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L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette

METHODOLOGIE D’EVALUATION DE LA

PERFORMANCE EN MATIERE DE GESTION

DE LA DETTE (DEMPA)

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METHODOLOGIE D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE EN

MATIERE DE GESTION DE LA DETTE (DEMPA)


Table des matières

Abréviations i

Remerciements 1

1 Introduction 2

2 Méthodologie d’évaluation 3

2.1 Objet et champ d’application du cadre 3

2.2 Indicateurs de la performance en matière de gestion de la dette 3

2.3 Lien entre le DeMPA et le PEFA 5

2.4 Méthodologie de notation 5

2.5 Rapport sur la performance en matière de gestion de la dette 5

3 Indicateurs de performance en matière de gestion de la dette 6

3.1 Élaboration d’une stratégie et d’une gouvernance 6

DPI-1 Cadre juridique 8

DPI-2 Structure de gestion 12

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette 16

DPI-4 Transmission et publication des données sur la dette et évaluation 19

DPI-5 Audit 22

3.2 Coordination avec les politiques macroéconomiques 24

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire 25

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire 27

3.3 Emprunts et autres activités de financement connexes 37

DPI-8 Endettement intérieur 37

DPI-9 Endettement extérieur 40

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés 44

3.4 Trésorerie prévisionnelle et gestion du solde de trésorerie 49

DPI-11 Prévision des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie 49

3.5 Enregistrement de la dette et gestion des risques opérationnels 53

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données 53

DPI-13 Répartition des tâches, capacités du personnel et continuité opérationnelle 58

DPI-14 Enregistrement et rapports sur les données de la dette 63

Annexe 1. Vue d’ensemble du DeMPA révisé 66

Annexe 2. Bibliographie sélective 67

Annexe 3. Traitement des arriérés dans les statistiques financières 69

L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette i

Sigles et acronymes

DeM Gestion de la dette

DeMPA Évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (outil)

DMO Bureau de gestion de la dette

DPI Indicateur de performance en matière de gestion de la dette

DRP Plan de reprise après sinistre

DSA Analyse de viabilité de la dette

FABDM Département du conseil financier et des opérations bancaires et de la gestion de la dette (Banque mondiale)

TI Technologies de l’information

MFM GP Pôle mondial d'expertise en Macroéconomie et finances publiques

MTDS Stratégie de gestion de la dette à moyen terme

S/O Sans objet

N/N Non noté ou évalué

PEFA Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière

IP Indicateur de performance

SAI Institution supérieure de contrôle

T-bill Bon du Trésor à court terme

T-bond Bon du Trésor à long terme

L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette 1

Remerciements

La présente version de l’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA) a été préparée

par l’équipe centrale de la Banque, sous la direction de John Panzer, Mark Roland Thomas (Pôle mondial d'expertise en

Macroéconomie et finances publiques – MFM GP]) et Axel Peuker (Département du conseil financier et des opérations

bancaires et de la gestion de la dette – FABDM], Banque mondiale). L’équipe centrale se composait de Lilia Razlog (MFM

GP), d ’ Abha Prasad (MFM GP), d e Phillip Anderson (FABDM) et de Ying Li (consultant, MFM GP), qui ont contribué

dans une mesure essentielle à ce projet. La nouvelle version de la méthodologie DeMPA a bénéficié de commentaires écrits

de Per-Olof Jonsson, d’Ian Storkey, de Mike William, de Samer Saab, de Tomas Magnusson et d’institutions partenaires,

nommément l’Institut de gestion macroéconomique et financière d’Afrique de l’Est et d’Afrique australe (MEFMI),

l’Institut d’Afrique de l’Ouest pour la gestion économique et financière (WAIFEM), le Centre pour les

études monétaires latino-américaines (CEMLA) et le programme du Système de gestion et d'analyse de la dette

(SYGADE) de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). Ont également

apporté leurs commentaires pendant les travaux menés en équipes et les activités de formation le groupe consultatif

d’experts du Mécanisme de gestion de la dette, le secrétariat du PEFA (Programme d’examen des dépenses publiques

et d’évaluation de la responsabilité financière) et des experts sur la dette bilatérale.

Les collègues du FABDM, d o n t Elizabeth Currie, Lars Jessen, Antonio Velandia, Cigdem Aslan, Rodrigo Cabral et

Fritz Florian Bachmair, nous ont fait part de leurs observations tout au long du projet et nous les en remercions

grandement.


1 Introduction LA BANQUE MONDIALE A MIS AU POINT, en collaboration avec d’autres partenaires, un programme

visant à aider les pays en développement à améliorer leur gestion de la dette1. Le programme en question a pour objet

de faciliter le renforcement des capacités et des institutions auxquelles les pays en développement ont recours, afin

qu’ils puissent gérer la dette publique efficacement et durablement à moyen et long terme. L’un des éléments

fondamentaux de ce programme est l’outil d’Évaluation de la performance en matière de gestion de la dette

(DeMPA). Cet outil est une méthodologie faisant appel à une série exhaustive d’indicateurs de la

performance, qui englobent l’intégralité des fonctions de gestion de la dette (DeM) de

l’administration centrale. Le but recherché est de faire de cette série d’indicateurs une norme agréée

sur le plan international dans le domaine de la gestion de la dette (DeM), pouvant être appliquée

dans tous les pays en développement.

Le DeMPA f a i t r e s s o r t i r l e s p o i n t s f a i b l e s e t l e s p o i n t s f o r t s d e s p r a t i q u e s d e

c h a q u e p a y s e n m a t i è r e d e g e s t i o n d e l a d e t t e d e l ’ a d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e .

L ’ é v a l u a t i o n d e l a p e r f o r m a n c e f a c i l i t e l ’ é l a b o r a t i o n d e p l a n s d e r e n f o r c e m e n t e t

d ’ a c c r o i s s e m e n t d e s c a p a c i t é s e t d e s i n s t i t u t i o n s , s e l o n d e s m o d a l i t é s a d a p t é e s a u x

b e s o i n s p a r t i c u l i e r s d u p a y s . L e r a p p o r t s u r l a p e r f o r m a n c e D e M n e p r é s e n t e

t o u t e f o i s a u c u n e r e c o m m a n d a t i o n p a r t i c u l i è r e n i n e f a i t d ’ h y p o t h è s e s s u r l ’ e f f e t

é v e n t u e l d e s r é f o r m e s e n c o u r s s u r l a p e r f o r m a n c e d e l ’ a d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e e n

m a t i è r e d e g e s t i o n d e l a d e t t e . L e D e M P A f a c i l i t e é g a l e m e n t l e s u i v i d e l ’ é v o l u t i o n

des progrès en direction des objectifs DeM de l’administration centrale, en cohérence avec les bonnes

pratiques internationales.

Le DeMPA est basé sur le modèle des indicateurs du Programme d’examen des dépenses publiques

et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA). Il peut être considéré comme une évaluation des

activités DeM de l’administration centrale plus détaillée et plus complète que celle que traduisent

actuellement les indicateurs PEFA. Les deux cadres sont en fait complémentaires : le DeMPA peut être

utilisé pour présenter une évaluation détaillée des facteurs qui conduisent à des scores PEFA insuffisants

dans le domaine de la gestion de la dette. D’un autre côté, si l’exercice DeMPA précède une évaluation

PEFA, cette évaluation peut utiliser les résultats du DeMPA dans son analyse des indicateurs pertinents.

Le DeMPA se veut un outil convivial pour évaluer les points forts et les points faibles des pratiques d’une

administration centrale en matière de gestion de la dette. Le présent document précise le contexte et fournit des informations

complémentaires, de sorte qu’un utilisateur non spécialiste de la gestion de la dette soit à même de procéder à une évaluation

efficace du pays. Les évaluateurs peuvent utiliser ce document pour la préparation et la conduite de leur évaluation.

La partie principale du document s’organise autour d’Indicateurs de performance en matière de gestion

de la dette (DPI). Pour chaque indicateur, sont donnés les objectifs et des informations contextuelles détaillées

(« Objectifs et contexte »), particulièrement utiles pour comprendre les raisons qui ont motivé l’inclusion de

l’indicateur en question. Cette rubrique est suivie des « Composante(s) à évaluer » et des critères de notation pour

chaque composante. La rubrique « Documentation justificative » énumère les documents et autres éléments

probants nécessaires à l’évaluation. Pour terminer, la rubrique « Questions suggérées » propose les questions

qu’un évaluateur devrait soulever (cette liste n’est pas exhaustive et ne doit pas servir de modèle)2.

La version révisée de la méthodologie DeMPA remplace la version précédente publiée en décembre 2009.

1 L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA) est le fruit d’un effort collectif, dans le cadre duquel ont été consultés

des agences internationales et régionales et des donateurs prenant part aux activités de renforcement des capacités de gestion de la dette (DeM), ainsi que

des administrations pendant les essais de terrain menés au niveau du pays. 2 Par ailleurs, l’annexe 2 donne une bibliographie des références principales.


Les modifications apportées à la méthodologie DeMPA empêchent de comparer certains scores particuliers pour les

évaluations reposant sur les différentes versions de l’outil. Il serait dès lors trompeur d’évaluer les progrès d’un pays

en matière de gestion de la dette en se contentant de comparer les scores. Pour faciliter la comparaison et le suivi des

progrès, un rapport de suivi DeMPA doit comporter une rubrique sur les réformes mises en œuvre ayant conduit à une

amélioration de la performance d’une administration centrale en matière de gestion de la dette, ainsi qu’à une éventuelle

détérioration. Au cours de la première année de mise en œuvre de la méthodologie actuelle, il est préférable de procéder

à l’évaluation au moyen des deux systèmes. L’annexe 1 contient un tableau qui compare la version actuelle et la version

précédente de l’outil.

2 Méthodologie d’évaluation

2.1 Objet et champ d’application du cadre

LE DEMPA PORTE sur les activités DeM de l’administration centrale et sur les fonctions qui y sont très

étroitement associées, comme l’émission de garanties d’emprunt, la rétrocession de financements, les

projections des flux de trésorerie et la gestion des disponibilités. Il n’évalue donc pas l’aptitude à gérer la

dette publique au sens large, notamment les dettes des entreprises d’État non garanties par l’administration

centrale. Cependant, l’administration étant en principe dans l’obligation de surveiller la dette publique et

garantie par l’État, ces engagements sont pris en compte dans l’Indicateur de performance en matière de

gestion de la dette intitulé « Coordination avec la politique budgétaire » (DPI-6), pour ce qui est de l’analyse

de viabilité de la dette.

2.2 Indicateurs de la performance en matière de gestion de la dette

LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DEMPA VISENT à mesurer la performance d’une

admini st rat i on central e en mati ère de gest ion de la dette e t prennent en comp te les él éments

indisp ensabl es à l ’appl i cat ion de bonnes pra t iques DeM. C haque indica teur comp orte plusieurs

comp osantes à évaluer , t raduisant les bonnes pra t iques établ ies . L’object i f est de di sposer d’une

séri e d’ indica teurs qui engl obent tout l ’éventai l des act ivi tés DeM d’une admini st rat i on centrale,

y compri s toutes les act ivi tés cr i t i ques. Les i ndicateurs de p erformance DeMPA englobent la

to tal i té des op érat ions de gest ion de la det te de l ’ admini st rat i on centrale e t le cadre général da ns

lequel ces op érat i ons s’ inscrivent . Une série de 14 DPI vise à mesurer la p erformance en matière

de gest i on de la det te de l ’admini st rat i on centrale , e t à prendre en compte les éléments

indisp ensabl es à l ’appl icat ion de s bonnes prat i ques DeM ( tabl eau 1) . Chaque indica teur comp orte

à son tour plusieurs comp osantes à évaluer , tradui sant les bonnes pra t iques é tabl i es .

L’évaluati on est présentée dans un Rapp ort sur l a performance DeM.

Les indicateurs de performance DeMPA englobent la total i té des op érat i ons de gest i on de

la dette de l ’admini st ra t ion centrale, ainsi que le cadre général dans lequel ces opéra t ions

s’ inscrivent . Bien que le DeMPA ne formule de recommandations, ni pour les réformes, ni pour les besoins de

renforcement des capacités et des institutions, les indicateurs de performance stipulent les conditions

minimales qui doivent être remplies dans tous les cas. Par conséquent, une évaluation faisant apparaître que


les conditions minimales ne sont pas remplies est une indication manifeste d’un domaine qui a besoin

de réformes et/ou d’un renforcement des capacités.

é

É ’ é ’

DPI-1 Cadre juridique

DPI-2 Structure de gestion

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette

DPI-4 Transmission et publication des données sur la dette et évaluation

DPI-5 Audit

é

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire

é

DPI-8 Endettement intérieur

DPI-9 Endettement extérieur

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés

é é é

DPI-11 Prévision des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie

é

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données

DPI-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité opérationnelle

DPI-14 Enregistrements et rapports sur les données de la dette

2.3 Lien entre le DeMPA et le PEFA

LE DEMPA EST BASÉ SUR LE MODÈLE des Indicateurs de performance (IP) du PEFA. Tandis

que les indicateurs PEFA portent sur les aspects critiques d’un bout à l’autre de la gestion financière

publique, le DeMPA se focalise sur la gestion de la dette par l’administration centrale uniquement. Il est

important que les évaluateurs aient connaissance des liens entre les deux indicateurs ; en effet, une

évaluation PEFA d’un pays sera utile à une évaluation DeMPA de ce pays et réciproquement.

Lien direct entre les deux outils : les indicateurs PEFA sur la comptabilisation et la gestion des soldes de

trésorerie, de la dette et des garanties. Plusieurs indicateurs du DeMPA sont essentiellement une version plus

détaillée et plus fouillée des indicateurs PEFA. Des liens forts existent entre les indicateurs PEFA sur l’audit et la

planification budgétaire et les indicateurs DeMPA sur l’audit et la coordination avec les politiques

macroéconomiques.

2.4 Méthodologie de notation


LA MÉTHODOLOGIE DE NOTATION RETENUE CONSISTE À ÉVALUER chaque composante et à lui

attribuer la note A, B ou C sur la base des critères indiqués. Si les conditions minimales retenues ne sont pas remplies

pour une composante quelconque, la note D doit être attribuée à cette composante.

Les notes C ont fait l’objet d’une attention particulière. L’attribution de la note C indique qu’une condition

minimale est remplie pour la composante considérée. Une condition minimale est une condition nécessaire à l’obtention

d’un résultat acceptable pour la composante évaluée.

Une note D, qui signifie que la ou les conditions minimales ne sont pas remplies, indique une performance

insuffisante, qu’il faut normalement rectifier en prenant les mesures prioritaires voulues.

La note A traduit la mise en œuvre de bonnes pratiques pour la composante évaluée de l’indicateur en question.

La note B se situe entre la satisfaction des conditions minimales et la mise en œuvre de bonnes pratiques pour ce

domaine.

Dans certaines situations, l’évaluation d’une composante est impossible. Ce pourrait être le cas a) lorsque la

composante n’est pas applicable (absence de produits dérivés par exemple), auquel cas il convient d’attribuer la mention

S/O (sans objet)3, ou b) lorsque, pour cause d’informations insuffisantes, il est difficile ou impossible d’évaluer la

composante ; il convient en ce cas d’attribuer la mention N/N (non noté ou évalué).

Lorsque les critères applicables à une note particulière exigent que certains manuels sur la législation et les

procédures soient en place, il est obligatoire de les suivre. Si ce n’est pas le cas, ces lois, manuels ou instructions sont à

considérer non existants aux fins de la notation. Le même principe s’applique à l’exigence d’une stratégie DeM pour

guider les emprunts courants et autres activités DeM. Lorsque le document de stratégie mis en pratique a perdu sa

signification et n’est pas respecté, la stratégie est à considérer inexistante.

2.5 Rapport sur la performance en matière de gestion de la dette

LE RAPPORT SUR LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE A POUR OBJET de

présenter une évaluation concise et normalisée de la performance DeM de l’administration centrale, reposant sur une

analyse fondée sur des indicateurs.

Le rapport est un document concis (20–30 pages), qui s’articule comme suit :

• Une introduction décrivant la marche à suivre pour entreprendre l’évaluation et préparer le rapport.

• Une évaluation récapitulative qui indique la performance de toutes les composantes de chaque DPI.

• S’il s’agit d’un DeMPA de suivi, un volet sur le processus de réforme que l’administration centrale a entrepris en

matière de gestion de la dette, récapitulant brièvement les réformes que l’État a mises en œuvre depuis la dernière

évaluation, ainsi que toute détérioration éventuelle dans les domaines évalués.

• Une évaluation des possibilités (notamment en termes de financement) d’organiser une mission de suivi, pour

aider le pays à préparer un plan de réforme détaillé et ordonnancé reposant sur les résultats du DeMPA.

• Un volet contenant des informations générales sur le pays considéré, nécessaires pour comprendre

l’évaluation générale de la performance en matière de gestion de la dette.

• Le corps principal du rapport, qui présente l’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette de

l’administration centrale sur la base des DPI.

Comme indiqué plus haut, le rapport présente la performance actuelle en matière de gestion de la dette de

l’administration centrale, mais ne recommande pas de réformes et ne propose aucun plan d’action. Au cas où l’équipe

chargée du rapport et les autorités nationales ne sont pas d’accord sur les conclusions du rapport, toutes les opinions seront

indiquées dans le rapport.

3 On attribue la mention S/O lorsqu’une activité n’est pas exécutée : par exemple, aucun produit dérivé n’est utilisé ou aucune garantie d’emprunt

n’est émise.


3 Indicateurs de performance en matière de gestion de la dette

3.1 Élaboration d’une stratégie et d’une gouvernance

POUR CE QUI EST DES ACTIVITÉS DEM DE L’ADMINISTRATION CENTRALE, le terme

« gouvernance » désigne la structure juridique et administrative qui définit et guide les opérations des

gestionnaires de la dette (figure 1). Il englobe l’appareil juridique au sens large (dispositions statutaires, décrets ministériels,

etc.), qui définit les objectifs, les pouvoirs et les responsabilités. Il représente aussi le cadre de gestion, et englobe des domaines

comme la formulation et l’exécution des stratégies, les procédures opérationnelles, les pratiques en matière d’assurance qualité et

les obligations en matière de présentation des rapports (Wheeler 2004, 49).

Dans le cadre de son pouvoir constitutionnel de valider les mesures de l’administration centrale en

matière d’impôt et de dépense, le parlement ou le congrès dispose, en règle générale, du pouvoir suprême

d’emprunter au nom de l’État. Au premier niveau, le parlement ou le congrès délègue par conséquent le

pouvoir d’emprunter à l’exécutif (par exemple, le président , le cabinet ou le conseil des ministres, ou bien

directement au ministre des Finances). À son tour, le président ou le ministre des Finances délègue les

responsabilités associées à la gestion de la dette, y compris le pouvoir d’emprunter, à l’entité DeM principale

(communément dénommée le bureau DeM).

L’entité DeM principale est l’entité publique dédiée dont la responsabilité principale est d’exécuter la

stratégie DeM par le biais d’emprunts, d’opérations sur produits dérivés et d’autres transactions sur instruments

de la dette. Dans le cadre de cette structure, certaines activités DeM peuvent être menées par d’autres entités en

qualité d’« agents » de l’entité DeM principale (une banque centrale peut, par exemple, procéder à des

adjudications de titres d’État sur le marché intérieur ou jouer le rôle de « direction de l’épargne » pour émettre

des bons d’épargne de l’État sur le compartiment du marché intérieur de l’épargne axé sur les particuliers). Il

importe, dans ce cas, de préciser les droits et obligations des parties, de préférence dans le cadre d’un accord

formel d’agent financier et/ou d’un acte de droit dérivé. L’entité DeM principale est également chargée de

réaliser l’analyse et de conseiller les décideurs sur les stratégies DeM potentielles et sur les arbitrages entre les

coûts et les risques associés à d’autres options.


Décision sur la

stratégie

Production de

rapports et

supervision Proposition

de stratégie

basée sur l

’analyse

Structure de gouvernance DeM simplifiée

è

é


La structure de gestion est toutefois très souvent fragmentée, en particulier dans les pays en développement.

Dans certains pays, une entité est chargée des emprunts extérieurs contractés à des conditions préférentielles, une

deuxième des emprunts extérieurs aux conditions du marché, une troisième des emprunts intérieurs auprès

d’investisseurs institutionnels, une quatrième des emprunts dans le secteur bancaire de détail intérieur, etc. Cette

structure organisationnelle fonctionne de manière relativement satisfaisante lorsque le principal objectif DeM consiste

à lever les fonds nécessaires, sans accorder une importance primordiale à la gestion des risques associés au portefeuille

global de la dette. En revanche, lorsque dans le cadre de la gestion de la dette l’administration centrale accorde une

plus grande importance aux arbitrages entre les coûts et les risques du portefeuille de la dette, à la promotion du

développement du marché intérieur des titres d’emprunt, à la formulation d’une stratégie, à la responsabilisation et à

la coordination des actions avec les politiques budgétaires et monétaires, il devient de plus en plus difficile et inefficace

de conserver une structure organique aussi fragmentée.

Sachant que de nombreux pays ne disposent pas d’une entité DeM principale, le DeMPA reste neutre

quant à la structure des entités DeM pour les notes inférieures. Toutefois, si un pays compte plusieurs entités

DeM, il est crucial que les entités en question coordonnent étroitement leurs activités DeM au moyen de

mécanismes formels et réguliers ; le degré de coordination se traduit également dans les indicateurs de

gouvernance. Il est admis que la coordination ne sera vraisemblablement pas un substitut parfait pour le

regroupement des activités DeM dans une seule entité, comme le montre le nombre de pays qui ont mis en

œuvre ce processus ces dernières décennies.

Dans de nombreux pays dans lesquels les activités courantes DeM sont dévolues à une entité DeM

principale (ou à plusieurs entités), et plus particulièrement lorsque l’entité (ou les entités) est située dans un

ministère (en général le ministère des Finances), le ministre ou le ministre adjoint conserve généralement le pouvoir

d’approuver officiellement tout emprunt et de signer les accords de prêt4. Cette démarche est acceptable dans la

structure décrite précédemment, tant qu’il n’y a pas d’ingérence politique indue.

Les activités de gestion doivent être structurées de manière à assurer une répartition claire des

responsabilités entre la sphère politique (le parlement ou le congrès, le cabinet ou le conseil des ministres et le

ministre des Finances), qui définit les objectifs et la stratégie globale de gestion de la dette à long terme, et l’entité

ou les entités responsables de la mise en œuvre de cette stratégie. Cette approche présente l’avantage de confier

aux décideurs politiques la responsabilité des grandes décisions concernant le volume global d’endettement et

le niveau de risque qui peut être accepté pour le portefeuille de la dette, en ce qui concerne leur effet sur le

budget, la fiscalité, le programme de dépenses publiques ou tout autre indicateur budgétaire de cette nature,

tout en laissant aux spécialistes des questions techniques le soin de rechercher le résultat optimal ajusté en

fonction des risques, dans le cadre défini par les paramètres précédents.

DPI-1 Cadre juridique

Composante. L’existence, la portée et le contenu du cadre juridique encadrant l’autorisation d’emprunter et d’entreprendre

d’autres activités DeM et d’émettre des garanties d’emprunt.

L’objectif est de s’assurer que le cadre juridique fixe clairement les pouvoirs d’emprunter (tant sur le

marché intérieur que sur les marchés étrangers), de procéder à des opérations liées à la dette (telles que les

échanges de dette et les swaps de devises et de taux d’intérêt, s’il y a lieu) et d’émettre des garanties d’emprunt.

Le cadre juridique encadrant les activités DeM de l’administration centrale englobe à la fois les actes

(adoptés par le parlement ou le congrès) et le droit dérivé ou la législation déléguée (décrets-lois et autres décrets,

4 Il est aussi possible d’établir l’entité principale de gestion de la dette en dehors du ministère des Finances en tant qu’organisme ou bureau distinct. Dans ce cas, toutes les décisions opérationnelles sont prises au sein de cet organisme.


ordonnances, etc.) établi par le pouvoir exécutif.

Il est souhaitable que le cadre juridique établisse :

• Les textes de loi : le pouvoir exprès donné par le parlement ou le congrès au pouvoir exécutif (le président, le

cabinet ou le conseil des ministres ou, directement, le ministre des Finances) d’approuver les emprunts et les

garanties d’emprunt au nom de l’administration centrale5.

• La législation déléguée : le pouvoir exprès, donné au niveau du pouvoir exécutif à une ou plusieurs entités DeM,

d’emprunter et, s’il y a lieu, de procéder à des opérations liées à la dette (échanges de dette et swaps de devises

et de taux d’intérêt par exemple).

• La législation déléguée : le pouvoir exprès, donné au niveau du pouvoir exécutif à une ou plusieurs entités

habilitées à cet effet, d’émettre des garanties d’emprunt une fois que les autorités politiques ont pris la décision

d’appuyer une activité donnée au moyen de garanties d’emprunt6.

• Les textes de loi : des objectifs d’emprunt déterminés.

• Les textes de lois : des objectifs DeM clairement définis.

• Les textes de loi : l’obligation de formuler une stratégie DeM.

• Les textes de loi : l’obligation de faire tous les ans rapport au parlement ou au congrès sur les activités

DeM, en présentant notamment l’évaluation des résultats par référence aux objectifs et à la stratégie établis.

L’obligation d’inclure certaines dispositions principales dans les actes est guidée par des principes

constitutionnels, par le rôle souhaité du parlement ou du congrès dans les activités DeM d’une

administration centrale et par le simple fait que l’inclusion de ces dispositions dans les actes leur confère

une importance particulière et empêche des changements ad hoc et fréquents.

Il est recommandé de suivre l’ordre indiqué ci-dessous pour évaluer si les conditions minimales sont remplies :

1. Vérifier le processus de prise de décisions juridiques concernant l’emprunt sur le marché intérieur et sur

les marchés étrangers, comme l’émission de titres d’emprunt (s’il y a lieu), par la conclusion d’accords de prêt courants

et de transactions liées à la dette. Les pouvoirs d’emprunt sont souvent conférés au parlement ou au congrès, au pouvoir

exécutif ou au ministre des Finances.

2. Une fois le processus d’approbation vérifié, et en supposant qu’il soit respecté, vérifier la signature de la

documentation nécessaire relative à un emprunt donné. Le plus souvent, un ou plusieurs agents ont reçu le pouvoir de

signer ces documents au nom de l’administration centrale. Le ministre des Finances (ou son équivalent) dispose souvent

de ce pouvoir, soit expressément conféré par le droit, soit en sa capacité de chef du ministère ou de l’unité chargée des

emprunts et autres activités DeM.

Une démarche analogue est préconisée pour vérifier le processus décisionnel relatif aux transactions liées à la

dette et à l’émission de garanties d’emprunt7.

Le rapport DeMPA doit renvoyer à toutes les lois concernées.

5 Lorsque le parlement ou le congrès a délégué à l’exécutif le pouvoir d’approuver des emprunts individuels, on peut concevoir que le parlement ou le

congrès ratifie certains emprunts conformément au droit national. Il est néanmoins préférable de n’appliquer cette procédure de ratification qu’aux

accords de prêt assimilés à des traités et régis par le droit international (par exemple, les accords internationaux conclus entre États souverains ou les

accords entre un État souverain et une entité assujettie au droit international, la Banque mondiale par exemple). 6 Comme l’indique l’introduction de la présente section, on peut concevoir dans une telle structure que le ministre des Finances approuve officiellement

chaque opération d’emprunt et les accords de prêt définitifs et les garanties. Il serait toutefois préférable de déléguer à l’entité de gestion de la dette ou à

l’entité de garantie pertinente le pouvoir de décider des conditions à appliquer aux diverses transactions, de même que le soin d’évaluer les risques dans

le cas des garanties d’emprunt.

7 Si des swaps financiers sont utilisés, il est indispensable de vérifier si l’administration centrale dispose du pouvoir de conclure ces transactions. Dans

une affaire célèbre de 1998, les contrôleurs ont découvert que l’arrondissement londonien de Hammersmith and Fulham était fortement exposé aux swaps

de taux d’intérêt. Après avoir obtenu les opinions juridiques, on s’est rendu compte que l’arrondissement ne disposait d’aucun pouvoir juridique pour

conclure ces transactions, et les tribunaux ont par conséquent déclaré les contrats illégaux (en s’appuyant sur le principe ultra vires, selon lequel les contrats

ne relevaient pas du périmètre du pouvoir juridique ou de l’autorité de l’arrondissement). Les banques ayant pris part à ces opérations sur swaps ont

perdu des millions de livres sterling.


La délégation par le congrès ou le parlement au pouvoir exécutif est énoncée dans les actes, le plus

souvent dans une loi distincte sur la dette publique ou une loi similaire, dans la loi de procédure budgétaire,

avec la loi budgétaire annuelle, ou dans une loi sur la responsabilité budgétaire. Dans la plupart des cas, la

délégation du pouvoir d’emprunter est limitée par une déclaration des objets pour lesquels le pouvoir exécutif

dispose du pouvoir d’emprunter (financer le déficit budgétaire ou refinancer des prêts arrivant à échéance par

exemple) ou par un plafond fixé à l’emprunt net annuel ou à l’encours de la dette.

Pour satisfaire les conditions minimales à remplir, les textes de loi doivent également préciser les objets pour lesquels

l’administration centrale peut emprunter. La raison majeure justifiant l’inclusion des objets de l’emprunt dans les actes est de se

prémunir contre les emprunts contractés pour réaliser des placements spéculatifs ou pour financer des dépenses, ni incluses

dans le budget annuel, ni avalisées de toute autre manière par le parlement ou le congrès. Si ces dernières dépenses étaient

autorisées, le processus budgétaire perdrait son sens et pourrait en fin de compte contraindre le parlement ou le congrès à lever

des impôts ou à réduire les dépenses pour servir la dette contractée pour les financer.

Exemples d’objets d’emprunts prévus par les actes :

• financer le budget et les déficits de trésorerie ;

• financer les projets d’investissement validés par le parlement ou le congrès en dehors du processus

budgétaire ;

• refinancer et préfinancer l’encours de la dette ;

• financer la mise en jeu des garanties ;

• remplir les exigences de la banque centrale pour la reconstitution des réserves de devises ;

• remplir les exigences de la banque centrale pour l’émission de bons du Trésor à court terme (T-bills) et

de bons du Trésor à long terme (T-bonds), destinée à appuyer les objectifs de la politique monétaire

(éponger l’excédent de liquidités sur le marché intérieur par exemple) ; et

• éliminer les effets des catastrophes naturelles ou environnementales.

Autre contrainte courante sur l’emprunt par l’exécutif, la conservation par le parlement ou le congrès du

pouvoir de valider certains accords de prêts, les prêts obtenus à l’étranger notamment. Il est préférable de

n’appliquer cette procédure de ratification qu’aux accords de prêt assimilés à des traités (par exemple, les accords

internationaux conclus entre États souverains [dette bilatérale] ou les accords entre un État souverain et une autre

entité assujettie au droit international, la Banque mondiale par exemple [dette multilatérale]).

Pour des raisons pratiques, l’exécutif délègue cependant souvent le pouvoir d’emprunter à des entités

d’exécution (l’entité ou les entités DeM), qui contractent au nom de l’administration centrale. Cette délégation est

énoncée dans le droit dérivé, tel que les décrets-lois et autres décrets, ordonnances, etc.

Il est important de faire apparaître clairement la chaîne de délégation, tant pour les besoins du contrôle

interne que pour le processus de vérification préalable. Tous les créanciers et les bailleurs de fonds exigent un

contrat juridiquement contraignant et exécutoire avec l’administration centrale en sa capacité d’emprunteur.

Les mêmes critères gouvernent l’émission des garanties d’emprunt. L’exécutif ne peut en principe pas

émettre ces garanties sans l’aval du parlement ou du congrès. Dans les rares cas où la constitution autorise

l’exécutif à émettre ces garanties sans délégation du parlement ou du congrès, il suffit de vérifier que le droit

dérivé habilite en bonne et due forme l’entité émettrice.

Les transactions liées à la dette, les swaps par exemple, n’exigent en principe pas l’aval du parlement ou du

congrès. Si le droit autorise ce type de transactions, elles sont souvent déléguées à l’exécutif.

Le second objectif du DPI-1 e s t d e s ’ a s s u r e r q u e l e c a d r e j u r i d i q u e , a u m o i n s p o u r

l ’ o b t e n t i o n d e s n o t e s s u p é r i e u r e s , c o m p r e n d é g a l e m e n t a ) d e s o b j e c t i f s D e M

c l a i r e m e n t é n o n c é s , b ) l ’ o b l i g a t i o n d e f o r m u l e r u n e s t r a t é g i e D e M à m o y e n t e r m e e t

c ) l ’ o b l i g a t i o n d e f a i r e r a p p o r t d e s a c t i v i t é s D e M e t d e s g a r a n t i e s d ’ e m p r u n t a u

p a r l e m e n t o u a u c o n g r è s .

Objectifs DeM courants :


• remplir les exigences de l’administration centrale en matière d’emprunt ;

• réduire au mieux le coût prévu à moyen et à long terme, tout en maintenant les risques dans le

portefeuille de la dette à des niveaux acceptables ; et

• encourager le développement du marché intérieur des titres d’emprunt.

Ces objectifs doivent être suffisamment fiables pour poser les bases des stratégies DeM. Il est préférable, et de plus

en plus courant, de préciser les objectifs DeM de l’administration centrale dans les textes de loi, de manière à leur conférer

une importance particulière et à se prémunir contre les changements ad hoc et fréquents. On peut faire la comparaison avec

le cadre réglementaire encadrant la politique monétaire, qui fixe comme règle de préciser l’objectif premier de la politique

monétaire (la stabilité des prix par exemple) dans les textes de loi (loi sur la banque centrale).

Une fois les objectifs DeM fixés, il est impératif de les traduire dans une stratégie opérationnelle, formulant le

cadre à moyen terme encadrant la façon dont l’administration centrale atteindra ces objectifs. Conformément aux bonnes

pratiques internationales, le présent indicateur fixe l’obligation de formuler une stratégie DeM dans les textes de loi pour

permettre l’obtention de la note la plus élevée.

La production de rapports et leur communication au parlement ou au congrès améliorent la transparence et

renforcent la responsabilisation. On trouve couramment cette obligation de faire rapport dans toute législation à l’appui

des politiques qui comporte des objectifs à long terme (tels que la stabilité des prix pour la politique monétaire, comme

indiqué plus haut).

La principale exigence pour évaluer le DPI-1 est d’examiner le droit pour vérifier s’il répond aux conditions à remplir

fixées pour les composantes concernées. Il importe également d’établir la mesure dans laquelle le droit est respecté ;

dans certains pays en effet, le droit est suffisant mais n’est pas forcément appliqué de façon rigoureuse. Si le droit n’est

pas respecté, l’indicateur suivant est à lire comme si le droit n’était pas en place.

à é

L’existence, la portée et la substance du cadre juridique encadrant l’autorisation d’emprunter,

d’entreprendre d’autres activités DeM et d’émettre des garan ties d’emprunt (tableau 2).

Éà

A Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les actes promulgués par le parlement imposent l’obligation de formuler une stratégie DeM à moyen terme et de produire des rapports annuels ; lesdits rapports, qui présentent une évaluation des résultats par comparaison à la stratégie DeM approuvée, sont soumis au parlement ou au congrès.

B Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, les actes promulgués par le parlement énoncent des objectifs DeM clairement définis et imposent l’obligation de faire rapport chaque année au parlement ou au congrès sur les activités DeM et les garanties d’emprunt émises.

C Les textes (adoptés par le parlement ou relevant du droit dérivé) fournissent l’autorisation expresse d’emprunter et d’émettre de nouveaux titres d’emprunt, d’entreprendre des transactions liées à la dette (le cas échéant) et d’émettre des garanties d’emprunt (le cas échéant), le tout au nom de l’administration centrale. De plus, les textes de loi précisent les buts pour lesquels le pouvoir exécutif peut emprunter.

D Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

• Une copie de tous les textes de loi, qui devraient être disponibles sur les sites internet de l’administration


centrale, du ministère des Finances, de l’entité DeM principale ou de la banque centrale.

• Une copie du droit dérivé, qui devrait être disponible sur les sites internet de l’administration centrale, du

ministère des Finances, de l’entité DeM principale ou de la banque centrale.

• Si la liste des textes de loi est particulièrement longue (plus de 20 documents différents dans certains pays par

exemple), on peut se contenter d’obtenir une copie des lois les plus significatives ou les plus pertinentes,

accompagnée d’une liste de tout le droit dérivé.

• Les textes de loi contiennent-ils le pouvoir exprès, conféré au président, au cabinet ou au conseil des ministres

ou directement au ministre des Finances, de valider les emprunts et les garanties d’emprunt au nom de

l’administration centrale ? En ce cas, quelle loi confère ce pouvoir et quelles sont les sections ou dispositions

pertinentes ?

• Qui signe les documents de prêt et autres documents nécessaires se rapportant à un emprunt donné ? Quelle

loi confère ce pouvoir et quelles sont les sections ou dispositions pertinentes ?

• Le droit dérivé contient-il le pouvoir exprès d’entreprendre des transactions liées à la dette et d’émettre des

garanties d’emprunt au nom de l’administration centrale ? En ce cas, quelle loi confère ce pouvoir et quelles

sont les sections ou dispositions pertinentes ?

• Quelles sections ou dispositions du droit portent sur

• les objectifs d’emprunt précisés ;

• les objectifs DeM clairement énoncés ;

• l’obligation de formuler une stratégie DeM à moyen terme ; et

• les rapports obligatoires annuels au parlement et au congrès portant sur les activités DeM et, le cas

échéant, sur les garanties d’emprunt émises ?

• Au cours des cinq dernières années, est-il déjà arrivé que le droit n’ait pas été suivi ? En ce cas, en quelle occasion,

quelles en étaient les raisons et quelles en ont été les conséquences ?

DPI-2 Structure de gestion

Composante 1. La structure de gestion pour les emprunts et les transactions liées à la dette de l’administration centrale.

L’objectif est de s’assurer que la structure de gestion pour les emprunts et les transactions liées à la dette8 est efficace et

comporte une division clairement établie entre

• le niveau politique, à savoir le parlement ou le congrès, le président, le cabinet ou le conseil des ministres

et le ministre des Finances, qui fixe les objectifs généraux de l’administration centrale en matière de

gestion de la dette et décide du niveau de risque que l’administration centrale est prête à tolérer en

validant la stratégie DeM à moyen terme ; et

• le niveau exécutif, qui comprend les entités chargées de mettre en œuvre les décisions de politique et la stratégie

DeM, et comporte dès lors une organisation efficace au niveau de l’exécution de la politique DeM au sein de

l’administration centrale.

Cette division a pour avantage de confier aux responsables politiques les grandes décisions concernant le volume global

d’endettement et les risques acceptables dans le portefeuille de la dette, pour ce qui est de leur effet sur le budget,

l’impôt, les programmes de dépenses publiques ou autres indicateurs fiscaux, tout en permettant aux professionnels

techniques de rechercher le résultat optimal ajusté en fonction du risque dans le cadre de ces paramètres. Cette

8 Les transactions liées à la dette sont les transactions sur le marché telles que les swaps destinés à modifier le profil de risque du portefeuille de la

dette et les rachats de titres d’emprunt non liquides.


séparation aide à réduire le risque de prédominance politique fiscale ou budgétaire sur la gestion prudente de la dette,

abaissant par exemple le coût de l’intérêt de la dette dans les périodes de contrainte budgétaire, au prix d’un risque plus

élevé dans le portefeuille de la dette.

L’évaluation de cette composante comprend par ailleurs l’appréciation de l’« ingérence indue de la sphère

politique ». Exemple de cette ingérence, lorsque le ministre des Finances (ou son équivalent) fait pression sur le

gestionnaire de la dette pour emprunter sur le segment à court terme de la courbe des rendements ou dans une devise

à taux d’intérêt faible pour réduire le coût du service de la dette à court terme, au prix d’un risque accru dans le

portefeuille de la dette allant à l’encontre d’une stratégie validée. Autres types de comportement à éviter au niveau

politique : a) la participation aux discussions de tout prix de clôture après la réception des offres dans le cadre d’une

adjudication de titres publics, b) le choix des devises d’emprunt dans les opérations de prêt individuelles et c) le choix

du chef de file et des banques pour l’émission de titres syndiquée sur les marchés des capitaux intérieurs et

internationaux, ou par le biais de prêts consentis par des banques commerciales sélectionnées.

Cependant, contracter auprès d’un créancier multilatéral un prêt à des conditions préférentielles s’accompagnant

d’une série de conséquences stratégiques a manifestement des répercussions politiques et peut fort bien faire l’objet d’un droit

de regard politique, ne relevant pas d’une ingérence indue. De même, les grandes émissions d’obligations publiques,

l’emprunt auprès de nouvelles sources ou l’emprunt par le biais de nouvelles structures ne peuvent être délégués au même

niveau que les adjudications intérieures courantes de bons du Trésor à court terme et de bons du Trésor à long terme.

Autre condition à remplir introduite au niveau B : « les emprunts et les transactions liées à la dette sont guidés par

une stratégie DeM à moyen terme formelle ». Les critères pour évaluer l’existence ou non de cette stratégie sont

décrits dans l’indicateur DPI-3 (« Stratégie de gestion de la dette ») et s’appliquent au niveau C. Autrement dit, il est

indispensable d’obtenir un C dans le DPI-3 pour pouvoir recevoir la note B dans la présente composante.

Même si cette création est recommandée, l’outil DeMPA n’exige pas aux niveaux C et B la création d’une

entité DeM principale ou d’un bureau de gestion de la dette (DMO), en charge des activités DeM au niveau de l eur

exécution. Si, cependant, l’administration centrale comporte plusieurs entités DeM, il est essentiel qu’elles

échangent leurs informations et coordonnent leurs activités DeM à intervalles réguliers au moyen de mécanismes

formels. Pour faciliter la coordination, il est possible de choisir l’une de ces entités pour jouer le rôle de chef de file,

ou de créer un comité de coordination qui échangera les informations dans le cadre de réunions régulières. La

coordination est essentielle pour éviter le recours excessif à l’emprunt et assurer le suivi des risques du portefeuille

de la dette. Cet aspect revêt une importance particulière lorsque les activités DeM sont guidées par une stratégie

DeM à moyen terme et un plan de financement annuel.

Pour donner lieu à l’obtention de la note la plus élevée, une condition à remplir impose de disposer d’une entité DeM

principale chargée d’entreprendre tous les emprunts et toutes les opérations liées à la dette. Dans une telle structure,

certaines activités DeM peuvent être menées par d’autres entités en qualité d’« agents » de l’entité DeM principale (une

banque centrale peut, par exemple, procéder à des adjudications des titres d’État sur le marché intérieur ou une « direction

de l’épargne » peut émettre des bons d’épargne du gouvernement sur le compartiment du marché intérieur de l’épargne

axé sur les particuliers). Il importe dans ce cas de préciser les droits et les obligations des parties, de préférence dans le cadre

d’un accord formel d’agent financier et/ou d’un acte de droit dérivé.

Composante 2. La structure administrative pour la préparation et l’émission de garanties d’emprunt de l’administration

centrale.

L’objectif est de s’assurer de l’efficacité de la structure administrative pour la préparation et l’émission des

garanties d’emprunt de l’administration centrale. Les garanties d’emprunt consenties aux tiers sont des engagements

éventuels émis le plus souvent dans le but d’apporter un appui financier à un bénéficiaire ou à un projet précis ou à un

secteur particulier de l’économie. Leur octroi relevant d’une décision politique, il convient que leur utilisation soit

approuvée au niveau politique. Toutefois, de même que pour les transactions sur instruments de la dette, il est

souhaitable de confier la responsabilité générale de la préparation et de l’émission effective des garanties d’emprunt à

une seule entité, à savoir l’entité de garantie principale, chargée de :


• évaluer le risque crédit et en établir le prix de manière indépendante ;

• atténuer les effets financiers d’un cas de défaut ou de mise en jeu de la garantie ;

• surveiller l’évolution des risques pendant la durée de validité de la garantie ;

• coordonner les emprunts des bénéficiaires de la garantie et ceux de l’administration centrale ; et

• enregistrer et déclarer dûment ces garanties.

Dans une telle structure, certaines garanties d’emprunt peuvent être émises par d’autres entités en qualité d’«

agents » de l’entité de garantie principale (une entité de garantie habilitée peut, par exemple, émettre des garanties

d’emprunt individuelles pour appuyer les agriculteurs dans le cadre d’un certain mécanisme de garantie). Il importe

dans ce cas de préciser les droits et les obligations des parties, de préférence dans le cadre d’un accord formel d’agent

financier et/ou d’un acte de droit dérivé.

Il est également souhaitable que les décisions concernant les garanties individuelles soient guidées par une

politique formelle de l’administration centrale ou par un document cadre. L’objectif est d’assurer la transparence quant

à quels secteurs de l’économie ou types de projets doivent être appuyés par les garanties, de manière à réduire le risque

de décisions ad hoc ou de favoritisme politique. La politique ou le document cadre en question pourrait également

prévoir des critères d’évaluation de l’éligibilité, y compris des seuils fixés au risque crédit. Un manuel sur les

procédures est élaboré et comporte les processus à suivre (comme ceux énumérés plus haut dans la liste des

responsabilités de l’entité de garantie principale).

La coordination entre les emprunts de l ’administration centrale et ceux du bénéf ic iai re

de la garantie revêt une importance part iculière lorsque les deux empruntent sur le marché.

Du point de vue du créancier ou de l’investisseur, le fait que l’administration centrale emprunte directement ou

soutienne l’emprunt d’une autre entité par le biais d’une garantie d’emprunt souveraine ne fait pas une grande

différence lors de l’évaluation du risque crédit. Dans les deux cas, le risque crédit est identique et la prime de risque

de crédit est dès lors similaire. Des écarts de prix, liés à la liquidité attendue des titres et à l’efficacité du processus de

mise en jeu de la garantie en cas de défaut d’exécution, peuvent toutefois se produire. Cependant, si, du fait de

l’inexpérience du bénéficiaire de la garantie, le prêt sous-jacent est substantiellement plus cher que ce que

l’administration centrale aurait négocié, ce facteur peut avoir une incidence défavorable sur le futur prix du propre

emprunt de l’État sur le marché. De même, si, par manque de concertation préalable, l’administration centrale et le

bénéficiaire de la garantie entrent sur le même marché chaque fois qu’une opportunité favorable se présente, les prêts

seront probablement plus chers pour les deux, avec une impression de désorganisation plutôt que de coordination

ordonnée de leurs opérations de marché.

Dans certains pays, il est obligatoire que l’entité DeM principale prépare et émette également les garanties

d’emprunt une fois prise la décision politique d’appuyer un certain bénéficiaire ou un projet particulier. Cette

démarche permet d’une part de s’appuyer sur les compétences techniques que possède en principe l’entité DeM

principale, et garantit d’autre part la coordination efficace avec les opérations d’emprunt de l’administration

centrale. Dans les pays où les membres du personnel correctement formés en matière financière sont peu

nombreux, cette structure administrative est particulièrement utile pour une meilleure coordination et un usage

avantageux des rares compétences techniques.

Dans le cas d’une structure administrative plus fragmentée, il est important que les entités en charge de la

préparation et de l’émission des garanties d’emprunt échangent des informations à intervalles réguliers et

coordonnent étroitement leurs activités respectives, tant entre elles qu’avec l’entité ou les entités DeM. Il convient

d’assurer cette coordination par le biais d’un mécanisme institutionnel formel, prévoyant un échange régulier des

flux d’informations.

Dans certains pays, le cadre juridique prévoit l’autorisation d’émettre des garanties d’emprunt, mais aucune

garantie n’a été émise depuis longtemps (plus de cinq ans). Dans ces cas, il convient de porter la mention S/O.

Dans l’outil DeMPA, l’expression « garanties d’emprunt » ne comprend ni les garanties de crédit à l’exportation

ni les autres engagements éventuels tacites ou explicites.


Les composantes suivantes sont à évaluer (tableau 3) :

1. La structure de gestion établie pour les emprunts et les transactions liées à la dette de l’administration

centrale.

2. La structure de gestion pour la préparation et l’émission des garanties d’emprunt de l’administration

centrale.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les emprunts et les transactions liées à la dette sont effectués par l’entité DeM principale uniquement. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les garanties d’emprunt sont préparées et émises par une entité de garantie unique, qui peut être l’entité principale DeM.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les emprunts et les transactions liées à la dette sont guidés par une stratégie DeM à moyen terme formelle et entrepris sans ingérence indue de la sphère politique. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les décisions sont guidées par un cadre de garantie formel ou par une politique publique.

C 1. Les emprunts et les transactions liées à la dette sont effectués, soit par l’entité DeM principale, soit, en l’absence d’une telle entité, par les entités de gestion de la dette, qui échangent régulièrement leurs informations et coordonnent étroitement leurs activités respectives au moyen de mécanismes institutionnels formels. 2. Le cas échéant, les garanties d’emprunt sont préparées et émises par une ou plusieurs entités publiques, qui échangent régulièrement leurs informations et coordonnent étroitement leurs activités respectives au moyen de mécanismes institutionnels formels, tant entre elles qu’avec l’entité ou les entités DeM.

D 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• L’organigramme et le droit dérivé décrivant les entités prenant part à la gestion de la dette et à la préparation

et à l’émission des garanties d’emprunt, avec leur rôles et responsabilités respectifs.

• Une copie du contrat d’agence entre l’entité DeM principale et la banque centrale (si un tel contrat existe).

• Une copie du cadre ou de la politique de l’administration centrale en matière de garantie, documenté et

validé.

• Quelles entités sont chargées des activités DeM ? Quels sont leurs rôles et responsabilités respectifs ?

• Quel est le processus à suivre pour négocier et contracter les nouveaux emprunts (à conditions préférentielles,

multilatéraux, bilatéraux, commerciaux, intérieurs, etc.) ?

• Quel rôle le parlement ou le congrès, le cabinet ou le conseil des ministres et le ministre des Finances jouent-

ils dans tout nouvel emprunt, en ce qui concerne notamment l’autorisation d’emprunter et pendant la

négociation du contrat et le processus de transaction ?

• En présence de deux entités DeM ou plus, quelles informations sur la dette ou autres ces entités échangent-

elles ? À quelle fréquence cet échange a-t-il lieu ? Les entités coordonnent-elles étroitement leurs activités

respectives pour éviter le recours excessif à l’emprunt et assurer le suivi des risques du portefeuille, et au


moyen de quel mécanisme assurent-elles cette coordination ?

• Une politique ou un document cadre documenté et validé fixe-t-il les critères pour décider s’il convient ou non

de consentir les garanties et établit-il les processus à suivre ?

• Qui est responsable de la préparation et de l’émission des garanties d’emprunt ? Comment ces garanties

d’emprunt sont-elles préparées ?

• En présence de deux entités de garantie ou plus, quelles informations ces entités échangent-elles ? À quelle

fréquence cet échange a-t-il lieu ? Les entités coordonnent-elles régulièrement leurs activités respectives pour

éviter les incohérences dans la démarche (seuils de risque crédit par exemple) ? Quels mécanismes emploient-

elles pour les besoins de cette coordination ?

• Les emprunts garantis par le bénéficiaire de la garantie d’emprunt sont-ils coordonnés avec ceux de

l’administration centrale et en ce cas comment ?

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette

Composante 1. La qualité du document de stratégie DeM.

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale a préparé et validé une stratégie DeM à moyen

terme s’appuyant sur les objectifs DeM à long terme et s’inscrivant dans le contexte de ses hypothèses

macroéconomiques et de son cadre budgétaire.

Il convient de distinguer la formulation d’une stratégie DeM de l’analyse de la viabilité de la dette (DSA),

même si les informations qu’elles fournissent toutes les deux sont complémentaires et donnent des

renseignements essentiels aux gestionnaires de la dette. La DSA est un outil de politique fiscale et budgétaire

essentiel pour évaluer la viabilité à long terme de la trajectoire future de la dette dans certaines hypothèses

macroéconomiques, tandis que la stratégie DeM est un programme que l’administration centrale prévoit de

mettre en œuvre à moyen terme pour parvenir à la composition souhaitée de son portefeuille de la dette,

traduisant ses préférences en matière d’arbitrages coût-risque. Il rend opérationnels les objectifs DeM et se

focalise avant tout sur la gestion de l’exposition au risque incorporée dans le portefeuille de la dette, en

particulier les variations potentielles dans le coût du service de la dette et son impact sur le budget. Une stratégie

DeM doit englober tout l’encours de la dette d’un État et tous ses emprunts prévus, y compris auprès de la

banque centrale, sur au moins trois ans (et doit dès lors être actualisée tous les ans). En particulier, une stratégie

DeM identifie comment les caractéristiques des coûts et des risques évoluent avec les changements intervenant

dans la composition du portefeuille de la dette.

Le contenu de la stratégie et les indicateurs de risque sont variables d’un pays à l’autre, en fonction du

degré de développement économique, des sources de financement, de l’ampleur et de la profondeur du marché

intérieur de la dette et des opérations mises en œuvre pour administrer la dette de l’administration centrale. Il

est souhaitable que le document de stratégie DeM comprenne les éléments suivants :

• Description des risques du marché qui sont gérés (risque de change, de taux d’intérêt et de refinancement ou

de reconduction) et présentation du contexte historique du portefeuille de titres d’emprunt.

• Description des conditions futures dans lesquelles se dérouleront les activités DeM, notamment les projections

des finances publiques et de la dette, les hypothèses sur les taux d’intérêt et de change et les contraintes régissant

les décisions relatives au portefeuille, notamment celles qui concernent le développement des marchés et

l’exécution de la politique monétaire.

• Description de l’analyse entreprise pour appuyer la stratégie DeM recommandée, en précisant les hypothèses

retenues et les limites de l’analyse.

• Présentation de la stratégie recommandée et de sa justification.

En particulier, les indicateurs ci-dessous seront très probablement évalués :


• Service total de la dette dans différents cas de figure, la sensibilité au taux d’intérêt et aux taux de change notamment.

• Profil d’échéance de la dette dans différents cas de figure.

• Points de référence stratégiques, tels que :

• ratio entre la dette en devises étrangères et la dette intérieure ;

• composition en devises de la dette en devises étrangères ;

• échéance moyenne minimale de la dette ;

• tranche maximale de la dette dont l’échéance est autorisée dans les exercices budgétaires un et deux ;

• ratio maximal entre la dette à court terme (un an maximum) et la dette à long terme ;

• ratio maximal entre la dette à taux variable et la dette à taux fixe ; et

• délai moyen minimal pour la nouvelle fixation du taux d’intérêt.

Pour les pays qui disposent d’un accès limité aux instruments de la dette fondés sur le marché et s’appuient

principalement sur le financement concessionnel officiel externe, ces paramètres fondés sur le risque n’ont pas tous la même

pertinence. Dans ces cas, les paramètres les plus pertinents pour contenir les risques auxquels le portefeuille de la dette est

exposé seront probablement la composition en devises, la composition des taux d’intérêt et le montant de la dette à refinancer

obligatoirement dans un délai donné.

Les recommandations doivent fixer des objectifs et des fourchettes pour les principaux indicateurs de risque du

portefeuille et du plan de financement sur la période couverte par les projections. Dans un premier temps, il pourrait

suffire de présenter la stratégie comme une série d’orientations indiquant la direction dans laquelle certains indicateurs

clés sont censés évoluer (en indiquant, par exemple, que le « montant de titres d’emprunt en monnaie nationale arrivant

à échéance dans les 12 mois à venir diminuera »). De surcroît, si l’un des objectifs DeM consiste à promouvoir le

développement du marché des instruments de la dette intérieure, la stratégie doit comprendre des mesures pour appuyer

ce développement.

Pour les notes les plus élevées (A ou B), les fourchettes fixées pour les indicateurs de risque doivent s’appuyer sur

une analyse des coûts et des risques. Cette analyse doit permettre de comprendre l’évolution des flux liés au service de

la dette e t d e s a u t r e s s o l u t i o n s d ’ e m p r u n t , e n f o n c t i o n d e s v a l e u r s a t t e n d u e s d e s t a u x

d ’ i n t é r ê t e t d e s t a u x d e c h a n g e f u t u r s . Par ailleurs, une analyse des environnements moins favorables sur

le marché de la dette intérieure et extérieure est indispensable, y compris les fortes variations des taux d’intérêt et des

taux de change. Ces analyses devraient aider les gestionnaires de la dette à f ixer des fourchettes

« réalistes » pour les indicateurs d e risque choisis. Il est possible d’affiner davantage l ’analyse coût -

risque par une sélection améliorée des cas de f igure pertinents en matière de taux d’intérêt et de

taux de change futurs, y compris les fortes variations qui se sont éventuellement produi tes dans le

passé.

Les pays dont les avoirs financiers sont importants doivent en tenir compte en procédant à l’analyse des coûts et

des risques. Par exemple, l’exposition au risque de change pourrait être de beaucoup inférieure pour les États disposant

d’avoirs en devises qui constituent un fonds de stabilisation pétrolier. Les modalités d’inclusion des avoirs dans

l’analyse dépendront, entre autres facteurs, de l’horizon de détention de ces avoirs et de la capacité de

l’administration centrale à s’en servir pour couvrir les risques du portefeuille de la dette brute.

Outre l’analyse coût-risque et la situation des avoirs, la stratégie DeM doit être cohérente avec le cadre

macroéconomique et le niveau de développement du marché intérieur (voir note d’orientation Stratégie de la dette à

moyen terme (Medium-Term Debt Strategy – MTDS)9).

La stratégie doit traduire l’endettement actuel de l’administration centrale, et guider les activités DeM. Dès lors,

l’obtention de la note C est conditionnée à l’actualisation annuelle de la stratégie DeM. Une stratégie obsolète ou inefficace

est considérée comme non existante.

9 http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds


Composante 2. Le processus décisionnel et la publication de la stratégie DeM. L’objectif est de s’assurer que

l’administration centrale a instauré un processus décisionnel fiable pour les besoins de l’élaboration de la stratégie, et que

la stratégie est publiée.

Il convient d’élaborer une stratégie DeM dans un esprit d’ouverture et de transparence. Il est important

d’avoir instauré un processus d’élaboration de la stratégie fiable. En essence, la stratégie est une décision portant

sur la tolérance au risque privilégiée par l’administration centrale, qu’il est obligatoire d’actualiser fréquemment,

tous les ans de préférence, pour traduire l’évolution des circonstances (processus itératif). Sur la base des bonnes

pratiques internationales existantes, l’entité DeM principale (ou les entités DeM ensemble) prépare une

proposition de stratégie réalisable, la banque centrale vérifie que cette stratégie ne contredira pas la mise en

œuvre de la politique monétaire et le cabinet, le conseil des ministres ou le ministre des Finances valide le

document de stratégie. Pour plus d’assurance, certains pays ont également créé un comité consultatif spécialisé,

chargé de formuler des observations sur la stratégie avant sa validation.

Bien qu’il soit nécessaire de formuler la stratégie pour le moyen terme, il importe également de la

réexaminer à intervalles réguliers pour déterminer si les hypothèses restent valables malgré l’évolution des

conditions en vigueur. Un tel examen doit être effectué sur une base annuelle, de préférence dans le cadre du

processus budgétaire, et si la stratégie en cours est jugée adéquate, les raisons de sa poursuite doivent être

indiquées. La stratégie DeM doit s’inscrire à part entière dans le processus de préparation budgétaire. Le

document budgétaire fournit les sources de financement, qui doivent être mises en cohérence avec l’analyse et les

recommandations exprimées dans la stratégie en matière d’endettement. Le plan de financement annuel doit dès

lors être cohérent avec la stratégie en matière d’endettement à moyen terme.

Dès l’adoption définitive de la stratégie, celle-ci doit guider les emprunts et les autres activités DeM ;

autrement dit, c’est la stratégie qui oriente les activités DeM actuelles. À défaut, il convient de considérer les

indicateurs suivants comme si la stratégie était inexistante.


1. La qualité du document de stratégie DeM.

2. Le processus décisionnel et la publication de la stratégie DeM.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des fourchettes cibles ont été fixées pour les indicateurs de risque à l’issue d’une analyse exhaustive des coûts et des risques, qui identifie la vulnérabilité du portefeuille d’instruments de la dette aux fortes variations des taux du marché ; cette analyse est décrite clairement, en expliquant les hypothèses retenues et les limites de l’analyse. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le plan annuel pour la position de l’endettement cumulé s’appuie sur la stratégie validée.

B 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, la stratégie DeM fixe des fourchettes cibles réalistes pour les indicateurs des risques de taux d’intérêt, de refinancement et de change, traduisant les conditions propres au pays. 2. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, la stratégie est bien intégrée dans le document budgétaire et dans la dépense à moyen terme ou le cadre budgétaire.


C 1. Une stratégie à moyen terme, couvrant toute la dette existante et prévue de l’administration centrale, a été formulée sur la base des objectifs DeM. La stratégie présente, au moins, des directives concernant l’orientation souhaitée d’indicateurs déterminés des risques de taux d’intérêt, de refinancement et de change. En outre, le cas échéant, le document de stratégie présente des mesures visant à appuyer le développement du marché intérieur des titres d’emprunt. 2. Le projet de stratégie est préparé par une entité DeM principale ou, en l’absence d’une telle entité, conjointement par les entités DeM. L’avis de la banque centrale est sollicité et la stratégie est officiellement validée et rendue publique, y compris par publication sur le(s) site(s) internet officiel(s) et dans la presse.

D 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

2. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

• Une copie de la stratégie DeM la plus récente.

• Les rapports de suivi de la mise en œuvre de la stratégie DeM.

• Le processus établi pour la formulation et la validation de la stratégie.

• L’administration centrale a-t-elle rédigé et approuvé une stratégie DeM à moyen terme ?

• Dans l’affirmative, comment la stratégie a-t-elle été élaborée ?

• Quelles entités DeM ou quelles personnes étaient chargées de l’élaboration de la stratégie, et quels étaient leurs

rôles respectifs ?

• Qui a autorisé ou validé la stratégie ?

• Quelle analyse a été réalisée lors de la formulation de la stratégie ?

• Comment l’analyse a-t-elle été menée, qui était responsable de la fixation des paramètres économiques et

budgétaires et qui était responsable des projections de la dette ? La banque centrale a-t-elle été consultée lors

de la formulation de la stratégie ? La stratégie est-elle cohérente avec la mise en œuvre de la politique

monétaire ?

• La stratégie englobe-t-elle les points nécessaires pour remplir les conditions minimales ?

• La stratégie a-t-elle été rendue publique ? Dans l’affirmative, quand a-t-elle été publiée et sous quelle forme ?

• Comment la stratégie a-t-elle été mise en œuvre ?

• Combien de mises à jour de la stratégie ont-elles eu lieu ?

DPI-4 Transmission et publication des informations sur la dette et évaluation

Composante 1. Publication d ’ u n b u l l e t i n s t a t i s t i q u e s u r l a d e t t e , l e s g a r a n t i e s d ’ e m p r u n t e t

l e s o p é r a t i o n s l i é e s à l a d e t t e .

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale rédige et publie un bulletin statistique sur la dette (ou son

équivalent) à intervalles réguliers.

Un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent) englobant la dette intérieure et extérieure de

l’administration centrale, ses garanties d’emprunt et les opérations liées à la dette est essentiel pour assurer la

transparence du portefeuille de la dette et des garanties d’emprunt en cours, et est crucial pour les investisseurs

dans les titres d’emprunt de l’administration centrale10. Ce bulletin peut prendre la forme, soit de publications

10 Ce bulletin statistique peut être publié dans la presse et/ou sur les sites internet officiels.


régulières du ministère des Finances ou de la banque centrale, soit de tableaux statistiques dressés par

un bureau de la statistique. Il doit être diffusé au moins une fois par an (mais de préférence tous les

trimestres ou deux fois par an), et donner des informations sur l’encours de la dette de l’administration

centrale (par créancier, type de résidence, instrument, monnaie, base de taux d’intérêt et échéance

résiduelle), sur les flux de la dette (paiements au titre du principal et des intérêts), les ratios et indicateurs

d’endettement et les mesures du risque fondamental du portefeuille de la dette. Les garanties d’emprunt

doivent également être décomposées par type de prêt (par exemple, créancier, type de résidence,

instrument, monnaie, base de taux d’intérêt, échéance résiduelle), indiquant le montant déjà amorti.

Quelques mesures du risque fondamental, dont le ratio entre la dette garantie et le produit intérieur

brut (PIB), le ratio entre les prêts garantis en devises étrangères et le total de la dette garantie et la

proportion des garanties mises en jeu au cours des cinq années précédentes, entre autres, sont à fournir.

Pour les notes les plus élevées, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent) doit englober les mesures du

risque ci-dessous :

• Proportion de la dette à taux fixe par rapport à la dette à taux variable.

• Proportion de la dette à court terme par rapport à la dette à long terme.

• Délai moyen pour la nouvelle fixation du taux d’intérêt.

• Proportion du taux d’intérêt à fixer à nouveau sous un an.

• Proportion de la dette en devises étrangères par rapport à la dette en monnaie nationale.

• Composition actuelle de la dette en devises étrangères.

• Délai moyen avant l’échéance de la dette.

• Profil de remboursement de la dette.

• Montant de la dette à refinancer sous un an.

Composante 2. Transmission des informations au parlement ou au congrès.

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale rend compte de ses opérations DeM au parlement

ou au congrès et au public, en rédigeant des rapports fréquents sur la gestion de la dette et les opérations liées à

la dette et en rendant ces rapports publics. Cette démarche encourage la transparence des opérations DeM et la

bonne gouvernance, par une plus grande responsabilisation pour les missions substantielles confiées aux entités

DeM.

En plus de fournir des informations exhaustives sur l’encours de la dette publique, la remise d’un rapport

annuel détaillé au parlement ou au congrès et sa publication sur le site internet de l’administration centrale ont

pour effet de renforcer la responsabilisation. Le rapport comporte une évaluation des opérations DeM, y compris

les emprunts, les opérations de gestion des engagements, telles que les échanges de dettes, les garanties d’emprunt

consenties et la rétrocession de prêts. L’objectif est de vérifier que les opérations DeM sont exécutées dans le respect

de tous objectifs fixés par le pouvoir législatif et de la stratégie DeM validée par l’exécutif.

Le rapport doit comporter suffisamment d’informations pour donner au parlement ou au congrès les

moyens d’évaluer dans quelle mesure les opérations DeM, y compris les nouveaux emprunts et les transactions

liées à la dette, ont atteint les objectifs fixés en matière de gestion de la dette. En présence d’une entité DeM

principale, c’est elle qui rédige ce rapport et le remet au pouvoir législatif ; en l’absence d’entité DeM principale,

les entités DeM rédigent le rapport en commun et le remettent au parlement ou au congrès. Dans les deux cas, il

convient que le rapport soit publié sur le site internet des entités.

Pour donner lieu à l’obtention des notes les plus élevées, le rapport doit comporter des informations sur la

stratégie DeM choisie, ainsi qu’une évaluation de son respect et une explication des écarts potentiels.

En l’absence d’objectifs ou d’une stratégie explicites, il reste possible d’obtenir la note C en produisant un

rapport annuel donnant un compte rendu détaillé des opérations DeM pendant la période, avec la justification de

ces opérations. La justification pourrait comprendre la façon dont les opérations DeM ont contribué à la réalisation


des objectifs et des politiques budgétaires et fiscaux. Il convient également qu’elle fasse état de la gestion des risques (décrits

dans la composante 1), du rapport coût-efficacité et des jugements faits en matière d’arbitrage coût-risque. Outre l’analyse

des coûts et des risques, la justification des opérations pourrait prendre en compte la cohérence avec le programme

macroéconomique et le niveau de développement du marché intérieur.

Pour les notes C et B, le rapport annuel peut faire partie d’un autre document (par exemple, un rapport sur

l’exécution du budget ou les notes accompagnant les états financiers), pour autant qu’il traite pleinement des points recensés

dans la présente description.

Les composantes suivantes sont à évaluer (tableau 5):

1. Qualité et ponctualité de la publication d’un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), portant sur la

dette de l’administration centrale, ses garanties d’emprunt et ses opérations liées à la dette.

2. La présentation au parlement ou au congrès d’un rapport d’évaluation annuel sur les activités et la

performance générale en matière de gestion de la dette et le contenu de ce rapport.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les principales mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette, est publié au moins deux fois par an, avec des données sur la dette ne datant pas de plus de deux mois à la date de publication. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le rapport annuel autonome contient une évaluation a) des résultats au regard des objectifs DeM, b) de la stratégie DeM choisie et de sa justification et c) du respect de cette stratégie.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les principales mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette, est publié au moins une fois par an, avec des données sur la dette ne datant pas de plus de six mois à la date de publication. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, le rapport annuel (ou une section d’un rapport plus large) contient une évaluation de la façon dont les activités DeM de l’administration centrale ont respecté sa stratégie DeM documentée et validée.

C 1. Un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les grandes catégories énumérées à la rubrique « Objectifs et contexte » du présent DPI (hormis les mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette), est publié une fois par an, avec des données ne datant pas de plus de six mois à la date de publication. 2. Un rapport (ou une section d’un rapport plus large) donnant les détails de l’encours de la dette de l’administration centrale et de ses opérations DeM est remis tous les ans au parlement ou au congrès et est également rendu public.




• Une copie de la publication la plus récente de l’encours et des flux de la dette extérieure et intérieure de

l’administration centrale.

• Une copie du bulletin statistique de la dette, ou son équivalent, le plus récent.

• Des copies des rapports d’évaluation annuels doivent être disponibles.

• Des copies des autres rapports (le rapport de mise en œuvre budgétaire par exemple), comprenant les détails des

activités DeM.


• Quel est le processus de préparation d’un bulletin statistique de la dette, ou d’un rapport sur la dette équivalent,

et qui est responsable de cette préparation ? Quel est l’intervalle de publication de ces informations sur la dette ?

Sont-elles rendues publiques ? Dans l’affirmative, comment et sous quel format ?

• Le bulletin statistique sur la dette, ou son équivalent, comprend-il

• des informations sur l’encours de la dette de l’administration centrale (par créancier, type de résidence,

instrument, base de taux d’intérêt et échéance résiduelle) ;

• les flux de la dette (paiements au titre du principal et des intérêts) ;

• les ratios et/ou indicateurs de la dette ; et

• les mesures du risque fondamental du portefeuille de la dette ?

• Quels autres rapports sur la dette l’administration centrale ou la banque centrale produit-elle ? Sont-ils rendus

publics ? Dans l’affirmative, comment et sous quel format ?

• Quel est le délai entre la période déclarative de la dette et la période de production de rapports sur la dette fiables ?

• Qui est chargé de valider ces rapports ou d’en autoriser la publication ?

• Un rapport annuel sur les activités DeM est-il remis au parlement ou au congrès, et est-il suffisamment détaillé

pour former la base d’une évaluation des activités d’emprunt et autres activités DeM ?

• Ce rapport contient-il a) une évaluation de la façon dont les activités DeM se sont conformées à la stratégie DeM

de l’administration centrale, b) la stratégie DeM retenue et sa justification et c) une évaluation des résultats au

regard de la stratégie DeM indiquée ?

• Le rapport est-il rendu public ?

DPI-5 Audit

Composante 1. Fréquence et exhaustivité des audits financiers, audits de conformité et audits de performance (efficacité et

efficience des opérations DeM de l’administration centrale, y compris le système de contrôle interne et son efficacité), et

publication des rapports d’audit externe.

L’objectif est de s’assurer que les activités, politiques et opérations DeM sont soumises à l’examen des organismes

de contrôle nationaux.

La transparence des activités DeM de l’administration centrale est renforcée par la réalisation d’audits réguliers (internes

et externes) de ces activités, portant sur

a) la fiabilité et l’intégrité de l’information financière et des données opérationnelles, b) l’efficacité et l’efficience des

opérations DeM, y compris la conformité aux objectifs et à la stratégie DeM déclarés (s’il y a lieu), c) l’efficacité du système

de contrôle interne et d) la conformité au droit.

Les normes encadrant les audits externes doivent être cohérentes avec les normes internationales, telles que celles

fixées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (International

Organisation of Supreme Audit Institutions – INTOSAI). On peut également renforcer la transparence et le cadre de

responsabilisation de la gestion de la dette en rendant publics les rapports d’audit externe des opérations DeM.

Les audits financiers ont pour vocation d’évaluer le risque de présence d’inexactitudes importantes dans les

informations sur la dette publique contenues dans les rapports financiers, qu’elles soient imputables à une erreur ou

à un acte de fraude, en vue de se prononcer sur la sincérité des affirmations concernant la dette publique.

Les audits de conformité identifient en premier lieu les dispositions directes et importantes du droit, puis

procèdent à des tests pour établir la conformité ou non de la gestion de la dette aux dispositions légales.

Les audits de performance sont des contrôles de l’efficacité et de l’efficience des opérations DeM. L’aspect efficacité comporte la vérification

de la réalisation des objectifs déclarés et de l’incidence réelle des activités au regard de leur incidence prévue. Il comporte également un examen

des contrôles internes et de la gestion des risques opérationnels. L’aspect efficience observe l’usage efficace des moyens,

y compris en examinant les systèmes informatiques, ainsi que les mesures de la performance et les mécanismes de suivi.


Au cours des audits de performance, les contrôleurs commencent par recenser les domaines importants de la

gestion de la dette susceptibles d’être examinés, puis sélectionnent les domaines particuliers auxquels l’audit va

probablement ajouter une valeur significative en encourageant l’efficacité, l’efficience et l’économie.

Les audits du système de contrôle interne consistent à vérifier si le système est correctement conçu pour a)

donner une assurance raisonnable permettant à l’administration centrale d’atteindre ses objectifs DeM et b)

prévenir la fraude dans l’organisation. Les systèmes de contrôle interne destinés à prévenir la fraude comportent,

par exemple, l’organisation d’une unité DeM fondée sur la ségrégation des tâches, une solide sécurité

informatique et une unité de conformité et de contrôle du risque qui surveille fréquemment le respect de ces règles

internes.

Les bonnes pratiques en ce domaine indiquent que la transparence des opérations DeM est renforcée avec

la publication des résultats des audits externes.

Composante 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits.

L’objectif est de s’assurer que les responsables concernés de l’administration centrale sont déterminés à tenir compte des

conclusions des audits.

Le but des audits externes et internes est de promouvoir l’obligation de rendre compte en matière de

décisions d’emprunt et de gestion de la dette correspondante. Des mécanismes doivent assurer l’adoption de

mesures correctives, sur la base des rapports d’audit et de décisions adaptées des décideurs concernés, pour que

les conclusions des audits soient dûment prises en compte. Pour évaluer les conditions à remplir dans le cadre du

présent DPI, il convient de tenir des réunions avec les représentants, tant de l’institution supérieure de contrôle

(en principe le contrôleur général), que de la fonction d’audit interne chargée des activités DeM de

l’administration centrale (en principe la fonction d’audit interne du ministère des Finances ou son équivalent).


1. Fréquence des audits financiers, audits de conformité et audits de performance (de l’efficacité et de l’efficience

des opérations DeM de l’administration centrale, y compris le système de contrôle interne), et de la publication des

rapports des audits externes.

2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les rapports des audits de performance externes sont rendus publics sous six mois après l’achèvement de l’audit. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. Toutes les mesures ont été mises en œuvre dans les délais impartis.

B 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, des audits de performance externes sont régulièrement réalisés, de même que des audits internes de l’efficacité du système de contrôle interne utilisé pour les activités DeM de l’administration centrale. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, un plan d’action précise les mesures correctives et fixe un délai pour la mise en œuvre des recommandations. Certaines mesures ont été mises en œuvre.


C 1. Un audit financier externe des transactions DeM est réalisé tous les ans. Des audits de conformité externes ont été réalisés au cours des deux années précédentes. Les rapports d’audit sont rendus publics sous six mois après l’achèvement de l’audit. 2. Les décideurs concernés produisent une réponse de gestion pour tenir compte des conclusions des audits internes et externes des activités DeM de l’administration centrale.

D 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Une copie des textes relatifs aux audits, éventuellement disponibles sur le site de l’administration centrale ou de

l’institution supérieure de contrôle.

• Une copie de tous audits financiers, de conformité et de performance des activités DeM ayant eu lieu au cours

des cinq années précédentes.

• Une copie de toute réponse de suivi faisant suite à un audit de la performance, en particulier pour relever la

réaction et la détermination à agir sur la base des conclusions de l’audit.

• L’institution supérieure de contrôle a-t-elle procédé à des audits financiers externes des activités DeM ? Dans

l’affirmative, quand, selon quel processus, quelles ont été les conclusions et comment ont-elles été prises en

compte ? Ces audits ont-ils été rendus publics et, le cas échéant, où ?

• L’institution supérieure de contrôle a-t-elle procédé à des audits de conformité externes des activités DeM ? Dans


compte ? Ces audits ont-ils été rendus publics et, le cas échéant, où ?

• L’institution supérieure de contrôle a-t-elle procédé à des audits de performance externes des activités DeM ?

Dans l’affirmative, quand, selon quel processus, quelles ont été les conclusions et comment ont-elles été prises

en compte ? Ces audits ont-ils été rendus publics et, le cas échéant, où ?

• L’entité DeM principale ou le ministère des Finances comporte-t-il une fonction d’audit interne ? Dans

l’affirmative

• Quelles sont les attributions, les missions et les responsabilités de cette fonction ?

• Quels audits internes sont réalisés, à quelle fréquence et sur quelle base se fonde le programme d’audit ?

• Des audits internes de l’efficacité du système de contrôle interne des opérations DeM ont-ils été réalisés ? Dans


compte ?

• Quel est le degré de détermination de l’administration centrale à agir sur la base des conclusions d’audit dans le

domaine de la gestion de la dette ?

3.2 Coordination avec les politiques macroéconomiques

DANS LE CADRE RÉGLEMENTAIRE AU SENS LARGE, il importe que les activités DeM interviennent en

coordination avec la politique budgétaire et monétaire. Cette coordination est indispensable pour formuler les objectifs

et la stratégie DeM dans le contexte de la politique budgétaire et monétaire de l’administration centrale. Les gestionnaires

de la dette, les conseillers en politique budgétaire et les autorités chargées de la politique monétaire (la banque centrale

par exemple) doivent avoir une conception commune des objectifs de la politique budgétaire, de la politique monétaire

et des activités DeM de l’administration centrale.

À cause de ces interdépendances, il est important de comprendre de quelle manière les instruments de ces


politiques fonctionnent, de quelle manière ils peuvent renforcer mutuellement leurs effets et de quelle

manière ils peuvent susciter des tensions au niveau des politiques. Une définition claire des responsabilités

et des objectifs DeM de l’administration centrale et de la politique monétaire peut contribuer à réduire les

possibilités de conflits. Par exemple, la banque centrale peut juger souhaitable que l’État émette des

obligations indexées sur l’inflation ou emprunte en devises pour renforcer la crédibilité de la politique

monétaire. Le gestionnaire de la dette peut, en revanche, estimer que le marché des instruments de la dette

indexés sur l’inflation n’est pas encore suffisamment développé et que les instruments de la dette en devises

accroissent le risque des engagements de bilan. Il convient d’échanger les informations sur les besoins de

l’administration centrale en liquidités (futurs et actuels), la stratégie budgétaire à moyen et à long terme et la

viabilité de la dette.

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire

Composante 1. Apporter un soutien aux décideurs responsables de la politique budgétaire en leur fournissant en

temps voulu des projections détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale dans différents

cas de figure.

L’objectif est de s’assurer que des projections raisonnablement détaillées sont fournies en temps voulu

pendant le processus de préparation budgétaire annuel.

Pour la formulation et l’exécution du budget, il convient de préparer à l’intention des autorités budgétaires

des projections sur le service total de la dette dans différents cas de figure. Ces projections doivent se fonder sur des

projections macroéconomiques englobant la totalité de la dette et des garanties actives de l’administration centrale,

et doivent être disponibles en temps voulu pour respecter les délais impartis à la préparation du budget. L’entité

DeM principale (ou les entités DeM concernées) est chargée de fournir les projections sur le service de la dette dans

la plupart des pays. On estime la qualité de ces projections « raisonnablement fiable » lorsque l’écart entre le résultat

du service de la dette projeté et le résultat effectif est inférieur à 10 pour cent sur les trois années précédentes. En cas

de variations importantes imprévues, des écarts plus importants sont acceptables mais doivent être dûment justifiés.

Outre les projections sur le service de la dette fondées sur des hypothèses de référence en matière de taux

de change et de taux d’intérêt, les autorités budgétaires doivent également recevoir des projections de repli au cas

où ces variables s’écartent de leur valeur attendue. Pour ces projections, il convient de faire appel à deux grandes

catégories de tests de résistance : les tests de sensibilité et les études de scénarios.

Un test de sensibilité indique l’augmentation du coût du service de la dette pour un changement donné

dans une variable du marché (une dépréciation de 10 pour cent de la monnaie locale par exemple). Une étude

de scénario pourrait décrire une situation macroéconomique ou de marché particulièrement défavorable, dans

laquelle les taux d’intérêt augmentent parallèlement à la dépréciation de la monnaie locale (par exemple, en

résultat d’un ralentissement économique prolongé et prononcé). Ces essais peuvent être utilisés, soit séparément,

soit ensemble.

Pendant l’évaluation, la réunion avec le département en charge du budget (ou son équivalent) doit

vérifier la fiabilité des projections sur le service de la dette11, et si des tests de sensibilité et des études de scénarios

ont été utilisés.

Composante 2. Disponibilité des variables macroéconomiques essentielles, analyse de viabilité de la dette et fréquence à

laquelle cette analyse est réalisée.

L’objectif est de s’assurer que les variables macroéconomiques essentielles sont disponibles et échangées

11 L’équipe peut demander les données des trois à cinq années précédentes portant sur les chiffres estimés et effectifs du service de la dette pour établir

dans quelle mesure les projections étaient raisonnablement fiables ou non.


avec l’entité DeM principale (ou les entités DeM) et que des analyses de viabilité de la dette (DSA) sont réalisées au niveau

de l’administration centrale et communiquées à l’entité DeM principale (ou aux entités DeM). Cette démarche est

importante pour une analyse efficace des coûts et des risques du portefeuille de la dette. Les projections des grandes

variables budgétaires et la DSA relèvent de la responsabilité des autorités budgétaires.

Les variables macroéconomiques essentielles comprennent le plus souvent les résultats effectifs et les projections

des variables réelles, monétaires, externes et budgétaires qui donneront aux utilisateurs les moyens d’évaluer la viabilité

de la position budgétaire et son degré de sensibilité aux changements intervenant dans l’environnement économique12.

Les perspectives liées à ces variables déterminent l’environnement dans lequel opèrent les gestionnaires de la dette et

sont essentielles à la formulation de la stratégie DeM.

Les variables budgétaires essentielles comprennent le plus souvent a) les objectifs et la stratégie de la politique

budgétaire à moyen terme, b) les dépenses et les recettes totales et le niveau d’endettement global de l’administration

centrale et c) le plan à moyen terme (trois à cinq ans) pour le total des dépenses et des recettes.

Les évaluations de la viabilité budgétaire donnent des informations essentielles au gestionnaire de la dette , la

stratégie DeM qu’il convient d’adopter dépendant en fin de compte de la tolérance au risque de l’État. Le degré de

risque lié à la dette qu’un État accepte de prendre peut varier au fil du temps, en fonction de l’ampleur de son

portefeuille de titres d’emprunt et de sa perception de sa vulnérabilité aux chocs économiques et financiers. En règle

générale, plus le portefeuille de la dette et la vulnérabilité de l’économie aux chocs macroéconomiques et exogènes

sont importants, plus le risque d’enregistrer une perte par suite d’une crise financière ou d’une situation adverse est

grand.

Une analyse de la viabilité de dette est réalisée pour évaluer la viabilité à long terme (10-25 ans) de l’endettement

futur. À cet effet, cette analyse commence par établir une trajectoire de référence pour la dette publique, fondée sur les

hypothèses sur lesquelles s’appuie le cadre macroéconomique. Elle vérifie ensuite ces hypothèses de référence et analyse

l’incidence de la concrétisation de divers risques sur la trajectoire de la dette publique13.

Il est important pendant l’évaluation de se réunir avec des représentants du département en charge du budget et de

l’unité macroéconomique pour connaître leurs vues sur les variables budgétaires essentielles.

à éLes composantes suivantes sont à évaluer (tableau 7) :

1. Apport d’un soutien aux décideurs, par la présentation en temps voulu de projections détaillées sur le service

total de la dette de l’administration centrale dans différents cas de figure.

2. Disponibilité de variables macroéconomiques et d’une analyse de la viabilité de la dette et fréquence avec laquelle

cette analyse est réalisée.

É é

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les projections font intervenir l’analyse de différents cas de figure, englobant les situations les plus défavorables. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, l’administration centrale réalise des analyses de viabilité de la dette ou les actualise.

12 Il convient de coordonner l’hypothèse concernant les variables macroéconomiques essentielles entre le processus de projection budgétaire et les

projections sur le service de la dette (en particulier avec les taux de change et de l’inflation, respectivement, en cas de dette en devises ou de dette

indexée sur l’inflation). 13 Une analyse séparée est réalisée pour évaluer la viabilité de la dette extérieure totale, faisant intervenir l’évaluation des flux en devises pour

honorer en temps voulu les obligations liées au service total de la dette extérieure.


B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les projections font intervenir des analyses de sensibilité du scénario de référence en cas de forte variation des taux d’intérêt et des taux de change. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, l’administration centrale procède à des analyses de viabilité de la dette au moins tous les deux ans.

C 1. Des projections raisonnablement fiables sur le montant total du service de la dette de l’administration centrale sont fournies en temps voulu dans le cadre de la préparation du budget annuel. 2. Des variables macroéconomiques essentielles (résultats effectifs et projections) et une analyse de viabilité de la dette effectuée par l’administration centrale durant les trois années précédentes sont échangées avec l’entité DeM principale (ou les entités DeM).



• Une copie des informations échangées entre l’entité DeM principale et les autorités en charge de la politique

fiscale ou du budget.

• Une copie du document le plus récent détaillant les variables budgétaires essentielles (résultats effectifs et

projections), telles que les recettes, les dépenses, le solde primaire et la dette directe et garantie de

l’administration centrale, et l’analyse de viabilité de la dette communiquée aux entités de gestion de la dette.

• Qui est chargé de la préparation des projections du total de la dette et du total du service de la dette

de l’administration centrale ? Sur quelles hypothèses se fonde la préparation de ces projections et qui

est chargé d’établir ces hypothèses ? Les projections comprennent-elles des analyses de la sensibilité

de la référence aux variations du taux d’intérêt et du taux de change ? Les projections comprennent-

elles des études de scénarios, y compris les projections sur les situations les plus défavorables ?

• Quelles informations sur la dette et autres sont échangées entre l’entité DeM principale (ou les entités

DeM) et les autorités fiscales ou budgétaires ? À quelle fréquence ces informations sont-elles

échangées ?

• L’administration centrale prépare-t-elle et met-elle à jour à intervalles réguliers un document

décrivant les variables budgétaires essentielles (résultats effectifs et projections), les recettes, les

dépenses, le solde primaire et la dette par exemple, et/ou procède-t-elle à une analyse de viabilité de

la dette ? Ce document ou cette analyse est-il rendu public et largement diffusé ? Est-il communiqué

à l’entité DeM principale (ou aux entités DeM) ? Dans l’affirmative, comment l’entité principale DeM

(ou les entités DeM) s’en est-elle servi ?

• À quand remonte la dernière analyse de viabilité de la dette ? A-t-elle porté sur la dette intérieure,

sur la dette extérieure ou sur les deux ? Quelles entités ou personnes ont pris part à la réalisation de

l’analyse de viabilité de la dette et quels étaient leurs rôles et responsabilités respectifs ?

L’administration centrale a-t-elle reçu une aide extérieure ? Comment les résultats ont-ils été utilisés ?

• Le résultat de l’analyse de viabilité de la dette a-t-il influé sur les politiques fiscales ou budgétaires ?

Dans l’affirmative, de quelle manière ?

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire

Composante 1. Clarté de la séparation entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM.


L’objectif est de s’assurer que les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM sont tenues

clairement séparées. Il est indispensable d’assurer la clarté et la transparence des objectifs et des

responsabilités dans le cadre des opérations de la politique monétaire et des activités DeM de

l ’administration centrale, surtout lorsque la banque centrale met en œuvre la politique monétaire par

le biais d’opérations d’open market et agit en même temps en capacité d’agent de l’entité ou des

entités en émettant des titres d’État sur le même marché.

Si la banque centrale mène des opérations DeM pour le compte de l’État, elle doit veiller à tenir ces transactions

dûment séparées de ses opérations de politique monétaire. Si la banque centrale ne mène aucune opération de politique

monétaire, en présence d’un système de caisse d’émission par exemple, la composante est à noter S/O, que la banque centrale

mène des opérations DeM ou non.

Si la banque centrale mène des opérations DeM pour le compte de l’État, les instruments utilisés pour la gestion de

la dette doivent être séparés des instruments de la politique monétaire. Cette séparation est facilement observable dans les

pays utilisant des instruments politiques différents, tels que les accords de rachat pour ce qui est de la politique monétaire

et les titres d’État pour ce qui est de la politique budgétaire.

Lorsqu’un même instrument est utilisé, bons du Trésor à court terme émis pour les besoins de la politique

budgétaire et de la politique monétaire par exemple, le produit des bons du Trésor à court terme émis à des fins de politique

monétaire est à stériliser et les montants à séparer expressément dans la déclaration des informations financières et la

comptabilité. Pour une séparation claire, il est également indispensable que la décision sur le montant à emprunter sous la

forme de bons du Trésor à court terme émis à des fins budgétaires soit prise par le ministère des Finances ou par l’entité

DeM14.

La séparation adéquate des politiques exige également que les décisions DeM ne soient pas perçues comme étant

influencées par des informations privilégiées sur les décisions de la banque centrale en matière de taux d’intérêt, et la banque

centrale doit éviter de donner la moindre impression de l’existence d’un conflit d’intérêt dans ses opérations de marché.

Dans la mesure où la banque centrale agit en capacité d’agent DeM, cette relation d’agence entre la banque centrale et

l’administration centrale doit de préférence être précisée dans un contrat d’agence.

Pendant l’évaluation, il est important de rencontrer les représentants, tant de la banque centrale , que de l’entité

DeM principale (ou les entités DeM), et de connaître leurs points de vue sur le niveau et l’efficacité de la coordination.

Il convient que les évaluateurs rencontrent également les participants du marché pour vérifier s’ils savent si les

opérations menées sur le marché intérieur ont pour objet d’atteindre les objectifs de la politique monétaire ou de

répondre aux besoins de la gestion de la dette.

Composante 2. Coordination a v e c l a b a n q u e c e n t r a l e p a r é c h a n g e r é g u l i e r

d ’ i n f o r m a t i o n s s u r l e s o p é r a t i o n s l i é e s à l a d e t t e a c t u e l l e e t f u t u r e e t s u r l e s

f l u x d e t r é s o r e r i e d e l ’ a d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e .

L’objectif est de s’assurer de la coordination entre la DeM et la mise en œuvre de la politique monétaire par un

échange d’informations sur les opérations liées à la dette actuelle et future et sur les flux de trésorerie de l’administration

centrale.

Pour faciliter la mise en œuvre de la politique monétaire, l’administration centrale devrait tenir la banque centrale

régulièrement informée de ses opérations sur la dette et de ses flux de trésorerie actuels et futurs. Du fait de l’ampleur de ces flux, la

banque centrale a besoin d’analyser leur impact sur la masse monétaire et de s’y préparer. Il sera utile d’obtenir des exemples

d’informations communiquées entre les entités DeM et la banque centrale, ainsi que de connaître la fréquence ou la régularité de cet

échange d’informations. Il convient que ces exemples comprennent la façon dont les entités DeM informent la banque centrale des flux

de trésorerie actuels et futurs de l’administration centrale.

14 Quelques pays émettent des titres d’État dans le seul but de développer ou de maintenir un marché pour les titres d’État en l’absence

de besoins d’emprunt. L’État ne dépensant pas le produit des adjudications, l’émission des titres d’État a un effet monétaire . En ce cas,

on évalue la séparation de la politique monétaire et de la gestion de la dette par la clarté et la transparence du processus décisionnel

relatif à l’émission des titres et par la façon dont les opérations sont initiées et communiquées au marché.


En présence d’un système de caisse d’émission ou de tout type d’union monétaire, l’opinion de la banque

centrale sur ses besoins en projections des flux de trésorerie émanant de l’administration centrale est essentielle. Si la

banque centrale estime ne pas avoir besoin de projections des flux de trésorerie de l’administration centrale, la

composante est à noter S/O. Cependant, dans le cadre de certains systèmes de caisse d’émission, l’administration

centrale dépose les fonds excédentaires auprès de la banque centrale. Le prélèvement de ces fonds pourrait avoir des

effets sur la liquidité du secteur bancaire que la banque doit compenser. Dans ces situations, la banque centrale

pourrait nécessiter des projections des flux de trésorerie émanant de l’administration centrale, et cette composante

est à noter.

Composante 3. Portée de la limite posée à l’accès direct aux moyens financiers de la banque centrale.

L’objectif est de limiter le financement monétaire des déficits par le biais d’un endettement direct de

l’administration centrale auprès de la banque centrale.

Chaque fois que possible, sauf circonstances exceptionnelles 15, l’administration centrale doit éviter

d’emprunter directement à la banque centrale , et doit de toute autre façon être soumise à des limites

légales, tant en termes de montant que de maturité. Le financement monétaire des déficits publics

impose des contraintes indésirables sur les opérations de la politique monétaire en accroissant la masse

monétaire. Par ailleurs, si des montants substantiels sont empruntés à la banque centrale, un montant

inférieur est emprunté sur le marché intérieur par l’émission de titres d’État, ce qui aura un effet

défavorable sur le développement du marché intérieur de la dette.

Le respect des limites posées à l’accès au crédit de l’administration centrale auprès de la banque centrale,

définies en termes d’encours de la dette ou de nouvel emprunt, est impératif pour pouvoir donner lieu à la note

C16.


1. Clarté de la séparation entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM.

2. Coordination par le biais d’un échange régulier avec la banque centrale d’informations sur les transactions liées à la

dette actuelle et future et sur les flux de trésorerie de l’administration centrale.

3. Portée de la limite posée à l’accès direct aux moyens financiers de la banque centrale.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les responsabilités d’agence de la banque centrale en matière de gestion de la dette de l’administration centrale sont rendues publiques. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, un échange d’informations quotidien a lieu avec la banque centrale sur les transactions liées à la dette actuelle et future et sur les flux de trésorerie de l’administration centrale. 3. La loi interdit l’accès direct au financement offert par la banque centrale ou le limite aux situations d’urgence dans lesquelles les autres opérations de financement ne sont pas viables et, en ce cas, la maturité est limitée à deux semaines.

15 Ces circonstances se rapportent aux urgences financières déclenchées, entre autres, par des périodes de difficulté financière, de panique sur les

marchés et de resserrement des liquidités. 16 Les obligations spéciales émises par les États pour convertir l’emprunt de la banque centrale à court terme en engagements à moyen ou à long

terme sont à inclure dans le calcul des limites légales. Cependant, les achats de titre d’État par la banque centrale sur le second marché pour les

besoins de la politique monétaire ne sont pas à inclure dans le calcul de ces limites.


B 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, la relation d’agence entre la banque centrale et l’administration centrale est énoncée dans un ou plusieurs accords officiels. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, un échange d’informations a lieu au moins une fois par semaine avec la banque centrale sur les transactions liées à la dette et sur les flux de trésorerie de l’administration centrale. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, la loi limite l’accès au financement offert par la banque centrale à une maturité maximale de trois mois.

C 1. Dans la mesure où la banque centrale mène des opérations DeM en capacité d’agent de l’administration centrale, les opérations relevant de la politique monétaire sont tenues formellement séparées des opérations DeM. La banque centrale tient l’administration centrale et le marché informés lorsque les opérations sont exécutées pour les besoins de la politique monétaire et lorsqu’elle agit sur le marché en capacité d’agent pour le compte de l’administration centrale. 2. S’il y a lieu pour les besoins de la mise en œuvre de la politique monétaire, un échange d’informations a lieu au moins une fois par mois avec la banque centrale sur les transactions liées à la dette actuelle et future et sur les flux de trésorerie de l’administration centrale. 3. La loi fixe un plafond au financement par la banque centrale.

D 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Une copie des informations échangées entre l’entité DeM principale (ou les entités DeM) et la banque centrale.

• Une copie de la loi relative à la banque centrale prévoyant la vérification du niveau d’accès de l’administration

centrale aux ressources de la banque.

• Une copie du contrat d’agence entre l’administration centrale et la banque centrale pour vérifier le rôle attendu

de la banque centrale pour le compte de l’État.

• Quelles informations sur la dette et autres sont échangées entre l’entité DeM principale (ou les entités DeM) et la

banque centrale ? À quelle fréquence ces informations sont-elles échangées ? Un mécanisme formel d’échange

d’informations est-il instauré ?

• La relation entre l’administration centrale et la banque centrale est-elle énoncée dans un ou plusieurs

contrats d’agence ? S’agit-il d’un contrat documenté et approuvé ? Les responsabilités de la banque

centrale en tant qu’agent DeM de l’administration centrale sont-elles rendues publiques ? Ont-elles

été respectées dans le passé ? La banque centrale tient-elle les opérations DeM de l’administration

centrale séparées de celles exécutées pour les besoins de la politique monétaire ? Dans l’affirmative,

comment la banque centrale assure-t-elle cette séparation et à quels instruments a-t-elle recours ?

Quelles sont les positions de facto et de jure ?

• Qui est responsable de la préparation des flux de trésorerie ? À quelle fréquence ces projections sont-

elles préparées et sur quelle période portent-elles ?

• Un mécanisme, comité de gestion de la trésorerie, par exemple, est-il instauré pour examiner les

projections des flux de trésorerie et, si nécessaire, fixer les contraintes de dépense et/ou de

décaissement ?

• L’administration centrale dispose-t-elle d’un découvert ou d’une ligne de crédit « Ways and Means »


auprès de la banque centrale ? Dans l’affirmative,

• La loi fixe-t-elle un plafond à cette ligne de crédit, et quel est ce plafond ?

• La loi impose-t-elle une maturité à l’échéance de cette ligne de crédit, et quelle est cette maturité ?

• L’administration centrale a-t-elle eu recours à cette ligne de crédit et, dans l’affirmative, combien

de fois, pour quels montants et pour quelles maturités ?

• Quand le solde de la ligne de crédit doit-il être ramené à zéro ?

3.3 Emprunts et autres activités de financement connexes

DPI-8 Endettement intérieur

Composante 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la dette, préparation

d’un plan annuel pour l’intégralité des emprunts sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le

marché des particuliers, et publication d’un calendrier de financement pour les titres destinés aux institutionnels.

L’objectif est de s’assurer que les activités d’emprunt intérieur de l’administration centrale soient réalisées

par le biais d’instruments du marché et que l’endettement soit transparent et prévisible. L’indicateur englobe

l’ensemble de l’endettement intérieur (défini par juridiction) à l’exception de l’emprunt auprès de la banque

centrale.

Les marchés financiers intérieurs jouent un rôle important car ils sont des sources stables de

financement pour le secteur public et pour le secteur privé, et permettent d'assurer une meilleure

correspondance entre les engagements et les rentrées de fonds qui permettront d'assurer le service

de ces derniers. Par ailleurs, des marchés intérieurs bien développés ont pour effet d'accroître

l'efficacité et la stabilité de l'intermédiation financière, fournissent une gamme d'actifs plus

importante et facilitent une meilleure gestion des risques.

Les administrations utilisent les mécanismes suivants pour émettre sur le marché intérieur :

• Adjudications, dans le cadre desquelles l’État reçoit des soumissions de soumissionnaires enregistrés ou de

spécialistes des valeurs du Trésor avec lesquels le prix des titres est déterminé sur la base de prix multiples ou

d’un prix unique

• Syndications, dans le cadre desquelles l’État désigne un groupe d’institutions qui souscrira ses émissions

obligataires, en contrepartie d’une commission négociée, puis les vendra aux investisseurs particuliers ou

institutionnels

• Émissions à guichet ouvert, dans le cadre desquelles l’État annonce la disponibilité d’un certain volume de titres

devant être vendus et les soumissions sont reçues pendant une période déterminée – ces ventes devant être

réalisées à un prix fixé ou à un prix minimum qui peut être modifié en fonction des conditions de la demande

• Émissions destinées aux particuliers, dans le cadre desquelles l’État fixe le prix ou le rendement des titres et les vend

par petites quantités ou dénominations à des investisseurs particuliers dans le cadre d’un programme, soit

directement soit par l’intermédiaire de banques commerciales, de la banque centrale, ou des deux, en qualité

d’agents

Il importe d’avoir recours aux mécanismes du marché pour l’émission d’emprunts intérieurs. De tels

mécanismes impliquent une concurrence entre les acheteurs de titres, y compris de titres dont le taux d’intérêt est

fixé par référence à un taux du marché. L’endettement par le biais de crédits bancaires directs doit également être

réalisé sur le marché, c’est-à-dire dans le cadre d’une procédure ouverte de passation de marchés ou d’autres

mécanismes garantissant un taux d’intérêt du marché pour l’emprunt. De plus, il importe que les emprunts émis


à l’intention des investisseurs particuliers le soient à un taux du marché17.

Afin d’être prévisible et transparent, l’État doit préparer un plan annuel pour l’intégralité des emprunts intérieurs. Basé sur les

prévisions budgétaires annuelles des flux de trésorerie, le plan doit être rendu public. Il serait préférable que l’ensemble du plan de

financement soit ventilé mensuellement dans un document interne, sur la base des prévisions mensuelles des flux de trésorerie. Il

importe que l’État prépare le marché à l’émission en publiant par avance un calendrier de financement pour les instruments destinés

aux institutionnels (hors bons du Trésor émis à des fins de gestion de la politique monétaire). Dans l’idéal, le calendrier de financement

doit indiquer des dates, des instruments et des montants indicatifs à emprunter pour chaque instrument (en fonction de l’échéance)

pour le trimestre à venir.

Composante 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites pour les emprunts sur le marché intérieur et les interactions

avec les intervenants sur le marché.

L’objectif est de faire en sorte que des procédures écrites soient préparées pour toutes les opérations d’emprunt

intérieur, que les conditions des instruments émis soient rendues publiques, et qu’une interaction régulière ait lieu avec

les intervenants sur le marché.

Il importe que les procédures couvrent toutes les étapes du processus d’emprunt. En cas d’adjudication, les

procédures devront couvrir l’annonce de l’adjudication, la période de soumission (dates d’ouverture et de clôture), le

traitement des soumissions, l’approbation du taux d’intérêt plafond de l’adjudication, l’annonce des soumissionnaires

retenus et du marché, et le règlement de l’adjudication. Les procédures d’adjudication seront souvent écrites dans un

mémorandum ou une brochure d’information, ou bien des procédures opérationnelles seront mises à la disposition des

intervenants sur le marché. Si l’on a recours à des spécialistes des valeurs du Trésor, il est important que les incitations

et les obligations soient bien définies et divulguées, ainsi que les critères d’éligibilité.

Les intervenants sur le marché devront se réunir régulièrement pour échanger leurs points de vue sur l’orientation

du programme d’emprunt ainsi que sur l’évolution du marché de la dette intérieure.

Les procédures écrites pour les emprunts doivent être suivies par les gestionnaires de la dette de l’État. Sinon les

indicateurs suivants doivent être interprétés comme si les procédures d’emprunt n’existaient pas.

ê é éLes composantes suivantes doivent être évaluées (tableau 9) :

1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la dette, préparation

d’un plan annuel pour l’intégralité des emprunts sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le

marché des particuliers, et publication d’un calendrier de financement pour les titres destinés aux institutionnels

2. Disponibilité et qualité des procédures écrites pour les emprunts sur le marché intérieur et les interactions avec

les intervenants sur le marché

É é éà

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le calendrier de financement pour les titres destinés aux institutionnels porte sur au moins trois mois. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, l’entité DeM se réunit au moins trimestriellement avec les intervenants sur le marché pour échanger des points de vue sur les plans de financement et le marché intérieur.

17 Lorsque l’administration émet des instruments destinés aux particuliers en vue d'atteindre des objectifs de protection sociale en offrant des

rendements plus élevés sur ces instruments qu'il n'est nécessaire pour satisfaire les obligations d'emprunt, l'épargne investie dans ces instruments n'est

généralement pas celle des segments les plus vulnérables de la communauté, mais plutôt celle des segments suffisamment prospères pour conserver des

dépôts d'ampleur substantielle.


B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, le calendrier de financement pour les titres destinés aux institutionnels présente des chiffres indicatifs pour les emprunts. Le résultat de l’émission est également rendu public le jour de l’émission et en même temps auprès de tous les intervenants. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, l’entité DeM se réunit régulièrement (au moins annuellement) avec les intervenants sur le marché pour échanger des points de vue sur les plans de financement et le marché intérieur.

C 1. L’administration centrale lève des fonds sur le marché intérieur au moyen d’instruments du marché pour financer les besoins d’emprunt prévus. Elle prépare un plan de financement annuel pour le montant total prévu d’emprunts intérieurs – ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers ainsi que d’autres sources. De surcroît, elle prépare un calendrier de financement qui indique les dates d’émission et les instruments destinés aux institutionnels pour le mois suivant, et le publie au moins une semaine avant le début du mois. 2. Les procédures d’emprunt pour tous les emprunts intérieurs, les conditions et les critères d’accès au marché primaire destiné aux institutionnels et au marché destiné aux particuliers sont communiqués sur des documents imprimés ou sur les sites internet de l’administration centrale ou de la banque centrale.

D 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Copie du mémorandum ou de la brochure d’information pour chaque instrument

• Copie des procédures opérationnelles pour les investisseurs ou intervenants sur le marché primaire

• Copie du plan de financement annuel

• Copie du programme d’émission pour les bons et les obligations du Trésor annoncé par l’entité principale DeM,

l’entité DeM chargée des emprunts intérieurs destinés aux institutionnels, ou la banque centrale

• Copie de l’ordre du jour de la dernière réunion avec les intervenants sur le marché

• Copie des procédures opérationnelles pour les autres instruments d’emprunt intérieur tels que le crédit

bancaire direct, en cas de recours à celui-ci

• Quels instruments l’État émet-il sur le marché intérieur et quelles techniques sont utilisées pour émettre chaque

instrument ?

• Quand l’État annonce-t-il le plan de financement intérieur et quelles informations sont fournies ? À quelle

fréquence ces informations sont-elles actualisées durant l’exercice budgétaire ?

• Quels sont les processus, rôles et responsabilités des institutions ou des agents, et le calendrier de réalisation

des adjudications de bons et d’obligations du Trésor en ce qui concerne :

• l’annonce de l’adjudication ;

• la période de soumission (dates d’ouverture et de clôture) ;

• le traitement des soumissions ;

• l’approbation du seuil d’adjudication ;

• l’annonce des soumissionnaires retenus et du marché, et

• le règlement de l’adjudication ?

• Quels sont les processus, rôles et responsabilités des institutions ou des agents et le calendrier pour l’émission

de bons et d’obligations du Trésor en cas d’émission à guichets ouverts ou de syndication, si ces méthodes sont

utilisées ?

• Comment les instruments destinés aux particuliers sont-ils émis ?

• Existe-t-il un mémorandum (ou une brochure d’information) pour chaque instrument émis par l’État ? Est-il


publié, ou un exemplaire peut-il être téléchargé sur le site internet de l’administration centrale ou de la banque

centrale ? Quel est le contenu de ce mémorandum (ou de cette brochure d’information) ?

• Existe-t-il des procédures ou directives opérationnelles pour chaque émission d’instrument de la dette

publique ? Sont-elles publiées, ou un exemplaire peut-il être téléchargé sur le site internet de l’administration

centrale ou de la banque centrale ? Quel est le contenu de ces procédures opérationnelles ?

• À quelle fréquence les réunions avec les intervenants sur le marché sont-elles organisées ? Qui y est invité et

quels sujets y sont discutés ?

• Comment le taux d’intérêt est-il déterminé en cas de recours au crédit bancaire direct ?

DPI-9 Endettement extérieur

Composante 1. Évaluation documentée des conditions d’emprunt les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts

(prêteurs ou sources de financement, monnaie, taux d’intérêt et échéances) et plan de financement

L’objectif est de faire en sorte que les opérations d’emprunt extérieur soient attentivement planifiées et fassent

l’objet d’une analyse minutieuse des conditions attendues de tous les créanciers et marchés potentiels.

De nombreux pays en développement contractent principalement leurs emprunts extérieurs auprès de sources

multilatérales et bilatérales. Les pays sont éligibles à bénéficier de financements à des conditions concessionnelles ou aux

taux d’intérêt du marché, selon la catégorie d’emprunteur à laquelle ils appartiennent. Il incombe, comme premières tâches,

à l’entité principale DeM (ou à l’entité DeM chargée des emprunts extérieurs), a) de se concerter avec l’entité publique

responsable de la formulation du projet, dans les cas où le prêt se rapporte à un projet en particulier b) d’identifier le

créancier qui peut offrir les conditions les plus favorables et les plus efficaces au plan des coûts pour l’emprunt extérieur,

c) de négocier les conditions de l’emprunt en question avec ce créancier (notamment la monnaie dans laquelle

le financement doit être libellé, les échéances, le taux d’intérêt et les commissions), et d) de préparer sous leur

forme définitive tous les documents du prêt. Durant la période des décaissements, il faut coordonner les opérations

avec chaque créancier pour s’assurer que les décaissements sont dûment effectués conformément aux conditions du

prêt. Dans la mesure où les stratégies DeM qui reposent excessivement sur des emprunts libellés en monnaies

étrangères peuvent comporter un risque élevé, il importe que l’entité principale DeM (ou les entités DeM) chargée(s)

des emprunts extérieurs évalue(nt) et gère(nt) attentivement les risques inhérents aux dettes libellées en monnaies

étrangères.

Le processus d’endettement extérieur doit s’assurer que tous les créanciers extérieurs et marchés potentiels (y

compris pour emprunter sur les marchés obligataires internationaux) sont identifiés, en précisant les conditions

financières respectives proposées à un débiteur spécifique par les créanciers et les investisseurs. L’entité DeM doit

prendre effectivement contact avec les créanciers proposant les meilleures conditions. Un plan de financement doit être

élaboré, qui indique les décaissements prévus au titre des emprunts extérieurs. Il doit être axé sur l’année suivante,

mais les années ultérieures devront également être incluses car le financement externe de projets intègre normalement

les décaissements sur plusieurs années.

L’analyse des créanciers et le plan de financement seront sujets à modifications durant le courant de l’année du

fait des évolutions des offres des créanciers, de la note de crédit et des besoins d’emprunts extérieurs.

Les conditions des prêts doivent faire l’objet d’une analyse financière allant au-delà de la simple analyse de la

concessionnalité. Il importe de s’efforcer d’obtenir les coûts d’emprunt les plus bas possibles ainsi que des dons et une

assistance technique, conformément aux directives de la stratégie DeM relatives aux monnaies, échéances et

combinaisons entre taux fixes et taux variables. Pour les projets commercialement viables, il convient de calculer leur

rentabilité totale, y compris les coûts financiers. Pour ces projets, le rôle du gestionnaire de la dette consiste à fournir

aux responsables de l’administration des informations complètes sur les coûts financiers pour qu’ils entreprennent

l’analyse et l’évaluation des dépenses et des investissements publics. Ainsi, le calcul du rendement ou de la valeur

actuelle nette (VAN) pourra être facilité pour l’ensemble du projet, y compris son financement. L’objectif est que l’État

cherche à investir de façon aussi rentable que possible. Un projet dont la rentabilité directe est élevée peut également


permettre d’assurer le service de financements relativement coûteux. De ce fait, des techniques standard

d’évaluation des investissements doivent être appliquées, y compris concernant les rentrées et les coûts prévus

pour l’investissement, ainsi que les coûts de financement.

Composante 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs

L’objectif est de faire en sorte que les procédures d’emprunt auprès de sources extérieures soient bien

documentées, couvrant tous les créanciers et toutes les sources de financement sur le marché.

Les procédures écrites doivent au minimum identifier les entités organisationnelles et les principales fonctions

au sein de celles-ci (front-office, middle-office et back-office) qui gèrent les principaux processus, tels que

décrits ci-dessus, lorsque l’on sollicite des sources de financement extérieures. Les procédures doivent décrire

en détail les étapes de tous les processus, notamment indiquer les entités qui participent aux négociations des

prêts, l’analyse financière réalisée et l’enregistrement des transactions. L’analyse financière doit couvrir les

taux d’intérêt, y compris les commissions, la monnaie et la concessionnalité des prêts, ainsi que les frais de

pénalité et autre charges, les caractéristiques de décaissement et d’échéance, et l’impact sur les caractéristiques

actuelles du service de la dette. En lisant les procédures, l’analyste DeMPA doit pouvoir acquérir une bonne

compréhension des processus et de leur solidité.

Composante 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt

L’objectif est de faire en sorte que des dispositions légales solides soient intégrées dans les accords de prêt.

Il est important que les gestionnaires de la dette reçoivent des conseils juridiques appropriés et qu’ils veillent

à ce que les transactions auxquelles ils procèdent soient appuyées par des pièces justificatives juridiquement valides.

Ce faisant, ils peuvent aider les autorités à préciser leurs droits et leurs obligations, et à protéger dans toute la mesure

du possible leurs positions dans les juridictions pertinentes. Il importe ici d’attirer plus particulièrement l’attention sur

plusieurs points, en particulier a) la formulation des dispositions des instruments de la dette, notamment

des définitions claires des faits de défaillance, en particulier si lesdits faits dépassent le simple cadre

d’un défaut de paiement au titre des obligations pertinentes (défauts croisés et paiements par

anticipation croisés), b) le champ d’application d’une clause de non-nantissement, c) le recours à des clauses

pari pa ss u ,d) l’inclusion de clauses d’actions de groupe, et e) la portée de la renonciation à l’immunité

souveraine. Les obligations d’information sur les marchés pertinents doivent faire l’objet d’une analyse

approfondie car elles peuvent varier d’un marché à l’autre.

Il convient de disposer de documents issus des consultations avec les conseillers juridiques – par exemple,

des recommandations sur des modifications de clauses soumises à différentes étapes du processus de négociation.

Les composantes suivantes doivent être évaluées (tableau 10) :

1. Évaluation documentée des conditions d’emprunt les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts

(prêteurs ou sources de financement, monnaie, taux d’intérêt et échéances) et plan de financement

2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs

3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt


à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des évaluations des conditions les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts des emprunts extérieurs qui peuvent être obtenues des créanciers potentiels et sur les marchés sont entreprises avant le lancement des négociations relatives à chaque prêt. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les procédures sont examinées et actualisées annuellement pour tous les emprunts extérieurs. 3. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des conseillers juridiques sont consultés dès la première étape du processus de négociation et jusqu’à la conclusion des accords juridiques relatifs aux emprunts.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, le plan de financement et l’évaluation des conditions les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts des emprunts extérieurs sont actualisés lorsque que des modifications des conditions ou des besoins d’emprunt surviennent durant l’année. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les procédures sont formellement examinées pour tous les emprunts extérieurs au moins tous les deux ans. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît des conseillers juridiques sont consultés durant le processus de négociation.

C 1. Un plan de financement annuel est préparé pour les emprunts extérieurs, et des évaluations des conditions les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts et des conditions de financements extérieurs qui peuvent être obtenues des créanciers potentiels et sur les marchés sont réalisées chaque année. 2. Des procédures internes écrites appropriées et d’accès facile ont été établies pour tous les emprunts extérieurs, y compris sur les marchés financiers internationaux, qui couvrent l’obligation de saisir toutes les conditions financières de la transaction de prêt dans le système d’enregistrement de la dette dans les trois semaines suivant la signature. 3. Des conseillers juridiques approuvent l’ensemble des clauses des accords juridiques avant la conclusion du processus de négociation.


2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Copie des procédures écrites pour les emprunts extérieurs

• Copie de la toute dernière analyse des conditions les plus avantageuses et efficaces au plan des coûts

• Documentation de la participation des conseillers juridiques (par exemple, recommandations sur les

modifications de clauses soumises aux différents stades du processus de négociation)

• Quels instruments l’État émet-il sur les marchés extérieurs et quels mécanismes d’émission sont utilisés ?

• Sur quoi se fonde-t-on pour choisir d’émettre ou d’emprunter auprès de sources multilatérales, bilatérales et

commerciales ? Comment les conditions sont-elles fixées pour chaque prêt et dans quelles proportions peut-on

négocier ces conditions ?

• Quel est le processus décisionnel et d’approbation pour conclure un contrat ou émettre chaque instrument de la

dette extérieure ?

• Quels sont les processus, rôles et responsabilités des institutions ou des agents et le calendrier pour conclure un

contrat ou émettre chaque instrument de la dette extérieure ?


• À quel moment les conseillers juridiques participent-t-ils à l’établissement des contrats de nouveaux prêts ? Quels

sont leur implication et leur rôle ?

• Des évaluations techniques sont-elles réalisées concernant les nouvelles propositions d’emprunt en vue d’analyser tous

leurs coûts intrinsèques et leur effet sur la combinaison des monnaies, la structure des taux d’intérêt et les

caractéristiques d’échéance de l’ensemble du portefeuille de prêts ?

• Existe-t-il des procédures écrites pour emprunter sur les marchés étrangers ? Quel est le contenu de ces procédures ?

• Existe-t-il un plan de financement interne pour les emprunts extérieurs ? À quelle fréquence est-il révisé ?

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés

Composante 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites en vue de l’approbation et de l’émission

de garanties de prêts par l’administration centrale

L’objectif est de faire en sorte que l’administration soit dotée de politiques écrites pour l’approbation et

l’émission de garanties de prêts et, pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, que ces procédures

incluent a) une obligation d’évaluer le risque de crédit inhérent à une garantie de prêt avant de décider d’émettre

ladite garantie et b) une obligation de suivre ce risque tout le long de la durée de la garantie de prêt.

Les garanties de prêts représentent des créances financières potentielles pour l’administration, qui ne

sont pas encore matérialisées mais pourraient déclencher une obligation financière sous certaines conditions

(passif éventuel). Afin de couvrir ce risque, l’administration doit facturer une commission de garantie basée sur

une évaluation minutieuse du risque de crédit. Si elle ne le fait pas, l’administration subventionne le bénéficiaire

de la garantie de prêt. Il est souhaitable de créer un fonds de réserve (destiné à protéger le budget en cas d’appel

de la garantie) si l’administration dispose d’une marge de manœuvre budgétaire limitée pour faire face à de tels

risques.

Des directives opérationnelles pour l'approbation et l'émission de garanties de prêts doivent exister. Ces

directives doivent décrire de manière détaillée la manière d’évaluer le risque de crédit, et aussi indiquer les

mesures à prendre pour réduire le plus possible l'effet sur le budget d'un défaut de paiement ou d'un cas de

déclenchement. L'évaluation du risque doit être réalisée avant que la décision d'appuyer une certaine activité au

moyen d'une garantie de prêts n’ait été prise.

Les procédures d’approbation et d’émission de garanties de prêts doivent au minimum indiquer a) l’objet des

garanties, b) le processus décisionnel et c) les règles relatives à la saisie et à la comptabilisation de la base de

données de la dette. Elles doivent être régulièrement actualisées et approuvées par la haute direction du

ministère des Finances. Pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, la procédure doit inclure

des obligations d’évaluation du risque de crédit et d’analyse de l’impact financier en cas d’appel de la garantie.

En lisant les procédures, l’analyste DeMPA doit pouvoir acquérir une bonne compréhension des

processus et de leur solidité.

Il est fréquent que l’entité de garantie principale soit responsable de l’évaluation du risque de crédit et de la

tenue des registres de toutes les garanties sur l’encours de prêts, normalement dans le système d’enregistrement et de

gestion de la dette.

Composante 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l’approbation et de l’émission

de rétrocessions de prêts par l’administration centrale

L’objectif est de faire en sorte que l’État soit doté de politiques et procédures pour la rétrocession de fonds

empruntés (intérieurs ou extérieurs).

Les administrations soutiennent souvent les programmes publics d’investissement, les développements

économiques régionaux et les besoins financiers des entreprises publiques par le biais de prêts publics directs ou

de rétrocessions de fonds empruntés. Ces instruments de rétrocession ont pour but de fournir une source

appropriée de crédit pour les activités légitimes ou les besoins d’investissement du bénéficiaire, conformément à


la politique publique concernée. L’administration centrale doit également fixer le prix de ces crédits en l’alignant de façon

raisonnable sur les taux d’intérêt du marché – lesquels sont définis par la concurrence.

Par ailleurs, les rétrocessions de l’État se substituent souvent à la garantie des prêts directement mobilisés par le

bénéficiaire. Ainsi, pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, ces procédures doivent inclure a) une

obligation d’évaluation du risque de crédit avant que la décision ne soit prise de rétrocéder ces fonds et b) une obligation

de suivi de ce risque durant la période de rétrocession. Afin de couvrir le risque de crédit, l’administration centrale doit

facturer une commission de rétrocession sur le taux d’intérêt, basée sur une évaluation appropriée du risque de crédit. Si

elle ne le fait pas, l’administration subventionne l’emprunteur de ces fonds.

Comme dans le processus de gestion du passif, les actifs de l’État utilisés à des fins de prêt doivent faire l’objet d’un

suivi régulier. Ce suivi doit prévoir des évaluations régulières de la capacité de remboursement du bénéficiaire du prêt, des

risques de dépenses abusives, ou de ralentissement économique imprévu.

Le processus de suivi impose une analyse détaillée de la documentation et des garanties pour les prêts les plus

importants, un examen d’un échantillon des petits prêts et une évaluation des politiques de prêts afin de s’assurer qu’elles

protègent les fonds publics de façon efficace et prudente.

Les procédures d’approbation et d’émission de contrats de rétrocession doivent au minimum inclure a) l’objet de la

rétrocession, b) le processus décisionnel et c) les règles relatives à la saisie et à la comptabilisation de la base de données

des rétrocessions. Elles doivent être régulièrement actualisées et approuvées par la haute direction du ministère des

Finances. Pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, la procédure doit inclure des obligations

d’évaluation du risque de crédit et d’analyse de l’impact financier en cas d’incapacité du bénéficiaire à rembourser le

prêt.

Dimension 3. Disponibilité d’un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et

disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés

L’objectif est de faire en sorte que l’État soit doté d’un système d’enregistrement et de gestion assorti de fonctions

appropriées pour le traitement des produits dérivés, que des procédures écrites soient en place pour l’utilisation de

produits dérivés, et, pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, qu’il existe a) des règles pour la gestion

du risque de contrepartie et b) une unité distincte en charge du suivi des risques et du respect des procédures établies

concernant les produits dérivés.

Les produits dérivés utilisés en tant qu’instruments de couverture (par exemple les swaps, les caps et les contrats

à terme) présentent habituellement des risques de marché et de crédit, ainsi que d’importants risques opérationnels. Il

est important que les transactions faisant intervenir ces instruments soient réalisées dans un cadre bien défini de gestion

des risques et s’appuient sur des documents juridiques dûment établis, et que des systèmes aient été mis en place pour

enregistrer et comptabiliser correctement ces transactions.

Les procédures établies pour les transactions de produits dérivés doivent inclure a) l’objet de ces transactions, b)

un processus décisionnel clair, c) les règles relatives à la saisie et à la comptabilisation de la base de données et d) la

participation de conseillers juridiques dès la première étape du processus de négociation et jusqu’à la conclusion des

accords juridiques avec la contrepartie. Pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, elles doivent inclure

une obligation de gestion du risque de contrepartie.

L’histoire a montré que les produits dérivés peuvent générer des risques significatifs s’ils ne sont pas gérés de

façon appropriée et qu’il est nécessaire d’être doté d’un système approprié pour enregistrer et comptabiliser les

transactions de produits dérivés.

Les options intégrées dans certains accords de prêts – telles que des options permettant de remplacer un taux

variable par un taux fixe, de plafonner un taux variable, de remplacer la monnaie d’emprunt initiale par une autre

monnaie, et de rembourser un prêt par anticipation – ne sont pas considérées comme des transactions de produits

dérivés dans l’outil DeMPA.



1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites en vue de l’approbation et de l’émission de garanties de

prêts par l’administration centrale

2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de fonds empruntés

3. Disponibilité d’un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et disponibilité et

qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés


à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, ces procédures imposent l'obligation de calculer et de facturer une commission de garantie qui couvre le risque de crédit, ainsi que l'obligation pour l'entité de garantie de suivre les risques pendant la période couverte par la garantie de prêt. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les politiques et procédures imposent l'obligation de calculer une commission couvrant le risque de crédit, ainsi que l'obligation pour l'entité de crédit de suivre les risques durant la période de crédit. 3. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le risque de crédit de contrepartie est quantifié et géré pendant toute la durée de la transaction.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, ces procédures imposent l'obligation d'évaluer les risques de crédit avant que la décision d’émettre une garantie de prêt ait été prise, ainsi que des directives sur la manière dont cette évaluation doit être effectuée. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, ces procédures imposent l’obligation d’évaluer les risques de crédit avant que la décision de soutenir une certaine activité au moyen de crédits ait été prise, ainsi que des directives sur la manière dont cette évaluation doit être effectuée. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les procédures écrites contiennent des règles stipulant que tous les risques associés aux produits dérivés font l'objet d'un suivi par une unité distincte responsable du suivi des risques et du respect des procédures.

C 1. Des procédures internes écrites appropriées et d’accès facile ont été établies pour l’approbation, l’émission et le suivi des garanties de prêts. 2. Des procédures internes écrites appropriées et d’accès facile ont été établies pour l’approbation et la fourniture de crédits, sous la forme de rétrocession d’emprunts extérieurs ou intérieurs. 3. Un système DeM, doté de fonctions permettant de traiter les opérations sur produits dérivés, a été mis en place. De surcroît, Des procédures internes écrites appropriées et d’accès facile ont été établies pour le recours aux transactions de produits dérivés.



• Copie des procédures opérationnelles pour l’émission de garanties de prêts, y compris la méthode de calcul des

commissions de garantie, la méthode de suivi des risques inhérents aux garanties, et des directives pour l’analyse

et la quantification potentielle des risques liés aux garanties

• Copie des directives opérationnelles pour les rétrocessions de fonds par l’État, y compris la méthode de calcul

de la commission de rétrocession

• Copie du cadre, des politiques et procédures de gestion des risques, et de l’accord-cadre sur les produits dérivés

pour les transactions et la gestion des produits dérivés financiers

• L’État fournit-t-il des garanties de prêts ? Si oui

• Qui est responsable de l’approbation et de la signature des garanties de prêts ?

• Qui est responsable de l’évaluation des risques de crédit avant l’approbation des garanties de

prêts ?

• Quels outils d’atténuation des risques l’État utilise-t-il (par exemple, commissions de garantie, limites de garantie,


rapports, allocations budgétaires, fonds de réserve pour éventualités, engagements, etc.) ?

• Qui est responsable du suivi des risques liés aux garanties de prêts, en particulier du risque de crédit ?

• L’État facture-t-il une commission de garantie ? Si oui, à qui (par exemple, ministère de tutelle ou bénéficiaire de

la garantie) ? Comment cette commission est-elle calculée et qui est chargé du calcul et de la gestion

administrative de la commission de garantie ?

• L’État dote-t-il des provisions pour risques dans le budget ? Si oui, ces allocations budgétaires sont-elles virées

sur un fonds de réserve pour éventualités ?

• L’État fournit-t-il des rétrocessions de fonds empruntés ? Si oui,

• Qui est responsable de l’approbation et de la signature des accords de rétrocession ?

• Qui est responsable de l’évaluation des risques de crédit avant l’approbation des accords de

rétrocession de l’État ?

• Qui est responsable du suivi des risques des rétrocessions de fonds empruntés par l’État, en

particulier du risque crédit ?

• L’État facture-t-il à l’emprunteur une commission au titre des risques de crédit ? Si oui,

comment cette commission est-elle calculée et qui est chargé du calcul et de la gestion

administrative de cette commission ?

• L’État procède-t-il à des transactions de produits dérivés ? Si oui,

• Qui est responsable de la négociation, de l’approbation et de la réalisation des transactions de produits

dérivés ?

• Qui est responsable de l’évaluation et du suivi des risques inhérents à ces transactions ?

• Existe-t-il un système d’enregistrement et de gestion de la dette pour le traitement des

produits dérivés ?

• Existe-t-il des procédures écrites pour le recours aux produits dérivés ? Quel est le contenu

des procédures écrites ?

• S’agissant des produits dérivés, quand les conseillers juridiques participent-ils au processus

de négociation pour la conclusion des accords juridiques avec des contreparties ? Quels sont

leur participation et leur rôle, et quelle valeur ajoutée ou expérience apportent-ils ?

• Qui est responsable de la saisie des transactions de produits dérivés dans le système

d’enregistrement ou de gestion de la dette ? Quelle source de données utilise-t-on ? Qui

valide les données ?

• Qui est responsable de la comptabilisation des produits dérivés et quelles règles comptables

sont appliquées ?

• Des limites sont-elles imposées en termes de risque de contrepartie ? Si oui, sur quoi se base-

t-on pour fixer les limites ?

3.4 Trésorerie prévisionnelle et gestion du solde de trésorerie

DPI-11 Prévisions des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie

Composante 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État

L’objectif est de faire en sorte que des prévisions raisonnablement fiables des soldes de trésorerie de

l’administration centrale soient établies et communiquées à l’entité principale DeM (ou aux entités DeM).

Certaines des informations prévisionnelles, telles que le service de la dette, seront établies par l’entité DeM,

tandis que d’autres informations, telles que les prévisions de recettes, seront fournies à l’entité DeM par

l’autorité administrative concernée.


La procédure courante est que les ministères de tutelle de l’État (ou leur équivalent) préparent des prévisions

mensuelles du poste budgétaire, qui sont utilisées pour allouer des fonds ou justifier des dépenses mensuellement. Ces

prévisions ne tiennent pas compte du calendrier des dépenses et de la collecte des recettes pour les comptes bancaires de

l’État. Par exemple, du fait du processus de collecte des recettes, un certain retard peut intervenir avant que les fonds ne soient

reçus par l’État. Afin d’obtenir des prévisions fiables du solde total des encaisses de l’administration centrale, il est nécessaire

de déterminer la relation entre les prévisions budgétaires de gestion de la trésorerie (habituellement mensuelles) et l’impact

sur le solde de trésorerie de l’administration centrale.

L’entité principale DeM (ou les entités DeM) a (ont) besoin d’informations sur le niveau total des soldes de

trésorerie au jour le jour pour planifier l’endettement, en particulier pour les instruments à court terme, et pour faire en

sorte que le solde de trésorerie soit conforme au niveau ou à la fourchette fixé(e) par la politique publique. Le gestionnaire

de la dette a donc besoin de prévisions précises et actualisées des flux de trésorerie de l’administration centrale et des

soldes des comptes en fin de journée. Afin de réduire le coût négatif de portage, l’État doit tenter de n’emprunter des

fonds que lorsqu’ils sont nécessaires.

Pour évaluer le caractère raisonnable de la fiabilité des prévisions, il faut comparer celles-ci aux résultats réels. Les éléments

suivants peuvent servir de guide pour déterminer le « caractère raisonnable de la fiabilité des prévisions » :

• Les prévisions des soldes de trésorerie en fin de journée doivent être obtenues auprès des

ministères de tutelle ou organismes publics qui couvrent au moins 80 % des dépenses et

recettes.

• Des comparaisons entre les résultats réels et les prévisions sont réalisées au moins une fois par

mois pour identifier les écarts18 et sont utilisées pour améliorer le système de prévision.

• Le nombre de fois au cours des 12 derniers mois où le solde total de la trésorerie est tombé au-

dessous du solde minimum (nécessitant, par exemple, de faire appel à un mécanisme de

découvert ou à des avances « Ways and Means ») ou a été excédentaire (du fait de fonds qui

n’étaient pas prévus et n’ont donc pas pu être investis) peut servir de mesure pour évaluer la

fiabilité des prévisions.

Composante 2. Définition d’un solde de trésorerie approprié (volant de liquidités) et efficacité de la gestion du

montant global des encaisses des comptes bancaires de l’État (y compris son intégration dans le programme

d’emprunts intérieurs, le cas échéant)

L’objectif est de faire en sorte que le solde de trésorerie soit géré de façon dynamique et que les émissions à court

terme soient planifiées conformément aux prévisions des encaisses.

Il est essentiel que l’objectif de solde de trésorerie de l’État soit fixé à un niveau qui fournit une protection suffisante

contre les périodes d’instabilité du marché et que des mesures soient prises pour maintenir le solde à ce niveau. Une trésorerie

excédentaire alourdira le coût négatif du portage (le coût d’emprunt est supérieur au rendement corrigé du risque des

investissements) et un solde de trésorerie inférieur au niveau déterminé accroît la vulnérabilité de l’État. En principe, l’entité

principale DeM se charge de la gestion des encaisses.

En cas de liquidités excédentaires, celles-ci pourront servir pour investir ou rembourser un prêt par anticipation et,

si des titres d’emprunt sont en circulation, pour racheter de la dette intérieure par le biais de transactions telles que la

conclusion d’accords de prise en pension de titres ou le rachat de bons du Trésor à court terme19. Une fois la trésorerie

excédentaire investie sur le marché, il faut gérer le risque de crédit. Si le niveau du solde de trésorerie est temporairement

inférieur au seuil défini, l’État doit augmenter son volant de liquidités en empruntant à court terme, en ayant recours à

une facilité de crédit renouvelable par exemple, ou en émettant des titres d’emprunt à court terme.

L’ampleur de l’intégration de la gestion du montant total des encaisses des comptes bancaires de l’État dans les

activités DeM (comme l’émission ou le rachat de bons du Trésor à court terme ou la conclusion d’accords de mise ou de

prise en pension) doit également être surveillée.

18 Une prévision raisonnablement fiable doit se situer dans une fourchette de 10-15 % du résultat réel. 19 Ces transactions réduiront le coût négatif du portage.


à éLes composantes suivantes doivent être évaluées (tableau 12) :

1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l’État

2. Définition d’un solde de trésorerie approprié (volant de liquidités) et efficacité de la gestion du

montant global des encaisses des comptes bancaires de l’État (y compris son intégration dans le

programme d’emprunts intérieurs, le cas échéant)


É é é

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les prévisions des flux de trésorerie pour le mois suivant sont ventilées quotidiennement. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, l’administration centrale entreprend quotidiennement des transactions (comme l’émission ou le rachat de bons du Trésor ou la conclusion d’accords de prise ou de mise en pension) pour s’assurer que le flottant correspond au niveau ou à la fourchette fixé(e) par l’administration.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les prévisions des flux de trésorerie pour le mois suivant sont ventilées hebdomadairement. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, l’administration centrale entreprend hebdomadairement des transactions (comme l’émission ou le rachat de bons du Trésor) pour maintenir l’objectif de solde de trésorerie fixé par l’administration.

C 1. Des prévisions mensuelles raisonnablement fiables des entrées et des sorties de trésorerie et des soldes de trésorerie des comptes bancaires de l’État sont publiées pour l’exercice budgétaire et communiquées à l’entité DeM. De surcroît, les prévisions des soldes de trésorerie sont actualisées mensuellement. 2. L’émission d’instruments à court terme est planifiée conformément aux prévisions des soldes de trésorerie mensuels. De surcroît, l’administration centrale gère sa trésorerie excédentaire (c’est-à-dire l’excédent de trésorerie par rapport à l’objectif) au moyen d’investissements sur le marché conformément aux limites de risque de crédit appropriées ou auprès de la banque centrale aux taux du marché.



• Documents justificatifs du montant total des encaisses quotidiennes des comptes bancaires de l’administration

centrale

• Exemples de prévisions des flux de trésorerie de l’État

• Exemples de prévisions du montant total des encaisses au jour le jour des comptes bancaires de l’administration

centrale

• Qui est responsable des prévisions des flux de trésorerie et du montant total des encaisses de l’État ? Quel est le

degré de précision de ces prévisions ? À quelle fréquence les prévisions sont-elles établies et pour quelles périodes

sont-elles calculées ?

• Quel modèle utilise-t-on pour comparer les prévisions aux résultats réels ? La précision des prévisions des flux

de trésorerie a-t-elle été améliorée l’an dernier ? Si non, quelles sont les causes de cette imprécision ?

• Comment le programme d’émission à court terme est-il élaboré ? Est-il relié aux prévisions des flux de trésorerie ?

• L’État a-t-il fixé un objectif ou une fourchette pour le solde de ses comptes bancaires ? Si oui, quelle est cette

fourchette et qui l’a définie ?

• Qui s’assure que le solde de trésorerie se situe dans la fourchette définie et quelles mesures sont prises pour s’assurer

que le solde reste bien dans cette fourchette ? À quelle fréquence des mesures sont-elles prises pour maintenir le

solde de trésorerie dans la fourchette définie ?

• Au cours des 12 derniers mois, combien de fois le montant total des encaisses est-il tombé au-dessous du solde


minimum (nécessitant, par exemple, de faire appel à un mécanisme de découvert ou à des avances « Ways and

Means ») ou a-t-il été excédentaire du fait de fonds qui n’étaient pas prévus et n’ont donc pas pu être investis ?

• La banque centrale paye-t-elle des intérêts sur les soldes excédentaires ? Si oui, à quel taux d’intérêt ?

• L’État est-il capable d’investir les soldes excédentaires ? Si oui, à quels investissements a-t-il recours ?

• Quels sont les instruments utilisés pour gérer les soldes ou les liquidités excédentaires ? Comment ces instruments

sont-ils intégrés dans le programme d’émission de titres d’emprunts de l’État ?

3.5 Enregistrement de la dette et gestion des risques opérationnels

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données

Composante 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites pour le traitement des paiements liés à la dette

L’objectif est de faire en sorte qu’il existe des procédures écrites pour le traitement des paiements liés à la

dette, y compris les obligations suivantes : a) contrôle de tous les avis de paiement par rapport aux registres

internes avant que les paiements ne soient effectués, b) assujettissement des instructions de paiement à un

processus d’autorisation impliquant au moins deux personnes et c) exécution des paiements à la date

d’exigibilité. Cet ensemble de règles et de processus peut être documenté dans un manuel des

procédures.

Le traitement et la vérification des paiements effectués pour les règlements au titre de la dette de

l'administration et les opérations concernant la dette sont des responsabilités importantes. Ces opérations de

règlement exigent un traitement exact, rapide et sûr avec un minimum d’erreurs. Il importe de surcroît que des

procédures aient été établies pour le suivi des arriérés de paiement et que des mesures aient été prises pour en

limiter le niveau.

Il est essentiel que des contrôles rigoureux et des procédures bien documentées soient en place pour le

règlement des transactions. Les paiements doivent être sécurisés grâce à des contrôles qui permettent de s’assurer

qu’un processus d’autorisation impliquant au moins deux personnes est appliqué pour la validation et le traitement

des paiements.

En matière de paiements et de créances, la gestion administrative de la dette doit être vérifiée par une

validation des avis de paiement au titre des prêts et des contrôles du processus de paiement et de collecte des

créances.

La plupart des entités principales DeM doivent être dotées d’un système d’enregistrement et de gestion

de la dette assorti d’un manuel technique et d’un manuel de l’utilisateur. Ces manuels ne sont pas suffisants

pour satisfaire les obligations minimales car ils se rapportent globalement au système ou au logiciel et peuvent

ne pas tenir compte du processus de paiement spécifique d’un pays.

Les procédures écrites doivent refléter la pratique courante et être respectées. Dans le cas contraire, les

indicateurs doivent être interprétés comme si les manuels des procédures n’existaient pas.

Pour pouvoir donner lieu à l’obtention de la note maximale, les ordres de paiement internes sont préparés

et émis par voie électronique par un système de traitement automatisé de bout en bout. Un système de traitement

automatisé de bout en bout permet d’adresser directement des instructions de paiement d’un système

informatique de gestion à un système sûr de messagerie financière (par exemple, SWIFT), la banque centrale ou

des banques commerciales. Grâce à la mise en place de ces connexions électroniques, il n’est pas nécessaire de

saisir à nouveau les données dans les systèmes de paiement, ce qui réduit le risque opérationnel et accroît

l’efficacité. Le contrôle des autorisations de paiement est maintenu grâce à des droits d’accès au système, comme

indiqué dans la composante 3, de sorte qu’une vérification par au moins deux personnes peut être effectuée.

Composante 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l’enregistrement et la validation


des données sur la dette et les transactions, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette

L’objectif est de faire en sorte qu’il existe des procédures écrites pour l’enregistrement des données sur la dette

(nouveaux emprunts, décaissements et remboursements) et la validation ainsi que la conservation des accords et des

dossiers administratifs de la dette, y compris les obligations suivantes : a) la précision des données sur la dette est

garantie par la séparation des responsabilités de saisie des données et de confirmation de la précision par des agents

distincts avant que les saisies ne soient considérées comme achevées, b) les données sur la dette sont validées en

permanence par rapport aux avis de paiement reçus, c) tous les exemplaires originaux signés des accords de prêt et de

transaction sur produits dérivés sont conservés et classés en lieu sûr et d) tous les dossiers administratifs de la dette sont

conservés dans un système de classement sécurisé.

Un original signé de chaque accord de prêt et de transaction sur produits dérivés doit être conservé en lieu sûr, à

l'abri d’actes de vol, d’incendies, d’inondations ou autres faits qui pourraient avoir pour effet de compromettre ou de

détruire tout ou partie des dossiers. Un exemplaire de chaque accord doit être conservé dans les bureaux de l'entité

principale DeM (ou des entités DeM). L'intégralité de la correspondance avec le prêteur/la contrepartie durant la période

couverte par chaque prêt ou opération sur produits dérivés (désignée par l'expression « dossiers administratifs de la

dette ») doit être conservée dans un système de classement sûr. Si elles sont sauvegardées et conservées de façon sûre,

les copies scannées des originaux des accords de prêts et de tous les dossiers administratifs de la dette suffisent pour

remplir les obligations au titre de cette composante20.

Il est essentiel que des contrôles rigoureux et des procédures bien documentées soient en place pour la tenue des

registres financiers.

Pour pouvoir donner lieu à l’obtention de la note maximale, une vérification indépendante de l’ensemble des

données doit être effectuée une fois par an auprès des créanciers externes et des principaux investisseurs nationaux.

Les manuels de l’utilisateur et technique associés aux systèmes d’enregistrement et de gestion de la dette ne sont pas

suffisants pour remplir les obligations minimales.

Les procédures écrites doivent refléter la pratique courante et être respectées. Dans le cas contraire, les indicateurs

doivent être interprétés comme si les manuels des procédures n’existaient pas.

Composante 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l’accès au système

d’enregistrement et de gestion des données de la dette de l’administration centrale et la piste d’audit

L’objectif est de faire en sorte qu’il existe des procédures écrites pour contrôler l’accès au système d’enregistrement

et de gestion de la dette.

Dans le système d’enregistrement et de gestion de la dette, les données relatives à celle-ci doivent être en sécurité,

le système doit être installé dans un lieu fermé et l’accès des utilisateurs et des informaticiens au système doit être

strictement contrôlé par un dispositif d’autorisations d’accès et de contrôles des mots de passe. Les autorisations d’accès

accordées aux individus doivent être actualisées le jour même où leurs responsabilités sont modifiées. Pour pouvoir

donner lieu à l’obtention de la note maximale, les systèmes doivent produire une piste d’audit indiquant qui a accédé

au système, l’heure de l’accès, le niveau d’accès et les activités de chaque utilisateur. Les pistes d’audit doivent être

contrôlées une fois par mois au moins pour identifier les exceptions.

Les manuels de l’utilisateur et technique associés aux systèmes d’enregistrement et de gestion de la dette ne sont

pas suffisants pour remplir les obligations minimum.

Les procédures écrites doivent refléter la pratique actuelle et être respectées. Dans le cas contraire, les indicateurs

doivent être interprétés comme si les manuels des procédures n’existaient pas.

Composante 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d’enregistrement et de gestion

de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site

L’objectif est de faire en sorte que des sauvegardes des données du système d’enregistrement et de gestion de la

dette soient effectuées fréquemment et que les copies de sauvegarde soient conservées dans un lieu distinct et sécurisé.

20 Il est également important de s'assurer que ces sauvegardes incluent des documents essentiels qui ont été scannés et/ou conservés sur les serveurs dédiés

au traitement des opérations DeM (par exemple, avis de paiement des créanciers).


Une copie (de sauvegarde) des données relatives à la dette doit être faite à des intervalles rapprochés et

conservée en lieu sûr, dans un bâtiment autre que celui dans lequel se trouve la base des données sur la dette. Si

des lieux tels que les bâtiments de la banque centrale ou d’un ministère sont appropriés, il n’en va pas de même

concernant le domicile du responsable du bureau de gestion de la dette ou du responsable informatique. Le site

de stockage des copies de sauvegarde doit offrir une protection contre tout acte de vol, incendie, inondation ou

autres faits qui pourraient avoir pour effet de compromettre ou de détruire tout ou partie desdites copies de

sauvegarde. Les sauvegardes des données relatives à la dette doivent être contrôlées régulièrement (au moins

trimestriellement) afin de s’assurer qu’elles sont effectivement utilisables, le cas échéant.

à é


1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement des paiements et des créances relatifs à la

dette

2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l’enregistrement et la validation des données sur la dette

et les transactions, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette

3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l’accès au système d’enregistrement et de

gestion des données de la dette de l’administration centrale et les pistes d’audit

4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d’enregistrement et de gestion de la dette, et

conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site


É ’ é é

é

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les ordres de paiement internes sont préparés et émis sous forme électronique par un système de traitement automatisé de bout en bout, et le manuel des procédures est formellement revu une fois par an au moins. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, toutes les données font l’objet, chaque année, d’une opération de vérification menée par une entité indépendante auprès des créanciers extérieurs et des principaux investisseurs nationaux, et les procédures sont formellement revues une fois par an au moins. 3. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les systèmes produisent des pistes d'audit indiquant les activités de l’utilisateur, et les procédures écrites sont formellement revues une fois par an au moins. 4. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des copies de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de gestion de la dette sont effectuées sur une base quotidienne et conservées dans un système de classement offrant de bonnes conditions de sécurité avant d'être transportées en lieu sûr, hors site, une fois par semaine.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les ordres de paiement internes sont préparés sous forme électronique et le manuel des procédures est formellement revu tous les deux ans au moins. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les manuels des procédures sont formellement revus tous les deux ans au moins. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les procédures écrites sont formellement revues tous les deux ans au moins. 4. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. Des copies de sauvegarde des données du système d’enregistrement et de gestion de la dette sont effectuées une fois par semaine au moins et conservées dans un lieu sûr et distinct.

C 1. Un manuel des procédures approprié et d’accès facile pour le traitement des paiements au titre du service de la dette est disponible. 2. Des manuels des procédures appropriés et d’accès facile pour l’enregistrement et la validation des données de la dette, et la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette sont disponibles. 3. Des procédures écrites appropriées et d’accès facile ont été établies pour contrôler l’accès au système d’enregistrement et de gestion de la dette de l’administration centrale. 4. Des copies de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de gestion de la dette sont effectuées au moins une fois par mois et conservées en un lieu sûr et distinct à l'abri d’actes de vol, d’incendies, d’inondations ou autres faits qui pourraient avoir pour effet de compromettre ou de détruire tout ou partie desdites copies.


2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 4. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Copie du manuel des procédures pour le traitement des paiements et créances relatifs à la dette, l’enregistrement

et la validation des données de la dette, et la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette

• Documents justificatifs de la conservation physique des exemplaires originaux signés des accords de prêts et de

transactions sur produits dérivés dans un lieu sûr, du scannage et de la conservation de ces accords sous forme

électronique dans un lieu sûr, ou des deux


• Documents justificatifs des procédures de validation contre avis de paiement

• Documents justificatifs d’une vérification indépendante de l’ensemble des données auprès des créanciers

extérieurs et des principaux investisseurs nationaux

• Documents justificatifs d’un processus d’autorisation impliquant deux personnes

• Copie des autorisations d’accès au système et documents justificatifs de la sécurité du système et des contrôles

d’accès

• Documents justificatifs du suivi des pistes d’audit

• Documents justificatifs du site de conservation des copies de sauvegarde des données du système

d’enregistrement et de gestion de la dette (vérification du site par des experts)

• L’entité principale DeM (ou les entités DeM) est-elle (sont-elles) dotée(s) d’un manuel des procédures pour le

traitement des paiements et créances relatifs à la dette ? Si oui, où est-il conservé, quel est son contenu et

comment est-il complété et actualisé ?

• Qui participe à l’organisation des paiements au titre du service de la dette et quel est le processus d’autorisation ?

• L’État a-t-il honoré toutes les obligations de paiement au titre du service de la dette à la date

d’exigibilité ? Si non,

• À quelle fréquence les paiements ont-ils été tardifs et qu’elle a été l’ampleur des retards ?

• Quelles étaient les raisons ou les origines du retard ?

• Des pénalités ont-elles été imposées pour retard de paiement ? Si oui, de quelle ampleur ont-

elles été ?

• Existe-t-il un manuel des procédures pour l’enregistrement et la validation des données de la dette et pour la

conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette ? Si oui, où est-il conservé, quel est son contenu et

comment est-il complété et actualisé ?

• L’exactitude des saisies des données de la dette est-elle vérifiée avant qu’elles ne soient achevées ?

• À quelle fréquence l’entité principale DeM (ou les entités DeM) procède(nt)-t-elle(s) à un rapprochement des

données de la dette auprès des créanciers ?

• Où les accords originaux signés des prêts et des transactions sur produits dérivés sont-ils conservés ? Ce site est-il

considéré comme un lieu sûr à l'abri d’actes de vol, d’incendies, d’inondations ou autres faits qui pourraient avoir

pour effet de compromettre ou de détruire tout ou partie desdits dossiers ?

• Où les dossiers administratifs de la dette sont-ils conservés et classés ? Ce site est-il considéré comme sûr et à l’abri

des incendies ?

• Les accords de prêts et les dossiers administratifs de la dette sont-ils scannés ? Si oui, où les copies scannées sont-

elles conservées ? Ces copies incluent-elles des documents essentiels qui ont été scannés ou sont conservés sur les

serveurs dédiés au traitement des opérations DeM ?

• Existe-t-il des procédures écrites pour contrôler l’accès au système d’enregistrement et de gestion de la dette de

l’administration centrale et au système de paiement ? Si oui, où sont-elles conservées, quels sont les contrôles et à

quelle fréquence sont-elles actualisées ?

• Qui détermine les niveaux d’accès et les fonctions des agents ou des individus qui ont accès au système

d’enregistrement et de gestion de la dette ? Ces personnes saisissent-elles aussi des données dans le système ?

• Des pistes d’audit sont-elles produites pour le système d’enregistrement et de gestion de la dette et le système de

paiement ? Si oui, qui est responsable du suivi de ces pistes d’audit et des utilisateurs qui ont eu accès au système ?

• Qui est responsable de la sauvegarde des données du système d’enregistrement et de gestion de la dette ? Quel

processus est utilisé pour effectuer ces sauvegardes ? À quelle fréquence les sauvegardes sont-elles effectuées et où

sont-elles conservées ?

DPI-13 Répartition des tâches, capacités du personnel et continuité opérationnelle


Composante 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles, et existence d’une fonction de suivi des

risques et du respect des procédures

L’objectif est de faire en sorte que l’organisation interne de l’entité principale DeM (ou des entités DeM) soit basée

sur une séparation des tâches entre les gestionnaires de la dette qui ont le pouvoir de négocier et de conclure des contrats

d’accord de prêt et de saisir des informations relatives aux contrats dans le système de gestion de la dette, et les personnes

responsables de a) la vérification des informations relatives aux contrats et b) l’initiation et le traitement des paiements,

ainsi que pour s’assurer qu’il existe une fonction distincte de suivi des risques et du respect des procédures.

Il importe qu'une structure organisationnelle efficace ait été mise en place pour tous les services de l'entité

principale DeM (ou des entités DeM) pour assurer la sécurité et le contrôle des emprunts et des transactions concernant

la dette de l'administration centrale, et pour l'emploi des fonds publics. La séparation des tâches est l’un des aspects

les plus importants d’un système de contrôle interne efficace pour toute activité financière. Des contrôles opérationnels

solides et des responsabilités bien définies pour les agents permettent de réduire les risques d’erreurs, les infractions

aux politiques et les comportements frauduleux qui pourraient entraîner des pertes significatives pour l’État et ternir

non seulement la réputation de l’entité principale DeM (ou des entités DeM concernées), mais aussi de l’ensemble de

l’administration.

La négociation des prêts ou les décisions relatives à l’émission de titres d’emprunt, que ce soit sur le marché

intérieur ou les marchés internationaux, seront normalement du ressort du responsable de l’entité principale DeM ou

d’une autorité supérieure (par exemple, le ministre des Finances). Ces responsables sont formellement habilités à signer les

accords résultant des négociations et tout autre document, et peuvent saisir provisoirement les informations relatives aux contrats

dans le système de gestion de la dette. Cependant, la vérification et la saisie définitive dans le système des informations relatives aux

contrats doit être effectuée par d’autres agents du back-office (qui vérifient les informations par rapport aux documents fournis

par le créancier). Il importe que différentes personnes soient responsables de la saisie des données dans le système

d’enregistrement des données de la dette d’une part, et de la vérification des saisies de données d’autre part. En outre, les

fonctions de négociation des contrats et de saisie des données relatives aux contrats doivent être séparées au plan

organisationnel des fonctions de règlement des transactions (c’est-à-dire, l’initiation et le traitement des paiements).

Il importe que l’entité principale DeM ou les entités DeM soi(en)t dotée(s) d’une fonction de suivi des risques et

du respect des procédures, au niveau du middle-office le plus souvent. Sa principale mission est de vérifier si toutes les

opérations DeM de l’administration sont conformes a) aux pouvoirs établis et dans les limites fixées par les politiques

de l’administration, b) aux obligations statutaires et contractuelles et c) aux critères de risque inclus dans la stratégie

approuvée DeM et dans le plan de gestion des risques opérationnels. L’une des autres responsabilités est de s’assurer

que les activités sont conformes à toutes les obligations statutaires. Cette fonction pourrait être supervisée par un agent

ou, dans l’idéal, par un service spécialisé désigné pour cette fonction et assumant les responsabilités connexes.

Composante 2. Capacités des agents et gestion des ressources humaines

L’objectif est de faire en sorte que les agents DeM soient en nombre suffisant, aient les formations requises et que

des descriptions de postes individuelles aient été établies. Pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes,

un code de conduite et des directives pour éviter les conflits d’intérêts doivent être en place, ainsi que des plans de

formation et de perfectionnement pour les agents, et des évaluations annuelles des résultats des principaux agents DeM.

La structure organisationnelle et les politiques de gestion doivent appuyer des pratiques rationnelles de gestion

des ressources humaines, à savoir la présence d’un personnel en nombre suffisant et ayant les formations requises, des

descriptions de postes officielles reflétant les fonctions existantes. Afin d’évaluer si les agents DeM sont en nombre suffisant,

des experts doivent disposer d’informations sur le nombre et l’encours des prêts, les opérations hebdomadaires du front-office, les

activités quotidiennes du back-office et d’autres activités exercées par les agents DeM. Dans les petits pays, le nombre d’agents sera

probablement réduit. Dans ce cas, l’évaluation du nombre d’agents (pour savoir s’ils sont en nombre suffisant) se limitera à savoir si

le critère de « séparation des tâches » peut ou non être satisfait. Cette question est commentée dans la Composante 1. La capacité à


effectuer les tâches constituera bien entendu un facteur important21.

De surcroît, les gestionnaires de la dette doivent également être assujettis au respect du code de conduite

directives pour éviter les conflits d’intérêts, qui fixent les règles que les agents doivent respecter, les activités ou

les transactions qu’ils sont ou non autorisés à effectuer, et les obligations de divulgation des investissements et

des activités financières engagés à titre personnel22.

Par exemple, si des agents achètent ou vendent des titres émis par l’État, cette activité pourrait être perçue

comme équivalente à des délits d’initiés dans la mesure où ils sont susceptibles d’avoir un accès privilégié aux

informations budgétaires et autres informations de l’administration. Ces directives permettront de dissiper les

craintes que les intérêts financiers personnels des agents n’entachent l’exemplarité des pratiques DeM. Ces directives

doivent être revues et mises à jour au moins une fois par an.

Les plans de formation doivent garantir à chaque agent la formation dont il ou elle a besoin pour effectuer

les tâches qui lui sont confiées.

Composante 3. Existence d’un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant des dispositions pour assurer la

continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe

L’objectif est de faire en sorte qu’un plan de continuité des opérations et de reprise en cas de catastrophe

soit établi, et pour pouvoir donner lieu à l’obtention des meilleures notes, que des directives écrites pour la

gestion des risques opérationnels (plan de gestion des risques opérationnels) soient également établies.

La planification de la continuité des opérations permet à une organisation de se préparer à faire face à de

futurs incidents susceptibles de l’empêcher d’exécuter ses tâches, d’entraver sa capacité à atteindre ses objectifs

opérationnels et son bon fonctionnement à long terme. Ces incidents couvrent notamment les incidents locaux

(tels que des incendies de bâtiments), les incidents régionaux (tels que des séismes) ou les incidents nationaux

(tels que des pandémies).

Le processus de reprise en cas de catastrophe est un mécanisme qui permet de récupérer un accès aux

données, matériels informatiques et logiciels, et d’avoir le nombre minimum d’agents nécessaire pour relancer les

activités opérationnelles essentielles après une catastrophe naturelle ou résultant d’une intervention humaine. Un

plan de reprise en cas de catastrophe (DRP) doit également inclure des plans permettant de s’adapter à la perte

imprévue ou soudaine des principaux agents. Le DRP est une composante du processus de planification de la

continuité des opérations.

Dans certains pays, la banque centrale peut être dotée d’un DRP (en raison d’obligations internationales

imposées par la Banque des règlements internationaux et d’autres organismes internationaux), mais pas le

ministère des Finances où certaines opérations DeM sont basées. Cette situation n’est pas suffisante pour satisfaire

les obligations minimum car la DPI-13 impose à l’entité principale DeM (ou aux entités DeM) d’être

couvertes par un DRP. Si le ministère des Finances est doté d’un DRP, il est important de vérifier que celui-ci

couvre les opérations DeM, que les agents de l’entité principale DeM (ou des entités DeM) aient connaissance de ce DRP et

de ce qu’il couvre, et que le DRP ait été contrôlé pour s’assurer qu’il couvre toutes les opérations DeM pertinentes.

Les opérations courantes d’une organisation peuvent être affectées de façon préjudiciable par un grand

nombre de risques différents. Une évaluation des risques opérationnels permettra de déterminer ce qui constitue une

catastrophe, les risques auxquels l’organisation est la plus sensible, les systèmes et activités qui sont essentiels, et

l’impact potentiel (financier et sur la réputation) que cela pourrait avoir. L’évaluation couvre des incidents tels que

des catastrophes naturelles, des incendies, des pannes d’électricité, des attaques terroristes, des perturbations

21 Certains petits pays peuvent gagner en efficience en combinant certaines fonctions DeM, telles que les fonctions de back-office et

de contrôle des risques, avec des fonctions similaires qui ne sont pas directement liées à la gestion de la dette, en particulier lorsque

les opérations de financement sont peu nombreuses et peu fréquentes. Cette pratique peut donner la marge de manœuvre nécessaire

pour faciliter la séparation des responsabilités : par exemple, un agent trésorier de back-office peut également traiter d'autres

transactions (telles que des dettes et des créances), ou un agent chargé du suivi des risques et du respect des procédures peut couvrir

l'ensemble des risques et procédures d'un département financier, et non uniquement ceux liés à la dette. 22 Un code de conduite général des fonctionnaires n'est pas admissible si ces dispositions n'y sont pas incluses.


organisées ou délibérées, des vols, des fraudes, des pannes du système ou des équipements (ou les deux), des erreurs

humaines, des virus informatiques, des problèmes juridiques, des grèves ou des interruptions de travail des personnels et

personnels et la perte des principaux agents. Des mesures d’atténuation de ces risques sont intégrées dans le plan de gestion

gestion des risques opérationnels.

Les directives de gestion des risques opérationnels doivent être respectées. Dans le cas contraire, les indicateurs

doivent être interprétés comme si ces directives n’existaient pas.


1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles, et existence d’une fonction de suivi des risques et du

respect des procédures

2. Capacités des agents et gestion des ressources humaines

3. Existence d’un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des dispositions pour assurer la

continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe


à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, un service distinct est en place qui assure le suivi des risques et le respect des procédures, et relève directement du responsable de l’entité DeM concernée. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des plans de formation et de perfectionnement des agents ont également été établis, et des évaluations de la performance des responsables de la gestion de la dette sont effectuées annuellement. 3. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, un site pour la reprise des opérations est en place et contrôlé une fois par an au moins.

B 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, il existe une séparation organisationnelle nette entre les agents chargés de la négociation des prêts et de la saisie provisoire des données relatives aux contrats, et les agents chargés a) de la validation des informations relatives aux contrats et de l’enregistrement définitif des dossiers dans le système, et b) de l’initiation et du traitement des paiements. Il existe au moins un agent responsable du suivi des risques et du respect des procédures. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, un code de conduite et des directives pour éviter les conflits d'intérêts ont été établis et sont revus et mis à jour dès que nécessaire. Les agents ont été formés aux dispositions de ces directives lorsqu’ils rejoignent l’entité (ou les entités) DeM, et reçoivent ultérieurement une formation tous les deux ans au moins. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. Il existe des directives écrites pour la gestion des risques opérationnels.

C 1. Il existe une séparation organisationnelle nette entre les agents chargés de la négociation des prêts et de la saisie provisoire des données relatives aux contrats, et les agents chargés a) de la validation des informations relatives aux contrats et de l’enregistrement définitif des dossiers dans le système, et b) de l’initiation et du traitement des paiements. 2. Des agents en nombre suffisant et ayant la formation requise sont en place et il existe des descriptions de postes officielles pour leurs fonctions courantes. 3. Un plan écrit pour la continuité des opérations est en place ainsi qu’un DRP qui a été testé dans les trois dernières années.

D 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 3. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Organigramme décrivant l’ensemble des entités DeM et leurs rôles respectifs ainsi que les responsabilités des

agents

• Échantillon des descriptions de postes des agents exerçant des activités DeM

• Échantillon des plans de formation et de perfectionnement des agents

• Échantillon des évaluations des performances des agents

• Copie du code de conduite et des directives pour éviter les conflits d’intérêts

• Copie du plan de continuité des opérations et du DRP

• Copie du plan ou des directives de gestion des risques opérationnels

• Termes de référence ou descriptions de postes pour la fonction de suivi des risques et du respect des procédures


• Quels sont les rôles et responsabilités des agents de l’entité principale DeM (ou des entités DeM) ?

• Qui a le pouvoir de négocier et d’effectuer des transactions pour le compte de l’administration centrale ? Qui est

responsable du règlement des transactions, de l’organisation des paiements et de l’enregistrement des données sur

la dette ? Ces fonctions sont-elles exercées par différents agents, par des divisions distinctes, ou les deux ?

• Des agents sont-ils chargés du suivi des opérations DeM de l’administration pour vérifier qu’elles sont

conformes aux pouvoirs établis et dans les limites fixées par les politiques de l’administration, et qu’elles

respectent les obligations statutaires et contractuelles. Ces travaux sont-ils confortés par la structure

organisationnelle et des descriptions de postes pour tous les agents chargés du suivi des risques et du respect

des procédures ?

• L’entité principale DeM (ou les entités DeM) dispose(nt)-t-elle(s) d’un service distinct chargé du suivi des risques

et du respect des procédures ? Si oui, où est-il basé, combien d’agents compte-t-il et jusqu’à quel point sont-ils

actifs dans le suivi des risques ?

• Combien d’agents professionnels l’entité principale DeM (ou les entités DeM) compte(nt)-t-elle(s) ? Depuis combien

de temps les agents exercent-ils leurs activités DeM actuelles ? Quels sont leurs qualifications ?

• Quelle est la situation en ce qui concerne le recrutement et la rétention des agents ? Quel est le niveau du taux de

rotation des agents ?

• Les agents disposent-ils tous de descriptions de postes ou de termes de référence clairs ? Si oui, à quelle fréquence

ces descriptions de postes sont-elles revues et actualisées ?

• Les agents disposent-ils de plans de formation et de perfectionnement ? Si oui, comment ces plans sont-ils

formulés, et quelles sont les politiques et le budget pour la formation ?

• Quelle formation les agents ont-ils reçue ? Quand et où cette formation a été effectuée ou fournie ?

• Les agents font-ils l’objet d’évaluations de leurs performances ? Si oui, à quelle fréquence ? Quel est le processus

utilisé ?

• Les agents disposent-ils d’un code de conduite, de directives pour éviter les conflits d’intérêts, ou des deux ? Si

oui, qui est chargé de la préparation et du suivi de ce code et de ces directives ? Les agents sont-ils formés à ce

code et à ces directives ?

• Existe-t-il un plan de continuité des opérations et un DRP ? Si oui, existe-t-il un site alternatif pour la reprise des

opérations afin d’y relocaliser les activités, et où est-il situé ? Quand le plan a-t-il été testé pour la dernière fois ?

Comment le test a-t-il été réalisé ?

• Existe-t-il des directives écrites pour la gestion des risques opérationnels ? Quels sont les risques couverts par ces

directives ?

DPI-14 Enregistrements et rapports sur les données de la dette

Composante 1. Exhaustivité et actualité des dossiers sur la dette, les garanties de prêts et les transactions relatives à la

dette de l’administration centrale

L’objectif est de faire en sorte que l’administration centrale dispose de dossiers complets sur sa dette, ses garanties

de prêts et ses transactions relatives à la dette, telles que les swaps de devises et de taux d’intérêt.

Pour pouvoir appliquer de bonnes pratiques, il est nécessaire de disposer d’un système exhaustif de gestion de la

dette pour dûment enregistrer, suivre, régler et comptabiliser l’intégralité des opérations concernant directement et

indirectement la dette de l’administration centrale, y compris les opérations antérieures d'allégement et de restructuration

de la dette (comme les rééchelonnements du Club de Paris). Ce système doit permettre de maintenir une base de données

exacte, cohérente et complète de la dette intérieure, extérieure et à garantie publique. Il constitue la base de toutes les

activités DeM, notamment l’analyse coût-risque du portefeuille de dettes, l’élaboration de la stratégie DeM, les plans de

financement et le service de la dette.

Il importe, pour décaisser les prêts habituellement utilisés pour le financement de projets, d’enregistrer sans retard


les décaissements réels, une dette n’étant créée que lorsqu’un prêt est partiellement ou totalement décaissé. Avant

les décaissements, le prêteur est seulement engagé à prêter des fonds, mais aucun emprunt n’a encore été contracté.

Composante 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d’État dans un

système de registre sécurisé, le cas échéant

L’objectif est de faire en sorte qu’il existe un système de registre précis et sécurisé pour les emprunts d’État

émis sous forme électronique.

Il est essentiel de disposer d’un système de registre sécurisé pour tous les titres d’emprunt émis sous

forme électronique (souvent qualifiés de titres « dématérialisés », « inscrits en compte ou « non écrits »). Au

lieu de conserver en lieu sûr des titres d’emprunt sous forme papier ou physique, les investisseurs sont

aujourd’hui totalement tributaires d’un système de registre électronique qui conserve la trace de leur titre

légal sur ces instruments et pour le paiement des intérêts et du principal aux dates d’exigibilité. De ce fait, il

est essentiel que le système de registre soit totalement sécurisé. Dans la mesure où la propriété de titres d’État

est susceptible de changer quotidiennement du fait de transactions sur le marché secondaire, des processus

robustes doivent être en place pour une mise à jour sûre, précise et en temps voulu du registre. Dans la plupart

des pays, le système de registre sera élaboré, administré et géré par la banque centrale. Dans certains aut res,

ce système sera fourni par un tiers externe tel qu’une banque commerciale ou Computershare (entreprise

privée).

Il convient d’apprécier les éléments suivants pour évaluer la sécurité du système de registre :

• Identification de l’entité responsable de la gestion et de l’administration du système de registre et de sa

localisation

• Évaluation de la gestion du système de registre, des ressources disponibles et des procédures de gestion, y

compris des contrôles de l’administration du système

• Évaluation du processus de règlement des titres d’État

• Fréquence et nature de l’audit du registre et du système de registre

Lorsque le système de registre permet d’établir des comptes de représentants (c’est-à-dire des comptes

ouverts au nom d’une banque dépositaire locale qui détient des titres pour ses clients), il n’est possible de

déterminer le propriétaire effectif qu’à partir des registres du dépositaire. Dans ce cas, certaines entités officielles

(par exemple, la banque centrale ou le dépositaire central) doivent s’assurer que des informations sur le montant

de la dette intérieure détenue par des étrangers sont disponibles à des fins d’établissement de rapports

statistiques. De surcroît, le registre doit s’assurer que les détenteurs de titres d’État reçoivent régulièrement des

relevés des titres qu’ils détiennent. Des audits internes ou externes du fonctionnement du système de registre

doivent être effectués, qui prévoient un examen des contrôles internes et de la gestion des risques opérationnels

(voir la description des audits dans la section DPI-5.)


1. Exhaustivité et actualité des dossiers sur la dette, les garanties de prêts et les transactions relatives à la dette de

l’administration centrale

2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d’État dans un système

de registre sécurisé, le cas échéant


à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des dossiers comptables exhaustifs sont maintenus avec un décalage d’un mois. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le règlement des titres d’État est effectué sur la base d’un système de livraison contre paiement (DVP).

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, des dossiers comptables exhaustifs sont maintenus avec un décalage de deux mois. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, l’audit est effectué une fois par an.

C 1. Des dossiers comptables exhaustifs sont maintenus avec un décalage de trois mois pour la dette intérieure, extérieure et à garantie publique de l’administration centrale, ainsi que pour toutes les transactions concernant la dette, notamment les opérations antérieures d’allégement et de rééchelonnement de la dette. 2. Les titres d’État sont dématérialisés et conservés dans un registre central qui se compose de fichiers à jour et sécurisés pour tous les détenteurs de titres d’État. Les contrôles internes et la gestion des risques opérationnels de ce registre sont audités tous les deux ans.

D 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• Copie d’un échantillon de rapports établis à partir du système d’enregistrement ou de gestion de la dette afin

de vérifier le degré d’actualisation des dossiers comptables de la dette

• Copies d’avis de décaissement et de paiement récents

• Documents justificatifs du rapprochement et de l’audit des enregistrements du système de registre

• Quel est le système d’enregistrement et de gestion de la dette utilisé ?

• Le système d’enregistrement et de gestion de la dette enregistre-t-il l’ensemble des transactions relatives à la

dette et aux garanties de prêts ?

• Quel délai ou décalage y a-t-il entre la date de décaissement d’un prêt et la date à laquelle ce décaissement est

saisi dans le système d’enregistrement et de gestion de la dette ?

• Comment le système de registre fonctionne-t-il ?

• À quelle fréquence les données du registre font-elles l’objet d’un rapprochement et d’un audit ?

• Le système de registre permet-il d’établir des comptes de représentants ? Si oui, comment la résidence des

détenteurs de titres d’État est-elle déterminée ?

• Comment le système de registre et les opérations d’enregistrement sont-ils protégés physiquement ?

• Le système de registre a-t-il été audité pour évaluer l’efficacité du système de contrôle interne et la sécurité des

données ?

• Le système de registre fournit-t-il régulièrement aux investisseurs des relevés des titres qu’ils détiennent (ou

permet-il à ceux-ci d’y avoir accès par voie électronique) ?

• Les principaux détenteurs de titres d’État ont-ils connu des problèmes en termes d’exactitude ou de rapidité

des services du système de registre ?


Annexe 1. Vue d’ensemble du DeMPA révisé

É ’ é ’ É ’ é ’

DPI-1 Cadre juridique (1 composante) DPI-1 Cadre juridique (1 composante)

DPI-2 Structure de gestion (2 composantes)

DPI-2 Structure de gestion (2 composantes)

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette (2 composantes)

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette (2 composantes)

DPI-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette (1 composante)

DPI-4 Transmission et publication des informations sur la dette et évaluation (2 composantes)

DPI-5 Audit (2 composantes) DPI-5 Audit (2 composantes)

é é

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire (2 composantes)

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire (2 composantes)

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire (3 composantes)

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire (3 composantes)

é é

DPI-8 Endettement intérieur (2 composantes)

DPI-8 Endettement intérieur (2 composantes)

DPI-9 Endettement extérieur (3 composantes)

DPI-9 Endettement extérieur (3 composantes)

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés (3 composantes)

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés (3 composantes)

é éé

é éé

DPI-11 Prévisions des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie (2 composantes)

DPI-11 Prévisions des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie (2 composantes)

éé

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données (4 composantes)

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données (4 composantes)

DPI-13 Répartition des tâches, capacités du personnel et continuité opérationnelle (3 composantes)

DPI-13 Répartition des tâches, capacités du personnel et continuité opérationnelle (3 composantes)

DPI-14 Enregistrements et rapports sur les données de la dette (2 composantes)

é Abandonné

Abandonné

DPI-14 Comptabilisation des données de la dette (2 composantes)

DPI-15 Transmission et publication des informations sur la dette (3 composantes)

: DeMPA = Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette. DPI = Indicateur de performance en matière de gestion de la dette.


Annexe 2. Bibliographie sélective

IMF (International Monetary Fund). 2007. Manual on Fiscal Transparency.

Washington, DC: IMF. http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/101907m

.pdf.

IMF (International Monetary Fund) and World Bank. 2003. Guidelines for Public Debt Management—Amended.

Washington, DC: IMF and World Bank. http:// www.imf.org/external/np/mfd/pdebt/2003/eng/am/index.htm.

———. 2003. Guidelines for Public Debt Management: Accompanying Document and Selected Case Studies. Washington,

DC: IMF and World Bank. http://www

.imf.org/external/pubs/ft/pdm/eng/guide/pdf/080403.pdf

———. 2014. Revised Guidelines for Public Debt Management. Washington, DC: IMF and World Bank.

http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines

_publicdebt.html.

INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions). “Guidance for Planning and Conducting an

Audit of Internal Controls of Public Debt.” International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) 5410, INTOSAI

Professional Standards Committee, Copenhagen. http://www.issai.org/media

/13076/issai_5410_e.pdf.

BIS (Bank for International Settlements), Commonwealth Secretariat, Eurostat, IMF (International Monetary Fund),

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), Paris Club Secretariat, UNCTAD (United

Nations Conference on Trade and Development), and World Bank. 2003.

IMF (International Monetary Fund). 2001. Government Finance Statistics Manual 2001. Washington, DC: IMF.

https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/.

———. 2009. “Balance of payments and international investment position manual.” Washington, DC: IMF.

http://www.imf.org/external/pubs/ft/bop/2007/pdf

/bpm6.pdf.

———. 2011. “Public Sector Debt Statistics: Guide for Compilers and Users.” Washington, DC: IMF.

http://www.tffs.org/pdf/method/2013/psds2013.pdf.

———. 2012. “Public Sector Debt Statistics: Guide for Compilers and Users.” Washington, DC: IMF.

http://www.tffs.org/pdf/method/2013/psds2013.pdf.

———. 2014. “External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users

/Inter-Agency Task Force on Finance Statistics.” Washington, DC: IMF. http:// www.tffs.org/pdf/edsg/ft2014.pdf.

http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/101907m

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http://www.tffs.org/pdf/edsg/ft2014.pdf


IMF (International Monetary Fund) and World Bank. 2001. Developing Government Bond Markets: A Handbook.

Washington, DC: World Bank.

———. 2009. “Developing Medium-Term Debt Management Strategy (MTDS)– Guidance Notes for Country

Authorities.” Washington, DC: IMF and International Development Association (World Bank), Washington, DC.

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds.

———. 2013. “Staff Guidance Note on the Application of the Joint Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low-

Income Countries.” Washington DC: IMF and International Development Association (World Bank). http://www.imf

.org/external/np/pp/eng/2013/110513.pdf.

Wheeler, Graeme. 2004. Sound Practice in Government Debt Management.

Washington, DC: World Bank.

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds


Annexe 3. Traitement des arriérés dans les statistiques financières Les lois régissant la gestion de la dette publique définissent couramment la dette comme suit : L’ensemble des passifs

financiers créés par a) un emprunt, b) des crédits approuvés au titre d’accords de crédit d’un fournisseur, c) l’émission

de titres de la dette pour régulariser des arriérés et d) l’hypothèse d’obligations de paiement au titre d’un prêt garanti.

Telle est la dette couramment gérée par l’unité DeM.

À des fins statistiques toutefois, il importe également de comptabiliser les arriérés en général comme une dette (FMI 2001,

2009, 2011). Selon ces documents, les arriérés doivent être comptabilisés au poste pour mémoire du bilan de l’État. La

titrisation est souvent le facteur qui déclenche l’inclusion des arriérés dans la dette intérieure, mais, selon ces

recommandations, elle ne devrait pas être le seul facteur déclencheur. Le FMI (2009) suggère que la définition de la

dette inclue également les arriérés qui sont rééchelonnés ou refinancés. Les cotisations de retraite non payées à

l’organisme de retraite du service public et en suspens depuis des années, et les montants substantiels d’arriérés en

général qui sont reportés d’une année sur l’autre constituent d’autres exemples.