mundial (2008). Los datos se refieren a 2006. 18 Según la encuesta de seguimiento del gasto público (PETS) que se llevó a cabo para el informe del Banco Mundial (2008), cerca de 125.000 personas se benefician mensualmente, ya sea de las guarderías o de los servicios


37

En comparación con otros países de la región, la cobertura de las transferencias de ingresos de Costa Rica (tanto monetarias como en especie) se encuentra entre las más bajas (Figura 32). Esto refleja el hecho de que la asistencia social se considera un tipo de apoyo de último recurso, dado que la mayoría de los hogares tienen acceso al seguro mediante el empleo. Por otra parte, refleja la estrecha focalización categórica de muchos programas que se concentran exclusivamente en familias con hijos, por lo que excluyen muchos hogares vulnerables que tienen adultos pobres de edad laboral, pero sin hijos.

Figure 32: Cobertura de los programas de transferencia de ingresos en ALC (porcentaje de hogares con al menos un programa)

Fuente: Achieving Social Protection for All in Latin America and the Caribbean,Banco Mundial 2010. Nota: Incluye programas basados en efectivo y alimentación

El programa de almuerzos escolares, debido a su propósito de proveer alimentación a todos los niños que asisten a la escuela primaria, es el que tiene el acceso más amplio para los niños pobres. La cobertura efectiva, que mide la proporción de la población meta que realmente recibe las prestaciones, muestra que en 2009 el 49 por ciento de todos los niños entre 5 y 17 años de edad que asistían a una escuela pública recibieron el servicio, el 83,5 por ciento de los niños elegibles en los dos quintiles inferiores recibieron la prestación, al igual que todos los niños idóneos en el quintil inferior. Esto representa una marcada mejora con respecto a 2003, cuando solo el 64,5 por ciento de los niños elegibles en los dos quintiles inferiores (y el 68,1 por ciento del quintil inferior) recibió el servicio. Como este programa no aplica fuertemente los criterios de elegibilidad, no discrimina entre niños pobres y no pobres a la hora de brindar el acceso. Por lo tanto, más del 41 por ciento de los beneficiarios no pertenecen a los dos quintiles inferiores de la distribución del ingreso (solo el 3,2 por ciento no corresponden del todo a la población meta, independientemente del ingreso).

de alimentación, una cifra que es mayor que el valor encontrado utilizando los datos de la EHPM (2,7 por ciento de la población frente al 1,7 por ciento).

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Tabla 11: Programas de apoyo al desarrollo infantil y juvenil Población meta y elegibilidad Programa Institución Objetivos Cobertura • Niños de 0-13 años de edad • Madres embaraz. y lactantes Criterios de elegibilidad: • Desnutrición • Ingresos del JH • Educación de la madre • Estatus laboral del JH • Referidos por otras instituciones • Madre adolescente /madre que trabaja fuera de casa

Nombre: CEN-CINAI* Nutrición y desarrollo de la primera infancia (DPI) (desde 1950).

Ministerio de Salud- Ejecutado por la Dirección Nacional de Nutrición y Desarrollo Infantil

• combatir la desnutrición • desarrollar el potencial de

aprendizaje de los niños • fomentar la participación de

la comunidad en educación y nutrición

• permitir que las madres trabajen

125.000 niños promedio al mes (2006, estimado del BM). Distribución de beneficiarios: • 77%: niños menores de 7 • 11% madres embar/lactantes • 10% padres reciben capacitacación • 2% niños en la escuela Distribución de prestaciones: • 23% servicios integrados (aliment. + DPI) • 9% solo alimentación • 67% solo leche • 2% aliment. extra para la familia • talleres para capacitar a padres sobre nutrición Presupuesto: US$25 millones en 2008

• Niños de 0-12 años de edad • Ingresos del JH • Estatus de padres en el mercado de trabajo

Nombre: Programa de alternativas diurnas - Subsidio para asistir a guarderías (operado por ONG) Programa de alimentación (operado por ONG) (desde 2001)

Patronato Nacional de la Infancia (PANI) –Gerencia técnica, ejecutado por ONG

• brindar nutrición, educación y atención a niños vulnerables • permitir que los padres trabajen

N/D El PANI afirma que los objetivos para 2007-2010 son cubrir a 1.150 niños.

• Niños de 5-19 años de edad • Matriculados en escuela • Ingreso de JH en los 2 quintiles inferiores del ingreso • Situación parental • Educación parental • Historial educativo (desertor, discapacidad de aprendizaje) • Discapacidad/enfermedad • Conducta de riesgo/historial de agresiones • Buen rendimiento académico

Nombre: FONABE (Fondo nacional de becas)* Becas (desde 1997) • Costos de matrícula • Costos de colegiatura • Transporte • Necesidades especial

Ministerio de Educación (MEP) – ejecutado por el FONABE

• ofrecer equidad de acceso a la educación • garantizar que la educación se finalice

Para 2007 (pobl. meta total 489.494) • Matrícula: (meta) 74.112 (real) 71.642 • Colegiatura: (meta) 83.467 (real) 69.773 • Transporte: (meta) 15.453 (real) 15.140 • Especial: (meta) 3.254 (real) 2.196

Alumnos de escuela primaria (programa universal para escuelas públicas) • Subsidio total: pobreza, desnutrición, riesgo psicosocial • Subsidio pequeño: otros

Nombre: PANEA* (Programa de alimentacion y nutrición del escolar y adolescente) Programa de alimentación escolar (desde la década de1930?)

Ministerio de Educación – División de alimentación y nutrición para niños y adolescentes, ejecutado por junta de educación y escuelas locales

• reducir la desnutrición • aumentar la asistencia a la escuela

4.109 escuelas primarias (98% del total). Se priorizan escuelas de zonas pobres. Presupuesto: US$46 millones en 2008

• Familias con hijos de 12-25 años de edad matriculados en programa formal de secundaria (incl. para adultos) • Ingresos del JH • Vulnerabilidad • Riesgo y exclusión social

Nombre: AVANCEMOS* Transferencias monetarias condicionadas (desde 2006) La transferencia aumenta con el grado: 15,000 colones para 7o grado a 50,000 colones para 12o grado (max. 80,000 colones por mes/familia)

Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) – ejecutado por la Subgerencia de desarrollo social

• aumentar/mantener la asistencia y la finalización de la escuela • fomentar el ahorro • mejorar el desempeño escolar • combatir el trabajo infantil • facultar a los jóvenes

Año Beneficiarios Presupuesto (1.000 US$)

2006 8.068 695,1 2007 92.664 25.730,2 2008 117.679 48.471,4 2009 126.881 N/D

• Alumnos de escuela secundaria • Viven al menos a 3 km de la escuela • Ingresos del JH • Vulnerabilidad

Nombre: Transporte de estudiantes* Transporte para escolares (subsidio y contratación directa) (desde 1953)

Ministerio de Educación (MEP) – ejecutado por las escuelas y la Dirección de programas de equidad

• aumentar/mantener la asistencia escolar en el nivel de la secundaria

2007: 74,308 estudiantes


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En cambio, los servicios de guardería y alimentación de los CEN-CINAI ofrecen un acceso mucho más limitado, tanto a toda la población de niños menores de 7 años como especialmente a los que se encuentran en los quintiles inferiores. El sistema de los CEN-CINAI incluye 51 centros de guarderías (CINAI), 460 centros de educación y nutrición y 38 centros de educación y nutrición que también ofrecen almuerzos escolares. Según la EHPM de 2009, casi el 54 por ciento de los niños más pobres menores de siete años podía, en teoría, beneficiarse de los servicios de alimentación y el 7,3 por ciento podía disfrutar de las guarderías. Este es el límite superior de la cobertura del programa. La cobertura efectiva muestra que, en la práctica, existe un 7,2 por ciento de los niños menores de siete años en el quintil más bajo que se benefician de las guarderías y casi la mitad de todos los niños menores de siete años en este quintil reciben prestaciones de alimentación. Al mismo tiempo, el 76,1 por ciento de los niños que disfrutan de los servicios de guardería pertenecen a un quintil superior de ingreso y casi el 48 por ciento de los niños pertenecen a los tres quintiles superiores19

Una de las barreras de los CEN-CINAI para ampliar el acceso a las poblaciones más pobres quizá se relacione con la ubicación geográfica. Estos centros dan prioridad a los niños que pertenezcan a hogares pobres, vivan a menos de 1 km del centro, muestren señales de desnutrición o problemas de desarrollo, se encuentren en riesgo o cuyas madres trabajen. Por lo tanto, por el momento, los CEN-CINAI operan como centros especializados que se ocupan de retos específicos de nutrición y desarrollo, en vez de brindar la educación general de la primera infancia y el apoyo a todos, especialmente a los niños pobres.

. Las fugas con respecto a la elegibilidad por edad son relativamente pequeñas, puesto que el 1,4 por ciento de los beneficiarios tienen más de 7 años de edad. Sin embargo, la cobertura ha mejorado, ya que los servicios de los CEN-CINAI han llegado a un total del 14,6 por ciento de todos los niños de 0 a 7 años de edad, en comparación con el 7 por ciento en 2006 y el 13 por ciento en 2008 (Trejos, 2009).

Tabla 12: Cobertura de programas según quintil de ingreso, 2009 Quintiles de ingreso per cápita Área de residencia Estatus de pobreza Total T1 T2 T3 T4 T5 Urbana Rural No pobre Pobre Todos los programas 15,3 28,9 21,2 14,4 7,0 5,2 11,5 20,8 12,7 26,6 Progr. almuerzos escolares 9,4 17,1 12,6 9,0 5,0 3,5 8,0 11,5 7,9 16,0 Subsidio escolar 1,1 2,2 1,7 0,8 0,4 0,2 0,8 1,4 0,8 2,1 Transporte escolar 1,1 2,0 1,6 1,2 0,5 0,3 0,2 2,5 1,1 1,5 TMC Avancemos 2,5 5,0 3,9 2,5 0,7 0,4 1,7 3,7 2,1 4,4 Becas del FONABE 2,4 5,9 3,4 1,8 0,5 0,5 1,6 3,6 1,8 5,2 Otras becas 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 Otra transferencia de IMAS 1,0 1,9 1,6 0,6 0,4 0,2 0,6 1,4 0,8 1,6 Aliment. CEN-CINAI 1,6 3,8 2,4 1,1 0,4 0,5 0,7 3,0 1,2 3,5 Guarderías CEN-CINAI 0,2 0,3 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3 Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM de 2009. Notas: SOLO beneficiarios directos. La cobertura de los programas es la porción de la población en cada grupo que recibe la transferencia. Específicamente, cobertura es: (Número de individuos que reciben la transferencia en el grupo)/(Número de individuos en el grupo). La cobertura de los programas se calcula estableciendo como factor de expansión el factor de expansión de los hogares.

19 Según la encuesta PETS 2006 informada por el Banco Mundial (2008), el 79 por ciento de los beneficiarios de guarderías se encuentran por debajo del umbral de la pobreza y esta cifra es incluso mayor para los que reciben alimentación.

Banco Mundial

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Tomando en cuenta todos los programas, la mayoría de los beneficiarios son pobres (89,5 por ciento), viven en zonas rurales (55,7 por ciento) y el 65,2 por ciento pertenecen a los dos quintiles más bajos. Esto es lo esperado, ya que la mayoría de los programas se destinan específicamente a las personas de estos dos quintiles.

Sin embargo, los pobres se benefician relativamente menos de cada programa, aunque más de la mitad de los beneficiarios siguen estando concentrados en los dos quintiles inferiores. La excepción la constituyen los programas de “otras becas”, que se distribuyen sobre todo entre estudiantes de los tres quintiles más elevados (59 por ciento). Con todo, dado que la mayoría de los programas se destinan específicamente a individuos ubicados en los dos quintiles inferiores, es de sorprender que una gran cantidad de beneficiarios pertenezcan a una categoría superior de ingresos. Una posible explicación de ello es que la condición de cursar la escuela secundaria no puede ser cumplida por muchos de los que se encuentran en los quintiles más bajos. En cuanto al acceso de los pobres a la cobertura, la evaluación de la pobreza (Banco Mundial, 2007) informa la cobertura potencial y efectiva, así como las exclusiones y fugas, para las guarderías CEN-CINAI y el programa de alimentación escolar en los años 1992, 1999 y 200320

Tabla 13. Reproducimos estas estadísticas para 2009 y las presentamos junto con las de 2003 en la

.

Tabla 13: Acceso a los programas, 2003 y 2009 2003 2009

Programa almu. escolares

CEN-CINAI (todos)

Programa almu. escolares

CEN-CINAI guarderías

CEN-CINAI aliment.

Cobertura potencial 20% más pobre 177,6% 36,9% 161,1% 7,3% 53,9% 40% más pobre 100,1% 20,2% 86,2% 4,0% 29,7%

Total 50,7% 2,2% 15,9% Cobertura efectiva

20% más pobre 68,1% 16,4% 155,9% 7,2% 49,7% 40% más pobre 64,5% 13,9% 83,5% 4,0% 27,4%

Total 49,0% 2,1% 14,6% Exclusiones

20% más pobre 31,9 83,6% N/A 92,8% 50,3% 40% más pobre 35,5% 86,1% 16,5% 96,0% 72,6%

Total 51,0% 97,9% 85,4% Fugas

20% más pobre 61,3% 47,9% 66,7% 76,1% 57,0% 40% más pobre 35,0% 19,2% 41,4% 47,8% 30,0%

Total 3,2% 1,4% 7,8% Fuente: 2003, Banco Mundial (2007); 2009, cálculos de los autores con datos de la EHPM de 2009. Notas: Cobertura potencial = beneficiarios totales como porcentaje de población meta. Cobertura efectiva =porcentaje de la población meta que son beneficiarios. Exclusiones=100 – cobertura efectiva. Fugas=porcentaje de beneficiarios totales que están fuera de la población meta. Para el programa de almuerzos escolares, la población meta son todos los escolares de 5-17 años matriculados en las escuelas públicas; para el servicio de guarderías, son todos los niños menores de 7 años de edad.

20 Cobertura potencial = beneficiarios totales como porcentaje de la población meta. Cobertura efectiva = porcentaje de la población meta que son beneficiarios. Exclusiones = 100 por ciento – cobertura efectiva. Fugas = porcentaje de los beneficiarios totales que están fuera de la población meta.


41

Evidencia de calidad y de impacto

Hasta la fecha, no ha habido ninguna evaluación del impacto de ninguno de los programas aquí mencionados. Sin embargo, la evidencia internacional y cierto análisis de los programas costarricenses ofrecen algunos indicios. Los programas de alimentación escolar tienen un impacto en la matrícula y la asistencia; pero no mucho en mejorar la habilidad cognitiva. Dado esto, vale la pena preguntarse cuán justificado está el programa de almuerzos escolares en el contexto de Costa Rica. Este programa representó el 2,3 por ciento de los gastos de protección social en 2005, una proporción mayor que la de los CEN-CINAI (aunque también la cobertura es mucho mayor). Si bien no ha habido ninguna evaluación apropiada del programa Avancemos (TMC para educación secundaria), cierta evidencia limitada sugiere que ha contribuido a reducir la pobreza en los años 2006-2008; pero no se discuten del todo sus efectos sobre la asistencia y el desempeño21

Programas de seguro social

. El programa de CEN-CINAI, según el informe del Banco Mundial (2008), funciona razonablemente bien, a pesar de encontrarse sistemáticamente con una provisión insuficiente de fondos. Una de las deficiencias del programa es el hecho de que, debido a los criterios impuestos de elegibilidad y a la pequeña escala, muchos niños pobres quedan fuera. Dados los beneficios demostrados de invertir en la primera infancia, sería beneficioso para Costa Rica fortalecer los servicios de los CEN-CINAI.

Costa Rica tiene un sistema integral de pensiones basado en tres pilares para el régimen contributivo, además de una pensión básica no contributiva proporcionada por el Gobierno sujeta a comprobación de ingresos para los individuos de edad avanzada en situación de pobreza. Los individuos tienen que solicitar esta prestación. Para el sistema contributivo, la Caja Costarricense del Seguro Social administra un régimen de pensiones de prestaciones definidas que ampara a los trabajadores asalariados y tiene el propósito de cubrirles los riesgos asociados con invalidez, vejez y muerte, lo cual constituye el primer pilar. Esto se complementa con un segundo pilar que consiste en un sistema obligatorio de contribuciones definidas basado en cuentas individuales administradas por operadoras de fondos de pensiones del sector privado. Además de esto, existe un tercer pilar basado en las contribuciones voluntarias a fondos de pensión privados.

El sistema se las arregla para cubrir el 65 por ciento de todos los trabajadores de Costa Rica, los que se pueden dividir en 77 por ciento de los asalariados y un 31 por ciento de tasa de cobertura entre los individuos empleados por cuenta propia. La cobertura del régimen de pensiones es una de las más elevadas en América Latina.

21 Blanco and Muñoz (2009), Línea Base: Programa AVANCEMOS, presentación en PPT.

Banco Mundial

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Figure 33: Cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe, décadas de 1990 y 2000

(Porcentaje de población económicamente activa que aporta a regímenes de pensiones)

Fuente: Rofman et al 2008.

Pese a la reforma paramétrica que tuvo lugar en 2005, aún quedan algunas dudas sobre la sostenibilidad a largo plazo del componente del primer pilar del régimen de pensiones, especialmente después de los resultados de una auditoría externa contratada por la Superintendencia de Pensiones en 2009. Según Martínez (2008), para mejorar sus resultados se deberían mejorar los incentivos, de manera que los trabajadores de mayores ingresos aporten al primer pilar en vez de evadir o no declarar todo su ingreso22

Respuesta a la crisis mundial

. También sería necesario recurrir a programas de seguro colectivo que ya se encuentran disponibles para ampliar la cobertura contributiva y el seguro familiar, sobre todo para mujeres que trabajan en el sector informal. A fin de mejorar la calidad de la cobertura, se podrían introducir incentivos de manera que una mayor cantidad de personas contribuyan voluntariamente al sistema.

El Gobierno de Costa Rica actuó agresivamente en respuesta a los efectos de la crisis económica mundial utilizando una variedad de medidas normativas (Recuadro 2). Esto refleja la fortaleza del sistema de protección social en Costa Rica. Sin embargo, las medidas del plan podrían terminar reforzando las características dominantes del sistema actual, en vez de subsanar sus debilidades e implementar una política integral del mercado laboral, a fin de proteger a los trabajadores más vulnerables, lo cual se discute en la siguiente sección.

22 Juliana Martínez Franzoni “Costa Rica’s Pension Reform: A Decade of Negotiated Incremental Change” en Stephen J. Kay and Tapen Sinha (editors) Lessons from Pension Reform in the Americas. New York: Oxford University Press.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990's 2000's


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Recuadro 2: El Plan Escudo en Costa Rica

Brechas y debilidades importantes

A pesar de sus logros, cuando se ve desde la perspectiva del ciclo de vida, hay vacíos importantes en el sistema de protección social de Costa Rica. En particular, no hay ningún programa significativo que se focalice específicamente en los hogares pobres sin hijos y sin personas adultas mayores, por lo que quedan vulnerables a las conmociones importantes, tales como el desempleo. Los pocos programas que se enfocan en generar empleo, capacitación o recapacitación e iniciativa empresarial representan una pequeña porción del gasto total social y, en general, no están captados en las encuestas de hogares23

.

23 Con excepción de la capacitación brindada por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).

El 29 de enero de 2009, el Gobierno de Costa Rica inició el Plan Escudo, un plan de acción para contrarrestar la crisis económica mundial. Fiscalmente, el Gobierno se encontraba en una fuerte posición, pues había acumulado un superávit financiero en los últimos dos años, de manera que podía aumentar la inversión en obras públicas y ampliar sus programas sociales. Se anunciaron diferentes medidas para cubrir las necesidades de cuatro grupos: familias, trabajadores, empresas y el sector financiero.

A fin de contrarrestar los efectos del aumento en el precio de combustibles y alimentos que ocurrió durante 2008, el GoCR introdujo subsidios para combustibles, alimentos y transporte. Además, el aumento bianual del salario mínimo fue mayor que el de años anteriores, de modo que los salarios reales aumentaron significativamente en términos reales. El Gobierno también anunció que aumentaría el monto de las pensiones no contributivas en un 15 por ciento y que incrementaría el gasto en subsidios a la vivienda para impedir que cantidades cada vez mayores de costarricenses cayeran en la pobreza. Para los niños y los jóvenes, se anunciaron varias medidas, tales como la provisión de comidas durante los fines de semana a los beneficiarios de los CEN-CINAI y la expansión del programa de TMC AVANCEMOS. Si bien aún no se ha dado el aumento de la cobertura, las cifras más recientes sugieren que las tasas de deserción de secundaria están empezando a disminuir, lo cual pudiera ser un efecto de los incentivos brindados por el programa.

El Gobierno también ha hecho esfuerzos para combatir el creciente desempleo, aunque con un éxito más limitado. Trató de introducir flexibilidad en el Código del Trabajo al presentar una propuesta de cambiar las restricciones a la jornada laboral; sin embargo, la propuesta fue rechazada por el órgano legislativo. También anunció que proporcionaría fondos para que las empresas ofrecieran capacitación (ya sea en la empresa o por fuera) a los trabajadores; sin embargo, todavía no se dispone de ninguna información sobre la situación de estas iniciativas. Finalmente, el Gobierno también anunció que aumentaría la inversión en infraestructura como forma de reforzar al empleo.

A fin de estimular la actividad del sector privado, se pusieron fondos adicionales a disposición mediante el banco costarricense de fomento con menores tasas de interés para las PYME, entre otras medidas. Finalmente, para estabilizar el sector financiero, se aumentó el capital en todos los bancos públicos.

Aunque es imposible saber hasta qué punto estas medidas han logrado su objetivo (ya que no existe ningún contra-factual válido que indique lo contrario), el análisis de la encuesta de hogares más reciente sugiere que los trabajadores empleados han sido en su mayoría capaces de protegerse contra los efectos de la crisis. No obstante, la calidad del empleo parece haberse deteriorado y, para los que perdieron su trabajo, la situación sigue siendo muy incierta. Dadas las rigideces encontradas en el mercado laboral costarricense, queda la duda de si los trabajadores desempleados podrán escapar rápidamente del desempleo.

Fuente: Trejos (2009 y comunicaciones personales), CEPAL (diciembre de 2009), diario La Nación.

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Políticas de protección del ingreso

La mayor parte de las políticas de protección tienen por objeto disuadir a los empleadores de que despidan a los trabajadores, en vez de crear un ambiente en donde los trabajadores puedan pasar por una transición segura de un puesto a otro o del desempleo al trabajo (Tabla 14). De este modo, por ejemplo, los trabajadores empleados tienen derecho a considerables pagos de cesantía, están protegidos por las leyes del salario mínimo y disfrutan de protecciones generosas con respecto a la jornada laboral. La consecuencia de estas protecciones es que los empleadores se vuelven más renuentes a contratar trabajadores, especialmente si no tienen suficiente información sobre la calidad de los trabajadores y sobre cuán productivos serán en el trabajo. Tales oportunidades de empleo se ven aún más limitadas por el hecho de que se restringen los contratos temporales.

Además, los trabajadores desempleados no cuentan con mucho apoyo al ingreso. Recientemente, se creó un fondo de seguro de desempleo para los trabajadores empleados formalmente, el cual se financia con contribuciones de los empleadores y aporta parcialmente a los fondos de pensión de los trabajadores. Estos fondos no están vinculados estrictamente al desempleo, ya que los trabajadores que han estado con el mismo empleador durante más de cinco años pueden acceder a ellos; pero no existe prácticamente ninguna protección instaurada para los trabajadores del sector informal. Una de las consecuencias potenciales de esta brecha en el sistema de garantías es el uso abusivo de las pensiones de invalidez, algo que Costa Rica ya ha experimentado con sus adultos mayores, quienes, al carecer de acceso a las pensiones contributivas optaron por solicitar las prestaciones de invalidez24

El reglamento del trabajo en Costa Rica hace que sea difícil ajustar los salarios en momentos de depresión económica, lo cual exacerba el desempleo. Los salarios mínimos legales en Costa Rica se fijan dos veces al año mediante negociación entre los representantes de los trabajadores, los empleadores y el Gobierno (Gindling and Terrell, 2007)

. Aunque no existe evidencia objetiva de esto, es probable que la cantidad de solicitudes de prestaciones por invalidez por parte de trabajadores desempleados haya aumentado en 2009.

25. Los ajustes al salario mínimo suelen tener el fin de impedir que los salarios reales disminuyan debido a la inflación y por eso los aumentos del salario mínimo nominal siguen de cerca a la inflación, excepto en 2009, cuando los salarios mínimos reales aumentaron 4,9 por ciento26

24 En 2009, el sistema de seguridad social tenía 46.000 “jubilados por invalidez”. La cifra de solicitudes de jubilación por invalidez aumentó a 33 por ciento con respecto a 2008 (Diario La Nación, Costa Rica).

.

25 En principio, esta legislación solo se aplica a los empleados del sector privado; pero en la práctica se suelen usar los cambios en el salario mínimo como guía para establecer los salarios del sector público. 26 Véase Banco Central de Costa Rica.


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Tabla 14: Restricciones al ajuste laboral y políticas de protección al ingreso en Costa Rica Contratos de plazo fijo permitidos para tareas permanentes No Duración máxima de contratos de plazo fijo 12 meses Razón del salario mínimo obligatorio al valor agregado promedio por trabajador 0,46 Extensión de la semana laboral a 50 horas (horas extra incluidas) por 2 meses al año Sí Número máximo de días hábiles por semana 6 Se aplican restricciones al trabajo nocturno cuando las operaciones continuas sean económicamente necesarias

Sí

Se aplican restricciones al trabajo en “días feriados semanales” cuando las operaciones continuas sean económicamente necesarias

Sí

Vacaciones anuales pagadas para un empleado con 20 años de servicio 12 días Terminación de los trabajadores debido a redundancia legalmente autorizada Sí Período de preaviso para despidos por redundancia después de 20 años de empleo continuo 4,3 semanas Pago de cesantía por despido debido a redundancia después de 20 años de empleo* 25,1 semanas de

sueldo Seguro de desempleo No Cuenta de ahorro de seguro de desempleo* No Otras transferencias para desempleados Sí Salario mínimo Sí Tasas de sindicalización 5,9% de

asalariados Fuente: Doing Business 2010, SEDLAC, y Gobierno de Costa Rica. Nota: (*) En 2006, se creó un fondo de seguro de desempleo, en donde el empleador aporta el 3 por ciento del sueldo, la mitad del cual se deposita en el fondo de pensiones del trabajador. La otra mitad del fondo se desembolsa en caso de terminación, en caso de invalidez o después de cinco años de trabajar para el mismo empleador.

Es probable que los salarios mínimos de Costa Rica retrasen la recuperación del empleo, sobre todo para los trabajadores más vulnerables. En un estudio acerca del efecto de los salarios mínimos sobre el empleo en Costa Rica, Gindling y Terell (2007) revelan que un aumento del 10 por ciento en el salario mínimo disminuye el empleo en el sector formal en 1,09 por ciento y reduce la cantidad promedio de horas trabajadas para los que permanecen empleados en el sector formal en cerca de 0,6 por ciento. También encuentran que el mayor impacto se siente en la mitad inferior de la distribución de destrezas, es decir, en los trabajadores más vulnerables y que probablemente permanecen fuera del empleo formal. A partir de la evidencia que hasta el momento hemos encontrado sobre la índole del desempleo, podemos entonces esperar que los salarios mínimos afectarán principalmente las perspectivas de empleo de los pobres y de las mujeres desempleadas, quienes tienen más probabilidad de permanecer desempleados por períodos más prolongados.

Los mecanismos de protección al ingreso estrechamente vinculados con el estatus de empleo formal, junto con las restricciones a las contrataciones y los despidos, crean un sistema “dual” que deja a los trabajadores informales y desempleados mayormente excluidos del empleo formal. Como se discutió anteriormente, hay evidencia de que los salarios mínimos disminuyen el empleo formal, especialmente en los niveles poco calificados. Además, el uso limitado de contratos a plazo y el elevado pago obligatorio de cesantía también disuaden a los empleadores de contratar trabajadores formales. En consecuencia, los trabajadores informales (que en su mayoría pertenecen a las categorías menos calificadas) y los trabajadores desempleados tienen menos oportunidades de hacer la transición hacia puestos en los sectores formales.

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No existe ningún mecanismo establecido de protección al ingreso de los trabajadores que pierden su trabajo y no disfrutan de la protección del sector formal (pago de cesantía, seguro de desempleo). Por consiguiente, los trabajadores más vulnerables, a saber, los informales y los trabajadores formales temporales, tienen poco acceso a otras formas de apoyo, excepto sus propios ahorros y el ingreso de sus familias. Una excepción la constituye el programa relativamente pequeño de apoyo temporal al ingreso operado por el IMAS (Instituto Mixto de Ayuda Social). Este programa es parte de uno más amplio que brinda ayuda en emergencias (sobre todo en casos de desastres naturales), por lo que beneficia en su mayoría a familias pertenecientes a grupos particularmente vulnerables a los impactos ambientales (p.ej., pesca artesanal). Sin embargo, también se destina a otros grupos vulnerables, tales como hogares encabezados por mujeres y madres adolescentes. Lamentablemente, existe muy poca información sobre la calidad del programa (por ejemplo, su focalización), ya que no queda captado por la EHPM.

Políticas activas de empleo

Dado el tamaño y la persistencia del desempleo y el empleo de mala calidad en Costa Rica, las políticas para mejorar la empleabilidad de los grupos más afectados (mujeres, jóvenes y personas con poca educación) deberían adecuarse específicamente con el fin de solventar las dificultades de estos grupos para acceder a los puestos de trabajo. Las políticas activas de empleo (PAE), tales como los programas de capacitación, recapacitación, certificación de destrezas, servicios de intermediación e iniciativa empresarial, son elementos esenciales clave para potenciar la empleabilidad de estos grupos27

Sin embargo, en Costa Rica, varias PAE que han estado en vigor durante dos o más décadas muestran poco éxito para potenciar la empleabilidad y facilitar el acceso al empleo por parte de la población más vulnerable. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), que brinda capacitación a más del 7 por ciento de la fuerza laboral (y un tercio de la capacitación global) y tiene un amplio conjunto de programas de capacitación, certificación y asistencia técnica, no parece brindar a sus alumnos mejoras significativas en los ingresos, en contraste con los que se capacitan en una institución o empresa privada. Es más, el INA no se focaliza específicamente en elevar las destrezas y la empleabilidad de grupos que quedan sistemáticamente fuera del mercado laboral o marginados a puestos de baja productividad, tales como los jóvenes que no asisten a la escuela y las mujeres con poca educación. En Costa Rica, se han implementado otras PAE a pequeña escala, tales como los programas de generación de empleo y los programas de iniciativa empresarial; pero no se dispone de ninguna evidencia que indique cuán exitosos han sido estos programas para mejorar las perspectivas de empleo de sus beneficiarios.

.

El Plan Nacional de Empleo (PLANE)

El Gobierno de Costa Rica reconoce la importancia de contar con una política integral de empleo, pero está dando pasos lentos para ponerla en práctica. En 2003, el Ministerio del Trabajo, mediante su Consejo Superior del Trabajo (CST), creó El Comité Nacional de Empleo, a fin de producir la propuesta para una política nacional de empleo (PNE), que fue

27 Para una discusión extensa de estas políticas, véase Ribe, Robalino and Walker (pendiente de publicación).


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subsecuentemente aprobada por el CST en 2004 y presentada a la administración28

• Creación de órganos encargados de diseñar todos los planes de estudio de formación técnica en estrecha consulta con el sector privado. Tanto el SINETEC (Sistema Nacional de Educación Técnica) como el SINAFOP (Sistema Nacional de Formación Profesional) serían independientes del Ministerio de Educación y estarían estrechamente vinculados con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).

. Las políticas propuestas por la PNE luego se incorporaron con otras propuestas normativas existentes y futuras bajo un solo Plan Nacional de Empleo (PLANE). Actualmente, el PLANE está siendo revisado en el Ministerio del Trabajo (con asistencia de la OIT); a continuación esbozamos las principales áreas que originalmente se proponía reglamentar y los cambios propuestos.

• Eliminación del requisito de haber terminado la educación secundaria para acceder a la formación técnica.

• Modernización de la capacitación para incluir el aprendizaje electrónico y otras innovaciones.

• Fortalecimiento de la formación basada en las competencias y la certificación (propuesta de crear un organismo de certificación independiente del INA).

• Creación del Sistema Nacional de Información, Orientación e Intermediación de Empleo con dos componentes principales: el observatorio del mercado laboral y el sistema nacional de intermediación laboral. El sistema propuesto sería administrado por el Ministerio de Trabajo (Dirección General de Planificación del Trabajo), en colaboración con el INA y con los colegios técnicos públicos.

• Colaboración con el sector privado para facilitar la inserción de los jóvenes de 18 a 24 años de edad, sin ninguna experiencia previa, bajo un programa subvencionado de capacitación y pasantías.

• Promoción de la creación de empleo público junto con la capacitación para grupos que experimentan un desempleo de largo plazo.

• Aumento del apoyo financiero para desarrollar programas de formación en áreas de mucha demanda.

Uno de los principales vacíos de la actual versión del PLANE es que no establece una estrategia integral que aumente la empleabilidad de los grupos más desfavorecidos, especialmente las mujeres y los jóvenes poco educados y calificados. Como se discutirá más adelante, el INA sí brinda asistencia limitada a estos grupos y también ha creado programas para apoyar la iniciativa empresarial a pequeña escala; sin embargo, no existe ninguna propuesta explícita en el PLANE para fortalecer o complementar estos esfuerzos, lo que beneficiaría a una gran porción de esta fuerza laboral.

28 Véase CEPAL (2009).

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El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)

A mediados de los años sesentas, el Gobierno de Costa Rica creó el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) para brindar formación técnica a los trabajadores del sector de manufactura. Desde entonces, el INA ha sido el proveedor más grande de capacitación en programas orientados a la manufactura, aunque también se ha ampliado a las actividades agrícolas y los servicios (y más recientemente a turismo, informática e idiomas extranjeros), como lo muestra la Tabla 1529

Tabla 15: Matrícula en el INA según sector de capacitación *

.

Ejercicio Total Agricultura Manufactura Servicios 2005-2007 195.456 19.913 70.307 105.237 2000-2004 150.773 17.126 60.147 73.501 1995-1999 100.014 19.728 44.489 35.797 1990-1994 45.992 10.371 21.564 14.056 1985-1989 38.043 10.474 14.501 13.068 1980-1984 40.180 6.077 3.607 30.497 1975-1979 43.206 5.963 4.720 32.523 1970-1974 7.716 415 3.383 3.919 1965-1969 1.646 0 969 677

Fuente: CEPAL (2009). Nota: * La matrícula cuenta la cantidad de cursos en los que se han matriculado los estudiantes, en vez del número de estudiantes, de manera que en algunos casos los estudiantes pueden ser contados varias veces.

El INA es una institución financiada por un impuesto obligatorio de planilla del 2 por ciento, pagado totalmente por los empleadores, que en 2007 tuvo ingresos de US$90 millones y generó un superávit del 13,6 por ciento. Debido a restricciones al gasto y la contratación impuestas por el Ministerio de Hacienda, el INA consistentemente ha arrojado un superávit con el correr de los años; sin embargo, también esto ha obstaculizado su capacidad para invertir en mejor infraestructura y tecnología.

Como lo indica la Tabla 16, en 2007, una cuarta parte de la población de edad laboral había recibido algún tipo de formación (CEPAL, 2009); un tercio de los que recibieron formación lo hicieron en el INA30


.. En general, la gente que se capacita tiende a ser de mayor edad, más educada y adinerada, aunque solo una cantidad levemente superior de personas capacitadas están empleadas. En contraste, el INA parece atender a una población levemente mayor, menos educada, más pobre y con más probabilidad de estar desempleada o inactiva. Lo contrario se aplica a los que reciben capacitación en instituciones y empresas privadas.

30 En 2009, la cifra fue un poco mayor, 28 por ciento.


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Las estimaciones de los retornos de la capacitación sugieren que estos suelen ser pequeños y solo son significativos para los que recibieron capacitación en una institución o empresa privada (véase la Tabla 17). Siguiendo las estimaciones presentadas en la Tabla 9 que toman en cuenta los efectos de selección introducidos por los antecedentes socioeconómicos, restringimos la muestra a aquellos individuos de 20 a 30 años de edad que vivían en el hogar de los padres y tomamos en cuenta la educación y el ingreso de los progenitores. En contraste con las regresiones anteriores, aquí juntamos los datos desde 2004 hasta 2009 y encontramos coeficientes semejantes a los informados en la Tabla 9. Encontramos que la capacitación tiene efectos positivos (y significativos) pequeños en el ingreso; pero cuando separamos según el tipo de institución, solo la formación impartida en centros privados tiene efectos positivos, en tanto que los que asistieron al INA realmente ganan menos que los que no recibieron ninguna formación.

Tabla 16: Capacitación no formal según grupo de población y proveedor

Recibió capacitación

(%)

Asitió al INA (%) Según proveedor de capacitación Población

total Población capacitada INA

Institución privada

Institución pública

Empresa privada Otras*

Total 25,0 7,3 29,3 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Hombres 24,1 6,5 27,0 43,3 43,4 44,4 59,1 51,4 Mujeres 25,8 8,1 31,4 56,7 56,6 55,6 40,9 48,6 Adolescentes 7,7 0,6 8,5 1,4 8,5 6,0 5,5 3,4 Adultos jóvenes 28,3 8,1 28,7 22,0 28,2 15,3 16,6 25,9 Adultos 32,1 10,1 31,4 56,5 50,3 50,3 58,6 47,0 Adultos maduros 27,7 8,4 30,3 13,5 8,1 19,8 11,7 15,5 Adultos mayores 14,6 4,1 28,5 6,7 4,9 8,6 7,6 8,2 Primaria incompleta 5,6 2,5 44,5 6,9 2,0 6,8 3,9 2,8 Primaria completa 15,9 7,1 44,4 26,6 11,2 20,7 18,1 7,7 Secundaria incompleta 22,8 6,9 30,5 22,9 26,6 20,1 22,7 13,8 Secundaria completa 46,3 14,8 32,0 24,2 25,6 19,3 17,3 19,8 Terciaria 51,5 8,7 16,9 19,5 34,6 33,0 38,1 55,9 Quintil 1 12,5 5,6 44,5 14,7 7,8 11,2 6,2 6,3 Quintil 2 17,5 6,6 37,8 18,3 13,2 16,2 12,6 9,3 Quintil 3 22,4 7,8 34,9 22,2 19,1 18,9 19,9 12,0 Quintil 4 30,3 8,9 29,4 24,6 28,5 23,8 23,2 23,1 Quintil 5 45,8 8,7 19,1 20,2 31,5 29,8 38,1 49,3 Empleados 32,2 9,3 28,8 68,9 65,9 68,3 76,7 74,5 Desempleados 29,7 10,1 33,9 3,6 3,6 2,9 3,1 1,7 Inactivos 15,6 4,7 30,0 27,5 30,6 28,7 20,2 23,8 Urbanos 29,2 7,3 25,0 60,6 75,6 70,7 73,9 80,2 Rurales 18,4 7,3 39,8 39,4 24,4 29,3 26,1 19,8 Región central 27,7 6,2 22,3 55,4 80,3 72,9 78,2 87,2 Resto del país 19,8 9,5 47,9 44,6 19,7 27,1 21,8 12,8

Fuente: CEPAL (2009). Nota: *Incluye universidades (públicas y privadas), colegios universitarios e instituciones en el extranjero.

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Tabla 17: Estimación de los retornos de la capacitación I II III IV V VI

Año 0,02 *** 0,02 *** 0,03 *** 0,03 *** 0,03 *** 0,03 *** Edad 0,25 *** 0,25 *** 0,30 *** 0,30 *** 0,30 *** 0,30 *** Edad al cuadrado 0,00 *** 0,00 *** -0,01 *** -0,01 *** -0,01 *** -0,01 *** Años de educación 0,05 *** 0,05 *** 0,06 *** 0,06 *** 0,06 *** 0,06 *** Años de educación parental 0,01 *** 0,01 *** 0,01 *** 0,01 *** 0,01 *** 0,01 *** Ingreso parental (log) 0,10 *** 0,10 *** 0,10 *** 0,10 *** 0,10 *** 0,10 *** Urbanos 0,07 *** 0,07 *** 0,00 0,01 0,00 0,00 Recibió capacitación 0,02 ** Formación en el INA -0,09 *** 0,00 Otra institución pública -0,03 0,04 Institución privada 0,10 *** 0,11 * Constante -34,64 *** -34,92 *** -51,63 *** -45,60 *** -49,45 *** -50,87 *** Número de observaciones 17.691 17.678 3.678 3.678 3.678 3.678 Fuente: Estimados de los autores con datos de la EHPM de 2004-2009. Nota: La variable dependiente es el logaritmo del ingreso mensual real. La muestra son todos los individuos de 16 a 35 años de edad empleados, cuyo progenitor es el jefe del hogar.

El INA ofrece los siguientes servicios: (1) formación basada en competencias; (2) módulos de formación técnica; (3) asistencia técnica (certificada y no certificada); (4) certificación de destrezas; (5) acreditación externa.

La formación basada en competencias es su mayor área de actividad, ya que comprende el 72 por ciento de la matrícula total. El INA ofrece diferentes programas de capacitación dependiendo de la edad y el nivel de experiencia y preparación de los estudiantes, por lo que algunos programas ofrecen una formación integral, mientras que otros se concentran en complementar y actualizar las destrezas de trabajadores experimentados (estos son los programas más frecuentes del INA).

Entre los programas de formación técnica, el INA ofrece capacitación destinada específicamente a poblaciones urbanas pobres, mediante talleres públicos de capacitación. Este es un servicio muy flexible, puesto que no tiene ningún calendario ni programa determinados, de manera que el alumno estudia a su propio ritmo. Es más, desde el año 2000, el INA ha introducido módulos de formación técnica orientados a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME), en donde el INA sirve de proveedor de capacitación ajustando los programas específicamente a las necesidades de las empresas. Además, el INA ofrece asistencia técnica a las MIPYME e incluye módulos de capacitación, seminarios, talleres, asistencia en investigación y desarrollo y otros. Entre 2000 y 2007, el INA estima que aproximadamente 3.200 MIPYME han recibido servicios de capacitación y que ha habido 11.000 solicitudes de asistencia técnica.

El INA también proporciona a los individuos la certificación de sus destrezas particulares adquiridas mediante experiencia laboral u otros canales informales, a fin de potenciar su empleabilidad. Entre 2000 y 2007, el INA brindó cerca de 35.000 certificados de destrezas. El servicio de acreditación se destina a otras instituciones públicas o privadas de formación que procuran recibir un reconocimiento por aplicar las mismas normas que el INA (también necesitan la acreditación para poder ser subcontratadas por el INA). Entre 2000 y 2006, se acreditaron cerca de 109 instituciones.


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Una de las principales fortalezas del INA es su extensa presencia en el país. Tiene una gran red nacional de centros de formación (56 en todo el país), además de varias unidades móviles de capacitación, lo que le ha permitido llegar a casi todas las comunidades de Costa Rica. En los últimos años, las unidades móviles han dado cuenta de una quinta parte de las actividades de formación del INA31. Además, la disponibilidad de recursos del INA, en combinación con las regulaciones de gastos, han resultado en una intensa colaboración entre el INA y otros proveedores de capacitación, tanto públicos como privados. Por tal razón, el INA subcontrata una gran cantidad de módulos de capacitación, lo que le da más flexibilidad en cuanto al contenido y las modalidades de formación que ofrece32

A pesar de su capacidad para adecuar rápidamente la capacitación que se imparte, gracias a la subcontratación, el INA ha exhibido un éxito limitado para adaptarse a la creciente demanda del mercado laboral, en lo concerniente a ciertas destrezas, especialmente en los sectores de rápido crecimiento. De hecho, en comparación con las instituciones y empresas privadas que ofrecen formación, el INA capacita una porción relativamente más pequeña de sus estudiantes en áreas tales como informática, idiomas extranjeros y administración de empresas, en tanto que la porción de estudiantes que se capacitan en procesamiento de alimentos es mucho mayor que la de proveedores privados externos

. En consecuencia, el INA ofrece una gran cantidad de módulos de capacitación en todos los sectores, con 251 programas y 1.078 módulos en agricultura, manufactura y servicios.

33

Otra área importante donde el INA ha mostrado un éxito limitado es la formación de los jóvenes. Dada la baja tasa de desempeño en secundaria en Costa Rica y el lento avance para mejorar la graduación en los últimos años, la capacitación de los jóvenes que no asisten a la escuela agregaría un valor particular. No obstante, la matrícula del INA en programas de formación de jóvenes (llamados aprendizajes) ascendió apenas al 3 por ciento de la matrícula total en 2005 (véase CEPAL 2009). Es más, el contenido de los aprendizajes no ha evolucionado para reflejar las nuevas demandas del mercado laboral. De manera que la mayor parte de la formación se sigue ofreciendo en profesiones técnicas de manufactura y estos programas aplican criterios de selectividad que impiden a los jóvenes de los grupos más desfavorecidos beneficiarse de la formación.

. Además, el INA ha sido lento en adoptar nuevas modalidades de formación, tales como el aprendizaje a distancia (virtual) y la capacitación combinada con experiencia laboral práctica. Incluso en las áreas tradicionalmente fuertes del INA, tales como las profesiones técnicas de manufactura, los informes del sector privado indican que el INA utiliza tecnología e infraestructura obsoletas, de manera que sus egresados no salen totalmente preparados para ocupar nuevos puestos en el sector de manufactura.

En particular, las mujeres y los jóvenes de los segmentos más pobres continúan escogiendo predominantemente la capacitación impartida en talleres públicos, la cual ofrece

31 Un claro acomodo en el uso de las unidades móviles es que el tipo de formación que ofrecen es más limitado y menos sofisticado que la capacitación ofrecida en los centros del INA. 32 La subcontratación y el uso de personal temporal de capacitación por parte del INA llegó a su máximo en 2004. Desde entonces, ha estado disminuyendo gracias a la relajación de los límites a la contratación de personal permanente, lo que le permitió aumentar el tamaño de su personal permanente. 33 Véase CEPAL (2009).

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formación flexible en áreas tradicionales que generan poco ingreso, tales como peluquería, repostería, sastrería, reparaciones eléctricas, etc. Desde 2000, cerca de 10.000 personas han asistido a los talleres públicos de capacitación cada año (se dispone de cifras hasta 2007); pero el tamaño relativo de esta modalidad ha estado decayendo hasta alcanzar apenas el 5 por ciento de la matrícula total en 2007.

Finalmente, las áreas en las que el INA ha estado procurando expandir sus actividades, aunque hasta el momento con un impacto limitado, son iniciativa empresarial, servicios de intermediación y monitoreo de los mercados laborales. Como se manifestó anteriormente, desde el año 2000, el INA presta servicios de formación y asistencia técnica a las MIPYME con la meta de ofrecer ideas de negocios a los pequeños empresarios, así como ayudarlos a ponerlas en práctica. Sin embargo, la cantidad de MIPYME que han aprovechado este servicio hasta el momento sigue siendo pequeña y existe poca información sobre la calidad de los servicios, ya no digamos sobre el impacto. De manera semejante, el INA ha comenzado a ofrecer servicios de intermediación a sus egresados, ya que conduce valoraciones ocasionales de la demanda del mercado laboral y mantiene un diálogo con representantes del sector privado que pertenecen a su junta directiva; sin embargo, los resultados de estos esfuerzos permanecen inciertos debido a la falta de un sistema de seguimiento y evaluación bien desarrollado.

Otros programas de iniciativa empresarial

Además de la asistencia técnica y los servicios de formación ofrecidos por el INA a las MIPYME, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) ha puesto en práctica, desde su creación, varios programas para fomentar la iniciativa empresarial entre los pobres. El IMAS comenzó por apoyar las actividades de negocios relacionados con la agricultura en ambientes rurales, para luego desarrollar en los años ochentas la asistencia a poblaciones urbanas pobres, principalmente mediante el apoyo a los pequeños artesanos, y luego empezó lentamente a incursionar en las microfinanzas proporcionando fondos semilla a las microempresas. Durante la década de 1990, el IMAS también administró un pequeño programa que brindaba apoyo temporal al ingreso de las familias afectadas por el desempleo.

Lo que se inició principalmente como una estrategia de asistencia a los pobres ha evolucionado lentamente hasta convertirse en un programa más estructurado para invertir en empresas viables, aunque pequeñas, llamado Ideas Productivas. Al principio, el programa ofrece fondos semilla, capacitación y asesoría y luego acompaña al empresario en la implementación del negocio y le ofrece asistencia para mercadear los productos. Finalmente, brinda garantías para que el empresario pueda acceder al mercado de crédito, si se necesitan fondos adicionales34

Con la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas de 2002, el Gobierno reconoce que las MIPYME son la fuerza motriz del crecimiento y la competitividad y que se enfrentan con restricciones importantes que se deben subsanar, en particular el acceso al financiamiento. Esta ley también marca un cambio en la tendencia de apoyar a las MIPYME como estrategia de asistencia hacia una que les permita ser cada vez más competitivas, al darle

.

34 Actualmente, el IMAS tiene una inversión anual de cerca de US$3 millones para este programa, lo que beneficia a cerca de 2.000 familias al año. Véase CEPAL (2009)


53

al Ministerio de Economía, Industria y Comercio un papel más prominente y al crear un Consejo para las MIPYME, compuesto de varias partes interesadas públicas y privadas. Lo más importante es que la nueva ley ordena crear un sistema bancario que brinde a este segmento de la economía el acceso al financiamiento, el cual fue aprobado en 2008 con la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo. Los fondos para apoyar a las MIPYME se canalizarán a través del Banco Nacional de Costa Rica.

Con todo, la magnitud y el alcance del apoyo a los programas de iniciativa empresarial siguen siendo muy pequeños, dadas las necesidades reales de la población y el tamaño del sector informal. Además, no existe ningún esfuerzo explícito para medir la eficacia de estos programas mediante una estrategia integral de seguimiento y evaluación, por parte ya sea del INA o del IMAS.

Programas de generación de empleo

El Gobierno de Costa Rica empezó a poner en práctica programas de empleo de emergencia durante la “crisis de la deuda” de los años ochentas. Desde entonces, la índole y el tamaño de los programas han variado algo, aunque en general han permanecido pequeños. Más recientemente, el Gobierno creó el Programa Nacional de Empleo (mediante el decreto 29044-TSS_COMEX del 9 de noviembre de 2000) con el objetivo explícito de mejorar las condiciones de vida de la población desempleada en riesgo de caer en pobreza. Para lograrlo, el programa incorpora a los futuros empleados en diversas actividades de interés público, tales como construir infraestructura local, o le ofrece un subsidio (de hasta tres meses) a la persona para que siga un programa de formación impartido por el INA o por una ONG o bien le ofrece fondos semilla para una pequeña empresa, focalizándose particularmente en los empresarios jóvenes y en las mujeres jefes de hogar. Sin embargo, este programa es muy pequeño, ya que a duras penas alcanzó a 2.000 beneficiarios en 2007, lo que corresponde a un poco más del 2 por ciento de los desempleados35

A pesar de la escala limitada de este programa, puede que sea una forma eficaz de brindar oportunidades generadoras de ingreso a los grupos de baja empleabilidad. De hecho, la pequeña escala de programa le impide ser una herramienta eficaz para responder a la crisis. Con este fin, el programa debería ser lo suficientemente flexible para expandirse rápidamente en momentos de crisis y permitir a los desempleados seguir participando en las actividades productivas y también adquirir nuevas destrezas. Dadas las rigideces que existen en el mercado laboral costarricense, es probable que el desempleo estructural aumente en los próximos años y permanezca en un nivel elevado, en ausencia de políticas agresivas para reducirlo.

.


Banco Mundial

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Retos emergentes y recomendaciones

Jóvenes con poco logro educativo

Dado el poco logro educativo, las oportunidades limitadas y las elevadas tasas de desempleo entre los jóvenes, Costa Rica debería priorizar la provisión de destrezas a los jóvenes con poca educación, por ejemplo, mediante programas de formación de jóvenes. Muchos países han puesto en práctica estos programas, sobre todo en América Latina y el Caribe. El objetivo de estos programas es brindar a los jóvenes (en particular a los grupos que estén más en riesgo, tales como los que abandonaron la escuela secundaria) las destrezas básicas que les potencie su empleabilidad. En la mayoría de los casos, los programas incluyen capacitación en el trabajo con formación en las aulas, además de una mezcla de destrezas vocacionales y básicas. Estos programas de Jóvenes se han vuelto muy populares en los últimos años y los Gobiernos se han beneficiado del apoyo recibido de diversas instituciones multilaterales para instaurar tales programas. La Tabla 18 muestra el impacto de unos pocos programas que han sido evaluados en América Latina y el Caribe (sobre todo la evaluación ex-post con métodos cuasi experimentales, excepto en República Dominicana y Colombia, donde tuvieron lugar evaluaciones aleatorizadas). Sugieren que los programas de capacitación de jóvenes aumentan las oportunidades de empleo, la remuneración y, en menor medida, la probabilidad de tener puestos formales. Sin embargo, estos resultados son significativos en la mayoría de los casos solo para mujeres y, en algunos casos, para jóvenes urbanos.

Tabla 18: Impacto de programas seleccionados de formación juvenil en América Latina y el Caribe Country Employment Wages Formality República Dominicana

Positivo, no significativo Positivo (+17%), marginalmente significativo para varones menores de 19 años de edad

Positivo para hombres (9% más tienen seguro médico)

Colombia Positivo y significativo solo para mujeres

Positivo (+22% para mujeres, +10% para hombres)

Positivo y significativo (5-9% para hombres, 6-7% para mujeres)

Panamá Positivo y significativo solo para mujeres, especialmente en la Ciudad de Panamá

Positivo para mujeres (+38%) y en la Ciudad de Panamá (%)

No significativo

Perú Positivo y significativo solo para mujeres

Positivo (+12 % al 30%) 14% para mujeres, 5% para hombres

Argentina Efectos positivos para menores de 21 años

No significativo Positivo para los más jóvenes

México Solo la capacitación en el trabajo tiene efectos positivos

No significativo Positivo (desde 2002)

Chile Positivo para grupos más jóvenes

No significativo Positivo para los más jóvenes

Fuente: Ibarrán and Rosas (2008).


55

Desempleados de largo plazo y empleados en puestos de baja calidad

Para los trabajadores que tienen bajos niveles de educación y las mujeres, en particular, el mercado laboral ofrece pocas opciones. Los trabajadores optan ya sea por puestos de poca remuneración (a menudo informales) con pocas perspectivas de mejora o bien se salen del todo del mercado. Estos trabajadores se beneficiarían de varios cambios en las políticas actuales: primero, modificar la protección al empleo en el sector formal, a fin de estimular la creación de puestos y reducir las distorsiones para los trabajadores formales, alejándose del pago de cesantía obligatorio (aunque mal aplicado), reforzando más bien el recién establecido fondo de seguro de desempleo; segundo, revisar las políticas de salario mínimo para que no sofoquen la creación de empleo; tercero, expandir los actuales mecanismos de transferencia de ingreso para adultos especialmente vulnerables y desempleados que no se benefician del seguro de desempleo; cuarto, ampliar las oportunidades de empleo público en combinación con la capacitación para ofrecer mejores destrezas a estos grupos. En el Recuadro 3 se muestra un programa innovador llevado a la práctica en El Salvador.

Banco Mundial

56

Recuadro 3: Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) de El Salvador

A la luz de la crisis mundial, la administración salvadoreña que tomó posesión en junio de 2009 lanzó un nuevo Plan Anti-Crisis que incluía intervenciones destinadas a los pobres urbanos vulnerables en una estrategia más amplia de protección social. El proyecto de apoyo temporal al ingreso es una intervención de corto plazo diseñada por el Gobierno, con ayuda del Banco Mundial, para mitigar el impacto de la crisis sobre los pobres vulnerables urbanos, al mismo tiempo que expande los servicios que potencian su empleabilidad. El Salvador ha construido una fuerte capacidad institucional en la implementación de programas sociales, que van desde coordinación y planificación de políticas hasta la implementación y evaluación de programas en coordinación con los Gobiernos locales. Esto sirve de fundamento sólido al lanzamiento de intervenciones innovadoras. Los principales objetivos de desarrollo del proyecto son: (i) brindar apoyo temporal al ingreso de los pobres vulnerables urbanos; (ii) mejorar la capacidad del Gobierno para prestar servicios de intermediación laboral y capacitación, especialmente a los pobres vulnerables urbanos; y (iii) mejorar la capacidad institucional del Gobierno para diseñar y desarrollar un sistema integrado de protección social.

El primer componente brindará un apoyo temporal de seis meses al ingreso de individuos residentes en zonas urbanas precarias que participan en subproyectos aprobados, los cuales incluyen actividades comunitarias y de capacitación. El programa se implementa mediante subproyectos a nivel de municipio. Las actividades comunitarias son de pequeña escala, sencillas e intensivas de mano de obra, así como adecuadas y aptas para la mayoría de trabajadores no calificados, jóvenes y mujeres, muchos de los cuales se han visto afectados desproporcionadamente por la crisis financiera (p.ej., actividades de guarderías, deportes y juventud, mejoras de espacios públicos). Los programas de capacitación destinados a aumentar la empleabilidad de los participantes en el mercado laboral complementan el programa. La participación será brindada por el INSAFORP, una institución autónoma financiada mediante un impuesto de planilla que administra programas de capacitación para trabajadores del sector privado e instituciones autónomas públicas que contribuyen a su financiamiento. La mayor parte de los esfuerzos de la institución se concentran en esquemas de aprendizaje vitalicio; proporcionan formación en destrezas básicas, así como pasantías en el sector privado. El INSAFORP adaptará los módulos de capacitación para los participantes del programa con base en los programas existentes para grupos vulnerables, desempleados y jóvenes. La mayor parte de los módulos de capacitación duraría entre 20 y 60 horas y se esperaría que cubran unos 12 oficios diferentes que actualmente tienen demanda en el mercado laboral o que son especialmente adecuados para esquemas de empleo por cuenta propia.

El segundo componente del proyecto apoyará la expansión de la cobertura y la capacidad de las actividades de intermediación laboral llevadas a cabo por el Ministerio del Trabajo. Esto se logrará apoyando la expansión de la Red Nacional de Empleo, (RNE) en municipios sin cobertura, especialmente los que cuentan con mayor cantidad de trabajadores urbanos vulnerables y pobres, mediante bolsas de empleo locales ubicadas en muchos departamentos salvadoreños. Específicamente, el proyecto procura: (i) expandir la cobertura geográfica de la RNE a los distritos en donde no opera actualmente para cubrir al menos las 14 capitales departamentales urbanas y llegar a un total de 66 municipios, entre ellos los seleccionados para el programa de apoyo temporal al ingreso; (ii) brindar asistencia técnica para evaluar el papel y los servicios proporcionados por las bolsas de empleo locales; (iii) ofrecer capacitación al personal de las bolsas de empleo para que aumenten su suficiencia y eficacia al prestar los servicios a la población de asentamientos vulnerables; (iv) establecer mecanismos de coordinación con las municipalidades mediante “promotores sociales locales” que ayudarían a identificar las oportunidades de empleo gracias a una interacción más eficaz con las necesidades laborales de las empresas y municipios locales; y (v) apoyar el mecanismo de coordinación con las instituciones de capacitación. Se espera que estos esfuerzos sean el primer paso en una perspectiva de mayor plazo en donde las bolsas de empleo ofrezcan una gama de servicios adicionales, tales como programas de capacitación especializada, asesoría a microempresarios y otros.

El tercer componente apoya la creación del Observatorio Nacional del Mercado Laboral, (ONML) a fin de recopilar información estadística pertinente relacionada con el desempeño del mercado laboral, lo que incluye datos sobre el empleo por cuenta propia, la cual orientaría la formulación de políticas, en coordinación con el Sistema Estadístico Nacional.

Fuente: Documentos del proyecto del Banco Mundial.


57

4. Educación en Ciencia y Tecnología El surgimiento de Costa Rica como una economía del conocimiento que pueda generar puestos de trabajo de buena calidad dependerá, en gran medida, de cómo desarrolle sus capacidades científicas y tecnológicas. A fin de salir del nivel de conocimiento tecnológico básico y desarrollo selectivo de las capacidades tecnológicas, el país debe desarrollar las capacidades tecnológicas de toda su fuerza laboral para mejorar la productividad, así como crear capacidad de innovación tecnológica produciendo o aplicando nuevos conocimientos.

El desarrollo selectivo de la educación en ciencia y tecnología por parte del país desde principio de los noventas, concentrada primordialmente en la electrónica, lo ha posicionado para poder dar este salto. La inversión extranjera directa (IED) desempeñó un gran papel, comenzando por la considerable inversión de Intel en la industria electrónica de Costa Rica a mediados de la década de 1980. Esto tuvo un efecto en el sistema educativo gracias a la creación de nuevos programas en las universidades. El Ministerio de Ciencia y Tecnología ha facilitado la creación de asociaciones con instituciones tecnológicas, tales como el ProCurve Research Laboratory de Hewlett Packard.

Los adelantos de Costa Rica en la aplicación de tecnología se ven en la composición de sus exportaciones. Las exportaciones de la categoría de alta tecnología representan una porción significativa de las exportaciones de manufacturas, aunque las más dinámicas son las exportaciones de mediana a alta tecnología. Las exportaciones de piezas electrónicas para microprocesadores constituyen la categoría individual más elevada de exportaciones y representa cerca de un tercio de las exportaciones industriales. Las importaciones de alta tecnología y de mediana a alta tecnología representan la mayor proporción (más del 50 por ciento) de las importaciones en Costa Rica (Figura 34).

Figura 34: Exportaciones de manufacturas de Costa Rica según su intensidad tecnológica global

Fuente: INCAE, “An Analysis of External Trade and Foreign Direct Investment (FDI) in Central American Countries and their Implications for Skill Development” (en vías de preparación). Nota: Con base en datos de COMTRADE.

1,849 (45%)

1,506(34%)

2,630 (36%)

781 (19%) 1,139(26%)

1,996(27%)

420 (10%) 575 (13%)

962 (13%)

1,043 (25%) 1,159 (26%)

1,734 (24%)

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

2000 2004 2008

Milo

nes

de U

S$

High-technology Medium-high-technology Medium-low-technology Low-technology

Banco Mundial

58

Se puede decir que Costa Rica se encuentra en la etapa temprana de transición desde un modelo pasivo a uno activo dependiente de la IED, según la “taxonomía de modelos nacionales de aprendizaje tecnológico” desarrollada recientemente por el Banco y aplicada en otros países36. Esta clasificación supone que los países siguen diferentes trayectorias de aprendizaje tecnológico que dependen no solo de las capacidades nacionales desiguales en ciencia y tecnología (C&T), sino también de las diferentes oportunidades y fuentes de aprendizaje de nuevos conocimientos en C&T, de las decisiones normativas del Gobierno y del ambiente internacional. Los países pueden ser clasificados en seis modelos genéricos, cada uno de los cuales está ilustrado por una cierta forma de los llamados “cristales de aprendizaje tecnológico”37 Figura 35. En la se muestran los “cristales” de Costa Rica construidos con datos de 1998-02 y 2005-08.

La forma actual del gráfico de “cristales” de Costa Rica se parece a la de México y Filipinas, definidos como países mayormente pasivos dependientes de la IED. Aunque la parte superior del cristal costarricense –consistente en indicadores de acumulación de capital humano– parece crecer, el cristal permanece decididamente hacia la izquierda, lo que refleja la prevalencia continua de métodos relativamente sencillos y menos exigentes, aunque también menos eficaces, de aprendizaje tecnológico mediante la IED y las importaciones de maquinaria. Pese a que ha habido algunos aumentos recientes en la cantidad de científicos e ingenieros dedicados a la I&D, Costa Rica aún va muy a la zaga de los países activos dependientes de la IED (p.ej., Irlanda y Singapur), en cuanto a los indicadores de I&D y comercio internacional en patentes y licencias.

En los últimos 8-10 años, Costa Rica ha logrado mejorar su posición mundial en indicadores importantes de acumulación de capital humano, tales como los años promedio de educación de adultos y el número de usuarios de la internet (véase el #12 y el #11 en el gráfico de “cristales”), al mismo tiempo que consistentemente ocupa un lugar muy alto en el indicador de retención del talento interno (#1). Según una encuesta ejecutiva del Foro Económico Mundial, en este último indicador Costa Rica ya es comparable a los países más intensivos de conocimiento y de alto ingreso, tales como el Reino Unido o Canadá.

36 Soubbotina, Tatyana (2006). Generic Models of Technological Learning by Developing Countries, documento de trabajo en borrador, disponible en www.worldbank.org/STI. 37 Los seis modelos genéricos incluyen 5 modelos de aprendizaje relativamente rápido de C&T–pasivo dependiente de IED, activo dependiente de IED, autónomo, creativo aislado, creativo cooperador– y el modelo de aprendizaje tradicionalista lento.


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Figura 35: Problemas en el aprendizaje tecnológico de Costa Rica

Fuente: Cálculos de los autores.

Vinculada a estos logros en la acumulación de capital humano se encuentra el éxito relativo de Costa Rica en atraer IED. La participación de la masa de IED entrante en su PIB ha llegado a ser más del doble entre 2000 y 2008, un aumento de aproximadamente el 36 por ciento (más que el promedio de 27 por ciento para la región de América Latina y el Caribe). La IED incluyó un gran proyecto de alta tecnología, tal como lo es la planta manufacturera de Intel de EE.UU., lo que condujo a una intensidad tecnológica mucho mayor de las exportaciones costarricenses. En 2005, los productos de alta y mediana tecnología constituyeron cerca del 60 por ciento de todas las exportaciones de manufactura de Costa Rica (véase el #8). La participación de la maquinaria y equipo en las importaciones del país (#9) también es relativamente elevada (cerca de un tercio de todas las importaciones) y los “circuitos electrónicos integrados y microensamblajes” notablemente se mantuvieron en la primera posición entre todos los productos importados.

00.20.40.60.8

1

12. Average years of schooling of adults

1. Brain retention

2. Researchers in R&D per million people

3. Total R&D expenditure % of GDP

4. Royalty and license fees payments per capita

5. Receipts of royalty and license fees per capita

6. Outsourcing of R&D per million people

7. Share of high- and medium-tech industries in

MVA


manufactured exports

9. Imports of machinery and transport equipment

as % of total imports

10. Inward FDI stocks as % of GDP

11. Internet users per 1000 people

Costa Rica, 1998-02

00.20.40.60.8

1


1. Brain retention





6. International outsourcing of R&D per

million people


MVA







Costa Rica, 2005-08

Banco Mundial

60

Sin embargo, la intensidad de alta tecnología de las exportaciones costarricenses contrasta con el nivel tecnológico mucho menor de las actividades que predominan en su sector manufacturero (compárense los puntajes en los indicadores #7 y #8). Esta es una característica típica de los países que tienen una modalidad pasiva dependiente de la IED en cuanto al aprendizaje tecnológico, los cuales se especializan en tareas de tecnología relativamente baja dentro de las cadenas mundiales de valor de alta tecnología y no toman medidas para que la IED tenga repercusiones tecnológicas significativas en el resto de sus economías. El bajo gasto total en I&D y la pequeña cantidad de científicos e ingenieros que trabajan en I&D restringen su capacidad nacional para subir por la “escalera tecnológica” utilizando activamente las oportunidades de aprendizaje que pueden ofrecer sus estrechas relaciones económicas con los líderes tecnológicos.

Se acepta que la cantidad de científicos e ingenieros que trabajan en I&D, calculados por millón de habitantes, ha estado creciendo con bastante rapidez, desde 291 en 2002 hasta 741 en 2008; pero dada la pequeña población de Costa Rica, este crecimiento es mucho menos impresionante en términos absolutos38

Uno de los principales inconvenientes del modelo de aprendizaje tecnológico pasivo dependiente de la I&D es la necesidad de competir con países de más bajos ingresos por atraer las inversiones extranjeras directas. Para un país de ingresos medios como Costa Rica, esta competencia puede conducir a una menor remuneración para los trabajadores, a menos que el mayor nivel promedio de salarios se compense con un nivel incluso superior de destrezas locales. Este es el riesgo que probablemente Costa Rica ya enfrente.

. Hablando en general, los países pequeños que se esfuerzan por volverse economías basadas en el conocimiento tienen que tratar de lograr porciones mucho mayores de científicos e ingenieros en sus poblaciones, a fin de alcanzar la concentración necesaria, es decir, la ‘masa crítica’ de investigadores en al menos unas cuantas áreas selectas. Comparemos, por ejemplo, los más de 7.000 investigadores por millón en Finlandia y los más de 6.000 en Singapur con ‘apenas’ cerca de 4.600 en los EE.UU. y los 2.800 en el Reino Unido. La misma lógica se aplica a la porción del PIB que corresponde al gasto en I&D. Las pequeñas economías basadas en el conocimiento comparables a Costa Rica tienden a asignar una mayor proporción de su PIB a la I&D, en comparación con las economías mucho más grandes. Por lo tanto, este indicador es el más elevado en Israel (4,7 por ciento del PIB) y en Finlandia (3,5 por ciento del PIB). El 0,4 por ciento del PIB que Costa Rica gasta en I&D parece particularmente inadecuado en este contexto.

Otro riesgo asociado con el aprendizaje pasivo dependiente de la IED es que las entradas anteriormente significativas de IED pueden cambiar de dirección, en favor de otros países en desarrollo que tienen niveles semejantes de destrezas, pero costos laborales incluso menores. Por eso, la ventana de oportunidad para el aprendizaje tecnológico proveniente de la IED se puede cerrar más pronto, cuando un país que antes dependía de la IED ‘aprende a aprender’ de forma más autónoma, es decir, con la ayuda de su I&D internos y del comercio internacional en derechos de propiedad intelectual. Por ejemplo, Malasia, que enfrenta una seria competencia de China, actualmente tiene que lidiar con una caída rápida en su masa de IED

38 Los datos son del Ministerio de Ciencia y Tecnología de Costa Rica y difieren de los que se encuentran en fuentes internacionales, tales como la UNESCO.


61

entrante como porcentaje del PIB, desde un máximo de 62 por ciento en 1998 hasta el 33 por ciento en 2008.

El pasar del menos exigente modelo de aprendizaje tecnológico pasivo dependiente de la IED al modelo activo dependiente de la IED (y luego a modelos menos dependientes y más sostenibles) podría exigir que se definan las prioridades nacionales de C&T, se desarrollen e implementen estrategias nacionales y sectoriales de modernización e innovación, se logre promover la IED focalizada (concentrada en crear puestos bien remunerados y más calificados) y se faciliten las repercusiones tecnológicas de la IED, entre otras cosas. En este capítulo, solo examinaremos la restricciones al aprendizaje tecnológico nacional que tienen que ver con ciertas insuficiencias en la masa de capital humano de Costa Rica, tales como los problemas relacionados con impartir amplios conocimientos básicos de C&T mediante la educación primaria y secundaria, mejorar las destrezas técnicas de nivel medio por medio de educación profesional especializada o capacitación durante el servicio y desarrollar aún más la educación terciaria para obtener un título universitario y un posgrado en ciencia y tecnología.

Figura 36: Costa Rica con países comparables de rápido crecimiento

Fuente: Cálculos de los autores.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1


1. Brain retention





6. International outsourcing of R&D per

million people


MVA







Costa Rica, 2005-08

00.20.40.60.8

1


1. Brain retention





6. International outsourcing of R&D per million people

7. Share of high- and medium-tech industries in MVA

8. Share of high- and medium-tech industries in manufactured

exports

9. Imports of machinery and transport equipment as % of total

imports

10. Inward FDI stock as % of GDP


Chile

00.20.40.60.8

1


1. Brain retention





6. International outsourcing of R&D per million people



exports

9. Imports of machinery and transport equipment as % of

total imports



Malaysia

00.20.40.60.8

1


1. Brain retention





6. International oursourcing of R&D per million people



exports

9. Imports of machinery and transport equipment as % of

total imports

10. Inward FDI stock as % of GDP


Finland

Banco Mundial

62

En los rankings mundiales sobre tecnologías de información y comunicación (TIC) y los indicadores de la economía del conocimiento, Costa Rica ocupa un lugar más bajo en los indicadores de educación e investigación que en otros. Por ejemplo, Costa Rica ocupó el lugar 49 entre 133 países en el ranking mundial de TIC en 2009-2010, en gran parte debido a su mejor desempeño en los indicadores de “preparación individual” que en los indicadores de educación e investigación, según el Informe Mundial de Tecnología de Información39

Estos vacíos en su sistema educativo también se revelan en los rankings de Costa Rica, en cuanto a los indicadores de la economía del conocimiento. La

. El país ocupó el 10o lugar del mundo en “preparación individual” (el uso de las TIC por parte de individuos), debido a que ocupó un puesto elevado en tarifas de celulares móviles y tarifas de líneas telefónicas fijas. En el área de exportaciones de alta tecnología, ocupa el 9o lugar, lo que, no obstante, se debe a unos cuantos productos y algunos fabricantes grandes, tales como Intel. Sin embargo, su ranking en los indicadores clave de educación e información es muchísimo menor: 26 en la calidad de su sistema educativo; 29 en su disponibilidad de ingenieros y científicos; 30 en la calidad de sus instituciones de investigación; 55 en la calidad de la educación en matemáticas y ciencias y 78 en la matrícula terciaria. El bajo desempeño global en educación e investigación también puede conducir a la falta de uso generalizado de las TIC por parte de la empresa y el Gobierno, en lo cual Costa Rica ocupó los lugares 39 y 46, respectivamente.

Figura 37 compara Costa Rica (lugar 49 entre 133 países) con Suecia (primer lugar) y Chile (39o lugar) y demuestra claramente el bajo desempeño relativo en los indicadores clave de educación40

.

Figura 37: Indicadores comparativos de economía del conocimiento para Costa Rica, Chile y Suecia (2009)

Fuente: Datos obtenidos por los autores usando el sitio web de KAM 2009: http://info.worldbank.org/etools/kam2/KAM_page4.asp

39 Véase Dutta and Mia (2009-2010). 40 Véase Dutta and Mia (2009-2010).


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Costa Rica se ha concentrado en desarrollar un núcleo relativamente pequeño de ingenieros a nivel terciario y de técnicos de nivel medio en sectores seleccionados, pero debe ampliar y profundizar los conocimientos y destrezas científicas y tecnológicas en una amplia gama de sectores. Un número cada vez mayor de ocupaciones necesita la aplicación de estos conocimientos y destrezas. Estas destrezas ya no están confinadas al sector manufacturero tradicional y se pueden aplicar en muchos sectores, entre ellos, atención médica y educación, ocio y entretenimiento, comercio, transporte y cadenas de suministro, construcción, energía, etc. Son la clave para producir los aumentos de productividad de amplia base en todos los sectores.

Como lo muestra el reciente desempeño de Costa Rica en las pruebas de matemáticas y ciencias del SERCE en el nivel de la primaria, su éxito relativo en las TIC y otras tecnologías estriba en una base relativamente estrecha. Costa Rica todavía no ha pasado por la transición hacia la enseñanza de conocimientos científicos y tecnológicos para todos los jóvenes. Hasta ahora, su principal enfoque ha sido concentrarse en unas cuantas disciplinas básicas de ingeniería, lo que ha ayudado al país a apalancar la inversión extranjera directa, aumentar sus exportaciones con más contenido tecnológico y seleccionar a los estudiantes que tengan la aptitud para continuar estos estudios.

Un marco más amplio que incluya la gama de cursos de ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología (ASET, por sus siglas en inglés) puede ayudar a Costa Rica a valorar e identificar las brechas de su educación en ciencia y tecnología. A fin de valorar las necesidades educativas de la creciente variedad de ocupaciones que necesitan conocimientos y destrezas científicas y tecnológicas, conviene clasificar las ocupaciones según el grado hasta el cual requieran de conocimientos teóricos, así como de destrezas y competencias analíticas y tecnológicas, una dimensión que se ilustra en la Figura 38.41

41 Véase Mikhail (2007).

Por ejemplo, en el área de manufactura electromecánica, se necesitarían ingenieros de diseño (ocupaciones científicas), ingenieros electromecánicos (ocupación profesional), ingenieros de planta y de calidad (ocupaciones de nivel medio) y técnicos (vocacionales). Aunque no siempre se puede alcanzar una estricta correspondencia biunívoca, se puede clasificar a los graduados de diferentes programas de ASET de conformidad con el tipo de puesto que van a ocupar: los graduados de ciencia aplicada en las categorías científicas y profesionales, los graduados de ingeniería en las categorías profesionales y paraprofesionales y los graduados de tecnología en las categorías paraprofesionales y vocacionales. Aunque los graduados de ciencia aplicada e ingeniería se forman a nivel universitario, los programas de tecnología incluyen programas de ciclos cortos a nivel terciario, así como programas vocacionales/técnicos a niveles de secundaria superior que gradúan a técnicos de nivel medio.

Banco Mundial

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Figura 38: Tipología de las ocupaciones tecnológicas en la economía del conocimiento

La estructura de la educación de ASET en Costa Rica: fortalezas y debilidades

La Tabla 19 muestra la estructura del sistema de ASET en Costa Rica:

• Ciencia aplicada: Las universidades brindan un estimado de 106 programas en ciencias aplicadas. La mayoría de los programas se ofrecen en las 5 universidades públicas. La duración de los programas varía entre 3 y 5 años y las universidades privadas generalmente ofrecen programas de más corta duración.

• Ingeniería: Existe un estimado de 82 programas de 4-5 años de duración ofrecidos en las universidades.

• Tecnología de ingeniería: Las universidades ofrecen, aproximadamente, 24 programas de tecnología de ingeniería y otorgan títulos al cabo de 2 a 4 años, concentrándose en estudios aplicados.

• Ciclo corto de tecnología (después de la secundaria/antes de la terciaria): Los programas de tecnología se ofrecen en dos tipos de instituciones que, juntas, constituyen el “sistema alternativo de educación superior”: (i) colegios universitarios (públicos) (ii) colegios parauniversitarios (privados). Existen apenas 9 instituciones públicas, de las cuales supuestamente solo 2 funcionan. Hay 21 instituciones privadas. Juntas, ofrecen un estimado de 26 programas.

• Programas de tecnología (secundaria y vocacional): En el nivel de la secundaria, hay tres tipos de instituciones: (i) colegios técnicos profesionales (CTP), administrados por el Ministerio de Educación, los cuales ofrecen un título llamado “técnico medio” que corresponde al nivel escolar superior de la secundaria; (ii) institutos parauniversitarios del sector privado que ofrecen programas previos a la educación terciaria; y (iii) el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el proveedor más grande de educación vocacional de


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Costa Rica. El INA tiene una variedad de cursos para estudiantes que hayan llegado al nivel de la educación secundaria, así como para los que han finalizado su educación secundaria inferior y superior. Hay 98 CTP y el INA ofrece un estimado de 1.043 programas relacionados con la tecnología en 52 centros. También acredita a varias instituciones privadas.

• Programas de posgrado: Se ofrecen maestrías y doctorados principalmente en las universidades públicas y después de un primer título universitario. Actualmente, no hay ningún programa de posgrado en tecnología de ingeniería.

El sistema costarricense muestra varias fortalezas, entre las cuales las principales son las siguientes:

• Diversidad considerable de instituciones y tipos de programas de ASET, especialmente a nivel preterciario.

• Articulación entre programas a nivel terciario que permite la movilidad estudiantil entre las instituciones, incluidos tanto el sector público como el privado, en tanto que la articulación entre los programas de nivel terciario y preterciario permiten diferentes trayectorias hacia el nivel terciario.

• Las universidades públicas exigen exámenes de admisión en todo el país para poder seleccionar a los estudiantes.

• Algunos programas están estrechamente vinculados con la industria y, de hecho, han sido desarrollados en estrecha colaboración con la industria (p.ej., INTEL).

• Estructuras bien desarrolladas de gobernanza para la educación técnica/vocacional y terciaria. El SINETEC (Sistema Nacional de Educación Técnica) coordina los programas técnicos/vocacionales y fomenta los nexos con la industria. A nivel terciario, todas las universidades públicas están coordinadas por el CONARE, el Consejo Nacional de Rectores de las universidades estatales, que establece las direcciones estratégicas, en tanto que las universidades privadas están coordinadas por la UNIRE, la Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica.

• Existen mecanismos para financiar la investigación a través del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT). El CONICIT administra los incentivos financieros para que los investigadores emprendan la investigación en sus áreas de especialidad. La mayor parte de los proyectos se relacionan con agricultura, turismo, biotecnología y problemas de salud (cáncer), pero también pueden financiar proyectos de educación.

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Tabla 19: Características del sistema de ASET en Costa Rica Tipo Institución Requisitos

de admisión Duración y titulo del programa académico

Articulación Programas de posgrado

Ciencias aplicadas (106 programas)

Universidades- Facultades de ciencias aplicadas

Graduación de secundaria más examen de admisión en universidades públicas. Solo graduación de secundaria en las universidades privadas Bachillerato de secundaria (Bachiller en Educacion Media) de la rama académica de colegios o diploma de Técnico Medio de los colegios técnicos profesionales (CTP)

ISCED 5A42

3-5 años43

B.Sc. (Bachillerato universitario (3-4 años)

Licenciatura (4-5 años)

Es posible la transferencia de créditos entre programas, si se ofrecen en la misma institución. También es posible la transferencia de créditos entre diferentes instituciones, si se obtiene un mínimo de 40 créditos en el título que concede la institución,

Programas de maestría y doctorado en ciencias aplicadas e ingeniería

Ingeniería (82 programas)

Universidades - Facultades /colegios de ingeniería

ISCED 5A 4 años o 5 años BSs. o B.Eng

Tecnología de ingeniería (24 programas)

Universidades - Facultades /colegios de tecnología de ingeniería

ISCED 4B /5B 2 años – Bachiller en tecnología de ingeniería de una universidad técnica (a saber, UTN) Bachillerato universitario (2-4 años)

No hay programas de posgrado en la mayoría de las jurisdicciones.

Tecnología Ciclo corto Postsecundaria / Preterciaria (26 programas)

Colegios universitarios (públicos - 9) Institutos parauniversitarios (privados – 21)

Aprobado el 9o grado de secundaria y, en algunos casos, además, haber pasado matemáticas de 9o grado y/o física matemática de 9o grado.

ISCED 4B Programas de 2-3 años Nombre del título: “Diplomado Parauniversitario”.

Es posible la articulación con cursos de ingeniería aplicada.

ND

Tecnología Ciclo corto– Preterciaria Vocacional (1043 programas)

INA – opera 52 centros y también puede acreditar instituciones privadas para que impartan capacitación

Abiertos. Requisito mínimo de 15 años de edad para algunos programas

ISCED 4B Programas de 1 -2 años. Títulos asociados al INA:- Obrero calificado; técnico medio; técnico medio especializado

NINGUNA – estos son certificados definitivos sin ninguna articulación posible para entrar en la educación terciaria.

ND

Nivel de secundaria

Colegios técnicos profesionales -CTP (93 públicos; 5 privados)

Para entrar al 10o grado, haber aprobado el 9o grado. Algunos también exigen específicamente haber aprobado matemáticas del 9o grado o física matemática como requisito previo para asignaturas de ASET.

ISCED 3B 3 años (grados 10, 11, 12) de duración, si no se repiten materias. Título: Diploma de Técnico Medio

Se articulan para ingresar en colegios universitarios públicos y en institutos parauniversitarios privados.

Fuente: Recopilado de diversas fuentes por los autores.

42 ISCED es la International Standard Classification for Education, una norma de 1997 publicada por la UNESCO. 43 La duración de los programas en Costa Rica varía entre las universidades públicas y las privadas. Los programas de las universidades privadas suelen ser de menor duración para el mismo tipo de título otorgado.


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Sin embargo, sus principales debilidades son las siguientes:

• El bajo nivel de preparación en matemáticas y ciencias a nivel de secundaria y la cantidad limitada de estudiantes que entran en los programas de ASET después de la secundaria.

• La proporción relativamente baja de estudiantes de ingeniería en el nivel terciario. • La falta de amplitud de los programas y la diversidad insuficiente de los programas en el

nivel terciario. • Las grandes variaciones en calidad, estándares y reputaciones de las instituciones de

ASET, sobre todo en tecnología de ingeniería y en los cursos breves de tecnología, tanto en las instituciones públicas como en las privadas.

Nivel de preparación de los egresados de la educación secundaria44

Se podría decir que este es el eslabón más débil de la educación costarricense en ciencia y tecnología. En los colegios académicos generales, el rendimiento de los estudiantes en matemáticas es muy bajo y, de conformidad con los datos disponibles hasta 2004, solo el 20 por ciento aprobaron matemáticas. Esto fue en parte responsable de la alta tasa de fracasos y deserciones a nivel de secundaria, hasta que el Gobierno cambió las reglas para que los alumnos pudieran repetir las materias sin reprobar todo el grado. Aunque esta medida ayuda a los estudiantes a avanzar, la baja tasa de aprobados en matemáticas en la secundaria refleja, por una parte, la mala preparación en la primaria y la baja calidad de la enseñanza en la secundaria. La mayoría de los docentes del sistema de colegios de Costa Rica no poseen la capacitación formal como docentes de las materias de su especialización y la mayoría de los programas de formación de docentes no están acreditados. En la mayoría de los programas de educación de las universidades costarricenses no existe especialización en ciencias o matemáticas.

El Gobierno ha tratado de abordar estas debilidades fomentando, por una parte, una mayor cantidad de colegios técnicos y algunos colegios de ciencias especiales. Los colegios técnicos se desempeñan relativamente mejor, en cuanto a su tasa de aprobados, y eso se atribuye a la selección de los estudiantes, la estructura del currículo y la mejor calidad de la enseñanza, pues los miembros de su profesorado suelen seleccionarse entre profesionales activos. Por ejemplo, el programa de estudios en informática, impartido en 34 de los colegios técnicos, se compone de 2.540 horas de enseñanza de contacto con el docente y 320 horas de práctica en la industria. La mayoría de los profesores son ingenieros formados en metodologías didácticas. Aunque su fin primordial es facilitar el ingreso en el mercado laboral, los estudiantes también ingresan posteriormente a las instituciones terciarias.

Los colegios científicos constituyen la rama científica del sistema de educación secundaria superior de Costa Rica y ofrecen programas dedicados a matemáticas, química, física, biología y ciencias de computación. Estos colegios surgieron de un convenio entre el Ministerio de Educación Pública (MEP) de Costa Rica, el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT) y las universidades públicas. El acceso a los colegios científicos es muy competitivo: hay un examen de admisión, los estudiantes deben ser menores de 16 años, no haber repetido ningún grado, tener una recomendación y haber obtenido un promedio del 85 por ciento o más

44 La Asistencia Técnica No Crediticia para Educación Técnica que presta el Banco en Costa Rica ofrece más detalles sobre asuntos de la educación técnica y vocacional en la secundaria y, por lo tanto, aquí estos no se repiten.

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en todas sus notas del ciclo inferior de la secundaria. Sin embargo, la cobertura es muy limitada. Apenas hay 9 de estos colegios y solo pueden recibir 25 estudiantes al año (100 presentan solicitudes para ingresar) para los grados 11 y 12. Cada uno de los colegios está vinculado a una universidad pública particular y tiene diferentes áreas de especialización, tales como conservación ambiental, energía para el desarrollo sostenible, etc.

Entonces, la mala preparación de los estudiantes en ciencias y matemáticas en la educación secundaria general constituye uno de los principales cuellos de botella para desarrollar las destrezas en ciencia y tecnología después de la secundaria. En Costa Rica, una política prioritaria debería ser aumentar la cantidad de estudiantes que optan por cursos de ciencia y tecnología y la calidad de la enseñanza de ciencias y matemáticas.

Bajo porcentaje de graduados de la educación de ASET en el nivel terciario

La proporción de estudiantes en los programas de ASET en el nivel terciario parece estar entre el 25 y el 30 por ciento. Sin embargo, la proporción de los graduados en ASET con respecto a los graduados totales es sustancialmente menor, ya que está cerca del 15 por ciento (aunque estas son cifras estimadas, puesto que los datos no son fáciles de encontrar). La razón de esta menor proporción no se ve inmediatamente clara, aunque puede ser un indicio de las mayores tasas de fracaso o de repetición dentro de los programas de ASET, en comparación con las humanidades y las ciencias sociales, que comprenden cerca del 72 por ciento de los graduados (el resto están principalmente en ciencias médicas, que no se incluyen dentro de la clasificación de ASET). La proporción de graduados de ingeniería es relativamente pequeña, cerca del 7 por ciento del total. Como ingeniería se encuentra en el meollo de los conocimientos y destrezas tecnológicas de nivel superior, esta baja proporción también puede constituir un cuello de botella para aplicar y adaptar las tecnologías nuevas en muchos sectores.

No es fácil encontrar el número y la proporción de estudiantes de posgrado en los programas de ASET. Sin embargo, como la cantidad de universitarios que se gradúan cada año es relativamente baja, es probable que esta cifra sea realmente pequeña. Las aplicaciones de la tecnología basadas en la investigación para difundir las innovaciones por toda la economía son, por ende, limitadas por la pequeña cantidad de profesionales con posgrados que tengan la capacitación y las destrezas requeridas.

Tabla 20: Matrícula y graduación en los programas de ASET en el nivel terciario, 2002 y 2009 Matrícula Graduados 2002 2009 2002 2009 Instituciones terciarias totales (publicas + privadas)

79.182 108. 765 26.463 33.201 (2008)

Terciarias ASET (ciencias, ingeniería, recursos naturales) - (pregrado; maestrías/doctorados)

22. 795 28.672 (2004)

3.291 4.906

Ingeniería (pregrado y posgrado) n/a n/a 1.437 2.410 ASET como % de terciaria total 28,8% 26,4% 12,3% 14,8%

Ingeniería como % de terciaria total n/d n/d 5,4% 7,3% Nota: Recopilado de diversas fuentes.


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Falta de amplitud de los programas en el nivel terciario

Algunas de las universidades de Costa Rica han diversificado sus programas de ASET hacia áreas nuevas y prometedoras, tales como sostenibilidad, biotecnología y nanotecnología. Sin embargo, al comparar los programas de ASET de Costa Rica, tanto los públicos como los privados, con los programas y la experiencia estudiantil en las mejores universidades del mundo se puede ver que tienen carencias, no solo en el número de programas y la gama de temas cubiertos dentro de las disciplinas, sino también en otros elementos tales como: nexos con la industria para dar al estudiante la experiencia práctica; proyectos de desarrollo de tecnología de innovación en cooperación con la industria; existencia de investigación de alto nivel para atraer donaciones de colaboración internacional y del Gobierno; estudiantes que sean asistentes docentes para que se vayan ambientando en el campo educativo; investigaciones experimentales con los mejores profesores; o clases con expertos reconocidos y autores de libros; interacción de los estudiantes con asociaciones profesionales de ingeniería o ciencias; flexibilidad de los cursos ofrecidos, tales como cursos por internet (webinars) y talleres de medio día sobre temas seleccionados dados por la industria.

Es más, los programas ya no son monolíticos, de “talla única”, ni apelan únicamente a las destrezas intelectuales con un currículo fijo ni son clases que se imparten solo en el formato de clases diurnas. También se utilizan cursos flexibles diurnos/nocturnos, a medio tiempo y de verano, así como cursos breves de fin de semana destinados a certificar o recertificar a profesionales de ingeniería y de otras ASET en sus campos. Las principales universidades han fomentado la integración de muestras representativas inesperadas del conocimiento para crear programas no tradicionales de ingeniería que combinan ingeniería, destrezas de iniciativa empresarial y hasta creatividad en los cursos de artes y humanidades, ya sea permitiendo flexibilidad en los programas mediante un curso básico y cursos opcionales o bien ofreciendo un mayor número de cursos que aplican los conocimientos de ASET a las nuevas áreas. Entre los ejemplos de estos conocimientos se encuentran los diseños mecánicos inspirados en la biomimética, telas que aprovechan la energía (Georgia Tech), imágenes de alta velocidad, criptografía y seguridad de computadoras, tecnología de fermentación; nanomateriales para tecnologías farmacéuticas; biología sintética (MIT); creación de productos y manufactura innovadora (Stanford); ciudades ecológicas; introducción a sistemas fotovoltaicos, hogares de energía cero (California-Berkeley) y matemáticas para empresas, para nombrar unos cuantos.

Otro elemento encontrado en estas universidades que aumenta la amplitud de los programas de ASET lo constituyen los programas de desarrollo profesional en las principales universidades para graduados y ex alumnos. Estos programas están bien desarrollados y vienen con una variedad de nombres: Certificados de Maestría (Stanford, Michigan); Maestrías Profesionales (Melbourne, Georgia Tech.); Certificados de Graduado/Profesional (Caltech, Penn State U., U. of California Berkeley, Stanford, Illinois-Urbana Champaign, UCSB); Programas de Estudios Avanzados (MIT, ETH/ EPF); Programas de Reingeniería de Carrera (MIT); Programas de Cartera de Graduados (Univ. Texas en Austin); Juegos de Herramientas Educativas (UCSD); Certificados de Graduado (USC, Melbourne); Certificados en Educación Superior (Cambridge). Más de 20 de estas universidades principales ya tienen “certificados de maestría” o equivalentes y ofrecen

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trayectorias a programas que conceden título a partir de programas sin titulación (tanto títulos universitarios como de posgrado) lo que aumenta la flexibilidad de los nexos entre las instituciones que son alternativas de las universidades y las universidades mismas. Este modelo de vinculación sería muy útil en Costa Rica para quizá integrar las universidades públicas y las privadas en una oferta diversificada y diferenciada, en contraste con la repetición múltiple de programas semejantes de manera generalizada.

Calidad de los programas y pertinencia para el mercado laboral

Otra área clave para Costa Rica es mejorar la calidad de sus programas en el nivel terciario. Un paso importante en esa dirección es el establecimiento del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior, SINAES, que está encargado de acreditar los programas, tanto públicos como privados. El SINAES fue acreditado por el Consejo Centroamericano de Agencias de Acreditación en 2008, la primera entidad nacional de acreditación en alcanzar este estatus en Centroamérica. Aunque estos son acontecimientos importantes, el proceso de acreditación es muy reciente en Costa Rica y solo un estimado de 17 de los 188 programas de ASET están acreditados a nivel terciario.

Otras medidas importantes para mejorar la calidad son el desarrollo profesional de la facultad, la investigación y la introducción de evaluación de programas con base en las competencias. Sin embargo, hay poca información sobre el grado hasta el cual las universidades costarricenses han adoptado estas medidas.

El seguimiento de los graduados para evaluar su desempeño en el mercado laboral es importante para que las universidades ajusten el contenido de sus programas y su enseñanza. Actualmente, no hay ningún abordaje sistemático para hacerlo en Costa Rica a nivel nacional.

Apalancar la IED para mejorar la calidad de la educación

Aunque Costa Rica ha utilizado muchísimo la inversión extranjera directa para mejorar la intensidad tecnológica de sus exportaciones, parece que ha hecho menos uso de la IED para mejorar la calidad global de la educación. El Recuadro 4 ofrece una comparación del impacto de INTEL en el sistema educativo de Costa Rica y Malasia.


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Recuadro 4: Impacto de Intel en Costa Rica y en Malasia

Durante el período de 1986-1989, Intel efectuó una considerable inversión en la industria electrónica de Costa Rica que ya alcanza un total de más de US$700 millones. La meta de esta inversión fue construir dos plantas de montaje y pruebas, parecido a lo que se hizo en Malasia45

Sin embargo, el impacto de Intel en Costa Rica parece ser más el de una ayuda de capacitación para una empresa impartida por dos universidades para ofrecer graduados certificados después de un año que entrarían a trabajar en Intel. En contraste, el impacto de Intel en Malasia ha sido a nivel de enseñanza en las bases y con un alcance más amplio destinado a que Malasia pase por la transición hacia una economía del conocimiento. Un plan semejante al de Malasia se puso en práctica en Indonesia

. Esto condujo a un aumento fenomenal y repentino de las exportaciones de piezas de microprocesadoras que representan el 22 por ciento del sector de exportaciones industriales. La inversión de Intel tuvo un importante efecto secundario en las prácticas de la industria, gracias a la creación de parques industriales y también afectó el sistema educativo mediante la creación de nuevos programas en la UCR y el ITCR.

46, tal como se menciona en una reseña de un estudio de caso sobre Malasia: 47

“En 2002, la División de Educación de Docentes del Ministerio de Educación comenzó a incorporar el Intel® Teach en su programa de formación de educadores antes de que ingresen a la docencia y hasta la fecha ha formado a más de 50.000 docentes y educadores en toda la nación mediante dos módulos de enseñanza: un programa de 5 días y 40 horas y un programa de 4 días y 30 horas. También adoptaron el modelo de “formación de instructores” y han capacitado a 25 docentes maestros o facilitadores para que capaciten también a otros. Intel trabaja con el Ministerio de Educación de Malasia, las instituciones de formación de docentes y las facultades de formación de docentes en las universidades para integrar el currículo de Intel® Teach en la formación de educadores nacionales, tanto antes de ingresar a la enseñanza como durante el servicio. … La introducción de este programa en el ambiente previo al servicio docente desde el año 2000 se considera importante para garantizar la mejora continua de las destrezas en la profesión docente y alcanzar la visión del Gobierno y su política de desarrollo de capital humano en el Noveno Plan de Malasia para 2006-2010 y en el Plan Nacional de Educación 2006-2010. Hasta la fecha, además de los docentes en servicio activo, más de 20.000 docentes que se capacitan en 28 instituciones de formación de docentes en toda la nación han formado parte del programa de capacitación de Intel Teach, antes de ser destacados a sus nombramientos”.

Fuente: www.intel.com y fuentes específicas en las notas al pie. Prioridades de acción:

• Evitar el peligro de perpetuar un ‘sistema dual’ que se inicia en la secundaria, con base en la desigualdad de la primaria, con un pequeño sistema que funciona bien y una gran mayoría de nuevos integrantes de la fuerza laboral que carecen de las destrezas científicas y tecnológicas básicas

• Mejorar la calidad global de la educación en matemáticas y ciencias gracias a la reforma del currículo, la pedagogía y la valoración, en cuyo centro debe estar la reforma de la educación, el desarrollo profesional y la gestión de la carrera de los docentes. Esto creará conocimientos básicos científicos y tecnológicos de amplia base y también servirá de palanca para desarrollar una fuerza laboral científica y tecnológica más grande y mejor calificada después de salir de la secundaria.

• En el nivel terciario, crear una amplia gama de programas con suficiente amplitud y concentrarse en mejorar la calidad mediante la acreditación, el desarrollo de la facultad, la investigación y el seguimiento del desempeño de los graduados en el mercado laboral.

45 Institut Perguruan Perempuan, Melayu Melaka, Melaka, Malasia, Intel® Teach Program, “Malasian Teachers Upgrade Pedagogical Skills, Improve Teaching Outcomes with Intel® Teach Program”, visitado el 26 de mayo de 2010 en http://cache-www.intel.com/cd/00/00/36/00/360064_360064.pdf, estudio de caso de Intel Malasia, 2007, 4 páginas. 46 http://www.usaid.gov/our_work/global_partnerships/gda/resources/intel_indonesia.pdf. 47 http://www.intel.com/cd/corporate/education/apac/eng/my/teach/preservice/265470.htm.

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