Política y territorioAnálisis de las elecciones subnacionales en Colombia, 2011

Compiladoras:Laura Wills Otero Margarita Batlle

PNUD-IDEA Internacinal-NIMDBogotá, D.C.

Política y territorioAnálisis de las elecciones subnacionales en Colombia, 2011

Política y territorio. Análisis de las elecciones subnacionales en Colombia, 2011 / Laura Wills Otero y Margarita Batlle, compiladoras. - Bogotá: PNUD-IDEA-NIMD, 2012. 220 pp.; 16 x 23 cm.

ISBN: 978-958-8758-46-6

Primera edición: diciembre de 2012.

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Bruno MoroRepresentante Residente

Silvia RucksDirectora País

José Ricardo PuyanaCoordinador del Área de Gobernabilidad Democrática

Blanca CardonaOficial de Programa del Área de Gobernabilidad Democrática

Los artículos compilados en este libro se elaboraron con el apoyo del Proyecto Fortalecimiento Democrático, una iniciativa ejecutada por el PNUD Colombia, en alianza con IDEA Internacional y el NIMD y con el apoyo de la Em-bajada de Suecia en Colombia.

Laura Wills OteroMargarita BatlleCompiladoras

Guillermo DíezCorrector de estilo

© Borja Paladini Adell www.borjapax.orgFotografía

Víctor Manuel Riveros LemusEditorial Scripto S.A.S.Diseño y diagramación

Editorial Scripto S.A.SPBX: 756 20 03info@scripto.com.coImpresión y acabados

Proyecto Fortalecimiento DemocráticoAvenida 82 N 10-62 Piso 3 Bogotá D.C.www.pnud.org.co

Cualquier visión u opinión expresada en este documento no refleja necesariamente la posición o políticas del PNUD, de IDEA Internacional o del NIMD.

Impreso y hecho en Colombia

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional)

Virginia Beramendi HeineJefe de Misión para la Región Andina

Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD)

Pepijn GerritsDirector de Programas

Lizzy BeekmanGerente de Programa

5

ContenidoPágina

Sobre los autores ............................................................................... 7

Presentación ...................................................................................... 11

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables? ............................................................................. 17José Ricardo Puyana

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011 .......................... 63Laura Wills Otero, Margarita Batlle y Fredy Barrero

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011 ................... 105Rodrigo Losada

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia .............. 131Felipe Botero y David Alvira

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011 ................... 163 Virginie Laurent

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011 ............................................................ 197Bibiana Astrid Ortega Gómez y Gabriel Nicolás Camargo Toledo

Contenido

7Sobre los autores

Sobre los autores

David Alvira dl.alvira34@uniandes.edu.co

Politólogo, Magíster en Ciencia Política y becario de la Beca de Excelencia Académica de la Universidad de los Andes. Ha estado vinculado de dife-rentes formas con el área de gobernabilidad democrática del PNUD, en el análisis de temas como la calidad de la democracia y de la gobernabilidad. Dentro de sus áreas de investigación se destacan los partidos políticos y las elecciones del nivel local. Recientemente, junto a Bibiana Ortega y Fe-lipe Botero, formó parte del comité técnico de la Misión de Observación Electoral (MOE), y en coautoría publicó “Factores de riesgo por anomalías en votos blancos, nulos y tarjetas no marcadas en el análisis de factores de riesgo para las elecciones locales de 2011”.

Fredy Barrerofredy.barrero@usa.edu.co

Decano Adjunto de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, e investigador del Grupo de Análisis Polí-tico, G.A.P., de la misma Universidad. Estudiante de maestría en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana.

Margarita Batllemargarita.batlle@uexternado.edu.co

Doctora en Ciencia Política y Máster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca y politóloga de la Universidad de Buenos Aires.

8

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Actualmente es profesora investigadora de la Facultad de Finanzas, Gobier-no y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, donde también coordina la Línea de Investigación en Procesos Políticos del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales de dicha Facultad. Sus intereses académicos se concentran en el área de partidos políticos, elec-ciones y política subnacional en la Región Andina. Entre sus publicaciones recientes se encuentra el libro, en autoría con otros colegas, Elecciones 2010: partidos, consultas y democracia interna, así como artículos que abordan el tema de los partidos y sistemas de partidos en Colombia, en revistas como Análisis Político, Colombia Internacional y Reflexión Política.

Felipe Boterofbotero@uniandes.edu.co

Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Arizona y M.A. en Ciencias Sociales de la Universidad de Chicago. Actualmente es profesor asociado y director de posgrados del Departamento de Ciencia Política de la Uni-versidad de los Andes. Investiga y publica sobre temas relacionados con consolidación de los sistemas de partidos, sistemas electorales y el fun-cionamiento de la democracia. Recientemente compiló los libros Partidos y elecciones en Colombia y ¿Juntos pero no revueltos? Partidos, candi-datos y campañas en las elecciones legislativas de 2006 en Colombia y fue coautor, junto con Arlene B. Tickner, del libro Colombia y el mundo, 2010. Opinión pública y política internacional.

Gabriel Nicolás Camargo Toledo gn.camargo215@uniandes.edu.co

Politólogo y estudiante de la Maestría en Economía (PEG) de la Univer-sidad de los Andes. Sus intereses de investigación se concentran en las áreas de política comparada y comportamiento político. Ha trabajado como asistente del Observatorio de Cultura Política (LAPOP) desde el pri-mer semestre de 2010. Con Juan Carlos Rodríguez Raga escribió el primer Apunte de Cultura Política, titulado “Familias en Acción y preferencias políticas, Colombia 2010”. Actualmente está trabajando con Miguel Gar-cía y Juan Carlos Rodríguez Raga en un proyecto sobre el impacto de la economía en el comportamiento electoral de los latinoamericanos, titu-lado: “Institutions, Accountability, and Conditional Economic Voting in Latin America: A Hierarchical Analysis”.

9Sobre los autores

Virginie Laurent vlaurent@uniandes.edu.co

Ph.D. en Sociología de la Universidad Sorbonne Nouvelle de París. Es Pro-fesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia) y Experta asociada del Grupo internacional de trabajo para un enfoque plural de las Constituciones del Instituto de Investigación y Debate sobre Gobernanza – IRG (París, Francia). Trabaja desde hace varios años sobre movilizaciones sociales, políticas y elec-torales indígenas en América Latina. Es autora del libro Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia, 1990-1998. Motivaciones, campos de acción e impactos, y de los artículos “Con bastones de mando o en el tarjetón. Movilizaciones políticas indígenas en Colombia”, Colombia Internacional, 71: 35-61; Multiculturalismo a la colombiana y veinte años de movilización electoral indígena: circunscrip-ciones especiales en la mira, Análisis Político, 75: 47-65, entre otros.

Rodrigo Losadarodrigo.losada@correo.usa.edu.co

Rodrigo Losada es Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de George-town (1977) y actualmente se desempeña como profesor en la Universidad Sergio Arboleda (Bogotá). En sus investigaciones se interesa ante todo por procesos electorales, partidos y otras organizaciones políticas, represen-tación política y cultura política. Es coautor del Atlas de las elecciones presidenciales en Colombia, 1974-2002, y su más reciente publicación es “Coaliciones que pactan los candidatos a cargos públicos electivos: el caso colombiano”, Perspectivas Internacionales 7 (1): 49-59.

Bibiana Astrid Ortega Gómezba.ortega32@uniandes.edu.co

Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia y Magíster en Socio-logía de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es estudiante del Doctorado de Ciencia Política en la Universidad de los Andes. Sus intereses se relacionan con el surgimiento y trayectorias de los partidos políticos confesionales en Colombia y en América Latina. Ha publicado en Colombia Internacional.

10

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

José Ricardo Puyanajose.puyana@undp.org

Máster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca y Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente es Coordinador de Gobernabilidad Democrática del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia y profesor de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Ha ocupado diversos cargos en el sector público colombiano, en los niveles nacional y territorial, con especial énfasis en el sector educativo. Ha pu-blicado artículos sobre temas como partidos políticos, poder legislativo y política exterior colombiana, en revistas como Colombia Internacional, Reflexión Política, Oasis y Civilizar.

Laura Wills Oterol.wills21@uniandes.edu.co

Ph.D. y M.A. en Ciencia Política de la Universidad de Pittsburgh, y politó-loga de la Universidad de los Andes. Actualmente es profesora asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Sus intereses académicos se concentran en el área de partidos políticos, elec-ciones, reformas institucionales y política subnacional en Colombia y en América Latina. Sus publicaciones recientes han aparecido en Latin Ame-rican Politics and Society, Journal of Politics in Latin America, Revista de Ciencia Política, Revista Controversia, entre otras. Es la editora de la revista Colombia Internacional de la Universidad de los Andes.

11Presentación

Presentación

El presente libro es resultado de un trabajo de investigación conjunto entre profesores de diferentes universidades colombianas, expertos en el tema de partidos políticos y elecciones, y el Proyecto Fortalecimiento De-mocrático (PFD), una iniciativa conjunta del PNUD, IDEA Internacional y el NIMD, apoyada por la Embajada de Suecia.1 El grupo de expertos se conformó a finales de 2009 con el objetivo de analizar diferentes aspectos de las elecciones legislativas que tuvieron lugar en marzo de 2010. Con el decidido apoyo del PFD, profesores de las diferentes instituciones aca-démicas y estudiantes de pregrado y posgrado participaron en el diseño de encuestas y entrevistas a profundidad que se realizaron a candidatos al Congreso de la República y a jefes y asesores de campañas. El esfuerzo de ese momento y los aprendizajes que se acumularon sirvieron como an-tecedentes para formular una nueva propuesta de trabajo encaminada a observar y analizar las elecciones subnacionales que se llevaron a cabo en el país el 30 de octubre de 2011.

A principios de 2011, algunos de los profesores que participaron en la primera investigación diseñaron, junto con el PFD, un nuevo proyecto, cuyo objetivo principal estuvo centrado en el análisis del proceso electoral de los comicios subnacionales.2 Los temas de interés que se definieron en la agenda de investigación fueron los siguientes: i) las dinámicas de organización interna de los partidos políticos y la toma de decisiones al-

1 Los profesores que participaron en la investigación provienen de las siguientes universidades: Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Nacional de Colombia, y la Pontificia Universidad Javeriana.

2 En la segunda investigación participaron los profesores y algunos estudiantes de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad Sergio Arboleda.

12

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

rededor de la selección de los candidatos aspirantes a ocupar cargos de elección popular; ii) la naturaleza de los vínculos entre los candidatos y sus partidos; iii) la participación electoral de grupos subrepresentados, tales como los indígenas y las mujeres; y iv) el impacto de las diferentes reformas políticas (especialmente la Ley 1475 de 2011) en las campañas electorales, en los partidos políticos y en los resultados electorales. La es-trategia metodológica central fue la realización de trabajo de campo en regiones del país que se diferenciaran en sus dinámicas electorales.

Se condujeron cerca de sesenta entrevistas a profundidad a can-didatos, asesores de campañas y líderes de los partidos políticos en los siguientes departamentos y municipios: La Guajira (Riohacha), Cesar (Va-lledupar y San Diego), Bolívar (Cartagena y Turbaco), Chocó (Quibdó y La Jagua), Nariño (Pasto), Huila (Neiva y Garzón), Santander (Bucaraman-ga) y Tolima. Las entrevistas abordaron los diferentes temas predefinidos por el grupo de expertos, y todas ellas fueron posteriormente transcritas en el Centro de Estudios de Democracia y Estudios Electorales (CEDAE) de la Registraduría Nacional del Estado Civil. La información obtenida a través del trabajo de campo se complementó con resultados electorales, con documentos formales, tales como los estatutos partidistas y normas electorales, y con estudios previos sobre los temas de interés. Todo esto sirvió para realizar los diferentes estudios que se compilan en este libro.

El interés por el estudio de las dinámicas políticas subnacionales sur-ge de la necesidad de superar la idea de que el juego político y electoral que se da en el ámbito nacional se traduce de forma similar en el ámbito regional y local. En este libro partimos de la premisa de que las dinámicas políticas que se dan en los niveles subnacionales (i.e., departamentos y municipios) se diferencian de las que se dan en el nivel nacional, entre otras razones por la variación existente en características estructurales y contextuales. A pesar de esto, también consideramos que para entender los procesos electorales en uno y otro nivel, es fundamental reconocer las interacciones que, mediadas por actores políticos, se dan entre ellos.

La relevancia de traer el espacio subnacional a los estudios sobre par-tidos y sistemas de partidos radica en que si no se considera el elemento local, se pierden de vista actores, instituciones y prácticas que fundamen-tan la competencia política y que en muchas ocasiones se manifiestan exclusivamente, o con lógicas propias, en el espacio subnacional. Por otro lado, existen muy pocos trabajos en Colombia que aborden el análisis de lo político-electoral desde el ámbito subnacional. Este libro busca con-

13

tribuir a llenar ese vacío. A continuación se hace una breve descripción de los seis artículos que se incluyen en esta compilación. Los diferentes trabajos abordan temas de actualidad que se encuentran en el centro del debate público y académico y que se relacionan con las dinámicas propias de la competencia política en Colombia.

El primer capítulo, a cargo de José Ricardo Puyana (PNUD) y titula-do “Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?”, aborda el proceso de reformas políticas aprobadas en Colombia en la última década. El autor sostiene que estas reformas han sido complementarias y han conducido progresivamente a lograr cambios positivos para el funcionamiento de la democracia. Específicamente, se analizan los efectos del Acto Legislativo 001 de 2009 y su ley reglamenta-ria (i.e., Ley 1475 de 2011) sobre el proceso electoral subnacional de 2011. A partir de un análisis descriptivo de dichas normas, de los debates que las antecedieron y del accionar de las diferentes instituciones y los actores involucrados en su implementación, así como de los resultados electora-les, el capítulo sugiere que entre los efectos más relevantes de la citada normativa se encuentran una mayor responsabilidad de los partidos en la selección de sus candidatos y el incremento de la equidad de género en la política. Estos cambios han contribuido a que los partidos sean organiza-ciones más responsables y más institucionalizadas.

Los capítulos dos y tres se concentran en las dinámicas internas de los partidos en los procesos de selección de candidatos. El artículo “Candida-turas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011”, de autoría de Laura Wills Otero (Uni-versidad de los Andes); Margarita Batlle (Universidad Externado de Colombia) y Fredy Barrero (Universidad Sergio Arboleda), analiza los diferentes mecanismos a través de los cuales los partidos políticos selec-cionan a sus candidatos, e ilustra, a partir de algunos casos puntuales, aquellos que fueron empleados en las elecciones regionales y locales en Colombia durante 2011. Sumados a la pregunta sobre cómo los partidos seleccionan a sus candidatos, los autores analizan los factores que influ-yen sobre la determinación de cuáles mecanismos emplear. Los hallazgos evidencian que decisiones informales tomadas por líderes dentro de los partidos predominan sobre reglas formales establecidas en los estatutos partidistas, tales como consultas internas, entre otras.

El capítulo titulado “El papel de la organización partidista en las cam-pañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011”

Presentación

14

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

de Rodrigo Losada (Universidad Sergio Arboleda) analiza el accionar de las autoridades de determinados partidos políticos en algunos proce-sos internos como la selección de sus candidatos y la elaboración de sus programas de gobierno. La evidencia empírica utilizada se centra en los departamentos de Bolívar y Santander y sus ciudades capitales, Cartagena y Bucaramanga, respectivamente. El autor encuentra que la influencia que desempeñan las autoridades partidistas es menor que aquella que ejercen los miembros del Congreso de la República. En algunos casos, el rol de las autoridades de los partidos es marginal o nulo. A partir de estos hallazgos, se sugiere comenzar con una definición específica de partido político para analizar la evidencia empírica encontrada.

El cuarto capítulo, de autoría de Felipe Botero y David Alvira (Univer-sidad de los Andes), titulado “Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colom-bia”, explora la forma en la que los candidatos en el nivel local estructuran sus campañas políticas y construyen sus programas. Los autores buscan describir y explicar el modo en que los candidatos en este nivel se articu-lan con las estructuras nacionales de los partidos. La conclusión a la que llegan es que los niveles de articulación entre las estructuras locales y las nacionales son bajos. Los partidos y los candidatos concentran sus inte-reses mucho más en buscar y en otorgar avales, que en diseñar agendas programáticas que respondan al electorado y a los intereses del partido como un todo. En general, los candidatos promueven programas perso-nalizados desvinculados de las agendas generales de los partidos que los avalan. En otras palabras, las propuestas de campaña de los candidatos en el nivel subnacional guardan poca coherencia con las plataformas o ideologías de los partidos en los que están inscritos.

Los últimos dos capítulos analizan la participación de grupos subre-presentados o minorías, tales como los indígenas y las mujeres. En el artículo titulado “Dos décadas de movilización electoral indígena en Co-lombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011”, escrito por Virginie Laurent (Universidad de los Andes), se describen las caracte-rísticas de la movilización electoral indígena en las dos últimas décadas en Colombia y se pone atención a lo ocurrido en las elecciones subnacionales de octubre de 2011. La autora analiza las diferentes estrategias utilizadas por organizaciones y/o líderes que se han reivindicado como indígenas desde inicios de los años noventa hasta las elecciones que acá se analizan. El artículo revela la evolución de la participación de estas organizaciones

15

o candidatos y pone en evidencia su capacidad de adaptación a las nuevas reglas del juego político electoral.

Finalmente, el artículo titulado “La nueva Ley de Cuotas en Colom-bia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011”, escrito por Bibiana Ortega y Gabriel Camargo (Universidad de los Andes), se propone analizar el efecto de la Ley de Cuotas que se reglamentó en la Ley 1475 de 2011 sobre la representación política de las mujeres en las asambleas de-partamentales de las elecciones regionales del mismo año. Los hallazgos permiten establecer que aunque pequeños, la ley tuvo efectos positivos en la inclusión de mujeres en las listas partidistas. A pesar de esto, los autores concluyen que la aplicación efectiva de la norma sólo se podrá dar en la medida en que también acontezcan otros cambios de carácter no institucional (i.e., cultura política ciudadana).

En resumen, este libro es un esfuerzo por contribuir a los debates so-bre las dinámicas internas de los partidos y sobre su funcionamiento en las campañas electorales que tienen lugar en el nivel subnacional en Co-lombia.

Laura Wills Otero y Margarita BatlleBogotá D.C., diciembre de 2012

Presentación

17

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?1

José Ricardo PuyanaPNUD Colombia

ResumenPartiendo del argumento de que las reformas políticas aprobadas en Colombia en la última década, pese a sus limitaciones, han sido complementarias y han condu-cido a mejoras progresivas, este artículo analiza los primeros efectos que tuvieron la reforma política de 2009 y la Ley 1475 de 2011, o Ley de Partidos, sobre el pro-ceso electoral de 2011. Se trata de un trabajo descriptivo fundado sobre el análisis de dichas normas y los debates que las antecedieron, las evidencias de actuacio-nes institucionales durante su implementación y los datos electorales del proceso analizado. Sus conclusiones preliminares sugieren algunas de las preguntas que tendrán que responderse de cara a los comicios de 2014 y 2015.

Palabras claveReforma política, ley de partidos, elecciones locales.

1 El autor agradece la colaboración de Juan Sebastián Rivera en la recolección y análisis de la información, así como los comentarios de Laura Wills, Margarita Batlle y Juan Felipe Cardona a versiones previas. Una primera versión de este artículo fue presentada en el foro “Democra-cia local en Colombia: ¿entre la consolidación y la precariedad?”, convocado en noviembre de 2011 por la Universidad de los Andes, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) y el Ins-tituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD).

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

18

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

En Colombia se ha hablado durante los últimos quince años de las re-formas constitucionales y legales necesarias en materia política y electoral, para conseguir un sistema político a la vez representativo, participativo y gobernable. Un reto nada fácil que, de hecho, ha guiado las discusiones sobre los sistemas electorales en muchas democracias (Payne 2006). En el marco de este debate, entre otras, se han aprobado en Colombia en la última década tres normas –los Actos Legislativos 001 de 2003 y 001 de 2009 y la Ley 1475 de 2011– que han producido cambios significativos en el funcionamiento del sistema de partidos y del sistema político en gene-ral.2

Tantas y tan variadas reformas podrían ser vistas como un conjunto de esfuerzos desarticulados que han dejado a la democracia colombiana en manos de la volatilidad del Ejecutivo y el Legislativo. Sin embargo, los análisis que hasta ahora se han producido en torno a las mismas (Rodrí-guez Pico 2005; Rodríguez Raga y Botero 2006; Botero y Rodríguez Raga 2009; Losada y Castro 2008; Losada 2009; Gutiérrez Sanín 2006; Liza-razo y Londoño 2010; Londoño 2010) coinciden en que éste ha sido un proceso incremental que ha brindado algunas herramientas para “poner la casa en orden”.3 En particular, si se tiene en cuenta que –con el fin de acabar con el bipartidismo que había caracterizado al país desde el siglo XIX– la Constitución de 1991 introdujo una serie de medidas que condu-jeron al crecimiento exponencial del número de partidos y a una excesiva personalización de la política.

En efecto, ese dominio de las dos organizaciones políticas tradicio-nales nacidas en los primeros años de vida independiente empezó a ver su fin después de la aprobación de la nueva carta (Gutiérrez Sanín 2007). Aunque liberales y conservadores siguieron dominando el escenario elec-toral durante la década de 1990, la puerta que se abrió con ese cambio constitucional condujo al surgimiento descontrolado de nuevos partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que empezaron a com-

2 Aunque no se abordarán en detalle en este artículo, otras reformas que tuvieron implicaciones sobre el sistema político aprobadas entre 2003 y 2009 son: el Acto Legislativo 002 de 2004 (reelección presidencial), la Ley 892 de 2004 (voto electrónico), y las leyes 974 y 996 de 2005 (régimen de bancadas y ley de garantías electorales, respectivamente).

3 La mayoría de estos análisis sobre las reformas políticas de 2003 y 2009 también coinciden en que, pese a sus avances, la adopción de listas abiertas con la posibilidad del voto preferente –el cual ha sido más la regla que la excepción– mantiene en la normativa colombiana incentivos hacia la personalización de la política y evita mejoras más decididas hacia el fortalecimiento de los partidos políticos.

19

partir el poder con los tradicionales en los niveles nacional y subnacional (Batlle y Puyana 2011). Este crecimiento en el número de organizacio-nes políticas, que superaba las setenta a comienzos de la década de 2000, menguó los niveles de institucionalización de los partidos4 y dio pie para que organizaciones ilegales siguieran apoderándose de estructuras de po-der en todos los niveles del Estado.

En este contexto, se inició un proceso de cambio institucional que todavía no ha terminado y que ha producido desarrollos importantes, es-pecialmente, hacia una mayor institucionalización de los partidos y del sistema de partidos en Colombia. Estas reformas, constitucionales y le-gales, se han producido gracias a iniciativas tanto del Ejecutivo como del Legislativo y en medio de complejos procesos políticos que, por razones de distinta índole, crearon las condiciones para que las élites políticas apro-baran modificaciones institucionales que ellas mismas habían eludido durante años. La primera de estas reformas se aprobó en 2003 y produjo sus primeros resultados concretos en las elecciones legislativas de 2006. La segunda se adoptó en 2009 y tuvo sus primeros efectos, gracias a la ley que la reglamenta, en las elecciones subnacionales de 2011.

Partiendo del argumento de que las reformas políticas aprobadas en Colombia en la última década, pese a sus limitaciones, han sido comple-mentarias y han conducido a mejoras progresivas, este artículo analiza los primeros efectos que tuvieron, específicamente, el Acto Legislativo 001 de 2009 y la Ley 1475 de 2011 sobre el proceso electoral de 2011. Pese al poco tiempo que hubo para su implementación, bien vale la pena preguntarse si dicha Ley permite hablar de un sistema político que está progresando hacia partidos políticos más responsables e institucionaliza-dos. Así las cosas, este trabajo busca específicamente: i) delinear el marco de las principales reformas políticas adoptadas en Colombia en la última década, ii) describir el alcance de las normas aprobadas en 2009 y 2011, y iii) revisar la manera como éstas afectaron el proceso electoral de 2011. Al final, se propondrán algunas primeras observaciones que servirán a la discusión sobre estas normas que, seguramente, se dará en el camino hacia los comicios de 2014 y 2015.

4 Se entiende institucionalización de los partidos políticos en los términos de Panebianco, es de-cir, “la institucionalización es en efecto el proceso mediante el cual la organización incorpora los valores y fines de los fundadores del partido” (1990, 115). A este respecto, Alcántara (2004, 44) complementa con el siguiente detalle: “el mayor o menor grado de institucionalización suponía la existencia de una integración vertical de las elites frente a otra de carácter horizontal, la ma-yor o menor profesionalización de las mismas, el menor o mayor nivel de clientelismo, la mayor o más extensiva subcultura partidista o lo contrario, respectivamente”.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

20

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Éste es, por lo tanto, un trabajo descriptivo fundado sobre el análisis de las normas y los debates que las antecedieron, las evidencias de actua-ciones institucionales durante su implementación y los datos electorales del proceso analizado. Este artículo hace parte de un esfuerzo colectivo, consignado en el presente libro, que, con la participación de investigado-res de varias universidades del país, analizó a fondo las dinámicas políticas locales del proceso electoral de 2011. En este capítulo se dan algunas ba-ses que permitirán entender con mayor claridad los aportes realizados en los siguientes textos, cuyos hallazgos provienen de un extenso trabajo de campo y de discusiones e intercambios que tuvieron lugar en pleno proceso electoral, y con actores de distintas regiones del país. De manera específica, el presente capítulo aporta herramientas de análisis que servi-rán al proceso de construcción normativa sobre el sistema político que se desarrolla en Colombia.

Después de esta introducción, el artículo continúa con una primera sección que revisa el contenido de las reformas políticas de 2003 y 2009. Una segunda parte describe en detalle los principales lineamientos de la Ley 1475 de 2011, también conocida como Ley de Partidos o Ley de la Re-forma Política. Allí se desarrollan los grandes componentes de la norma y se hace énfasis en aquellos aspectos que, por los límites establecidos y por las responsabilidades creadas, tenían mayor posibilidad de generar cambios en los casi cuatro meses que pasaron entre la sanción de dicha ley, el 14 de julio de 2011, y los comicios del 30 de octubre de 2011. Esta parte describe cada uno de los efectos que produjeron estas normas en el período previo a las elecciones. Finalmente, el artículo cierra con unas conclusiones preliminares y con algunas de las preguntas que tendrán que responderse durante los próximos años, cuando la norma se ponga en marcha enteramente.

1. Contexto: las reformas constitucionales al sistema político colombiano: 2003 y 2009

a. La reforma política de 2003Tras numerosos proyectos de reforma que naufragaron en el proce-

so legislativo, en 2003 se aprobó en Colombia un cambio constitucional –propuesto inicialmente por un grupo de legisladores– que modificó la manera como venía funcionando el sistema político (Holguín 2006; Vé-lez et al. 2006). Entre otros aspectos, esta reforma se fundamentó en

21

el objetivo de fortalecer los partidos y reducir los niveles de fragmenta-ción del sistema de partidos, mediante mecanismos que fomentaban el surgimiento y/o consolidación de colectividades más cohesionadas, e in-centivos para aquellas que obtuvieran las votaciones más altas (Gutiérrez Sanín 2006; Botero y Rodríguez Raga 2009). La reforma se implementó por primera vez, en el ámbito subnacional, en las elecciones territoriales de 2003; sin embargo, el impacto más significativo se vio tras el proceso electoral de 2006, que condujo, según Gutiérrez Sanín (2006), a un nuevo sistema de partidos.

Cinco son las medidas más relevantes de esta reforma: i) la adopción de una lista única por partido o movimiento, con opción de elegir entre listas cerradas o con voto preferente, ii) la creación de un umbral del 2% en la elección a Senado, para mantener la personería jurídica y partici-par en la repartición de escaños en circunscripciones plurinominales,5 iii) el cambio de la fórmula para repartir estos escaños, que introdujo en la normatividad colombiana el sistema d’Hondt (o cifra repartidora), iv) la prohibición expresa de la doble militancia, según la cual, “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político”, y v) la creación de un régimen de bancadas –más adelante reglamentado por la Ley 974 de 2005, conocida también como Ley de Bancadas– que buscaba llevar a la cohesión interna de estas organizaciones.

La lista única redujo la fragmentación interna que durante años ha imperado en Colombia, sin acabar completamente con ésta. Los partidos tradicionales Liberal y Conservador se habían acostumbrado hasta enton-ces a operar bajo un esquema, conocido como “operación avispa”, que les permitía una entrega indiscriminada de avales y, por ende, el asegura-miento de una mayor presencia en los cuerpos colegiados en los niveles nacional y territorial (Gutiérrez Sanín 2007, 308). En el mismo sentido, el umbral del 2% y la nueva fórmula eliminaron los incentivos que había en Colombia para hacer política con partidos “taxi”: creados de la mano de un solo candidato y sin vocación de permanencia. La reforma forzó a que organizaciones políticas ya existentes se unieran y compitieran con un mismo logotipo (Botero 2009). Sin embargo, como lo sugieren Botero y Rodríguez Raga (2009), esto no significó necesariamente la creación de partidos cohesionados y más fuertes.

5 Para la Cámara de Representantes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, se estableció un umbral igual al 50% del cociente electoral.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

22

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Sobre el régimen de bancadas, la reforma constitucional consagró en el máximo nivel normativo la necesidad de que candidatos electos actúen colectivamente,6 y no bajo los esquemas de indisciplina que ca-racterizaron a los partidos Liberal y Conservador durante los gobiernos de Ernesto Samper (1994-1998) y Andrés Pastrana (1998-2002), entre otros, en donde algunos parlamentarios actuaban sólo bajo sus propios criterios, ignorando las directivas de sus colectividades (Londoño 2010). Este régimen de bancadas fue posteriormente reglamentado por la Ley 974 de 2005, que, pese a los vacíos que dejó –algunos de los cuales fueron oportunamente corregidos por la Corte Constitucional, como el relacio-nado con los distintos tipos de objeciones–, ha impreso cambios en el funcionamiento de los partidos en el Congreso (Ungar 2008), aunque no necesariamente en las corporaciones públicas territoriales.

La reforma de 2003 tuvo resultados innegables: el número efectivo de partidos se redujo en los niveles nacional y subnacional,7 y el fun-cionamiento de los partidos en el Congreso y la relación de éstos con el Ejecutivo permiten hablar de mayores niveles de disciplina partidista. Sin embargo, estos avances se desvanecen cuando se introducen en el análisis los altísimos niveles de infiltración en el Estado que alcanzaron las fuerzas ilegales a través de los partidos, y que –como lo demostró el proceso de la llamada “parapolítica”– no llegaron a su fin con este acto legislativo. De hecho, más temprano que tarde, en 2007, Ejecutivo y Legislativo empeza-ron a discutir sobre la necesidad de un nuevo cambio. Así, comenzó una puja que, después de varios textos y casi cuatro años de debates, condujo a la aprobación de la reforma política de 2009 y de la ley que la reglamenta.

b. La reforma política de 2009Las expectativas que generó en 2006 la reforma constitucional apro-

bada tres años atrás –con los primeros resultados de las elecciones que confirmaban la efectividad de sus medidas– se vinieron abajo a los pocos meses, cuando se desató el escándalo de la llamada parapolítica. Aunque no hay mediciones sólidas para demostrarlo, es probable que en 2006 se haya dado en el Congreso una de las infiltraciones más significativas de grupos ilegales en el pasado reciente. Ni siquiera el sonado “Proceso

6 La reforma le introdujo al artículo 108 de la Constitución el siguiente texto: “Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las deci-siones adoptadas democráticamente por estas”.

7 De acuerdo con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Colombia pasó de tener 78 partidos en 2002, a 23 en 2006 y 12 en 2010.

23

8.000” de la década de 1990 alcanzó dimensiones comparables con lo que el país vivió durante la segunda parte del siguiente decenio (López 2010). Las dimensiones de este esfuerzo de cooptación del Estado pusieron nue-vamente sobre la mesa la necesidad de una reforma política que blindara al sistema político de intereses ilegales.

Quizás la falencia más evidente tenía que ver con la responsabilidad de los partidos frente a la investigación y la condena de sus militantes ele-gidos, tanto en corporaciones públicas como en cargos uninominales. Uno a uno, fue posible ver cómo los partidos –muchos formados a instancias de la reforma de 2003– reemplazaban a los parlamentarios investigados por posibles vínculos con los paramilitares por aquellos candidatos que ocupaban el siguiente puesto en la lista, procedimiento que no generaba ningún costo para el partido. Además, no pocos de quienes reemplazaron a los investigados o condenados terminaron ellos mismos involucrados en procesos judiciales por cargos similares. Un círculo vicioso que terminó llevando a los cuerpos colegiados a personas con muy pocos votos.

Lo anterior creó el ambiente político para volver a hablar de reforma con nuevos temas en la agenda, como la necesidad de imponer sanciones a los partidos implicados, sobre todo a través de la llamada “silla vacía”.8 Además de esta medida, el fenómeno de la parapolítica trajo a colación otra serie de aspectos que, aunque se habían abordado en el pasado, no habían tenido mayores avances. Éstos tenían que ver con la toma de de-cisiones dentro de los partidos, los mecanismos de democracia interna, la participación política de las mujeres, el financiamiento de las campa-ñas y de los partidos políticos, entre otros. Dos años tuvieron que pasar –durante los cuales se radicaron y discutieron dos proyectos de acto legis-lativo– para que la reforma fuera aprobada.

Un primer proyecto de acto legislativo fue radicado en 2007 por ini-ciativa del Ejecutivo. Sin embargo, éste se hundió en el séptimo debate por decisiones de la misma coalición oficialista. A pesar de las muchas modificaciones contenidas en el proyecto, la discusión estuvo centrada en la silla vacía y en la manera como su aprobación podía o no incidir en

8 Por “silla vacía” se dio a entender, en el marco de la discusión de la reforma política, el efecto que debía causar sobre un partido político, el hecho de que uno de sus representantes electos en un cuerpo colegiado estuviera implicado en una investigación o condenado por tener vínculos con grupos al margen de la ley, entre otros delitos. El concepto de “silla vacía” simboliza el castigo que debía imponérsele a un partido en casos como ése, no permitiéndole reemplazar al funcio-nario implicado en la investigación por el siguiente en su lista.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

24

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

la conformación de las mayorías en el Congreso.9 La implementación de una silla vacía con efectos inmediatos, que hubiese afectado sobre todo a miembros de los partidos allegados al entonces presidente (Álvaro Uribe), habría debilitado la coalición oficialista en el Legislativo.10 Por esta razón, fue el mismo Ejecutivo el que promovió el naufragio de la iniciativa cuan-do se encontraba ad portas de ser aprobada. Así las cosas, en agosto de 2008, el Gobierno radicó un segundo proyecto que, poco después, y sin poner en riesgo sus mayorías, se convirtió en acto legislativo.

La nueva reforma a la Constitución se aprobó en el Congreso en julio de 2009 y se numeró como el Acto Legislativo 001 de ese año, el cual se empezó a conocer como la reforma política de 2009. Aunque la reforma se quedó corta frente a las necesidades y las expectativas que había en el momento –las principales críticas tenían que ver con la manera como quedó establecida la silla vacía y con un parágrafo transitorio que dio paso al transfuguismo11–, la misma norma dejaba abierta una puerta para que buena parte de los aspectos que modificaba fueran reglamentados a través de una ley. Esto fue, justamente, lo que permitió continuar con la discu-sión sobre la manera de aterrizar la nueva norma. De hecho, esta reforma no podía entrar plenamente en efecto hasta que dicha ley no fuera sancio-nada; algo que no sucedió sino hasta julio de 2011.

El contenido del Acto Legislativo es indispensable para entender los lineamientos de la Ley 1475 de 2011 y, por lo tanto, los efectos de la misma sobre el proceso electoral que acá se analiza. La reforma de 2009 abordó con especial atención, aunque no exclusivamente, el funcionamiento inter-no de los partidos. Cuatro son los temas más relevantes de esta reforma: i) el régimen sancionatorio para organizaciones políticas que avalen can-didatos con vínculos con fuerzas ilegales, dentro del cual la silla vacía es el principal exponente, ii) aspectos relacionados con el sistema electoral, de manera específica, el incremento del umbral y las limitaciones a la doble militancia, iii) el funcionamiento interno de partidos y movimientos políti-cos, especialmente en relación con la democratización interna y la equidad de género, y iv) medidas sobre el financiamiento de la política.

9 Según Londoño (2010 18), “la oposición vio en la reforma la oportunidad de quebrar las ma-yorías parlamentarias del uribismo buscando que los castigos, principalmente la llamada silla vacía, tuviesen efectos inmediatos o incluso retroactivos. El gobierno, a su vez, buscó sacar ade-lante una reforma que contemplara castigos futuros y no afectara así su gobernabilidad”.

10 Véase la columna de Rodrigo Uprimny “Sillas llenas, principios vacíos”, publicada en El Espec-tador el 9 de junio de 2008.

11 Véase el foro titulado “¿Se debe hundir la Reforma Política?”, publicado por La Silla Vacía [www.la-sillavacia.com] el 20 de mayo de 2009, que resume las opiniones de algunos críticos de la reforma.

25

En primera instancia, la reforma constitucional hace referencia a la necesidad de un régimen sancionatorio para organizaciones políticas que avalaran candidatos con vínculos con fuerzas ilegales. En particular, se es-tablece que los partidos políticos serán sancionados con multas, devolución de recursos otorgados por el Estado para campañas e, incluso, pérdida de personería jurídica, en caso de avalar a candidatos que resulten condena-dos por delitos de lesa humanidad, vínculos con grupos armados ilegales y narcotráfico, así como delitos contra mecanismos de participación demo-crática. Los detalles del régimen sancionatorio, así como otros incluidos en la reforma, debían definirse mediante una ley que la reglamentara.

En cuanto a su principal incentivo –la silla vacía–, la reforma plan-tea que partidos y movimientos políticos no podrán reemplazar con otro candidato de la lista a aquellos militantes que, elegidos para alguna cir-cunscripción plurinominal, sean condenados por los delitos señalados anteriormente.12 En este caso, el escaño quedará vacío. En igual sentido, el Acto Legislativo limita el uso de las suplencias –antes utilizadas de ma-nera permanente en los cuerpos colegiados– y establece que sólo podrán ocurrir en caso de muerte, incapacidad física absoluta, declaración de nu-lidad de la elección, renuncia justificada, sanción disciplinaria consistente en destitución y pérdida de investidura.

Aunque el régimen sancionatorio y la silla vacía eran los temas centrales y los que animaron la aprobación de la reforma en el Congreso, se incluyeron otros aspectos. El primero de ellos, muy controversial, fue el incremento del umbral en la elección a Senado –del 2%, aprobado en 2003, al 3%– para participar en la repartición de escaños en circunscripciones plurinominales a partir del año 2014. Este cambio fue criticado por partidos minoritarios, cuya llegada o permanencia a los cuerpos colegiados se verá, probablemente, amenazada con su implementación. Éste es el caso, por ejemplo, del movi-miento político MIRA, que desde la aprobación de la norma ha argumentado el carácter excluyente del nuevo umbral, puesto que su caudal electoral se ha encontrado, para las últimas elecciones, por debajo del 3%.

Además, en lo que respecta al funcionamiento interno de los parti-dos, la reforma de 2009 limitó el tradicional “cambio de camiseta”, pues planteó que los miembros de una corporación pública que decidieran pre-

12 En el caso de circunscripciones uninominales, la reforma establece que “el partido o movimien-to que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripción. Si faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador podrá libremente designar el reemplazo”.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

26

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

sentarse a la siguiente elección por un partido distinto al suyo deberán “renunciar a la curul al menos doce meses antes del primer día de ins-cripciones”. No obstante lo anterior, y quizás con el ánimo de recomponer mayorías en las corporaciones públicas en los niveles nacional y subna-cional, la misma reforma permitió a los políticos un último cambio de camiseta, que debía darse dentro de los dos meses siguientes a su entrada en vigencia. Este parágrafo transitorio dio pie para reequilibrar las fuerzas políticas a favor del oficialismo en todos los niveles de la administración.

En relación con los partidos y movimientos políticos, el Acto Legislati-vo deja en manos de una posterior ley dos aspectos que fueron reclamados durante el proceso de discusión, pero sobre los cuales no se llegó a ningún acuerdo concreto: la democratización interna de los partidos y la equi-dad de género en la política. Sobre el primero de los aspectos, la reforma tan sólo establece que “partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente” y que, por ende, sus directivos “deberán propiciar procesos de democratización interna”. A este respecto, además, la refor-ma abrió el espacio para la realización de consultas interpartidistas con el fin de permitir la selección de candidatos de coalición.

Mención especial merece la equidad de género en la política. A pe-sar de los reclamos de las organizaciones de mujeres y de la discusión que al respecto se dio en el Congreso, el Acto Legislativo fue aprobado sin una cuota de género para circunscripciones plurinominales. En 2009, Colombia era uno de los países más rezagados en América Latina –y en el mundo– en cuanto se refiere a participación política de la mujer (Wills y Cardozo 2010; Llanos y Sample 2008); sin embargo, ni el Ejecutivo ni la mayoría de los legisladores veían viable la creación constitucional de dicha cuota. De ahí que, pese a todos los intentos y los argumentos, la re-forma llegó sólo hasta la tímida exigencia de que partidos y movimientos incluyeran dentro de sus principios el de equidad de género. Un avance magro que, sin embargo, logró instalar el tema en la agenda de las refor-mas políticas en Colombia.13

13 La reforma política de 2009 se centró en el funcionamiento interno de los partidos; sin embar-go, hay tres disposiciones que no tienen que ver con ese tema pero que deben ser señaladas: 1) se modifican las características y funciones del Consejo Nacional Electoral (CNE), dándole au-tonomía presupuestal y administrativa, así como la capacidad de revocar la personería jurídica de partidos y movimientos políticos, 2) se instaura el voto nominal y público en los cuerpos cole-giados, y 3) se establece que si el voto en blanco obtiene más de la mayoría absoluta de los votos válidos en elecciones para cargos uninominales, éstas se repetirán y no se podrán presentar los mismos candidatos.

27

Finalmente, en lo referente al financiamiento de la política, la reforma de 2009 tocó aspectos relevantes. El primero de ellos, el de las fuentes de recursos. Aunque en el debate se tocó la posibilidad de transitar ha-cia un esquema enteramente público, el Congreso mantuvo el esquema mixto de financiación, tanto para partidos y movimientos políticos como para campañas electorales. Sin embargo, la reforma introdujo una nove-dad en el marco normativo colombiano que ya existía para las elecciones presidenciales: los anticipos de dinero para las demás elecciones. Este as-pecto, como muchos otros incluidos en esta reforma de 2009, quedó por ser reglamentado mediante una ley estatutaria que debía radicarse en el Congreso a los pocos meses.

2. Hacia una nueva Ley de Partidos: Ley 1475 de 2011Pese a todas las críticas, la reforma política de 2009 es un cambio nor-

mativo de relevancia para el sistema político en Colombia. Su importancia recae en la necesidad que creó de abrir el espacio para debatir y, eventual-mente, aprobar una ley que desarrollara la mayoría de los aspectos allí planteados. Sobre todo, si se tiene en cuenta que la reforma de 2003 tam-poco había sido reglamentada por una ley, lo cual ponía temas adicionales en la agenda (Lizarazo y Londoño 2010). La conjunción de estos hechos creó el ambiente político necesario para dialogar sobre una nueva ley de partidos en Colombia que reemplazara o actualizara la Ley 130 de 1994. Los temas no eran pocos, y, sin embargo, la Ley de Partidos se enfrentaba con un ambiente político complejo: el proceso electoral de 2010 y la incer-tidumbre creada por una eventual candidatura del presidente en ejercicio.

El primer intento de sacar adelante esta norma fue fallido, si es que se puede hablar de que hubiera habido una intención real de aprobarla. Su discusión haría parte de la última legislatura del cuatrienio 2006-2010, y competía con la inevitable campaña de las elecciones de marzo de 2010. El primer texto que se redactó ni siquiera fue sometido a votación en primer debate y quedó archivado esperando la llegada de una nueva administra-ción. El gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) rápidamente retomó el tema y lo hizo parte de su ya congestionada agenda legislativa. La llama-da Mesa de Unidad Nacional –instancia comandada por el Ministro del Interior que coordina a los partidos que hacen parte de la coalición de go-bierno– adoptó el proyecto como parte de sus prioridades en la primera legislatura, asegurando así las mayorías necesarias para su aprobación.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

28

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

La Ley 1475 de 2011, en adelante Ley de Partidos, fue aprobada por el Congreso en diciembre de 2010, con un total de 55 artículos y disposi-ciones novedosas para el sistema político colombiano. Por ser estatutaria, esta norma fue sometida a control de constitucionalidad antes de entrar en vigor; allí la Corte se pronunció sobre la inexequibilidad de once artí-culos.14 Pese al tiempo récord que le tomó al Legislativo aprobar la norma, los magistrados de la Corte Constitucional se tomaron los seis meses reglamentarios que tenían para revisarla. Esto acortó el período que tu-vieron partidos y organización electoral para implementarla antes de los comicios de octubre. Con todo, el 14 de julio de 2011 la ley fue sancionada por el Presidente y entró en vigencia ese día, tan sólo 28 días antes de que vencieran las inscripciones para esas elecciones.

Esta nueva norma abarca cuatro grandes temas sobre el funciona-miento del sistema político y, en especial, de los partidos y el sistema de partidos: 1) los principios y el funcionamiento interno de partidos y movimientos políticos, 2) el régimen de responsabilidad de dichas orga-nizaciones y, en especial, de sus directivas, 3) la financiación de partidos y movimientos, por un lado, y de las campañas electorales, por el otro, y 4) el funcionamiento del sistema electoral. Estos lineamientos traen cambios e imponen responsabilidades significativas para los partidos políticos y para la organización electoral, en un período en el que los primeros estaban cen-trados en elegir los candidatos y candidatas con mayores posibilidades de triunfo, y la segunda, en asegurar el correcto funcionamiento de la logística para las elecciones territoriales.

Dado que la ley entró en vigencia en medio de un proceso electoral, su puesta en marcha acarreó traumatismos y dudas sobre la aplicabili-dad de algunas de sus disposiciones. Esto llevó a la cabeza del entonces Ministerio del Interior y de Justicia a solicitar un concepto a la Sala de Consulta del Consejo de Estado sobre algunos aspectos de la norma, espe-cialmente los relacionados con la cuota de género, la fecha de inscripción de las candidaturas y los limitantes impuestos a la doble militancia. Trece días después de sancionada la ley, el 27 de julio de 2011, el Consejo de Estado hizo pública su respuesta, despejando así algunas de las principa-

14 Fueron considerados inexequibles apartes de los artículos 10, 13, 14, 28, 30, 45, 46, 47, 50, 51 y 53. Dentro de los temas más importantes que no pasaron a sanción presidencial estaba, entre otros, la depuración del censo electoral, que lo ataba, entre otras cosas, a quienes hubieran vota-do en los últimos comicios de cada circunscripción. Según la Corte, ello afectaría los principios de igualdad, participación en la conformación del poder público y libertad. Véase la sentencia C-490-11 de 23 de junio de 2011.

29

les dudas.15 Más adelante se detallará el contenido de dicho concepto y la manera como éste afectó la implementación de la Ley de Partidos en los meses que antecedieron a las elecciones de 2011.

Habiendo delineado el contenido de la ley y el contexto en medio del cual inició su implementación, esta sección describe cada uno de los efectos que ésta –como iniciativa que reglamenta la reforma política de 2009– tuvo en el período de alistamiento de las elecciones territoriales de 2011 y en el desarrollo de las mismas.16 Este lapso comprende los 108 días que trascurrieron entre la sanción de la ley, el 14 de julio de 2011, y el día de las elecciones, el 30 de octubre del mismo año. Aunque aún es temprano para hablar del impacto de esta ley, dado que hasta ahora se ha realizado una única elección bajo sus lineamientos, a continuación se presentará un análisis, todavía preliminar, de los principales efectos me-dibles de la nueva norma durante el período mencionado.

a. Principios y funcionamiento de partidos y movimientos políticos

a.1 Contenido de la ley

Los aspectos relacionados con los principios y el funcionamiento de partidos y movimientos políticos tendrán implicaciones en el funciona-miento interno de los partidos, en la medida en que les exigen modificar sus estatutos para adaptarlos al nuevo marco legal y constitucional. Sin embargo, estas organizaciones tendrán hasta mediados de 2013 para ha-cerlo. Los nuevos estatutos deberán ser adoptados antes de esa fecha, en el marco de una convención del partido o movimiento. De hecho, según la ley, estas convenciones deberán realizarse al menos cada dos años, para asegurar la existencia de mecanismos abiertos y participativos de toma de decisiones. A este fin –y a muchos otros de la vida partidista– servirá el levantamiento que por ley deberán hacer estas organizaciones de un registro único de afiliados.

De los elementos incluidos en la ley, quizás el que mayores efectos podía llegar a tener sobre el proceso electoral de 2011 alude a la regulación de la doble militancia –tema que había sido tratado en las reformas cons-

15 Véase el concepto, identificado con el número de radicación 2064 del 27 de julio de 2011, cuya referencia es “Efectos de la ley en el tiempo. Aplicación a procesos electorales en curso. Equidad de género. Doble militancia”.

16 En las elecciones territoriales de octubre de 2011 los colombianos eligieron 32 gobernadores, 1.102 alcaldes, 418 diputados, 12.063 concejales y 4.627 ediles o miembros de Juntas Adminis-tradoras Locales (JAL).

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

30

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

titucionales de 2003 y 2009–. A este respecto, la Ley de Partidos completa las reformas y amplía las causales de doble militancia. Por ejemplo, se considera que un directivo o una persona que ocupe un cargo de control dentro del partido incurrirán en esta falta cuando apoyen a candidatos distintos a los inscritos por su partido. La nueva norma también obliga a los directivos de los partidos a renunciar a su cargo un año antes de la elección, en caso de que quieran presentarse como candidatos de otro partido. Este último lineamiento generó discusiones, entre otras, sobre la viabilidad de las candidaturas de Antanas Mockus y de Gustavo Petro a la Alcaldía de Bogotá.

Dos cuestiones incluidas en la ley sobre la vida interna del partido deben ser destacadas. La primera tiene que ver con las consultas inter-nas e interpartidarias. A este respecto, existía en Colombia un enorme vacío legal que fue cubierto por esta ley, la cual define su alcance, esta-blece las funciones del CNE sobre las mismas y define las sanciones, en caso de que sus resultados no sean acatados. La segunda reglamenta cua-tro alternativas que tienen los militantes de un partido frente a la vida del mismo: la disolución, la liquidación, la fusión y la escisión voluntaria. Sobre cada una de estas situaciones se establecen procedimientos y requi-sitos. Además, se le otorga al CNE la posibilidad de ordenar la disolución y liquidación de partidos y movimientos, en caso de “utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral”, entre otros delitos de esta naturaleza.17

a.2. Primeros efectos en el proceso electoral de 2011

Como se plantea arriba, el tema más relevante sobre la vida interna de los partidos que fue incluido en la Ley de Partidos –que tiene que ver con el ajuste que éstos deben hacer de sus estatutos– no tuvo efectos antes de las elecciones, dado que dichas organizaciones tienen hasta 2013 para ha-cer esos arreglos. Por su parte, los nuevos lineamientos sobre las consultas internas e interpartidarias entraron en vigor después de que las mismas ya se habían llevado a cabo en el ámbito nacional (en mayo de 2011), regidas

17 Por ejemplo, había dos casos en Bogotá que generaban preguntas: el de Antanas Mockus, inscri-to por la Alianza Social Independiente (ASI), y el de Gustavo Petro, inscrito por el Movimiento Progresistas. El primero había sido copresidente del Partido Verde hasta junio de 2011, con lo cual había causas suficientes para poner en duda su candidatura. El segundo, pese a lo plan-teado por algunos medios, en realidad no cabía dentro de las causales descritas por la ley, en la medida en que, aunque había sido candidato presidencial del Polo Democrático Alternativo (PDA) en 2010, no había sido directivo de ese partido.

31

por un marco legal previo.18 En ese sentido, sólo uno de los aspectos sobre el funcionamiento de los partidos incluidos en la norma tenía algún po-tencial de producir cambios en esta coyuntura: la reglamentación sobre la doble militancia, que amplió sus causales y se hizo más estricta para directivos.

A este respecto, sin embargo, el mencionado concepto emitido por el Consejo de Estado restringió los efectos de la Ley de Partidos en estas elecciones. Como se dijo, la entrada en vigor de este artículo ponía en duda candidaturas relevantes. Éste fue uno de los aspectos incluidos por el Mi-nisterio del Interior y de Justicia en el concepto solicitado al contencioso administrativo, el cual determinó que la prohibición de la doble militancia para los directivos de partidos y movimientos políticos entraría en vigor sólo a partir de la sanción presidencial de la ley, y “se aplica a quienes, ese día, y de allí en adelante, tuvieren la condición de directivos de dichas or-ganizaciones políticas”. Teniendo en cuenta la fecha de la sanción de la ley, este concepto fue suficiente para que la prohibición de la doble militancia para directivos no tuviera ningún efecto en estas elecciones.

b. Responsabilidad y régimen sancionatorio de partidos y movimientos

b.1 Contenido de la ley

Éste es quizás el aspecto de la ley que tuvo mayores efectos en la fase de alistamiento para el proceso electoral de 2011, y al que apunta la pregunta central de este artículo. De manera específica, la nueva norma reglamenta la responsabilidad de los partidos y de sus directivas con re-lación a las actuaciones de las personas a las que éstos y éstas otorgaron un aval. Los primeros podrán enfrentar sanciones, tales como multas o la cancelación de la personería jurídica, si alguno de sus candidatos viola la ley –con actos que van desde el vínculo con grupos armados ilegales hasta la violación de topes de financiación–. En el caso de las directivas, la actuación y los antecedentes de sus candidatos pueden significarles san-ciones tan severas como la expulsión de la colectividad.

Con el fin de asegurar que este régimen sancionatorio limite las posi-bilidades de que fuerzas ilegales penetren instancias de poder dentro del Estado, la ley dotó al CNE de la competencia y los procedimientos para

18 Sobre el proceso de selección de candidatos para las elecciones locales de 2011, véase el capítulo “Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnaciona-les de Colombia, 2011” de Laura Wills, Margarita Batlle y Fredy Barrero, en este libro.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

32

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

investigar y sancionar a los partidos. Lo anterior mantiene la tendencia impuesta por la reforma política de 2009, que buscó incrementar las com-petencias y capacidades del CNE.19 A este respecto, vale la pena preguntarse –con el fin de alimentar discusiones posteriores– si la composición y el funcionamiento del CNE se condicen con las responsabilidades otorgadas por las últimas reformas. Aspectos como su composición, su poca autono-mía presupuestal, su relación con los partidos políticos y sus funciones, entre otros, deberán ser eventualmente revisados.20

b.2 Primeros efectos en el proceso electoral de 2011

Las nuevas reglas sobre responsabilidad de los partidos políticos cau-saron un remezón en la política colombiana durante los cuatros meses que precedieron a las elecciones de 2011. Estos lineamientos generaron efectos no sólo en estas colectividades, sino también en otras instancias del Estado. Aunque algunos esperaban mejores procedimientos de con-trol y vigilancia,21 es difícil no reconocer que los partidos incurrieron en mayores y más rigurosos procesos de revisión a la hora de entregar los avales. Esto era impensable antes de la reforma de 2009, cuando éstos se otorgaban de manera casi indiscriminada. Esta constatación es resultado tanto de iniciativas de los partidos mismos como de instituciones del Go-bierno nacional.

Por un lado, la cabeza del entonces Ministerio del Interior y de Jus-ticia (MIJ), Germán Vargas Lleras, puso en funcionamiento, a través del Decreto 2545 de 2011, una ventanilla única para antecedentes de candidatos.22 Esta medida pretendía facilitar a los partidos el acceso a información penal, disciplinaria y fiscal de los candidatos y precandida-tos. Según cifras de dicho Ministerio, por solicitud de los partidos, un total de 167.828 aspirantes fueron evaluados a través de este mecanismo, de los cuales se encontró que 13.833 tenían algún tipo de antecedente, inhabilidad o proceso en curso. No hay cifras que permitan saber con certeza cuántas de estas precandidaturas fueron rechazadas por los par-

19 Las decisiones del CNE sobre los partidos constituyen un acto administrativo que podría ser, eventualmente, impugnado ante el Consejo de Estado.

20 Véase el artículo de Margarita Batlle, “El poder electoral: cómo funciona y por qué no funciona”, publicado en Razón Pública [www.razonpublica.com] el 5 de septiembre de 2011.

21 Véanse los siguientes artículos de la revista Semana, de la edición del 21 de agosto de 2011, “El ejemplo de Cambio Radical” y “Los partidos privilegian los votos sobre la calidad”.

22 Esta ventanilla buscaba indagar acerca de antecedentes penales, disciplinarios y fiscales de eventuales candidatos. Para tal fin, recolectó información de instituciones como el Departa-mento Administrativo de Seguridad (DAS), la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional.

33

tidos con base en esta información; sin embargo, sí es posible concluir que este mecanismo les sirvió a los partidos, al menos, como filtro: al final sólo se inscribieron 101.432 candidatos. Bien vale aclarar que es posible que en este filtro mediaran razones distintas a los antecedentes de los candidatos.

El Ministerio complementó este esfuerzo con un estudio que le con-trató a la Corporación Nuevo Arco Iris (CNAI), que buscaba, a través del trabajo de campo en los municipios de mayor riesgo electoral por violen-cia –según información y metodologías de la CNAI–, contar con mayor información sobre posibles vínculos de candidatos con grupos armados ilegales. Los resultados específicos de este estudio no se hicieron públi-cos, pero sus hallazgos fueron entregados por el Gobierno a las directivas de los partidos como insumo adicional de información. No obstante lo anterior, el manejo mediático que se le dio al mismo terminó causando tensiones entre la CNAI y los partidos, y entre éstos y el Ministerio.23 El estudio, que buscaba ser una indagación adicional y confidencial hecha desde la sociedad civil, se salió de control y fue presentado en los medios como si tuviera fuerza probatoria.

Por su parte, la mayoría de los partidos y sus directivas demostra-ron su interés por cumplir con las indicaciones planteadas por la ley. De hecho, se evidenció en la esfera pública una suerte de competencia entre algunos de éstos por determinar cuál de ellos era más efectivo en la depuración de sus listas.24 Aunque no existen cifras sobre el número de avales rechazados antes del 10 de agosto (fecha de cierre de las inscrip-ciones), la información provista por las autoridades condujo a que, entre ese día y el 18 del mismo mes (fecha límite para solicitar la revocatoria de inscripciones), los partidos solicitaran ante el CNE la revocatoria de 2.488 avales. En buena parte de estos casos, los partidos argumentaron ante este órgano la causal de conveniencia política o de responsabilidad política.

El número de solicitudes de revocatoria hechas por los partidos evi-dencia la esquizofrenia por la que atravesaron estas organizaciones antes del cierre de inscripciones. Hay que tener en cuenta que, aunque la ley se había aprobado en diciembre de 2010, no había certeza sobre cómo se

23 Véanse las siguientes noticias de El Espectador: “Crece el malestar por ‘lista negra’ de Arco Iris”, de la edición del 31 de agosto de 2011, e “Informe de Arco Iris levanta ampolla”, de la edición del 1º de septiembre de 2011.

24 Véase “La U defendió que fue el partido que más depuró sus listas”, en El Espectador, edición del 27 de septiembre de 2011.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

34

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

implementaría en 2011. Además, un partido suele otorgar miles de ava-les durante este proceso, incluso en municipios en donde no cuenta con información confiable sobre los candidatos. La duda es, por lo tanto, la regla. Aunque esta situación no justifica ningún descuido, es importante entender que en ese contexto se implementó la nueva Ley de Partidos, y el proceso en cada partido fue distinto. Por mencionar un caso, la purga en las listas realizada por Cambio Radical (CR) produjo un remezón interno que causó el relevo de sus directivas.

Respecto de la solicitud de revocatoria de más de dos mil avales presen-tada por los partidos, es importante mencionar que la nueva ley establece que, después del vencimiento de términos para la inscripción de las candi-daturas (o sea, en este caso, el 10 de agosto), las revocatorias se pueden dar sólo por causales legales o constitucionales de inhabilidad (por ejemplo, sanciones penales, fiscales o disciplinarias), renuncia de la candidatura, incapacidad física permanente o muerte. Dentro de las causales, la ley no incluyó la de responsabilidad o conveniencia política, dado que ésta debía ser una valoración del partido antes de realizar la respectiva inscripción.25 Por esta razón, el CNE tomó la decisión de revocar sólo aquellas candidatu-ras en donde mediara alguna de las causales taxativamente señaladas por la ley (un total de 866, sobre 2.488 solicitudes), ignorando muchas de las peticiones de los partidos (véase el cuadro 1). 26

La responsabilidad que recayó sobre las directivas de los partidos no fue una sorpresa para éstas; sin embargo, la entrada en vigor de la ley tomó desprevenidos a los partidos. De hecho, el proceso demuestra que éstos no fueron lo suficientemente precavidos. No tomaron los correcti-vos necesarios desde que la ley fue aprobada en diciembre –quizás con la esperanza de que ésta no pasara la prueba del control de constitucionali-dad– y dejaron la tarea para el último momento. Ahora bien, aunque es demasiado prematuro para determinar si el control ejercido por organiza-ciones políticas fue realmente efectivo, es importante reiterar que el tipo

25 A este respecto, José Joaquín Vives, presidente del CNE, sostuvo que el argumento de inconve-niencia política “no es un motivo o causal legal que permita anular las candidaturas, pues no hay norma que así lo contemple”. Véase “CNE deja en firme candidaturas cuestionadas de Cambio Radical”, en semana.com, 15 de septiembre de 2011.

26 De las 2.488 solicitudes de revocatoria recibidas por el CNE, un total de 1.259 (el 51%) fueron rechazadas por este órgano, por no cumplir los requisitos. Aunque el CNE no lo afirmó pública-mente, es posible que muchos de estos casos hayan sido rechazados por estar basados sólo en criterios de conveniencia política. De las 1.229 solicitudes restantes, un total de 866 (el 70%) fueron aceptadas por el CNE, lo que implica que 866 candidaturas fueron finalmente anuladas, o bien por casos de sanciones penales, fiscales o disciplinarias, o bien por casos de doble mili-tancia. Sobre el procedimiento de revocatoria, véase la Resolución 921 de 2011 del CNE.

35

de filtros ejecutados en este proceso electoral, inexistentes en el pasado, es argumento suficiente para considerar que la reforma fue pertinente en el camino hacia partidos más responsables.

Cuadro 1Informe del Consejo Nacional Electoral sobre revocatoria de avales

Solicitudes de revocatoria de inscripciones

Solicitudes de revocatoria rechazadas por el CNE por falta de requisitos 1.259

Solicitudes de revocatoria denegadas por el CNE

363

Solicitudes de revocatoria aceptadas por el CNE 866

Total de solicitudes de revocatorias realizadas por los partidos 2.488

Causales de revocatoria de inscripciones

Inhabilidades de la Procuraduría y/o antecedentes del DAS 851

Doble militancia 8

Otras causales 7

Fuente: elaboración propia a partir de datos del CNE.

c. Financiación de partidos y campañas electorales

c.1. Contenido de la ley

Algunas de las principales falencias de la democracia colombiana reposan sobre el financiamiento de la política. Muchos vacíos y pocos con-troles han hecho que el uso indebido de los recursos, la violación de los topes y el financiamiento ilegal –entre otras prácticas– sean protagonistas de los procesos electorales, sin que se vean resultados en cuanto a judi-cialización de los responsables. De ahí que la Ley de Partidos constituya un avance en la legislación colombiana y, en particular, en el objetivo de eliminar ciertas prácticas indebidas de la política. En ese sentido, la nor-ma reglamenta en detalle, por un lado, el financiamiento de los partidos para su funcionamiento y, por el otro, el financiamiento de las campañas electorales.

En primer lugar, frente al financiamiento de partidos, la ley estable-ce las distintas fuentes disponibles, entre las que se mezclan públicas y privadas. Sin embargo, lo innovador tiene que ver más con la distribu-ción de esos recursos: se establecen siete criterios de distribución, y el peso de cada uno en el presupuesto total del partido. Así, por ejemplo, la norma indica que los partidos deberán destinar, como mínimo, el

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

36

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

15% de los recursos provenientes de la financiación estatal a sus cen-tros de pensamiento y a iniciativas de inclusión efectiva de jóvenes, minorías étnicas y mujeres.27 Además de lo anterior, en busca de mayor transparencia, la nueva norma obliga a partidos y movimientos a pre-sentar ante el CNE sus informes contables, durante los primeros cuatro meses del año.

En segundo lugar, al igual que los partidos, las campañas electora-les se pueden costear con recursos tanto públicos como privados. A este respecto, la ley impone para todas las campañas electorales una medi-da que había sido adoptada sólo para las presidenciales: el otorgamiento de anticipos. Éstos se crean para asegurar una mayor competencia en las elecciones, en los niveles nacional y territorial, que suelen estar mediadas por enormes sumas a las que muchas veces sólo acceden unos pocos. Tam-bién buscaban reducir los incentivos a la búsqueda de fuentes de recursos non sanctas. Para determinar su monto, se estableció que ascenderían al 80% del monto que le correspondió al partido por reposición de votos en las elecciones anteriores para esa circunscripción. El giro, el uso y la distribución de estos anticipos eran un verdadero reto para los partidos y para la organización electoral.

En busca de mayor transparencia,28 la ley estableció tres medidas adi-cionales para las campañas electorales, que merecen ser destacadas: 1) ninguna persona, natural o jurídica, podrá financiar más del 10% del costo total de una campaña, salvo si ésta se trata de recursos propios, de cónyu-ges o de parientes cercanos, 2) aquellas campañas cuyos gastos superen los 200 salarios mínimos –unos 107 millones de pesos en 2011– deberán nombrar un gerente de campaña que administre sus recursos, y 3) se deta-lló el listado de fuentes prohibidas de financiamiento, dentro de las cuales se incluyó, entre otras, la de contratistas del Estado, las provenientes del extranjero y aquellas que resulten de actividades ilícitas o de personas acusadas por delitos de lesa humanidad, de narcotráfico o de vínculos con grupos armados ilegales.

27 Además, la reforma es innovadora al reconocer con incentivos financieros los esfuerzos de los partidos y movimientos políticos que consigan elegir en sus listas números significativos de mujeres y jóvenes.

28 A este respecto, la Ley de Partidos dotó al CNE de la posibilidad de reglamentar el procedi-miento para que las campañas presenten sus informes de ingresos y gastos, y para que esta información pueda ser conocida por la ciudadanía.

37

c.2. Primeros efectos en el proceso electoral de 2011

De los cambios introducidos por la ley frente al financiamiento de la política, los lineamientos que podían llegar a incidir en el proceso elec-toral de 2011 tienen que ver, específicamente, con el financiamiento de las campañas electorales. Las novedades sobre el financiamiento de par-tidos tendrán, quizás, un impacto más adelante y pudieron tener efectos indirectos –todavía imposibles de medir– sobre la incorporación de jó-venes y/o mujeres en las listas. De manera que nos centraremos en las campañas; no obstante, merece la pena mencionar que no se cuenta con suficientes insumos para medir los efectos reales que tuvo la ley en este rubro, en la medida en que la información financiera publicada por las campañas es todavía precaria.

Sin embargo, hay dos aspectos de la ley sobre los cuales hubo avances evidentes durante el proceso de alistamiento electoral evaluado por este artículo: i) el otorgamiento de anticipos y ii) la publicación de la infor-mación financiera por parte de las campañas. Respecto del primero de estos temas, una vez más, el poco tiempo con que contaron los partidos y la organización electoral demoró el proceso e hizo que buena parte de la campaña se hiciera sin haber girado estos recursos. Los principales pro-blemas estuvieron asociados con la disponibilidad presupuestal y con la aprobación de las pólizas que la ley exigía para la entrega de los anticipos: el CNE esperó hasta septiembre para solicitar los recursos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y éste, a su vez, se tomó su tiempo para definir la manera como daría cumplimiento a sus responsabilidades.

Lo anterior condujo a que los plazos para la solicitud de anticipos por parte de los partidos y movimientos se ampliaran en repetidas oportuni-dades a través de resoluciones emitidas por el mismo CNE.29 Finalmente, se estableció el 23 de septiembre de 2011 como término exigido por este organismo para la solicitud de los anticipos. El día 28 de ese mes, el CNE publicó los montos solicitados por los partidos en cada circunscripción, y, finalmente, el 10 de octubre –tan sólo veinte días antes de las elecciones– se emitieron tanto el certificado de disponibilidad presupuestal como la resolución que autorizaba el giro de los recursos tanto a partidos y movi-mientos como a grupos significativos de ciudadanos, por un monto total cercano a los 15 mil millones de pesos. Los recursos se entregaron a los solicitantes entre el 10 y el 16 de octubre.

29 Véase la Resolución del CNE número 1165 de 2011, más adelante revocada por la número 1671 de 2011.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

38

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Sin duda, no era un reto fácil implementar una medida de esta naturaleza, sin el suficiente tiempo para establecer el procedimiento y pre-supuestar el monto necesario. De ahí que, al final, los anticipos no hayan logrado cumplir con el objetivo de garantizar equidad entre los candidatos desde el comienzo de la campaña. En esta oportunidad, candidatos y par-tidos tuvieron que asumir buena parte de la contienda con mecanismos tradicionales de financiamiento y a la espera, hasta el final, de los sonados anticipos. Así mismo, la falta de claridad de los partidos respecto al mane-jo y la distribución de los recursos entre sus avalados llevó a que algunos partidos, como el de la “U”, no acudieran a esta posibilidad y que los otros, como el Liberal, el Verde y Cambio Radical, lo hicieran sólo para unas pocas circunscripciones.

De hecho, vale la pena destacar que la excepción a lo anterior fue el Partido Conservador, que solicitó anticipos para poco más de 1.100 circunscripciones (incluidos gobernaciones, asambleas, alcaldías y con-cejos), por un monto total de $8.808.186.204, que corresponde al 66% del total de anticipos solicitados por partidos y movimientos (véase el cuadro 2). Es evidente que este partido incorporó dentro de su estra-tegia de financiamiento esta alternativa y la implementó con criterio nacional. En contraste, el Partido Liberal –también con una fuerte pre-sencia nacional– solicitó un monto significativamente menor: un total de $1.144.000.000 (el 9% de lo requerido por partidos y movimientos), sólo para las gobernaciones de Atlántico, Boyacá, Córdoba, Santander y Sucre, y las alcaldías de Tunja, Popayán, Montería e Ibagué. Por su parte, Cambio Radical hizo su solicitud sólo para las alcaldías de Bogotá y de San Juan del Cesar, mientras que el Partido Verde lo hizo sólo para la Gobernación de Antioquia.

El segundo aspecto de la ley, dentro de lo relativo al financiamiento, tiene que ver con la publicación de la información financiera por parte de las campañas. La nueva norma dotó al CNE de la posibilidad de re-glamentar el procedimiento para que éstas presenten sus informes de ingresos y gastos. En ese sentido, el CNE emitió en agosto la Resolución 1044 de 2011, en la cual adoptó al aplicativo electrónico “Cuentas Claras” como herramienta de control y vigilancia.30 Aunque este software ya ha-

30 Cuentas Claras es un aplicativo en internet desarrollado por Transparencia por Colombia que facilita a candidatos y partidos entregar información sobre ingresos y gastos de las campañas. Este aplicativo fue donado por esta organización al CNE en 2007 y adoptado por este último a través de una resolución expedida en 2010. Para las elecciones de 2011, los candidatos estaban obligados a diligenciar la información hasta una semana después de realizada la operación.

39

bía sido utilizado en 2010, las elecciones de octubre fueron las primeras en donde los candidatos –específicamente, a gobernaciones y alcaldías de ciudades capitales– debían presentar información de ingresos y gas-tos. Esta herramienta obligó a las campañas a entregar su información financiera en tiempo real, a través de un sistema de información de ac-ceso público.

Cuadro 2 Anticipos solicitados al CNE por partidos, movimientos

y grupos significativos de ciudadanos

Anticipos solicitados por partidos o movimientos políticos

Valor solicitado

Partido Conservador Colombiano $ 8.808.186.204

Partido Liberal Colombiano $ 1.144.000.000

Partido Verde $ 800.000.000

Movimiento Alianza Social Independiente $ 543.067.515

Partido Cambio Radical $ 448.443.415

AFROVIDES $ 253.917.380

MIO $ 1.427.576.641

Subtotal $ 13. 425.191.155

Anticipos solicitados por grupos significativos de ciudadanos

Valor solicitado

Gina Parody, alcaldesa $ 443.067.515

Partido de Integración Social Colombiano (PAIS) $ 52.968.215

ÚNETE $ 458.189.110

Movimiento por la Renovación del Atlántico $ 444.169.991

Visión Ciudadana $ 1.566.078

Sí Podemos $ 18.856.031

Movimiento Elija Bien $ 11.939.293

Sabana Vive $691.548

Subtotal $ 1.431.447.780

Total anticipos solicitados $ 14.856.638.934

Fuente: elaboración propia a partir de la Resolución del CNE número 3183 de 2011.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

40

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

A pesar de la adopción de esta nueva herramienta, que desde agosto establecía obligaciones para las candidaturas, no todas cumplieron con sus obligaciones. Según información del CNE, al 30 de octubre, de las 298 candidaturas que debían reportar estas operaciones según la resolución, un total de 37 (el 12%) no lo había hecho (véase el cuadro 3).31 El incum-plimiento de esta obligación podía acarrear sanciones económicas para las campañas, las cuales serían objeto de investigaciones por parte de la organización electoral. El balance es, por lo tanto, agridulce. El aplicativo implementado por el CNE es, sin duda, un avance en materia de transpa-rencia en el financiamiento, que deberá ser ampliado y reforzado en los próximos años. Sin embargo, es evidente que existen todavía resistencias a la hora de compartir esta información, a la vez que hacen falta controles para establecer la veracidad de la misma.

Cuadro 3Nivel de cumplimiento del aplicativo Cuentas Claras

Circunscripción Sí diligenció % No diligenció % Total

Gobernaciones 118 91 12 9 130

Alcaldías 143 85 25 15 168

Total 261 37 298

Fuente: elaboración propia a partir de datos del CNE.

d. Funcionamiento del sistema electoral

d.1 Contenido de la ley

Respecto del sistema electoral, la disposición más novedosa de la ley, y que trajo dificultades a los partidos a la hora de su implementación, es la creación de una cuota de género del 30% para todas las circunscripciones de cinco o más escaños. Este aspecto se discutió en el proceso que condujo a la reforma constitucional de 2009, pero no consiguió el nivel de apoyo suficiente. Cosa distinta sucedería con la Ley de Partidos: la propuesta pasó sin mayor discusión en los dos primeros debates que se surtieron en el Senado, y causó en cambio controversia al llegar a la Cámara de Representantes. De hecho, ante la falta de acuerdo en la plenaria de la Cámara baja, y para evitar que la iniciativa se archivara, el Gobierno tuvo que asegurar a los parlamentarios que rápidamente presentaría una ini-

31 Al 19 de octubre, once días antes de las elecciones, el 36% de las candidaturas obligadas a hacer pública esta información no había cumplido.

41

ciativa –más adelante conocida como la contrarreforma– que limitara el alcance de la cuota de género.32

Lo cierto es que esta cuota, al menos para las elecciones territoriales de 2011, se convirtió en una realidad. Colombia cuenta por primera vez con una medida de este tipo, que, no sin dificultades, ya había sido adop-tada en catorce países de América Latina (Schwindt-Bayer 2011, 2), y que, como en Ecuador y Uruguay, se ha convertido en uno de los inamovibles del sistema político. La implementación de esta medida, como lo eviden-cia Schwindt-Bayer (2011), es un factor movilizador de las mujeres que ha tenido efectos positivos sobre sus niveles de representación en cargos de elección popular. En ese sentido, su inexistencia en Colombia fue oportu-namente corregida por el Congreso, y su inclusión en la Ley de Partidos se convirtió en una de las herramientas del Gobierno para cumplir con las metas del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto a participación política de la mujer.33

La cuota de género hace parte del título III de la Ley de Partidos, que se refiere, en términos generales, a nuevas disposiciones sobre las cam-pañas electorales y, de manera específica, la inscripción de candidatos. En ese sentido, allí también se abordan, entre otros, aspectos como i) los comités promotores del voto en blanco y ii) la inscripción de candidatu-ras de coalición. Sobre el primero de estos aspectos, la ley les da vida a dichos comités y reconoce que éstos tendrán los mismos beneficios que las demás candidaturas, en cuanto a publicidad y financiación estatal. Esta disposición va de la mano con la reforma de 2009, que, con el fin de darle fuerza, indicó que una mayoría absoluta del voto en blanco en elecciones para cargos uninominales obligaría a que éstas se repitan con otros candidatos.

En relación con la inscripción de las candidaturas de coalición, la Ley de Partidos entró en consonancia con la realidad de los sistemas de partidos multipartidistas en América Latina: la formación de coaliciones electorales y de gobierno (Chasquetti 2001; Reniu Vilamala 2008; Martí-

32 Véase el artículo “La ‘contrarreforma’ política de Vargas”, publicado por La Silla Vacía [www.lasillavacia.com] el 28 de abril de 2011.

33 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, titulado Prosperidad para Todos, establece como una de sus metas, “Impulsar la participación de la mujer en la vida política”. A este respecto, el Plan sostiene que se implementarán “acciones que fomenten la participación de las mujeres en la vida política, con el fin de aumentar su reconocimiento y legitimidad en la esfera del po-der público. […] Además, diseñarán e implementarán campañas nacionales de promoción de la participación política de las mujeres, buscando ampliar el número de escaños en los cargos de elección popular” (DNP 2011, 385-386).

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

42

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

nez-Gallardo s. f.). Éstas son una realidad no sólo en el nivel nacional, sino especialmente en el nivel subnacional, en donde la dinámica del sistema de partidos conduce cada vez más a una mayor conjunción entre partidos políticos. En ese orden de ideas, la ley faculta a partidos y movimientos a presentar candidaturas para cargos uninominales a través de coalicio-nes con otros partidos. En consecuencia, las organizaciones coaligadas quedarán inhabilitadas para inscribir o apoyar otras candidaturas en esa circunscripción. Esta disposición trajo cambios en el proceso de otorga-miento de avales.

Otras disposiciones sobre el sistema electoral incluidas en la Ley de Partidos que merecen ser destacadas son: 1) la ratificación de la llegada del voto electrónico a Colombia –cuya utilidad se da por descontada, sin haberse dado las discusiones necesarias al respecto–, para lo cual, en las elecciones de 2011, se debía implementar al menos la identificación bio-métrica en todo el territorio nacional, 2) el escrutinio y el preconteo se harán, ambos, el mismo día de los comicios, con lo cual se busca reducir las posibilidades de fraude electoral, y 3) la creación dentro de la Fiscalía General de la Nación de una unidad nacional encargada de delitos contra mecanismos de participación democrática, por medio de la cual se busca reducir las altas tasas de impunidad que existen en Colombia sobre este tipo de delitos.

d.2 Primeros efectos en el proceso electoral de 2011

Dada la multiplicidad de factores relacionados con el sistema electoral que fueron modificados por la Ley de Partidos, a continuación se esque-matizará la descripción de los primeros efectos, según los aspectos que mayores cambios acarrearon durante el proceso electoral de 2011, a saber: i) la implementación de una cuota de género, ii) la reglamentación de los comités promotores del voto en blanco, iii) la inscripción de candidatos de coalición, iv) la inscripción de grupos significativos de ciudadanos y v) la implementación del voto electrónico y, en especial, de la identificación biométrica de votantes. Los efectos en cada uno de estos temas son toda-vía preliminares y deberán evaluarse con mayor detenimiento después de las próximas elecciones.34

34 Los datos acá analizados corresponden a los publicados en la página de la RNEC entre los meses de mayo y junio de 2012, y recogidos por la Mesa de Género de la Cooperación Internacional para la construcción del Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimien-tos políticos colombianos.

43

d.2.1 La implementación de la cuota de género en Colombia

Esta cuota hace parte de un proceso incremental que se ha evidencia-do en la normativa en Colombia en materia de selección de candidatos. Mientras que antes de la reforma de 2003 un partido podía inscribir cual-quier número de listas con el único requisito de contar con personería jurídica, hoy día existe la imposición de listas únicas y conformadas, al menos, por el “30% de uno de los géneros”.35 A este respecto, según cifras de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), un total de 36.206 mujeres fueron inscritas para las elecciones de 2011, que corresponde al 36% del total de candidatos. Lo anterior implica que hubo 19.234 candi-daturas más que en 2007, cuando sólo 16.972 mujeres fueron incluidas en las listas (el 20% del total). En términos relativos, entre 2007 y 2011, la cuota de género acarreó una diferencia de 16 puntos en el porcentaje de mujeres inscritas.

Si se analizan las cifras de candidatas inscritas por entidad territorial, en la totalidad de los departamentos del país los partidos y movimientos políticos cumplieron con la cuota (véase el cuadro 4). En las candidaturas para asambleas departamentales, se destacan los casos de Atlántico, La Guajira y Sucre, que se ubican por encima del 40% de mujeres inscritas. Esto contrasta con los comicios de 2007, cuando en ningún departamento se superó la barrera del 30% de mujeres en las listas. Por ejemplo, para ese año, en el caso de las listas para asambleas departamentales, el depar-tamento con mayor inclusión de mujeres en sus listas fue Caquetá, con un total de 26%, seguido de Norte de Santander, con 21%, y Caldas y At-lántico, con 20% (Congreso Visible 2011, 8). Los demás departamentos se ubicaron por debajo del 20%, veintidós de los cuales se ubicaron incluso por debajo del 15%.

No obstante el incremento en el número de candidatas, la imple-mentación de la cuota tuvo que enfrentar obstáculos; empezando por el hecho de que partidos y movimientos requirieron plazos adicionales para cumplir con su obligación legal. En efecto, aunque la ley había sido aprobada por el Congreso en diciembre de 2010, dándoles a las colecti-vidades cerca de ocho meses para conformar sus listas, varios medios de comunicación señalaron que para cumplir con esta norma y no invalidar

35 Merece la pena recordar que esta exigencia es sólo para aquellas circunscripciones en donde se eligen cinco o más escaños.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

44

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Cuadro 4Total candidatos inscritos por género, 2011

Departamento Candidaturas a asambleas Candidaturas a concejos

M F Total % mujeres M F Total % mujeres

Amazonas 77 44 121 36 114 63 177 36

Antioquia 111 57 168 34 5.965 3.342 9.307 36

Arauca 53 31 84 37 355 201 556 36

Atlántico 54 38 92 41 1.347 728 2.075 35

Bogotá D.C. 310 163 473 34

Bolívar 72 45 117 38 2.243 1.241 3.484 36

Boyacá 60 30 90 33 3.454 2.061 5.515 37

Caldas 43 28 71 39 1025 580 1.605 36

Caquetá 66 37 103 36 771 484 1.255 39

Casanare 72 42 114 37 909 515 1.424 36

Cauca 91 45 136 33 1.834 987 2.821 35

Cesar 71 41 112 37 1.699 912 2.611 35

Chocó 54 31 85 36 924 521 1.445 36

Córdoba 60 28 88 32 1.951 1.076 3.027 36

Cundinamarca 73 37 110 34 4.999 2.937 7.936 37

Guainía 60 35 95 37 41 22 63 35

Guaviare 56 30 86 35 206 129 335 39

Huila 48 25 73 34 1.746 990 2.736 36

La Guajira 52 34 86 40 1030 548 1.578 35

Magdalena 70 36 106 34 1.789 937 2.726 34

Meta 51 28 79 35 1.464 881 2.345 38

Nariño 60 33 93 35 2.409 1.301 3.710 35

N. Santander 52 27 79 34 1.657 928 2.585 36

Putumayo 66 38 104 37 758 447 1.205 37

Quindío 39 25 64 39 784 469 1.253 37

Risaralda 45 29 74 39 830 464 1.294 36

San Andrés 44 26 70 37 12 9 21 43

Santander 73 39 112 35 3.131 1.821 4.952 37

Sucre 42 28 70 40 1315 706 2.021 35

Tolima 77 43 120 36 2.315 1.296 3.611 36

Valle del Cauca 117 68 185 37 2.832 1.604 4.436 36

Vaupés 61 35 96 36 107 67 174 39

Vichada 69 38 107 36 230 126 356 35

Total general 2.039 1.151 3.190 36 50.556 28.556 79.112 36

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC, procesados para la construcción del “Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos” de la Mesa de Género de la Cooperación Internacional.

45

sus listas, los partidos tuvieron que recurrir a “candidatas de relleno”,36 es decir, mujeres que fueron inscritas sin tener en cuenta sus aptitudes ni sus posibilidades de éxito electoral. Se presentaron también casos de partidos que tuvieron que retirar el aval a candidatos, para otorgárselos a candidatas, con el fin de que sus listas fueran aceptadas por la organiza-ción electoral.

Además, el Registrador Nacional tuvo que enfrentar la obligación de interpretar la norma y reaccionar ante casos particulares. Anali-zadas todas las listas, la cabeza de la organización electoral emitió un comunicado en el que anunciaba que un total de 217 listas de par-tidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos no cumplían con la cuota de género. De éstas, 110 correspondían a candidatos para concejos y 107 para JAL, en 132 municipios de 26 de-partamentos. A este respecto, el CNE analizó todas las causales –que iban desde listas que nunca cumplieron con la cuota hasta casos en donde hubo renuncias de candidatas que afectaron la cuota– y le so-licitó al Registrador otorgar un plazo adicional a los partidos, hasta el 30 de septiembre, para corregir estas falencias y viabilizar sus listas.37 De esta manera, los partidos terminaron, finalmente, dando cumpli-miento a la ley.

La actitud de los partidos y la respuesta de la organización electoral demuestran que ni los primeros ni la segunda estaban preparados para implementar la cuota. El mencionado concepto del CNE dirigido al Re-gistrador reconoce los traumatismos que generó el plazo restringido que tuvieron las organizaciones políticas para acomodarse a este cambio.38 Sin embargo, también reconoce que ésta no podía ser una razón para incum-plir la norma o para cumplirla a medias. En consecuencia, muchas de estas colectividades tuvieron que modificar sus criterios para el otorgamiento de avales, con el fin de acomodarse a estos lineamientos. Lo anterior de-

36 Véase, por ejemplo, el artículo “¿Candidatas de ‘relleno’?”, publicado por Votebien [www.vote-bien.com] el 4 de agosto de 2010.

37 De acuerdo con el CNE, “para las elecciones a celebrarse el próximo 30 de octubre de 2011, es requisito ineludible que las listas inscritas para corporaciones públicas de elección popular deban conformarse por mínimo 30% de uno de los géneros”. Con este concepto buscaba decir que no había razón alguna para que los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos no cumplieran con la norma. Véase Consejo Nacional Electoral, Radicado 8337 de 2011.

38 Véase Consejo Nacional Electoral, Radicado 8337 de 2011.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

46

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

muestra que, a pesar de las resistencias, la cuota de género se implementó por primera vez en Colombia.39

Ahora bien, ¿contribuyó la medida a una mayor inclusión de las mu-jeres en el sistema político? Un proceso electoral no es suficiente para responder esta pregunta; sin embargo, los resultados de las elecciones sí permiten trazar algunas conclusiones sobre los efectos de la norma en su primera experiencia. Como se muestra a continuación, la Ley de Partidos produjo avances en el número de mujeres electas, aunque poco significativos, al menos en algunas circunscripciones. Si bien el impacto hubiera podido ser mayor –por ejemplo, con más apoyo de los partidos a sus candidatas–, estos avances no son despreciables en un país que ocupa una de las tasas de menor participación política de la mujer en América Latina. Este análisis se realiza exclusivamente a partir de los datos electorales de la elección para asambleas departamentales y con-cejos municipales.40

Para empezar, el gráfico 1 muestra que todos los partidos superaron el 30% de mujeres entre sus candidaturas para asambleas departamen-tales. Sin embargo, los resultados de las electas muestran diferencias significativas. Un solo partido consigue elegir más de 30% de mujeres en las asambleas: MIRA, con el 57,1%. Cinco partidos, aunque no alcan-zan ese porcentaje, sí superan el 20%: MIO (28,6%), el Partido Liberal (25,6%), AICO (25%), PIN (25%) y el PSUN (20%). Los demás se en-cuentran por debajo del 20%. Sorprende en este análisis el caso del Polo Democrático Alternativo (PDA), que no consiguió elegir ni una sola de sus candidatas, a pesar de ser el único partido de izquierda y uno de los cuales ha defendido la necesidad de impulsar la inclusión de la mujer en la política.

39 Evaluaciones más específicas sobre la implementación de la cuota de género en las elecciones de 2011 se pueden encontrar en “La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las Asambleas Departamentales, 2007-2011” de Bibiana Ortega y Gabriel Camargo, en este libro, y Sisma Mu-jer (en prensa).

40 Los datos electorales acá analizados corresponden a los procesados por el PNUD para la cons-trucción del “Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos” de la Mesa de Género de la Cooperación Internacional y por Sisma Mujer (en prensa).

47

Gráfico 1Mujeres candidatas y mujeres electas en asambleas departamentales,

por partido político (2011)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Mujeres candidatas Mujeres electas

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC, procesados para la construcción del “Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos” de la Mesa de Género de la Cooperación Internacional.

En cada uno de los departamentos también se presentan diferencias considerables, según se evidencia en el gráfico 2: en cinco departamentos sus asambleas estarán conformadas en más de un 30% por mujeres (Pu-tumayo, Amazonas, Quindío, Atlántico y Huila), mientras que en cuatro lo estarán en más de un 25% (Casanare, Guainía, La Guajira y Vaupés). Es-tos resultados muestran un avance tímido pero destacable respecto de las elecciones de 2007, en donde seis departamentos superaron el umbral del 25% –tres menos que en 2011– (Atlántico Caquetá, Cundinamarca, Risa-ralda, San Andrés y Sucre). De estos seis, en cuatro se supera la barrera del 30% (Congreso Visible 2011). El caso de Boyacá debe ser resaltado: se trata de un departamento cuya Asamblea cuenta con dieciséis escaños, en donde ninguna mujer ha conseguido ser elegida en las dos últimas elec-ciones.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

48

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Gráfico 2Mujeres electas en asambleas departamentales, por departamento (2011)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%Pu

tum

ayo

Am

azon

asQ

uind

íoA

tlánt

ico

Hui

laC

asan

are

Gua

inía

La G

uajir

aV

aupé

sB

olív

arV

alle

Caq

uetá

Ces

arC

hocó

Met

aSa

n A

ndré

sSu

cre

Vic

hada

Cór

doba

Mag

dale

naTo

lima

Cun

dina

mar

caSa

ntan

der

Ara

uca

Gua

viar

eA

ntio

quia

Cau

caN

orte

de

Sant

ande

rC

alda

sN

ariñ

oB

oyac

áR

isar

alda

% mujeres electas

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC, procesados por Sisma Mujer (en prensa).

En cuanto a la elección para concejos municipales, todos los partidos superan también el 30% de mujeres en sus listas (véase el gráfico 3). En este caso, MIRA sigue siendo el partido con mayor número de mujeres en sus listas, con el 52,2%. Respecto a los resultados electorales, las muje-res consiguen, según datos agregados por partido, una menor presencia en los concejos municipales, si se compara con lo sucedido en las asam-bleas. Excepto el caso de MIRA, ninguno de los partidos supera el 20% de mujeres entre sus electos, siendo el PDA el partido con menor participa-ción femenina, con 11,2%. Los demás partidos se encuentran entre el 13 y el 19%. Esta situación difiere muy poco de los resultados electorales de 2007, cuando la totalidad de los partidos, exceptuando al MIRA, alcanza-ron niveles menores al 20%.

49

Gráfico 3Mujeres candidatas y mujeres electas en concejos municipales,

por partido político (2011)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Mujeres candidatas Mujeres electas

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC, procesados para la construcción del “Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos” de la Mesa de Género de la Cooperación Internacional.

En los concejos municipales, al agregar el número de mujeres elec-tas por el número total de concejales electos en cada departamento, sólo en un departamento (Guainía) se supera el 30% (véase el gráfico 4), mientras que en ocho de estas entidades territoriales, incluido el distrito de Bogotá, se supera el 20% (San Andrés, Amazonas, Caquetá, Bolívar, Meta, Atlántico, Bogotá D.C y Quindío). Un solo departamen-to, el de Santander, se ubicó por debajo del 10% de mujeres electas en sus concejos municipales, lo cual muestra un contraste del promedio del departamento con su capital, Bucaramanga, en donde el número de mujeres electas en el Concejo supera el 25%. Para el resto de depar-tamentos, el nivel de mujeres que obtuvieron escaños en los concejos oscila entre el 10 y el 20%.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

50

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Gráfico 4Mujeres electas en concejos municipales, por departamento (2011)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC, procesados por Sisma Mujer (en prensa).

d.2.2 La reglamentación de los comités promotores del voto en blanco

La Ley de Partidos estableció que tanto las organizaciones políticas con personería jurídica como los comités independientes podían inscri-birse, con el fin de promover el voto en blanco. Bajo la figura de comités promotores, la norma reconoce que estas iniciativas cuentan con las mis-mas garantías que tiene cualquier candidato en cuanto a espacios gratuitos en medios, propaganda electoral y reposición de votos. Estas prerrogati-vas –que van de la mano con el mayor peso que ha ido ganando el voto en blanco– condujeron a la inscripción, en un primer momento, de 66 comités promotores en 36 circunscripciones diferentes: 12 para goberna-ciones, 22 para alcaldías, 7 para concejos, 7 para asambleas y 18 para JAL. Un caso que merece ser mencionado es el de la campaña por la Goberna-ción del Magdalena, en donde tres comités se inscribieron para promover el voto en blanco: cifra idéntica al número de candidatos inscritos para este cargo.

Esta novedad y la posibilidad de que fuera utilizada con fines distintos a los previstos por la ley obligaron a las autoridades a regular el funciona-miento de estos comités y a establecer límites a su conformación. Para tal fin, el CNE expidió, a mediados de agosto, una resolución en la cual esta-bleció que para inscribirse, estos comités debían presentar, al menos, un número de firmas equivalente al 20% del resultado de dividir el número

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Gua

inía

San

And

rés

Am

azon

asC

aque

táB

olív

arM

eta

Atl

ánti

coB

ogot

á D

.CQ

uind

íoTo

lima

Vic

hada

Gua

viar

eC

alda

sV

aupé

sC

asan

are

Val

leC

auca

La G

uajir

aPu

tum

ayo

Sucr

eB

oyac

áC

órdo

baN

orte

de

Sant

ande

rA

rauc

aA

ntio

quia

Mag

dale

naC

undi

nam

arca

Hui

laC

hocó

Cés

arN

ariñ

oR

isar

alda

Sant

ande

r

% mujeres electas

51

de ciudadanos aptos para votar en esa circunscripción entre el número de puestos para proveer en esa elección.41 Sobre esta exigencia, la resolución estipula que en ningún caso se exigirían más de 50.000 firmas. Dado el cambio en las reglas, este organismo también otorgó un plazo adicional, hasta el 30 de septiembre, para realizar esta inscripción con los nuevos requisitos.

Tras la revisión hecha por la RNEC de los 66 comités promotores ins-critos, la organización electoral determinó que sólo uno de éstos (el 1,5%) cumplía con los requisitos mencionados. Éste es el caso del grupo signi-ficativo de ciudadanos “La Voz de la Consciencia”, que se inscribió para la elección al Concejo de Santa Marta. Éste es un caso particular, no sólo por ser el único que superó la revisión de las autoridades, sino porque este mismo grupo inscribió comités promotores del voto en blanco para la Gobernación y la Asamblea del Magdalena y para la Alcaldía y las JAL de Santa Marta. En total, “La Voz de la Consciencia” consiguió inscribir dieciséis comités promotores del voto en blanco en ese departamento, es decir, un 24% de los inscritos en todo el país.42 De todos éstos, sólo uno, el del Concejo de la capital, cumplió los requisitos.

Como sucedió con muchos lineamientos de la ley, la inscripción de los comités promotores del voto en blanco se implementó a medias, en el marco de plazos muy restringidos y con cambios en las reglas anunciados en pleno proceso. A pesar de ser una innovación que buscaba dar voz y presencia a quienes consideran que las opciones inscritas por las organi-zaciones políticas no son suficientes –como se ha dicho, una disposición que va en línea con el mayor peso que le otorgó la reforma política de 2009 al voto en blanco–, la falta de claridad y, tal vez, el interés de algunos de aprovechar esta posibilidad para beneficio personal condujeron a que no fuera verdaderamente aplicada en 2011.43 Quizás, el verdadero impacto de esta medida se vea en posteriores procesos electorales.

41 Véase la Resolución del Consejo Nacional Electoral número 920, del 18 de agosto de 2011.42 “La Voz de la Consciencia” es el grupo significativo de ciudadanos, comandado por Robinson

Devia, que consiguió recoger un millón de firmas para presentar a éste como candidato presi-dencial en 2010. Para las elecciones territoriales de 2011, su énfasis estuvo puesto en promover el voto en blanco en el Magdalena, especialmente en Santa Marta.

43 El único grupo promotor del voto en blanco que participó en estos comicios obtuvo el 0,03% de los votos, según el reporte de la RNEC; además, el voto en blanco para esa circunscripción –cercano al 5% de los votos válidos– tampoco fue significativo, lo que hace dudar acerca del im-pacto real de la medida. La experiencia de Santa Marta contrasta con la del municipio de Bello (Antioquia), en donde, sin la existencia de grupos promotores de este tipo, el voto en blanco alcanzó el 56,7% de los sufragios, posicionándose como el primer caso de estas características en Colombia.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

52

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

d.2.3. La inscripción de candidatos de coalición

La nueva Ley de Partidos faculta a partidos y movimientos políticos a presentar candidaturas para circunscripciones uninominales, mediante la figura de coaliciones, adoptando legalmente una costumbre de hace va-rios años en la dinámica –tanto nacional como subnacional– del sistema de partidos colombiano. No sólo el presidente Juan Manuel Santos ha sa-bido construir una coalición de gobierno de la que hacen parte cinco de los partidos más numerosos en el Congreso, sino que no pocos gobernantes locales han tenido que recurrir a pactos con otros partidos, con el fin de conseguir condiciones de gobernabilidad. El anterior es un rasgo que sue-le presentarse en sistemas de partidos multipartidistas como el que se ha configurado en Colombia en los niveles nacional y subnacional.

Aunque las coaliciones formadas después de unas elecciones, como la promovida por Santos, responden a criterios y decisiones partidistas que no son comparables con aquellas formadas antes de los comicios, la posibilidad que abrió la nueva ley creó condiciones para que estrategias electorales nacionales y locales de trabajo conjunto entre los partidos se pudieran formalizar en este proceso electoral en una sola candidatura. Aunque en el pasado había partidos que participaban en conjunto en las elecciones, la forma como lo hacían era casi siempre a través de adhesio-nes que no se reflejaban necesariamente en el tarjetón. Esto cambió con la reforma, y, en este sentido, no es sorpresa que un total de 194 candidatos se hayan inscrito mediante esta figura. De éstos, 181 corresponden a alcal-días y 13 a gobernaciones (véase el cuadro 5).

Los datos de las inscripciones permiten trazar algunas conclusiones preliminares. Para empezar, no es posible identificar una tendencia res-pecto a coaliciones, lo cual confirma que la dinámica nacional del sistema de partidos no necesariamente se refleja en la dinámica subnacional (Bat-lle y Puyana 2011). No hubo, por lo tanto, lineamientos específicos de las sedes nacionales de los partidos, por lo que las coaliciones respondieron, más bien, a dinámicas locales. Por ejemplo, hubo agrupaciones en las cua-les la mayoría de los partidos de la Unidad Nacional se presentan juntos (Cundinamarca, La Guajira y Santander), y algunas otras en donde algu-nos de éstos se presentan al lado de partidos ajenos a la Unidad Nacional, como AICO y ASI (Caldas, Chocó, Nariño), e incluso con grupos significa-tivos de ciudadanos (Cundinamarca).

53

Cuadro 5Candidatos a gobernaciones inscritos mediante la figura de coaliciones

Departamento Nombre del candidato Organizaciones coaligadas

Arauca Helmer José MuñozPartido Verde

Partido Alianza Social Independiente (ASI)

Boyacá Juan Carlos GranadosPartido Social de Unidad Nacional

Partido Liberal Colombiano

Caldas Guido Echeverri

Partido Liberal Colombiano

Partido Conservador Colombiano

Partido Cambio Radical

Partido Alianza Social Independiente (ASI)

Cundinamarca

Álvaro Cruz

Partido Cambio Radical

Partido Liberal Colombiano

Partido Conservador Colombiano

Partido Social de Unidad Nacional

Everth Bustamante

Grupo Significativo de Ciudadanos “ÚNETE”

Partido Verde

Movimiento de Autoridades Indígenas (AICO)

Chocó Luis Murillo

Partido Cambio Radical

Partido Conservador Colombiano

Partido Alianza Social Independiente (ASI)

Partido Verde

Huila

Jorge Fernando PerdomoPartido Conservador Colombiano

Partido Verde

Carlos Mauricio IriartePartido Liberal Colombiano

Partido Cambio Radical

La Guajira Bladimiro Cuello

Partido Conservador Colombiano

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Verde

Partido Liberal Colombiano

Nariño Raúl Delgado

Partido Alianza Social Independiente (ASI)

Partido Liberal Colombiano

Partido Cambio Radical

Partido Verde

Movimiento de Autoridades Indígenas (AICO)

Risaralda Alberto de Jesús AriasPartido Liberal Colombiano

Partido Cambio Radical

Santander Luis Fernando Cote

Partido Liberal Colombiano

Partido Conservador Colombiano

Partido Cambio Radical

Partido Verde

Valle Ubeimar DelgadoPartido Conservador Colombiano

Partido Verde

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la RNEC.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

54

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

En discusiones sobre los resultados de las elecciones, entre otras cosas, se ha planteado que el esquema de coaliciones subnacionales es evidencia de la manera como los partidos se han ido “desdibujando”, por el tipo de alianzas que constituyeron y por las organizaciones con que se coaligaron.44 Este argumento sugiere que la posibilidad de formar coali-ciones promovió acuerdos entre partidos con diferencias programáticas y de principios, con el único objetivo de triunfar en una elección. Ésta será una discusión que deberá darse durante los próximos años. Por lo pronto, la verdadera naturaleza de estas coaliciones locales sigue sin ser suficientemente estudiada y sería irresponsable saltar a conclusiones sin evidencia sólida. Así, este análisis no podrá ir más allá de lo que sugieran los resultados preliminares de las elecciones.

En cuanto al éxito electoral, sólo cinco de las trece candidaturas de coalición (el 38%) que se presentaron para gobernaciones triunfaron (Bo-yacá, Caldas, Chocó, Cundinamarca y Nariño). En Huila –en donde dos de los tres candidatos eran de coalición– triunfó por un margen muy estre-cho la candidata del Partido de la “U” (PSUN). Cosa muy distinta sucedió en Cundinamarca, en donde también competían tres candidatos, dos de los cuales eran de coalición; allí la coalición más numerosa, con cuatro de los cinco partidos que integran la Unidad Nacional, triunfó con una diferencia de más de 54% sobre el segundo. En Santander y La Guajira, en cambio, los candidatos de coalición, con el apoyo de la mayoría de los miembros de la Unidad Nacional, perdieron: en el primer caso, con un candidato de un grupo significativo de ciudadanos, y por una diferencia cercana al 20%; en el segundo, con un candidato de Cambio Radical, y por una diferencia del 8%.

En el caso de las candidaturas de coalición para alcaldías, 72 de las 181 triunfaron (el 40%). En total, en catorce municipios del país se pre-sentaron dos candidaturas de este tipo –en cuatro de los cuales no triunfó ninguna de las coaliciones–, y en uno (Buga, en el Valle del Cauca) hubo tres candidaturas de este tipo, de las cuales sí salió el ganador. Causan in-terés los casos, entre otros, de Antioquia y Bolívar, en donde en muy pocos municipios se presentaron candidatos de coalición: en el primero, en seis de los 125 (el 5%), y en el segundo, en uno de los 47 (el 2%). En contraste, en Risaralda, Santander y Cundinamarca fueron mucho más utilizadas las candidaturas de coalición: en el primero, en siete de los catorce mu-

44 Véase, por ejemplo, el artículo titulado “Todos para uno...”, publicado por Votebien [www.vote-bien.com] el 25 de julio de 2011.

55

nicipios (el 50%); en el segundo, en cuarenta de los 87 (el 46%), y en el tercero, en 35 de los 116 (el 30%).

d.2.4 Inscripción de grupos significativos de ciudadanos

La Ley de Partidos ordena que los candidatos de los grupos significati-vos de ciudadanos se inscriban por medio de un comité integrado por tres personas, el cual debe registrarse ante la autoridad electoral por lo menos un mes antes del cierre de la inscripción. Esto complejiza los requisitos para la inscripción45 de este tipo de grupos, dado que antes se exigía sólo la recolección de 50.000 firmas y la presentación de una póliza, y ahora se requiere una mínima estructura de gestión, incluso desde antes de la con-secución de las firmas. No obstante, la RNEC estableció en su circular 110 del 18 de junio de 2011 –y lo reiteró el Consejo de Estado en su concepto sobre la aplicación de la ley– que esta nueva norma no tendría vigencia para las elecciones de octubre, en la medida en que la ley entró en vigor menos de un mes antes de que vencieran las inscripciones, lo cual hacía inviable inscribir los mencionados comités y recolectar las firmas respec-tivas según los términos de la ley.

d.2.5 Voto electrónico e identificación biométrica de votantes

La nueva norma reconoce que la implementación del voto electrónico en todo el territorio nacional debe darse de manera gradual y estipula que el plazo máximo son las elecciones legislativas de 2014. En cambio, sí exi-ge a la RNEC implementar la identificación biométrica de votantes a partir de las elecciones de 2011. Sin embargo, según argumentó el Registrador Nacional, la organización electoral no contaba con la disponibilidad pre-supuestal necesaria para cubrir todo el territorio nacional. Por lo anterior, en conjunto con el Ministerio del Interior, y con base en los mapas de ries-go levantados por la misma RNEC, se establecieron seis departamentos prioritarios donde se implementaría el primer piloto: Atlántico, Bolívar, Córdoba, La Guajira, Meta y Valle del Cauca.46

Se esperaba que este mecanismo permitiera validar la identidad de los ciudadanos, con el fin de luchar contra uno de los delitos electorales más frecuentes en Colombia: la suplantación. Aunque todavía no es posi-

45 La ley establece que los formularios para recolectar las firmas deben llevar los nombres de los miembros del comité y de los candidatos.

46 Los municipios seleccionados fueron: Soledad (Atlántico); Cartagena, Magangué y Carmen de Bo-lívar (Bolívar); Montelíbano (Córdoba); Maicao y Uribia (La Guajira); Castilla la Nueva y Puerto Gaitán (Meta), y Buenaventura, Cali, Jamundí, Palmira, Yotoco y Yumbo (Valle del Cauca).

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

56

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

ble saber con certeza si este nuevo mecanismo logró reducir el fraude, vale la pena mencionar que la RNEC valoró positivamente la implementación del mecanismo en los quince municipios seleccionados. Incluso, según in-formación oficial, este sistema permitió identificar y evitar seis intentos de suplantación en el departamento de La Guajira.47 El reto para las próxi-mas elecciones será no sólo llevar la identificación biométrica de votantes a todos los municipios del país, sino garantizar que la implementación del voto electrónico en 2014 cree barreras reales al fraude y asegure confianza y rapidez en el conteo de los sufragios.

Conclusiones

El sistema de partidos que existe en Colombia ya no se parece, al me-nos en la forma, al que se produjo con la Constitución Política de 1991 y que sobrevivió hasta la implementación de la reforma política de 2003. Los políticos han sido forzados a actuar a través de los partidos y con crite-rios de bancada, a la vez que el número efectivo de partidos se ha reducido (Botero y Rodríguez Raga 2009), y se ha encontrado un formato que hace al sistema más sostenible y viable. Estos cambios, sin embargo, no con-siguieron blindar la democracia colombiana de la infiltración de grupos ilegales. Ellos se adaptaron a los cambios y consiguieron apoderarse de importantes espacios de poder en las elecciones nacionales de 2006 y en las territoriales de 2007. Está por comprobarse si lograron repetir la ha-zaña en las elecciones de 2010 y de 2011.

Éste fue el contexto que animó la formulación y posterior aproba-ción de la reforma política de 2009 y de la Ley 1475 de 2011, o Ley de Partidos, que la reglamentó. Su implementación en el proceso electoral de 2011 –analizado en los trabajos presentados en este libro– es un paso relevante en la ruta hacia la profundización de la democracia, a través de partidos políticos y una organización electoral cada vez más fuertes. En este artículo se ha demostrado la relevancia de la mayoría de los linea-mientos incluidos en dicha ley, algunos de los cuales produjeron unos primeros efectos durante los meses que antecedieron a los comicios de 2011. Los efectos más importantes, sin duda, tienen que ver con la res-ponsabilidad de los partidos y la equidad de género en la política, como se resaltará más adelante.

47 Véase el comunicado titulado “Exitosa implementación de la identificación biométrica, nuevo ré-cord en transmisión de resultados y reducción de los votos nulos: los logros de la Registraduría Nacional en las elecciones”, publicado por la RNEC en su página web, el 30 de octubre de 2011.

57

Sobre el primero de estos aspectos, se evidenció la manera como parti-dos políticos, Gobierno y organización electoral reaccionaron ante la nueva norma y tomaron medidas para evitar la llegada de candidatos vinculados con fuerzas ilegales. Es posible que estas instituciones hubieran podido ir más allá de las acciones que implementaron, especialmente las organizacio-nes políticas, que son las que otorgan los avales. No obstante, resulta difícil negar que hubo esfuerzos inéditos para Colombia, y que hace unos años pa-recían imposibles. Los partidos implementaron mecanismos de revisión de antecedentes de quienes aspiraban a ser avalados. El Gobierno fue eficaz al poner a disposición de éstos herramientas para la selección de candidatos. La organización electoral, por su parte, tramitó –de acuerdo con la ley– las solicitudes de revocatoria de avales que le fueron radicadas.

Respecto de la cuota de género, se expuso la manera como los partidos finalmente cumplieron –aunque con dificultades– con su obligación legal y presentaron listas con al menos un 30% de mujeres. No hay que perder de vista que no fue un proceso fluido y que, salvo algunas excepciones, la ma-yoría de las organizaciones políticas enfrentó dificultades de última hora. Pese a que la ley había sido aprobada por el Congreso en diciembre, la se-lección inicial de candidatos no la tuvo siempre en cuenta. De ahí que, en una primera revisión, más de doscientas listas hayan sido rechazadas por la Registraduría Nacional, con el argumento de que no cumplían con la cuota. Todo lo anterior puso el tema en la agenda y demostró a muchas mujeres que en Colombia hay caminos para alcanzar cargos de elección popular.

Un proceso electoral es insuficiente para saber si la cuota tuvo un impacto real en las posibilidades de que las mujeres lleguen a estas ins-tancias. Los datos electorales de los comicios de 2011 demuestran que hubo cambios destacables, al menos en algunas entidades territoriales en donde se incrementó el número de mujeres electas con respecto a 2007. Si esto sucedió en parte gracias a una medida implementada menos de cua-tro meses antes de las elecciones, hay razones para pensar que el impacto será mayor en los próximos años. Sobre todo si se tiene en cuenta que la Ley de Partidos incluyó una serie de incentivos financieros para las orga-nizaciones políticas que consigan incrementar la participación política de la mujer en sus bancadas.48

48 Sobre este aspecto, el PNUD, de la mano con la Mesa de Género de la Cooperación Interna-cional, publicará en 2013 una nueva versión del “Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos”, cuyo objetivo es sistematizar y analizar información para determinar los avances y desafíos de los movimientos y partidos políticos en su esfuerzo por garantizar la igualdad de hombres y mujeres en sus colectividades.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

58

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Respecto de los efectos descritos, es importante reconocer que se han dado pasos relevantes –la mayoría de los cuales han sido señalados en este artículo– hacia un sistema de partidos más responsables e ins-titucionalizados, según los términos de Panebianco (citado en Alcántara 2004). Los filtros implementados para la construcción de las listas y el cumplimiento mínimo de la cuota de género, entre otras novedades, per-miten evidenciar que las normas adoptadas desde 2003 han establecido lineamientos –cada vez más exigentes– que han creado condiciones para pensar en partidos capaces de avanzar hacia mayores niveles de transpa-rencia, profesionalización e integración con sus votantes.

Las actuaciones descritas en este artículo no permiten hablar de hallaz-gos sobre avances concretos dentro de los partidos, y habría que estudiar con especial atención sus dinámicas internas para poderlo hacer. Sin em-bargo, el conjunto de estudios realizados sobre las más recientes reformas políticas49 muestra que la clase política pareciera haber aprendido a cons-truir sobre lo existente y a pensar estas reformas de manera gradual. Se han ido creando incentivos normativos que han producido reacciones en el entramado institucional de los partidos: el próximo paso serán las refor-mas estatutarias de la mayoría de los partidos, que, por lo establecido en la Ley 1475 de 2011, deberán adoptarse en 2013. Todo lo anterior amerita un seguimiento detenido a los cambios internos que se avecinan en los partidos, y a sus posibles efectos sobre su comportamiento en procesos electorales.

Ahora bien, pese a los mencionados avances, otros aspectos de la ley que hubieran podido producir cambios se implementaron a medias o, in-cluso, quedaron en el tintero. Pese al tiempo récord en que se aprobó la ley en el Congreso –en el marco de una legislatura que fue calificada como histórica–, el proceso de control de constitucionalidad tomó más tiempo de lo esperado, lo cual aplazó la sanción de la ley hasta el mes de julio de 2011, cuando ya se habían tomado muchas decisiones sobre la contienda. Esto hizo que aspectos tan relevantes como el de la doble militancia, o el de la inscripción de grupos significativos de ciudadanos, no fueran sus-ceptibles de ser implementados. Otros, como la identificación biométrica de votantes y los anticipos de recursos, quedaron a medias, por limitacio-nes presupuestales y de tiempo.

49 Véanse, por ejemplo, Rodríguez Pico (2005), Rodríguez Raga y Botero (2006), Botero (2009), Botero y Rodríguez Raga (2009), Losada y Castro (2008), Losada (2009), Gutiérrez Sanín (2006), Lizarazo y Londoño (2010) y Londoño (2010).

59

El verdadero efecto de otros aspectos sólo se conocerá cuando se tenga información oficial que permita estudiar las tendencias sobre el financia-miento y los resultados electorales de más de un proceso. Uno de ellos tiene que ver con uno de los cambios más significativos que la ley impuso sobre el sistema electoral: a partir de estas elecciones, el llamado precon-teo y el escrutinio –que antes se realizaban en momentos diferentes– se harán el mismo día, reduciendo de esa manera el fraude que se producía entre uno y otro. Otra de las preguntas que tendrán que responderse tiene que ver con el financiamiento. Por un lado, se esperaba que los costos de las campañas se redujeran o que algunos candidatos tuvieran dificultades en financiar la suya, debido a las limitaciones que se establecieron a la financiaron privada.

En conclusión, la Ley de Partidos –con todas sus novedades para un número amplio de actores– tuvo tan sólo 108 días para ser implementada, con lo cual estas elecciones no deben ser tomadas como punto de partida para valorar en toda su amplitud el impacto de la nueva norma. Además de los lineamientos que, por falta de tiempo, no se pusieron a prueba en este proceso electoral, quedan todavía aspectos por implementar en los próximos años, como los nuevos lineamientos sobre las consultas internas e interpartidarias y la creación dentro de la Fiscalía de una unidad nacio-nal encargada de delitos electorales, entre otros. Así las cosas, los efectos conseguidos en 2011 deben ser incentivo suficiente para desestimar, por ahora, cualquier intento de contrarreforma.50

Referencias Alcántara Sáez, Manuel. 2004. ¿Instituciones o máquinas ideológicas? Origen, programa y organización de los partidos latinoamericanos. Barcelona: Institut de Ciènces Politiques i Socials.

Batlle, Margarita y José Ricardo Puyana. 2011. El nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano: una mirada a partir de las elecciones legislativas de 2010. Colombia Internacional 74: 27-57.

Botero, Felipe. 2009. ¿Juntos pero no revueltos? Partidos, candidatos y campañas en las elecciones legislativas de 2006. Bogotá: Ediciones Uniandes.

Botero, Felipe y Juan Carlos Rodríguez Raga. 2009. Grande no es sinónimo de fuerte. Los partidos y la reforma política. En La nueva coyuntura crítica en los países andi-nos, ed. Martín Tanaka, 49-70. Lima: IDEA Internacional.

50 Véase el artículo “La ‘contrarreforma’ que nadie quiere”, publicado por Semana en la edición del 28 de noviembre de 2011.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

60

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Chasquetti, Daniel. 2001. Democracia, multipartidismo y coaliciones en América La-tina: evaluando la difícil combinación. En Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, ed. Jorge Lanzaro, 319-359. Buenos Aires: CLACSO.

Congreso Visible. 2011. Boletín Mayo 2011. Bogotá: Universidad de los Andes.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). 2011. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para Todos. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

Gutiérrez Sanín, Francisco. 2006. Estrenando sistema de partidos. Análisis Político 57: 106-125.

Gutiérrez Sanín, Francisco. 2007. Lo que el viento se llevó. Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002. Bogotá: Norma.

Holguín Castillo, Jimena. 2006. La reforma de 2003: la tensión entre abrir y cerrar el sistema político colombiano. En La reforma política de 2003: ¿la salvación de los partidos políticos colombianos?, eds. Gary Hoskin y Miguel García Sánchez, 33-64. Bogotá: Universidad de los Andes, Fundación Konrad Adenauer, LSE.

Lizarazo, Antonio y Juan Fernando Londoño. 2010. La reforma política y electoral en Colombia. En Experiencias de reforma política y electoral en Colombia, Costa Rica y México desde la perspectiva comparada latinoamericana, comps. Daniel Zovatto e Ileana Aguilar, 13-86. San José: IDEA Internacional.

Llanos, Beatriz y Kristen Sample. 2008. Del dicho al hecho: Manual de buenas prác-ticas para la participación de mujeres en los partidos políticos latinoamericanos. Estocolmo: IDEA Internacional.

Londoño, Juan Fernando. 2010. Partidos políticos: ¿más, menos o mejores?. Política Colombiana 5: 6-21.

López, Claudia. 2010. “La refundación de la patria”, de la teoría a la evidencia. En Y… refundaron la patria, ed. Claudia López, 29-78. Barcelona: Random House Monda-dori.

Losada, Rodrigo. 2009. Consecuencias de la reforma política de 2003 a nivel local. Estudio de caso. Bogotá: PNUD e IDEA Internacional.

Losada, Rodrigo y Adriana Castro. 2008. Evaluación sobre la reforma política apro-bada en 2003. Bogotá: PNUD e IDEA Internacional.

Martínez-Gallardo, Cecilia. Sin fecha. Out of the cabinet: What drives defections from the government in presidential systems?. Documento de trabajo de la Univer-sidad de North Carolina en Chapel Hill.

Panebianco, Angelo. 1990. Modelos de partido. Madrid: Alianza Editorial.

Payne, Mark. 2006. Sistemas de elección legislativa y gobernabilidad democrática. En La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, eds. Mark Pay-ne et al., 41-89. Washington: BID.

Reniu Vilamala, Josep. 2008. Los gobiernos de coalición en los sistemas presiden-ciales de Latinoamérica. Elementos para el debate, Documentos CIDOB. Barcelona: CIDOB.

Rodríguez Pico, Clara Rocío. 2005. La reforma política de 2003: motivaciones, defi-niciones y contenido. En Los retos de la democracia. Viejas y nuevas formas de la

61

política en Colombia y América Latina, eds. Clara Rocío Rodríguez Pico y Eduardo Pizarro, 211-247. Bogotá: Foro Nacional por Colombia, IEPRI, Fundación Heinrich Böll.

Rodríguez Raga, Juan Carlos y Felipe Botero. 2006. Ordenando el caos. Elecciones legislativas y reforma electoral en Colombia. Revista de Ciencia Política 26 (1): 138-151.

Schwindt-Bayer, Leslie. 2011. Gender quotas and women’s political participation in Latin America. Nashville: Vanderbilt University (Best Paper Award of the America Barometer).

Sisma Mujer. En prensa. La implementación del sistema de cuotas electorales y su impacto en la participación de las mujeres en Colombia. En La cuota de género: paso lento pero seguro. Bogotá: PNUD-IDEA-NIMD.

Ungar, Elisabeth. 2008. Las bancadas parlamentarias en el Congreso: ley y praxis. En Las bancadas en el Congreso: ley y praxis, 23-74. Bogotá: Universidad de los Andes.

Vélez, Cristina, Juan Pablo Ossa y Paula Montes. 2006. Y se hizo la reforma… con-diciones que permitieron el trámite exitoso de la reforma política del 2003. En La reforma política de 2003: ¿la salvación de los partidos políticos colombianos?, eds. Gary Hoskin y Miguel García Sánchez, 1-29. Bogotá: Universidad de los Andes, Fun-dación Konrad Adenauer, LSE.

Wills, María Emma y Florentina Cardozo. 2010. Los partidos colombianos y la re-presentación de las mujeres (1990-2006). ¿Compromiso de fondo o superficial?. Colombia Internacional 71: 127-149.

Leyes y actos legislativosActo Legislativo 001 de 2003. “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitu-cional y se dictan otras disposiciones”.

Acto Legislativo 002 de 2004. “Por el cual se reforman algunos artículos de la Cons-titución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Ley 892 de 2004. “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 002 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.

Ley 974 de 2005. “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.

Ley 996 de 2005. “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 002 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.

Acto Legislativo 001 de 2009. “Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.

Ley 1475 de 2011. “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?

62

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Resoluciones y radicados del Consejo Nacional ElectoralRadicado 8337 de 2011 del CNE, Asunto: Inscripción de candidaturas. Cumplimiento de cuota de género.

Resolución 285 de 2010 del CNE, “Por la cual se adopta la herramienta electrónica, software aplicativo denominado CUENTAS CLARAS”.

Resolución 920 de 2011 del CNE, “Por medio de la cual se regula la promoción del voto en blanco”.

Resolución 921 de 2011 del CNE, “Por la cual se establece el procedimiento para revo-car inscripciones de candidatos a cargos de elección popular”.

Resolución 1044 de 2011 del CNE, “Por la cual se adiciona la resolución 285 de 16 de febrero de 2010”. Por medio de la cual se adopta la herramienta electrónica, software aplicativo denominado CUENTAS CLARAS.

Resolución 1165 de 2011 del CNE, “Por la cual se regulan aspectos relativos a los an-ticipos de la financiación Estatal para las campañas electorales”.

Resolución 1671 de 2011 del CNE, “Por la cual se regulan aspectos relativos a los anticipos de la financiación estatal para las campañas electorales, y se revoca la reso-lución 1165 de 2011”.

Otros documentosCircular 110 de 2011 de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Concepto 2064 de 2011 del Consejo de Estado, “Efectos de la ley en el tiempo. Aplica-ción a procesos electorales en curso. Equidad de género. Doble militancia”.

Decreto 2545 de 2011 del Ministerio del Interior y de Justicia, “Por medio del cual se crea una ventanilla única para recibir y tramitar las solicitudes de antecedentes pe-nales, disciplinarios y fiscales de los partidos, movimientos políticos o comités de los grupos significativos de ciudadanos para las próximas elecciones del 30 de octubre de 2011”.

63

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 20111

Laura Wills OteroUniversidad de los Andes

Margarita BatlleUniversidad Externado de Colombia

Fredy BarreroUniversidad Sergio Arboleda

ResumenEl objetivo de este artículo es describir los diferentes mecanismos a través de los cuales los partidos políticos colombianos seleccionan los candidatos que compiten en elecciones democráticas e ilustrar con algunos ejemplos aquellos que fueron empleados en las elecciones regionales y locales en Colombia durante 2011. Las preguntas centrales que guían el artículo son dos. En primer lugar, indagamos cómo los partidos políticos seleccionan sus candidatos, y en segundo lugar, nos preguntamos por los factores que influyen en las decisiones de los líderes de los partidos para emplear unos mecanismos, y no otros.

Palabras clave Selección de candidatos, elecciones locales y regionales, partidos políticos, Co-lombia.

1 Agradecemos al Proyecto Fortalecimiento Democrático (PNUD-IDEA-NIMD) por el apoyo otorgado para realizar esta investigación. Igualmente, agradecemos al CEDAE de la Registradu-ría Nacional del Estado Civil (RNEC) por financiar la transcripción de las entrevistas realizadas en trabajo de campo y por apoyar el desarrollo de este trabajo. Finalmente, damos las gracias a Virginie Laurent y a Felipe Botero por sus valiosos comentarios a una versión anterior.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

64

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

La selección de candidatos es una función fundamental que cumplen los partidos políticos antes del inicio de la carrera por la competencia a cargos públicos de elección popular. La importancia de esta función ra-dica en que las decisiones en torno a quiénes avalar como candidatos influyen en el nivel de éxito electoral de los partidos, así como en las ca-rreras políticas de quienes se postulan. A la vez, los procesos mediante los cuales los partidos seleccionan los candidatos revelan aspectos de su funcionamiento interno, así como de la estructura organizacional y de las relaciones que allí se gestan entre instancias y actores diversos. Los me-canismos para decidir quiénes se constituyen en candidatos varían entre partidos y dentro de los mismos. Tal variación es permeada por factores en diferentes niveles: contextuales, partidarios e individuales.

Teniendo en cuenta que los partidos políticos como organizaciones esenciales de la democracia representan intereses y sectores diversos de la sociedad, y que dentro de éstos conviven sectores distintos y lideraz-gos a menudo contrapuestos que luchan por el poder, el objetivo de este artículo es describir los diferentes mecanismos a través de los cuales los partidos políticos colombianos seleccionan los candidatos que compi-ten en elecciones democráticas e ilustrar con algunos ejemplos aquellos que fueron empleados en las elecciones regionales y locales en Colom-bia durante 2011. Las preguntas centrales que guían el artículo son dos. En primer lugar, indagamos cómo los partidos políticos seleccionan sus candidatos, y en segundo lugar, nos preguntamos por los factores que in-fluyen en las decisiones de los líderes de los partidos para emplear unos mecanismos, y no otros.2

La idea central que exponemos plantea que el proceso de selección de candidatos, entendido como aquel “proceso por medio del cual un can-didato es electo entre un conjunto de potenciales candidatos” (Siavelis y Morgenstern 2008, 8), está permeado por factores institucionales forma-les relacionados con determinadas reglas de juego propias del país o del partido (v.g., reglas electorales; estatutos partidistas), y sobre todo por re-glas de juego informales, desarrolladas por los líderes de los partidos y por

2 En la mayoría de los casos, los líderes de los partidos (nacionales y/o subnacionales) son quie-nes deciden los mecanismos que se utilizan en el proceso de selección de los candidatos. Esto no excluye la posibilidad de que las bases de los partidos y sus militantes participen y eventual-mente influyan en las decisiones que toman los líderes.

65

los candidatos. Además, también inciden en el proceso factores contex-tuales regionales o locales (v.g., nivel de competencia, arraigo partidista).

Para responder a las preguntas planteadas, hacemos una revisión de otros estudios que también se han inquietado por este tema, y más im-portante aún, observamos estudios de caso concretos que nos ayudan a entender los procesos de selección de candidatos adoptados por diferentes partidos. La observación de estudios de caso la hicimos durante el proceso electoral que tuvo lugar en Colombia en 2011, antes de la realización de las elecciones regionales que se desarrollaron en octubre. En los estudios de caso describimos los procesos de selección empleados por los parti-dos para los diferentes cargos de elección popular en diversas regiones del país e identificamos los factores formales, informales y/o contextuales que incidieron en dichos procesos.3

El artículo está organizado de la siguiente manera. En la próxima sec-ción presentamos un marco conceptual derivado de la literatura existente sobre el tema e identificamos algunos factores que influyen en este pro-ceso. En la tercera sección describimos los mecanismos empleados por los partidos y movimientos en la selección de los candidatos que compi-tieron en las elecciones regionales de 2011. En la cuarta parte mostramos evidencia que ilustra las ideas planteadas. Finalmente, ofrecemos unas conclusiones y planteamos una agenda de investigación.

1. Selección de candidatos: definición conceptual y factores que influyen en el proceso de toma de decisiones de los partidos políticos Una de las principales funciones de los partidos políticos consiste en

el reclutamiento de sus miembros y en la selección de los candidatos que compiten por los diferentes cargos uninominales o de cuerpos colegiados en un sistema político. La ya clásica definición de Sartori sobre lo que es un partido político –“cualquier grupo político identificado por una etique-ta oficial que presenta a elecciones, y puede sacar en elecciones (libres o no) candidatos a cargos públicos” (1997, 89)– plantea la importancia de responder dos preguntas fundamentales en ese proceso de decidir a quié-nes postular para ocupar cargos públicos. En primer lugar, es importante

3 En este artículo nos concentramos en la observación de algunos de los procesos de selección de candidatos que tuvieron lugar en los departamentos de Santander, Huila, Bolívar y Tolima. Otros artículos de este libro incluyen análisis de procesos electorales que observamos en otros departamentos del país, tales como Nariño, La Guajira, Cesar y Chocó.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

66

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

preguntarse quiénes pueden ser candidatos de un partido, y en segundo lugar, cuáles son los mecanismos o procedimientos utilizados por los par-tidos políticos para cumplir esta función. En este documento intentamos responder estas preguntas a través de la observación directa de algunos casos durante el proceso electoral de 2011 en Colombia que condujo a la elección de autoridades regionales y locales.

En los últimos años el estudio sobre la selección de candidatos en las democracias latinoamericanas ha llamado la atención de académicos es-pecializados en partidos políticos y elecciones. Algunos trabajos teóricos sobre la temática se complementan con estudios de casos y con análisis comparativos entre diferentes partidos (Siavelis y Morgenstern 2008; Freidenberg 2003 y 2007; Alarcón 2009; Duque 2009; Picado 2009; Buquet 2009; entre otros). Una de las conclusiones generales de estos trabajos es que la selección de candidatos dentro de los partidos políti-cos no es un proceso simple, toda vez que, por un lado, existen diferentes mecanismos (formales e informales) por medio de los cuales los partidos definen los candidatos que compiten por los cargos públicos de elección popular. Por otro lado, los cargos por los que compiten los candidatos son de diversa naturaleza (v.g., uninominales y plurinominales) y están locali-zados en diferentes niveles (v.g., nacional, regional y local).

Esta variedad de cargos y niveles influye sobre las decisiones de los líderes dentro de los partidos relacionadas con la selección de los candi-datos. Concretamente, la decisión sobre a quién postular a la Presidencia de un país, a una gobernación o a alguna alcaldía es influida por factores diferentes a los que inciden en la decisión sobre a quiénes incluir en las listas partidistas que aspiran a elegir cargos en los cuerpos colegiados: Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales. El carác-ter plurinominal de estas últimas listas significa que más precandidatos tienen mayores probabilidades de ser seleccionados y, eventualmente, elegidos, que en las elecciones uninominales. El tipo de elección no signi-fica sin embargo que un tipo de mecanismo predomine sobre otro.

A la complejidad del proceso de selección de candidatos se suman otras dificultades que explican la escasez de trabajos sobre esta temáti-ca, a pesar de que han aumentado en los últimos años (ver referencias arriba). Según Freidenberg (2003), tensiones y contradicciones entre las reglas formales que establecen los mecanismos de selección de candidatos y las reglas informales de comportamiento dificultan el proceso de obser-vación, sistematización y análisis de la información. Además, la constante

67

modificación de los estatutos y de los mecanismos de selección de candi-datos que sufren los partidos y movimientos políticos genera inestabilidad en los procedimientos y pone límites a la posibilidad de entender el com-portamiento de los mismos. Finalmente, a lo anterior se suma la falta de conocimiento amplio sobre las dinámicas internas de los partidos y movi-mientos políticos.

La tensión existente entre las reglas formales y las reglas informales es uno de los hallazgos que diversos estudios resaltan sobre el proceso de selección de candidatos.4 Esta conclusión se repite a través de estudios de caso sobre partidos particulares en diferentes países de América Latina. El uso de reglas informales evidencia el peso de la costumbre, de la histo-ria y del cálculo electoral en la selección de candidatos. Estas prácticas se dan paralelas a las reglas de juego formales, y, en algunas circunstancias, son las reglas informales las que predominan.

Dada la característica de informalidad, su definición operacional es muy compleja. A esto se suma la amplia gama de prácticas que pueden lle-gar a darse. Por ejemplo, políticos locales o con poder de influencia en el nivel central pueden volverse decisivos a la hora de definir candidaturas a cargos de elección popular, así esto no esté definido en las reglas de juego formales o en los estatutos partidistas. Es acá cuando el rol de los actores se vuelve preponderante en este proceso y cuando los vínculos entre los precandidatos y quienes deciden dentro de los partidos se pueden carac-terizar como más o menos personalizados.5

En Colombia no es diferente lo que han identificado especialistas en la materia (ver Acuña 2009; Duque 2009; Batlle 2011; Laurent 2005); Moreno y Escobar 2008). Por ejemplo, en su estudio sobre los procesos de selección de los candidatos presidenciales de los partidos tradicio-nales colombianos (el Partido Liberal Colombiano [PL] y el Partido Conservador [PC]), entre 1974 y 2006, Duque concluye que “no existen patrones estándares que sean aplicados y acatados a manera de caminos pautados de acción. Impera la contingencia y los acuerdos conducentes a la modificación de las reglas o a su adaptación situacional, con fre-cuentes casos de desacato de las decisiones, de deslizamientos, apoyos

4 De acuerdo con Helmke y Levitsky (2006, 5) las reglas informales se definen como aquellas “reglas socialmente compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, comunicadas y cum-plidas por fuera de los canales oficialmente sancionados”.

5 El carácter personalizado de los vínculos entre precandidatos y líderes partidarios lo definen relaciones muy cercanas que no necesariamente se fundamentan en propuestas de campaña programáticas.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

68

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

de sectores internos hacia otros partidos y presentación de candidaturas disidentes” (2007, 144).

De igual forma, el estudio sugiere que los niveles de institucionaliza-ción o rutinización de mecanismos formales dentro de estos partidos son bajos. Una explicación de esto es la naturaleza dividida de la dirigencia de los partidos (Duque 2009). El estudio de Batlle (2011) confirma estos hallazgos. En su análisis sobre los procesos de selección de candidatos de los principales partidos colombianos para las elecciones presidencia-les de 2010, la autora destaca la utilización de diversos mecanismos, no necesariamente formales, por parte de todos los partidos. Por último, Moreno y Escobar (2008) analizan la selección entre 1958 y 2002 de candidatos a elecciones legislativas de los partidos Liberal y Conserva-dor. En su análisis encuentran que el sistema electoral, en especial la indiscriminada entrega de avales, generó una alta permisividad para la presentación de candidaturas. Por otro lado, las autoras señalan que los partidos recurren tanto a las reglas formales como a las informales, pero que son estas últimas las que prevalecen en el proceso de conformación de las listas.

Teniendo en cuenta lo anterior, en este artículo planteamos que los factores que inciden en las decisiones de los partidos políticos sobre qué mecanismos emplear son de diverso tipo, tal y como lo explica-mos a continuación. En primer lugar, factores institucionales formales –tales como artículos constitucionales y leyes reglamentarias; el sistema electoral, y estatutos partidistas, entre otros–, a la vez que constriñen las decisiones de los actores, producen incentivos para tomar ciertas de-cisiones, y no otras. No obstante las presiones que los marcos legales y determinadas instituciones pueden generar en la actuación de los partidos y sus líderes, no todos “reaccionan de manera similar frente a los estímu-los. Partidos políticos que operan bajo marcos institucionales idénticos pueden adquirir formas diferentes [en su comportamiento y decisiones]” (Freidenberg y Alcántara 2009, 17).

Algunos ejemplos sobre cómo afectan las reglas electorales el compor-tamiento y las decisiones de los partidos son los siguientes: en elecciones uninominales, un sistema electoral mayoritario de primera vuelta reduce la competencia dentro del partido y entre partidos. Esto genera incentivos para que los partidos enfoquen sus esfuerzos en la escogencia de candida-tos con alta probabilidad de ser electos. Por otra parte, en la selección de candidatos a cuerpos colegiados, el tipo de listas a través de las cuales se

69

presentan los candidatos influye sobre las decisiones que toman los parti-dos alrededor de quiénes las integran. Por ejemplo, cuando las listas son cerradas y bloqueadas, el partido desempeña un rol preponderante en la asignación del orden de la lista, y la reputación partidista pesa más que la personal de los candidatos.

La cantidad de cupos en las listas también afecta las decisiones con respecto a los mecanismos que se emplean. Mientras más limitados sean dichos cupos, más aumenta la probabilidad de que también se amplíen las exigencias a los precandidatos, por parte de las directivas de los partidos, de cumplir con ciertas características. Además de las reglas formales ge-nerales, los partidos y movimientos políticos establecen en sus estatutos los mecanismos a través de los cuales son seleccionados los candidatos que van a competir por los cargos públicos. Dado que los estatutos son propios de cada partido, los mecanismos de selección de candidatos, así como los criterios que definen quiénes pueden aspirar a serlo, varían entre colectividades (ver el anexo 1). En este artículo nos concentramos en las reglas internas de los partidos, y no en los sistemas electorales nacionales. La justificación para hacerlo se relaciona con el hecho de que los estatutos de los partidos políticos, a diferencia de los sistemas electorales, son di-versos entre ellos. Existe variación en las reglas internas de los diferentes partidos, pero no en las que rigen el comportamiento de todos los actores. La variación nos permite entender si ésta –los estatutos partidistas– es una variable explicativa de los procesos de selección de candidatos. Ade-más, las reglas electorales generales se aplican después de que el proceso de selección de candidatos se ha llevado a cabo. Por estas razones, sospe-chamos que las reglas electorales generales no tienen gran impacto sobre el fenómeno que analizamos en el artículo.

En segundo lugar, factores informales, es decir, reglas de compor-tamiento que, aunque también institucionalizadas, trasgreden las reglas formales (aunque no necesariamente de forma ilegal), también inciden en el proceso de selección de candidatos. En cuanto a la organización formal-informal de los partidos políticos, Freidenberg y Levitsky (2007, 545-7) revisan nueve dimensiones de las organizaciones partidistas. De éstas, dos son relevantes para este estudio, y son las que se mencionan a continuación. En primer lugar, las reglas y los procedimientos internos que lleva a cabo un partido coinciden con lo establecido por su organiza-ción formal; en caso de no coincidir totalmente, el distanciamiento entre las reglas y las prácticas es leve. Bajo esta situación, “los estatutos son

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

70

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

ampliamente aceptados, rutinariamente obedecidos y constantemente impuestos”. En cambio, cuando la organización de un partido es informal, “el comportamiento real es bastante diferente a lo que dicen las reglas, está menos ceñido a ellas o es más fácil violarlas”. La segunda dimensión que acá nos interesa se refiere al lugar o a la instancia en el cual se toman las decisiones.

Los autores resaltan que “en partidos formalmente organizados, las decisiones son tomadas por los órganos oficialmente designados”, a di-ferencia de los partidos organizados de manera informal, en los que “el poder de hacer cumplir decisiones obligatorias a los miembros se encuen-tra fuera de la estructura formal”.6 Ahora bien, tal y como señalan Helmke y Levitsky citando a North (2006, 2), “los actores políticos responden a una combinación de incentivos formales e informales (North 1990), y consecuentemente, el grado en el que las reglas formales realmente per-miten y limitan a los políticos varía considerablemente”.

En tercer lugar, factores del contexto en el cual se dan las elecciones también pueden influir sobre estos procesos. Algunos de esos factores hacen referencia al nivel de enraizamiento o “tradicionalidad” de los partidos allí donde se da la competencia; a la presencia nacional, regio-nal y/o local de los mismos, entre otros. Estas variables inciden sobre las decisiones de los partidos y de sus líderes con respecto a la selección de candidatos. Por ejemplo, los partidos pueden tomar la decisión de presentar candidatos allí donde tienen altas posibilidades de que éstos resulten elegidos, dada una trayectoria electoral exitosa en el pasado, y renunciar a hacerlo allí donde históricamente no han tenido un caudal electoral significativo.

De manera similar, en aquellas regiones o municipios donde los par-tidos tradicionales tienen raíces sociales fuertes (v.g., enraizamiento), la probabilidad de ser exitoso es alta, independientemente de quién(es) sea(n) el (los) candidato(s). Es decir, la fuerza y tradición del partido tien-den a prevalecer por encima de las del candidato. Por último, la presencia del partido en los diferentes niveles (v.g., nacional, regional y local) puede también incidir sobre el proceso de selección de los candidatos: cuanto más extendida sea la presencia del partido, más alta será la probabilidad

6 Aquí también se podría considerar la incidencia del tipo de partido o movimiento en su orga-nización (por ejemplo, las características organizativas propias de los partidos o movimientos indígenas).

71

de que presente candidatos en los diferentes niveles o para los diversos cargos en los que se dan las contiendas electorales.

Los distintos factores identificados (v.g., formales, informales, y de contexto) interactúan con el nivel de centralización en el cual se toman las decisiones. El nivel de centralización hace referencia a las instancias del partido en las que se definen los candidatos, tales como la dirigencia en el nivel nacional, la dirigencia en el subnacional, o las bases y los militantes en cualquiera de los dos niveles. En el primer caso, la concentración es mayor que en los otros dos.

Algunos estudios han mostrado la lógica de esta dinámica. Por ejem-plo, en un estudio sobre la selección de candidatos a la Presidencia de la República por parte del Partido Liberal Colombiano, Acuña (2009) identificó diferentes mecanismos y concluyó que su escogencia es influida por el nivel de centralización en el que se toman las decisiones. Uno de los principales planteamientos de Acuña, siguiendo los planteamientos de Hirschman (en Salida, voz y lealtad. Respuestas al deterioro de em-presas, organizaciones y Estados, 1977), tiene que ver con la posibilidad de que cuando hay más democracia interna –es decir, cuando no son los dirigentes del partido los que toman las decisiones sino las bases y sus mi-litantes–, hay más posibilidades de que los actores partidistas manifiesten sus planteamientos mediante la voz, y no con su salida.

En resumen, la selección de candidatos que compiten por los car-gos de elección popular es un proceso mediado por diferentes factores, tales como reglas de juego formales, procedimientos informales y varia-bles contextuales. Si bien los estudios que se han detenido a analizar este fenómeno han aumentado en los últimos años, todavía son pocos los es-fuerzos que han observado simultáneamente estas variables. Este estudio contribuye a llenar ese vacío, a través de la descripción de los diferentes mecanismos de selección de candidatos que emplearon algunos partidos políticos colombianos en el proceso electoral de autoridades regionales y locales que tuvo lugar en el segundo semestre de 2011.

2. Mecanismos de selección de candidatos en las elecciones regionales de 2011Como se mencionó más arriba, los mecanismos empleados por los

partidos y movimientos políticos en los procesos de selección de candida-tos son variados. Acá planteamos que los diferentes tipos de elección –uni

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

72

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

y plurinominales–, la normatividad vigente, las decisiones informales y las condiciones del contexto, entre otros factores, incidieron en la esco-gencia de los mecanismos y en la selección de los candidatos.

A continuación realizamos una descripción general de los métodos que prevalecieron. Antes de hacerlo, vale la pena subrayar que el nivel en el que se tomaron las decisiones sobre los candidatos que competirían en las elecciones fue variado, y también lo fue el nivel de concentración, según lo definido más arriba. Algunas decisiones se tomaron en el nivel nacional, por los líderes nacionales de los partidos, mientras que otras decisiones se tomaron en el nivel subnacional, y en ellas incidieron li-derazgos regionales y locales. Las bases de los partidos y los militantes influyeron en algunas de las decisiones.

Un primer mecanismo formal que algunos partidos emplearon para seleccionar a los candidatos fue el de las consultas populares.7 Este mé-todo de selección es en principio democrático, dado que involucra la totalidad del electorado. Cualquier ciudadano mayor de 18 años, que se identifique o no con el partido que realiza la consulta, puede votar por un precandidato.8 Así, los votantes son los que finalmente deciden cuáles candidatos participarán en la contienda general. Las consultas populares se realizan allí donde las directivas nacionales, regionales o locales del partido deciden hacerlo. Por ejemplo, el partido puede tomar la decisión de realizar consultas en algunos departamentos o municipios, pero no en otros. Por otro lado, aunque sean las instancias regionales o locales las que decidan realizar consultas, la aprobación de estas últimas puede estar mediada por las directivas nacionales.

También es posible que militantes del partido o los precandidatos mismos ejerzan presión para que sea éste el mecanismo empleado. Las consultas populares son vistas por precandidatos y militantes como un espacio que provee garantías a la competencia. En estos escenarios, la in-jerencia de los líderes del partido es aparentemente menor a la que éstos tienen cuando se emplea otro tipo de mecanismos (por ejemplo, consultas internas, decisiones por parte de directivas).

Para las elecciones de octubre, se estableció el domingo 29 de mayo como única fecha para el desarrollo de las consultas. En febrero de 2011, nueve colectividades oficializaron ante el Consejo Nacional Electoral (CNE)

7 También existe el mecanismo de las consultas internas. Sin embargo, en las elecciones regiona-les de 2011, ningún partido lo empleó.

8 Cada votante puede votar una sola vez en consultas populares.

73

su intención de realizar consultas. Al final, sólo seis de ellas se inscribieron para participar en la jornada: el Partido Conservador (PC); el Partido Liberal (PL); Cambio Radical (CR); el Partido de la U (PSUN); el Polo Democrático Alternativo (PDA) y el Partido Verde (PV) (Registraduría Nacional del Es-tado Civil 2011). En total, 8.266 candidatos (poco menos del 10% del total de candidatos que participaron en las elecciones del 30 de octubre) se ins-cribieron en veintinueve departamentos del país y Bogotá para participar en consultas de partidos y movimientos políticos, en las cuales se definirían los candidatos que aspirarían a los diversos cargos (Registraduría Nacional del Estado Civil 2011).

La cantidad de precandidatos que en efecto participó en la jornada de las consultas fue mucho menor que el número de inscritos. Cerca de 2.000 de ellos participaron en 358 consultas, que se realizaron en 271 municipios de veintitrés departamentos del país. El partido que más con-sultas realizó y que más votos acumuló (cerca de 647.000) fue el Partido Conservador (PC). A éste lo siguieron el Partido Liberal (PL), con alrede-dor de 169.000 votos; el Partido Social de Unidad Nacional o Partido de la U (PSUN), con casi 133.000 votos; el Partido Verde (PV), con 13.300 votos; el Polo Democrático Alternativo (PDA) con 4.268 votos, y Cambio Radical (CR), con 3.100 votos.9

Los primeros tres partidos definieron candidatos para ocupar dife-rentes cargos. Los tres últimos emplearon el mecanismo solamente para decidir candidatos a alcaldías municipales. En algunos casos, las colecti-vidades se pusieron de acuerdo para realizar consultas interpartidistas. Tal fue el caso del PSUN y del PC en la definición de candidatos a gober-naciones y alcaldías. A continuación se presentan algunos detalles sobre los municipios y departamentos en los cuales los partidos realizaron con-sultas.

El PV seleccionó a sus candidatos a alcaldías locales por medio de la consulta en Codazzi (Cesar), Villavicencio (Meta) y Villanueva (La Guajira). El PSUN lo hizo en Ibagué (Tolima), La Argentina (Huila) y Soacha (Cundinamarca). El PDA empleó el mecanismo en Arauquita, Fortul (Arauca) y Orito (Putumayo). Por su parte, CR sólo realizó consul-tas en Puerto Boyacá (Boyacá). Así como varió la cantidad de municipios en donde cada partido utilizó la consulta, también hubo diferencias en la cantidad de candidatos en competencia y los niveles de participación

9 12’204.728 ciudadanos estaban habilitados para sufragar en las consultas solicitadas. Sin em-bargo, en las urnas se depositaron sólo 1’379.843 votos (equivalentes al 11,3%).

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

74

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

ciudadana que recibió cada agrupación. Además, los conservadores rea-lizaron consultas para seleccionar sus candidatos a las gobernaciones de Antioquia y Cesar.

Los resultados de arriba revelan que solamente una minoría de can-didatos fueron seleccionados a través de consultas populares. Según directivas de los partidos y funcionarios de las instituciones electorales, el alto costo que representa la realización de las mismas, tanto para el Esta-do como para los precandidatos, es una de las razones por las cuales deja de efectuarse una alta cantidad de consultas.

Por otro lado, integrantes de los partidos plantean que las consultas no necesariamente llevan a elegir los candidatos con más altas probabilida-des de ganar en la contienda electoral, y que con frecuencia, las consultas son usadas estratégicamente. Por ejemplo, militantes de partidos contrin-cantes votan por los candidatos que menor riesgo puedan significar para los candidatos ya definidos en sus colectividades. Por último, dirigentes partidistas plantean que las consultas dividen a los partidos, ya que en muchos casos precandidatos que no tienen altas posibilidades de ganar deciden irse de la agrupación y fundar otra.10

Un segundo mecanismo de selección de los candidatos consistió en decisiones que se tomaron dentro de los partidos. Como veremos, muchas de estas decisiones fueron de carácter informal. A diferencia de las consul-tas, este procedimiento se caracteriza por ser menos abierto, en la medida en que no es el electorado quien tiene la potestad de decidir quiénes se constituyen en sus candidatos, sino que son los líderes, los militantes y/o las bases los que toman las decisiones. Los procesos que se llevan a cabo dentro de los partidos pueden variar en el nivel de centralización que ad-quieren. Las decisiones pueden estar en manos de los directores de los partidos o de las cúpulas en el nivel central, o pueden ser tomadas en es-pacios menos cerrados, por ejemplo, las instancias consultivas de niveles subregionales.

Para las elecciones regionales de octubre de 2011, las decisiones que predominaron fueron las de este tipo. Los líderes en distintos niveles de los partidos cumplieron roles importantes. Concretamente, los senadores y representantes a la Cámara (líderes regionales) desempeñaron un papel relevante en la definición de quiénes serían los candidatos en los diferen-tes departamentos y municipios. Los directorios nacionales, por su parte,

10 Afirmaciones tomadas de diferentes entrevistas realizadas durante el trabajo de campo.

75

se constituyeron, en la mayoría de los casos, en quienes dieron la última palabra en los procesos de asignación de avales. Esto se explica en parte porque la Ley 1475 de 2011 los definió como responsables de asegurar la selección de candidatos idóneos (ver el primer capítulo de este libro, “Las reformas políticas en Colombia [2003-2011]: ¿hacia partidos más respon-sables?”).

Algunas de las decisiones de los líderes dentro de los partidos fueron permeadas por la necesidad de purgar las organizaciones de precandidatos con antecedentes disciplinarios, fiscales o penales, o vinculados a actores ilegales. Aun después de haberse vencido el plazo de otorgamiento de ava-les, directores de algunos partidos revocaron inscripciones de candidatos con inhabilidades o presuntos vínculos con paramilitares y guerrilleros.

Varios de los revocados reaccionaron apresurándose a inscribir de nuevo sus candidaturas a través de movimientos ciudadanos, después de conseguir las firmas requeridas o tras conseguir el aval de otro partido. Esto revela que la selección de candidatos se da en una doble vía: no sólo el partido decide a quiénes avalar, sino que los precandidatos buscan al partido o los partidos que esperan que los avalen. Muchas veces la deci-sión no se fundamenta en razones ideológicas o programáticas sino en motivaciones estratégicas.11

Otro mecanismo empleado en la selección de candidatos fueron las encuestas de opinión. Éstas sirvieron para dirimir conflictos entre pre-candidatos de un mismo partido que aspiraban al mismo cargo. A los comicios iría quien tuviera una intención de voto mayor. Sin embargo, este mecanismo tuvo características diferentes, según el partido, cargo, región y situación específicos. Así, mientras que algunos candidatos fue-ron nominados partiendo de los resultados de una encuesta encargada por el partido en el nivel nacional, otros surgieron de encuestas solicitadas por la dirigencia regional o local.

Por otra parte, también tuvo lugar la utilización de la encuesta, no como un recurso orientador sobre las preferencias de los votantes, para tener en cuenta a la hora de nominar candidatos, sino como un procedi-miento vinculante determinante para la selección de los candidatos. Por último, la posibilidad –relativamente fácil– de varios aspirantes de formar

11 Este argumento se puede observar a partir de algunos de los casos descritos en este capítulo. Sin embargo, se recomienda la lectura del capítulo “Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia” de Felipe Botero y David Alvira, en este libro, para un análisis más detallado sobre el tema.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

76

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

movimientos ciudadanos facilitó candidaturas por fuera de los partidos políticos.12 En ese sentido, la recolección de firmas para avalar candida-turas fue una práctica muy frecuente en estas elecciones. Algunos de los candidatos provenían de partidos políticos desaparecidos y otros hacían por primera vez su entrada en la escena político-electoral colombiana.

En este punto es importante mencionar un aspecto que influyó de un modo significativo en la conformación final de las listas partidistas que compitieron por los cargos a los cuerpos colegiados (i.e., asambleas de-partamentales; concejos municipales y juntas administrativas locales). Como se mencionó antes, la Ley de Partidos y Movimientos Políticos aprobada en 2011, la cual reglamentó la reforma constitucional aprobada en 2009, introdujo un artículo que establece la inclusión de al menos 30% de mujeres en las listas partidistas para la elección de concejos munici-pales y juntas administradoras locales. En caso de no cumplir con esta disposición, se ordena la anulación de la lista en cuestión. Tras vencerse el plazo de inscripción de candidaturas, 217 listas no habían cumplido el requerimiento.13

Para evitar la anulación de tantas candidaturas, la Corte Nacional Electoral decidió apoyar la solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil sobre el aplazamiento de la fecha, para que los partidos pudieran cumplir con el requisito. Se definió el 30 de septiembre como el día lími-te para hacer las correcciones.14 La reforma suscitó amplias discusiones sobre la conveniencia de su aplicación en las elecciones de octubre. Se-gún muchos candidatos, la mayoría de los partidos no estaban preparados para adoptar de manera expedita esta medida. No obstante, el requisi-to irrevocable los obligó a incluir “mujeres de relleno”15 que no deseaban ni aspiraban a ser elegidas para el cargo al que quedaron postuladas. En algunas listas se presentaron casos en los que candidatos hombres renun-ciaron para poder cumplir con la cuota. La reforma terminó por afectar el proceso de selección de candidatos que se había adelantado antes de

12 El artículo 3° de la Ley 130 de 1994 establece los requisitos para el reconocimiento de la perso-nería jurídica de los partidos y movimientos políticos. Dicho artículo dispone que las directivas de la organización deben presentar ante el Consejo Nacional Electoral (CNE) la solicitud, una copia de los estatutos, probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obten-ción en la elección anterior de por lo menos la misma cantidad de votos, o tener representación en el Congreso de la República, y entregar un documento que contenga su plataforma política.

13 Al respecto, véase “Casi se vence fecha para cumplir la cuota de género de las listas de candida-tos”, en Colprensa, 15 de septiembre de 2011.

14 CNE, 14 de septiembre de 2011.15 Expresión acuñada por varios líderes de los partidos y por los medios de comunicación.

77

su adopción. Con ello, varias decisiones sobre candidaturas tuvieron que redefinirse.16

En síntesis, en las elecciones de octubre de 2011 se aplicaron dife-rentes mecanismos para seleccionar candidatos. En cada uno de ellos, factores formales –tales como los reglamentos o estatutos partidistas–, así como factores informales y de contexto, influyeron sobre las decisio-nes de los partidos. En la siguiente sección presentamos evidencia que ilustra el uso de mecanismos formales, tales como las consultas populares y las encuestas; y el de mecanismos informales, tales como las autodeter-minaciones por parte de líderes partidistas.

3. Mecanismos de selección de candidatos y descripción de casos. Evidencia empírica En esta sección presentamos evidencia empírica que acumulamos en

la realización de trabajo de campo de diferentes departamentos y munici-pios, en el marco de las elecciones regionales y locales de octubre de 2011. Lo que sigue se fundamenta en entrevistas realizadas durante las campa-ñas a líderes partidistas, candidatos a los diferentes cargos, asesores de campañas, militantes de los partidos, entre otros, así como en análisis de prensa regional, local y nacional. La observación y las entrevistas utiliza-das en este capítulo fueron realizadas en los siguientes departamentos y municipios: Huila (Garzón y Neiva), Santander (Bucaramanga) y Tolima (sólo para la Gobernación).

Como se planteó antes, el objetivo de este análisis es conocer más so-bre las dinámicas detrás de los procesos de selección de candidatos que se emplean en la política colombiana para decidir quiénes serán los candida-tos a cargos de elección popular, en este caso, en los niveles departamental y municipal, específicamente para gobernaciones y alcaldías. Para lograr-

16 Con respecto a las elecciones de 2007, en las que las candidatas inscritas fueron 16.972, en las elecciones de octubre de 2011 se presentó un incremento, con 36.206 candidatas inscritas. En cuanto a candidaturas para ocupar cargos uninominales, se presentaron dieciséis mujeres can-didatas a gobernaciones, lo cual representó el 10%, mientras que para alcaldías se inscribieron 580 mujeres, correspondiente al 12,6% del total de inscritos. Tres mujeres fueron elegidas como gobernadoras, en Huila, San Andrés y Quindío. En 2007 sólo dos mujeres lograron ganar la Go-bernación. Por otro lado, 109 alcaldías fueron ganadas por mujeres (9,8% del total). Entre éstas se encuentran cuatro de capitales de departamento: Armenia, Barranquilla, Florencia y Quibdó. Un análisis más profundo sobre este tema se puede encontrar en el capítulo de José Ricardo Puyana, “Las reformas políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?”, y en el de Bibiana Ortega Gómez y Gabriel Camargo Toledo, “La nueva Ley de Cuotas en Colom-bia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011”, ambos en este libro.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

78

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

lo, se busca ilustrar, con evidencia empírica de algunos casos específicos, los argumentos planteados a lo largo del escrito.

a. Las consultas populares

a.1 La selección del candidato a la Alcaldía de Garzón (Huila) por el PC

La utilización del mecanismo de las consultas populares no fue fre-cuente en las elecciones regionales de 2011. Como se ilustró más arriba, los partidos, en su gran mayoría, decidieron conformar sus listas y can-didaturas a través de otros procesos. A pesar de que la nueva reforma política instaba a la utilización de este mecanismo, con el objetivo de lo-grar mayores niveles de democracia interna y de inclusión en los procesos de selección de candidatos, las consultas fueron la excepción, y no la regla. El caso del PC en el departamento de Huila fue diferente. El Partido se-leccionó sus candidatos a alcaldías mediante consultas populares en 12 de los 37 municipios (30%).

Para entender esta decisión del Partido, es importante recordar algu-nos factores contextuales e históricos. Históricamente, el departamento del Huila se ha configurado como un bastión del PC (Pinzón de Lewin 1989). Por años, diferentes corrientes del Partido han ganado cargos de elección popular tanto en el nivel regional (v.g., gobernaciones y asambleas departamentales) como en el local (v.g., alcaldías y concejos municipales). Además, el Partido también ha logrado representación política regional en el Congreso de la República.17 Aunque en los últimos años el PSUN y di-ferentes movimientos ciudadanos se configuraron como nuevas opciones políticas en el departamento, la trayectoria electoral predominante del PC y la consideración por parte del electorado de ser éste un bastión conser-vador ponen de relieve la importancia de los procesos de toma de decisión internos, ya que, en muchos municipios, contar con el aval conservador es asegurarse la victoria.18

El municipio de Garzón fue uno en los que el Partido escogió su can-didato mediante el mecanismo de la consulta popular. Esto a pesar de que

17 Para el período de Congreso 2010-2014, el departamento del Huila cuenta con cuatro sena-dores, dos por el PC, uno por el PL y uno por el PSUN. En la Cámara de Representantes el departamento cuenta con cuatro asientos, de los cuales dos son ocupados por conservadores y dos por liberales.

18 En las elecciones de octubre de 2011, el PSUN logró ganar la gobernación y la alcaldía de la ca-pital del departamento (Neiva). El PC mantuvo una porción importante de su poder tradicional, y el PL también logró elegir varios cargos. Sobre los gobernadores del Huila y alcaldes de Neiva que ocuparon el Ejecutivo entre 1988 y 2011, véase Batlle (2012).

79

la consulta no fue considerada inicialmente por los dirigentes regionales del Partido. Así lo reveló el senador Carlos Ramiro Chávarro, quien al ini-cio de la campaña había propuesto la realización de una encuesta.19 Sin embargo, a principios de 2011, en una reunión con aspirantes y diferen-tes líderes del Partido en el nivel municipal –todos ellos pertenecientes a la corriente de “Integración Conservadora”–, se acordó que en aquellos municipios en los que hubiera más de un precandidato por el Partido, se celebrarían convenciones.20 Para la realización de la convención en Gar-zón, se acordó realizar una reunión entre todos los aspirantes. Allí, los líderes de la corriente “Integración Conservadora” consensuarían y elegi-rían al candidato único.

Hasta ese momento, parecía claro que el candidato que contaba con el apoyo del senador Chávarro –líder natural del Partido en ese municipio– sería Delio González Carvajal. Al final, otro aspirante a la nominación, Tito Murcia, manifestó que no existían condiciones para que se llevara a cabo una selección transparente, en la que no fueran a predominar las preferencias de algunos líderes, en este caso, uno de carácter nacional. Por esta razón, Murcia decidió no participar en la convención e inscribirse como precandidato del PC. Esta situación llevó a que el Partido decidiera utilizar la consulta como última instancia y dirimir mediante ésta los en-frentamientos entre los aspirantes.21

Este caso ilustra cómo fue necesario el empleo de la consulta –a pesar de la primera iniciativa de los líderes del Partido de dirimir la disputa por la candidatura a través de una encuesta o de una convención–, debido a los enfrentamientos irreconciliables entre aspirantes, así como a las de-nuncias por parte de uno de ellos respecto a ausencia de garantías para todos los participantes. Aquí se pone en evidencia que, pese al poder del líder político, la presión de los diferentes sectores del partido, entre man-

19 Carlos Ramiro Chávarro es un senador oriundo del municipio de Garzón, Huila, que representa la corriente “Integración Conservadora” del PC, la cual tiene gran arraigo electoral en la región. Respecto a la voluntad de realizar una encuesta para definir el candidato a la Gobernación, véase “Encuesta definirá candidato de Integración en Garzón”, en La Nación, 17 de enero de 2011.

20 Respecto a las diferentes corrientes internas del PC en el departamento del Huila, por un lado, el “Andradismo” se encuentra estructurado en torno al liderazgo del senador Hernán Andrade, y constituye el ala que, históricamente, se ha identificado con la figura de Álvaro Gómez Hurtado en el ámbito nacional. Por otro lado, Integración Conservadora es una corriente creada hace más de tres décadas por el exsenador Antonio Gómez Hermida y Olga Duque de Ospina, y que logró proyectarse en todo el centro sur del departamento. Esta corriente, entonces, es la que se ha identificado con el liderazgo de Misael Pastrana.

21 Al respecto, véase “Murcia primer inscrito en Garzón”, en La Nación, 16 de febrero de 2011, y “Desintegración conservadora en Garzón”, en La Nación, 18 de febrero de 2011.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

80

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

dos medios y militantes, hizo que se reversara la decisión de la encuesta y se adoptara la consulta.

De todas maneras, como se verá en otros casos, la incidencia de las directivas nacionales del Partido fue muy baja. Éstas depositaron en el senador de la región el poder para tomar la decisión. Entonces, en este caso, como en otros, estas situaciones se llevaban a las reuniones del gru-po que el Partido, en su nivel nacional, había destinado para encargarse del otorgamiento de avales. Sin embargo, dichas reuniones sirvieron más para refrendar decisiones que para tomarlas, salvo cuando se producían enfrentamientos entre diferentes líderes regionales, pertenecientes a co-rrientes diversas del Partido, pero con arraigo en una misma región.

La utilización de la consulta popular fue un modo de hacer más trans-parente y democrático el proceso de selección –al menos en apariencia–, si, en cambio, la decisión hubiera sido tomada, o fuertemente influida, por un senador cuyo apoyo electoral en el municipio es considerable. Con la consulta se generó una relativa cohesión del Partido o por lo menos se evitó la fractura del mismo y la huida de otros precandidatos a otras agru-paciones políticas, al menos en lo formal, lo que no necesariamente quiere decir que el/los precandidato(s) perdedor(es) haya(n) hecho campaña ac-tiva en las elecciones generales por el nominado. La realidad es que, por la importancia del Partido para el municipio, tanto las estrategias como la dinámica y los gastos de la campaña para la selección del candidato conservador vía consulta plantearon un escenario muy semejante al de la disputa por el cargo en una elección general.

Asimismo, se dieron garantías de participación a los diferentes pre-candidatos. Aunque el mecanismo que se empleó no fue el que primero se contempló, es importante resaltar que, a pesar de que el mismo se define como de carácter formal –dado que está contemplado en la legis-lación colombiana, así como en los estatutos del Partido–, otros factores informales –como el apoyo del senador de la región, en detrimento de la incidencia de las directivas nacionales del partido; el hecho de que Gar-zón constituya un bastión conservador histórico, así como la presión de diferentes sectores del Partido, especialmente de las bases– convergieron para que se tomara la decisión de utilizar la consulta como un mecanismo más competitivo, incluyente y transparente que la encuesta, la conven-ción o la designación. De todas maneras, cabe aclarar que, como en otros casos, y como lo han afirmado numerosos líderes de distintos partidos, se suele llegar a la consulta como una instancia límite, como la última

81

opción, cuando todos los otros mecanismos han sido descartados. Tanto las directivas nacionales como los líderes regionales o locales les temen a los resultados –a menudo impredecibles y poco controlables– de las con-sultas.

b. Decisión tomada dentro de los partidos

b.1. La selección de candidato a la Gobernación de Santander y la Alcaldía de Bucaramanga por el PL

Así como el departamento del Huila ha sido históricamente un fortín del PC, Santander ha sido bastión del PL.22 La gobernación y la alcaldía de la capital del departamento han sido tradicionalmente ocupadas por representantes del Partido. Antes de las elecciones de octubre de 2011, tal era la situación. A pesar del aparente predominio del Partido, parece ser claro que el mismo no actúa de manera cohesionada en el departa-mento. Esto se ilustra con la competencia intrapartidista que se dio en las elecciones regionales y locales. Por ejemplo, para la gobernación, dos precandidatos se presentaron a solicitar aval, y para la alcaldía lo hicieron más de diez. Esta situación, sumada a las pujas de los diferentes secto-res del Partido en el departamento, complicó el proceso formal y, como veremos, produjo situaciones que dieron espacio para que mecanismos informales preponderaran sobre los formales.

El proceso de selección del candidato a la Gobernación de Santan-der, y el de la de aquel que competiría por la Alcaldía de Bucaramanga con el aval del PL, se dieron de manera simultánea. En un principio, los dirigentes del Partido intentaron que las candidaturas fueran definidas por consenso. Sin embargo, tal objetivo fue difícil de lograr, dada la can-tidad de aspirantes que solicitaron aval. Los precandidatos del Partido para la gobernación fueron Luis Fernando Cote, exalcalde de Bucaraman-ga (1997-2000) y exsecretario de la gobernación durante el mandato de Horacio Serpa (2008-2011), y Luis Fernando Bohórquez, excandidato a la gobernación y a la alcaldía del municipio de Flordidablanca, en 2007. Diferentes sectores del Partido, así como el entonces gobernador Horacio Serpa, manifestaron apoyar a Bohórquez. Tal situación condujo al aspi-rante a abogar por la celebración de una consulta, con la cual se dirimiría

22 En Santander, el PL ha sido menos estable (o más volátil) que el PC en Huila. Sobre los gober-nadores de Santander y alcaldes de Bucaramanga que ocuparon el Ejecutivo entre 1988 y 2011, véase Batlle (2012).

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

82

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

la competencia entre los dos precandidatos, probablemente a su favor. Este escenario lo resumió de la siguiente manera un entrevistado:

Tenemos gobernador, es una figura muy importante para el Partido, tene-mos alcalde y también una bancada muy grande. Entonces, básicamente lo que ocurrió fue que de entrada se fue generando una dinámica alrededor de Cote. Serpa mantuvo el apoyo a Luis Fernando, la Dirección Nacional Liberal también, y la bancada. Para la Dirección Liberal el apoyo de Serpa fue de-terminante, así como el del alcalde. Parece ser que Serpa dijo: “Yo pongo mi gobernador y yo no me meto en el tema del alcalde”.23

Como se puede observar, la incidencia del gobernador del momento, que se podría asociar con lo informal de estos procesos, parece ser incluso más importante para el entrevistado al explicar cómo se tomó la decisión de las candidaturas, que las mismas instancias partidistas. Frente a esto, y aún sin haber consensuado la decisión respecto al candidato a la Alcaldía de Bucaramanga, algunos líderes del Partido le propusieron a Bohórquez presentarse como precandidato. Aunque las fechas establecidas por el Partido para las inscripciones ya habían concluido, la propuesta se reali-zó. Así lo ilustra la siguiente cita:

Otra situación que tuvo mucha incidencia sobre la escogencia del candidato a alcalde fue la designación del candidato a gobernador. En ese sentido, los pre-candidatos eran dos: Cote y Lucho Bohórquez. Lucho tiene mejor imagen que Cote pero finalmente fue Cote el que logró el aval del Partido para candidato a la gobernación. Nunca lo sabremos pero creo que ahí hubo un pacto. [...] Ahí fue cuando me hablaron de una cosa que yo nunca había escuchado: el derecho de patio. Esto se relacionaba con que era una tradición que el alcalde y el parlamentario de mayor votación decidieran en conjunto quién sería el candidato a alcalde liberal.24

La “denuncia” sobre la configuración de un pacto entre diferentes actores regionales del Partido pone en evidencia la relevancia de estos lí-deres, así como de las negociaciones “a puerta cerrada” en situaciones tan críticas para el Partido como la decisión sobre la selección de candidatos. La existencia de una tradición, conocida y aceptada por los involucrados en el proceso, se erige en una regla informal que condiciona, sin lugar a dudas, el resultado y desafía lo “escrito”. Esta situación permitió a su vez que, a pesar de que las fechas establecidas por el Partido para inscribir candidatos estuvieran vencidas, la candidatura de Bohórquez prosperara, ya que reflejaba la voluntad del alcalde y el parlamentario de mayor vota-ción, como se anota en el extracto de la entrevista.

23 Extracto de entrevista a informante clave.24 Extracto de entrevista a informante clave.

83

La carrera por lograr la candidatura a la Alcaldía de Bucaramanga em-pezó con una competencia de diez precandidatos. No obstante, sólo tres de ellos quedaron como los más opcionados. Los demás fueron retirán-dose de la aspiración a medida que se revelaron los intereses en conflicto de los líderes que apoyaban a uno u otro. La siguiente cita ilustra bien esta situación y deja ver que en un proceso como éstos se entremezclan e inciden en las decisiones el poder político, el poder económico, y hasta el poder religioso, superando ampliamente los intereses estrictamente par-tidistas y, como se anotó antes, las reglas de juego formales con las que cuenta el Partido.

Entonces, empezaron los vetos. Primer veto, a Jaime R. Ballesteros, lo vetó Honorio [Galvis] públicamente, ya que él decía que se cambió de bando para dejarlo a él e irse con Durán. El segundo veto vino por parte de la Curia […] Ahí el alcalde dijo que su candidato era Alfonso Prieto. Entonces, se estable-ció que ése sería el candidato. Ahí entra el tercer veto, lo que hizo que Prieto sólo fuera candidato por cinco horas. Según dicen, hace siete años Prieto había ganado la consulta interna del liberalismo y había usado un logo muy similar al de Vanguardia Liberal (diario regional), y las directivas del pe-riódico lo demandaron por plagio. Entonces el alcalde consultó al dueño de Vanguardia y éste dijo que no.25

Al igual que con los precandidatos a la gobernación, los tres precan-didatos a la alcaldía más opcionados respondían a diferentes sectores y líderes dentro del Partido, lo que pone en evidencia el poder de los cau-dillos locales como los depositarios de la legitimidad a la hora de tomar decisiones, muy lejos de lo que sucede en la sede del Partido en Bogotá. En primer lugar, Paola Carvajal, quien fue funcionaria de la alcaldía durante las gestiones de Honorio Galvis y Fernando Vargas, contaba con el apo-yo del primero de ellos, y en un principio, de congresistas como Miguel Arenas y Édgar Gómez.26 En segundo lugar, Consuelo Ordóñez, quien fue secretaria de Planeación del departamento, fue apoyada por el entonces gobernador Serpa. El tercer candidato fue Alfonso Prieto, apoyado por el entonces alcalde, quien retiró su aspiración debido a presiones externas.

Como probablemente la selección del candidato fue una cuestión que se dejó dilatar en el tiempo –dando lugar a que los enfrentamien-tos se agudizaran, en el marco de una situación de “empate” de la que

25 Extracto de entrevista a informante clave. Sobre la posición de Vanguardia Liberal al respecto, véase “Una posibilidad que alarma”, en Vanguardia Liberal, 8 de abril de 2011.

26 Aquí también cabe aclarar que el único congresista que mantuvo durante todo el proceso su apoyo a una sola precandidata fue Honorio Galvis, presidente del Directorio departamental li-beral en Santander. Al respecto, véase “Congresistas liberales tercian por Lucho Bohórquez a la alcaldía de Bucaramanga”, en Vanguardia Liberal, 3 de mayo de 2011.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

84

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

estaba resultando complicado salir sin generar traumatismos en el lar-go plazo, asociados específicamente con la posibilidad de un quiebre dentro del Partido en el nivel regional y local–,27 convergieron diversas situaciones que generaron la decisión, por parte de la Dirección Na-cional Liberal y de los directorios locales y regionales, de otorgarle el aval a quien también había sido precandidato a la gobernación, Luis Fernando Bohórquez.

En estas decisiones en ningún momento se consultó a los Directorios; acá la decisión la toman los parlamentarios y el alcalde. La semana pasada hubo reuniones con Pardo en Bogotá porque el tema ya se estaba tornando com-plicado […] El problema es que nadie cree en las reglas, saben perfectamente que acá todo se cambia. Nadie cree en la solidez de lo escrito [...] Yo lo que siento por parte de los líderes del Partido es que hay mucha discriminación. Salvo que seas un derivado de un político macho, no tienes opciones.28

Factores tanto externos al partido como internos condicionaron la toma de esta decisión. Entre los factores externos, primero, Carvajal fue in-habilitada por la Procuraduría para ocupar cargos públicos por 12 años; en segundo lugar, comenzaron a circular rumores sobre la posible destitución del alcalde por parte de este mismo organismo (los cuales terminaron con-cretándose). Por otra parte, situaciones internas como el retiro evidente del apoyo de Serpa a su precandidata Ordóñez, así como un enfrenta-miento entre diferentes sectores del Partido, condujeron a tal decisión del Partido.

Lo anterior ilustra cómo confluyen las reglas escritas del Partido, jun-to con aquellas informales y factores tanto de contexto como internos. En ese sentido, por un lado, se destaca el poder de influencia que tienen políticos que gozan de caudal electoral y de reconocimiento público en los niveles regional y local. Según lo visto, la competencia por los avales dentro de un mismo Partido se concreta en la lucha de los líderes por el aval de sus candidatos predilectos. Es posible que cuando estos líderes gozan de prestigio y capacidad electoral, el Partido en el nivel nacional no cumpla un rol decisivo en el otorgamiento de los avales, sino que se limite a refrendar decisiones tomadas en el nivel subnacional.

27 A finales de mayo, y en vista de que los enfrentamientos entre los dos principales sectores no es-taban allanando el camino para la selección del candidato, Rafael Pardo propuso la candidatura de Consuelo Ordóñez como elemento para propiciar la unificación. Sin embargo, esta propuesta fue rechazada por ambos sectores. Al respecto, véase “Un grupo de liberales pide el aval para Lucho Bohórquez a la alcaldía de Bucaramanga”, en vanguardia.com, 28 de mayo de 2011.

28 Extracto de entrevista a informante clave.

85

Como se pudo observar, en la decisión sobre quién sería el candida-to a la Alcaldía de Bucaramanga del PL se vio reflejada esta situación. La existencia de numerosos congresistas y caudillos departamentales con intereses propios y capacidad de movilizar votos y recursos mantuvo al Directorio nacional al margen del proceso. Éste no intervino tampoco para resolver enfrentamientos que se dieron entre los líderes del Partido y que podrían haber llevado a una fractura del mismo.

Por otro lado, la capacidad de ejercer presión por parte de grupos externos al Partido pero con amplio reconocimiento y poder en el nivel re-gional –como la Iglesia y el poder de los grupos económicos regionales– le agrega elementos al complejo entramado que se teje detrás de la decisión del Partido. Como se dijo, las instancias formales del Partido también cumplen un rol, tanto en el nivel subnacional como en el nacional, aunque sólo parecen ser determinantes en una instancia de validación y legitima-ción de una decisión ya tomada.

b.2 La selección de la candidata a la Gobernación del Huila por el PSUN

En el departamento del Huila, el PSUN también optó por el otorga-miento del aval por designación a quien sería su candidata a la gobernación, la exalcaldesa de Neiva por el PL, Cielo González Villa. Después de varias semanas de especulaciones y reuniones entre diferentes partidos, el sena-dor Géchem, representante del PSUN en el departamento, le comunicó a González Villa que contaría con el aval del Partido para aspirar a la gober-nación. La candidata había tenido que golpear muchas puertas, incluso la del expresidente Uribe, con quien tenía una relativa cercanía.29 En res-puesta a la pregunta sobre si existen mecanismos claros y públicos para la selección del candidato en su Partido, en este caso el PSUN, un candidato respondió:

Por ejemplo en el caso del aval para la gobernación la situación la definirá el Partido, especialmente el senador Géchem. Aunque entiendo que hay una serie de criterios a nivel nacional a los que hay que atenerse.30

Con esta declaración queda en evidencia el desconocimiento por par-te del candidato de las reglas formales que el Partido estipulaba para la

29 La prensa llegó a caratular el proceso del otorgamiento de este aval como un “novelón”. Al res-pecto, véase “La U ungió a Cielo con el aval”, en Diario del Huila, 21 de junio de 2011. En ese sentido, se ha hablado de las altas cifras de dinero que González Villa podría haberle entregado al PSUN, específicamente a Géchem, a cambio del aval.

30 Extracto de entrevista a informante clave.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

86

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

conformación de sus candidaturas, a la vez que destaca la figura del líder regional como quien, en la práctica, toma las decisiones.

Este caso difiere del anteriormente descrito en varios aspectos. Pri-mero, en relación con el contexto, el PSUN es un Partido considerado nuevo y que no había logrado hasta ese momento nacionalizarse y llegar a las diferentes regiones del país. En ese sentido, Huila no era un bastión de la agrupación como sí lo es Santander para los liberales, lo que redunda en que sólo exista un “líder natural” del Partido, en este caso el senador Géchem, quien contó con el apoyo total de las directivas nacionales del Partido para conformar listas y decidir sobre los candidatos a alcaldías y gobernación. En el caso de Santander, la bancada liberal es la mayoritaria, y en el momento de decidir los candidatos para las elecciones de 2011 se contaba con gobernador y con alcalde (Bucaramanga) liberales.

Segundo, los procesos de selección de los candidatos a la gobernación y a la alcaldía de Neiva se dieron en tiempos diferentes y sin relación entre sí. Si bien ambos candidatos provenían de las toldas liberales –habien-do sido alcaldesa y precandidato a la gobernación, respectivamente–, la decisión de otorgarle el aval a Pedro Suárez para la alcaldía de Neiva fue mucho más ágil y menos sonada en los medios que lo que sucedió con González Villa.

Estas cuestiones tuvieron efectos distintos sobre el Partido. Primero, no hubo amenazas de fractura dentro del mismo. Segundo, no hubo tanta discusión pública y mediática sobre el proceso, y, por último, por tratarse de un partido con una estructura organizativa menos compleja que la del liberalismo, las decisiones pasaron casi exclusivamente por el ámbito regional y, cabe destacarlo, por el nacional, en la figura del expresiden-te Álvaro Uribe, quien en ese momento no contaba con ningún tipo de cargo directivo en el Partido. Sin embargo, a pesar de estas diferencias, en este caso también se puede apreciar la incidencia determinante de las decisiones del líder regional, en detrimento del papel de la dirigencia nacional –el presidente del Partido, Juan Lozano, apareció pocas veces por el Huila– y de otros poderes políticos no pertenecientes al Partido, como el de Uribe.

b.3 La selección del candidato a la Gobernación del Tolima por el PC

La selección del candidato del conservatismo para la Gobernación del Tolima enfrentó a las dos tendencias departamentales: barretistas y gómezgallistas. Los barretistas, quienes representaban los intereses

87

del entonces gobernador Óscar Barreto, apoyaron al candidato Luis Fer-nando Caicedo, mientras que los gómezgallistas, quienes representaban los intereses de Luis Humberto Gómez Gallo, otrora jefe conservador del departamento, apoyaron a Luis Carlos Delgado Peñón, candidato del Par-tido Liberal.

La división conservadora se presentó por la negativa del conservatis-mo nacional y departamental de realizar consultas populares o internas. En particular, los gómezgallistas estuvieron en desacuerdo con esa nega-tiva nacional y departamental, ya que dejaba por fuera al candidato de su tendencia. Al no haber sido aprobada la consulta, el candidato de los ba-rretistas resultó proclamado por el “congreso departamental del Partido, que tuvo la presencia de congresistas, diputados, concejales, candidatos a las alcaldías y líderes de los 47 municipios del Tolima”.31 Hernán Andrade, senador huilense del Partido Conservador, terció en la disputa, al mani-festar que “no hay unanimidad siempre y eso es lo bueno de la política; ellos no comparten la apreciación de todos y prefieren a Luis Carlos Del-gado, y los respetamos”.32

En este caso queda en evidencia que las decisiones tomadas dentro de los partidos tienden a favorecer grupos políticos dominantes en la re-gión; y aunque las directivas del Partido se basan en reglas formales para escoger sus candidatos, la formalidad podría legitimar la informalidad del proceso y, por ende, de su resultado. Además, el contexto político dio ca-bida a esta decisión, ya que para el momento de la selección del candidato conservador a la Gobernación del Tolima, Luis Humberto Gómez Gallo (barón electoral del conservatismo en el Tolima) se encontraba privado de la libertad por nexos con el paramilitarismo, lo cual aparentemente le restaba cierta importancia electoral para las elecciones de 2011.

En síntesis, los cuatro casos analizados como ejemplos de decisiones tomadas dentro de los partidos respecto de la selección de sus candidatos ponen en evidencia la laxitud de las reglas partidistas a la hora de estable-cer cómo deben tomarse decisiones tan importantes para los partidos y los políticos. En los casos de la selección de los candidatos a la Alcaldía de Bucaramanga y a la Gobernación de Santander por parte del PL, y del can-didato a la Gobernación del Tolima por parte del PC, se pueden observar

31 Al respecto, véase “Conservatismo del Tolima proclamó su candidato a la Gobernación”, en El Tiempo, 17 de junio de 2011.

32 Al respecto, véase “Así va el Congreso de los azules”, en Ecos del Combeima, 17 de junio de 2011.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

88

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

arreglos y pactos de tipo informal entre candidatos y líderes o referentes regionales. Asimismo, los enfrentamientos entre diferentes tendencias y liderazgos dentro de los partidos, en especial del PC, permean todo el proceso y hacen más complejas las decisiones. La medición de fuerzas respecto a “quiénes mandan” en el departamento dentro de un mismo partido parece haber incidido fuertemente a la hora de decidir quiénes serían los candidatos por competir en las contiendas electorales.

El caso de la selección del candidato conservador a la Gobernación del Tolima por parte del PC evidenció que estos procesos pueden tener implicaciones directas en la estabilidad de un partido político. Cuando existen fuertes divisiones regionales dentro de un partido, y/o cuando la selección de los candidatos no es incluyente, muchos candidatos que por una u otra razón quedan por fuera de la contienda (bien como resultado de las divisiones o de la no inclusividad del proceso) buscan refugio en otros partidos o movimientos políticos. En tres de los casos observados (Gobernación del Tolima; Gobernación de Santander y Alcaldía de Buca-ramanga) se rechazó a la utilización del mecanismo de la consulta.

La selección de Cielo González como candidata del PSUN a la Gober-nación del Huila33 es un ejemplo de la responsabilidad que recae sobre los partidos cuando seleccionan candidatos que tienen investigaciones pendientes en la justicia. En este caso, la palabra del senador Géchem, y también la del presidente del partido, Juan Lozano, fueron determinantes y pusieron en evidencia que informalmente los líderes toman decisiones de manera cuasi unilateral.

Finalmente, se encontraron casos en los que, si bien los partidos políticos se encargaron de otorgar los avales, éstos sirvieron para que los candidatos cumplieran con el requisito formal de tener un partido que los avalara, y a su vez evitarles el pago de las pólizas de seriedad o incurrir en costos de recolección de firmas,34 sin que medie por ello un vínculo de filiación partidista entre candidato y partido.

33 Cielo González fue apartada de la gobernación pocos meses después de haberse posesionado, y fue inhabilitada para ejercer cargos públicos.

34 Tales fueron los casos de los candidatos a la Alcaldía de Cartagena. Johny Rivero, candidato a la Alcaldía de Cartagena, manifestó que aunque había recogido el número de firmas que le per-mitía presentarse por un grupo significativo de ciudadanos (Yo Amo a Cartagena), los recursos económicos no le alcanzaban para cubrir la póliza que se les exigía. Campo Elías Terán, candi-dato a la Alcaldía de Cartagena por la Alianza Social Independiente (ASI), planteó una situación similar, y con el mismo argumento.

89

c. La encuesta

c.1 La selección de los candidatos a la Gobernación del Huila por el PC y el PL

Para seleccionar a su candidato a la Gobernación del Huila, el PC deci-dió realizar una encuesta, que se llevó a cabo a principios del mes de junio. Antes de tomar esta decisión, se había definido celebrar una consulta po-pular en la fecha establecida por los organismos electorales (30 de mayo). En ella se esperaba decidir cuál de los dos precandidatos avalados sería finalmente el candidato por el Partido al cargo de la gobernación. La deci-sión de realizar la encuesta, y no la consulta, la tomaron los conservadores huilenses cinco días antes del 30 de mayo. Ellos mismos comunicaron la determinación a la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), a la militancia del Partido y a la opinión pública. También anunciaron que el Partido no presentaría listas para la asamblea departamental.

En un primer momento hubo varios nombres que sonaron como po-sibles candidatos conservadores a la gobernación, aunque fueron dos (Jorge Fernando Perdomo, expresidente del Atlético Huila, y Esperanza Andrade, hermana del senador huilense Hernán Andrade) los que ter-minaron enfrentándose en una encuesta cuyo resultado sería vinculante. Así, el 13 de junio el PC realizó en la ciudad de Neiva un acto bajo el eslo-gan “Unidos en equipo”, con el propósito de dar a conocer los resultados de la encuesta que se había llevado a cabo para decidir quién sería el candidato a la gobernación. La encuesta fue ganada por Jorge Fernan-do Perdomo, con un 41%, que superó el 29% conseguido por Esperanza Andrade.

Una vez alcanzado el aval vendría la tarea de lograr que todos los sec-tores y tendencias del Partido convergieran alrededor de su candidatura, después de una campaña larga y muy competida, que enfrentó a dos sec-tores muy importantes del conservatismo departamental. Cabe resaltar que la selección de candidatos por medio de una encuesta no sólo supone la utilización de un mecanismo diferente, donde no se da fiscalización ni control alguno por parte de los organismos electorales, sino también la configuración de una campaña distinta, con estrategias de movilización de “simpatías” muy diferentes.

La principal diferencia se relaciona con a quiénes dirigir la campaña, es decir, quiénes expresarán su opinión (voto o encuesta). Mientras que en el caso de la consulta el precandidato suele apostar a la movilización

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

90

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

del voto “duro”, es decir, al apoyo de los ciudadanos cercanos al Partido e incluso afiliados –esto se daría más claramente si la consulta fuera cerra-da–, para convencerlos no sólo de votar por él sino, además, de acudir a las urnas, en el caso de las encuestas lo importante es llegar a muchos sec-tores diferentes de la ciudad o el departamento y tener también en cuenta el voto de “opinión”, que llevaría a la gente a contestar la encuesta a favor de uno u otro candidato.

En el caso de la encuesta hay que apostarle a la visibilidad y el reconocimiento del candidato, mientras que en la consulta hay que poner la maquinaria par-tidista en movimiento.35

Aunque el mecanismo de la encuesta no fue central en el proceso de selección de candidatos, el PL también optó por esta herramienta para conocer las preferencias de la ciudadanía y tenerlas en cuenta a la hora de ungir a su candidato a la Gobernación del Huila.

Entonces echamos encuestas, nosotros echamos encuestas no oficiales ni públicas […] para mirar cómo estaban Florita y Carlos Mauricio, y en todas partes marcaba que Carlos Mauricio iba mejor; entonces fuimos tomando y haciendo consensos, y después aspiró otro diputado, Carlos Daniel Mazabel. Él mismo habló con Carlos Mauricio y declinó a favor de él. De modo, pues, que fue un proceso obvio, sin tanta dificultad; se fue dando tranquilamente.36

Así como los partidos y movimientos tienden a rechazar la utilización de la consulta popular, el uso de las encuestas de opinión se encuentra cada vez más expandido en el país. Sin embargo, existen diferentes formas de utilizar este mecanismo. Por un lado, la más común, es la realización de numerosas encuestas para establecer quiénes son los candidatos más opcionados y utilizar esta herramienta como información que permita a los líderes de la organización –nacionales o locales– tomar la decisión más adecuada, es decir, seleccionar al aspirante que cuente con mayor favorabilidad popular. Por otro lado, como se puede observar en el caso del candidato a la Gobernación del Huila por el PC, la encuesta, en un con-texto de posible fragmentación partidista, se convierte en el mecanismo definitorio de una candidatura.

Conclusiones y agenda de investigaciónEn este artículo describimos los mecanismos empleados por los

partidos para seleccionar a sus candidatos en las elecciones locales y regionales de 2011, y ofrecimos algunos ejemplos concretos de uso de

35 Fragmento de entrevista a informante clave.36 Fragmento de entrevista a informante clave.

91

los mismos. Las decisiones dentro de los partidos fueron las que predo-minaron en el proceso electoral, seguidas éstas de consultas populares. También se emplearon encuestas para dirimir conflictos, aunque en me-nor medida.

Como vimos, la consulta popular no fue usada mayoritariamente por los diferentes partidos. A pesar de ser un mecanismo formal contemplado en los estatutos de los partidos, muchos de los precandidatos prefieren no optar por las consultas. Otras formas de decidir pueden ser más ven-tajosas para algunos de ellos, en particular para quienes cuentan con el respaldo de líderes poderosos dentro de los partidos (v.g., la dirigencia del Partido). Además, las consultas suponen el uso de recursos políticos y económicos e implican un alto gasto por parte de los precandidatos.

Por otro lado, la competencia entre precandidatos de un mismo partido produce rupturas dentro del Partido, así como en el electorado. Quienes eventualmente pierden esta contienda tienen incentivos, o bien para buscar el aval en otras toldas, o bien para apoyar candidaturas por fuera del Partido. Por estas razones, entre otras, las consultas no suelen ser la primera opción de los partidos y precandidatos para dirimir conflic-tos entre aspirantes a un mismo cargo por el mismo partido. Lo anterior lo pudimos constatar en la observación que realizamos de las campañas electorales.

Respecto a la decisión interna de los partidos, las reglas del juego tienden a transitar entre lo formal y lo informal. La mayoría de partidos dan un amplio margen de maniobra a las élites de los partidos en la se-lección de candidatos. Las élites regionales cumplen un rol importante en este aspecto, tal y como lo mostramos en la evidencia presentada en la sección anterior. La ocurrencia de esto –de decisiones tomadas por lí-deres, muchas veces de modo informal– es permeada por características del contexto político. Por ejemplo, los partidos políticos que tienen una larga trayectoria electoral en las regiones cuentan con el apoyo de líderes políticos tradicionales con gran poder de injerencia en las decisiones que se toman sobre los candidatos que participan en las contiendas.

El poder de élites regionales y la presencia de maquinarias partidis-tas consolidadas influyen sobre la competencia interpartidista y también sobre las decisiones de los partidos o movimientos de avalar candidatos. Como lo mencionamos más arriba, el predominio electoral de algún parti-do por períodos prolongados desestimula la competencia, en la medida en

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

92

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

que otros partidos tendrán menores probabilidades de elegir cargos. Esto, sin duda, afecta las decisiones que se toman sobre los candidatos que se seleccionan.

Por otro lado, las decisiones de no emplear mecanismos formales (tales como las consultas populares) se pueden deber a los menores cos-tos económicos que significan las decisiones dentro de las colectividades. Finalmente, en partidos de reciente creación, la selección de candidatos dentro de los mismos tiende a tener una mayor acogida, entre otras ra-zones porque la ausencia de estructuras institucionalizadas regionales permite a los líderes fundadores tener la potestad de otorgar los avales.

La encuesta fue el último mecanismo que identificamos en las elec-ciones locales de 2011. Ésta se utilizó en menor medida que los otros mecanismos. Su utilidad fue la de dirimir diferencias intrapartidistas y evitar con ello el desgaste propio de las consultas populares. Como se pudo observar en los casos analizados, las encuestas pueden servir para orientar una decisión o tener carácter vinculante y ser determinantes en el proceso para seleccionar los candidatos.

Además de lo anterior, en la observación de las campañas, y espe-cíficamente en los procesos de selección de candidatos por parte de los partidos, se hizo evidente que dentro de las colectividades se presentan conflictos entre tendencias y líderes que en ocasiones se hacen irrecon-ciliables. Decir esto es importante, porque muchas veces se convierte en un factor que afecta las decisiones sobre los procesos de selección de los candidatos.

Por otro lado, pudimos observar que las decisiones de los partidos en muchas ocasiones se toman en los niveles regional y local, y que la diri-gencia nacional poco incide en ello. En algunos casos, el presidente de la agrupación llega a terciar en favor de uno u otro candidato pero, en líneas generales, siempre lo hace con el apoyo y consenso de la gran mayoría de las partes involucradas en el nivel regional.

Las pasadas elecciones regionales y locales pusieron en evidencia un debate ya abordado, relacionado con la responsabilidad de los partidos respecto de los candidatos que son electos en el seno de su organización. Si bien para dicho proceso electoral se llevó a cabo una campaña por parte del Ministerio del Interior –el cual creó una ventanilla única para recibir y tramitar solicitudes de antecedentes penales, disciplinarios y fiscales de los partidos y sus posibles candidatos–, en muchos casos, al no existir

93

condenas en firme, los partidos decidieron hacer oídos sordos a las com-plicadas situaciones que enfrentaban algunos de sus miembros, o posibles avalados, y otorgaron su apoyo en la elección.

En ese sentido, sin haber transcurrido un año de realizados los comi-cios, la Procuraduría General de la Nación y otros organismos de control disciplinarios, penales y fiscales37 iniciaron investigaciones a por lo menos veinte gobernadores y alcaldes.38 Además, ha habido discusiones en torno a las figuras títeres, en relación con alcaldes o gobernadores electos que, por diversas razones, son “manejados” por otros actores que no fueron popularmente elegidos para desempeñar esta función.39

Sin lugar a dudas, esta situación no es exclusiva de estos nuevos mandatarios sino que, por el contrario, ha sido característica de los gober-nadores y alcaldes electos en los últimos años.40 En estas circunstancias, los partidos no se responsabilizan por aquellos a quienes apoyan, gene-rando una brecha en los resultados y el rendimiento de la democracia colombiana, donde quien es electo no es necesariamente quien ejerce el cargo durante la totalidad del mandato previsto. En suma, lo que queda en evidencia es la importancia que tiene el proceso de selección de candida-tos para el ejercicio de la representación política de los partidos.

Referencias Acuña, Fabián. 2009. Partidos políticos y procesos de selección interna de candidatos en Colombia. Análisis Político 22 (66): 145-161. Disponible en: http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-47052009000200007&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0121-4705

Alarcón, Víctor. 2009. Democracia interna y selección de candidatos presidenciales en México: de la simulación a la competencia. En Selección de candidatos, política

37 Desde su llegada al cargo, no menos de seis de los gobernadores electos tienen como mínimo una investigación en curso en organismos como la Procuraduría o la Contraloría. Específica-mente, se trata de la gobernadora del Huila y el gobernador de Arauca, ambos electos con el aval del Partido de la U; el gobernador de Casanare, avalado por Afrovides; el gobernador del Valle del Cauca, electo por el MIO; el del Chocó, que llegó a la gobernación con el apoyo de Cambio Radical, Partido Conservador, Partido Verde y ASI, y el gobernador de La Guajira, avalado por Cambio Radical. Al respecto, véase “Seis de los gobernadores recién posesionados arrancan em-papelados”, en eltiempo.com, 3 de enero de 2012.

38 Al respecto, véase “20 alcaldes y gobernadores en la mira de la Procuraduría”, en el tiempo.com, 1º de septiembre de 2011.

39 Éste es el caso del gobernador de Sucre, Julio Guerra, de quien se dice que padece una grave enfermedad, y, debido a su avanzada edad (78 años en el momento de su elección), es su familia la que gobierna en su nombre.

40 “Gobernadores y alcaldes tiene 1845 investigaciones penales por corrupción”, en caracol.com.co, 25 de abril de 2011.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

94

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

partidista y rendimiento democrático, eds. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, 133-169. México: Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Batlle, Margarita. 2011. La difícil tarea de seleccionar un candidato: cambios y con-tinuidades en las estrategias de selección de candidatos en los partidos colombianos (1990-2010). En Elecciones 2010: partidos, consultas y democracia interna, eds. Yann Basset et al. 51-105. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Batlle, Margarita. 2012. Selección de candidatos en las elecciones locales y regionales colombianas de 2011: los casos de Huila y Santander. Reflexión Política 14 (27): 154-171.

Buquet, Daniel. 2009. Selección de candidatos presidenciales y fraccionalización partidaria en Uruguay (1942-2004). En Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático, eds. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, 241-265. México: Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Duque, Javier. 2007. Institucionalización organizativa y procesos de selección de candidatos presidenciales en los partidos Liberal y Conservador colombianos 1974-2006. Estudios Políticos 31: 141-181.

Duque, Javier. 2009. Institucionalización organizativa y procesos de selección de candidatos en los partidos Liberal y Conservador colombianos 1974-2006. En Se-lección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático, eds. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, 171-208. México: Tribunal Electoral del Dis-trito Federal.

Freidenberg, Flavia. 2003. Selección de candidatos y democracia interna en los par-tidos de América Latina, Biblioteca de la Reforma Política Nº 1. Lima: Asociación Civil Transparencia e International IDEA.

Freidenberg, Flavia. 2007. La democratización de los partidos políticos en América Latina: entre la ilusión y el desencanto. En Fortalecimiento de los partidos políti-cos en América Latina: institucionalización, democratización y transparencia, eds. José Thompson y Fernando Sánchez. San José de Costa Rica: IIDH.

Freidenberg, Flavia y Steven Levitsky. 2007. Organización informal de los partidos en América Latina. Desarrollo Económico 46 (184): 539-568.

Freidenberg, Flavia y Manuel Alcántara Sáez. 2009. Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático: una introducción. En Selección de candida-tos, política partidista y rendimiento democrático, eds. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, 13-34. México: Tribunal Electoral del Distrito Federal y Universidad Nacional Autónoma de México.

Helmke, Gretchen y Steven Levitsky. 2006. Informal institutions and democracy: Lesson from Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Laurent, Virginie. 2005. Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia, 1990-1998. Motivaciones, campos de acción e impactos. Bo-gotá: Instituto Colombiano de Antropología e Historia, ICANH.

Moreno, Erika y María Escobar Lemmon. 2008. Mejor solo que mal acompañado: Political entrepreneurs and list proliferation in Colombia. En Pathways to power. Political recruitment and candidate selection in Latin America, eds. Peter Siavelis y Scott Morgenstern, 19-42, Pensilvania: The Pennsylvania State University Press.

95

Picado, Hugo. 2009. Cuando las primarias son secundarias. Causas y efectos de los modos de selección de candidatos en el PLN y el PUSC (1990-2006). En Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático, eds. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara Sáez, 209-240. México: Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Pinzón de Lewin, Patricia. 1989. Pueblos, regiones y partidos: la regionalizacion electoral: atlas electoral colombiano. Bogotá: CIDER, Universidad de los Andes.

Sartori, Giovanni. 1997. Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza Editorial.

Siavelis, Peter y Scott Morgenstern (eds.). 2008. Pathways to power. Political re-cruitment and candidate selection in Latin America. Pensilvania: The Pennsylvania State University Press.

Anexo 1La selección de candidatos según los estatutos partidistas

Partido/ Movimiento Estatutos

Liberal Colombiano(PL)

CANDIDATO ÚNICO.- El Partido avalará un solo candidato a la Presidencia de la República, gobernaciones y alcaldías. (Art. 94)COMPETENCIA.- Los avales los expedirá, única y exclusivamente, la Direc-ción Nacional Liberal, para el candidato a la Presidencia de la República y los candidatos al Congreso de la República.Del mismo modo, por delegación del representante legal del Partido, los di-rectorios departamentales, municipales y del Distrito Capital, expedirán los avales para los otros cargos de elección popular que se escojan en su respectiva circunscripción. (Art. 108 Constitución Política). (Art. 95)REQUISITOS PREVIOS PARA EL AVAL.- Los miembros de la colectividad que deseen recibir aval del Partido Liberal para aspirar a un cargo de elección popular o para optar por un nombramiento o elección estatal en nombre del mismo, deberán cumplir los siguientes requisitos:1. Ser militante del Partido por lo menos con un año de antelación al momento de solicitar el aval. Para el caso de los concejos municipales y los miembros de las juntas administradoras locales, será de seis meses.2. Deberá comprometerse ante el correspondiente directorio a desarrollar, en su administración o en la respectiva corporación pública de elección popular, el programa de gobierno del Partido.3. Firmar un compromiso para participar, en caso de salir electo, en un curso de capacitación política y de gobierno organizado por el Instituto de Pensa-miento Liberal o alguna de sus seccionales, o en su defecto, por institución o centro de estudios asesor del Partido.4. Firmar una autorización a favor de la Dirección Nacional Liberal o de los directorios liberales territoriales para que, un porcentaje de hasta el veinte por ciento del total de los gastos de reposición que el Estado reconozca a los candidatos avalados por el Partido, se deduzca a favor de éste, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida en su oportunidad la Dirección Nacional Liberal. En esta autorización se incluirá la manifestación de que: si pasado un año de las elecciones el candidato elegido no hubiere reclamado los recursos que el Estado le reconoce por este concepto, se entenderá que los dona en su totalidad al Partido Liberal.5. Deberá comprometerse a respaldar los candidatos únicos escogidos por el Partido a cargo de elección popular.6. No estar incurso en ninguna inhabilidad para ser elegido al cargo al cual as-pira, señaladas en las normas legales o en el Código Disciplinario del Partido.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

96

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

7. No haber sido sancionado por falta grave por los órganos disciplinarios del Partido.8. No estar afiliado a ninguna otra organización política con personería jurídi-ca del Consejo Nacional Electoral.PARÁGRAFO PRIMERO.- Los congresistas tendrán derecho a postular candi-datos y el Directorio respectivo sólo podrá rechazar el otorgamiento del aval, cuando no se cumpla con lo estipulado en los presentes Estatutos o en la regla-mentación que expida la Dirección Nacional Liberal.PARÁGRAFO SEGUNDO.- Cuando se produzca una negativa a otorgar el aval, el interesado podrá acudir, según sea el caso, a los órganos de control del Par-tido y en caso de que la negativa resulte injusta podrá acudir a las instancias superiores. (Art. 96)ALIANZAS Y ACUERDOS.- El Partido Liberal Colombiano podrá realizar alian-zas, coaliciones electorales y acuerdos programáticos con otros partidos o movi-mientos independientes para luchar por objetivos comunes, lo mismo que para participar en procesos electorales. Las alianzas, coaliciones y acuerdos deberán ser aprobados por las correspondientes instancias o autoridades partidistas y en ningún caso podrán ser pactados por grupos o individuos. (Art. 97)AUTORIZACIÓN.- El Partido solo autorizará coaliciones a través del Congreso Nacional, las asambleas departamentales, municipales o del Distrito Capital de la colectividad, según corresponda, para la Presidencia de la República, las gobernaciones y las alcaldías.El Partido podrá autorizar, a través de sus directivas territoriales, la conforma-ción de coaliciones con otros movimientos o partidos con personería jurídica, para las elecciones de corporaciones públicas, siempre y cuando la lista sea inscrita con el aval del Partido y sea expresa la mención del mismo, de tal ma-nera que siempre aparezca su nombre en la tarjeta electoral.En dicha autorización deberá estipularse la forma como se repartirán los dine-ros provenientes de la reposición de gastos de campaña. (Art. 98)

Conservador Colombiano (PC)

La Consulta Interna procederá siempre en los siguientes casos:1. Elección de los directorios del Partido a cualquier nivel.2. Escogencia de candidatos a elecciones unipersonales:Presidencia de la República, gobernaciones y alcaldías.3. Integración de las listas de candidatos del Partido a las corporaciones pú-blicas.4. Autorización de alianzas para apoyar candidatos de otros Partidos, movi-mientos políticos o grupos significativos de ciudadanos. Parágrafo. No será necesario realizar Consulta Popular cuando, cerrado el res-pectivo periodo de inscripción de aspirantes a candidatos del Partido, resulta-ren menos aspirantes que cargos a proveer. (Art. 78)Los candidatos del Partido deberán ser seleccionados por Consulta Interna, según lo determinan los Estatutos, siempre que hubiere más aspirantes ins-critos ante la secretaría del directorio conservador correspondiente, que cupos por proveer.La consulta se realizará en la fecha que disponga el directorio conservador del nivel territorial respectivo, dentro de los seis (6) meses calendario anteriores a la fecha en que se realicen las elecciones para las corporaciones públicas de que se tratare.Corresponde, igualmente, al Directorio Nacional Conservador definir el calen-dario electoral.La convocatoria a consulta e inscripciones se difundirá por medios masivos de comunicación. No procederá la Consulta interna, sino la popular, en aquellas jurisdicciones donde el censo de militantes no correspondiere a los porcentajes mínimos exigidos por la ley.

97

La persona que aspirare a convertirse en candidato oficial del Partido Con-servador, en los niveles nacional, departamental, distrital o municipal, deberá firmar un acta en la que se comprometerá a respetar el resultado de la consul-ta o la decisión del Partido, y a la obtención de la cifra mínima de votos que defina el Directorio Nacional Conservador. La fianza o aval que el candidato deberá otorgar como garantía de seriedad y cumplimiento de estos compro-misos, hará parte del acta. La cuantía de la caución será determinada por el Directorio Nacional y se hará efectiva en el evento de que el aspirante retire su precandidatura, después del cierre de las inscripciones y antes de la realización de la consulta.Cuando el aspirante hubiere sido candidato a corporación pública o a cargo de elección popular, deberá, además, acreditar que, en la elección más reciente en la que hubiere participado, obtuvo una votación no inferior a la décima parte de la cifra repartidora o del último resultado hábil del debate electoral respec-tivo para la corporación o cargo al cual aspira.Cuando el aspirante no hubiere sido candidato deberá acreditar el haber con-formado un número plural de organismos de base, de acuerdo con la regla-mentación que, para el efecto, expida el Directorio Nacional.El Directorio Nacional Conservador podrá, en cualquier momento, verdad sa-bida buena fe guardada, y con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros, negar el aval o la autorización del aval de alianzas a candidatos a cargos uninominales o separar candidatos de las listas a corporaciones públi-cas, en defensa de los principios, deberes y prohibiciones de que tratan los títulos I y II de los presentes Estatutos.El Directorio Nacional podrá autorizar la convocatoria del respectivo congreso para elegir candidato a cargos uninominales, en aquellos municipios, distritos y departamentos que lo requieran.Parágrafo. Cuando se tratare de avalar aspirantes a cargos uninominales de elección popular y no se hubiere efectuado Consulta Popular, el Directorio Nacional Conservador o el Representante Legal del Partido, deberá solicitar y recibir concepto de los directorios departamentales, distritales, municipales y Locales o comunales, antes de expedir el aval para cualquier circunscripción departamental, distrital, municipal y local o comunal.Si los directorios municipales o locales no coincidieren con el respectivo di-rectorio departamental para la expedición de avales, o los conceptos que co-rrespondan no llegaren oportunamente dentro de los términos previstos, el Directorio Nacional o el Representante Legal del Partido decidirán, buscando siempre la unidad de la Colectividad Conservadora. (Art. 79)El candidato del Partido a la Presidencia de la República será elegido por el mecanismo de Consulta Popular, salvo que cumplido el período de inscrip-ciones no se presentare sino un solo aspirante. En este caso, el candidato será proclamado por el Congreso Nacional del Partido. (Art. 84)Para la selección de candidatos a gobernaciones y alcaldías se procederá de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior para la respectiva circuns-cripción. (Art. 85)Cuando se tratare de elegir candidato para Presidente de la República, gober-nador o alcalde y un número no inferior a la tercera parte de los integrantes de la corporación pública del nivel correspondiente lo solicitare, el directorio conservador respectivo deberá convocar Consulta Popular o Interna entre los militantes para decidir si se respalda en alianza un candidato independiente, o de otro partido, o si se elige candidato propio. (Art. 86)Para la confección de listas a todas las corporaciones públicas, se aplicarán principios y procedimientos similares. (Art. 87)

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

98

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Cuando no procediere la Consulta Popular o la Interna para la elaboración de listas de candidatos a corporaciones públicas, el directorio del nivel correspon-diente a la corporación pública de que se tratare, confeccionará la lista de can-didatos para ser inscritos ante la Organización Electoral, ordenada mediante el procedimiento que establecen los presentes Estatutos o, en caso de desacuerdo de la mayoría de los aspirantes, por sorteo público.Los miembros de corporaciones públicas que representen al Partido Conserva-dor integrarán por derecho propio las listas de la respectiva corporación de la que hicieren parte, sin someterse a Consulta Popular. (Art. 88)Las listas se inscribirán siempre con el sistema de Voto Preferente. (Art. 89)La lista de candidatos para Senado de la República se integrará así: cada de-partamento tendrá derecho a postular tantos candidatos al Senado como la mitad del número de curules para la Cámara del respectivo departamento. Si dicho número contuviese decimales, se aproximará al entero mayor.En ningún caso los departamentos tendrán menos cupos que el de los sena-dores actuales. Si el número de aspirantes fuese superior a dicho cupo, se procederá a la Consulta Popular o Interna, según el caso. La inscripción de aspirantes al Senado se realizará durante quince (15) días, dentro de los siete (7) meses anteriores a la fecha de las elecciones del Congreso. La convocatoria a inscripción de aspirantes se hará por un medio de amplia circulación.En ningún caso los aspirantes podrán inscribirse por más de una entidad terri-torial. La Consulta Popular o la Interna se celebrará por circunscripción depar-tamental, o distrital, para el caso de Bogotá.En los departamentos y distritos donde no procediere la consulta y el número de aspirantes fuere inferior al de puestos por proveer, los directorios conserva-dores departamentales y el distrital de Bogotá, en acuerdo con los aspirantes inscritos, podrán postular más candidatos ante el Directorio Nacional Conser-vador hasta llenar los cupos disponibles. Si aún quedaren cupos, podrán ser llenados por el Directorio Nacional.Corresponde al Directorio Nacional del Partido Conservador dar a la lista de aspirantes a Senado de la República el orden definitivo para su inscripción ante la Organización Electoral, previo consenso con los integrantes de la misma.Si no hubiese consenso a tres (3) días de la fecha que fije la autoridad electoral para el cierre de inscripciones de listas, se hará sorteo. (Art. 90)El Directorio Nacional formará la lista de candidatos al Parlamento Andino, de elección popular directa, para su inscripción ante la Organización electoral. El Directorio Nacional establecerá para cada elección si la lista será cerrada o por Voto Preferente. (Art. 90A)Por motivos de conveniencia electoral suficientemente fundamentados, el Directorio Nacional podrá autorizar que en una jurisdicción determinada, los candidatos del Partido se inscriban por movimientos regionales o cívicos, siempre y cuando se comprometan a que el movimiento en cuestión apoye la lista o los candidatos del Partido a otra corporación o a otro cargo, y a que en caso de resultar elegidos actuarán dentro de la Bancada del Partido en la respectiva corporación.El Directorio Nacional podrá autorizar que candidatos inscritos en sus listas reciban apoyo de candidatos inscritos en otras listas cuando:1. El candidato que apoye al del Partido forme parte de listas de movimientos regionales o cívicos y no de Partidos o movimientos políticos. En este caso el candidato que apoye deberá figurar en listas en circunscripción distinta a la que sea oriundo o por la que compita el candidato apoyado.2. El candidato que apoye haya sido autorizado por el Directorio Nacional para formar parte de listas o movimiento regionales por razones de conveniencia electoral. (Art. 91)Una persona militante del Partido puede ser candidato de una alianza, si la autoridad competente del Partido lo autoriza. (Art. 92)

99

Las alianzas con otros partidos o movimientos políticos con personería jurídi-ca se autorizarán mediante la Consulta Interna o, en subsidio, mediante convo-catoria que el directorio respectivo hiciere del Congreso Nacional o territorial para autorizarlas o negarlas. Esta decisión requerirá mayoría de las dos terce-ras partes de sus miembros. (Art. 93)

Partido de la U(PSUN)

FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN NACIONAL. Serán funciones de la Direc-ción Nacional: [...] q. Expedir o delegar, exigiendo el cumplimiento de las normas constitucio-nales, legales, estatutarias y de organización, los avales para los candidatos que a nombre del Partido participen en contiendas por cargos de elección popular y adoptar los programas que se propongan a los electores. PARÁGRAFO PRIMERO. Para la escogencia de los candidatos a los distintos cargos de elección popular, se tendrán en cuenta procesos como la consulta popular, la consulta interna, las encuestas de favorabilidad, o cualquier otro mecanismo objetivo que contribuya con la transparencia del proceso.PARÁGRAFO SEGUNDO. Para la conformación de las listas únicas a corpora-ciones Públicas, tendrán derecho los miembros del Partido que ostenten repre-sentación en dichas corporaciones. Para la determinación de la lista al Senado de la República se deberá concertar con la Bancada de Congresistas. (Art. 32)FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES REGIONALES. Las Direcciones Depar-tamentales, Municipales o Distritales cumplirán las siguientes funciones:[...] g. Las Direcciones Municipales proponen a consideración de las direccio-nes departamentales las listas únicas a los concejos municipales, distritales y juntas administradoras locales y candidatos únicos a las alcaldías. h) Las Direcciones Departamentales proponen para consideración y aproba-ción de la Dirección Nacional las listas únicas a la Cámara de Representantes, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales, Distritales y Juntas Ad-ministradoras Locales, como los nominados a candidatos únicos a las Gober-naciones y alcaldías en sus respectivas jurisdicciones. i) Proponer a la Dirección Nacional alianzas con otros Partidos o movimientos políticos para selección o apoyo de candidatos a cargos de elección popular. (Art. 38)

Polo Democrático Alternativo

(PDA)

Derechos. Son derechos de los afiliados y afiliadas del Partido:[...] 3. Participar en la toma de decisiones ideológicas, programáticas y po-líticas del Polo, así como en la selección de su dirigencia y de candidatos y candidatas, en los términos establecidos en los presentes Estatutos. (Art. 8)Deberes. Son deberes de los afiliados y las afiliadas del Partido:[...] 5. Apoyar los candidatos y candidatas del Partido escogidos de conformi-dad con los presentes Estatutos. (Art. 9)Para ser candidato o candidata del Partido a cargos de elección popular se re-quiere:1. Acreditar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para el cargo.2. Ser afiliada o afiliado al Polo.3. Pertenecer a un organismo o comité del Partido.4. Ser seleccionado como candidata o candidato por el organismo competente del Polo, según el procedimiento previsto en los presentes Estatutos. (Art. 11)La decisión política sobre candidaturas del Partido a cargos uninominales de la rama ejecutiva del poder público, corresponde en primera instancia a la Di-rección Nacional en el caso del Presidente y el Vicepresidente de la República o a las Coordinaciones de la circunscripción electoral correspondiente en los casos de gobernadores o alcaldes.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

100

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

La designación de un candidato o una candidata requiere la aprobación de por lo menos las tres quintas partes (60%) de los asistentes, a una reunión con quórum decisorio citada para el efecto con al menos ocho (8) días hábiles de anticipación, de lo cual se informará a la Secretaría General del Polo.En caso de que ningún precandidato o precandidata alcance la mayoría reque-rida, se realizará una consulta abierta en la cual podrán participar los afiliados o afiliadas al Polo o quienes lo hagan en el momento de votar. (Art. 12)Podrán realizarse alianzas o coaliciones electorales con otros partidos, movi-mientos o grupos significativos de ciudadanos por decisión de la Coordinación de la circunscripción territorial respectiva, en el marco de la política nacional de alianzas aprobada por la Dirección Nacional y con la refrendación del orga-nismo inmediatamente superior, por mayoría de al menos tres quintas partes (60%) de los asistentes a una reunión citada para el efecto con al menos ocho (8) días hábiles de anticipación, citación informada a la Secretaría General del Polo, reunión que sesionará válidamente con quórum decisorio. Esas alianzas pueden incluir la realización de consultas populares conjuntas con otros gru-pos políticos o ciudadanos para escoger un candidato común. Las alianzas o coaliciones para escoger candidatos o candidatas a la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, requieren la aprobación de la Dirección Nacional con misma mayoría y el mismo procedimiento del inciso anterior.La Dirección Nacional podrá delegar la elaboración de la política nacional de alianzas en el Comité Ejecutivo Nacional. (Art. 12A)Para la integración de las listas a cuerpos colegiados de elección popular, la Coordinación de la respectiva circunscripción recurrirá con orden prioritario a los siguientes mecanismos:1. Decisión unánime.2. El acuerdo de al menos dos terceras partes de la Coordinación.3. Una consulta popular abierta.Estos mecanismos no operarán cuando se hayan inscrito previamente un nú-mero inferior de candidatos o candidatas al total de cargos a proveer. La de-cisión se tomará en una reunión con quórum decisorio citada para el efecto con al menos ocho (8) días hábiles de anticipación, de lo cual se informará a la Secretaría General del Polo.La respectiva Coordinación podrá decidir con el procedimiento descrito en el anterior inciso y una mayoría no inferior a tres quintas partes (60%), la pre-sentación de una lista cerrada y bloqueada. Si no lo hiciese, la lista será ordena-da por los electores mediante el sistema de voto preferente. (Art. 13)

Cambio Radical (CR)

DE LOS DERECHOS.- Son derechos de los miembros del Partido CAMBIO RADICAL:[...] 2. Aspirar a participar en las listas de elección popular que avale el Partido.* Los Estatutos de Cambio Radical no mencionan procedimientos, mecanis-mos o instancias para la selección de candidatos.

Partido Verde(PV)

La Dirección Nacional ejercerá las siguientes funciones:[...] 6. Otorgar los avales a candidaturas, previo visto bueno del Veedor/a del Partido, de conformidad con lo dispuesto en los presentes Estatutos. (Art. 18)El Director/a Ejecutivo/a Nacional ejercerá las siguientes funciones:3. Expedir, previa autorización de la Dirección Nacional, los avales a candida-turas. (Art. 25)Las Direcciones Departamentales y la Distrital son el órgano de dirección polí-tica y administrativa permanente del Partido en los departamentos y el Distri-to Capital. Estarán integradas por cinco (5) miembros y tendrán las siguientes funciones en su territorio:

101

[...] 2. Presentar ante la Dirección Nacional las solicitudes de inscripción de los candidatos a los cargos de elección popular. (Art. 39)Las Direcciones Municipales ejercerán funciones permanentes de dirección política y administrativa del Partido en el respectivo municipio, y sus funcio-nes serán: [...] 2. Presentar ante la Dirección Departamental las solicitudes de inscrip-ción de los candidatos a los cargos de elección popular. (Art. 40)Se garantizará a los miembros del Partido la participación, a través de las instancias previstas en los presentes Estatutos, en las decisiones relativas a la orientación ideológica y programática, en la selección de sus autoridades y candidatos y en la fiscalización de sus directivas y representantes. (Art. 43)Los candidatos a los diferentes cargos de elección popular podrán ser pos-tulados por iniciativa de cualquier afiliado del Partido ante las direcciones departamentales o municipales, encargadas de realizar el primer análisis de compromiso ético político, quienes los postularán ante la Dirección Nacional que otorgará los avales que considere pertinentes y que serán suscritos por el Director Ejecutivo Nacional, en su calidad de representante legal del Partido otorgue los respectivos avales. Cualquier diferencia surgida con ocasión de la selección del candidato será dirimida por la Dirección Nacional. (Art. 44)El Partido garantizará la participación de todos sus afiliados en la realización de consultas para la toma de decisiones con respecto a su organización inter-na de forma democrática y participativa. En el mismo sentido, y siempre que sea necesario a solicitud de las direcciones departamentales y municipales, facilitará los medios para tramitar lo concerniente con la consulta para elegir candidatos que representen al Partido a la Presidencia de la República, gober-naciones departamentales y alcaldías distritales y municipales; según el pro-cedimiento establecido por el Consejo Nacional Electoral para tales efectos. Dichas consultas podrán ser abiertas o cerradas según el grado de desarrollo organizativo y de conveniencia política, a decisión de la dirección Nacional.PARÁGRAFO. Los precandidatos que se acogieren al procedimiento de con-sulta deben respetar su resultado y apoyar al candidato escogido. (Art. 45)

Integración Nacional(PIN)

El PARTIDO DE INTEGRACION NACIONAL –PIN presentará listas únicas a las corporaciones públicas o puestos de elección popular y avalará o apoyará a un solo aspirante para cada alcaldía, gobernación y para Presidencia de la República. (Art. 15)Se fomentará, estimulará y propiciará la participación de la juventud, la mujer y las etnias, en los espacios de dirección y elección popular. El límite de edad para integrar los comités de juventudes será de 26 años. (Art. 16)Artículo 17. Mientras se logra el pleno desarrollo nacional del Partido, las di-rectivas determinaran los mecanismos a seguir para la selección o elección de candidatos a corporaciones públicas, puestos de elección popular, delegados a convenciones, entre otros, teniendo en cuenta las realidades políticas y cons-truyendo en lo posible consensos. (Art. 17).Son criterios para la selección de los candidatos a corporaciones públicas o puestos de elección popular los siguientes: ser afiliado o afiliada y demostrar un destacado sentido de pertenencia. Acreditar su liderazgo, trabajo sociopolítico y conocimiento de su entorno social. Ser honesto(a) y transparente en sus actua-ciones públicas y privadas. Ser leal, respetuoso y solidario con sus congéneres, el Partido y la sociedad en general. Haberse destacado por su eficiencia y efica-cia en las labores realizadas alcanzando altos niveles de productividad. Poseer una trayectoria pulcra y destacada en las comunidades, municipio, distrito, de-partamentos o nación. Tener antigüedad como afiliado mínimo de tres meses.

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

102

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Inscribirse ante la instancia correspondiente, en los tiempos y forma regla-mentados en las resoluciones emanadas al respecto. Suscribir un acta de trans-parencia donde conste no estar incurso en causales de inhabilidad o incompa-tibilidad; ni pertenecer, apoyar o financiar grupos armados al margen de la ley.Parágrafo 1. En los departamentos y municipios donde el nivel de desarrollo del Partido es incipiente, se avalarán candidatos(as) que surjan sin tener en cuenta la antigüedad; y en aquellos donde se haya alcanzado un buen nivel de desarrollo, los candidatos(as) se seleccionarán entre los afiliados y afiliadas. (Art. 18)Ningún aspirante a corporaciones públicas o cargos de elección popular, podrá oficializar públicamente su aspiración hasta tanto no se autorice o avale lo per-tinente por parte del Partido. (Art. 19)Para la escogencia de candidatos uninominales a cargo de elección popular, se establece como fórmula prioritaria el consenso o se podrá celebrar consultas internas avaladas por la Organización Electoral, que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, previa inscripción ante la dirección nacio-nal o departamental, según la competencia territorial.Parágrafo. La dirección política Nacional reglamentará lo pertinente en la es-cogencia de candidatos a cargos uninominales. (Art. 21)El representante legal del PARTIDO DE INTEGRACION NACIONAL –PIN– no podrá otorgar avales o autorizaciones a listas o candidatos distintos a aque-llos que integren la lista o candidatura única del respectivo Partido. (Art. 22)En desarrollo de la política de alianzas el Partido exigirá la firma de un docu-mento público, donde quede expresa constancia de los acuerdos programáti-cos y sociales, así como de los compromisos que se llegaren a generar. Estas Alianzas se harán con proyectos políticos afines, democráticos, de reconocida y transparente trayectoria. (Art. 23)

Afrovides

Los miembros del Movimiento tienen derecho a:[...] 4) Intervenir en la selección de sus autoridades y candidatos a través de los organismos reguladores del mismo. (Art. 6)Son funciones de la Convención Nacional:1) Cuando las circunstancias lo exijan, designar mediante votos directos de los convencionistas a los candidatos del movimiento a los cargos de elección popular a nivel nacional. (Art. 9)Son funciones del Presidente del Movimiento, las siguientes: [...] 6. Expedir los avales a los candidatos que aspiren a cargos de elección popular. (Art. 11)

Alianza Social Independiente

Son funciones del Comité Ejecutivo Nacional las siguientes:[...] 17. Otorgar los avales en todos los niveles territoriales. (Art. 25)Son funciones del Comité Ejecutivo Departamental las siguientes:[...] 18. Postular los candidatos departamentales para ser avalados. (Art. 39)El Partido ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE definirá listas únicas para cada proceso de elección popular en cada jurisdicción y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el número de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. (Art. 116)El orden de conformación de la lista será consensuada entre sus integrantes. En caso de no llegar a una concertación, será definida al azar. (Art. 117)Se otorgará un solo aval para candidatos unipersonales y listas únicas a corpo-raciones públicas por cada circunscripción electoral. (Art. 120)Los avales los autorizará el Comité Ejecutivo Nacional. Del mismo modo, el re-presentante legal del movimiento podrá delegar en las regionales la expedición de los avales para cargos de elección popular que se escojan en la respectiva circunscripción.

103

Las instancias locales, municipales y departamentales postularán los candida-tos a corporaciones públicas y cargos uninominales de elecciónm de su respec-tiva jurisdicción. Corresponde al Comité Ejecutivo Nacional y al Representante Legal expedirlos. En caso de abstenerse de expedir un aval, solamente podrá expedir otro, si existe previa postulación por los órganos locales, municipales o departamentales correspondientes. (Art. 121)La definición del tipo de listas únicas que se conformarán por la ASI en las diferentes circunscripciones electorales, es decir, si se opta por lista única con voto preferente o lista única sin voto preferente (cerrada), se tomarán de con-formidad con las reglas definidas en los artículos anteriores. (Art. 122)Cualquier persona que desee presentarse como candidato a listas uninomina-les o plurinominales de la ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE, deberá cum-plir con los siguientes requisitos:1. Tener una trayectoria de trabajo político, social o comunitario acorde con los estatutos de la ASI.2. Estar afiliado al Partido por lo menos con un año de antelación al momento de solicitar el aval, en cargos de carácter nacional, o de seis meses en cargos departamentales y locales.3. Firmar un documento de compromiso con el Partido en el que se indique que el candidato está de acuerdo con las normas y regulaciones del Partido, tanto en relación con la campaña como con el ejercicio del mandato para el cual se presenta.4. Cuando se compruebe el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas de compromiso, asegurando el debido proceso y derecho a la defensa, el candida-to podrá ser sancionado, desde simples llamados de atención hasta la desvin-culación del Partido con renuncia obligatoria a la curul.5. No estar incurso en ninguna inhabilidad para ser elegido al cargo al cual aspira, señaladas en las normas legales o en el Código de Ética del Partido.6. No haber sido sancionado por falta grave por los órganos disciplinarios del Partido.7. No estar afiliado a ninguna otra organización política con personería jurídica del Consejo Nacional Electoral.8. Deberán comprometerse a respaldar a los candidatos únicos definidos por el Partido a cargos de elección popular.9. Las personas avaladas por la ASI que resulten elegidas en cargos uninomi-nales o corporaciones públicas de elección popular, deberán promover progra-mas y proyectos en beneficio de las comunidades étnicas, en concordancia con la Constitución y la Ley. (Art. 123)

MIO

Las directivas del Movimiento y sus candidatos podrán ser escogidos mediante los mecanismos que garanticen la participación democrática. Estos mecanis-mos serán las consultas populares o internas. Las consultas deberán ser convocadas por el Consejo Directivo Nacional del Movimiento y ejecutadas con la supervisión y apoyo de la Registraduría Na-cional del Estado Civil. La Bancada del Movimiento en el Congreso convocará la Consulta Popular o la Interna, cuando vencido el término estatutario, el Consejo Directivo Nacional no lo haya hecho. (Art. 61).La Consulta Popular es aquella en la que pueden participar todos los ciudada-nos que formen el censo electoral de la correspondiente jurisdicción. Se presu-me que la persona que vota en esta consulta, manifiesta públicamente y ante la Organización Electoral de la República de Colombia, su voluntad libre de pertenecer al Movimiento. (Art. 62)

Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011

104

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

La Consulta Interna es aquella que se hace a los militantes del Movimiento y en la que sólo pueden participar quienes se encuentren inscritos en el censo, con un mes de anticipación a la fecha de la consulta, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Directivo Nacional o una Comisión au-torizada por éste para ello. (Art. 63)La Consulta interna podrá realizarse en los siguientes casos: 1. Para la escogencia de candidatos a elecciones unipersonales: Presidencia de la República, gobernaciones o alcaldes.2. Para la integración de las listas de candidatos del Movimiento a las corpo-raciones públicas. 3. Para la autorización de alianzas a fin de apoyar candidatos de MIO o de otros Movimientos, Partidos políticos o grupo significativo de ciudadanos. (Art. 64)Los candidatos del Movimiento podrán ser seleccionados por Consulta Inter-na, según los Estatutos, siempre que hubiere más aspirantes inscritos ante la secretaría del Consejo Directivo Nacional correspondiente, que cupos por proveer. La consulta se realizará en la fecha que disponga el Consejo Directivo del nivel territorial que corresponda dentro de los tres (3) meses calendarios anteriores a la fecha en que se realicen las elecciones para las corporaciones públicas de que se tratare y según lo disponga la autoridad competente. La persona que aspire a convertirse en candidato oficial del Movimiento, en los niveles nacional, departamental, distrital, municipal o local, deberá firmar un acta en el que se compromete a respetar el resultado de la consulta o la de-cisión del Movimiento, y a la obtención de la cifra mínima de votos que defina el Consejo Directivo Nacional. La fianza o aval que el candidato deberá otorgar como garantía de seriedad y cumplimiento de estos compromisos hará parte del acta. La cuantía de la caución será determinada por el Consejo Directivo Nacional y se hará efectiva en el evento de que el aspirante retire su precandidatura, después del cierre de las inscripciones y antes de la realización de la consulta.El Consejo Directivo Nacional podrá en cualquier momento, con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros, negar el aval o la autorización del aval de alianzas a candidatos a cargos uninominales o separar candidatos de las listas a corporaciones públicas, en defensa de los principios, deberes y pro-hibiciones de que tratan los presentes estatutos. (Art. 65)

Fuente: estatutos de los partidos políticos. Elaboración propia.

105

El papel de la organización partidista en las campañas electorales:dos ciudades y dos departamentos colombianos, 20111

Rodrigo LosadaUniversidad Sergio Arboleda

ResumenEste artículo documenta el papel desempeñado por las autoridades de varios parti-dos en los procesos de selección de sus respectivos candidatos y elaboración de los correspondientes programas de gobierno. Para este fin, el artículo centra su aten-ción en las elecciones locales y regionales celebradas en Colombia en 2011, pero sólo en dos ciudades y dos departamentos. Se encuentra que el papel desempeña-do por las autoridades aludidas es menor, nulo en algunos casos, en comparación con la influencia ejercida por los miembros del Congreso de la República. A raíz de estos hallazgos se propone una nueva manera de mirar las evidencias a partir de una clara definición de partido político.

Palabras clave Partido político, selección de candidatos, programas de gobierno, elecciones, Co-lombia.

1 El autor agradece el efectivo apoyo otorgado por su universidad y por el Proyecto Fortalecimien-to Democrático (PNUD-IDEA-NIMD), para la realización de esta investigación. Sin embargo, la responsabilidad por las aseveraciones planteadas en este documento es exclusiva de su autor.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

106

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

Hace setenta años, E. E. Schattschneider, un agudo observador de los partidos políticos (1942), se expresaba así:

El proceso de nominación [de los candidatos] se ha convertido en el proce-so clave del partido. La naturaleza del proceso de nominación determina la naturaleza del partido; aquel que puede hacer la nominación es el dueño del partido. Éste es, entonces, uno de los mejores aspectos para observar la dis-tribución de poder dentro de la organización partidista.2

Igualmente, podría sostenerse que es crucial en la vida del partido el proceso de elaboración del programa de gobierno que el partido presenta para una próxima campaña electoral. Con ese programa el partido se jue-ga su futuro inmediato, y por ende, cabría decir que, en palabras del autor mencionado, aquel que puede hacer el programa del partido es asimismo el dueño del partido. Pues bien, desde una perspectiva normativa y a la vez organizacional, se podría esperar que sean las directivas del partido las que, por lo menos en última instancia, decidan quién habrá de llevar la candidatura oficial del partido y cuál ha de ser el programa de gobierno del mismo. Pero la realidad política, cuidadosamente observada, puede llevar a conclusiones contrarias a lo que se acaba de proponer.

Con este trabajo se pretende precisamente escudriñar el papel de las directivas de los partidos políticos colombianos en a) el proceso de se-lección de los candidatos a cargos públicos electivos y b) la elaboración de los programas de campaña por parte de éstos. Una y otra temáticas se estudian en relación con los comicios regionales y locales de 2011 en Colombia. Específicamente, se busca precisar el grado de control ejercido por las directivas del partido, tanto nacionales como departamentales y municipales (o distritales), en la preselección, nominación e inscripción de sus candidatos a alcaldías y gobernaciones;3 se indaga asimismo sobre el grado y la forma de intervención ejercidos por las mismas autorida-des en el contenido de los programas de campaña propuestos por sus

2 Traducción no autorizada de Schattschneider (1942, 64), citado por Hazan y Rahat (2006, 110).

3 Entre los estudios previos sobre la selección de candidatos a cargos públicos electivos en Colom-bia, cabe mencionar los trabajos de Batlle (2011), Acuña (2009), Araújo (2009, 137-163), Botero (2009), Duque (2007), Freidenberg (2005), Roll (2002, 197-99 y 272-3), Martz (1999) y Kline (1974), los cuales tienden a concentrarse en los candidatos presidenciales y en quienes buscan un escaño en el Congreso. Por su parte, García y Godoy (2009) son los únicos en documentar, casi que accidentalmente, los procesos de alianzas entre líderes regionales para seleccionar can-didatos a una alcaldía (la de Barranquilla, durante el período 1988-2007). No se conoce estudio alguno que trate la selección de candidatos local o regional.

107

candidatos;4 y de modo incidental pero complementario de lo anterior, se mira el grado de inclusión de sectores o minorías discriminados, y el grado de democratización de los procesos mencionados. Al final de este documento se proponen unas consideraciones sobre la naturaleza de los partidos colombianos, concebidas desde una perspectiva organizacional, que pueden dar luz sobre lo que puede pedirse a esas organizaciones y sobre lo que no conviene exigirles.

Para mayor claridad, es necesario, y más adelante se verá el porqué, hacer explícita la concepción de partido político que guía esta investiga-ción. A pesar del papel central que desempeñan los partidos en la vida de las democracias, la realidad es que, dentro de la ciencia política, no existe acuerdo sobre qué entender bajo ese término. Por diversas razones que no es del caso desarrollar ahora, se adopta aquí la definición de Giovanni Sartori, a saber: “Un partido es cualquier grupo político que se presenta a elecciones y que puede colocar mediante elecciones a sus candidatos en cargos públicos” (1980, 92). Se trata, pues, de una definición mínima (así la entiende el autor mencionado) pero precisa y observable, en cuanto alude a aquello en que coinciden todos los partidos que han competido en elecciones democráticas. Por el contrario, en muchos otros aspectos –por ejemplo, en el grado y forma de organización y de disciplina interna, en el papel que cumplen las ideologías o el personalismo dentro del partido, o en el grado de éxito para ganar cargos públicos electivos–, los partidos pueden diferir sustancialmente.

A la luz de la definición propuesta, son considerados como partidos políticos en este trabajo tanto los que la legislación colombiana denomi-na “partidos y movimientos políticos” como los mismos “movimientos sociales” y los “grupos significativos de ciudadanos” que promuevan can-didaturas.5

4 Quien escribe no ha identificado estudio alguno que, en relación con el caso colombiano, docu-mente cómo se desarrolla el proceso de elaboración de los programas de los candidatos de algún partido, y quiénes intervienen en él. En el ámbito internacional son escasas las investigaciones que indagan el proceso mencionado: una de los primeras es la de Key (1964, 418-22), quien, en relación con Estados Unidos, destaca la función electorera de los programas (son genéricos y concebidos por comités ad hoc para ganar votos) y la relativa indiferencia con que esos pro-gramas son mirados por los elegidos a cargos públicos en la rama ejecutiva. Ver, en el mismo sentido, Hershey y Beck (2003, 294-311). Conviene destacar que el Handbook of Party Politics, editado por Katz y Crotty (2006), no contiene tratamiento alguno sobre cómo se elaboran los programas de los partidos.

5 La Constitución Política de Colombia claramente diferencia entre los tres términos menciona-dos. Ver como ejemplo los artículos 107 a 111 de la misma.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

108

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

La definición aquí adoptada implica que el partido es una organiza-ción, porque un grupo cualquiera, desorganizado totalmente, no logra realizar una campaña electoral, y menos una exitosa. Para adelantar una campaña se requiere que alguien (quien, en ocasiones, puede ser la mis-ma candidata o candidato) distribuya funciones y coordine la actividad de sus colaboradores en la campaña. Si se acepta que el partido políti-co es una organización, se espera que las autoridades máximas de ésta controlen (al menos, con poder de veto) lo que constituye una de las prin-cipales funciones de la misma, a saber, escoger quién o quiénes llevan la bandera del partido, y qué ofrecen a los electores como programa de go-bierno. En otras palabras, por constituir el partido una organización cuya misión fundamental gira en torno a competir en elecciones por cargos públicos, se espera que sus dirigentes controlen el proceso de preselec-ción, nominación e inscripción de los candidatos, así como las propuestas programáticas de éstos. Precisamente, esto es lo que se quiere mirar en este estudio, porque en toda organización las cosas, en la práctica, pueden apartarse considerablemente de lo esperado según la teoría.

En aras de una investigación de tipo exploratorio, se examinarán los temas propuestos en dos ciudades, Cartagena y Bucaramanga, y dos departamentos, Bolívar y Santander, los cuales representan contextos so-cioculturales diversos. Por otra parte, sólo se tienen en cuenta los partidos que presentaron candidatos a la alcaldía y a la gobernación, en los dos casos seleccionados.6

Las fuentes de información están constituidas por entrevistas, consul-ta de documentos oficiales de los partidos y de prensa local, y observación in situ durante la campaña electoral previa a los comicios de octubre de 2011. Obviamente, estas fuentes tienen sus sesgos, y, por consiguiente, se ha tratado de confrontar unas fuentes con otras a fin de mitigarlos. Pero por limitaciones de tiempo y recursos, la labor de confrontación no ha avanzado tanto como se pretendió.

Se tratará primero el papel de las directivas de los partidos en la selec-ción de sus candidatos, y en una segunda parte, el papel de aquéllas en la elaboración de los programas de éstos.

6 Cartagena es la ciudad capital del departamento de Bolívar, y Bucaramanga, la ciudad capital de Santander.

109

1. El proceso de selección de candidatosEn plan de escudriñar el proceso de convertir el ciudadano común

en candidato de un partido, un asunto bastante más complejo de lo que parece a primera vista, los estudiosos del tema han propuesto identificar varias etapas y les han asignado nombres diversos, pero no se ha llegado a un acuerdo respecto de las etapas ni tampoco sobre la terminología.7 Ante la ausencia de consenso, en este documento se habla de tres etapas en el proceso de selección de candidatos, a saber, preselección, nominación e inscripción, para distinguir entre a) el proceso mediante el cual uno o más ciudadanos entran a formar parte del grupo de aspirantes a llevar la can-didatura oficial de un partido (preselección de aspirantes), b) el proceso de escoger uno o más de los preseleccionados y proclamarlos candidatos oficiales del partido (nominación de candidatos), y c) el proceso de inscri-bir el candidato o los candidatos oficiales del partido ante las autoridades electorales (inscripción de candidatos).

Para entender el proceso de preselección de aspirantes conviene re-cordar que los partidos colombianos no acostumbran tener listado alguno de sus miembros, y pocos son los que entregan alguna tarjeta o documento de identificación a quien quiere ser reconocido como miembro del parti-do, y aun en este último caso, no son muchos los miembros que lo tienen. En consecuencia, el que una persona sea identificada como miembro de un partido generalmente resulta de una afirmación del interesado o de un proceso informal, en el que priman los testimonios de los activistas del partido, de sus dirigentes y/o de quienes ocupan cargos públicos a nom-bre del partido.8

A continuación se analizan los casos de selección de candidatos tanto para la alcaldía en las dos ciudades escogidas como para la gobernación en los departamentos respectivos, con énfasis en quien finalmente conquistó el cargo público en juego.

a. La selección de candidatos a las alcaldíasEn Cartagena compitieron por la alcaldía cinco candidatos: Campo Elías

Terán Dix (Partido Alianza Social Independiente, ASI), Carlos Alberto Díaz

7 Ver, entre otros, Hazan y Rahat (2006), Siavelis y Morgenstern (2008) y Freidenberg y Alcánta-ra (2009).

8 Por ejemplo, el Partido Liberal Colombiano (PLC) pide “demostrar militancia vigente en el Par-tido y aportar los apoyos que considere convenientes para su aspiración”. Ver Partido Liberal Colombiano, Resolución 2642 de 2011, en http://www.partidoliberalcolombiano.info/content/resoluciones.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

110

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Redondo (Partido Verde), Dionisio Fernando Vélez Trujillo (Movimiento Sí Es Posible), Jhonny Romero Julio (Movimiento Afrovides) y María del Socorro Bustamante Ibarra (Movimiento Por una Cartagena Social). Ganó la alcaldía el primero de los mencionados, por mayoría absoluta.9

Valga anotar que de los cinco partidos recién mencionados, dos –los mo-vimientos Sí Es Posible y Por una Cartagena Social– fueron creados mediante firmas meses antes de las elecciones de 2011. La Alianza Social Independiente proviene de la Alianza Social Indígena (igualmente, ASI), creada en 1991 para defender intereses en gran parte indígenas, la cual, a fin de ampliar su capa-cidad de convocatoria electoral, cambió en 2010 su nombre por el de Alianza Social Independiente (ASI). En forma similar, el Partido Verde aparece en el escenario nacional en 2009, en virtud de un cambio de nombre del anterior Partido Verde Opción Centro;10 éste, a su vez, proviene del Partido Opción Centro fundado en 2005, heredero directo del Partido Alianza Democrática M-19,11 constituido en 1990, a raíz del reintegro a la vida civil de los guerrille-ros del M-19. Los dos partidos, ASI y Verde, se caracterizan, pues, por haber cambiado una o más veces su nombre, según parece, no por razones ideológi-cas o programáticas, sino por el interés pragmático de cosechar más votos y, por ende, alcanzar una cuota más alta de candidatos elegidos.

Por su parte, Afrovides es la sigla de un movimiento cuyo nombre completo es Movimiento Político Afrovides, que aboga a favor de los afrodescendientes. “Vides” constituye el acrónimo de Vivienda, Deporte, Educación y Salud.12 Este movimiento surgió mediante firmas en respal-do de una lista de candidatos que buscaba ganar en los comicios de 2010 una curul en la circunscripción especial de negritudes de la Cámara de Representantes, y logró que su cabeza de lista fuera elegido. Esta victoria le permitió al movimiento adquirir personería jurídica como “movimiento político” reconocido por el Consejo Nacional Electoral. Desde la página web de este partido, en fecha desconocida pero anterior al 31 de mayo

9 También se inscribió por el PCC una candidata, Roxana Segovia, quien hacia finales de la campaña renunció alegando falta de apoyo del partido. Ver “Segovia y Puello desisten de sus candidaturas a alcaldía y gobernación”, El Universal, 30 de septiembre de 2011.

10 Ver “Partido Verde se quitó el apellido Opción Centro luego de recibir a los ‘tres tenores’ en sus filas”, El Tiempo, 2 de octubre de 2009.

11 Ver “Partido Verde”, http://es.wikipedia.org/wiki/Partido_Verde_%28Colombia%29 (recupera-do el 23 de marzo de 2012).

12 Tomado de los Estatutos de Afrovides, aprobados el 23 de agosto de 2010 y consultados en http://pwp.etb.net.co/melendezarturoj/Afrovides/docs/Estatutos%20del%20Partido.pdf (re-cuperado el 31 de marzo de 2012). Este movimiento surge con el nombre “Movimiento Político Afrovides-La Esperanza de un Pueblo”, pero en mayo de 2011 se modificó para que diga simple-mente “Movimiento Político Afrovides”. Este partido tiene su sede oficial en Tolú (Sucre).

111

de 2011, su Presidente invitó a que quienes compartieran los principios programáticos de Afrovides, careciesen de “antecedentes disciplinarios, penales, fiscales o vínculos con grupos irregulares”, y quisieran ser can-didatos en las elecciones de 2011, solicitaran el patrocinio del partido en una dirección suministrada por la misma página.13 De hecho, en ceremo-nia pública celebrada en Cartagena el 13 de julio de 2011, el presidente de Afrovides entregó la carta de nominación a Terán, quien nunca había sido miembro de este partido.14

Ninguno de los partidos colombianos más fuertes, el Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), el Partido Liberal Colombiano (PLC) o el Partido Conservador Colombiano (PCC), quiso presentar candidato porque ninguno encontró quién pudiera competir con Terán, popular locutor de radio.15 Es clara, pues, la debilidad de los partidos más recono-cidos en el ámbito nacional que compitieron por la Alcaldía de Cartagena en 2011.

El caso de Bucaramanga es diferente. Allí se enfrentaron Martha Ele-na Pinto de De Hart, candidata del Partido de la U en coalición con el PCC, Luis Francisco (“Lucho”) Bohórquez Pedraza, del PLC, y Celestino Mojica Peña, del movimiento recién constituido Bucaramanga Evoluciona. Ganó Bohórquez.

¿Cómo llegaron a ser candidatos los mencionados hasta ahora? Para empezar, la candidata de Por una Cartagena Social y los candidatos de Sí es Posible y Bucaramanga Evoluciona llegaron a ser tales por su propia voluntad. Cada uno de ellos recogió el número de firmas exigido por la ley (50.000 firmas, en este caso) para inscribir una candidatura a la alcaldía, y esto bastó para ser reconocido como candidato o candidata por la auto-ridad electoral.16 Tratándose de personas ya conocidas públicamente en

13 Se puede ver el video con la aludida alocución del presidente de Afrovides, en http://pwp.etb.net.co/melendezarturoj/Afrovides/videos.htm

14 Ver “Se formalizan aspiraciones a la Alcaldía de Cartagena”, El Universal, 14 de julio de 2011.15 Las encuestas preelectorales daban una ventaja considerable a Terán sobre los otros candidatos

o precandidatos. Una de ellas, tres meses antes de las elecciones, daba a Terán un 54% de la in-tención de voto, cuando el rival más cercano, María del Socorro Bustamante, apenas alcanzaba el 12%. Ver “Primera encuesta mueve fichas en la política local”, El Universal, 13 de julio de 2011.

16 La Ley 130 de 1994, art. 9, establece que “los candidatos que no estén avalados por un partido o movimiento político y que aspiren a Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas Departamentales, Con-cejos Municipales o Juntas de Administración Local, deberán reunir un número de firmas válidas equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la respectiva circunscripción entre el número de curules o cargos a proveer. En todo caso, el máximo de firmas a exigir para inscribir un candidato asciende a 50.000”. Dado que “el número de ciudadanos aptos para votar” en Cartagena era de 653.757 y en Bucaramanga de 455.897, se aplicó el último principio recién mencionado, es decir, 50.000 firmas bastan en cada caso.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

112

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

la ciudad, no resulta difícil recoger la cantidad de firmas recién aludida, pero sí se requieren recursos económicos no despreciables, por un lado, para conseguir una sede, adelantar una campaña publicitaria y financiar el equipo de recolectores de firmas, y por otro, para adquirir la “póliza de seriedad” exigida a los candidatos que no llevan el aval de un partido re-conocido por el Consejo Nacional Electoral.17

Por otro lado, entre los partidos inscritos ante las autoridades elec-torales, algunos se muestran particularmente receptivos hacia personas que buscan el aval de algún partido para ser candidatos. Entre los arriba mencionados, recibieron el aval de un partido o movimiento “acogedor” los candidatos de la ASI, Afrovides y el Partido Verde.

Un tercer camino para adquirir la candidatura lo ilustran, en Buca-ramanga, Martha Elena Pinto de De Hart y Luis Francisco Bohórquez. Véanse los hechos.

Cuando casi nadie lo esperaba, el 15 de abril, seis meses antes de las elecciones de octubre, la prensa local anuncia que Martha Pinto de De Hart, figura pública ya conocida en la ciudad, buscará la candidatura por la Alcaldía de Bucaramanga.18 Hasta ese momento, ella era presidenta de la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol) en Bogotá y había sido ministra de Comunicaciones. Se presenta como candidata por el Par-tido de la U, y se dice que aceptó la candidatura por presión de varios dirigentes de la ciudad y del presidente mismo, Álvaro Uribe Vélez.19

No se detectó indicio alguno de que, para avalar esta candidatura, se hayan seguido los procedimientos establecidos por los Estatutos del Parti-do de la U, los cuales, en relación con el proceso de selección y nominación de candidatos, solamente mencionan consulta popular, consulta interna, encuestas de favorabilidad, “o cualquier otro mecanismo objetivo que contribuya con la transparencia del proceso”.20 Todo indica que se trató de un acuerdo entre dirigentes del partido y personas importantes dentro de la sociedad bumanguesa, quienes coincidieron en que Martha Pinto,

17 La misma Ley 130 de 1994, art. 9, establece que: “Los candidatos no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movi-mientos en el año correspondiente”.

18 Ver “Marta Pinto de Hart buscará la Alcaldía de Bucaramanga”, Vanguardia Liberal, 15 de abril de 2011 (recuperado el 18 de mayo de 2011).

19 Ver “Ex Ministra Marta Pinto aceptó ser candidata a la Alcaldía de Bucaramanga”, Vanguardia Liberal, 16 de abril de 2011 (recuperado el 18 de mayo de 2011).

20 Art. 32 de los Estatutos del Partido Social de Unidad Nacional.

113

por su trayectoria personal y profesional, se constituía en una excelente opción.

Puede ser que la incipiente estructura organizacional del partido en la ciudad se haya constituido en un impedimento para promover dos o más candidaturas que se sometieran a uno de los procedimientos establecidos en los estatutos, recién aludidos. También puede ser que, dadas las onero-sas responsabilidades impuestas por la Ley Estatutaria 1475 de 2011 a los directivos de los partidos políticos, éstos hayan sentido que deben redo-blar las medidas para garantizar una correcta escogencia de candidatos. Dicha ley, por ejemplo, hace responsables a los directivos por

Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no re-únan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados o llegaren a ser-lo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos cometidos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.21

Semejantes exigencias, difíciles de cumplir, unidas al hecho de que la ley entró a regir el 14 de julio de 2011, a escasos tres meses y medio antes de las elecciones, pueden haber llevado a muchos directivos, por ejemplo, a los del Partido de la U, a centralizar fuertemente en la Dirección Nacio-nal del partido el proceso de preselección y nominación de los candidatos.

Por otro lado, no se puede desconocer que los Estatutos mismos au-torizan a la Dirección Nacional del partido a adoptar las políticas del caso para la escogencia de candidatos a cargos públicos. En uso de estas facul-tades, la Dirección Nacional del Partido de la U expidió el 3 de febrero de 2011 una resolución crucial, pero que parece reñir con los Estatutos del partido. Se trata de la Resolución 002, “Por medio de la cual se adoptan los requisitos para aspirar a un cargo uninominal de elección popular para las elecciones regionales de 2011”, en la cual se enuncia como criterio bá-sico para la escogencia de candidatos el principio del “consenso”, así:

Tercero. Mecanismos de selección de candidatos para Gobernaciones o Alcal-días: De conformidad con el Artículo 32 parágrafo 1 de los Estatutos, el cual reza: “Para la escogencia de los candidatos a los distintos cargos de elección popular, se tendrán en cuenta procesos como la consulta popular, la consulta interna, las encuestas de favorabilidad, o cualquier otro mecanismo objetivo que contribuya con la transparencia del proceso”.

21 Ver el art. 10.5 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

114

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

1. Consenso: En toda circunstancia se buscará por las directivas del partido, en todos sus niveles, alcanzar un consenso entre todas las vertientes, corrien-tes y tendencias que integren el partido en una misma circunscripción. Para ello debe adelantarse por las directivas, todas las acciones positivas y nece-sarias para generar acuerdos y alcanzar consensos. Si ello no fuere posible al interior de los respectivos directorios y entre las fuerzas representadas en ellos, la bancada de parlamentarios del departamento correspondiente debe-rá intentar resolver las contradicciones. La Dirección Nacional impulsará y acompañará este proceso.

A renglón seguido, como parte del mismo artículo Tercero, se regla-mentan el uso de las encuestas y la consulta popular abierta. Lo que se quiere subrayar aquí es que el principio del consenso, muy justificable desde el punto de vista de una estrategia que busque asegurarle al par-tido la victoria, choca con el criterio de “transparencia” establecido por los Estatutos, y con los mecanismos allí previstos, a saber, consulta po-pular, consulta interna y encuestas de favorabilidad. Al decir lo anterior no se pretende acusar a las directivas del Partido de la U, sino adelantar una reflexión politológica sobre las crudas realidades que se viven en cualquier partido del mundo, y que se documentarán igualmente más adelante en relación con el PLC. Los idealistas del partido piden demo-cracia interna y transparencia, y los que llevan el timón en la práctica encuentran contraproducente ese idealismo. De hecho, la decisión sobre quiénes habrán de ser candidatos a nombre del partido quedó, en última instancia, en manos de “la bancada de parlamentarios del departamento correspondiente”, acompañada por el Director Único y dos o tres miem-bros de la Dirección Alterna. Allí fue, según parece (porque el asunto no es transparente), donde se escogió a la candidata para la Alcaldía de Bucaramanga y a los otros cientos de candidatos que representaron al Partido de la U en las contiendas regionales y locales de 2011.

En la misma ciudad, Luis Francisco Bohórquez llega a ser candidato por la alcaldía “sin quererlo”, literalmente. ¿Qué pasó? Él ambicionaba ser gobernador del departamento de Santander, tanto, que ya había sido can-didato del PLC para este cargo en 2003 (Bohórquez quedó de segundo en los comicios electorales de entonces), y en función de esta meta, a finales de 2010 y comienzos de 2011, exploró la viabilidad de su precandidatura liberal para la gobernación entre algunos altos dirigentes del partido. En la medida en que no encontró acogida, optó por buscar firmas de respaldo para entrar en el proceso de preselección de aspirantes del PLC a la misma gobernación.

115

Los Estatutos del PLC son enfáticos, por un lado, en que la selección de candidatos a cargos públicos uninominales se hará mediante “consul-ta popular interna” (es decir, aquella consulta en la que sólo participen los miembros del partido), pero por otro, establecen un criterio que en la práctica anula casi por completo esta consulta. Dos textos pertinentes son los siguientes:

Artículo 93. Procedimiento. La selección de candidatos a la Presidencia de la República, gobernaciones y alcaldías, deberá hacerse mediante consulta po-pular interna por el voto directo de los liberales.

Pero en un artículo anterior de los mismos Estatutos, tras reiterar en forma enfática lo que sostiene el artículo 93, se limita de tal manera la via-bilidad de éste que equivale a borrar con la mano izquierda lo que escribe la derecha, así:

Artículo 20. Consulta Popular Interna. La Consulta Popular Interna, por voto directo, será obligatoria y el único mecanismo para la selección de los can-didatos a la Presidencia de la República, gobernaciones y alcaldías, cuando no existan candidatos únicos debidamente inscritos ante las autoridades del Partido de la respectiva circunscripción.22

Las directivas del Partido en cada circunscripción deberán buscar mecanis-mos de consenso entre las distintas fuerzas políticas. De llegarse a acuerdos que permitan un solo candidato, el Congreso del Partido o la respectiva Asam-blea, deberá proclamar una candidatura.

Parágrafo. La Dirección Nacional Liberal dispondrá lo pertinente y dirimirá en última instancia los desacuerdos que se presenten sobre candidaturas.

De nuevo, es entendible que se privilegien los consensos, entre otras razones, porque de lo contrario el partido probablemente iría dividido a las elecciones. Lo que suena destemplado es subrayar con tanto énfasis el principio de la consulta popular, “el único mecanismo”, para después ignorarlo en la mayor parte de los casos, tal como se demostrará en breve. En realidad, así suelen ser los estatutos de los partidos en todas partes del mundo, y muchas veces aun los textos constitucionales y legales apro-bados por los cuerpos legislativos: una colcha de retazos, producto de compromisos entre distintas fuerzas políticas.

De hecho, con motivo de las elecciones municipales de 2011, para es-coger candidatos a la alcaldía el PLC efectuó consulta popular, ni siquiera “interna” (como lo ordenan los Estatutos), sino abierta (o sea, aquella en la cual cualquier ciudadano, sea liberal o no, puede participar), en sólo 29 de los 511 municipios del país en los cuales el partido presentó candi-

22 El texto en cursiva es de quien escribe.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

116

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

datos para ese cargo, o sea, en el 5,7% de éstos.23 Según parece, la razón principal para hacerla provino de que, en cada caso, no hubo otra manera de solucionar un conflicto entre las preferencias de los senadores y/o re-presentantes del partido más interesados en el respectivo municipio. Para apreciar mejor las cifras anteriores, téngase presente que las elecciones para alcalde tuvieron lugar en los 1.102 municipios del país.

A fin de poner el caso liberal en perspectiva, conviene anotar que, en las elecciones de 2011, seis partidos (de los ocho reconocidos por el Consejo Nacional Electoral para esos comicios) recurrieron a consultas populares, y además abiertas, para escoger candidatos a las alcaldías. Los partidos y el número de municipios por partido donde se realizaron las consultas fueron los siguientes: PCC (96 municipios), PLC (29), Partido de la U (3), Partido Verde (3), Polo Democrático Alternativo (3) y Cambio Radical (1). Ningún partido recurrió a la consulta popular para escoger candidatos a las gobernaciones, salvo el PCC, que la empleó en dos departamentos.24

Volviendo ahora al caso de Bohórquez, éste consiguió el número de firmas que los estatutos liberales exigían para inscribir su nombre como precandidato, a fin de alcanzar la nominación oficial del PLC al cargo de gobernador. Se inscribió ante el director departamental del PLC, el senador Honorio Galvis, el 7 de abril, y en vista de que era conocida pú-blicamente la pretensión de otro liberal, Luis Fernando Cote, de llegar al mismo cargo, ese mismo día Bohórquez pidió una consulta popular abier-ta. Pero los dirigentes del partido no quisieron adelantar esa consulta.25 En su lugar, el 28 de abril la prensa local anunció que los congresistas liberales de Santander, encabezados por el senador Galvis, reunidos en Bogotá, decidieron que el candidato del partido a la Gobernación de San-tander sería el mencionado Cote. Los mismos dirigentes propusieron que “Lucho” Bohórquez asumiera la candidatura liberal por la Alcaldía de Bu-caramanga. Se afirma, además, que al cabo de una semana los mismos congresistas se volverán a reunir con el jefe del PLC para tomar la decisión final sobre quién habrá de ser el candidato a la alcaldía. Finalmente, Bo-hórquez se somete a la voluntad de sus jefes. Llegó, pues, a ser candidato a la Alcaldía de Bucaramanga, sin quererlo.26

23 Fuente: http://partidoliberalcolombiano.info/candidatos/24 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Comunicado de prensa No. 154 (28 de mayo de

2011), http://www.registraduria.gov.co/A-la-fecha-un-total-de-271.html25 Ver “Se inscribió ‘Lucho’ para la Gobernación; hoy lo hacen Cote y Moreno Galvis”, Vanguardia

Liberal, 8 de abril de 2011 (recuperado el 26 de abril de 2011).26 Ver “Liberalismo le dio el aval a Cote para la Gobernación de Santander”, Vanguardia Liberal,

28 de abril de 2011 (recuperado el 10 de mayo de 2011).

117

Complementando lo anterior, conviene mencionar un proceso colate-ral. A los pocos días de haberse iniciado la inscripción de aspirantes a las candidaturas liberales en febrero de 2011, dos mujeres liberales de reco-nocida trayectoria en Bucaramanga, Paola Carvajal y Consuelo Ordóñez, anunciaron su intención de presentarse como aspirantes a la alcaldía de la ciudad, y empezaron a recoger las firmas del caso. Asimismo, mani-festaron su interés en la alcaldía tres hombres liberales, entre los cuales, por cierto, no figura Luis Francisco Bohórquez porque éste, como se dijo atrás, se encontraba dedicado a buscar la candidatura para la goberna-ción.27 Cumplidos los requisitos del caso, las dos mujeres se inscribieron un mes después y pidieron consulta interna para definir la candidatura a la alcaldía.28 A finales de abril, la misma noticia de prensa que informaba sobre las decisiones tomadas en Bogotá relativas a Cote y Bohórquez, re-cién aludidas, añadió lo siguiente: “Mientras tanto, hay una semana para convencer a las precandidatas Paola Carvajal y Consuelo Ordóñez, de que se aparten y hagan consenso alrededor del (sic) Lucho Bohórquez”. Éstas, por supuesto, desistieron de su pretensión, pero quedó en el aire un ma-lestar por la forma como fue tratado este par de aspirantes femeninas.29

En realidad, la capacidad de los senadores y de algunos representan-tes para controlar el proceso de selección de candidatos a cargos electivos regionales y locales no ha cambiado mucho a lo largo de los años, tal como lo documentan, en relación con el PLC y el PCC, Francisco Gutiérrez (2007, especialmente el cap. 9, “Los partidos tradicionales desde aden-tro”) y Mónica Pachón (2002, 112-119).

b. La selección de candidatos a las gobernacionesPara las gobernaciones de Bolívar y Santander en 2011 se inscribie-

ron cinco candidatos en el primer departamento y dos en el segundo. Los candidatos por la Gobernación de Bolívar fueron Juan Carlos Gossaín Rognini (PLC), Rosario Cecilia Ricardo Bray (Partido de la U), Dionisio Miranda Tejedor (Polo Democrático Alternativo, PDA), Jesús León Puello Chamié (PCC) y Mercedes del Carmen Maturana Esquivia (Partido Ver-

27 Ver “Fredy Anaya puntea primera encuesta para la Alcaldía de Bucaramanga”, Vanguardia Li-beral, 6 de febrero de 2011 (recuperado el 25 de febrero de 2011), “La candidata a la Alcaldía Paola Carvajal seguirá recogiendo firmas”, Vanguardia Liberal, 24 de febrero de 2011 (recupe-rado el 14 de marzo de 2011) y “Hablando de mujeres y traiciones”, El Frente, 16 de marzo de 2011 (recuperado el 1º de abril de 2011).

28 Ver “Paola Carvajal se inscribirá por el liberalismo como precandidata a la Alcaldía de Bucara-manga”, Vanguardia Liberal, 26 de marzo de 2011 (recuperado el 1º de abril de 2011).

29 Ver “La red de mujeres exigió respeto a los liberales por las precandidatas a la Alcaldía de Bu-caramanga”, Vanguardia Liberal, 11 de mayo de 2011 (recuperado el 19 de mayo de 2011).

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

118

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

de), y los que buscaron la de Santander, Richard Alfonso Aguilar Villa (Santander en Serio) y Luis Fernando Cote Peña (Unidos por Santander, una coalición liderada por el PLC), atrás mencionado. Los ganadores fue-ron Gossaín y Aguilar.

¿Qué pasó en Santander? El candidato ganador, Richard Aguilar, es hijo de Hugo Heliodoro Aguilar Naranjo, coronel (retirado) de la Poli-cía, quien fue gobernador del mismo departamento (2003-2007) bajo la etiqueta del Partido de Integración Popular (PIN) y gozaba de gran as-cendencia entre la dirigencia política local y regional del departamento. Tres años después de concluido su mandato, el 30 de enero de 2011 el exgobernador fue sancionado con destitución (simbólica) por el Procu-rador General de la Nación, e inhabilitado por veinte años para volver a ser gobernador.30 El motivo: promover y colaborar con grupos al mar-gen de la ley, es decir, paramilitares. El coronel interpuso un recurso de reposición, a fin de que el procurador reconsiderara su decisión, pero mientras éste respondía, Aguilar continuó manifestando públicamente sus deseos de volver a la gobernación del departamento. Sin embargo, el 10 de marzo de 2011 el Procurador General ratificó la sanción de la inhabilidad contra el coronel retirado.31 En actitud desafiante pero a la vez reflejo de una estrategia de largo plazo, tres días después Aguilar anunció que su hijo de 28 años, Richard, quien se encontraba a la sazón como cónsul colombiano en Chile, sería su candidato para la Goberna-ción de Santander.32

Efectivamente, el 12 de abril se anuncia en la prensa que Richard Aguilar acaba de llegar al país y que se pondrá al frente de su campaña por la gobernación.33 De inmediato, organiza un equipo para conseguir las firmas que le permitan ser candidato, y el 5 de julio inscribe su nom-bre como candidato a la gobernación, a nombre del movimiento, recién

30 Ver “Hugo Aguilar fue destituido e inhabilitado por 20 años”, Vanguardia Liberal, 31 de enero de 2011 (recuperado el 27 de abril de 2011).

31 Ver “Procurador confirmó inhabilidad del coronel (r) Hugo Aguilar”, Vanguardia Liberal, 11 de marzo de 2011 (recuperado el 3 de abril de 2011).

32 Ver “Hugo Aguilar pone sus esperanzas en un hijo para regresar a la Gobernación”, Vanguardia Liberal, 14 de marzo de 2011 (recuperado el 3 de abril de 2011). Sobre la hoja de vida de Richard Aguilar, ver “Fuerzas del coronel Aguilar tendrían su ‘plan B’ para la Gobernación”, El Frente, 23 de febrero de 2011, y una larga entrevista al coronel (r) Aguilar, en “¡El coronel está vivo!”, El Frente, 16 de marzo de 2011 (recuperado el 1º de abril de 2011).

33 Ver “Richard Aguilar toma la manija de su campaña”, Vanguardia Liberal, 12 de abril de 2011 (recuperado el 26 de abril de 2011).

119

creado, Santander en Serio.34 Aguilar gana la gobernación por mayoría absoluta.

Es hora de pasar al caso de los candidatos a la Gobernación de Bolívar. Quien la conquistó a nombre del PLC, Juan Carlos Gossaín, fue secretario general de la Alcaldía de Cartagena, y en 2007 buscó sin éxito la alcaldía de la misma a nombre del Partido Colombia Democrática. Fue también gober-nador encargado de su departamento.35 Sin rival significativo, su proceso de selección como candidato se ajustó al principio del consenso, tal como lo in-forma la prensa local: “(Gossaín) obtuvo sorpresivamente el aval liberal, por lo que se da por descontado que logró una alianza con el senador Lido García, quien se ha convertido en el más importante jefe político de esa colectividad en el Departamento”. De hecho, el 24 de junio recibió el aval del PLC.36 Cuatro semanas después, se inscribió ante las autoridades electorales, acompañado de Rafael Pardo, jefe del PLC, y con el respaldo de Cambio Radical.37

No obstante que el Partido de la U controlaba la Gobernación de Bo-lívar en 2011, su candidata, Rosario Ricardo Bray, clasificó de segunda. Además de haber sido gobernadora encargada, Ricardo fue secretaria de Educación del departamento y trabajó con Unicef. A mediados de fe-brero, se hablaba de dos aspirantes a representar al partido, Ricardo y el antiguo diputado Carlos Félix Monsalve.38 No hubo necesidad de ir a consulta popular porque en corto tiempo Ricardo logró el respaldo de la principal dirigente del partido en Bolívar, la senadora Piedad Zuccardi. Sin embargo, esta candidatura no se consolidó fácilmente, ya que otros dos dirigentes destacados del partido, uno y otro representantes en la Cá-mara, se mostraron renuentes.39 De todos modos, en junio recibió el aval del Partido de la U.40

34 Ver “Richard Aguilar ya se inscribió como candidato a la Gobernación de Santander”, Vanguar-dia Liberal, 6 de julio de 2011 (recuperado el 18 de julio de 2011).

35 Ver “Estos son los candidatos a la gobernación de Bolívar”, ajacartagena, sin fecha, en http://www.ajacartagena.com/inicio/index.php?option=com_content&view=article&id=3375:candidatos-a-la-gobernacion-de-bolivar&catid=121:elecciones-2011&Itemid=180.

36 Ver “‘Buscaré hacer operativas las Ideas que Gobiernan’”, El Universal, 25 de junio de 2011 (recuperado el 30 de junio de 2011).

37 Ver “Vélez y Gossaín se inscribieron”, El Universal, 20 de julio de 2011, y “Juan Carlos Gossaín se inscribió para la Gobernación de Bolívar”, El Universal, 20 de julio de 2011 (recuperados el 25 de julio de 2011).

38 Ver “Posibles candidatos del partido de la U”, El Universal, 21 de febrero de 2011 (recuperado el 28 de febrero de 2011).

39 Ver “Piden aval para Miguel Raad o libertad de voto”, El Universal, 11 de julio de 2011 (recupe-rado el 18 de julio de 2011).

40 Ver “Rosario Ricardo Bray, a la Gobernación por la U”, El Universal, 24 de junio de 2011 (recu-perado el 28 de junio de 2011).

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

120

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Este capítulo se cierra con unos breves datos sobre el proceso de selección de los otros tres candidatos a la Gobernación de Bolívar, brevemente mencionados al comienzo de esta sección. Primero, sobre Dionisio Miranda, candidato del PDA, afrodescendiente, con buena formación académica y defensor de causas sociales diversas, especial-mente de grupos vulnerables. No había ocupado cargo público alguno, pero se había presentado antes dos veces como candidato del PDA a la gobernación de su departamento, la última en las elecciones atípicas para elegir gobernador de Bolívar en 2010 porque el elegido en 2007 fue destituido. En esta ocasión, obtuvo un no despreciable 24% del total de los votos y quedó de segundo. Dado el alto número de “tenden-cias”, reconocidas formalmente como partes del partido (en la página web del partido se reconocen nueve tendencias), el PDA fomenta los mecanismos de coordinación en todos los niveles territoriales y delega en ellos la preselección, nominación e inscripción de los candidatos a cargos públicos electivos.41 En ese contexto, la Coordinadora Departa-mental del PDA en Bolívar escogió a Miranda por unanimidad.42

Segundo, sobre el exsenador Jesús Puello, del PCC: en 2007, éste ha-bía competido por la Gobernación de Bolívar en vano, y en 2010 también había buscado ser elegido al Senado de la República, igualmente sin éxito, pero en esta última ocasión su votación en el departamento fue la segunda más alta por candidatos de su partido.43 Con este capital en sus manos, a comienzos de febrero de 2011, Puello propicia una reunión del Directo-rio Departamental del PCC en Cartagena para hablar de candidaturas y manifiesta su disposición personal para ser el candidato conservador a la gobernación en las elecciones de octubre.44 Sin rival conocido, logró en torno a su nombre suficiente consenso de las directivas del partido, tanto que dos meses después, y ante el Director Nacional del PCC, José Darío Salazar, Puello inscribió su nombre como candidato por la gobernación. En esta ocasión, Salazar manifestó ante la prensa que convenía pensar en

41 Ver art. 12 de los Estatutos del Polo Democrático Alternativo, en http://www.polodemocratico.net/index.php?option=com_content&view=article&id=614:estatutos-del-polo-democratico-alternativo&catid=70:estatutos&Itemid=59 (recuperado el 3 de agosto de 2011).

42 Ver “El Polo no abrió campo a candidatos para la Alcaldía”, El Universal, 4 de agosto de 2001 (recuperado el 30 de agosto de 2011).

43 Ver Registraduría Nacional del Estado Civil, http://web.registraduria.gov.co/reselec2007_esc/1028/x.html (recuperado el 4 de diciembre de 2011).

44 Ver “Conservadores buscan candidatos”, El Universal, 9 de febrero de 2011 (recuperado el 7 de octubre de 2011).

121

alianzas con otros partidos, y que el “aliado natural” del PCC era el Partido de la U.45

Tercero, sobre Mercedes Maturana, del Partido Verde. Estudió Inge-niería Industrial y ocupó varios cargos públicos en la ciudad de Cartagena. Fue candidata al Senado por el Partido Verde, pero no logró ser elegida, aun cuando estuvo cerca. Probablemente, este relativo buen desempeño en cuanto a votos constituyó el principal argumento para que las autorida-des del partido acogieran su nombre para la gobernación.46 Era importante para el Partido Verde hacerse sentir como partido en el mayor número de plazas del país, así la votación por sus candidatos no fuera suficiente para ganar el cargo en juego.

Por último, parece útil agrupar los quince procesos de selección de candidatos descritos hasta este momento en tres categorías o “caminos” para llegar a ser candidata o candidato. Cuatro de esos procesos se desa-rrollan con base en firmas (Movimiento Sí Es Posible, Por una Cartagena Social, Bucaramanga Evoluciona y Santander en Serio), y corresponden a lo que podría llamarse “candidaturas personales”. Otros cuatro se apoyan en partidos pequeños, que carecen de presencia en el Congreso o la tienen escasa, pero se muestran “acogedores” frente a quienes buscan ser candi-datos, sin importar por cuál partido (Partido ASI, Movimiento Afrovides y Partido Verde, este último con dos candidaturas distintas). Finalmen-te, siete candidaturas obedecen a la voluntad de congresistas influyentes (PLC, con tres candidatos; Partido de la U, con dos, uno del PCC y uno del PDA, aunque en este último caso los que deciden no son congresistas sino coordinadores regionales que negocian acuerdos entre sí).

Grosso modo, podría decirse que la mitad de las candidaturas (aque-llos que se apoyan en firmas, más los que buscan partidos acogedores) corresponden a candidaturas eminentemente personales, en las que la candidata o el candidato decide lanzarse al ruedo, no necesita el permiso de nadie y escoge la alternativa más conveniente para inscribir su nombre. En el caso de la otra mitad, entran en juego las jerarquías de hecho de los partidos, es decir, aquellas que acumulan las mayores votaciones a su fa-vor, quienes sin embargo se ven forzadas a negociar no sólo entre sí, sino aun con jerarquías intermedias o bajas, las cuales, en importante medida,

45 Ver “Compromisos de candidatos por el Partido Conservador”, El Universal, 2 de abril de 2011 (recuperado el 3 de abril de 2011).

46 Ver Registraduría Nacional del Estado Civil, http://www.registraduria.gov.co/elec2010/e26/senado/E-26_SENADO_bolivar.pdf

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

122

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

“ponen los votos”. Por su parte, las autoridades propiamente tales de los partidos desarrollan un papel mediador entre “los dueños” del proceso (senadores y representantes) y contribuyen a éste reglamentando las nor-mas legales del mismo, si bien en ocasiones (el Partido de la U y el PLC) esa reglamentación parece exceder los principios estatutarios considera-dos como demasiado idealistas. Y por supuesto, los avalan formalmente ante las autoridades electorales para que puedan inscribir sus respectivas candidaturas.

En el fondo de todo esto, por un lado, la democratización de los pro-cesos de selección de candidatos a cargos uninominales brilla por su casi total ausencia, pero por otro, vale la pena comentar algunos hallazgos en materia de presencia femenina y de inclusión de sectores sociales mino-ritarios.47 En relación con la presencia de la mujer como candidata a la alcaldía, de ocho candidaturas examinadas, dos eran de género femenino, una de las cuales tuvo un papel destacado en la contienda por la Alcaldía de Bucaramanga. En cuanto a los siete candidatos para la gobernación, entre ellos figuran dos mujeres, de las cuales una, Rosario Cecilia Ricardo, compitió de igual a igual con el ganador, pero la otra no se destacó. En total, cuatro mujeres entre quince candidatos. Ahora bien, si se miran los resultados de las elecciones de 2007 en las dos ciudades aquí considera-das, se constata que de quince candidatos que ambicionaron la alcaldía, dos fueron mujeres (una de ellas, Judith Pinedo Flórez, ganó la Alcaldía de Cartagena); en cambio, entre nueve candidatos para las dos gobernacio-nes bajo estudio, no figuró una sola mujer. Dos mujeres entre veinticuatro candidaturas.

En relación con la inclusión de minorías, sólo se considera el caso de Campo Elías Terán, quien se precia de ser el “primer alcalde negro” de Cartagena.48 En realidad, dada la mezcla de razas tan extendida que se ha vivido en Colombia, es difícil establecer, salvo los casos incuestionables, quién es afro o quién indígena. El otro caso merecedor de mención es el de Dionisio Miranda, en Bolívar, quien sigue figurando, pero en segundo pla-no. En general, tanto en materia de género como de inclusión de minorías, se registran avances pero todavía queda mucho por recorrer.

47 No se trata el tema de la cuota femenina porque esa cuota, tal como se entiende en Colombia, aplica únicamente a las listas de candidatos para corporaciones públicas.

48 Ver “Terán Dix: ‘Estoy orgulloso de ser el primer alcalde negro’”, El Universal, 31 de octubre de 2011 (recuperado el 20 de febrero de 2012).

123

Por otro lado, conviene destacar el abnegado esfuerzo, que se pudo constatar a través de las entrevistas realizadas para esta investigación, desplegado por parte de los directivos de los partidos Liberal, de la U, Conservador, PDA y Verde, para impedir que personas con antecedentes censurables fueran aceptadas como candidatos o candidatas.

2. Los directivos del partido y el programa de sus candidatosSegún se planteó al comienzo de este artículo, en la medida en que el

partido político se entienda como una organización y, en cuanto tal, orien-tado ante todo a la competición electoral, se esperaría que las directivas de la organización ejerzan alguna forma de control, así sea con poder de veto, sobre lo que los candidatos del partido ofrecen en el mercado electoral. Idealmente, y bajo la influencia del modelo parlamentario de partidos, en Colombia con frecuencia se considera que el partido debe hacer un progra-ma de gobierno y que sus candidatos deben difundirlo y defenderlo.

Sin embargo, el modelo parlamentario no constituye un buen pun-to de referencia para analizar, en sistemas presidenciales, el papel de los directivos de partidos en la elaboración de los programas de los mis-mos, porque en aquel modelo simultáneamente son elegidos quien habrá de ser el primer ministro y el conjunto de legisladores que lo apoyarán, provenientes en la mayoría de los casos de una coalición de dos o más partidos. Este hecho favorece una estrategia electoral programática, en la cual la rama ejecutiva tiene garantizado el respaldo en el Parlamento. No suele suceder algo similar en los sistemas presidenciales, en particular cuando se trata de elecciones uninominales, en sistemas multipartidis-tas. Más aún cuando la elección presidencial tiene lugar en fecha distinta de la del cuerpo legislativo. En este contexto, el candidato a la Presiden-cia (a la gobernación o a una alcaldía) necesita sustancial libertad para poder conformar coaliciones que, desde el Congreso (las asambleas de-partamentales o los concejos municipales), permitan un gobierno eficaz y estable. A la luz de lo anterior, lo recomendable en el caso colombiano, y específicamente en relación con los niveles subnacionales de gobierno, es que las autoridades del partido otorguen el máximo posible de libertad a su candidato en materia de programa de gobierno.

A continuación, se examina cómo, de hecho, se elabora el programa de cada candidato, con énfasis en cuál papel, y cómo, desempeñan las al-tas directivas del partido en el mismo.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

124

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

A propósito de los siete principales candidatos a alcaldías y goberna-ciones bajo estudio, la pretensión recién esbozada aplicaría solamente en los casos de Bohórquez, Cote y Gossaín, del PLC, y en los de Pinto y Ri-cardo, del Partido de la U, porque detrás de ellos existen partidos de nivel nacional con organización estable, al menos en ese nivel. Pero tratándose de los partidos que avalaron a Aguilar y a Terán –y a otros candidatos res-paldados por firmas, constituidos en el fragor de la campaña sin ninguna pretensión duradera, y con una total identificación entre el candidato y la máxima directiva del partido porque uno y otro son la misma persona–, las inquietudes recién propuestas carecen de sentido. Aun a propósito de los partidos “acogedores”, no es razonable esperar que las directivas de los mismos se preocupen por lo que proponen o hacen sus candidatos. De ahí que el tema del papel del partido en las campañas electorales sólo se desa-rrollará a continuación, a propósito de los partidos Liberal Colombiano y Social de Unidad Nacional.

Se tratará primero el caso del PLC. Cuando el proceso de selección de candidatos se encontraba en su etapa final, a mediados de junio de 2011 Rafael Pardo, director nacional del partido, firma la Resolución 2694, mediante la cual “se reglamentan los compromisos asumidos por los candidatos” a gobernaciones, alcaldías y demás cargos en juego en los comicios de octubre de 2011.49 Se la justifica, entre otras razones, en vir-tud de que “(e)s compromiso de los candidatos avalados por el Partido Liberal Colombiano acoger y acatar el ‘Compromiso por la transparencia y mínimos liberales’”.50 Con esta última frase, un tanto enigmática, se está aludiendo al texto que, en 2011, debió firmar todo candidato liberal cuan-do recibió el aval de su partido y que, en su parte sustantiva, dice:

La validez del aval concedido queda sujeta a la aceptación y suscripción del mismo por parte del (de la) candidato (a) avalado (a), en los siguientes tér-minos:

[…] El (la) candidato (a) manifiesta que conoce, acepta y cumplirá los deberes, obligaciones y mínimos liberales establecidos en la Resolución No. 2694 de 2011. […]

49 El contenido de esta resolución fue enunciado por primera vez por el Director Nacional del PLC, el 15 de marzo de 2011, cuando éste, en acto público muy promocionado por diversos medios bajo el título “Nueva dimensión del Partido Liberal”, hizo la presentación pública de la “estrate-gia publicitaria y programática” que daría el partido a sus candidatos para la jornada electoral de octubre de 2011.

50 La cursiva es de quien escribe. Ver “Considerandos” de la Resolución 2694 de 2011. En http://www.partidoliberalcolombiano.info/content/resoluciones

125

¿Cuáles son, entonces, los “mínimos liberales”? Su texto completo se encuentra en la Resolución 2694 recién citada, así:

Artículo 1. Los candidatos a Gobernador y Alcalde avalados por el Partido Li-beral Colombiano en las elecciones que se realizarán el próximo 30 de octubre de 2011 se comprometen a:

[…]

2. Desarrollar un programa de gobierno comprometido con los principios del liberalismo, la plataforma ideológica de la Colectividad y de acuerdo con los mínimos programáticos liberales, en virtud de los cuales se compromete a:51

• Realizar rendición de cuentas de su gestión de forma semestral ante los medios, los gremios, las minorías étnicas y otras fuerzas vivas de la re-gión.

• Destinar, al menos, el 20% del presupuesto de libre inversión a ejercicios de presupuestos participativos.

• Garantizar que, como mínimo, el 50% de la contratación total se ejecute mediante licitaciones o convocatorias públicas.

• Designar en cargos de responsabilidad al menos un 30% de mujeres y un 10% de menores de 30 años.

• Implementar en su jurisdicción la aplicación de las Leyes de Primer em-pleo y Víctimas, responsabilizando a una dependencia concreta del tema con asignaciones reales de presupuesto.

• Incluir en su Plan de desarrollo y generar políticas públicas durante su mandato, que conduzcan al logro de:

• Cobertura universal de programas de nutrición para menores de 5 años.

• Educación gratuita para todos los niños y niñas de: 3 años de preescolar, 5 de básica primaria y 4 de básica secundaria.

• La promoción de apoyos a jóvenes de hogares con ingresos bajos, para que puedan acceder a la universidad.

• Preservación del medio ambiente.

• Construcción de vivienda digna de interés social.

• Ampliación de la cobertura en servicios públicos domiciliarios, con énfa-sis en el acceso de los más vulnerables.

3. […]52

Sin duda, el PLC propone principios programáticos relativamente concretos (aun cuando algunos suenan demasiado genéricos) para que

51 La cursiva es de quien escribe.52 Ver Partido Liberal Colombiano, Resolución 2694 (17 de julio de 2011), en http://www.partido-

liberalcolombiano.info/content/resoluciones.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

126

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

sean implementados por sus candidatos una vez elegidos. Surge enton-ces el interrogante sobre el grado de incorporación de los mismos en los programas. Un ensayo de respuesta a esta inquietud, de todos modos in-completo y con carácter exploratorio, se intenta a continuación a partir del examen realizado a los programas de gobierno de los tres candidatos liberales, Bohórquez, Cote y Gossaín, aun cuando, en aras de economizar espacio, sólo se entra en algún detalle con respecto al programa de Cote.

El programa de gobierno de Luis Fernando Cote se titula “Programa de Gobierno –Unidos por Santander– Luis Fernando Cote Peña –2012–2015”.53 Consta de 67 páginas, divididas en ocho secciones. Resumiendo, en ninguna parte de este programa aparece alusión alguna, directa o indi-recta, a los contenidos específicos de los “mínimos liberales” que figuran en la Resolución 2694, aun cuando se encuentran algunas pocas frases o temáticas generales que se acercan a ellos.54

Para completar el análisis del caso liberal conviene decir que la lectu-ra cuidadosa de los programas de Bohórquez, “Bucaramanga, en la senda del equilibro social”, y de Gossaín, “Bolívar nos necesita a todos”, arrojó las mismas conclusiones recién manifestadas.55 Podría argumentarse, sin embargo, que el espíritu de dicha resolución tiene eco en los tres progra-mas analizados, pero ese nivel de generalidad no parece haber sido lo que pretendía la Dirección Liberal.

En el caso del Partido de la U, no existe una orientación programática, emitida por las directivas del mismo, tan detallada como la Resolución liberal 2694. Lo que más se acerca a esta orientación es el compromi-so, que se le pide a la candidata o candidato, en el momento de solicitar el aval, de “honrar y divulgar la declaración programática del Partido”.56 En la página web del partido, dicha declaración es también denominada, acertadamente, como “plataforma ideológica”, porque está constituida

53 El Programa puede ser consultado en PDF en http://www.santander.gov.co/gobernacion_mm/estatica/images/destacados/files/programas_gobierno/ProgramaGobierno_Luis_Fernando_Cote.pdf

54 Ver las secciones sobre “Valores” (pp. 10-11), “Pilares ideológicos y filosóficos” (pp. 22-23) y “Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo” (pp. 34-36).

55 El Programa de Gobierno de Bohórquez se puede consultar en http://www.yosoydevotoasan-tander.com/candidatos/bohorquez.pdf, y el de Gossaín, en www.bolivar.gov.co%2Findex.php%3Foption%3Dcom_rokdownloads%26view%3Dfile%26task%3Ddownload%26id%3D1396%253Aprograma-de-gobierno-bolivar-nos-necesita-a-todos-2012-2015-juan-carlos-gossain%26Itemid%3D292&ei=jgyDT-TePI2E8ASvq5HdBw&usg=AFQjCNFKHH_ftuwGYg0f_AtX6Ee9zVSIbg&sig2=RouIjRmyLGQXsVDZeG2eeQ.

56 Ver Partido de la U, “Acta de compromiso del candidato con el Partido”, en Resolución 004 de 2011, en http://www.partidodelau.com/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=31&Itemid=38.

127

por una amplia enumeración (siete páginas) de principios generales so-bre lo que debe hacer y promover un gobierno del Partido de la U.57 Pero esos principios carecen de la concreción que se espera de un programa de gobierno.

Según los cinco casos aquí escudriñados, y probablemente como ejemplos de una tendencia generalizada, los programas de campaña los preparan los candidatos según su leal saber y entender. No se encontró indicio alguno de que las directivas ejerzan control alguno, siquiera mí-nimo, de lo que ofrecen sus candidatos. Y cabe preguntarse si es viable, y aun aconsejable, que alguna vez lo intenten.

Conclusiones

Los hallazgos realizados en esta investigación develan serios desajus-tes entre los planteamientos normativos sobre cómo debería funcionar una organización llamada partido político, y lo que sucede en la práctica. A fin de no andar a ciegas, al comienzo de este artículo se planteó una forma de entender qué es un partido, propuesta por Sartori, según la cual “un partido es cualquier grupo político que se presenta a elecciones y que puede colocar mediante elecciones a sus candidatos en cargos públicos”, y se alegó que el término “grupo” debe entenderse como equivalente a una organización, así ésta sea muy simple. A partir de este presupuesto se argumentó que, si el partido es una organización orientada ante todo a ganar elecciones, las autoridades de la misma deberían controlar, como mínimo con un poder de veto, el proceso de selección de los candidatos y el contenido de los programas de gobierno propuestos a nombre del partido.

Ahora bien, lo que esta investigación encuentra son cuatro realida-des que no se ajustan bien al planteamiento normativo recién enunciado. Primera, en el caso de las candidaturas fraguadas dentro de partidos le-galmente reconocidos como tales (específicamente, PCC, Partido de la U y PLC), las decisiones sobre quiénes serán los candidatos parecen quedar en último término, no en manos de las autoridades del respectivo partido, sino a merced de los congresistas más influyentes en la circunscripción electoral del caso. Segunda, varias personas llegan a ser candidatas valién-dose de partidos registrados ante las autoridades electorales, los cuales se prestan, tal vez por alguna contraprestación, para ser usados simplemen-

57 Esta declaración se encuentra en http://www.partidodelau.com/index.php?option=com_zoo&view=item&Itemid=10 (recuperado el 18 de marzo de 2012).

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

128

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

te como trampolín electoral de esos candidatos. En esos casos, no es el partido el que escoge el candidato, sino éste quien escoge cuál etiqueta partidaria le conviene. Tercera, varios candidatos surgen sin el aval de un partido, montados a horcajadas sobre un paquete de firmas ciudadanas. Cuarta, no se detectó evidencia alguna de que las directivas de los partidos escudriñados controlen el contenido de los programas de sus respectivos candidatos. ¿Significan estos hallazgos que los partidos colombianos no son lo que deberían ser?

A continuación, a partir de la definición sartoriana de partido, se plan-tea una respuesta a esta inquietud y a otras incoherencias recién señaladas. Se trata de una respuesta heterodoxa que el lector sabrá evaluar. Empe-zando por la tercera realidad, no es que algunos candidatos surjan sin un partido que los inscriba ante las autoridades del caso, más bien, es que la candidatura respaldada por firmas puede estar dando origen a un gru-po político que se presenta a elecciones, capaz de colocar mediante ellas a su candidato en un cargo público. En otras palabras, las firmas pueden estar sirviendo de incubadora donde se desarrolla un partido político, y le permiten simultáneamente al candidato superar una exigencia legal. El partido estaría constituido, no por las firmas, sino por el equipo de cam-paña creado por el candidato. Si está bien estructurado, ese equipo puede lograr que el candidato conquiste la meta.

Algo similar sucede en relación con el candidato advenedizo que recibe el aval de un partido reconocido por la ley. Ese aval no hace al can-didato miembro del partido que lo acoge. Simplemente, ese aval permite al candidato y a su equipo de campaña presentarse a competir por el cargo deseado. Dicho en otra forma, ese aval hace viable el surgimiento de un nuevo partido, asimismo, creación del candidato.

A propósito de la primera realidad arriba comentada, la definición de Sartori permite reinterpretar las aparentes incoherencias ya documenta-das, en la siguiente forma: los llamados PCC, Partido de la U y PLC, así como otros muchos partidos en las democracias del mundo, no todos, se-rían propiamente federaciones o confederaciones de partidos políticos. En el caso colombiano, cada partido que integra la federación, entendido a la sartoriana, estaría conformado por un congresista o por un líder regional o local, quien con su respectivo equipo de campaña puede hacerse elegir. O sea, existirían tantos partidos, casi cuantos son los candidatos. Éstos se coaligan en varios conjuntos, envueltos los unos con una bandera roja, los otros con una azul, y los demás con otros colores. Dichas banderas son

129

útiles porque dan votos. Pero detrás de cada una de las banderas no existe un partido propiamente tal, sino un cuerpo burocrático que administra el acceso de los partidos reales a ciertos recursos de singular importancia, tales como usar la etiqueta aludida, acceder a la televisión, recibir dinero para cubrir los gastos de campaña y aun para atender el funcionamiento de unas oficinas durante el período que va de una elección a la siguiente, así como otras gabelas.

Lo anterior implica que el concepto de “partido político” tiene dos sentidos diferentes: uno propuesto por los analistas de la política, por ejemplo, Sartori, y otro, el que confusamente emplea la legislación de un país. Si se quiere profundizar en la realidad contemporánea de los parti-dos políticos, resulta imperativo distinguir entre estos dos sentidos. Así, por citar un ejemplo, detrás de la etiqueta Partido de la U existe un solo partido legalmente hablando, pero de hecho coexisten numerosos parti-dos propiamente tales, entendidos según lo hace Sartori. Si se acepta la interpretación así esbozada, las incómodas realidades recién menciona-das dejan de ser incongruentes.

El ejercicio reinterpretativo aquí propuesto ambiciona generar un debate que los politólogos hemos estado rehuyendo por años, el cual tie-ne que ver con qué entender propiamente por partido político y cómo se mide ese fenómeno. Para poder visualizar el futuro de los partidos en la era digital, se requiere claridad sobre qué se entiende por partido político. Sólo así se podrán proponer cursos de acción realistas.

Referencias Acuña Villarraga, Fabián A. 2009. Partidos políticos y procesos de selección interna de candidatos en Colombia. Análisis Político 66: 145-61.

Araújo Muñoz, Gonzalo. 2009. Comportamiento electoral de las fuerzas políticas en Colombia: una mirada transversal 1991-2007. Bogotá: Corporación Pensamiento Siglo XXI y Fundación Konrad Adenauer.

Batlle, Margarita. 2011. La difícil tarea de seleccionar un candidato: cambios y con-tinuidades en las estrategias de selección de candidatos en los partidos colombianos (1990-2010). En Elecciones 2010: partidos, consultas y democracia interna, eds. Y. Basset et al., 51-105. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Botero, Felipe. 2009. Candidatos y candidaturas estratégicas de campaña en con-textos de cambio. En ¿Juntos pero no revueltos?, comp. F. Botero, 69-81. Bogotá: Universidad de los Andes.

Duque Daza, Javier. 2007. Institucionalización organizativa y procesos de selección de candidatos presidenciales en los partidos Liberal y Conservador colombianos 1974-2006. Estudios Políticos 31: 141-81.

El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011

130

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Freidenberg, Flavia. 2005. Selección de candidatos, partidos y democracia en los paí-ses andinos. En Democracia en la Región Andina, eds. K. Simple y D. Zovatto, 61-91. Estocolmo: Transparencia e IDEA International.

Freidenberg, Flavia y Manuel Alcántara. 2009. Selección de candidatos, política par-tidista y rendimiento democrático. En Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático, eds. F. Freidenberg y M. Alcántara, 13-34. México: Tri-bunal Electoral del Distrito Federal, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, y otros.

García Oñoro, Jairo y Horacio Godoy. 2009. Partidos, movimientos y facciones en las elecciones populares de alcalde en Barranquilla (Colombia), 1988-2007. Investiga-ción & Desarrollo 17 (1): 62-83.

Gutiérrez, Francisco. 2007. ¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia (1958-2002). Bogotá: Norma.

Hazan, Reuven Y. y Gideon Rahat. 2006. Candidate selection: Methods and con-sequences. En Handbook of party politics, eds. R. S. Katz y W. Crotty, 109-121. Thousand Oaks, CA: Sage.

Hershey, Marjorie R. y Paul A. Beck. 2003. Party politics in America. Nueva York: Longman.

Katz, Richard S. y William J. Crotty (eds.). 2006. Handbook of party politics. Thou-sand Oaks, CA: Sage.

Key, V. O., Jr. 1964. Politics, parties and pressure groups. Nueva York: Crowell.

Kline, Harvey. 1974. Selección de candidatos. Revista Cámara de Comercio de Bo-gotá 16-17: 169-206.

Martz, John D. 1999. Political parties and candidate selection in Venezuela and Co-lombia. Political Science Quarterly 114: 639-59.

Pachón, Mónica. 2002. El Partido Conservador y sus dinámicas políticas. En Degra-dación o cambio: evolución del sistema político colombiano, comp. F. Gutiérrez, 79-130. Bogotá: Edit. Norma y IEPRI.

Roll, David. 2002. Rojo difuso, azul pálido: los partidos tradicionales en Colombia entre el debilitamiento y la persistencia. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

Sartori, Giovanni. 1980. Partidos y sistemas de partido I. Madrid: Alianza.

Schattschneider, Elmer Eric. 1942. Party government. Nueva York: Rinehart.

Siavelis, Peter M. y Scott Morgenstern. 2008. Political recruitment and candidate selection in Latin America: A framework for analysis. En Pathways to power, eds. P. N. Siavelis y S. Morgenstern, 1-37. University Park, Penn: The Pennsylvania State University Press.

131

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia1

Felipe BoteroUniversidad de los Andes

David AlviraUniversidad de los Andes

ResumenEl éxito de un partido político suele medirse de acuerdo con su desempeño en las elecciones del orden nacional, lo cual es algo que depende de las conexiones que los partidos desarrollen con los ciudadanos en el nivel local. La fragmentación de los par-tidos en Colombia implica que no hay estructuración ideológica y que las estructuras partidistas son frágiles en el ámbito local. Por esto es interesante explorar la forma en la que los candidatos del nivel local estructuran sus campañas políticas y cómo cons-truyen sus programas de campaña, con el fin de explicar cómo se articula la relación con las estructuras nacionales de los partidos. Nuestra exploración de la política local muestra que la institucionalización de los vínculos entre partidos y ciudadanos en este nivel es bastante precaria. Los partidos ofrecen avales a diferentes candidatos; los can-didatos buscan el aval de diferentes partidos. Las agendas de campaña se construyen de acuerdo con lo que los candidatos consideran como puntos atractivos para el elec-torado pero no consultan con los partidos, ni éstos brindan asesoría sobre qué temas impulsar. En esta medida, no es sorprendente que las propuestas de campaña de los candidatos del nivel local guarden poca coherencia con las plataformas generales o las ideologías de los partidos en los que están inscritos. Tampoco es sorprendente que en la mayoría de los casos los candidatos acudan a los partidos únicamente por su aval.

Palabras clavePartidos políticos, campañas, política local.

1 Agradecemos al Proyecto Fortalecimiento Democrático PNUD-IDEA-NIMD por el apoyo para recolectar la información con la que se hizo esta investigación, y al Centro de Estudios en De-mocracia y Asuntos Electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil por financiar la transcripción de la entrevistas. Igualmente, estamos agradecidos con nuestros colegas autores de los otros capítulos de este libro por haber hecho valiosos comentarios a versiones anteriores de este trabajo. Los yerros aún presentes son de nuestra entera responsabilidad.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

132

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

El éxito de un partido político suele medirse de acuerdo con su des-empeño en las elecciones del orden nacional. Ganar la Presidencia o una mayoría en el Congreso son quizás las principales aspiraciones de una or-ganización partidista. Así mismo, los políticos obtienen mayor reputación al lograr cargos en el nivel nacional. Los líderes nacionales de los partidos, los representantes y senadores, presidentes y expresidentes, los minis-tros y exministros, son todos personajes reconocidos y respetados en sus partidos, en virtud de haber ocupado cargos de liderazgo en el ámbito nacional tanto de elección popular como de nombramiento. Sin embargo, el desempeño en el nivel nacional de los partidos políticos depende de las conexiones que desarrollen con los ciudadanos en el nivel local.

Siguiendo la definición de Sartori, según la cual un partido es una organización que se presenta a elecciones y que por medio de éstas pue-de poner a sus candidatos en cargos públicos (Sartori 1976), el éxito de un partido depende de su capacidad de movilizar votantes. Para esto es crucial que el partido tenga estructuras locales que logren motivar a los electores a votar por sus candidatos. Es un juego de doble vía en el que los líderes nacionales aprovechan su popularidad para promocionar a los candidatos locales –usualmente menos conocidos–, y a su vez, estos últi-mos aprovechan sus nexos con la comunidad para hacer que las personas voten por los candidatos del partido en diferentes niveles. Este sencillo esquema sugiere una gran articulación de los niveles en los que opera el partido, porque es beneficioso para todos sus miembros. El partido man-tiene su participación en la política, y, por lo tanto, sus miembros pueden disfrutar de los cargos a los que aspiran. Sin embargo, en Colombia es vox pópuli que los partidos son fragmentados. Esto implica que no hay estruc-turación ideológica y que las estructuras partidistas son frágiles en el nivel local. Por esta razón, resulta muy interesante explorar la forma en la que los candidatos locales estructuran sus campañas políticas y cómo constru-yen sus programas de campaña, esto con el fin de explicar cómo se articula la relación con las estructuras nacionales de los partidos. La paradoja que quisiéramos tratar de entender es la indiferencia de las estructuras na-cionales frente a las dinámicas locales, especialmente teniendo en cuenta que para el nivel nacional resulta estratégico el buen desempeño de sus candidatos locales.

La literatura sobre los partidos políticos en el orden nacional prácti-camente no dice nada sobre las dinámicas locales, y en general se asume

133

que lo que pasa en el ámbito local es un reflejo de la dinámica nacional, salvo que en una escala más pequeña. Esto es, sin embargo, un supuesto problemático que debe probarse de manera empírica. Justamente, en este artículo nos preguntamos acerca de las dinámicas partidistas en el nivel local. A pesar de la cuestionada utilidad de los logotipos partidistas, los candidatos siguen usándolos con estrategia en sus campañas. ¿Qué fac-tores permiten explicar la forma en que candidatos y partidos políticos se articulan en el ámbito local? Este trabajo pretende hacer un aporte a los estudios sobre partidos y elecciones locales a través de la documentación de las lógicas de funcionamiento de la política local, de forma específica, de los factores que articulan las relaciones entre candidatos y partidos.

Para dar respuesta a este interrogante, este capítulo se desarrolla en cuatro secciones. La primera sección ofrece unos antecedentes sobre la investigación de los partidos políticos en el nivel local en Colombia y el marco teórico utilizado para el análisis. La segunda sección presenta el análisis de las entrevistas y ofrece explicaciones sobre la forma en la que se articulan los candidatos y los partidos en el ámbito local. La tercera sección profundiza la explicación en el contexto de las campañas políticas en Chocó y La Guajira. Por último, la cuarta sección presenta unas conclu-siones y reflexiones finales.

1. AntecedentesLos fenómenos locales en Colombia se han convertido, con el tiempo,

en asuntos que adquieren mayor relevancia para los estudios académi-cos. En ese sentido, es posible encontrar literatura que trabaja procesos de política local, aunque su enfoque predominante está en el conflicto y el impacto que tiene éste sobre las instituciones democráticas, principal-mente sobre las elecciones (Cubides, 2009; García 2008). Sin embargo, todavía es incipiente el estudio sobre procesos democráticos locales, las elecciones locales y sus partidos políticos. Algo paradójico si se tiene en cuenta que el campo de los partidos y las elecciones es, tal vez, uno de los aspectos que ha tenido más estudios y desarrollos metodológicos (Duver-ger 1961; Mainwaring y Scully 1995; Taagepera 2007; Sartori 2009).

En ese sentido, resulta llamativo que mientras que la literatura de ciencia política que examina los partidos políticos colombianos y las elecciones en términos nacionales es abundante, los estudios sobre lo que ocurre con esos mismos partidos dentro de las regiones y munici-pios de Colombia son bastante limitados (Botero 1998 y 2009; Losada

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

134

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

2004; Wills 2009 y 2010; Batlle et al. 2011). En todos los casos, los es-tudios han preferido ceñirse a lo que ocurre con los partidos políticos y las elecciones de manera nacional. Esto ha ampliado y profundizado el entendimiento sobre la política colombiana y ha dado valiosos aportes a debates tan intensos como legitimidad de los partidos políticos o su presunta crisis (Rodríguez-Raga y Botero 2006; Rodríguez-Raga 2006; Wills 2009).

A partir del estudio de Duverger (1982) sobre los partidos políticos y sus sistemas, ha sido significativa la proliferación en la ciencia políti-ca de estudios sobre partidos políticos, elecciones y sistemas de partidos. En consecuencia, las interpretaciones y aproximaciones a estos fenóme-nos sociales son múltiples. Por una parte, se encuentra la aproximación estructuralista que explica los partidos políticos como el resultado de disociaciones políticas, religiosas, étnicas, etc., existentes en la sociedad (Lipset y Rokkan 1967; Featherman 1983; Harmel y Robertson 1985).

Otras aproximaciones arguyen la naturaleza de los partidos políticos y sus sistemas como el resultado de instituciones o reglas electorales (Shu-gart y Mainwaring 1995; Mainwaring y Scully 1995; Carey y Shugart 1995; Taagepera y Grofman 1985; Taagepera y Shugart 1989). Finalmente, se encuentra la aproximación racional, que supone que los partidos son ac-tores centrales en la democracia, pero los entiende como el resultado de motivaciones individuales (Downs 1957; Aldrich 1995).

Las aproximaciones mencionadas han servido de estandarte para un gran número de trabajos en la ciencia política y en disciplinas afines. Para el caso colombiano, han sido de gran utilidad para entender y predecir los efectos de las reformas políticas en el sistema de partidos y en los partidos políticos mismos. Esto es especialmente válido si se examina la amplia literatura que se produjo como consecuencia del cambio de sistema elec-toral y político en 1991, y después de la Reforma Política que tuvo efecto en 2003. Precisamente, estos enfoques han permitido que los estudiosos de los sistemas electorales cuestionen si las reformas han sido efectivas, si los partidos se han fortalecido o no, y si el sistema sigue siendo altamente personalista.

De igual manera, aproximaciones como la de Downs (1957) han in-vitado a la ciencia política a entender el resultado de las acciones de los políticos dentro de lógicas racionales que buscan maximizar beneficios concretos. Si bien esta corriente no es propiamente la más desarrollada en la ciencia política colombiana, sí ha dado bastantes pistas sobre quié-

135

nes son los políticos colombianos, qué objetivos se trazan y cómo planean conseguirlos.

Por tal razón, es válido afirmar que buena parte de la ciencia política colombiana ha entendido la política nacional con estos enfoques, de tal suerte que es posible agrupar gran parte de los trabajos existentes dentro de éstos. Por un lado, están los trabajos que documentan por extenso el origen de los partidos colombianos, especialmente el Partido Conservador (PCC) y el Partido Liberal (PLC). Aunque buen número de estos trabajos se debaten entre la historia política y la ciencia política, su aporte ha sido fundamental, en la medida en que han ayudado a entender cómo los par-tidos políticos colombianos pueden hacer parte de diversas categorías de la teoría, tales como los partidos de masas, partidos de élites o partidos electorales (Latorre 2009 [1974]; González 1997; Roll 2003; Gutiérrez 2003). Uno de ellos es el estudio de Latorre (2009 [1974]), que invita a reflexionar sobre las relaciones políticas dentro de los partidos, de manera específica, del PLC y el PCC.

A través de diversas narrativas obtenidas mediante observación par-ticipante, Latorre describe la forma en que los partidos tradicionales de Colombia llevaban a cabo álgidas discusiones en su interior para definir sus candidatos presidenciales, sus directorios, y para evitar su fragmen-tación. Además, Latorre muestra la importancia política de las elecciones locales, o de “mitaca” –como se conocían durante el Frente Nacional–, para los partidos políticos y para la democracia colombiana.2 De allí que el estudio resulte relevante, pues nos muestra que las elecciones de mitaca implicaban algo más que procedimientos democráticos y el cumplimiento de las reglas pactadas en el Frente Nacional; implicaban pulsos que de-mostraban la fortaleza y el liderazgo de las corrientes políticas que existían dentro del bipartidismo colombiano. Además, la forma en que los parti-dos llevaban a cabo sus convenciones y los diferentes grados de consenso que en ellas se alcanzaban reflejaban en buena parte la relativa cohesión de los partidos y su disciplina política. Con lo anterior, Latorre muestra que el objetivo de varias convenciones era discutir la suerte del partido en las elecciones locales. Esto tuvo efectos importantes en la selección de los candidatos a la Presidencia y en el comportamiento de los congresistas en cuanto a la disciplina que le debían al partido.

2 Es importante tener presente que para el período democrático descrito por Latorre, los únicos que se elegían mediante el voto de los ciudadanos eran los diputados y concejales. Además, las elecciones locales coincidían con las elecciones legislativas.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

136

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Otra parte de la literatura se ha enfocado en estudiar y analizar los partidos políticos y sus mecanismos de selección de candidatos a partir del tipo de sistema electoral y el efecto de las reformas electorales en ellos (Botero 1998; Rodríguez-Raga y Botero 2006; Basset, Batlle y Montilla 2011; Rodríguez-Raga 2002; Rodríguez-Raga 2006). Gran parte de estos estudios tuvo como inspiración las elecciones de 2003, en las que se llevó a cabo el ejercicio electoral bajo una reforma política que buscaba forta-lecer los partidos y reducir el multipartidismo extremo que caracterizaba al sistema de partidos. Como documentan los autores, los resultados han sido diversos, y aún es prematuro afirmar categóricamente si el cambio tuvo o no el efecto deseado. Lo cierto es que el número de partidos en competencia se ha venido reduciendo en las últimas elecciones y que el mapa electoral del país se encuentra dominado tanto por los partidos tra-dicionales como por los partidos que surgieron como resultado de algunas disidencias dentro del PLC y el PCC. Por último, dentro de estos estudios se encuentra el trabajo de Wills (2009), que se propone explicar la capa-cidad de adaptación del PLC y PCC a los cambios institucionales, a partir de sus estructuras internas.

Con excepción de García (2006), en este tipo de literatura se discuten estos fenómenos en el ámbito nacional (elecciones al Congreso, partidos en el Congreso y líderes nacionales), lo que deja espacio para discutir la política local (elecciones y partidos en departamentos y municipios, prin-cipalmente) desde las teorías enunciadas, cuya complejidad aumenta pues ésta consta de actores, contextos y dinámicas diferentes. No obstante este vacío, otro tipo de estudios abordan los contextos políticos locales me-diante aproximaciones diferentes: por un lado, están las reflexiones sobre el papel de las elecciones y el comportamiento de los actores políticos en lo local, a partir de factores de contexto como la descentralización política, el clientelismo o el conflicto armado colombiano (Alvira, Botero y Ortega 2011; Rubio 2003; García 2010; González 1997; Velázquez et al. 2009; Roll, Merizalde y Rojas 2010). El eje de estas aproximaciones consiste en entender los actores políticos y las elecciones locales como el resultado de contextos en los que la dominación de los grupos ilegales y la lógica clien-telista explican en buena parte el éxito de partidos políticos o de algunos individuos.

Por otro lado, distintos estudios tratan la evolución y el comporta-miento electoral de grupos propios de los departamentos del Pacífico y Suroccidente colombianos. Se trata de estudios que analizan las inciden-cias de las reformas políticas –como la ampliación del sufragio universal

137

o la Constitución de 1991– en la movilización, la historia y la condición socioétnica poselectoral de grupos minoritarios en el país, como los ne-gros y los indígenas (Agudelo 2005; Laurent 1997 y 2005). A diferencia de los tres grupos discutidos anteriormente, estos estudios encontraron en el aspecto identitario un factor clave para entender cómo negros e indígenas se han movilizado políticamente y cómo responden a cambios en las insti-tuciones que les permiten incluirse en la política electoral.

Por su parte, son muy pocos los estudios en rigor académicos3 que articulan el comportamiento electoral local con su contexto y las moti-vaciones individuales de sus actores. Precisamente, en esto consiste la apuesta teórica de este trabajo. Esta propuesta busca investigar dichos comportamientos en departamentos aún no analizados desde esta aproxi-mación: Huila, Cauca, Bolívar, Chocó y La Guajira. Se hace especial énfasis en los dos últimos departamentos, por razones que se discutirán más ade-lante.

2. La articulación candidatos y partidos en el ámbito localEs posible entender la forma en la que se articulan los candidatos a

los cargos de elección popular con los partidos por medio de tres grandes esquemas: rendición de cuentas, estrategia y ejes programáticos.4

Estos esquemas tienen dos orígenes. Por una parte, emergen de la literatura de la ciencia política que investiga dichas relaciones, princi-palmente en los países del Primer Mundo. En general, cada categoría fue empleada de manera flexible, ya que el estudio también requería re-flexiones que permitieran tener claro si las relaciones descritas por los entrevistados se asemejaban a lo que cada categoría sugiere.

Por otra parte, las categorías emergen del análisis de varias entrevistas a líderes de partidos políticos y candidatos que competían por alguno de los cargos de elección popular que estaban en disputa durante las elecciones locales de 2011 (Asamblea, Concejo municipal, Alcaldía y Gobernación). Estas entrevistas fueron realizadas por los investigadores de este libro antes de los comicios de octubre de 2011. De manera específica, las en-

3 El PNUD Colombia ha desarrollado múltiples trabajos, con aportes muy valiosos, pero los estu-dios no son propiamente académicos.

4 El esquema de este trabajo está inspirado en el trabajo de Rosenberg (1954). Su artículo es útil, en la medida en que da luces sobre cómo procesar información recogida en trabajo de campo de una forma relativamente flexible. Sin embargo, su tema de discusión es la apatía política.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

138

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

trevistas fueron semiestructuradas, diseñadas para que los entrevistados pudieran narrar de forma espontánea sus opiniones y conceptos sobre su experiencia en la política local, aunque con marcos analíticos definidos. Cada una de las tres categorías se contrasta con la evidencia empírica pre-sentada a continuación.

Por su parte, el trabajo de campo se realizó en Bolívar, Cesar, Cho-có, La Guajira y Nariño. La selección de estos departamentos obedeció a varias razones. En primer lugar, estos departamentos cuentan con un altísima diversidad étnica (DANE 2007), razón por la cual se hace intere-sante conocer y discutir la forma en que se tramitan los intereses políticos de diferentes etnias, así como la manera en que se intenta dar represen-tación política a estas poblaciones. En segundo lugar, se trata de regiones con diversos índices de desarrollo económico, varias de ellas con la ma-yor pobreza y el máximo desempleo del país. Esto hace que sea relevante el interés por la cuestión electoral, pues, como se sabe, los aspirantes a los cargos en competencia tendrán el poder potencial para cambiar la si-tuación de sus departamentos. Por último, y como se mencionó arriba, conocer los procesos políticos referenciados en estas regiones constituirá la puerta de entrada al análisis de los procesos democráticos locales.

a. Rendición de cuentasLa rendición de cuentas o accountability es un factor que permite en-

tender la forma en que se construye la relación entre los candidatos y sus partidos. Según Przeworski, Stokes y Manin (1999, 40-42), la rendición de cuentas puede ser mejor descrita como el proceso mediante el cual los políticos explican a sus constituyentes cómo han velado por sus intereses. En ese sentido, en épocas de elecciones los políticos y sus partidos deben anticiparse a lo que los constituyentes van a exigir del siguiente político en determinado cargo. Así, si el político y su partido han hecho parte de la oposición en el período culminante, se espera que ofrezcan a los votan-tes aquellas cosas en las que la pasada administración falló y que los votantes quieran. Por su parte, se espera que el político o el partido que busca reelección presente de la mejor forma los logros que su adminis-tración ha tenido y les muestre a los votantes que reelegirlo es la mejor alternativa para sus intereses.

Consideramos que es posible examinar la relación que se da entre los políticos locales y sus partidos políticos en cuanto a la rendición de cuen-tas. Este argumento tiene dos dimensiones: por una parte, está la relación

139

que voceros de los partidos políticos plantearon y su contexto, y por otra, la relación que narra el político, la trayectoria y vínculos partidistas que él mismo se adjudica.

Después de la reforma política de 2010, los partidos políticos tuvieron la obligación de decidir de un modo directo a qué político le daban o le quitaban el aval, al hacerse responsables por los miembros de su colecti-vidad. En consecuencia, varios partidos políticos efectuaron una suerte de purgas y dejaron sin aval a algunos de sus miembros. Antes, otros partidos fueron tildados de “máquinas de avales” (Ungar y Arévalo s. f.; Roll 2003), lo que permite asumir que para dar avales, evaluaron con más fuerza los criterios políticos que los jurídicos. En este escenario, hubo que revisar por qué motivos los partidos aceptaron a sus candidatos y qué razones dieron los candidatos mismos para explicar su vínculo con el partido por el que participaron en las elecciones.

Lo anterior nos acerca a la segunda dimensión de este análisis: el can-didato. Si bien la reforma política de 2010 prohíbe explícitamente la doble militancia –con el objetivo de fortalecer los partidos políticos como co-lectividades–, es posible que los candidatos se presenten a las elecciones siguientes bajo el rótulo de un partido diferente, siempre que hayan renun-ciado con doce meses de anterioridad a su partido inicial. Esto implica que aun con restricciones, los candidatos pueden cambiar de partido político y presentarse ante el electorado bajo un rótulo nuevo o de forma indepen-diente, incluso presentarse como candidatos de un partido determinado sin tener algún tipo de relación con éste distinta de la electoral. De allí que el criterio de rendición de cuentas aplique también a la lógica electoral del candidato, pues un partido que no les haya cumplido a sus constituyentes probablemente perderá sus votos en la siguiente elección. Esto, es de es-perar, va contra las intenciones de candidatos provenientes de ese tipo de partidos. Por supuesto, esto también constituye toda una estrategia elec-toral, y ese aspecto lo desarrollaremos más adelante. De todos modos, las motivaciones que se encuentran en ambas formas de articulación son dife-rentes, y así también debe ser su análisis.

El grueso de nuestros 43 entrevistados son políticos con experiencia, es decir, ya han participado en elecciones anteriores o han estado vincu-lados con su partido por un largo tiempo. Por ese motivo, cuando se les preguntó sobre las razones que los motivaron a hacer parte de sus actua-les partidos políticos y cómo llegaron a ser candidatos, sus respuestas se relacionaban con su experiencia en trabajos comunitarios y la notoriedad

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

140

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

que ello les había generado. En general, las respuestas no fueron puntua-les, sino que venían precedidas por la historia de su carrera política y, por lo tanto, sus contactos dentro del partido. Ello reveló que la forma en que se organizaba el partido resultaba fundamental en términos políticos, a pesar de la viabilidad de los candidatos en cuanto a rendición de cuentas. Varios candidatos se quejaron de no poder conseguir su aval con el par-tido de sus afectos, pese a su militancia de años y de cumplir cabalmente con todas las exigencias legales que supuso la reforma política de 2010. La justificación que daban para ello en ningún caso fue precisa, pero por sus afirmaciones es razonable intuir que los partidos políticos depositaban su confianza en candidatos que a la postre resultaron ser más influyentes en el partido. Por su parte, aquellos candidatos que resultaron favorecidos opinaban frente a estas afirmaciones que los procesos en los partidos se habían hecho de acuerdo con los estatutos y que lo que primaba eran la transparencia en la selección y la idoneidad del candidato.

Además de la obligación que tienen los partidos políticos de estudiar quiénes son sus candidatos, es posible que esto también sea una forma de generar en sus constituyentes una imagen de transparencia y rectitud. Es decir, en el momento en que los partidos se autoproclaman como colecti-vidades de políticos sin antecedentes judiciales por corrupción o sin nexos con grupos delincuenciales, buscan que el votante los reconozca a ellos y a sus candidatos como colectividades honestas. Por lo anterior, y por lo relatado por los entrevistados, consideramos que la rendición de cuentas articula la relación entre partidos y candidatos: los partidos sólo estarían interesados en aquellos candidatos cuya transparencia y honestidad no estén en juego, para que, en el futuro, no representen problemas con la justicia y con su imagen ante el electorado:

A diferencia de otros partidos, yo creo que por lo que andamos con otros partidos, lo de la U fue bastante riguroso […] una serie de documentos que en el cuatrienio anterior también los pidieron, pero ahora pidieron unos documentos más, adicionales, que permiten garantizar que ninguno de los candidatos tiene problemas de inhabilidades y ninguno de los candidatos tiene problemas con grupos al margen de la ley, y creo en general que el proceso ha sido muy juicioso, serio en el tema de Asamblea y Concejo, que son las corporaciones que en este momento, el 30 de octubre, se van a elegir. (Entrevistado 1)

Nos referimos a […] [el partido] comienza a hacer su trabajo escogiendo de manera selectiva a las personas que van a aspirar. En [el partido] miramos muy bien los antecedentes de las personas, los hacemos que conozcan los es-tatutos, los ponemos a firmar un documento en el cual autorizamos a que esas personas, o sea el candidato, sea investigado por los entes judiciales, con el

141

fin de que las personas que se les pida el aval sea una persona que no tenga antecedentes y que sea un ciudadano de bien. (Entrevistado 2)

Sin embargo, sería posible pensar que la transparencia y la hones-tidad en algunos casos se convierten en condiciones necesarias, mas no suficientes para que el vínculo entre candidatos y políticos se dé:

[…] también, como lo que hemos podido evidenciar es que los partidos tra-dicionales pues tienen como un mayor nivel de responsabilidad con sus candidatos; en el caso de mi partido, por lo menos. Y una de las cosas in-clusive por la cual nosotros también tomamos la decisión de pedir un aval ante este partido es porque, también, si se presenta una situación que tiene que ver, cuando ya la persona es elegida, o sea […] no te escapo que haya un proceso de revocatoria del mandato o que haya un proceso de demanda con-tra el alcalde o la alcaldesa y que le quiten la credencial, por ejemplo, y si en esas situaciones aquí no son partidos fuertes pues […] la persona o el grupo político es más vulnerable. Pero si es un partido fuerte generalmente tiene personas que abogan por la defensa de ese candidato o que en su defecto, si hay que buscar otra persona, otra terna, están pendientes de dinamizar cómo se organiza. (Entrevistado 4)

En algunos partidos, el proceso de seguimiento a la hoja de vida de los candidatos fue legal y político:

Aquí en Pasto […] hay que hacer seguimiento a [si] lo que esa persona dice es cierto. La persona, digamos, dice que ha sido presidente de una acción comu-nal: hay que recurrir, digamos, a la fuente para cerciorarse. No es que haya que dudar simplemente por dudar. Hay que hacerlo. Hay que verificar que los datos que el aspirante, digamos, coloque en su hoja de vida son verídicos. Ese proceso lo vamos a hacer. (Entrevistado 3)

Sin embargo, nuestros relatos nos permiten constatar que puede ser ingenuo pensar que las presuntas honestidad y trayectoria política del candidato son los únicos requerimientos que los partidos exigen. Aún más, tampoco habría por qué pensar que, en efecto, la única forma de aspirar a estos cargos es a través de los partidos políticos. El nivel de acep-tación y credibilidad que tenga la población de los líderes comunitarios en cuanto a rendición de cuentas es también una razón para que eventual-mente busquen un partido.

Van a aspirar, casi siempre son las personas que se postulan. O sea, si tú tie-nes un interés de participar políticamente, casi siempre pones tu nombre a consideración de la ciudadanía, y es como el nivel de aceptación que vayas teniendo […] como el que logras posicionar finalmente como una campaña; en Bojayá, por lo menos, ésa ha sido como la dinámica […] (Entrevistado 4)

Los movimientos políticos prácticamente cumplen un papel es de dar el aval, no es una cosa […] no hay […] casi desde que se dio la elección popu-lar de alcaldes, la dinámica casi que ha obedecido a criterios subregionales. O sea, hay como dos vertientes que están como trazadas por el río. O sea,

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

142

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

hay un río que se llama Bojayá que tiene un número de población y unas poblaciones que están sobre el Atrato; entonces, casi siempre la dinámica política está obedeciendo a esos dos ríos: ahí salen dos candidatos o pueden salir más fuertes pero obedeciendo a esas cuencas de río. Entonces, cuando esos candidatos se posicionan, lo que hacen es buscar el aval de uno u otro partido dependiendo de si son personas que están adscritas a un partido político, y si no están adscritas a un partido político, entonces buscan el aval del partido que más les convenga o el partido que les pueda dar el aval, ahora con todo esto de la reforma política, que ya no es tan fácil como antes, ¿no? (Entrevistado 4)

Este testimonio anterior revela la debilidad del vínculo partidista, al ilustrar la forma como el aval de un partido es secundario o instrumental al deseo de aspirar a un cargo. No son los partidos los que están desa-rrollando mecanismos para promocionar a sus militantes y otorgarles las candidaturas a quienes realmente representan las banderas ideológicas de los mismos. Por el contrario, son los individuos los que manifiestan una inclinación política, un deseo de ocupar un cargo público, y luego deciden cómo pueden lograr ese objetivo. Es por esto que los partidos aparecen como medios para lograr los fines políticos de los candidatos. Si un partido no otorga el aval (“ya no es tan fácil como antes”), buscan otro.

Por otro lado, los candidatos también buscan la aceptación del elec-torado y de sus partidos o movimientos apelando a su honestidad y capacidad para rendirle cuentas a la ciudadanía.

[…] no venimos financiados por nadie: mi único compromiso es con el pueblo cartagenero, con la ciudad cartagenera, y no permito que entren terceros a mi campaña con el fin de buscar beneficios propios para su bolsillo. Nuestro fun-damento es acabar con las promesas incumplidas; nosotros no podemos jugar con la dignidad del pueblo cartagenero, no podemos jugar con la confianza del pueblo cartagenero, y aquí se necesita un alcalde preparado, un alcalde ho-nesto, un alcalde con experiencia, un alcalde con la trayectoria para manejar y gerenciar la empresa más grande de la ciudad. (Entrevistado 6)

Mi papá fue alcalde, mi padre fue alcalde en Taminango, y hay un buen tra-bajo hecho de liderazgo hace mucho tiempo, pues yo estuve como funcionario catorce años y me di a conocer. El contacto mío era con la gente del campo, contacto personal con la gente; he vivido en el servicio de la empresa que presta allá en el municipio, entonces me conocen mucho, y siempre, fuera de eso, el servicio prestado al [partido], los favores que se podían hacer por aparte, por servicios de salud o haciéndoles favores personales acá a la gente en muy diferentes actividades. Tenemos un proyectico político de trayectoria. (Entrevistado 7)

Por último, como lo mencionamos arriba, la articulación de los individuos y colectividades no se agota en la rendición de cuentas. La relación puede articularse de esta forma en términos generales, pero las

143

dinámicas internas son importantes, y tanto políticos como candidatos encuentran la motivación para participar más juntos en la viabilidad de su relación.

A solicitud de muchos miembros de las poblaciones de las cuales se beneficia-ron de mi gestión como concejal, decidí aceptar por última vez ser candidato. Y me inscribí, pues, en el partido donde por muchos años milité o milito; reuní los requisitos que exigen los estatutos del partido, que establece la ley, y participé en la selección con 33 candidatos más, de los cuales se escogieron diecinueve. Por mi perfil, no pensé que me pudieran alguna vez excluir; hasta que de pronto, con la justificación de que había que cumplir con la cuota de género, decidieron sacarme en una reunión que hizo el Directorio, en la cual participaron congresistas y excongresistas, y donde se parcelaron los cupos que había para ocupar las listas en el partido de candidatos. Me extrañó. Yo pensé que por mi perfil me fueran a escoger, dado que la misma ley y los esta-tutos dicen que después de la cuota de género tienen derecho propio quienes estén ejerciendo como concejal en ejercicio. (Entrevistado 8)

No, no se decidió desde Bogotá; hubo un consenso. Es más, la mayoría de los candidatos al final dieron su apoyo a[l] [candidato], o sea, si tú lo ves desde el punto de vista más objetivo, tú puedes decir: no es que la mayoría deci-dió por [el candidato], no Bogotá. Yo no lo vería desde el punto de vista de Bogotá, porque si Bogotá hubiese dicho, o sea… lo que Bogotá hizo fue respal-dar la mayoría, mas no tomó la decisión, porque si Bogotá hubiera tomado la decisión, hubiese dicho: “Bueno, es pequeño el que tiene menos apoyo”; ésa hubiera sido la decisión de Bogotá. (Entrevistado 9)

b. EstrategiaComo se vio, en la rendición de cuentas hay con más frecuencia as-

pectos estratégicos. Los candidatos y los partidos políticos muestran que, además de la presunta capacidad para rendir cuentas, la viabilidad e ido-neidad del candidato o del partido son parte fundamental de la relación que se establece. A pesar de que esto no es una sorpresa, pues el objetivo de los candidatos y de los partidos es ganar –algunas veces a como dé lugar, otras, en franca lid–, sí resulta interesante poder documentar las razones que voceros de los partidos y los candidatos dan para explicar o justificar los vínculos políticos como estratégicos. Claro, es inevitable evi-tar los eufemismos para explicar casos de trasfuguismo o casos en los que la relación entre ambos actores es puramente estratégica. Pero la oportu-nidad de hacerlo permite discutir la validez de la teoría de acción racional impulsada por Downs (1957) y Aldrich (1995). En efecto, hace bastantes años Downs propuso partir del supuesto de que “[los] partidos políticos son un equipo de personas que buscan llegar al gobierno con el único ob-jetivo de disfrutar del ingreso, el prestigio y el poder que supone manejar

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

144

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

el aparato de gobierno” (1957, 137). De allí que resulte necesario docu-mentar la forma, la estrategia, por medio de la cual unos y otros buscan estos fines.

En general, muchos de los candidatos entrevistados resaltaron que la razón por la que se vincularon con un partido político determinado fue so-bre todo para recibir un aval y poder participar en las elecciones. En esto consistiría su estrategia. Otros resaltaron que la razón por la que partici-pan en las elecciones es porque reunieron el número de firmas indicadas por la ley para presentarse como un movimiento independiente. En este caso, la estrategia es clara, y las razones las discutiremos abajo, pero por ahora parece aportar evidencia para sustentar la afirmación hecha por Al-drich (1995), cuando afirma que el interés de los líderes partidistas no está dado por metas partidistas, sino por el poder al que pueden acceder a tra-vés de los partidos. En el caso de los primeros, se encontró que no todos los candidatos conocen los procedimientos y reglamentos para obtener un aval, y no pocos asumen que los requisitos para obtenerlo son sólo de tipo jurídico. El caso de los segundos es también interesante, pues, al parecer, la membrecía en el movimiento es el resultado de compadrazgos o estra-tegias para impulsar candidatos específicos. Por último, a nuestro juicio, el hallazgo más importante lo aporta un candidato que con sus declaracio-nes rompe con la supuesta lógica de triunfo en la competencia electoral. En sentido estricto, este candidato propone su candidatura siendo ple-namente consciente de que no tiene oportunidades de ganar. Incluso, no le interesa llevar a cabo algún tipo de campaña política, más que la que pueda realizar en sus ratos libres.

Dicho lo anterior, un candidato nos contó cómo terminó siendo can-didato a la alcaldía por la ASI. Su testimonio revela que la selección del partido es caprichosa e instrumental.

Yo no tengo ningún movimiento político. Le quiero agradecer al partido Alianza Social Independiente, que le solicité el aval, porque quería primero ir por fir-mas, pero no contaba con el dinero suficiente para irme por firmas. Y no quise buscar un partido tradicional sino un partido independiente. (Entrevistado 10)

El no haber obtenido el aval de este partido en particular no hubiera sido un obstáculo en las aspiraciones de este candidato. Con seguridad, habría buscado otro partido que se lo diera.

Otro entrevistado manifestó que desconocía los mecanismos de selec-ción de su partido, y nos da pistas sobre el carácter de estrategia desde el partido y desde el candidato.

145

Desconozco cómo hicieron la selección los directivos del partido. Igualmente, me imagino que tuvo que ser por meritocracia, porque allá había un trabajo que se venía realizando antes de que el partido […]. Yo ya tenía desde el mes de diciembre de 2010 haciendo un trabajo social e igualmente participativo con la sociedad de Cartagena y pegado a la alcaldía de[l] [municipio]. Enton-ces, sería por eso que dieron el trabajo, y obviamente me inscribí en el listado. Hicieron su selección; no sé, vuelvo y le repito, cómo hicieron esa selección, pero gracias a Dios salí seleccionado para representar los intereses del parti-do. (Entrevistado 11)

Con respecto a las prácticas meramente estratégicas, un candidato y director del partido en su región nos contó:

Alguno se acerca hace dos años, hace un año, a proponerse, a postularse como candidato a la gobernación, para meterse, para ingresar al partido. Le pintan también lo que me habían pintado a mí: “No, es que no tiene tantos años de militancia, no te pueden dar aval”. Entonces él, como para evitar que le salie-ran con algo raro, dijo no, no me meto, y se fue por otro lado. (Entrevistado 8)

El relato anterior supondría que los partidos hacen una selección estricta con respecto a los procedimientos y que plantean la relación en términos estratégicos. Sin embargo, otras afirmaciones de candidatos con trayectorias políticas importantes permiten poner en zonas grises tal ri-gurosidad y abrir la discusión sobre la importancia del capital político del candidato en los procedimientos para avalarlo como miembro. Dicho de otro modo, esto nos permite poner en discusión si la estrategia de optar por un partido político determinado (o que el partido opte por un candi-dato específico) está amparada por el capital político del individuo.

En la campaña pasada yo tenía el aval del Partido Liberal, y ahora tenemos el aval […] teníamos varias posibilidades de aval: teníamos aval del Partido Conservador, el aval de la Alianza Social Indígena, yo también tengo relación con ellos; el aval de Cambio [Radical], y hasta había opción del aval del Parti-do Liberal, porque como la campaña pasada yo saqué la mayor votación, ellos también tenían candidato; los cordobistas que son liberales, acá tenían candi-dato en las pasadas [elecciones], y ese candidato también está con nosotros, que es del PIN, que hoy es de Cambio Radical; entonces, tomamos la decisión de coger el aval de Cambio Radical. (Entrevistado 12)

Al parecer, según el testimonio anterior, cuando hay un candidato muy fuerte, que tiene casi asegurada la victoria, diferentes partidos lo bus-can para darle su aval. Se trata, entonces, de un juego estratégico en el que los partidos buscan “fichar” candidatos ganadores que les ayuden a mos-trar buenos resultados electorales, y, por supuesto, a través de los cuales puedan ganar importantes cargos en el nivel local. Desde la perspectiva del candidato, la decisión tampoco se hace por afinidad ideológica, dado que está dispuesto a considerar la obtención del aval de fuerzas políticas

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

146

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

antagónicas (el PIN y la ASI o Liberales y Conservadores, por ejemplo). La elección del candidato respecto de qué aval recibir se basa en cuál es el partido que le ofrece mayores beneficios. En este caso en particular, la selección de Cambio Radical se debió a que era el partido que ofrecía me-jor acompañamiento a la candidatura desde el nivel nacional. Es decir, se optó por ese partido porque su oferta de aval resultaba más atractiva que la que le otorgaban los otros partidos.

Siguiendo con los criterios políticos para articular las estrategias, en-contramos que la estrategia más común de aquellos que recogieron firmas, fue la de hacerlo alrededor de la figura de un candidato o con criterios de compadrazgo:

El movimiento recogió 152.000 firmas para postular a la Alcaldía a[l] [can-didato], y adicionalmente recogimos 87.000, 86.000 firmas, para llevar una lista de diecinueve candidatos al Concejo. (Entrevistado 10)

La escogencia (el otorgamiento del aval) se hace por un grupo de amigos que estamos dentro del movimiento y escogemos personas afines con nuestra cul-tura, con nuestros pensamientos y con nuestras actuaciones; así hemos ido escogiendo los miembros de la organización. (Entrevistado 11)

Dar explicaciones más profundas sobre la lógica de la estrategia para vincular candidatos y partidos políticos en este punto supondría especular. Sí parece existir evidencia para pensar que estas relaciones estratégicas también están mediadas por el capital político de los candidatos, así como para asumir las formas de vinculación de compadrazgo y amistades den-tro de los movimientos. Además, ambas descripciones permiten justificar el supuesto de elección racional mencionado por Downs. Esto en ningún momento quiere decir que los candidatos y sus partidos dejen de lado sus buenas intenciones o sus deseos de trabajar para la comunidad. Lo que quiere decir es que en la competencia electoral los candidatos tienen como único objetivo llegar al poder, y para ello, se vinculan estratégicamente con los partidos o movimientos.

Sin embargo, otro candidato nos muestra un camino más largo para llegar a esta afirmación. Su relato es, claramente, el más controversial res-pecto a la teoría que supone que los partidos son instituciones endógenas, creadas, reformadas y abusadas por estos actores. Dentro de esta escuela de pensamiento, los políticos no tienen metas partidistas per se; en cam-bio, tienen metas más fundamentales, y los partidos políticos son el único mecanismo mediante el cual pueden alcanzarlas (Aldrich 1995, 4). Con todo, la afirmación de uno de los candidatos da matices diferentes:

147

Soy el delegado del [partido] en la Dirección Nacional y tomé la decisión de coger la bandera porque vi que casi que íbamos a una debacle porque co-rríamos el peligro de que el [partido] se difuminara y terminaran muchos de nuestros amigos respaldando candidaturas oportunistas, desde nuestro pun-to de vista político. (Entrevistado 13)

Además, otras aseveraciones del mismo candidato son consistentes con su aparente rechazo a las ambiciones típicas de las elecciones, al afir-mar el contexto en el que se encuentra el partido en el que milita:

Tomo la decisión; me inscribo; se cumple el procedimiento […] tengo muchas limitaciones porque pa’ supervivir tengo que trabajar acá, y acá en este sema-nario, pues, me consume mucha energía, y somos dos o tres o cuatro, pero en realidad el peso lo llevo en mis hombros; me toca trasnochar dos días muy duro. Entonces aclaro, hombre, yo tengo muchas limitaciones, podré más los fines de semana, de pronto un poquito los lunes […] yo voy a elecciones el 30 de octubre, yo pienso más el primero de noviembre, pa’ seguir la lucha, o sea la gente piensa el 30 de octubre, yo pienso, el primero de noviembre, esté vivo y siga luchando.

[Acá el partido es] muy débil y hay mucho analfabetismo político. La gente es muy asustada políticamente; lanzarse de candidato del [partido] es una locura en el Chocó; es un leproso político, irracional, una persona que no sabe desde el punto de vista del vulgo, no va con la corriente, no va con el Gobierno, no va con el presupuesto, no va a ofrecer plata, es un personaje lunático en el Chocó. (Partido 13)

Lo documentado antes invita a presentar al menos dos de las múlti-ples y diversas reflexiones que las narrativas proponen. Por una parte, es claro cómo –para los entrevistados– existe una suerte de moral política: las razones por las que se vincularon a diferentes partidos debían ser jus-tificadas desde lo programático y lo ideológico. Fue posible darnos cuenta de que, en alguna medida, existe prevención frente al uso del término es-trategia. Esto terminaría concediendo la razón a la literatura de elección racional, pues sería evidencia de comportamientos que buscan minimizar los costos de la participación política, dejando de lado aspectos “desea-bles” como la representación política y las relaciones programáticas. Así mismo, vimos cómo los representantes de los movimientos sociales vincu-lan sus candidatos y cómo la honestidad es recurrente en las explicaciones sobre su militancia.

Por otro lado, vale la pena volver sobre las afirmaciones que nos in-vitan a pensar que no todas las relaciones políticas son estratégicas y que aún hay campo para lo ideológico. Con exagerada franqueza, un candidato nos habló de las razones por las que, a pesar de estar condenado a la de-rrota política, dado el origen de su partido, insistía en la militancia y en

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

148

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

“la lucha”. Por lo tanto, creemos que hay otros aspectos que también vin-culan a candidatos y partidos, además de la racionalidad; nos referimos a la ideología.

c. Ejes programáticosLas discusiones sobre ideología son amplias y contienen varios ma-

tices. Sin embargo, consideramos que las definiciones de ideología, en general, pueden entenderse desde dos posturas: desde el individuo y desde los partidos. En ese sentido, la ideología desde la perspectiva del indivi-duo puede entenderse como un conjunto de conceptos que lidian con las preguntas sobre quiénes deben ser los gobernantes, bajo qué principios deben gobernar, y constituyen un argumento, en la medida en que in-tentan convencer y contrarrestar visiones diferentes de un mismo asunto (Gerring 1997). La ideología de los individuos determina en buena parte el orden de sus acciones, especialmente en lo político, según Downs (1957, 96). Por otra parte, el mismo autor da pistas sobre la ideología entendida desde los partidos políticos. Afirma que los partidos inventan su ideología y la ponen en el mercado político. Esto permite a los individuos distinguir y preferir a partidos específicos, de acuerdo con imágenes verbales de lo que se cree que es una buena sociedad, así como los mecanismos princi-pales para construirla que ofrezcan los partidos.

Los entrevistados parecen proveernos del marco adecuado para poner en sinergia ambas definiciones y discutir otras que pueden ser diferentes. En efecto, para algunos de los entrevistados, los vínculos con sus partidos se construyen por una profunda compatibilidad que tienen con sus ideas, respecto a los mecanismos para construir una buena sociedad y a quién y cómo debe gobernar. Se trata de un grupo minoritario que con sus pro-puestas de campaña da claras muestras de respaldo a la ideología por la que su partido se conoce en Colombia. Es posible pensar que la afinidad de ideas entre uno y otro sea el motor del vínculo entre candidato y par-tido. Aún más, uno de los entrevistados reconoce que por su ideología y militancia no tendrá mayor éxito en las elecciones, y, sin embargo, insiste en hacerlo con la única intención de mantener su partido vivo:

Sin ser de mi apetencia, a mí me ha tocado ser candidato varias veces, pero realmente a mí no me gusta, lo hago por compromiso, por responsa-bilidad política, por tener vivo al partido. Porque es lo que yo vivo desde los 18 años que tomé la decisión, cuando estudiaba en la Nacional, [de] dedicarme a la vida revolucionaria, es la vida mía. Dije: “No, me toca a mí porque si no esto desmorona todo”. Entonces informé a los compañe-ros de la coordinación departamental y me inscribí, consulté con varios

149

de ellos; el temor mío fundamental era que frente a la situación política del Chocó, muchas de las personas que quieren hacer cambios se fueran. (Entrevistado 13)

Éste es el relato más diciente en cuanto a ideología y afinidad de causas que dieron los entrevistados. En este caso, la ideología del entre-vistado es fundamental para que él se presente como candidato, a pesar de que no es de su interés. Al mismo tiempo, su declaración informa so-bre lo importante que es para él poder formar parte de un partido que promueva ideas con las que se identifica, como hacer cambios o vivir la vida revolucionaria. Por otro lado, algunos entrevistados también com-partieron razones para participar, apelando especialmente a argumentos normativos para gobernar que, por supuesto, estaban en consonancia con sus propias creencias.

Las directivas del partido, pero sobre todo la claridad programática del par-tido. Eso es, yo creo, es el elemento substancial que más nos sirve como eje sobre el cual se mueven nuestros criterios: un ideario de unidad que está con-cebido para enfrentar al neoliberalismo, para enfrentar la toma y el saqueo de nuestra riqueza; es un elemento que sin lugar a dudas nutre y baña to-dos nuestros criterios y nuestro discurso. Yo creo que es de los principales aportes. Y el tema de recursos es muy precario: el [partido] es un partido de trabajadores, un partido muy pequeño que no tiene esa chequera, pues, de empresarios, ni mucho menos para financiar. Pero a esto se le aplica un viejo criterio de los partidos de izquierda, que es apoyarse en los esfuerzos propios, y en los esfuerzos de los trabajadores y de las masas, sus aportes para finan-ciar esta tarea. (Entrevistado 14)

Nuestro entrevistado no informó con precisión cuál era el ideario de su partido; sin embargo, mencionó algunas ideas promovidas desde afuera, desde su partido, que eran puntos importantes para que él pudiera pro-mover sus ideas políticas, su visión de una buena sociedad. Además, nos cuenta cómo busca él, mediante su ideología, financiar su campaña dentro del mismo partido. Es decir, éste es un escenario en el que el candidato se vincula al partido por su base ideológica, y no material o estratégica. Los esfuerzos económicos que hace para adelantar su campaña dentro de este partido obedecen, al parecer, también a una ideología.

Los candidatos arriba reportados nos mostraron cómo la ideología es una razón importante para que algunos candidatos se vinculen con par-tidos políticos. Sin embargo, exploramos sólo algunas razones que ellos mencionaron para querer estar en su partido y ser candidatos, sin haber detallado cómo éstas se constituyen en una invención puesta en el merca-do político. En este sentido, creemos que es importante brindar una corta discusión sobre el mecanismo que permite a los candidatos articular la

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

150

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

ideología –su idea de una buena sociedad– con propuestas prácticas que convenzan al electorado de dar sus votos: la agenda de campaña.

Dado el marco de discusión propuesto en este texto, vamos a abordar al-gunas narraciones de los candidatos sobre sus campañas políticas. Esto, con el objetivo de discutir lo que a nuestro parecer fue su eje: la ideología. En efec-to, consideramos que aun cuando en los relatos de los candidatos y políticos sobre las formas de vincularse a un determinado partido o con un candidato no se discute explícitamente su ideología, ésta es posible interpretarla en sus propuestas de campañas o en los tipos problemas que ellos perciben en sus comunidades. Así, los candidatos identifican un problema y, de acuerdo con esto, brindan una propuesta que puede ligarse a una ideología:

[El principal problema de la comunidad es] la inseguridad, pero no la vamos a combatir trayendo más policías; la vamos a combatir mejorando el ingreso per cápita, el ingreso de los hogares cartageneros. (Candidato 9)

[El candidato] es el único candidato a la alcaldía que ha propuesto o que tiene como propuesta erradicar la pobreza extrema a partir de la productividad. Que esta productividad nos permita tener una redistribución de ingresos, y la redistribución de ingresos nos permita mejorar la calidad de vida; lo propone-mos a través de la creación de tres zonas francas. (Candidato 7)

En este caso, ambos candidatos tienen una problemática social identificada, y sus soluciones varían. En el primer relato, la solución a la inseguridad está mediada por la situación económica de los ciudada-nos. Se asume que una eventual mejoría en el ingreso de las personas redundaría en una disminución de robos, atracos y asesinatos. Aunque el candidato no profundizó en los mecanismos que operan en ambos problemas, es posible suponer que la sociedad ideal está relacionada con ideas que premian las oportunidades, antes que la represión. En el segundo relato, la economía también sirve de medio, pero el problema es la pobreza. A partir de la propuesta de incrementar la productividad, es posible tener una idea de la sociedad deseable para este candidato (i.e., no propone subsidios ni políticas paternalistas), y, por tanto, su ideología.

3. Interpretaciones: campañas en Chocó y La Guajira, 2011Si bien las categorías anteriores son pertinentes para explicar estas

relaciones, es útil hacer un mapa político de dos departamentos, con el fin de ilustrar lo que buscamos discutir. Es decir, que de la indiferencia de las estructuras nacionales frente a las dinámicas locales –manifestadas en el tipo de vínculos entre candidatos y partidos– resulta la fragmentación de

151

los partidos políticos y su debilitamiento, mientras que los beneficiados son sobre todo los individuos.

Además, es importante hacer el análisis en un contexto más definido, pues no todos los departamentos comparten las mismas características políticas. En ese sentido, esta sección explora el uso de las categorías en los departamentos de Chocó y La Guajira. La razón por la que se decidió hacer énfasis en estos departamentos tiene dos dimensiones: una política y una étnica.

En cuanto a la dimensión política, se eligieron estos departamentos porque, como lo documentan Agudelo (2005) y Laurent (2005), sus pro-cesos políticos tienen grandes influencias del bipartidismo. De allí que sean los partidos tradicionales los que aún predominan o, en su defecto, los partidos que surgieron a partir del Partido Liberal o el Partido Con-servador (Giraldo y López 2006; Wills 2009). Por lo tanto, vale la pena discutir si la forma en que los vínculos se construyen es igual a la interpre-tada en los demás casos o si hay diferencias, gracias a la tradición política de estos departamentos.

En cuanto a la dimensión étnica, el énfasis se hace en estos dos de-partamentos porque es importante informar sobre el proceso político que en la actualidad vive una población que por tradición fue separada de la política. En efecto, para el caso de Chocó, el 87% de su población se afirma como negra y el 12% como indígena. Es decir, el 99% de la población hace parte de los grupos étnicos minoritarios del país. Por su parte, el 44% de los habitantes de La Guajira se identifica como indígena y el 14% como negro, lo que significa que cerca del 60% del total de la población también pertenece a las etnias no dominantes en el país (DANE 2007).

a. ChocóEl caso de las campañas del Chocó se caracterizó por su personalismo

y por la relativa lejanía del partido en las campañas de los candidatos a las diferentes corporaciones. Así, fue común ver que aquellos candidatos que aspiraban a ser elegidos como gobernadores no promocionaban a los co-partidarios que buscaban llegar a otro tipo de cargos. Y, por el contrario, sólo algunos candidatos a órganos colegiados vinculaban en sus campa-ñas al candidato a gobernación de su partido. Con todo, esto obedecía más a razones de efecto arrastre, que a razones de acción colectiva y coheren-cia programática.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

152

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Además de lo relativo a la propaganda, algunos entrevistados que competían por un puesto en los órganos colegiados del departamento die-ron respuestas reveladoras respecto a cómo la ideología del partido o su organización interna reflejan esta fragmentación:

De fondo, no conozco –debo confesarlo–, de fondo no conozco las políticas del partido x. Tengo entendido que los partidos apuntan (que cualquier par-tido, todos los partidos) al beneficio de la sociedades, de las comunidades […] no me he tomado la molestia […] pienso que por mis ocupaciones no me he dedicado a conocer acerca de mi partido, que es donde yo estoy. Entré bajo el supuesto que todos los partidos apuntan o quieren el beneficio de la sociedad; pero en la realidad no me he tomado la molestia de averiguar. (Entrevistado 15)

[Los partidos] generalmente dan el aval, de pronto dan una que otra informa-ción. Pero eso depende mucho de la dinámica de la campaña con relación al tema electoral, y depende mucho de si la campaña también demanda ciertas cosas del partido z. (Entrevistado 4)

Ambas situaciones nos permiten plantear un escenario en el que para los candidatos a órganos colegiados y a la gobernación del departamen-to, el partido es una suerte de atajo para presentarse a las elecciones. En este caso, los partidos que sirven de plataforma a los candidatos no son conglomerados que representan rupturas sociales del tipo propuesto por Lipset y Rockan (1967), sino asociaciones de individuos que les permiten presentarse a elecciones de forma legítima y obtener poder mediante és-tas (Aldrich 1995). En consecuencia, asistimos a campañas de candidatos y partidos más caracterizadas por la fuerza política y el carisma de sus personajes, que por la fuerza de la colectividad que representaban.

De lo anterior se entiende que predomine la heterogeneidad en las propuestas de campaña de miembros de un mismo partido y de sus candi-datos a gobernación, así como las divergencias en la identificación de los problemas de las comunidades, pues el partido no se destaca ni interviene como un actor clave que cohesiona a sus miembros dentro de imágenes de una buena sociedad:

Mí tema es la pobreza […] Yo he tenido lecturas de escritores de aquí, ¿cier-to? Y ¿como qué mirar? ¿Cuál es el eslabón clave? ¿Cuál es? ¿Dónde es que se tendría que modificar de manera tal que modificando ahí se modifique lo [que] queremos que modifique? Y yo concluí que era la pobreza. Por ejemplo, con una buena educación no necesariamente se deja la pobreza de lado, no necesariamente salimos adelante. Y tenemos buenas personas, muchas per-sonas bien, educadas, “profesionales”, pero aún seguimos siendo pobres, muy pobres, y cada vez, tal vez, más pobres, en términos generales […] Aunque hay personas que salen adelante, obviamente. (Entrevistado 15)

153

No obstante, y a pesar de que algunas candidaturas tenían alian-zas que no se sostenían en ningún otro estrato de la política, algunos aspirantes a la alcaldía revirtieron la situación anterior, por cuanto se asociaron con partidos que les proporcionaban respaldo político o ideo-lógico:

Se decidió después por [este partido] porque nosotros requerimos tener una articulación a nivel nacional porque sólo la Alcaldía de Quibdó aislada no va a lograr. Entonces necesitamos una articulación a nivel nacional [y el otro] […] partido tenía candidato. Entonces no quisimos enfrentarnos acá, sino que más bien [fundamentalmente para] mantener la paz política acá. (Entrevis-tado 12)Ser candidato en el Chocó por [este partido] es casi ser un extraterrestre en la política. No es normal, por eso no hay candidatos. Y yo me lanzo precisamente porque yo vi que se iba a desmoronar la lista de Asamblea y las de Concejo. ¡Estaban a punto de diluirse! Había dos o tres, pero nadie más se acercaba, nadie más buscaba a [este partido]. La corriente mayoritaria es ir con el pre-supuesto, ir con el gobierno. Puede que en Bogotá haya un poquito diferente, pero por lo menos acá en estas regiones no, eso es el presupuesto, la preben-da, la cosa. (Entrevistado 13)

El partido MIRA merece una mención aparte, ya que sí contaba con una escuela política y una estrategia partidista tanto para las campañas como para las agendas políticas de sus participantes, para todos los cargos a los que presentaron candidatos.

Así, si bien nuestro ejercicio dista de ser representativo por cuenta de las técnicas utilizadas, sí nos permite presentar el relativo grado de aislamiento en el que se encuentran las estructuras locales de los parti-dos políticos en el Chocó y en su capital. También nos permite proponer algunas consecuencias que tiene tal aislamiento tanto en la identificación de problemas y formulación de propuestas como en los niveles de perso-nalismo político.

b. La GuajiraMucho tiempo ha pasado desde que en Colombia se dejó de hablar

del Frente Nacional como forma de alternar el poder político. Sin embar-go, así se refirieron a una coalición de partidos sui generis que se formó para respaldar la campaña de uno de los dos candidatos a gobernación en el departamento de La Guajira. Dicha coalición unía a partidos –tradi-cionalmente antagónicos– como el Partido Liberal, Partido Conservador, Partido Verde, Partido de la U, Polo y PIN, para respaldar una candidatu-ra. Se trataba de una alianza bastante particular en la gobernación que sí suponía vínculos con los candidatos a las alcaldías, en cuanto cada partido

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

154

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

que presentara su candidato a este tipo de cargos debía respaldar la can-didatura del gobernador.

La Fuerza Guajira es un pacto […] nosotros estamos dando el ejemplo del Frente Nacional porque estamos cumpliendo con vigorosidad lo que nosotros hemos pactado. Cosa rara que ustedes pueden notar en todo el país. En todo el país se hacen acuerdo políticos y a los dos meses se rompen […] Mire cómo el pacto se ha venido cumpliendo, y por eso de allí nace la candidatura del partido, no del doctor; del partido, de nuestro partido. [Sin embargo,] con la alcaldía de pronto los parámetros no estaban determinados, cualquier partido podía presentar candidato. (Entrevistado 16)

De acuerdo con la flexibilidad de dicho pacto respecto a candidaturas para las alcaldías, de estos mismos partidos salieron varios candidatos para la Alcaldía de la capital, Riohacha. Sin embargo, se esperaba que los miembros de los partidos de la coalición apoyaran explícitamente al can-didato a gobernación. Por la ruptura de este pacto, uno de los candidatos para la Alcaldía de la capital llegó a ser acusado de doble militancia, por su presunto apoyo al adversario político de la coalición:

Aquí hay particularidad, y es que hay una ruptura que hoy inclusive está en conocimiento del Consejo Nacional Electoral. Por ejemplo: el partido x con-verge ahí actualmente [en la Fuerza Guajira]. Desde la Dirección Nacional del partido se supone que aquí en La Guajira ese partido va aliado con el candida-to conservador, pero resulta que aquí en lo local [Riohacha], el candidato de ese partido para la alcaldía está aliado con el candidato del partido contrario. Está haciendo una ruptura de esa alianza […] en realidad, son alianzas de poder, y no, programáticas. (Entrevistado 17)

Se trató entonces de una candidatura que aparentemente representa-ba todos los partidos mencionados y que enfrentaba a un único adversario por la Gobernación del departamento, por una parte. Y por otra, de di-ferentes candidaturas a la Alcaldía de la capital que respaldaban –en teoría– a un solo gobernador. Dicho esto, es posible establecer que las razones que explican el vínculo de los partidos y de los candidatos en esta coalición son principalmente estratégicas: el pacto garantizaba a los par-tidos y candidatos unas campañas respaldadas y con menos competidores en el futuro. En cuanto a los criterios de selección de otras candidaturas, se pudo constatar que los vínculos se construyen a partir de la estrategia o de la capacidad de rendir cuentas (accountability) que ambos actores tuvieran:

En política –nosotros decimos–, lo que vale en política son los votos […] Fulanito de tal quiere aspirar. Pero yo tengo que tener un respaldo. ¿Un res-paldo de quién? ¿Cuál es mi base? ¡Ah, Pedro Pérez! Pedro Pérez fue alcalde de Riohacha, fue gobernador y respalda la candidatura de fulanito. Por lo tanto, eso le da a él una importancia o […] un peso en cuanto al manejo de

155

la parte política […] pues ya tú tienes un respaldo; no es igual si tú tienes un amigo senador que te respalda, si tú tienes un amigo representante que te respalda, se te van a facilitar las cosas, ¿verdad? Ésa es una de las formas. (Entrevistado 16)

Para fortuna nuestra, habíamos desarrollado un proceso con comunida-des indígenas. Nosotros lideramos con el Ministerio de Cultura y con otras entidades el proceso de reconocimiento de la UNESCO al palabrero como patrimonio material de la humanidad y lideramos, también –con una con-vocatoria del Tercer Laboratorio de Paz–, unos recursos desde el fondo que permitieron que ganáramos una convocatoria para unos recursos de coopera-ción internacional que se aplicaron en procesos de comunidades indígenas de la tierra. Con esta carta de presentación llegamos al partido, a una asamblea de las autoridades indígenas regional, y solicitamos inscripción en este par-tido. Ellos estudiaron este antecedente nuestro y a partir de ahí permitieron [que] nuestra candidatura fuera avalada […] es un espacio independiente: no tenemos alianzas con candidatos a la Gobernación. (Entrevistado 17)

Como pudimos constatar con los testimonios, en este departamento las estructuras locales no se encuentran aisladas del todo de las naciona-les. Ellas responden a pactos que se hacen desde el centro del país, y dan muestras de estar bastante influenciadas por miembros del partido que ocupan cargos de mayor nivel. Sólo en casos particulares, se pudo consta-tar la importancia que el partido le da a la capacidad de rendir cuentas de los individuos, y sólo allí el programa se vio influenciado por los intereses del partido. En suma, al menos en cuanto a las candidaturas y campañas para los dos cargos más importantes del departamento, se ve cómo par-tidos y candidatos se articulan en términos estratégicos y de rendición de cuentas con una conexión relativamente fuerte a las estructuras naciona-les.

Esta sucinta descripción informa sobre el papel de la ideología, la rendición de cuentas y la estrategia en los vínculos que hubo entre algu-nos partidos y algunos candidatos en los departamentos de Chocó y La Guajira. En ambos casos hay evidencia del peso del personalismo en los partidos y en las campañas de los candidatos, de lo que se esperarían pla-nes de gobierno y políticas diferentes por parte de los hoy ya funcionarios públicos. También se esperarían divergencias en la forma de solucionar problemas comunes (i.e., pobreza, desempleo, educación), aun en candi-datos copartidarios. Por último, se pudo aportar evidencia para sostener que cuanto más se alejan las estructuras nacionales de las locales, más personalistas son las campañas y las candidaturas.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

156

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Conclusiones

La fragmentación de los partidos políticos en Colombia no sólo es un fenómeno que afecta las dinámicas nacionales de los partidos. Por el contrario, la dinámica local refleja una fragmentación más profunda y problemática. Al inicio de este texto señalábamos que el éxito de un par-tido político depende de su capacidad para movilizar votantes, lo cual es una verdad de Perogrullo. Sin embargo, nuestra exploración de la política local muestra que la institucionalización de los vínculos entre partidos y ciudadanos en este nivel es bastante precaria. Las explicaciones sobre la fragmentación de los partidos señalan que ésta es el resultado de la com-petencia intrapartidista que surge a partir del Frente Nacional. Dado que los liberales tenían que competir contra los liberales y los conservadores contra los conservadores, los partidos fueron aumentando sus fracciones, y, ya para finales de la década de 1970, los partidos habían perdido en gran medida su capacidad para coordinar las acciones de sus militantes. En el nivel local, lo que observamos hoy en día –posiblemente como conse-cuencia del desarrollo histórico de los partidos– es que los vínculos entre candidatos y partidos son en la práctica inexistentes. Los partidos ofrecen avales a diferentes candidatos; los candidatos buscan el aval de diferentes partidos. Las agendas de campaña se construyen de acuerdo con lo que los candidatos consideran como puntos atractivos para el electorado, pero no consultan con los partidos, ni éstos brindan asesoría sobre qué temas impulsar. En esta medida, no es sorprendente que las propuestas de cam-paña de los candidatos en el ámbito local guarden poca coherencia con las plataformas generales o las ideologías de los partidos en los que están inscritos. Tampoco es sorprendente que, en la mayoría de los casos, los candidatos acudan a los partidos únicamente por su aval.

Si bien el espíritu de la reforma política de 2010 buscó responsabilizar a los partidos por los candidatos que patrocinaran con su aval, nuestra experiencia mostró que este incentivo dista mucho de ser el filtro prin-cipal que las colectividades usan para seleccionar a sus candidatos. En ese sentido, para el grueso de los entrevistados bastó con ser compadre, asociado o apadrinado por alguien de mayor capital político, literalmente, un “fulano de tal”.

Por otra parte, la precariedad del vínculo entre candidatos y partidos, y la distancia entre las dinámicas locales y nacionales de los partidos, tie-nen implicaciones negativas sobre los ciudadanos. De nuevo, volviendo a los planteamientos iniciales, el objetivo de los partidos es ganar eleccio-

157

nes. La capacidad para lograr dicho objetivo se centra en tener un lazo estrecho con un grupo de votantes. En términos ideales, la conexión entre votantes y partidos se lograría a través de una plataforma ideológica clara que el partido diría representar. De esta forma, el logotipo del partido actuaría efectivamente como un “atajo informativo”, como un mecanis-mo para atraer individuos que compartan ideales similares. Sin embargo, cuando los partidos no son capaces de construir estructuras locales es-tables, y cuando los candidatos optan por un partido como instrumento –incluso cuando en teoría son ideológicamente distantes–, los ciudadanos quedan a la deriva para encontrar representantes adecuados que puedan velar por sus intereses políticos.

Referencias Agudelo, Carlos Efrén. 2005. Multiculturalismo en Colombia: política, inclusión y exclusión de poblaciones negras. Medellín: IEPRI.

Aldrich, John. 1995. Why parties?: The origin and transformation of political par-ties in America. Chicago: The University of Chicago Press.

Alvira, David, Felipe Botero y Bibiana Ortega. 2011. Factores de riesgo por anomalías en votos blancos, nulos y tarjetas no marcadas y por limitaciones a la competencia electoral. Elecciones de alcalde 2000, 2003 y 2007. En: Mapas de riesgo por ano-malías e irregularidades electorales. Elecciones locales y regionales, octubre 2011. Bogotá: Misión de Observación Electoral.

Batlle, Margarita, Paola Montilla, Margarita Marín y Yann Basset. 2011. Elecciones 2010: partidos, consultas y democracia interna. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Botero, Felipe. 1998. El Senado que nunca fue: la circunscripción nacional después de tres elecciones. En: Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998. Ana María Be-jarano y Andrés Dávila. Bogotá: Fundación Social, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Veeduría Ciudadana a la Elección Presidencial.

Botero, Felipe, 2009. Reforma electoral y comportamiento estratégico: campañas electorales de candidatos al congreso. En: ¿Juntos pero no revueltos? Partidos, candidatos y campañas en las elecciones legislativas de 2006 en Colombia. Felipe Botero. Bogotá: Ediciones Uniandes.

Carey, John y Matthew Shugart. 1995. Incentives to cultivate a personal vote: A rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies 417-439.

Cubides C., Fernando, 2006. La participación política del campesinado en el contexto de la guerra: el caso colombiano. En La construcción de la democracia en el campo latinoamericano. Ed. Hubert C. Grammont, 132-157. Buenos Aires: CLACSO, Conse-jo Latinoamericano de Ciencias Sociales.

DANE, Dirección de Censos y Demografía, 2007. Colombia una nación multicultu-ral: su diversidad étnica. Bogotá: DANE.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

158

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Downs, Anthony. 1957. An economic theory of political action in a democracy. Jour-nal of Political Economy 65 (2): 135-150.

Duverger, Maurice. 1982 [196 1]. Los partidos políticos. México: Fondo de Cultura Económica.

Featherman. 1983. Sandra. Ethnicity & ethnic candidates: Vote advantages in local elections. Polity 397-415.

García, Miguel. 2010. Bajo la mira de los actores armados. Contextos violentos, parti-cipación política e intención de voto. En Conflicto armado, seguridad y construcción de paz en Colombia: Cuatro décadas de Ciencia Política en la Universidad de los Andes, ed. Angelika Retteberg, 159-202. Bogotá: Uniandes.

García, Miguel. 2007. Sobre balas y votos: violencia política y participación electoral en Colombia, 1990-1994. En Entre la persistencia y el cambio. Reconfiguración del escenario partidista y electoral en Colombia, ed. Diana Hoyos, 15-21. Bogotá: Centro de Estudios Políticos e Internacionales, Cepi, Facultades de Ciencia Política y Gobier-no y de Relaciones Internacionales. Universidad del Rosario.

García, Miguel. 2006. La reforma electoral y su impacto en las elecciones locales de 2003. Un análisis de las elecciones del Concejo de Bogotá. En La reforma política de 2003. ¿La salvación de los partidos políticos colombianos?, eds. Gary Hoskin y Miguel García, 109-138. Bogotá: Uniandes, Fundación Konrad Adenauer.

Gerring, John. 1997. Ideology: A definitional analysis. Political Research Quarterly 50 (4): 957-994.

Giraldo, Fernando y José López. 2006. El comportamiento electoral y de partidos en los comicios para Cámara de Representantes de 2002 y 2006: un estudios compara-do desde la Reforma Política. Colombia Internacional 64: 122-153.

González, Fernán E. 1997. Para leer la política: ensayos de historia política colom-biana. Bogotá: CINEP.

Gutiérrez, Francisco. 2006. Lo que el viento se llevó: los partidos políticos y la demo-cracia en Colombia, 1958-2002. Bogotá: Norma.

Harmel, Robert y John Robertson, 1985. Formation and success of new parties: A cross national analysis. International Political Science Review 6 (4): 501-523.

Latorre, Mario. 2009 [1974]. Elecciones y partidos políticos en Colombia. Bogota: Uniandes.

Laurent, Virginie. 1997. Población indígena y participación política en Colombia. Las elecciones de 1994. Análisis Político 31: 64-84.

Laurent, Virginie. 2005. Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia, 1990-1998. Bogotá: ICANH, IFEA.

Lipset, Seymour y Stein Rokkan. 1967. Cleavage structure, party systems, and voter alignment: An introduction. En Party systems and voter alignments: Cross-national perspectives, eds. Seymour Lipset y Stein Rokkan, 1-50. Oxford: Free-Press.

Losada, Rodrigo. 2004. Reflexiones sobre el estado actual de la ciencia política en Colombia En Colombia Papel Político 16: 9-27.

159

Mainwaring, Scott y Matthew S. Shugart. 2002. Presidentialism and democracy in Latin America. Buenos Aires: Paidós.

Mainwaring, Scott y Timothy R. Scully. 1995. Building democratic institutions. Stan-ford: Stanford University Press.

Przeworski, Adam, Susan C. Stokes y Bernard Manin. 1999. Democracy, account-ability, and representation. Cambridge: Cambridge University Press.

Rodríguez-Raga, Juan Carlos. 2006. Voto preferente y cohesión partidista: entre el voto personal y el voto de partido. En La reforma política de 2003: ¿la salvación de los partidos políticos colombianos?, eds. Gary Hoskin y Miguel García, 161-189. Bogotá: Uniandes, Fundación Konrad Adenauer.

Rodríguez-Raga Juan C. 2002. ¿Cambiar todo para que nada cambie? Repre-sentación, sistema electoral y sistema de partido en Colombia: capacidad de adaptación de las élites políticas a cambios en el entorno institucional. En De-gradación o cambio: evolución del sistema político colombiano, ed Francisco Guitérrez, 221-260. Bogotá: IEPRI, Norma.

Rodríguez-Raga, Juan Carlos y Felipe Botero. 2006. Ordenando el caos. Eleccio-nes legislativas y reforma electoral en Colombia. Revista de Ciencia Política 25: 138-151.

Roll, David. 2003. Colombia: Partido Liberal y Partido Conservador. En Partidos políticos de América Latina, eds. Manuel Alcántara y Flavia Freidenber, 147-235. México: Fondo de Cultura Económica.

Roll, David, Efraín Merizalde y Nidia Rojas. 2010. Financiación de campañas elec-torales en el nivel local. La dinámica de los pequeños contribuyentes. Votos son favores: el caso de La Belleza, Santander. En ¿Democracias prepago? El control de la financiación de la política, un reto para Colombia y Latinoamérica, ed. David Roll, 255-293. Bogotá: IDEA, PNUD, Universidad Nacional de Colombia.

Rosenberg, Morris. (1954-1955). Some determinants of political apathy. The Public Opinion Quarterly 18 (4): 349-366.

Rubio, Rocío. 2003. No hay paraísos sino los perdidos: historia de una red clien-telista en Bogotá. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia; Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Sartori, Giovanni. 1976. Parties and party systems: A framework for analysis. Cam-bridge: Cambridge University Press.

Sartori, Giovanni. 2009. La democracia en treinta lecciones. Madrid: Taurus.

Taagepera, Rein. 2007. Predicting party sizes: The logic of simple electoral systems. Oxford: Oxford University Press.

Taagepera, Rein y Bernard Grofman. 1985 . Re thinking Duverger’s Law: Predicting the effective number of parties in plurality and P R systems - Parties minus issues equals One. European Journal of Political Research 341-352.

Taagepera, Rein y Matthew S. Shugart. 1989. Seats and votes. The effects and deter-minants of electoral systems. Nueva Haven: Yale University Press.

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

160

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Ungar, Elisabeth y Carlos Árevalo. S. f. Partidos y sistemas de partidos en Colombia hoy: ¿crisis o reordenación institucional? http://www.idea.int/publications/upload/Partidos%20y%20sistemas%20de%20partidos%20en%20Colombia%20hoy.pdf.

Velázquez, Fabio, Jaime Zuluaga, León Valencia y Fernando Cubides. 2009. Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colom-bianos. Bogotá: FORO.

Wills, Laura. 2010. El sistema de partidos colombiano después de la reforma de 2003: análisis de los resultados electorales legislativos de 2010. Revista de Asuntos 4: 38-39.

Wills, Laura. 2009. El sistema político colombiano: las reformas electorales de 1991 y 2003 y la capacidad de adaptación de los partidos. En ¿Juntos pero no revueltos? Partidos, elecciones y campañas en las elecciones legislativas de 2006 en Colombia, ed. Felipe Botero, 11-47. Bogotá: Uniandes.

Lista de entrevistasEntrevistado 1, entrevista de Laura Wills y Bibiana Ortega. Entrevistados PNUD (12 de octubre de 2011).

Entrevistado 10, entrevista de Juanita nn. Entrevistas PNUD (21 de septiembre de 2011).

Entrevistado 11, entrevista de Juanita nn. Entrevistas PNUD (21 de septiembre de 2011).

Entrevistado 12, entrevista de Felipe Botero y David Alvira. Entrevistas PNUD (21 de octubre de 2011).

Partido 13, entrevista de Felipe Botero y David Alvira al director de un partido políti-co en el Chocó. Entrevistas PNUD (21 de septiembre de 2011).

Entrevistado 14, entrevista de Bibiana Ortega y Laura Wills. Entrevistas PNUD (10 de octubre de 2011).

Entrevistado 2, director de un partido político. Laura Wills y Bibiana Ortega. Entre-vistas PNUD (s. f.).

Entrevistado 3, entrevista de Felipe Botero y David Alvira. Entrevistas PNUD (1º de octubre de 2011).

Entrevistado 15, entrevista de David Alvira. Entrevistas PNUD (1º de octubre de 2011).

Entrevistado 4, miembro de un partido político, entrevista de Felipe Botero y David Alvira. Entrevistas PNUD (16 de octubre de 2011).

Entrevistado 16, director de un partido político, entrevista de Fredy Barrero y David Alvira. Entrevistas PNUD (14 de septiembre de 2011).

Entrevistado 6, entrevista de Juanita nn. Entrevistas PNUD (15 de septiembre de 2011).

Candidato 7, entrevista de Laura Wills y Bibiana Ortega a un candidato a la alcaldía de Cartagena. Entrevistas PNUD (10 de octubre de 2011).

161

Entrevistado 8, entrevista de Laura Wills y Bibiana Ortega. Entrevistas PNUD (10 de octubre de 2011).

Candidato 9, entrevista de Bibiana Ortega a un candidato a la Alcaldía de Cartagena. Entrevistas PNUD (10 de octubre de 2011).

Entrevistado 17, entrevista de David Alvira y Fredy Barrero. Entrevistas PNUD (1º de septiembre de 2011).

Fulano de tal va por su aval. Desconexión entre los niveles nacionales y locales de los partidos políticos en Colombia

163

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia.Una mirada a las elecciones locales de octubre de 20111

Virginie LaurentUniversidad de los Andes

ResumenEste capítulo presenta un panorama general de la movilización electoral indí-gena en las dos últimas décadas en Colombia, con énfasis en las elecciones de autoridades locales de octubre de 2011. De manera más específica, se interesa por las estrategias implementadas por organizaciones y/o líderes que se reivindican como indígenas (o dejan de hacerlo), desde su inserción en el escenario electoral a principios de los años noventa y a raíz de la Reforma Política de 2003.

Palabras clave Elecciones, organizaciones indígenas, partidos políticos, autoridades locales, Co-lombia.

1 Las informaciones y los análisis presentados en este capítulo son fruto de estudios doctorales y posdoctorales sobre movilizaciones sociales y político-electorales indígenas en Colombia y en América Latina, y de una investigación financiada por el Centro de Estudios Sociales (CESO) de la Universidad de los Andes, titulada Poblaciones indígenas y política(s). Veinte años de multiculturalismo en Colombia. La autora quiere agradecer a Isabela Marín y Natalia Garbiras, asistentes de investigación, por su valiosa colaboración en la recolección de los datos electorales del año 2011 y la elaboración de los cuadros y gráficos presentados en este texto. Igualmente, agradece a Bibiana Ortega y José Ricardo Puyana por los aportes que hicieron a su primera versión.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

164

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

De las dinámicas políticas llamativas en América Latina en las últi-mas décadas se destaca la proyección creciente de las “minorías” y de “lo étnico” en el escenario electoral, tendencia de la que Colombia no queda aislada.2 Basta con mencionar algunos ejemplos, por cierto emblemáticos pero entre muchos otros, para dar cuenta del fenómeno. Sin hablar de la sugestiva llegada de Evo Morales a la presidencia de Bolivia en 2005, pue-de recordarse, para el caso colombiano, la presencia de Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry entre los miembros de la Asamblea Nacional Cons-tituyente de 1991, respectivamente elegidos en nombre del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO) y de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); la designación de Jesús Enrique Piñacué, de la Alianza Social Indígena (ASI), como opción vicepresidencial del candidato Antonio Navarro de la Alianza Democrática-M-19 (AD-M-19) en 1994; la victoria de Floro Alberto Tunubalá para la Gobernación del Cauca en 2000, a partir de una amplia coalición de fuerzas lideradas por las organizaciones indígenas del departamento; o incluso la cuestionada elección de Ati Quigua por el Polo Democrático Alternativo (PDA) en el Concejo de Bogotá en 2003,3 todos episodios recientes de la vida política de Colombia que se asocian a lo que puede leerse hoy como veinte años de movilización electoral indígena en el país.

Así, paralelo a lo que pudo interpretarse como una “crisis de la repre-sentación” (Tanaka y Jácome 2010; Mainwaring, Bejarano y Pizarro 2008; Rosanvallon 1998), y con base en la reivindicación de “ciudadanías más activas” (Roulleau-Berger 1995), desde finales de los ochenta y principios de los noventa ha tendido a observarse un doble proceso: contestación y redefinición de sistemas políticos considerados demasiado limitados, excluyentes y cerrados; pero también, inserción sin precedentes, en el

2 Sobre experiencias y reflexiones acerca de la representación política de las llamadas “minorías” en Colombia y América Latina –concebidas como tales desde su exclusión de las tomas de de-cisiones, antes que por su peso poblacional–, ver, por ejemplo, Agudelo (2005), Albó (2003), Bareiro, López, Soto y Soto (2004), Brett (2006), Cunin (2003), Escandón (2011), Escobar, Martínez y Adames (2005), Lacroix (2005), Laurent (2005, 2007, 2008 y 2010), Le Bot (1994), León J. et al. (2005), Massal (2005), Ortiz (2004 y 2007), Recondo (2001), Van Cott (2005), Viqueira y Sonnleitner (2000), Yashar (1997 y 2008), Wills (2007).

3 Estuvo por un tiempo en entredicho la llegada de dicha elegida, de ascendencia arhuaca, a su cargo, por el hecho de que no tenía la edad legalmente requerida de 25 años para postular su candidatura al Concejo de Bogotá; no obstante, a través de la Sentencia T-778 de 2005 emitida desde la Corte Constitucional con base en la “Acción de tutela transitoria-procedencia excep-cional por existir perjuicio irremediable. Derecho de representación de indígena en cargos de elección popular-perjuicio irremediable por la imposibilidad de su ejercicio”, su elección fue finalmente ratificada.

165

ámbito de las elecciones, de actores identificados como diferentes, antes ausentes de ellas, entre ellos los indígenas, para el caso de América Latina. Al respecto, por un lado, es notable, en Colombia como en otros países de la región, el giro progresivo de las organizaciones indígenas nacidas en los setenta –y hasta entonces ante todo enfocadas en demandas y mo-vilizaciones sociales– hacia la opción de competir por los poderes local, regional y nacional, a través de las elecciones.4 Por otro lado, cumple un papel significativo en dicho fenómeno la serie de cambios institucionales y constitucionales implementados en la mayoría de los países del conti-nente y concretados en Colombia a través de la reforma municipal de 1986 y la adopción de la Constitución de 1991, con el fin oficial de ampliar los mecanismos de participación popular, acabar con todas las formas de dis-criminación y favorecer una mayor inclusión.5

Con base en estas transformaciones ocurridas tanto en los repertorios de acción del movimiento indígena como en las reglas del juego electoral –y teniendo en cuenta la forma como éstas se modificaron de nuevo desde entonces, en especial a partir de la llamada Reforma Política de 2003–, estas páginas proponen un acercamiento a las elecciones municipales y departamentales del 30 de octubre de 2011. De modo más específico, buscan plantear unas apreciaciones generales sobre las dinámicas y resul-tados que atañen a lo que puede entenderse como movilización electoral indígena, pero también la manera como es pertinente relacionar su lec-tura y explicación en esta fecha, a partir de una mirada temporal más amplia, para su puesta en perspectiva en el contexto de las dos últimas décadas. Para ello, en la primera parte se procede a una serie de aclaracio-nes iniciales. Se hace una precisión terminológica sobre cómo se entiende aquí dicha movilización electoral indígena –con una advertencia acerca de qué tienen de indígenas las fuerzas y/o los líderes y lideresas políticos que se adentran en este proceso–, y, con base en la experiencia de la ASI (Alianza Social Indígena/Alianza Social Independiente), se muestra cómo

4 Se hace aquí una distinción entre organizaciones político-sociales que tienen una función de representación de las comunidades indígenas (unas frente a otras, así como frente al Estado, las organizaciones no gubernamentales y/o las organizaciones internacionales, la sociedad en general), y organizaciones político-electorales que buscan ampliar esta misma función de re-presentación a partir del escenario electoral. Aunque no de manera mecánica, y con matices y excepciones, se puede notar cierta correspondencia, entre unas y otras, de estas organizaciones. Para profundizar sobre este aspecto, ver Laurent (2005).

5 Sobre debates relativos a la articulación entre pluralismo cultural, Estado y democracia, y sus expresiones en escenarios latinoamericanos, ver, por ejemplo, Benhabib (2002), Kymlic-ka (1996), Leca (1996), Lijphart (1984), Norris (2003), Pitkin (1985), Borrero (2003), Chaves (2011), Gros (2000), Hoffmann y Rodríguez (2007), Laurent (2005 y 2012), López (2011), Van Cott (2003 y 2005).

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

166

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

el uso del término “indígena” puede ser objeto de debates. Con ello, se contribuye a clarificar por qué, más allá de la presentación de los datos relativos a las elecciones locales de octubre de 2011, tiene sentido ubicar-los dentro de un espectro temporal de veinte años, y en qué medida puede ser relevante interesarse por las dinámicas electorales de grupos de po-blación –indígenas– estimados en apenas el 3,4% del total de habitantes (Departamento Nacional de Planeación 2010, 153).6 En la segunda parte se hace énfasis en la forma como, precisamente, han evolucionado con el tiempo las estrategias, los logros y límites de organizaciones y personajes significativos que se reivindican como indígenas, en el paisaje electoral colombiano de las dos últimas décadas, para luego enfocarse en las candi-daturas y la asignación de curules originadas con motivo de las elecciones de autoridades locales de 2011. A manera de conclusión –abierta–, se tra-zan unas reflexiones inspiradas en estos resultados, y los retos que con base en ellos se esbozan hoy en día para las organizaciones político-elec-torales que surgieron en el seno del movimiento indígena colombiano.

1. Movilización electoral indígena en Colombia: ¿desde qué definición y con cuáles retos?Fijarse en la incursión indígena en la palestra electoral en Colom-

bia remite, como se señaló, a la “apertura democrática” entablada en la segunda mitad de los ochenta y consagrada a partir de la aprobación de la Constitución de 1991. Además de ratificar la elección popular de los alcaldes iniciada desde 1988 y de autorizar la de los gobernadores –aspectos considerados como favorables a la descentralización política del país y a una mayor participación ciudadana, entre otros–, la nueva Carta Magna marcó un salto llamativo en la forma de concebirse la sociedad co-lombiana como diversa y de afirmarse con ello su carácter multiétnico y pluricultural. En este sentido, al cumplirse veinte años de la Constitución de 1991 –y más de veinticinco años de reforma municipal–, la etapa de las elecciones locales de 2011 se presta particularmente bien para balances en cuanto a los efectos de dichos cambios institucionales, y entre éstos, los que han tenido sobre la movilización electoral indígena que contribuyeron a propiciar.

6 En el ámbito regional, vale la pena mencionar que, contrario al caso de Colombia, la población indígena se estimaba en el 66,2% del total de habitantes en Bolivia, y el 6,8% en Ecuador, en 2001, según datos de la Cepal (http://celade.cepal.org/redatam/PRYESP/SISPPI/); y en el 30% en Perú para el año 2007, según datos de Unicef (http://www.unicef.org/lac/PERU_revisado.pdf).

167

a. Acerca de la diversidad ratificada en el escenario electoralDe acuerdo con el reconocimiento oficial de la diversidad en la so-

ciedad, la Constitución de 1991 plasmó para los grupos étnicos –en especial, entre ellos, los indígenas– una serie de derechos específicos fundados en el reconocimiento de sus particularismos culturales, para promover su supervivencia y con el fin de contrarrestar la “desigualdad de sus condiciones” engendrada por el anterior esquema de pertenencia nacional.7 Entre los nuevos derechos que apuntan a velar por la “igual-dad en la diferencia” y se acompañan de medidas de acción afirmativa destinadas a asegurarla resalta la garantía de una representación en el Congreso de la Republica, con la creación de circunscripciones electo-rales especiales que aseguran dos curules indígenas en el Senado y una en la Cámara.8

Con base en esta apertura al paradigma del multiculturalismo, combinado con la ampliación de las prerrogativas ciudadanas en ge-neral, los indígenas tendieron a convertirse en nuevos actores en la palestra electoral colombiana (Botero 2011; Laurent 1997 y 2005). De este momento en adelante, empezaron a competir de forma masiva y en todo el país, no sólo para llegar a sus “curules reservadas”, sino también –aspecto importante de tener en cuenta– para asegurar su presencia en las alcaldías, los concejos municipales, las asambleas departamentales y las gobernaciones. Por movilización electoral indígena, se concibe así el conjunto de candidatos, programas, estra-tegias, discursos y resultados de organizaciones reconocidas por los organismos electorales que se reivindican bajo este calificativo, aun-

7 Hasta entonces, la Ley 89 de 1890 –declarada anticonstitucional en 1996– se refería a “la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada”. La pro-puesta constitucional de 1991 se acerca, por su parte, a la fórmula de “ciudadanía multicultural” que avanza Kymlicka (1996) para conjugar garantías del sistema de ciudadanía liberal clásica –fundada en los valores universales y la igualdad– con el reconocimiento de derechos culturales diferenciales para grupos específicos, en este caso “minorías nacionales”, es decir, culturas ante-riormente dotadas de autogobierno.

8 Paralelamente, la Constitución de 1991 ratifica el derecho de los indígenas a acceder a la pro-piedad de territorios colectivos (resguardos) y a disponer de autoridades políticas propias (cabildos); reconoce los idiomas indígenas como oficiales y registra el derecho de los habitantes indígenas del país a la doble nacionalidad en zonas de frontera; propone su trato adaptado a su especificidad cultural para educación, salud, medio ambiente y justicia; y señala la necesidad de que se respete la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, y de llevar a cabo una consulta previa de éstas para tomas de decisiones y leyes que las involucran. Ver, entre otros, Gros (1993), Laurent (2005), Padilla (1995), Pineda (1997). Por otra parte, vale la pena mencionar que para la Cámara de Representantes funciona también una circunscrip-ción nacional especial que asegura dos curules para comunidades afrocolombianas. Ver Agudelo (2005), Cunin (2003), Escandón (2011).

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

168

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

que también agrupan a no indígenas entre sus filas; igualmente, se contemplan casos de candidatos y elegidos que a título personal se identifican como indígenas, indiferentemente de las fuerzas políti-cas a las que pertenecen. No obstante la naturaleza de por sí extensa de esta definición, se hace necesario proponer una distinción, por un lado, entre organizaciones cuya trayectoria proviene del movimien-to indígena de los años setenta, que desde principios de los noventa aspiraron a tener representación por vía de las elecciones; y por otro lado, perfiles que –como algunos que se han puesto de manifiesto en el marco de las circunscripciones electorales especiales–, más allá de reivindicarse como “indígenas”, se relacionan con iniciativas sobre todo personales, y no necesariamente articuladas con el movimiento indígena.9

Así las cosas, el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO) –relevo nacional de su predecesor regional, conocido como Mo-vimiento de Autoridades Indígenas del Suroccidente– y la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), se movilizaron por primera vez para elecciones en el país con la convocatoria de la Constituyente de 1991.10 Cada una de estas organizaciones obtuvo entonces una curul a través de sus representantes en dicho espacio de debate. Unos meses después, cuando a finales de mayo de 1991 el Movimiento Armado Quintín Lame firmó la paz con el gobierno de César Gaviria (1990-1994), conquistó a su vez el derecho a la participación de uno de sus excomandantes, Alfonso Peña Chepe, sin voto pero con voz, en la Asamblea Constituyente. Al cabo de cuatro años, en 1994, tres fuerzas competían en el escenario electoral en nombre del movimiento indígena. Mientras que AICO se mantuvo, la ONIC se dividió para dar forma a dos organizaciones paralelas, antes de renunciar a su personería jurídica y a la opción de la contienda electo-ral: la Alianza Social Indígena (ASI) –creada en 1991 y activa como tal hasta ser rebautizada como Alianza Social Independiente en 2011 (ver

9 Para ejemplos concretos, ver más adelante y consultar Laurent (2005).10 El surgimiento del movimiento indígena en Colombia remite a la creación del Consejo Regional

Indígena del Cauca (CRIC), en 1971. Con un papel de vocería de las comunidades indígenas, dicha experiencia fue fuente de inspiración para la formación de otras organizaciones indígenas en todo el país, hasta el nacimiento de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), en 1982. Paralelo al CRIC y la ONIC, el Movimiento de Autoridades Indígenas del Suroccidente (AISO) también tomó forma en el departamento del Cauca a finales de los años setenta, recha-zando la presencia de numerosos asesores “blancos” en el CRIC y el carácter, ante todo, gremial –y no cultural– de la organización, y con el objetivo proclamado de defender una política que apuntaba a ser más auténticamente indígena. Sobre estas organizaciones indígenas de la “pri-mera generación” en Colombia, ver, entre otros, Bonilla (1995), Gros (1991), Laurent (2005).

169

más adelante)– encabezaría principalmente la representación de la po-blación indígena de la zona andina; por su parte el Movimiento Indígena Colombiano (MIC) –creado en 1993 y presente en la palestra electoral hasta 1998– asumió el liderazgo en la zona selva-llano (ver Laurent 1997 y 2005).

Pero además de estas organizaciones, vale la pena mencionar algunas candidaturas indígenas dentro de los llamados “partidos tra-dicionales” –Liberal y Conservador– y, más recientemente, entre un sinnúmero de fuerzas que se proclaman como “alternativas” o “inde-pendientes”, tales como el Polo Democrático Independiente, luego convertido en Polo Democrático Alternativo; el Movimiento Huella Ciudadana, Cambio Radical o el Partido de Integración Nacional. Asi-mismo, pueden subrayarse la aparición y desaparición sucesivas de varias agrupaciones cuya denominación busca reflejar un vínculo direc-to con la población indígena y sus experiencias de movilización social: Partido Indígena Colombiano, Visión Étnica Huella Ciudadana, Movi-miento Social e Indígena, entre otros. Si bien resulta difícil proponer un rastreo exhaustivo de dichas experiencias para elecciones de auto-ridades locales –por la imposibilidad de tener claridad sobre el perfil de cada candidato para dichas corporaciones–, las circunscripciones reservadas para candidaturas “indígenas”, en el marco del Congreso de la República, sí se prestan para ofrecer una buena ilustración de estas tendencias (ver los cuadros 1 y 2).11

Cuadro 1Senado: Circunscripción Especial Indígena

Año deelección Partido/ Movimiento Candidato Voto Elegido

1994

Movimiento deAutoridades Indígenas de

Colombia AICO

Votos por la lista 40.845

Lorenzo Muelas 28.366 Sí

Floro Alberto Tunubalá 12.413

Movimiento IndígenaColombiano MIC Gabriel Muyuy 14.245 Sí

11 Para una visión de conjunto, consultar los datos generales de la Registraduría Nacional del Es-tado Civil (RNEC); para ejemplos concretos al respecto, ver Laurent (2005), y más adelante en estas páginas.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

170

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

1998

Movimiento de Autoridades

Indígenas deColombia AICO

Martín Tengana 18.224

Alianza Social Indígena ASI Francisco Rojas Birry 29.236 Sí

Movimiento Indígena Colombiano MIC Gabriel Muyuy Jacanamejoy 17.381

Movimiento Ciudadano Remedios Fajardo 2.641

2002

Movimiento de Autoridades Indígenas

de Colombia AICO Efrén Félix Tarapues Cuaical 35.215 Sí

Alianza Social Indígena ASI José Domingo Caldón Quira 19.776

Partido Indígena Colombiano PIC Marcelino Chindoy Chicunque 11.266

Huella Ciudadana Francisco Rojas Birry 29.578 Sí

Frente Social y Político Lorenzo Muelas 12.012

Partido del Socialismo Democrático Antonio Jacanamijoy 11.279

Movimiento Defensa Ciudadana Myriam Chamorro 8.082

Movimiento Convergencia Ciudadana Jhony Aparicio Ramírez 5.546

Movimiento Comunal y Comunitario Benjamín Jacanamijoy 5.210

Movimiento de Autoridades

Tradicionales Wayu de Uribia

Álvaro Ignacio Iguarán 4.654

2006

Movimiento de Autorida-des Indígenas de Colombia

AICO

Votos por la lista 4.797

Ernesto Ramiro Estacio 9.901

Lorenzo Almendra Velasco 6.926 Sí

Alianza Social Indígena ASI

Votos por la lista 10.584

Jesús Enrique Piñacué Achicué 24.196 Sí

María Eulalia Yagaría González 9.123

171

2010

Partido de Integración Nacional PIN Votos por la lista 11.202

Movimiento de Autoridades Indígenas

de Colombia AICO

Votos por la lista 2.945

Germán Bernardo Carlosama 15.081 Sí

Floro Alberto Tunubalá Paja 4.402

Ernesto Hernández Jusayu 1.584

Alianza Social Indígena ASI

Votos por la lista 10.509

Marco Aníbal Avirama 6.364 Sí

María Clemencia Herrera 5.550

Hernando Chindoy Chindoy 4.999

Polo Democrático Alternativo PDA

Votos por la lista 7.186

Marcelino Chindoy Chicunque 1.586

Gerardo Antonio Jumi Tapias 1.271

Adelmo Tintinago Majín 976

Movimiento Social Indígena MSI

Votos por la lista 2.913

Aida Marina Quilcue Vivas 17.522

Alfredo Rafael Martínez 1.429

Fuente: RNEC, elaboración propia.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

172

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Cuadro 2Cámara de Representantes: Circunscripción Especial Indígena

Fuente: RNEC, elaboración propia.

Año de elección Partido/ Movimiento Candidato Voto Elegido

2002

Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO Lorenzo Almendra Velasco 70.463 Sí

Resguardo Indígena Zenú Huella Ciudadana Pedro César Pestana Rojas 45.793

Cabildo Indígena de Rioblanco Frente Social y Político Fredy Romeiro Campo 14.633

Cabildo Indígena de Pioya/ONIC Álvaro Corpus Pito 6.183

Movimiento Asocbari Roberto Dacsarara Axdobidora 3.692

Organización Gonawindua Tayrona Moisés Alberto Villafaña 40.040

Comunidad Indígena de Cristianía Movimiento Vía

AlternaAmanda Tascón Panchi 22.529

Macrorregión de la Amazonía ONIC Casimiro Cabrera 3.884

2006

Movimiento de Autoridades Indígenas

de Colombia AICO Roger Luis Bernal Millán 7.165

Alianza Social Indígena ASI Rosa Tulia Iguarán Epieyu 19.136

Polo Democrático Alternativo PDA

Orsinia Patricia Polanco Jusayu 25.599 Sí

Movimiento de Participación Comunitaria Casimiro Cabrera Rodríguez 8.687

Movimiento Comunal y Comunitario de Colombia Fredy Romeiro Campo 6.006

Movimientos Únete Colombia Álvaro Corpus Pito 3.426

2010

Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO

Votos por la lista 5.009

Luis Humberto Cuaspud 8.167

María Lastenia Pito Ramos 1.492

Jaime Velasco Tumiña 2.887

Alianza Social Indígena ASI

Votos por la lista 14.186

Daniel Piñacué Achicué 5.347

José Alfredo Capera 2.956

Fanny Kuirú Castro 1.037

Polo Democrático Alternativo PDA

Votos por la lista 36.779

Orsinia Patricia Polanco 8.372

Hernando Hernández Tapasco 8.476 Sí

173

Paralelo a esta diversidad de rasgos y dinámicas perceptible entre candidatos y organizaciones que se asumen como “indígenas”, es menes-ter subrayar que desde principios de los noventa la indianidad –es decir, la reivindicación de una identidad específica como tal– ha tendido a con-vertirse en argumento para conquistar votos. Observada en las últimas décadas (Laurent 2007), la puesta en escena de lo indio a través de temas y lemas asociados de manera estereotipada a la idea de una “sabiduría indígena”, se aprecia como un componente recurrente en las estrate-gias electorales llevadas en las escalas local, regional y nacional, tanto en Colombia como en otros países de la región: con referencias explícitas, por ejemplo, a la armonía entre el hombre y la naturaleza, a sociedades equitativas y tomas de decisiones comunitarias, que muchas veces son respaldadas por el uso de un vestido, unas plumas o el pelo largo.12

Sin embargo, incluso las organizaciones cercanas al movimiento in-dígena se distinguen por su contacto permanente con elementos que no se limitan a lo indígena, en cuanto al electorado que procuran tocar y, por tanto, al contenido de los proyectos que encarnan. Lejos de enfocarse solamente en el destino de las comunidades indígenas, sus plataformas programáticas buscan tener alcance en la sociedad colombiana en su con-junto, con preocupaciones amplias, por ejemplo, por la paz, la democracia o el medio ambiente, expresadas desde los indígenas pero para toda Co-

12 Sobre esta dinámica de afirmación identitaria hacia lo indígena, no queda duda de que, tal como lo afirma Jean-François Bayart (1996, 196), “en política el hábito sí hace el monje”, y que dichos procedimientos recuerdan la noción de “invención de la tradición” señalada por Hobsbawm y Ranger (1983): más allá de “discursos fundadores” –trátese de peticiones de las organizaciones indígenas o de leyes implementadas desde el Estado– que se empeñan en pro-tegerla en nombre de su carácter inamovible para proteger la cultura, la tradición se mueve por múltiples procesos de adaptación, apropiación y (re)invención. Paralelamente, así como lo ilustra Christophe Jaffrelot con base en estudios de casos realizados en lugares tan variados como India, Sudáfrica, Líbano y Polonia, vale la pena tener en cuenta la forma como “la na-turaleza democrática de un régimen puede influenciar –o incluso remoldear– las identidades colectivas, preséntense éstas como fundadas en la religión, la lengua, la raza o la casta” (2011, 9). Entre numerosos ejemplos de la consagración de la indianidad en “palabras” e “imágenes”, pueden señalarse los folletos de campaña de candidatos indígenas en diferentes corporacio-nes públicas del país desde principios de los noventa, entre ellos, Alianza Social Indígena, Tenemos la memoria, rescatemos la palabra, folleto de campaña electoral de Jesús Enrique Piñacué-Senado 1994; Alianza Social Indígena, Eulalia Yagarí al Senado 2006-2010, folleto de campaña electoral de Eulalia Yagarí-Senado 2006; Bloque Social Alternativo (BSA), Todos en minga por el Cauca. Floro Alberto Tunubalá Gobernador, folleto de campaña electoral de Floro Tunubalá-Gobernación del Cauca 2000; Jacanamijoy B., Preserva tu cultura, revive la tradición, folleto de campaña electoral de Benjamín Jacanamijoy-Senado 1997; Movimien-to de Autoridades Indígenas de Colombia, En minga por Silvia, folleto de campaña electoral Alcaldía de Silvia-Cauca 1997; Movimiento Indígena de Páez, En minga por Páez, folleto de campaña electoral Alcaldía de Páez-Belalcázar 2000; Movimiento Social e Indígena, Aida Quil-cué al Senado, folleto de campaña electoral de Aida Quilcué-Senado 2010. Para una visión de conjunto al respecto, consultar Laurent (2005 y 2009).

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

174

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

lombia.13 En el mismo orden de ideas, es importante recordar que desde sus inicios las fuerzas políticas indígenas agruparon en su seno a numero-sos candidatos y/o elegidos no indígenas. Entre éstos, la mayoría apunta a puestos de poca visibilidad, en especial en concejos municipales que no pertenecen a las grandes ciudades. Algunos, sin embargo, han tenido aspiraciones mayores: alcaldías y concejos municipales de capitales de-partamentales; curules en el Congreso a través de las circunscripciones especiales; o incluso el primer cargo de la República.14

Posición de apertura de las organizaciones indígenas que las ha carac-terizado desde su surgimiento en el país y que puede leerse a la vez como una barrera contra los peligros de lo que sería un “encierre comunitario”, y como una estrategia para contrarrestar sus límites electorales, con ma-yor razón en un país en el que el potencial de votantes no indígenas es ampliamente mayoritario. Pero también apuesta táctica de la que se ha ido usando y abusando, en especial desde la llamada Reforma Política de 2003 y las nuevas condiciones que introdujo en el sistema electoral co-lombiano para contrarrestar el proceso de fragmentación de los partidos, al cual no escapaban las fuerzas políticas indígenas.15 Con base en ello, llegó a revelarse una encrucijada para las organizaciones que justifican su presencia en la palestra política nacional desde su cercanía –real o su-puesta– con el movimiento indígena y enfrentan hoy el siguiente dilema: concentrar sus esfuerzos de representación con base en la especificidad que reivindican como “indígenas”, pero con el riesgo de perder terreno en materia de votación y curules conquistadas; o por el contrario, ampliar el éxito electoral, aunque sea a cambio de una pérdida de legitimidad frente al movimiento y a costa de convertirse en “máquinas de avales” (ver más adelante en estas páginas).

13 Sobre este punto, además de los soportes individuales de campaña entre múltiples candida-tos, ver los lineamientos generales de las fuerzas políticas nacidas en el seno del movimiento indígena, entre ellos, Alianza Social Indígena, “Estatutos”, Bogotá, mimeo. s. f.; Alianza Social Indígena, “Perfil político y programa de la ASI”, Bogotá, mimeo., s. f.; Alianza Social Indígena, Estatutos vigentes de la Alianza Social Indígena ASI, en http://www.asicolombia.com/Estatu-tos.pdf; Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, “Estatutos”, El Corzo, Guachucal, Nariño, mimeo., 15 de mayo de 1994; Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, “Ele-mentos para la construcción de una política indígena del Estado colombiano”, Bogotá, mimeo., s. f.; Movimiento Indígena Colombiano (MIC), “Estatutos del movimiento político Movimiento Indígena Colombiano MIC”, Bogotá, mimeo., s. f. Ver, igualmente, Laurent (2005 y 2009).

14 En 1994, Zulia Mena fue elegida a la Cámara como representante de las negritudes, en nombre de la Alianza Social Indígena Asimismo, en 2006, la Alianza Social Indígena contó con un can-didato –Antanas Mockus– para las elecciones presidenciales. Para una visión de conjunto del fenómeno para todos los tipos de elecciones, ver Laurent (2005).

15 Para una visión de conjunto sobre las divisiones entre las organizaciones indígenas y dentro de ellas, y sus proyecciones electorales, ver, por ejemplo, Laurent (2005).

175

b. ¿Hacia la desindigenización de las fuerzas políticas indígenas? El caso de la Alianza Social Indígena/ IndependienteDentro de este panorama general, fue llamativa la decisión de la Alian-

za Social Indígena de convertirse en el año 2011, y después de dos décadas de vida como tal, en Alianza Social Independiente. Si bien había estado al orden del día desde hace varios años la cuestión de saber si la ASI debía considerarse ante todo como indígena o ante todo como social (Laurent 2005), este cambio de nombre parece haber obedecido a modificaciones de las prioridades de la organización. En especial, refleja su voluntad –en sí relativamente nueva y controvertida– de afirmarse como un actor político a la altura y con dimensiones y estrategias de “partido”, antes que ser la mera expresión electoral de un movimiento social.

Por cierto, desde una perspectiva teórica, llámese indígena o social, desde sus inicios la ASI, y al lado de ella las demás organizaciones indí-genas que llegaron a competir electoralmente, responden a cabalidad con la definición de partido político ofrecida por Giovanni Sartori (1980) y ratificada por Rodrigo Losada, en su análisis dentro de las fronteras de Colombia, como “grupo político que se presenta a elecciones y que puede colocar mediante elecciones a sus candidatos en cargos públicos” (Losada 2005, 127). No obstante, este marco de referencia maximalista no impide procesos de diferenciación –expresados tanto desde la institucionalidad estatal como por parte de las organizaciones indígenas– en cuanto a for-mas variadas de “practicar” las elecciones; en otras palabras, pretender el acceso a espacios de representación y participación que se desprenden del voto.

En varios de sus artículos la Constitución Política de Colombia alu-de a prerrogativas relativas a la conformación y el funcionamiento de partidos, movimientos o grupos políticos; a su vez, lo hace la legislación inspirada en la Carta Magna. De esta manera, si bien se parte de la idea de que los partidos, movimientos o grupos políticos gozan de los mismos derechos y deberes, igualmente se deja entrever que pueden obedecer a distintas lógicas y prioridades, reflejadas en su forma de estructurarse y autodefinirse. Así las cosas, desde la Ley 130 de 1994, se conciben como partidos políticos “[…] instituciones permanentes que reflejan el pluralis-mo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

176

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

en las decisiones políticas y democráticas de la Nación”; en cuanto a los movimientos políticos, responderían a “[…] asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad políti-ca o para participar en las elecciones”.

Por otra parte, en repetidas ocasiones, desde su creación, las organiza-ciones indígenas han tendido a manifestar su preocupación por presentarse como opciones políticas diferentes de los partidos y como alternativas a éstos. Frente al descrédito generalizado de los partidos en Colombia –y América Latina–, más bien han buscado expresar su idoneidad a partir de la combinación de términos como “movimiento” y “alianza”, que apun-ten a demostrar dinamismo y esfuerzos compartidos con amplios sectores sociales, para sus apelaciones, con la marca de su especificidad a través de la afirmación identitaria en cuanto indígenas, señalada en las líneas ante-riores (Laurent 2005).

En este sentido, no pasan desapercibidas las transformaciones que explícita e implícitamente pueden significar el paso de una alianza social indígena a otra, de ahora en adelante reivindicada con carácter oficial como independiente. Con ello se manda un mensaje claro: hoy, la ASI deja de lado su referente étnico-cultural; según se expone en sus estatu-tos ratificados en enero de 2011, “con el propósito de hacer el proyecto político más incluyente” (ASI 2011, punto 1). Además, dentro de la nueva hoja de ruta de la organización, se opta por modificar también “el carác-ter de ‘movimiento político’, por el de ‘partido político’”, y se menciona de manera explícita que “esta transformación se sustenta en el hecho de que la Alianza Social Independiente, ASI, es hoy la tercera organización política (con personería jurídica), más antigua de Colombia, por lo que se puede caracterizar como el tercer partido histórico” (ASI 2011, punto 2). Si bien dicha posición de la organización en la palestra electoral me-rece subrayarse, no deja de llamar la atención el contraste que sugiere frente a la tendencia anterior a rechazar el asemejarse o ser asimilada a partidos.

Sin embargo, tal cambio de nombre y de perfil de la ASI dio origen –a la vez que evidenció– a una serie de divergencias y complejas luchas de influencias en su seno. De hecho, cuando se propuso en 2011 una reformulación del deber ser y el accionar de la ASI, llegaron a oponer-se rotundamente dos de sus sectores prominentes, enfrentados desde su creación. Uno –encabezado desde el Cauca y que clama por su legi-timidad, por ser pilar fundador de la organización– se declaró apegado

177

al origen indígena de la organización.16 Pero otra fracción –con una base fuerte en el departamento de Antioquia, conducida por los directivos de la organización elegidos en enero de 2009, y que llegó a ser mayoritaria a partir de la Convención nacional de la ASI llevada a cabo en ese entonces– se mostró favorable a una apertura oficial de la ASI, entre otros aspectos, con miras a asegurar acercamientos entre la organización y el entonces precandidato presidencial Sergio Fajardo.

En efecto, desde dicho momento había aparecido como central en los debates internos de la organización, la perspectiva de respaldar con un aval para su candidatura presidencial al exalcalde de la ciudad de Medellín, ele-gido para dicho cargo en nombre de la ASI, de 2003 a 2007. No obstante, si bien la mayoría de las regionales amparaban esta iniciativa, defendida claramente desde los delegados de Antioquia, los representantes del Cau-ca, por su parte, hicieron saber que no aceptaban asumir una posición al respecto antes de reunirse con el interesado.17 Luego –frente a la dificultad de concretar dicho encuentro, y mientras Sergio Fajardo se había acercado al Partido Verde, como candidato a la Vicepresidencia de la República al lado de Antanas Mockus–, un amplio sector de las comunidades y organi-zaciones indígenas del Cauca –liderado por el Consejo Regional Indígena del Cauca y una de sus principales “subregionales”, la Asociación de Cabil-dos Indígenas del Norte (ACIN)– dio a conocer que, por considerar a los Verdes como demasiado “uribistas”, “neoliberales” y cercanos a proyec-tos –tales como la aprobación del TLC– contrarios a los intereses de las comunidades indígenas, no respaldaría sus candidaturas. Paralelamente, a pocas semanas de las elecciones de Senado de 2010, optaron por salirse de la ASI para, por recolección de firmas, dar vida al Movimiento Social Indígena (MSI), con Aida Quilcue a la cabeza.18

Independientemente de los desacuerdos que pudo originar, la posición en pro de la transformación de la Alianza Social, de Indígena a Indepen-

16 Vale recordar que, en el momento de su creación en 1991, la ASI se fundó en bases regiona-les con alta proporción de población indígena y con el respaldo de sus organizaciones: Cauca, Tolima, Antioquia y Chocó. Asimismo, es importante no perder de vista la influencia de los desmovilizados del Movimiento Armado Quintín Lame en su consolidación, en especial desde el departamento del Cauca (al respecto, ver Laurent 2005).

17 Dichos desacuerdos pudieron percibirse desde la Convención Nacional de la ASI realizada en Bogotá en enero de 2008 (seguimiento personal del evento).

18 Originaria del Cauca, dicha candidata, quien fue “Consejera Mayor” del CRIC de 2007 a 2009, logró una visibilidad nacional por haber liderado la movilización iniciada en octubre de 2008, conocida como Minga indígena, campesina y popular. Sobre estos episodios, ver, por ejem-plo, “Tensiones electorales dividen al Movimiento Social Indígena”, recuperado de http://www.eltiempo.com/elecciones2010/tensiones-electorales-dividen-al-movimiento-social-indige-na_7018489-1 , el 25.01.2010

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

178

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

diente, fue ratificada en dos oportunidades: en primer lugar, desde las instancias propias de la organización, con motivo de la realización de una Convención Nacional Extraordinaria, durante los días 28 y 29 de enero de 2011, en la ciudad de Cali; luego, tras una demanda formulada por los sectores que se oponían a esta determinación, y presentada ante el Conse-jo Nacional Electoral, éste finalmente corroboró la validez del cambio de nombre, mediante la Resolución N° 503, expedida el día 6 de julio de 2011.

2. 1991-2011: organizaciones políticas indígenas, estrate-gias y resultados electoralesCon base en esta desaparición oficial de la ASI indígena como tal, es

relevante señalar que –en caso de que únicamente se tuvieran que tener en cuenta, para hablar de movilización electoral indígena, las organi-zaciones que hacen uso de dicho calificativo de indígena para competir electoralmente– sólo deberían analizarse para el año 2011 –y las contien-das electorales para curules de autoridades locales y regionales que le corresponden– las estrategias y los resultados del llamado Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), de hecho, única organización que hoy en día responde en realidad a estos criterios. A pesar de ello, por poder considerarse hasta ahora la trayectoria de la ASI no limitada pero sí claramente cercana a los veinte últimos años de movilización electoral indígena, parece hacerse fundamental la tarea de proseguir también la observación de lo que ocurre con esta organización.

Asimismo, es notable que, no obstante la toma de distancia por parte del liderazgo indígena frente a la ASI independiente –manifestada desde el momento de las elecciones de Congreso de 2010–, la perspectiva de las elecciones locales de 2011 llevó a que aumentaran las candidaturas en nom-bre de dicha organización, incluso entre los opositores a la nueva apelación de la ASI, y aunque, lejos de la obligación de pasar formalmente por la ob-tención de un aval de su parte, no dejaran de reivindicar su perfil indígena.19

19 Es, por lo menos, la posición que siguió siendo asumida desde el Cauca, perceptible entre di-rigentes, candidatos y/o elegidos locales de la organización (comunicados varios). Sobre este punto, también vale la pena subrayar que, según pudo observarse a través del trabajo de campo realizado por PNUD en La Guajira en el momento de las elecciones locales de 2011, mucha pu-blicidad de la ASI seguía apareciendo allí con la mención “indígena”, y no, “independiente” (la autora agradece a José Ricardo Puyana, por haberle brindado dicha información). Tal posición quizá puede entenderse como una estrategia para alcanzar un electorado indígena significativo en estos departamentos, pero asimismo, como formas de “resistirse” al cambio de nombre de la organización.

179

a. Etapas y altibajos electorales: antes y después de la Reforma Política de 2003En términos generales, si se tienen en cuenta los resultados de las

organizaciones ASI y AICO en la palestra política nacional desde princi-pios de los noventa, netamente se destacan diferentes etapas. Después de resultados aún de “primíparos” en el escenario electoral, con motivo de las contiendas para acceder a alcaldías y concejos municipales, asambleas de-partamentales y gobernaciones en 1992, las opciones políticas indígenas se consolidan con un incremento de sus elegidos entre 1994 y 2000 (ver el gráfico 1 y el cuadro 3). En 2003, sin embargo, por primera vez en una década, se acusa una caída, con la pérdida de 47 curules locales y departa-mentales (ver los gráficos 1 y 2 y el cuadro 3).20

Sin duda, este retroceso puede explicarse en parte por una serie de di-ficultades perceptibles en el seno del movimiento indígena para enfrentar los nuevos retos que implica su entrada en el escenario electoral: falta de preparación, divisiones internas, ausencia de un proyecto político claro y unificado, entre otros (Laurent 2005). Además, merece leerse a través de los efectos de una reforma en el sistema electoral colombiano, introducida a través del Acto Legislativo Nº 1 de 2003 y conocida como “Reforma Po-lítica”, del mismo año. Ésta modificó los procedimientos utilizados para la elaboración de las listas, el conteo de los votos y la repartición de las cu-rules y, con el fin de contrarrestar la extrema fragmentación partidaria y la multiplicación de las “microempresas electorales”, entre otras medidas, impuso a las fuerzas en competición la necesidad de obtener un número mínimo de votos (umbral) para que puedan conservar su personería jurí-dica.21

Dicho rediseño electoral llevó a las organizaciones y los líderes in-dígenas a definir nuevas estrategias para enfrentar las siguientes series de contiendas: elecciones parlamentarias de 2006 y 2010, elecciones de autoridades locales en 2007 y 2011.

20 Esta tendencia a la baja se repitió con motivo de las elecciones parlamentarias de 2006, no tanto en cuanto al número de elegidos –en parte asegurado a través de las circunscripciones y las curules especiales– pero sí en cuanto a sufragios expresados a favor de candidatos indígenas y/o de las organizaciones indígenas, que pasaron de 246.090 en 2002 a 65.527 en 2006 (según cálculos de la autora, con base en datos de la RNEC).

21 Sobre la Reforma Política de 2003 y algunos de sus efectos generales, ver, por ejemplo, García y Hoskin (2006), Rodríguez Pico (2005), Rodríguez Raga (2005).

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

180

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Grá

fico

1To

tal c

andi

dato

s y

eleg

idos

por

org

aniz

acio

nes

indí

gena

s (A

ICO

, ASI

, MIC

)22

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

22

Más

allá

de

la g

ran

vari

edad

de

fuer

zas

que

se r

eivi

ndic

an c

omo

indí

gena

s y

llega

ron

a pa

rtic

ipar

en

elec

cion

es d

esde

fina

les

de lo

s oc

hent

a y

prin

cipi

os

de lo

s no

vent

a, a

la q

ue s

e al

udía

al p

rinc

ipio

de

este

cap

ítul

o, y

teni

endo

en

cuen

ta la

difi

cult

ad d

e re

gist

rarl

a de

man

era

exha

usti

va p

ara

elec

cion

es lo

-ca

les

desd

e es

ta fe

cha,

sól

o se

con

tabi

lizan

aqu

í, y

en lo

s si

guie

ntes

grá

ficos

y c

uadr

os, l

as c

andi

datu

ras

y lo

s re

sult

ados

obt

enid

os p

or la

s ag

rupa

cion

es

polít

icas

de

dim

ensi

ón n

acio

nal q

ue p

arti

cipa

ron

cons

ecut

ivam

ente

en

mín

imo

tres

ser

ies

de e

lecc

ione

s (l

ocal

es y

par

lam

enta

rias

); e

n es

te c

aso,

se

trat

a de

l mov

imie

nto

AIC

O (

crea

do e

n 19

90),

de

la A

SI I

ndíg

ena/

Inde

pend

ient

e (d

esde

199

1, c

uyos

est

atut

os fu

eron

rev

isad

os e

n 20

11)

y de

l MIC

(ac

tivo

en

tre

1993

y 1

998)

.

0

2000

4000

6000

8000

1000

0

1200

0

1992

1994

1997

2000

2003

2007

2011

1992

1994

1997

2000

2003

2007

2011

Número de Candidatos y Elegidos

Año

de

Ele

ccio

nes

Ele

gido

s C

andi

dato

s

Número de candidatos y elegidos

Año

de

elec

cion

es

181

Grá

fico

2To

tal c

andi

dato

s y

eleg

idos

por

org

aniz

acio

nes

indí

gena

s (A

ICO

, ASI

, MIC

)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1992

1994

1997

2000

2003

2007

2011

1992

1994

1997

2000

2003

2007

2011

Número de Candidatos y Elegidos

Año

de

Ele

ccio

nes

AIC

O

ASI

MIC

Ele

gido

s C

andi

dato

s

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

Número de candidatos y elegidos

Año

de

elec

cion

es

182

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Cuadro 3Total candidatos y elegidos (AICO, ASI, MIC)

Alcal-días

Gober-naciones Asambleas Concejos Total

Total elegidos /

Total candidatos

1992

MICCandidatos - - 1 6 7

22/34

Elegidos - - - 4 4

AICOCandidatos 3 1 3 9 16

Elegidos - - - 8 8

ASICandidatos - - 1 10 11

Elegidos - - 1 9 10

1994

MICCandidatos 5 - 16 49 70

189/313

Elegidos - - 4 19 23

AICOCandidatos 6 - 2 27 35

Elegidos - - 1 23 24

ASICandidatos 26 - 11 171 208

Elegidos 8 - 6 128 142

1997

MICCandidatos 9 1 26 91 127

189/538

Elegidos 1 - 3 27 31

AICOCandidatos 10 - 6 59 75

Elegidos 5 - 1 35 41

ASICandidatos 31 3 40 262 336

Elegidos 8 1 6 102 117

2000

AICOCandidatos 18 2 18 158 196

277/536Elegidos 4 1 3 78 86

ASICandidatos 32 3 32 273 340

Elegidos 11 1 8 171 191

2003

AICOCandidatos 15 2 52 236 305

231/997Elegidos 3 1 4 64 72

ASICandidatos 30 1 39 622 692

Elegidos 6 - 3 150 159

2007

AICOCandidatos 52 2 38 719 811

552/4031Elegidos 4 - 3 90 97

ASICandidatos 215 9 108 2888 3220

Elegidos 39 1 10 405 455

2011

AICOCandidatos 177 7 101 3411 3696

1016/10126Elegidos 24 1 5 258 288

ASICandidatos 293 11 234 5892 6430

Elegidos 59 4 15 650 728

Fuente: RNEC, elaboración propia.

183

En primer lugar, en cuanto a la perspectiva de la elección del Congreso –desde marzo de 2006, luego en marzo de 2010–, motivó a las organizacio-nes indígenas a recurrir exclusivamente a las circunscripciones especiales para Senado y Cámara –lo cual puede asimilarse a una táctica de retaguar-dia–, frente a la imposibilidad de asegurarse una cantidad de votos suficiente en la circunscripción ordinaria.23 Por otra parte, incitó a algunos líderes do-tados de una trayectoria ya larga en las organizaciones indígenas, a salirse de éstas para buscar el respaldo de partidos más grandes, aunque sin por ello asegurar su elección. Así, en 2006 tres líderes indígenas exmiembros del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (Floro Tunubalá) y de la Alianza Social Indígena (Francisco Rojas y Gerardo Jumí) fueron candidatos al Senado en nombre del Polo Democrático, entonces principal expresión de la oposición frente a los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010).24

A su vez, las elecciones municipales y departamentales de octubre de 2007 y, en cierta medida también, las de octubre de 2011 revelaron una serie de nuevas dinámicas entre el Movimiento AICO y la ASI –indígena e inde-pendiente–, implementadas para lograr no sólo recuperar sino sobrepasar los resultados de antes de 2003 (ver el gráfico 1 y el cuadro 3, antes citados).

b. De las bajadas a las estrategias de reconquista: apuestas y posibles costosEntre las estrategias desarrolladas por las organizaciones –movimien-

tos y/o partidos políticos– indígenas para reconquistar el terreno electoral perdido merece señalarse la de asegurar sus fuerzas en zonas donde la po-blación indígena alcanza proporciones significativas y es electoralmente favorable desde hace años (ver Laurent 1997 y 2005): los departamentos su-roccidentales de Cauca, Nariño y Tolima; Antioquia y Chocó, en el noroeste del país; Guainía, Guaviare, Vaupés o Vichada, en los Llanos Orientales. Mientras que las primeras de estas zonas pueden considerarse como bas-tiones fuertes de la “lucha indígena” instigada desde las décadas del setenta

23 En dos oportunidades anteriores (1998 y 2002), sin embargo, Jesús Piñacué había sido candi-dato –y había salido elegido, con alta votación– en nombre de la ASI dentro de la circunscripción ordinaria. Para mayor informacion sobre los efectos de la Reforma Política de 2003 sobre las dinámicas de movilizacion electoral indígena en el marco del Congreso y, de manera más am-plia, sobre el (dis)funcionamiento de las circunscripciones electorales especiales previstas para dicha entidad, ver Escandón (2011), Laurent (1997, 2005 y 2012).

24 Aunque el tema merecería ser trabajado más a profundidad, vale la pena señalar que la relación entre movimiento(s) indígena(s) e izquierda, partidaria o no, es de larga data. Al respecto, ver, por ejemplo, Archila (2009), Laurent (2005). Desde el escenario electoral, se ha podido expre-sar explícitamente a través de la opción presidencial “Compromiso Colombia”, encabezada en 1994 por Antonio Navarro y Jesús Enrique Piñacué, y la inscripción de Gerardo Jumí –y su llegada al Senado– a través de una lista encabezada por Antonio Navarro, en 2002.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

184

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

y del ochenta, el impacto relativo del Vichada, por su parte, ha ido ampli-ficándose desde su proyección en el ámbito electoral en los noventa, con la conquista temprana de un número significativo de curules en la Asamblea departamental; luego, a partir de la creación del vasto municipio de Cu-maribo, en 1996, y la importancia que con ello pudo significar acceder a su Alcaldía y Concejo, por abarcar con él el 70% del territorio departamental.

Al mismo tiempo, desde hace ya varios años, las organizaciones indígenas habían intentado conquistar más zonas de influencia, en las que, por el contra-rio, habían estado relativamente poco presentes en sus inicios, por ejemplo, el altiplano cundiboyacense, los Santanderes, la Costa, y el conjunto de departa-mentos llaneros y amazónicos. Pero lo que sin duda aparece como un aspecto llamativo de las elecciones que siguieron a la Reforma Política de 2003 es la forma como, a partir de las contiendas por curules de autoridades locales de 2007, y de manera aún más aguda con las de 2011, las organizaciones AICO y ASI implementaron operaciones de progresión extensiva y (re)conquista en todo el territorio nacional. En vez de concentrarse en las zonas de las que hasta entonces se podía pensar sacarían su mayor potencial electoral, en este último año presentaron candidaturas en cada uno de los departamentos del país, con la única excepción de San Andrés, para unos u otros de los cargos por conquistar: alcaldías, concejos municipales, asambleas departamentales o gobernaciones (ver los gráficos 3, 4, 5 y 6).25

A partir de estas tendencias generales, de manera más puntual vale la pena destacar algunas tácticas específicas. Entre éstas, por ejemplo, la que consiste en apostarle a la reelección de los candidatos exitosos o, incluso, a lo que se asemejaría a “exportar” logros reconocidos de un municipio a otro; por ejemplo, al respecto merece subrayarse el caso de la victoria de Gilberto Muñoz como alcalde de Corinto (departamento del Cauca) en 2007, quien, diez años antes, había sido electo para la Alcaldía del también municipio caucano de Toribío.26

25 Sobre lo que, en términos más generales, puede considerarse como el concepto de “nacionaliza-ción de los partidos” y, en especial, su lectura en el momento de las elecciones parlamentarias de 2010 en Colombia, ver, por ejemplo, Battle y Puyana (2011).

26 Vale la pena ubicar esta doble candidatura y elección de Gilberto Muñoz en Toribío, en 1994, y en Corinto, en 2007, en el marco del proceso organizativo y político de las comunidades indígenas del norte del Cauca, el cual busca combinar proyectos de desarrollo comunitarios, movilización electoral y procesos de “resistencia pacífica”. Al respecto, ver, por ejemplo, Laurent (2010) y consultar la pági-na de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca, www.nasaacin.org. Posteriormente, Gilberto Muñoz fue nombrado secretario de Educación del departamento del Cauca para el período 2012-2015; ver “Gilberto Muñoz Coronado asume como secretario de Educación del departamento del Cauca en el periodo de gobierno 2012-2015”, Secretaría de Educación del Departamento del Cau-ca, publicado el 4.01.2012. http://www.sedcauca.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=508:gilberto-munoz-coronado-asume-como-secretario-de-educacion-del-departamento-del-cauca-en-el-periodo-de-gobierno-2012-2015&catid=35:noticias&Itemid=120.

185

Por otra parte, es de notar cómo, con el fin de multiplicar las oportu-nidades de obtener resultados a su favor y asegurarse el respaldo de un fuerte voto de opinión, de manera más evidente para la ASI, pero tam-bién desde el Movimiento AICO, se ha optado por ampliar de manera significativa el número de avales otorgados, a la vez que se ha aspirado a contar con figuras departamental y nacionalmente visibles. Al respecto, es sin duda sugestivo recordar que por un tiempo, con motivo de las elec-ciones municipales de 2011, los dos candidatos a la Alcaldía de Bogotá, en representación de fuerzas políticas relacionadas con el movimiento indígena, fueron destacados líderes políticos que podrían considerarse, sino “blancos”, por lo menos sin identificación específica como “indíge-nas”, ambos exalcaldes de la capital, independiente y “visionario” uno, liberal el otro: Antanas Mockus, quien antes de renunciar a la compe-tencia, se presentó con un aval de la ASI; y Jaime Castro, en nombre del movimiento AICO.

Por cierto, el procedimiento ya se mencionó en párrafos anterio-res, y no es novedoso en sí. Entre otros casos particulares al respecto, vale la pena recordar, por la ASI, la llegada de Sergio Fajardo a la Alcaldía de Medellín, en 2003, así como la de su sucesor Alonso Sa-lazar, en 2007; el previo acceso de Antanas Mockus a la Alcaldía de Bogotá, en 2000, y su candidatura a la Presidencia en 2006; o por AICO, la candidatura de Gloria Gaitán, hija del famoso Jorge Eliécer Gaitán, a la Alcaldía de Bogotá, en 2003. Asimismo, desde principios de los noventa se habían podido registrar candidatos no tan cercanos al movimiento indígena que proponían ser elegidos en su nombre para cargos de autoridades locales; y en algunas oportunidades, ya se había podido denunciar la falta de coordinación entre bases comunitarias, organizativas y electorales, por un lado, y candidatos y elegidos, por otro (ver Laurent 2005). En este aspecto, la Reforma Política de 2003 influyó considerablemente en el reforzamiento drástico de este fenó-meno.

Con una y otra de estas posturas, fue claramente en aumento el nú-mero de candidatos y elegidos como autoridades locales, en nombre de organizaciones indígenas (ver los gráficos 1 y 2 y el cuadro 3, citados an-tes). Así las cosas, en 2007 se presentaron en total 267 candidatos para las alcaldías del país, de los cuales 43 salieron electos; en 2011 se alcanzaron a juntar 470 aspirantes para dichas corporaciones, entre los cuales 24 gana-ron en nombre de AICO; y 59 por la ASI. De estas mismas organizaciones

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

186

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Año

de

Ele

ccio

nes

05101520253035

Número de Candidatos y Elegidos

Dep

arta

men

tos

Can

dida

tos

AIC

O

Ele

gido

s A

ICO

Can

dida

tos

ASI

Ele

gido

s A

SI

Grá

fico

3A

lcal

días

201

1

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

Número de candidatos y elegidos

187

Grá

fico

4C

once

jos

mun

icip

ales

201

1

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

0

100

200

300

400

500

600

700

Número de Cnadidatos y Elegidos

Dep

arta

men

tos

Can

dida

tos

AIC

O

Ele

gido

s A

ICO

Can

dida

tos

ASI

Ele

gido

s A

SI

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

Número de candidatos y elegidos

188

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

0510152025

Número de Candidatos y Elegidos

Dep

arta

men

tos

Can

dida

tos

AIC

O

Ele

gido

s A

ICO

Can

dida

tos

ASI

Ele

gido

s A

SI

Grá

fico

5A

sam

blea

s de

part

amen

tale

s 20

11

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

Número de candidatos y elegidos

189

Grá

fico

6G

ober

nado

res

2011

Fuen

te: R

NE

C, e

labo

raci

ón p

ropi

a.

01

Número de Candidatos y Elegidos

Dep

arta

men

tos

Can

dida

tos

AIC

O

Ele

gido

s A

ICO

Can

dida

tos

ASI

Ele

gido

s A

SI

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

Número de candidatos y elegidos

190

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

fueron 146 candidatos a asambleas departamentales en 2007, y 335 en 2011, con 13 elegidos en 2007 y 20 en 2011 –5 por AICO y 15 por la ASI–; 3.607 candidatos para concejos en 2007 y 9.303 en 2011, con 495 elegidos en 2007, y 908 en 2011 –258 por AICO y 650 por la ASI–. Por último, en 2007 se registraron once candidatos para gobernaciones, con una sola victoria por la ASI; en 2011 las dos organizaciones sumaron dieciocho can-didaturas, de las que cinco resultaron exitosas. De esta manera, en 2011 se volvieron a lograr algunos resultados notables, tales como la victoria de un candidato de AICO (Roberto Jaramillo García) para la Goberna-ción del Vaupés, y de la ASI, para los primeros cargos departamentales en Guaviare (José Octaviano Rivera), Vichada (Sergio Andrés Espinosa) y, por segunda vez, Cauca, con el triunfo de Temístocles Ortega.27 Asimismo, merece subrayarse la conquista de la Alcaldía de Cartagena por la ASI, con una primera incursión de esta organización con trayectoria “indígena” en una ciudad marcada por su pasado como uno de los principales puertos de negocio de esclavos en la América colonial y –hecho sin precedentes en

27 Vale la pena llamar la atención sobre la forma como contrasta el perfil de dicho candidato ganador en el Cauca con el de su predecesor en representación del movimiento indígena, Floro Tunubalá (electo para el cargo de 2000 a 2003). Este último –de ascendencia guambiana y con una larga trayectoria en el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia– contó para su elección con el respaldo de una fuerza multiétnica y heterogénea que tuvo la particularidad de agrupar, al lado de esta misma organización y la ASI, otras numerosas asociaciones del depar-tamento, de índole local, subregional o regional, rural o urbana (campesinos, centrales obreras, sindicatos de profesores o personal de la salud, organizaciones de población afrodescendiente, entre otros), al lado de “liberales independientes”. Se esperaba que este llamado Bloque Social Alternativo encarnara los intereses de todos los que, hasta entonces, no tenían acceso al poder regional pero proponían unirse en adelante alrededor de un mismo proyecto político, más allá de cualquier pertenencia étnica u organizacional (ver Laurent 2005). Por su parte, Temístocles Ortega, durante años figura destacada del Partido Liberal, ganó las elecciones con un “aval de la Alianza Social Indígena y apoyado por los partidos Conservador y de la U […] Es Abogado de la Universidad del Cauca; con posgrado en Gerencia, Gobierno y Asuntos Públicos de la Uni-versidad Externado de Colombia y la U. Columbia (N.Y); Maestría en Economía Universidad Javeriana de Bogotá y Administración de la Calidad Total de la Universidad del Cauca- Instituto Tecnológico de Monterrey; Gerencia de Proyectos. Fue Gobernador del Cauca en 199 [sic] [1991-94], Viceministro de Justicia, Secretario de Educación Departamental del Cauca, Magistrado Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Gerente Cajanal Cauca; Director de Capacitación Contraloría General de la República, Consultor legal Corporación An-dina de Fomento CAF” (ver “Temístocles Ortega Narváez, es el nuevo gobernador del Cauca”, en periodicovirtual.com, domingo, 30 de octubre de 2011, http://periodicovirtual.com/noticias/17-cauca-popayan-vertical/2694-temistocles-ortega-narvaez-es-el-nuevo-gobernador-del-cauca.html, recuperado el 10 de noviembre de 2011. A los pocos meses de su investidura, estuvo re-lacionado con actos denunciados en el ámbito nacional, en el marco del llamado “Carrusel de las pensiones” (ver “Gobernador del Cauca Temístocles Ortega Narváez envuelto en escándalo nacional por ‘Carrusel de las pensiones’”, en Radio Super Popayán, http://radiosuperpopayan.com/noticias/1-noticias-popayan-radio-super-principales/170-gobernador-del-cauca-temisto-cles-ortega-narvaez-envuelto-en-escandalo-nacional-por-carrusel-de-las-pensiones.html, 24 de julio de 2012, recuperado el 31 de julio de 2012.

191

su vivencia– por el acceso de un afrodescendiente (Campo Elías Terán) al mando de la capital departamental.28

No obstante dichos logros, puede generar confusión la tendencia al alza de los avales repartidos por estas mismas organizaciones –o partidos políticos– a lo largo de las últimas elecciones de autoridades locales. A este respecto, son por ejemplo dicientes las palabras de Humberto de la Calle Lombana, exconstituyente y exministro de Gobierno del presidente César Gaviria (1990-94), quien, al ser entrevistado por la televisión el día de la votación en 2007, y señalando los efectos limitados de la Reforma Política de 2003, indicaba ya que, a pesar de que tal reforma había sido votada para obligar a una mayor disciplina partidista, las catorce fuerzas políticas entonces reconocidas por el Consejo Nacional Electoral no ten-drían ninguna coherencia. De manera más puntual, al referirse al caso de la Alianza Social Indígena –en relación con la victoria de su candidato a la Alcaldía de Medellín– señaló: “[…] la Alianza Social Indígena está en todas partes; se creó esta circunscripción especial para indígenas, pero en últimas lo único que se hace es repartir avales, y eso no está bien”. Opi-nión personal a partir de la cual merece llamarse la atención sobre varios aspectos.

En primer lugar, sobre el hecho de que, contrario a lo que estas pa-labras dejarían entender, es importante recordar que la circunscripción especial indígena sólo existe para Senado y Cámara; en cambio, no hay condiciones de adscripción identitaria específicas para tener derecho a competir por cargos locales sometidos a elección. Por otra parte, en nin-gún momento la Alianza Social Indígena pretendió ser solamente de los indígenas. Tiempos antes de su cambio de nombre, la organización naci-da en 1991 aclaraba en su perfil programático que “surge cercana de las luchas indígenas, pero responde a una problemática más amplia [, que] en ese sentido es una propuesta desde lo popular para actuar en el cam-po de la búsqueda de una alternativa de poder” (ASI, “Perfil”, s. f., 15). No obstante, dichas dudas del entrevistado sugeridas por los resultados de las elecciones de 2007 –y aún especialmente vigentes con base en la

28 Para más información sobre el personaje, ver, por ejemplo, http://www.lasillavacia.com/perfilquien/22237/campo-elias-teran, y “Terán Dix: ‘Estoy orgulloso de ser el primer alcalde negro’”, publicado en eluniversal.com.co el 31 de octubre de 2011 (http://www.eluniversal.com.co/cartagena/politica/teran-dix-%E2%80%9Cestoy-orgulloso-de-ser-el-pri-mer-alcalde-negro%E2%80%9D-51162). A su vez, el alcalde de Cartagena enfrenta denuncias de irregularidades hechas por la Personería y la Contraloría; ver, entre otros, “Concejales piden al Alcalde que aclare denuncias de irregularidades hechas por la Personería y la Contraloría”, publicado en elplaneta.co el 14 de agosto de 2012 (http://elplaneta.co/node/7906).

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

192

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

observación de los de 2011– remiten a cuestiones centrales planteadas reiteradamente dentro, y acerca, de las organizaciones, que alimentaron la movilización electoral indígena desde sus inicios, en cuanto a su natu-raleza y sus dinámicas, con regularidad reivindicadas como abiertas pero en cierta medida también relativamente “borrosas”.

Reflexiones finales

Independientemente de todos los obstáculos y cuestionamientos que despierta la experiencia electoral impulsada a partir de los años noven-ta desde el movimiento indígena colombiano, una característica de éste reside en su cohesión relativa y su capacidad para liderar dinámicas contestatarias y de resistencia, no sólo para hacer frente a los actores ar-mados, las leyes del mercado, los terratenientes o gobiernos inspirados en el neoliberalismo, sino también con el objetivo declarado de estimular es-pacios de diálogo y debate político amplios, directos y participativos, para la construcción de otra sociedad, respetuosa de las diferencias y equitativa (Laurent 2010). De hecho, tal como desde hace años se ha insistido en el seno del movimiento indígena: “El proyecto indígena no se reduce a la par-ticipación electoral”.29

En cuanto a esta última dimensión, invita a manejar con prudencia el calificativo de indígena en las apelaciones de las organizaciones que compiten electoralmente. Además, vuelve central la necesidad de una definición precisa de los criterios a partir de los cuales se avalan las can-didaturas. Porque, por cierto, no deja de ser problemático –y puede llegar a tener un costo político– el poco grado de compromiso de candidatos y/o elegidos que podrían considerarse como “convertidos de última hora”, frente a las organizaciones, partidos y electorados que supuestamente re-presentan.

Paralelamente, se vislumbra una paradoja: por un lado, la heterogenei-dad y cierta volatilidad de los candidatos y electorados de fuerzas políticas que, llámense movimientos o partidos, tienen una cercanía con la expe-riencia reivindicativa indígena, pero también, por otro lado, su presencia continua durante más de veinte años en la palestra electoral nacional.

29 Posición expresada –entre otros– por Manuel Santos Poto, elegido a la Asamblea Departa-mental del Cauca en nombre de la Alianza Social Indígena (1994-1997). Grabación y apuntes personales de la autora, Caloto (Cauca, Colombia), 12.10.1996. Para más información sobre la articulación de la opción electoral dentro de repertorios de acción más amplios del movimiento indígena colombiano, ver también Laurent (2005 y 2010).

193

Frente a ello, queda una serie de dudas por tener en cuenta. Un primer interrogante es el de saber hasta qué punto, más allá de repartir avales, estos movimientos y partidos políticos podrán, no sólo seguir presentes en la competencia electoral, sino sobre todo afirmarse como lo suficien-temente sólidos para tener capacidad de incidir en el poder –municipal, departamental y nacional– de manera autónoma. Por otra parte, en caso de hacerse alianzas, queda por preguntarse con qué sectores sociales y po-líticos irán las preferencias: indígenas o no indígenas, reivindicados como “alternativos” o cercanos a la “clase política tradicional”, con sus actuales matices y reubicaciones. Elementos que, hasta ahora, obligan sin duda a considerar entre la consolidación y la precariedad los veinte años de movi-lización electoral indígena.

Referencias Agudelo, Carlos. 2005. Retos del multiculturalismo en Colombia. Política y pobla-ciones negras. Medellín: La Carreta Social, IRD, ICANH, IEPRI.

Albó, Xavier. 2003. Pueblos indios en la política. La Paz: CIPCA/Plural.

Alianza Social Indígena (ASI). Sin fecha. Perfil político y programa de la ASI. Bogo-tá: Mimeo.

Alianza Social Indígena ASI. 2011. Estatutos vigentes de la Alianza Social Indepen-diente ASI. Bogotá: ASI-IRI.

Archila, Mauricio. 2009. Memoria e identidad en el movimiento indígena caucano. Una historia inconclusa: izquierdas políticas y sociales en Colombia, ed. Centro de Investigacion y Educacion Popular Cinep, 463-534. Bogotá: CINEP/Programa por la Paz, Colciencias.

Bareiro, Line, Oscar López, Clyde Soto y Lilian Soto. 2004. Sistemas electorales y representación femenina en América Latina. Santiago de Chile: Unidad Mujer y De-sarrollo Naciones Unidas y Cepal.

Batlle, Margarita y José Ricardo Puyana, 2011. El nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano: una mirada a partir de las elecciones legislativas de 2010. Colombia Internacional 74: 27-57.

Bayart, Jean-François. 1996. L’illusion identitaire. París: Fayard.

Benhabib, Seyla. 2002. Political theory and political membership in a changing world. En Political science: The state of the discipline, eds. Ira Katznelson y Helen V. Milner, 405-432. Nueva York: Norton y Company.

Bonilla, Víctor Daniel. 1995. Itinerario de una militancia paralela: la lucha por los de-rechos indígenas y la lucha por la democratización en Colombia. En Articulación de la diversidad. Tercera reunión de Barbados, comp. Georg Grunberg, eds. Alicia Ba-rabas, Miguel Alberto Bartolomé y Salomon Nahmad, 323-345. Cayambe: Abya-Yala.

Borrero, Camilo. 2003. Multiculturalismo y derechos indígenas. Bogotá: CINEP.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

194

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Botero, Felipe. 2011. Lo que hemos aprendido. Logros y tareas pendientes de la in-vestigación sobre partidos y elecciones. En Partidos y elecciones en Colombia, comp. Felipe Botero, 19-36. Bogotá: Universidad de los Andes.

Brett, Roddy. 2006. Movimiento popular, etnicidad y democratización en Guatema-la, 1985-1996. Guatemala: F&G.

Chaves, Margarita (comp.). 2011. La multiculturalidad estatalizada. Indígenas, afrodescendientes y configuraciones regionales de estado. Bogotá: ICANH.

Cunin, Elisabeth. 2003. La política étnica entre alteridad y estereotipo. Reflexiones sobre las elecciones de marzo de 2002 en Colombia. Análisis Político 48: 77-93.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). 2010. Información sobre acciones y procesos institucionales para los pueblos indígenas de Colombia. Bogota: DNP.

Escandón, Marcela. 2011. Circunscripciones especiales indígenas y afro (1991-2010). Bogotá: Universidad de los Andes.

Escobar, Andrea del Pilar, Mónica Martínez y Steve Adames. 2005. Participación política indígena en el Congreso. En D. Roll (dir.), Partidos políticos y Congreso. Éli-tes políticas y mayorías parlamentarias en Colombia en la década de los noventa, 207-245. Bogotá: Universidad Nacional.

García, Miguel y Gary Hoskin. 2006. La reforma política de 2003. ¿La salvación de los partidos colombianos?. Bogotá: CESO, Departamento de Ciencia Política, Uni-versidad de los Andes y Fundación Konrad Adenauer.

Gros, Christian. 1991. Colombia Indígena. Bogotá: CEREC.

Gros, Christian. 1993. Derechos indígenas y nueva constitución en Colombia. Análi-sis Político 19: 8-24.

Gros, Christian. 2000. Políticas de la etnicidad. Identidad, Estado y modernidad. Bogotá: ICANH.

Hobsbawm, Eric y Terence Ranger (eds). 1983. The invention of tradition. Cambrid-ge: Cambridge University Press.

Hoffmann, Odile y María Teresa Rodríguez (eds.). 2007. Los retos de la diferencia. Los actores de la multiculturalidad en México y Colombia. México: CEMCA-CIE-SAS-ICANH-IRD.

Jaffrelot, Christophe. 2011. La compétition électorale et la fabrique des identités. Cri-tique internationale 2 (51): 9-15 (DOI: 10.3917/crii.051.0009) (en http://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2011-2-page-9.html, recuperado el 20.06.2011).

Kymlicka, Will. 1996 (1995). Ciudadanía multicultural. Buenos Aires: Paidós.

Lacroix, Laurent. 2005. Indigènes et politique en Bolivie. Les stratégies chiquitanas dans le nouveau contexte de décentralisation participative. Tesis doctoral de Sociolo-gía. París: Universidad Sorbonne Nouvelle.

Laurent, Virginie. 1997. Pueblos indígenas y participación política en Colombia. Las elecciones de 1994. Análisis Político 31: 63-81.

Laurent, Virginie. 2005. Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia, 1990-1998. Motivaciones, campos de acción e impactos. Bo-gotá: ICANH-IFEA.

195

Laurent, Virginie. 2007. Indianité et politique en Amérique latine. Variations andines autour d’un phénomène continental. Transcontinentales 4: 59-76.

Laurent, Virginie. 2008. Entre la participación y la representación: retos y dilemas de la movilización indígena en Colombia y la zona andina. En ¿Representación o participación? Los retos y desencantos andinos en el siglo XXI, comp. Julie Massal, 37-71. Bogotá: IEPRI, IFEA.

Laurent, Virginie. 2009. Movimiento indígena y retos electorales en Colombia. Re-greso de lo indio para una apuesta nacional. Revista Elecciones 9: 87-114.

Laurent, Virginie. 2010. Con bastones de mando o en el tarjetón. Movilizaciones po-líticas indígenas en Colombia. Colombia Internacional 71: 35-61.

Laurent, Virginie. 2012. Multiculturalismo a la colombiana y veinte años de movili-zación electoral indígena: circunscripciones especiales en la mira. Análisis Político 75: 47-65.

Le Bot, Yvon. 1994. Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir. París: Karthala.

Leca, Jean. 1996. La démocratie à l’épreuve des pluralismes. Revue française de science politique 46 (2): 225-279.

León, Jorge, Félix Patzi, René Orellana, Ricardo Peñaranda, Marcial Fabricano, Ra-món Pajuelo, Isabelle Combès, Esteban Ticona, Virginie Laurent, Marina Ibáñez y Alejo Véliz. 2005. Participación política, democracia y movimientos indígenas en los Andes. La Paz: IFEA, PIEB, Embajada de Francia en Bolivia.

Lijphart, Arend. 1984. Democracies. Nueva Haven: Yale University Press.

López, Paula. 2011. Altérités intimes, altérités éloignées: la greffe du multicultura-lisme en Amérique latine. Critique internationale 2 (51): 129-149 (DOI: 10.3917/crii.051.0129). (en http://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2011-2-pa-ge-9.html, recuperado el 20.06.2011).

Losada, Rodrigo. 2005. Los partidos políticos tradicionales en Colombia: pasado, presente y futuro. Una perspectiva organizacional. En Los retos de la democracia. Viejas y nuevas formas de la política en Colombia y América Latina, eds. Clara Ro-cío Rodríguez y Eduardo Pizarro, 127-137. Bogotá: Fundación Foro por Colombia, Fundación Heinrich Böll, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia.

Mainwaring, Scott, Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro (eds.). 2008. La crisis de la representación democrática en los países andinos. Bogotá: Norma.

Massal, Julie. 2005. Les mouvements indiens en Équateur. París: Karthala.

Norris, Pippa. 2003. Electoral engineering: Voting rules and political behavior. Nueva York: Cambridge University Press.

Ortiz, Santiago. 2004. Cotacachi: una apuesta por la democracia participativa. Qui-to: FLACSO.

Ortiz, Santiago. 2007. Movimiento indígena y gobiernos locales en Ecuador (1996-2004). En Movimientos indígenas y gobiernos locales, eds. Willem Assies y Hans Gundermann, 356-376. México: Colegio de Michoacán.

Dos décadas de movilización electoral indígena en Colombia. Una mirada a las elecciones locales de octubre de 2011

196

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Padilla, Guillermo. 1995. Los indígenas en la nueva constitución. Gaia 1: 2-4.

Pineda, Roberto. 1997. La Constitución de 1991 y la perspectiva del multiculturalismo en Colombia. Alteridades 7 (14): 107-129.

Pitkin, Hanna. 1985. El concepto de representación. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

Recondo, David. 2001. Mexique: multiculturalisme et démocratisation dans l’Oaxaca. Problèmes d’Amérique Latine 41: 45-70.

Rodríguez Pico, Clara Rocío. 2005. La reforma política de 2003: motivaciones, de-finiciones y contenido. En Los retos de la democracia. Viejas y nuevas formas de la política en Colombia y América Latina, eds. Clara Rocío Rodríguez y Eduardo Pizarro, 211-247. Bogotá: Fundación Foro por Colombia, Fundación Heinrich Böll, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universi-dad Nacional de Colombia.

Rodríguez Raga, Juan Carlos. 2005. Incentivos y estrategias electorales: el caso del Senado colombiano. En Los retos de la democracia. Viejas y nuevas formas de la po-lítica en Colombia y América Latina, eds. Clara Rocío Rodríguez y Eduardo Pizarro, 189-210. Bogotá: Fundación Foro por Colombia, Fundación Heinrich Böll, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacio-nal de Colombia.

Rosanvallon, Pierre. 1998. Le peuple introuvable. París: Gallimard.

Roulleau-Berger, Laurence. 1995. Les minorités actives dans l’espace public: quel exercice de la démocratie?. En Identités, cultures et territoires, dir. Jean-Pierre Saez, 57-68. París: Desclée de Brouwer.

Sartori, Giovanni. 1980. Partidos y sistemas de partido. Madrid: Alianza.

Tanaka, Martín y Francine Jácome (eds.). 2010. Desafíos de la gobernabilidad de-mocrática. Reformas político-institucionales y movimientos sociales en la región andina. Lima: IEP, IDRC-CRDI e INVESP.

Van Cott, Donna Lee. 2003. Cambios institucionales y partidos étnicos en América Latina. Análisis Político 48: 26-51.

Van Cott, Donna Lee. 2005. From movements to parties in Latin America: The evo-lution of ethnic politics. Nueva York: Cambridge University.

Viqueira, Juan Pedro y Willibald Sonnleitner (coords.). 2000. Democracia en tierras indígenas: las elecciones en los Altos de Chiapas (1991-1998). México: CIESAS, Co-legio de México, IFE.

Wills, María Emma. 2007. Inclusión sin representación. La irrupción política de las mujeres en Colombia 1970-2000. Bogotá: Norma.

Yashar, Deborah. 1997. Indigenous politics and democracy. Contesting citizenship in Latin America. Kellogg Institute Working paper, 238, University of Notre Dame.

Yashar, Deborah. 2008. Política indígena en los países andinos: patrones cambian-tes de reconocimiento, reforma y representación. En La crisis de la representación democrática en los países andinos, eds. Scott Mainwaring, Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro, 387-438. Bogotá: Norma.

197

La nueva Ley de Cuotas en Colombia.El caso de las asambleas departamentales, 2007-20111

Bibiana Astrid Ortega GómezUniversidad de los Andes

Gabriel Nicolás Camargo ToledoUniversidad de los Andes

ResumenEl presente artículo estudia el efecto de la Ley de Cuotas sobre la representación política de las mujeres en las asambleas departamentales de las elecciones regio-nales de 2011 en Colombia. A partir de entrevistas a candidatos y candidatas del municipio de Valledupar, y mediante un análisis univariado y multivariado, se plantea que la ley tuvo efectos importantes en cuanto a la inclusión de mujeres en las listas partidistas. Sin embargo, los efectos respecto a la representación sólo se verán en el mediano y largo plazos, pues la aplicación de la norma requiere el papel fundamental de los partidos políticos y un cambio de cultura política dentro de los mismos.

Palabras clavePartidos políticos, Ley de Cuotas, asambleas departamentales.

1 Agradecemos la asistencia de Laura Hernández en la recolección de los datos, así como los co-mentarios de Margarita Batlle, Rodrigo Losada, Laura Wills y José Ricardo Puyana. Cualquier error es nuestra responsabilidad.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

198

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Introducción

Con la ampliación del derecho al voto a las mujeres y, por ende, de su estatus de ciudadanía, se modificó sustancialmente su posicionamiento en la esfera pública en los regímenes democráticos; no obstante, la garan-tía de ser electoras no generó el ejercicio igual del derecho a ser elegidas, ni una distribución equitativa de los cargos públicos de responsabilidad, ni puestos de decisión en los partidos políticos (Archenti y Tula 2008).

Para los años setenta, una amplia conciencia de esta situación, así como un posicionamiento de las demandas del movimiento feminista ante la Organización de Naciones Unidas, lograron instalar el debate de la inclusión de mujeres en la agenda pública internacional, a través de la declaración de 1975 como el año Internacional de la Mujer, seguido de la organización de la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer, cuyo fru-to fue el Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer 1975-1985.

Si bien estos esfuerzos institucionales buscaron generar estrategias y planes de acción para luchar por la igualdad de género a través de las siguientes conferencias mundiales, fue tan sólo hasta la Conferencia de Beijing, en 1995, cuando se estableció un conjunto de medidas vinculan-tes para los Estados miembros, que buscaron comprometer a gobiernos y partidos políticos con la igualdad de acceso y plena participación en las estructuras de poder de las mujeres, mediante la implementación de ac-ciones afirmativas.

Las acciones afirmativas estuvieron orientadas a disminuir la bre-cha existente entre los géneros en cuanto a participación política. “En un sentido estricto, estas acciones garantizan el derecho de las mujeres a ser representantes en condiciones equivalentes de competitividad, cuando por cualquier razón la composición del Legislativo aparece vulnerada en términos de género” (Archenti y Tula 2008, 11).

Como ejemplo de este tipo de acciones2 se encuentran las cuotas, las cuales fueron implementadas en América Latina (ver el anexo 1) en años posteriores a 1996,3 a través de leyes nacionales que generaron directrices a los partidos en torno a la conformación de sus listas partidarias, seña-lando un porcentaje mínimo de participación de las mujeres en las listas. No obstante, como afirman Del Campo y Luengo (2008, 138), con todo y las cuotas, la consecución de una igualdad efectiva a la hora de acceder a

2 Otro ejemplo de acción afirmativa son las bancas reservadas a las mujeres en los parlamentos.3 Salvo Argentina, que fue el primer país del mundo en implementarlas, en 1991.

199

cargos de representación política continúa siendo una de las debilidades de los sistemas políticos democráticos.

En Colombia, la implementación de este tipo de acciones afirmativas tuvo un proceso más rezagado que en el resto de la región. Ocho proyectos de ley, la mayoría de ellos liderados por la congresista Viviane Morales, no concluyeron el proceso de debate en el Legislativo, y en el año 2000, la Ley 581 tan sólo garantizó la inclusión de 30% de mujeres en ternas y listas para altos cargos decisorios en las tres ramas del poder público. Tras quince años de luchas del movimiento feminista, se aprueba la ley de cuota electoral como parte de la llamada Ley de Partidos (Ley 1475 de 2011). Dicha ley bus-ca garantizar la participación de las mujeres en circunscripciones de cinco o más escaños, con una inclusión en listas de al menos el 30%.

Las elecciones locales de 2011 fueron el escenario para poner en prác-tica por primera vez en Colombia este tipo de acciones afirmativas. Como consecuencia de lo anterior, el objetivo de este artículo es responder a la pregunta: ¿Cuál fue el efecto de la Ley de Cuotas en cuanto a inclu-sión política de las mujeres en las pasadas elecciones locales en Colombia, en octubre de 2011? Para responder este interrogante el documento está dividido en cinco acápites: el primero discute brevemente la literatura so-bre Ley de Cuotas en América Latina; el segundo describirá el proceso de la Ley de Cuotas y las características normativas del caso colombiano; el tercero dialogará con la realidad que se encontró en el trabajo de campo realizado en los meses de septiembre y octubre de 2011; el cuarto presen-tará un análisis de los resultados del desempeño electoral de las mujeres en las asambleas departamentales, con base en un modelo de regresión simple; el quinto, finalmente, presentará algunas consideraciones finales en torno a las implicaciones de la Ley de Cuotas en las pasadas elecciones.

1. Los estudios sobre Ley de CuotasCon la implementación de la Ley de Cuotas en varios países de Amé-

rica Latina aumentó el interés por comprobar si la aplicación de estas acciones afirmativas incrementaba la participación política de las muje-res. Quince años después, se puede apreciar que, si bien la aplicación de las cuotas ha tenido impactos significativos en cuanto a inclusión, es decir, en la ampliación del número de mujeres que hacen parte de las listas par-tidistas, la efectividad de la Ley de Cuotas, entendida como el incremento real en el número de mujeres elegidas, registra resultados diversos en los países que la adoptaron.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

200

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Así lo resalta IDEA (2008), que realiza un diagnóstico de dieciocho países4 de la región, señalando lo siguiente:

• Los once países que adoptaron las cuotas en su legislación sólo han logrado un 20,5% de representación femenina en las cámaras bajas. Aquellos que no las han incorporado muestran un 14%.

• Entre aquellos que han adoptado las cuotas existen notables diferen-cias. Por un lado, Argentina ha alcanzado un 38,3% de representación femenina, mientras que Brasil apenas cuenta con un 8,8% de repre-sentación.

• El incremento de mujeres en el ámbito parlamentario contrasta con su estancamiento en los ámbitos regionales y locales.

Archenti y Tula sostienen que tales resultados responden a “la hetero-geneidad de los contextos predominantes al momento de su introducción y a las posiciones disímiles que prevalecieron durante su puesta en mar-cha” (2008, 13); no obstante, avanzaron en proponer tres factores que condicionan el éxito de las cuotas como medidas afirmativas: a) las carac-terísticas particulares del sistema electoral, b) ciertos rasgos de la cultura política y c) los contenidos de las normas que establecen la acción afir-mativa (2008, 14). Sentados estos criterios, se expondrán los hallazgos empíricos y teóricos que han desarrollado diversos autores que analizan el caso latinoamericano para explicar las limitaciones respecto a la efecti-vidad de la Ley de Cuotas.

a. Ley de Cuotas y sistema electoralLa literatura especializada en sistemas electorales ha caracteriza-

do los componentes del sistema electoral: tipo de listas (ballot), forma de agregación (vote pooling), tipo de voto (vote type), umbral (electoral threshold), magnitud (district magnitud) y fórmula electoral, entre otros. No obstante, los diferentes estudios que han medido la efectividad de la Ley de Cuotas en relación con el sistema electoral coinciden en afirmar que la combinación de algunos de estos componentes pueden favorecer, o no, la inclusión de las mujeres (International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2008).

En este sentido, Htun y Jones (2002), citados por Jones (2008), han sugerido una hipótesis que da luces sobre las limitaciones del siste-

4 “Aquellos países en los que la democracia representativa y pluripartidaria se ha establecido o se ha mantenido vigente”, p. 10.

201

ma electoral: “la Ley de Cuotas es más exitosa en los países que poseen sistemas electorales con listas cerradas (utilizadas en la mayoría de las democracias), en los distritos electorales que en promedio renuevan un número de legisladores mediano o grande y donde la Ley de Cuotas, ade-más de especificar un porcentaje mínimo de mujeres a incluir en la lista (la magnitud de este porcentaje es muy importante), asigna posiciones mínimas de ubicación para las mujeres en las listas partidistas” (2008, 68).

Asimismo, Del Campo y Luengo (2008), Archenti y Tula (2008), In-ternational Institute for Democracy and Electoral Assistance (2008) y Bernal (2011) enfatizan, primero, que las mujeres mejoran sus posibili-dades de acceso a los órganos de representación política en los sistemas proporcionales aplicados en circunscripciones de mayor magnitud, y segundo, que hay mejores resultados en la elección de mujeres cuando existen listas cerradas y bloqueadas que incluyen un mandato de posición, que cuando se utilizan listas abiertas y/o con voto preferente.

En conclusión, “no todos [los] elementos del sistema electoral inciden directamente en la aplicabilidad de las cuotas de género, sólo la magnitud del distrito y la estructura de la boleta de votación afectan su efectividad” (Archenti y Tula 2008, 16); factores que se medirán como variables para explicar los resultados de la aplicación de la Ley de Cuotas en el modelo de regresión lineal para las pasadas elecciones locales en Colombia.

b. Ley de Cuotas y cultura políticaLa cultura política está relacionada con valores, actitudes, creencias,

estereotipos, costumbres, intereses, lealtades, prácticas políticas y dinámi-cas electorales (Archenti y Tula 2008). Dentro de esta línea argumentativa podemos encontrar trabajos como los de Bernal (2006), Wills Obregón (2007), Wills y Cardozo García (2010), los cuales se concentran princi-palmente en el papel de los partidos políticos como agentes de cambio estructural, en la medida en que son ellos los llamados a comprometerse con los procesos de inclusión de mujeres a través de sus mecanismos de democracia interna y selección de candidatos.

Dichos trabajos insisten en considerar el papel de los imaginarios y las prácticas culturales como barreras que, unidas con las del sistema electo-ral, pueden explicar los bajos niveles de efectividad de la Ley de Cuotas en la región. Hallazgos interesantes como la falta de coherencia entre aque-llos partidos que incorporan en sus estatutos los principios de igualdad de

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

202

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

género pero no promocionan mujeres en sus listas5 son evidencias que de-muestran el carácter no vinculante de la legislación anterior a las cuotas, que dejaba a la buena voluntad de los partidos la inclusión de las mujeres en sus listas y en sus cuadros de dirigencia interna.

Desde otro punto de vista, Htun (2002, 40) enuncia como hipótesis, en relación con el papel de los partidos y el mayor nivel de efectividad de la Ley de Cuotas, que “el éxito de las mujeres depende de la naturaleza de la organización del partido, así como de su ideología”. Es decir, se argumen-ta que las mujeres amplían sus posibilidades en partidos con orientación normativa y burocrática, a diferencia de partidos sin estructuras claras y relaciones clientelares. Igualmente, afirma que existe una mayor propen-sión en partidos de izquierda a elegir mujeres y establecer dentro de sus estatutos cuotas de género, aun cuando señala que los partidos de derecha no son ajenos a esta tendencia.

En suma, las investigaciones que explican el éxito o efectividad de las cuotas basadas en la cultura política dentro de los partidos se apoyan, por un lado, en las prácticas y barreras culturales, y por otro, en los niveles de institucionalización y tendencia ideológica de los partidos. Dado que nos centraremos en los factores normativos y del sistema electoral, no se examinará esta hipótesis en el texto; sin embargo, se pueden consultar en este libro el capítulo de Rodrigo Losada, “El papel de la organización partidista en las campañas electorales: dos ciudades y dos departamentos colombianos, 2011”, y el de Laura Wills, Margarita Batlle y Fredy Barrero, “Candidaturas y partidos: los procesos de selección de candidatos en las elecciones subnacionales de Colombia, 2011”, que abordan los procesos de selección de candidatos en las pasadas elecciones.

c. Ley de Cuotas y contenidos normativosFinalmente, los trabajos de León (2005), Ramírez Bustamante (2007),

Archenti y Tula (2008) realizan un recuento de lo que han sido la lucha por el establecimiento de la Ley de Cuotas, el papel de los movimientos feministas y las características propias de cada legislación nacional. Los trabajos denotan que algunas legislaciones únicamente tienen un carácter propositivo; otras han transitado un laborioso camino de modificaciones, en aras de mejorar los niveles de efectividad, el cual ha llevado hasta su reconocimiento constitucional, y otras, incluso, han consagrado la posibi-lidad de realizar impugnaciones judiciales en su defensa.

5 Para profundizar en este tipo de afirmaciones, ver Wills y Cardozo García (2010).

203

En todos estos casos, la consideración más importante ha sido el reconocimiento constitucional del derecho a la igualdad y la no discrimi-nación, lo cual ha posibilitado la discusión sobre las acciones afirmativas en los diferentes tribunales constitucionales, generando un piso jurídico para la reglamentación de las mismas (León 2005). Es decir, este con-dicionamiento legal ha ilustrado, a partir de los trabajos anteriormente citados, el papel fundamental de las cortes en el proceso de interpretación y creación de jurisprudencia y doctrina para el cumplimiento de la Ley de Cuotas.

Otra característica que resaltan sin discusión estas investigaciones es el papel del mandato de posición, que, junto con las dos características del sistema electoral ya señaladas, pueden converger en unos mayores nive-les de efectividad de la Ley de Cuotas. En consecuencia, “el mandato de posición está orientado a garantizar el acceso de las mujeres a los cargos evitando que los gatekeepers partidarios las ubiquen en lugares simbólicos con pocas expectativas de resultar electas” (Archenti y Tula 2008, 18).

Además, estos trabajos resaltan el papel del porcentaje establecido le-galmente, la lectura que del mismo se haga y su forma de aplicabilidad como factores que inciden en la efectividad de la Ley de Cuotas. En este sentido, los estudios de caso demuestran que no existe un porcentaje determinado, sino que el mismo varía entre el 20 y 40%, porcentaje que se puede ver afectado, por un lado, por la forma en que se asimile el número de mujeres que deben estar incluidas en las listas, aplicado en los distritos plurinominales que puede estar redondeado –según el país– por lo bajo o por lo alto; por otro lado, señalan que en la mayoría de casos se ha conver-tido en una especie de techo que limita una participación aún mayor de las mujeres en las listas, lo que incide en los procesos de subrepresentación.

2. La Ley de Cuota Electoral en ColombiaEn Colombia la participación política de la mujer se reconoce con el

otorgamiento del derecho al voto en 1957. Desde este momento, y hasta finales de los años sesenta del siglo pasado, “fueron muy pocas las mu-jeres en el Congreso, algo más en asambleas y concejos, y casi ninguna en cargos de designación o en cargos directivos” (Wills Obregón 2007, 105). En la actualidad, el 51,3%6 de la población colombiana son mujeres,

6 Datos del censo poblacional 2005.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

204

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

que representan el 52% del censo electoral;7 sin embargo, según datos de la Mesa de Género de la Cooperación Internacional en Colombia, sólo el “9,38% de ellas son gobernadoras, 9,81% alcaldesas, 17,94% diputadas, 16,08% concejalas, 12,6% representantes a la Cámara y 16,6% ocupan car-gos en el Senado, lo cual indica la existencia de una subrepresentación en escenarios de poder político y una dificultad para el pleno desarrollo de la democracia” (2012, 1).

Ante este escenario, el Estado colombiano implementó la Ley de Cuo-tas a través de la Ley 581 de 2000, con la característica de que ésta estaba diseñada para garantizar el acceso de mujeres a cargos decisorios en la administración pública exclusivamente. La sentencia C321/00 de la Corte Constitucional estableció que su influencia en el campo electoral no era posible, pues violaba los artículos 40, 107, 108 y 109 de la Constitución Política, que garantizaban la libertad de asociación y organización interna de los partidos.

No obstante, y gracias a las reformas políticas de 2003 y 2009, que modificaron a su vez los citados artículos, el Gobierno nacional presentó, en septiembre de 2010, el proyecto de ley estatutaria, “por la cual se adop-tan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, que dio lugar a la Ley 1475 de 2011.8 Esta ley incorporó la Ley de Cuota Elec-toral en Colombia y la definió: “las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta –exceptuando su resultado– deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros” (Congreso Nacional de la República 2010).

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-490/11, decidió declarar exequible el citado artículo y afirmó que la cuota desarrolla un fin consti-tucional, como es la igualdad real y efectiva en el plano de la participación política, y no se constituye en una restricción a la autonomía de los partidos y movimientos políticos. En consecuencia, podemos caracterizar la Ley de Cuotas como una acción afirmativa que define un umbral mínimo de 30%, sin posición en la lista, es decir, se da la posibilidad de que los partidos esco-jan entre la lista cerrada y la lista con voto preferente; la norma no estableció un mandato que obligue a que las mujeres tengan una posición en la lista

7 Ver: http://www.americanaeconomia.com/política-sociedad/política/Colombia-30785857- ciudadanos-conforman-el-censo-electoral.

8 Para mayor información sobre los otros aspectos de esta ley, se puede consultar en este libro el capítulo introductorio de José Ricardo Puyana, denominado “Las reformas políticas en Colom-bia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables?”.

205

que permita su visibilidad y ubicación en lugares elegibles de la lista. Por úl-timo, las sanciones por incumplimiento a la norma están dadas básicamente por la no inscripción de la lista.

3. Ley de Cuotas: ¿relleno o realidad?Ante la premura del tiempo con la que se implementó la cuota electoral,

entre el 14 de julio, fecha de la sanción presidencial, y las elecciones locales del 30 de octubre de 2011, los partidos políticos tuvieron que realizar toda una serie de adecuaciones en sus listas para dar cumplimiento a la Ley de Cuotas. Candidatos que ya estaban en campaña desde octubre de 2010 tu-vieron que ceder su puesto, como fue el caso de Tulio Fuentes, en la lista del Partido Conservador al Concejo de la ciudad de Valledupar. A pesar de ello, hubo candidatas que acudieron a los partidos por sus lazos familiares y su liderazgo en el sector privado, como fue el caso de Eloísa Tamayo Argüelles, candidata por el Partido Conservador en Valledupar. No obstante, éste no fue siempre el caso; los partidos tuvieron que ofrecer su apoyo y respaldo a líderes comunitarias, quienes recibieron diferentes propuestas y tuvieron la oportunidad de elegir el partido con el que se querían lanzar, como fue el caso de Rita Arias, candidata al Concejo de Valledupar.

Sin embargo, todas estas estrategias de reclutamiento de candidatas fueron dejando en el ambiente resquemores y sinsabores entre aquellos candidatos que se vieron directamente perjudicados, o entre aquellos par-tidos políticos para quienes fue más difícil conformar listas atendiendo a lo establecido por la ley. Así lo ilustra la siguiente cita:

Bueno, es un tema de que no entiendo como abogado que soy, porque se hizo que la norma fuera retroactiva, y las normas por lo general rigen hacia el fu-turo; eso fue traumático; hoy en día todas las listas de los partidos tienen una debilidad, ¿por qué?, porque ya las listas venían conformadas; desde hace rato la gente venía trabajando, y de un momento a otro, sacar el dato de die-cinueve concejales, sacar seis concejales, sacar seis candidatos, perdón, para meter seis mujeres que quizá ni por ahí se les había dado la idea de aspirar al […] fue bastante traumático para los procesos que se venían consolidando; pero yo pienso que hay es que crear esa cultura, esa cultura en la que la mujer pueda tener ese liderazgo, ¿por qué?, porque la ley obliga; fíjate en los parti-dos: los partidos sí cumplen con la ley, meten tres, cinco, seis mujeres; en el caso nuestro, tenemos dos, tres personas ahí que no están trabajando para ser concejales; estamos cumpliendo con la norma porque no conseguíamos mu-jeres que en verdad quisieran aspirar, pero creo que los espacios se ganan. 9

9 Extracto de entrevista a informante clave.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

206

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Algunos miembros de las colectividades partidistas esgrimieron ar-gumentos en contra de la Ley de Cuotas aduciendo que era una forma de discriminación, desconociendo el carácter temporal de las acciones afir-mativas y el objetivo de hacer efectivo el principio de igualdad (Guzmán Rodríguez 2011, 1):

En el tema de la nueva Ley de Cuotas, yo no estoy de acuerdo con esa ley por-que no creo que deba haber discriminación; las mujeres son igual de capaces, igual de inteligentes, igual, ¿por qué no decir que el 30% para los hombres y el 70% para las mujeres?; entonces, creo yo que es una ley, más que incluyente, discriminatoria.10

Otros afirmaron de manera rotunda que las mujeres fueron sólo relle-nos en las listas, argumento que fue haciendo carrera entre la ciudadanía. La siguiente cita refleja claramente esta situación:

Si tú analizas las listas, las listas de los partidos, encontrarás que aun dentro del Partido Liberal hay personas que son, que son relleno, que son […] así le llaman ellos o […] o digamos que […] se, que pueden ser líderes populares de barrio que no alcanzan a tener la formación para llegar a representar al partido […] en una Asamblea o un Concejo, donde se requiere que haya más formación y sobre todo […] más compromiso.11

No obstante, la Ley de Cuotas no fue aplicada sólo para garantizar la inclusión de mujeres en las listas; hubo quienes la aplicaron para ase-gurar la participación de los hombres en las mismas. La siguiente cita así lo ilustra:

En pasados días teníamos una visita a una directora regional de Bogotá, una directiva del movimiento, y ella decía: “En MIRA hubo que buscar hombres para completar la cuota de género porque teníamos muchas mujeres aspiran-do y teníamos pocos hombres, entonces todos los partidos salieron a buscar mujeres, y nosotros en MIRA salimos a buscar hombres”.12

Este complejo panorama pone de relieve los contrastes de las expe-riencias en el nivel local y en los diferentes partidos y permite cuestionar el papel de las organizaciones partidistas en el cumplimiento de la Ley de Cuotas. Por un lado, el contenido de las entrevistas deja claro que es nece-sario profundizar en la mayoría de partidos en los procesos de formación y capacitación de liderazgos femeninos, como una política de largo alcance y permanente dentro de los partidos. Con esta nueva dinámica del sistema electoral y de partidos surgen nuevos retos para aquellas mujeres que pro-yectan una carrera política, como lo ilustra la siguiente cita:

10 Extracto de entrevista a informante clave.11 Extracto de entrevista a informante clave12 Extracto de entrevista a informante clave.

207

El problema que tenemos ahora las mujeres al interior de los partidos, in-cluido el Partido Liberal, es que ya nosotras tenemos que hacer una política dentro de la política, para que no se escojan las mujeres por relleno, para que las mujeres que realmente lleguen a esas posiciones sean dirigentes políticas, sean mujeres que han hecho la política, sean mujeres que puedan participar, que tengan coherencia en el discurso, que no sean hombres con falda, ni mu-cho menos que vayan a ser eh […] las, me van a perdonar la expresión, pero la voy a decir, es muy cruda pero es la verdad, para que no vayan a ser las amantes de los dirigentes políticos […] o las mujeres que utilizan los dirigen-tes políticos para colocarlas ahí y estar ellos ahí entre bambalinas.13

Por otro lado, las entrevistas permiten también evidenciar que se hace necesario un mayor involucramiento del partido en los procesos electo-rales, en cuanto al acompañamiento en las campañas. Ninguna de las mujeres entrevistadas manifestó recibir apoyo económico para el financia-miento de su campaña, ni asesoría para manejarla. Lo anterior teniendo en cuenta que muchas de ellas participaban por primera vez en una contienda política y que su liderazgo comunitario estaba circunscrito más a lógicas centradas en el control y la veeduría de la acción pública sobre un territo-rio determinado. Como consecuencia de lo anterior, y dada la complicada y a veces confusa realidad observada, surgió la inquietud de evaluar el impacto de la Ley de Cuotas en la inclusión de mujeres en las asambleas departamentales, prestando especial atención a aquellos factores que, se-gún destaca la literatura especializada, inciden en una mayor participación en las listas de las mujeres.

4. Análisis de los resultados electorales de asambleas (2007-2011)Después de comprender la complejidad del proceso interno de los par-

tidos y cómo vivieron las candidatas –muchas de ellas nuevas– el proceso de aplicación de la Ley de Cuotas, surge una pregunta que vale la pena analizar: ¿La Ley de Cuotas sí aumentó la cantidad de mujeres elegidas como diputadas en 2011? Esta sección pretende dar respuesta a esta pre-gunta; para esto, se recogieron datos sobre las elecciones para asambleas departamentales de 2007 y 2011, con el fin de comparar dos elecciones cercanas en el tiempo que difieren en la existencia de la Ley de Cuotas. Esta sección se divide en dos partes, la primera presenta un análisis uni-variado de los datos comparando los datos electorales de 2007 y 2011. La segunda parte utiliza una regresión lineal multivariada que permite analizar las diferencias entre 2007 y 2011 en los niveles de inclusión feme-

13 Extracto de entrevista a informante clave.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

208

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

nina en las asambleas departamentales. El análisis de regresión permite dos cosas: en primer lugar, tener en cuenta distintos factores que podrían explicar las diferencias entre 2007 y 2011, y de esta manera, tener mayor certeza de que las diferencias que existan se deban a la Ley de Cuotas, y no a otros factores; en segundo lugar, evaluar el efecto de los factores institucionales que la literatura académica ha encontrado que facilitan o entorpecen los efectos que la Ley de Cuotas tenga sobre la representación femenina.

Los datos recolectados corresponden a los resultados de cada lista de partido en cada uno de los departamentos. Usando la información dispo-nible en la página web de la Registraduría de los resultados electorales históricos, se creó una base de datos en la que se codifica la siguiente in-formación, por lista:14 el tipo de lista (0 = no preferente, 1 = preferente), la cantidad de votos obtenidos en la lista, la magnitud del distrito (número de escaños disponibles), número de candidatos que tenía la lista, número de hombres que componían la lista, número de mujeres que componían la lista, total de elegidos en la lista, total de hombres elegidos, total de mu-jeres elegidas, y la posición en la lista en la cual se encuentra la primera mujer.15

El análisis descriptivo de los datos permite identificar algunos cam-bios importantes en la participación de la mujer entre 2007 y 2011. Lo primero que se debe señalar es que en las elecciones de 2007, para asam-bleas departamentales, se presentó un total de 287 listas, mientras que en 2011 se presentaron 281 listas. En 2007, el 86,83% de las listas no alcan-zaron a tener una inclusión de mujeres que llegue al 30%. Por el contrario, la inclusión de mujeres en las listas en 2011 es considerablemente mejor: tan sólo dos listas (0,7%) están por debajo del límite de la Ley de Cuotas, el 36,3% de las listas tienen unos niveles de inclusión entre 30% y 33,3%, y el 7% de las listas tienen un porcentaje de inclusión de mujeres de 50% o más.16

El gráfico 1 ilustra las diferencias en la dispersión de los niveles de in-clusión en las listas entre 2007 y 2011. Se puede observar una diferencia sustantiva en la dispersión y en la mediana de la distribución. En 2007,

14 Cada entrada en la base de datos corresponde a cada partido que se presentó en cada departa-mento en cada una de las elecciones, para un total de 568 listas.

15 Es decir, si la primera candidata tenía la tercera posición en la lista, esa lista tendría el valor de 3 para esta variable.

16 El 55,4% de las listas están entre el 33% y el 50% de nivel de inclusión.

209

Gráfico 1Porcentaje de candidatas en cada lista. Asambleas departamentales, 2007-2011

0.2

.4.6

.81

2007 2011

Porc

enta

je d

e ca

ndid

atas

la mayoría de los datos se encuentran por debajo del 20% de candidatas, con una cola larga hacia los valores más altos. Por el contrario, en 2011 la proporción de candidatas de la lista se encuentra muy concentrada sobre los valores que cumplen la Ley de Cuotas. Esto evidencia que la gran ma-yoría de los partidos, para estas elecciones, cumplieron la Ley de Cuotas, y además, que la gran mayoría de los partidos, apenas cumplieron la Ley de Cuotas. Esta diferencia en la proporción de candidatas entre 2007 y 2011 es significativa, t(411.326)=-22.5109, p<.001, siendo mayor en 2011 la proporción de candidatas.

Ahora bien, comparar la proporción de candidatas antes y después de la Ley de Cuotas no es suficiente para evaluar su impacto en la representa-tividad de las mujeres. Es necesario evaluar la diferencia en la proporción de mujeres elegidas entre 2007 y 2011. El gráfico 2 ilustra esta diferencia. Se puede observar que en 2007 –de las listas en las que resultó elegido por lo menos un candidato–, el 64,9% no tienen una mujer elegida. Sor-prendentemente, este porcentaje aumentó después de la aplicación de la

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

Fuente: elaboración propia

210

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Ley de Cuotas a un 68,4%, aunque esta diferencia no es estadísticamente significativa.17

Gráfico 2Porcentaje de elegidas en cada lista. Asambleas departamentales, 2007-2011

Fuente: elaboración propia.

Este primer análisis univariado muestra dos tendencias. La primera –la Ley de Cuotas, en su gran mayoría– se cumplió. Pero este cumpli-miento no fue más allá de no violar la ley. La segunda –el aumento en la proporción de candidatas, como consecuencia de la Ley de Cuotas– no ha implicado necesariamente un aumento en la proporción de elegidas. Aunque esto parece un resultado negativo, creemos que se debe al carác-ter reciente de la norma, y los casos en otros países demuestran que los efectos en este sentido no son inmediatos.

A continuación presentamos un análisis de regresión lineal, para com-prender a profundidad los efectos de la normativa en la proporción de elegidas y evaluar el impacto de las distintas variables identificadas en la literatura sobre el efecto de la Ley de Cuotas. La variable dependiente es el porcentaje de mujeres elegidas.18 Colombia presenta una muy buena opor-

17 t(374.776)=1.23, p= 0.2202.18 Cuando la lista no tiene ningún elegido, toma el valor de 0.

0.2

.4.6

.81

2007 2011

Porc

enta

je d

e el

egid

as

211

tunidad para evaluar el impacto del tipo de lista en la efectividad de la Ley de Cuotas. El diseño institucional que permite a los partidos elegir entre lista abierta y cerrada posibilita la evaluación de su impacto sobre la Ley de Cuo-tas, controlando por otros factores, lo cual no es posible en un país donde no exista esta posibilidad. Para captar este efecto, incluimos una variable dicotómica que toma el valor de 1 si es lista abierta (Voto Preferente), y 0 si es lista cerrada (Voto No preferente). Un factor clave, encontrado por la literatura, para el éxito electoral de las mujeres es la posición en la lista; por lo tanto, el modelo incluye la posición que ocupa en la lista la primera mujer, suponiendo que si la primera mujer se encuentra en posiciones más ventajo-sas, tiene mayor probabilidad de salir elegida. Dado que es diferente ocupar la tercera posición en una lista de tres candidatos que en una de 13, este valor fue dividido por la cantidad de candidatos en su lista, por lo que toma valores entre 0 y 1, donde si la primera mujer está en la última posición, la variable orden toma el valor de 1. Según la literatura, distritos más grandes y listas con mayor número de mujeres también aumentan la representación femenina. Por lo tanto, son variables que también se incluyen en el modelo. Finalmente, para captar el efecto de la Ley de Cuotas, se incluye una variable dicotómica que toma el valor de 1 en 2011 y de 0 en 2007. El cuadro 1 presen-ta las estadísticas descriptivas de las variables incluidas en el modelo.

Cuadro 1Estadísticas descriptivas

Variable Observaciones Media Desv. est. Mín. Máx.

pgidas2 568 0.13 0.27 0 1

Ord 568 0.27 0.25 0 1

Votos 568 35242.12 47856.59 60 349170

Magnitud 568 13.20 3.45 11 26

pcandidatas 568 0.26 0.16 0 1

Se utilizó un modelo de regresión lineal con errores estándar agru-pados en clústeres de departamento, con el fin de corregir cualquier problema de correlación entre las listas de los mismos departamentos. Para asegurarse de que las variables de nivel departamental no captadas en este modelo (desempleo, población, etc.) no sesgaran los resultados, se ejecutó un modelo que incluía efectos fijos departamentales. Ningún resultado sustantivo cambió de manera relevante, por lo que preferimos seguir con el modelo básico. El mismo ejercicio se hizo con efectos fijos de

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

212

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

partido, lo cual permite, además de controlar por no observables al nivel de partido, evaluar indirectamente la hipótesis de la cultura política. De nuevo, los resultados sustantivos no cambian, y además no existen dife-rencias entre partidos en los niveles de mujeres elegidas.

Ahora bien, la literatura que ha estudiado este tipo de acciones afir-mativas ha encontrado que los factores institucionales contenidos en el modelo tienen un impacto sobre el efecto de la Ley de Cuotas en la inclu-sión política femenina. Por ejemplo, cuando se dice que las listas cerradas benefician la efectividad de la Ley de Cuotas, esto quiere decir que, en pre-sencia de listas cerradas, la Ley de Cuotas tendrá un impacto mayor que en listas abiertas. Para captar este tipo de impacto, se incluyen términos interactivos, en donde se multiplica la variable dicotómica de año por cada una de las variables independientes. Al hacer esto, se logra evidenciar en el modelo cómo cambia el efecto de la Ley de Cuotas en función de las distintas características de las listas. El cuadro 2 muestra los resultados de los modelos; la primera columna muestra los resultados del modelo sin interacciones, y la segunda incluye el modelo con todas las interacciones.

En el primer modelo se puede observar que, a medida que la prime-ra mujer en la lista se encuentra en los valores más altos, disminuye la proporción de mujeres elegidas en esa lista, es decir, manteniendo todo constante, una mujer en la posición 5 tiene menor probabilidad de ser ele-gida, que una mejor en la posición 1. Igualmente, la magnitud del distrito tiene un signo contrario al encontrado en la literatura. Un aumento en un escaño en los puestos de la Asamblea disminuye en 1,6% la proporción de mujeres elegidas. Este resultado requiere un estudio a mayor profundi-dad, pues no son claras las razones de este resultado. Como se esperaba, un mayor porcentaje de candidatas en la lista genera una proporción ma-yor de mujeres electas. Por último, el indicador del año 2011 muestra que, controlando por los demás factores incluidos en el modelo, hay una dismi-nución en la cantidad de mujeres elegidas entre 2007 y 2011. Esto parece evidenciar un impacto contrario de la Ley de Cuotas, pero hay que tomar estos resultados con cautela; si una mayor proporción de mujeres en la lista genera más electas, y la Ley de Cuotas aumenta necesariamente esta proporción, el impacto negativo de 2011 no implica un fracaso de la Ley de Cuotas, pues el efecto no sería directo, sino que la Ley de Cuotas aumenta el número de candidatas, para de esta manera aumentar las mujeres ele-gidas.

213

Cuadro 2Modelos de regresión

VD: porcentaje elegidas Modelo 1 Modelo 2

Tipo de lista-0.00621 0.165**

(0.0576) (0.0538)

Lista* 2011-0.263**

(0.0954)

Posición de primera mujer -0.115* 0.00166

(0.0438) (0.0639)

Posición* 2011-0.303**

(0.0847)

Votos de la lista1.02e-06** 1.12e-06*

(3.50e-07) (4.49e-07)

Votos* 2011-1.81e-07

(3.96e-07)

Magnitud del distrito-0.0160** -0.0129*

(0.00507) (0.00486)

Magnitud* 2011-0.00708

(0.00398)

Porcentaje de candidatas0.484*** 0.553***

(0.117) (0.148)

% candidatas* 2011-0.337

(0.197)

2011-0.135*** 0.409***

(0.0319) (0.112)

Constante0.283** 0.0344

(0.101) (0.0863)

Observaciones 568 568

R-cuadrado 0.081 0.109

Errores estándar robustos en paréntesis

*** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05

Para entender el impacto de los distintos factores institucionales que, en teoría, fortalecen la efectividad de la Ley de Cuotas, el segundo modelo incluye interacciones entre la variable 2011 y todas las demás variables. Siguiendo a Kam y Franzese (2007), para entender las interacciones no son suficientes los resultados presentados en el cuadro 2. Para esto, se

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

214

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

calcularon los efectos marginales19 de 2011 como función de cada una de las demás variables independientes, y sus respectivos intervalos de con-fianza.

El gráfico 3 muestra el efecto marginal de 2011, según el tipo de lista. Como lo plantea la literatura, el efecto de la Ley de Cuotas es menor entre las listas con voto preferente que en el caso de las cerradas, aunque el efecto no es significativo al 5%. Esto se evidencia en el efecto marginal li-geramente menor de las listas abiertas (-4,5) frente a las cerradas (-4,2%). El gráfico 4 muestra el mismo efecto marginal, para todos los valores po-sibles de posición en la lista (orden). Se puede observar que a medida que la primera mujer se desplaza en el tarjetón hacia peores posiciones, es decir, valores de orden más cercanos a 1, disminuye el efecto de la Ley de Cuotas en la proporción de elegidas, aunque esta disminución tampoco es significativa al 95%.

Gráfico 3Efecto marginal de la Ley de Cuotas según el tipo de lista

19 Si el modelo es , donde X es la va-riable institucional, entonces, el efecto marginal de 2011 sobre el porcentaje de elegidas es

-4.8

-4.6

-4.4

-4.2

-4

Efec

to m

argi

nal d

e 20

11

No preferente PreferenteTipo de lista

Intervalo de confianza 95%

Fuente: elaboración propia.

215

-5-4

.8-4

.6-4

.4-4

.2

Efec

to m

argi

nal d

e 20

11

0 .2 .4 .6 .8 1Posición en la lista

Efecto marginal de 2011 Intervalo de confianza 95%

Gráfico 4Efecto marginal de la Ley de Cuotas, según la posición en la lista

de la primera mujer

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

El gráfico 5 muestra que el efecto de la Ley de Cuotas no varía según la cantidad de votos obtenidos por la lista. El gráfico 6 ilustra una ligera disminución del efecto de la Ley de Cuotas, a medida que aumenta la mag-nitud del distrito. De nuevo, esta disminución no es significativa al 95%. Para todas estas variables, el efecto marginal es significativo para cual-quier valor de las variables independientes graficadas en el eje horizontal. Finalmente, en el gráfico 7 se observa un impacto negativo del porcentaje de candidatas sobre el efecto marginal de la Ley de Cuotas. Esta dismi-nución tampoco es significativa al 5%, y además, para valores bajos de porcentaje de candidatas, no existe un efecto de la Ley de Cuotas.

Una vez tenidos en cuenta los impactos de los factores institucionales que ha identificado la literatura como potenciadores de los beneficios de la Ley de Cuotas, calculamos el efecto del año 2011 en la proporción de mujeres elegidas, manteniendo todas las demás variables en sus medias. Incluso en este caso, el efecto sigue siendo negativo.

Fuente: elaboración propia.

216

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Gráfico 6Efecto marginal de la Ley de Cuotas, según la magnitud del distrito

-5-4

.8-4

.6-4

.4-4

.2

Efec

to m

argi

nal d

e 20

11

0 .2 .4 .6 .8 1Posición en la lista

Efecto marginal de 2011 Intervalo de confianza 95%

Gráfico 5Efecto marginal de la Ley de Cuotas, según el número

de votos obtenidos por la lista-5

-4.8

-4.6

-4.4

-4.2

Efec

to m

argi

nal d

e 20

11

0 .2 .4 .6 .8 1Posición en la lista

Efecto marginal de 2011 Intervalo de confianza 95%

Fuente: elaboración propia.

Fuente: elaboración propia.

217

-5-4

.8-4

.6-4

.4-4

.2

Efec

to m

argi

nal d

e 20

11

0 .2 .4 .6 .8 1Posición en la lista

Efecto marginal de 2011 Intervalo de confianza 95%

Algunas consideraciones finales

La incorporación de la Ley de Cuotas en la normativa colombiana se constituye en un avance en la búsqueda de la igualdad real entre hombres y mujeres en el escenario político. El incremento del número de candida-turas de mujeres en las listas partidistas parece ser un efecto innegable de la Ley de Cuotas, debido a que la gran mayoría de partidos cumplieron con el porcentaje del 30% –establecido legalmente– de inclusión en listas. Y aunque este porcentaje parece ser en esta primera experiencia el techo, vale la pena destacar que la evidencia comparada nos indica que la Ley de Cuotas tiene efectos apreciables en el largo plazo, lo que hace necesario ir ajustando la normativa y las prácticas, para alcanzar la igualdad de género.

El análisis comparado de los resultados electorales en las asambleas departamentales entre 2007 y 2011 nos permitió evaluar el impacto que tienen los factores institucionales identificados por la literatura sobre el efecto de la Ley de Cuotas para garantizar la inclusión de mujeres en las listas partidistas. Entre estos factores sobresalen: el tipo de lis-ta, la magnitud del distrito electoral y la posición en la lista. En primer

Gráfica 7Efecto marginal de la Ley de Cuotas, según el porcentaje

de candidatas en la lista

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

Fuente: elaboración propia.

218

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

lugar, el tipo de lista en el modelo sin interacciones no tiene un efecto directo sobre la inclusión de mujeres. En el modelo con interacciones se puede observar que para 2011 las listas con Voto Preferente tienen una proporción menor de elegidas que en 2007. Pero los diferentes tipos de listas no afectan la efectividad de la Ley de Cuotas. La magnitud del dis-trito tampoco tuvo un efecto potenciador de la Ley de Cuotas. Además, en distritos más grandes se escogieron menos mujeres. Finalmente, el efecto del orden de las listas es ambiguo. Cuando no se incluye la in-teracción, las listas en donde la primera mujer se encontraba en mejor posición tienen una proporción menor de elegidas. Pero cuando se in-cluye el término interactivo se puede observar que este efecto es sólo para el año 2011. En el año 2007, la posición en la lista no tiene un efecto en la proporción de elegidas.

Dado que afirmamos que son los “partidos políticos [quienes] con-trolan el acceso y el avance de las mujeres en las estructuras de poder político” (International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2002), se requiere prestar una especial atención a los procesos de se-lección de candidatos, para establecer cuáles son las directrices para el cumplimiento de la ley, cuáles son los procesos de formación de liderazgos en el tiempo, cómo inciden los procesos de financiación de campaña en la mayor o menor elección de mujeres y cuál es el tipo de sanciones que se deben reglamentar para garantizar que la igualdad de género no sea sólo una ilusión. Los resultados de este trabajo parecen ser desalentadores en cuanto a la efectividad de la Ley de Cuotas. El avance importante, aun-que no suficiente, del aumento sustantivo del número de candidatas se ve mermado por los pocos resultados en el número de diputadas electas. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la ley fue sancionada faltan-do muy poco tiempo para las elecciones locales. Esto generó que muchos partidos tuvieran que reorganizar sus listas, en muchos casos sin procesos de democracia interna y con el principal objetivo de cumplir la ley. Por lo tanto, esperar un efecto inmediato de la Ley de Cuotas en el porcentaje de mujeres electas a asambleas departamentales es ingenuo; estos mecanis-mos requieren procesos de aprendizaje internos de los partidos, los cuales posiblemente no se dieron en estas elecciones y requieren experiencia en la arena electoral.

219

ReferenciasArchenti, Nula y María Inés Tula. 2008. Mujeres y política en América Latina. Siste-mas electorales y cuotas de género. Buenos Aires: Heliasta.

Bernal Olarte, Angélica. 2006. bogota.gov.co. Recuperado el 13 de abril de 2011, de www.bogota.gov.co/galeria/analisiselecciones.pdf

Bernal, Angélica. 2011. Elecciones parlamentarias de 2010: análisis de la inclusión de mujeres. Colombia Internacional 74: 89-118.

Congreso Nacional de la República. (22 de diciembre de 2010). senado.gov.co. Recu-perado el 2 de julio de 2011, de www.senado.gov.co

Del Campo, Esther y Oscar Luengo. 2008. El impacto de los sistemas electorales y las leyes de cuotas en los países andinos. Las elecciones legislativas en Bolivia, Ecuador y Perú. En Mujeres y política en América Latina. Sistemas electorales y cuotas de género, eds. Nélida Archenti y María Inés Tula, 137-164. Buenos Aires: Heliasta.

Guzmán Rodríguez, Diana. (27 de mayo de 2011). Los mitos de las cuotas. Dejusticia.org. Recuperado el 2 de junio de 2011, de www.dejusticia.org

Htun, Mala. 2002. Mujeres y poder político en Latinoamérica. En Mujeres en el Par-lamento. Más allá de los números, ed. Idea 19-44. Estocolomo: International IDEA.

International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2002. Mujeres en el Parlamento. Más allá de los números. Estocolmo: International IDEA.

International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2004. La aplicación de las cuotas: experiencias latinoamericanas. Estocolmo: IDEA International.

International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2008. 30 años de democracia: ¿en la cresta de la ola? Participación política de la mujer en América Latina. Estocolmo: IDEA International.

Jones, Mark. 2008. Ley de Cuotas y elección de las mujeres: lecciones a partir de la experiencia en Costa Rica. En Mujeres y política en América Latina. Sistemas elec-torales y cuotas de género, eds. Nélida Archenti y María Inés Tula, 65-85. Buenos Aires: Heliasta.

Kam, Cindy y Robert Franzese Jr. 2007. Modeling and interpreting interactive hy-potheses in regression analysis. Ann Harbor: The University of Michigan Press.

León, Magdalena. 2005. Nadando contra la corriente. Mujeres y cuotas políticas en los países andinos. Bogotá: Unifem.

Mesa de Género de la Cooperación Internacional en Colombia. 2012. Colombianas en el poder político local. Mujeres en cargos de elección popular para el periodo 2012-2015. Bogotá: ONU Mujeres, PNUD, IDEA, Embajada de Suecia, Netherlands Institute for Multiparty Democracy.

Ramírez Bustamante, Natalia. 2007. Ley 581 de 2000 o Ley de Cuotas: ¿ganamos o perdimos? Opinión Jurídica 6 (11): 87-114.

Wills Obregón, María Emma. 2007. Inclusión sin representación. La irrupción polí-tica de las mujeres en Colombia 1970-2000. Bogotá: Grupo Editorial Norma.

Wills, María Emma y Florentina Cardozo García. 2010. Los partidos colombianos y la representación de las mujeres (1990-2006): ¿compromiso de fondo o superficial?. Colombia Internacional 71: 127-149.

La nueva Ley de Cuotas en Colombia. El caso de las asambleas departamentales, 2007-2011

220

Polít

ica

y te

rrit

orio

Aná

lisis

de

las

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

en

Col

ombi

a, 2

011

Anexo 1El sistema de cuotas en América Latina

País Año de la reforma

Cuota mínima por ley

Ubicación específica en la lista

Tipo de listas

Argentina 1991 30% Sí Cerrada

Costa Rica 1997 40% No Cerrada

Perú 1997-2000 25%-30% No Abierta

Rep. Dominicana 1997 25% No Cerrada

México 1996 30% No Cerrada

Ecuador 1997-2000 20%-30% Sí Abierta

Bolivia 1997 30% Sí Cerrada

Colombia* 2000 30% No Cerrada

Panamá* 1997 30% No Abierta

Venezuela** 1997 30% No Cerrada

Brasil 1997 30% No Abierta

Paraguay 1996 20% Sí Cerrada

Fuente: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2004.* La disposición de cuotas se refiere a cargos administrativos.** La cuota fue rescindida posteriormente.