INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2003

PANORAMA GENERAL

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DES ARROLLO SOSTENIBLE EN UN MUNDO DINÁMICO

Informe socbre eldesarrollo mundial, 2003

Panorama general

Banco MundialWashington, D.C.

C 2002 The International Bank for Reconstruction andDevelopment / The World Bank1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.

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Diseño de portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc.Imágenes de la portada: La portada, que es un montaje de dos imáge-nes de satélite, muestra las luces de asentamientos humanos y lavariación de temperaturas en la superficie del mar (el 14 de mayo de2002). La imagen ilustra varios temas del Informe sobre el desarrollomundial, 2003: la relación entre crecimiento y medio ambiente(mayores ingresos correlacionados con mayor uso de energía), el con-tinuo desafío socioeconómico que plantea la reducción de ladesigualdad y la pobreza (enorme disparidad entre el uso de energíade los países desarrollados y el de los países en desarrollo), la interco-nexión e impacto de la actividad humana (uso de energía obtenida decombustibles fósiles, la cual eleva las temperaturas de la superficiemarina), y la necesidad de recoger información (como la que propor-cionan los sensores satélite) para anticiparse y hacer seguimiento a losproblemas, si queremos que el mundo se reoriente hacia un desarro-llo más sostenible.

La imagen de luces de ciudad es cortesía de Defense MeteorologicalSatellite Program Digital Archive, National Geographic Data Center,U.S. National Oceanic and Aeronautics Administration.

La imagen de las temperaturas de la superficie del mar es cortesía deU.S. National Climatic Data Center.

Diagramación y artes de interior porBarton Matheson Willse & Worthington, Baltimore.

Producido en los Estados UnidosPrimera impresión, agosto de 2002

Este documento sintetiza el Informe sobre el desarrollo mundial, 2003,una co-publicación del Banco Mundial y Oxford University Press.Si bien es producto del personal del Banco Mundial, los juicioscontenidos en él no necesariamente reflejan las opiniones de suJunta Directiva ni de los países que ella representa. El BancoMundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en estapublicación y no acepta responsabilidad alguna por cualesquieraconsecuencias de su uso.

ISBN 0-8213-5190-7

e

Contenido delInforme sobre el

desarrollo mundial, 2003

Logr s y desafíosEl de afio del desarrollo esencialActue mos ahora, aun sobre problemas a largo plazo

2 Man jo de una cartera de activos más generalSoste iibilidad, un marco en evoluciónMedi -ión de la sostenibilidadImpo rtancia de una serie de bienes¿Por (lué la necesidad de manejar una cartera de activos más general?Trueq ues y desarrollo sostenibleAlgur os bienes se usan en exceso o su provisión es escasa, ¿por qué?Corre cción del uso excesivo o la escasa provisión de bienes importantes

3 Instit uciones para el desarrollo sostenibleInstit iciones coordinadoras de la conducta humanaInstit iciones protectoras de los bienesCapt ción de señales, equilibrio de intereses e implementación de decisionesSupe ación de barreras a la coordinaciónProm Dción de la inclusividadCatal zadores para el cambio

4 Mejo ramiento de los medios de vida en tierras frágilesInclu sión, innovación y migraciónMane jo de tierras frágiles para mejorar los medios de vidaVida 1l borde: las planicies áridasVida -n un precipicio: las montañasFome nto de los activos escuchando... y habilitando a las comunidades para actuarFome nto del capital humano de la mujerApro echamiento del capital social tradicionalUso de recursos locales no renovablesEquil brio de intereses entre gobiernos, compañías y comunidadesAsoci ción para el cambio

IV CONTENIDO

5 Transformación de instituciones relacionadas cori tierras de cultivoRestricciones de tierra y aguaEliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantesIntensificación del uso de la tierraIntensificación del uso del aguaCómo ponerse a la cabeza de la fronteraConclusión

6 Cómo obtener lo mejor de las ciudadesDesafíos de la vida urbanaLuces de ciudad: faros de esperanza y reflejos de advertenciaCreación de electores informados para atender a los desbordamientos y anticipar los riesgosEquilibrio de intereses para proveer bienes públicos urbanosInclusión y acceso a activos: desafío a las raíces institucionales de los barrios bajosInstituciones para el desarrollo urbano sostenibleConclusiones

7 Fortalecimiento de la coordinación nacionalPromoción de la inclusividadCreación de un sano clima de inversiónManejo del medio ambienteManejo de los recursos naturales y uso efectivo de la ayudaCómo evitar el conflicto violentoConclusión

8 Problemas globales y preocupaciones localesDiseñío de instituciones para resolver problemas globalesConservación de la biodiversidadMitigación y adaptación a los riesgos del cambio climáticoConclusión

9 Sendas hacia un futuro sostenibleActuar hoyDiálogo en curso: una visión y un acuerdo globalesDiálogo en curso: algunas preguntas abiertas

Nota bibliográfica

Indicadores seleccionados del desarrollo mundial

Panoramageneral

El desarrolo es sostenible si las reglas deljuego son u Se necesitan otras istituciones para coordinar ytransparent esy eljuego inclusivo. asegurar una oferta suficiente de los activos que

los mercados no proveen espontáneamente:bienes ambientales (agua limpia, aire limpio,

uante los próximos 30 años, 2.000 millo- pesca y bosques) y bienes sociales (confianzane s de personas se sumarán a la población mutua, habilidad para trabajar en red y seguridadmundial, y durante los 20 años subsiguien- de las personas y de la propiedad).

tes 1.000 millones más. Todo este incremento se a Las instituciones competentes para la coordina-producirá en los países en desarrollo, y casi íntegra- ción captan las señales de problemas, equilibranmente en áreas urbanas. Hoy, 2.800 millones de per- justa y eficientemente los intereses en la formula-sonas de 1 s países en desarrollo viven con menos de ción de políticas, y ejecutan las políticas de unaUS$2 por día. El desafio central para el desarrollo manera responsable. Tales instituciones habilitansostenible -s asegurar una mejor calidad de vida para a las sociedades para negociar caminos haciatoda esa ge nte, a la vez que responder a las aspiracio- oportunidades ganador-ganador -caminos quenes de bie nestar de todos. Esto demanda un creci- pueden resultar elusivos cuando no se compensanmiento sU tancial de los ingresos y la productividad los costos para algunos grupos.en los paíse s en desarrollo. Al mismo tiempo, es nece- a La distribución de los activos es crucial parasario soste ier servicios cruciales de los ecosistemas y determinar a quién sirven las instituciones yfortalecer e1 tejido social que apuntala el desarrollo. cómo se forman las políticas. Cuando los intere-

El Info me sobre el desarrollo mundial, 2003 trata ses son dispersos o cuando algunos grupos de lasobre mejc rar el bienestar y proteger lo que la gente sociedad son pobres o desfranqueados de algunavalora y qt iere traspasar a sus hijos. Sus mensajes, en otra manera, las instituciones suelen estar ausen-pocas pala ras, son éstos: Para que la gente prospere tes o resquebrajadas. Los grupos que carecen delos bienes lienen que prosperar. Para que el desarrollo activos tienden a carecer también de voz, seguri-sea sosteni ble -y debido a los umbrales y comple- dad y participación en la sociedad en general, lomentaried des entre los bienes-, es necesario manejar que impide que las instituciones desempeñen susresponsabl mente una cartera general de activos -fisi- necesarias funciones de coordinación. Esto puedecos, financ eros, humanos, sociales y ambientales-. resultar en círculos viciosos que se auto-refuerzan,

en la medida en que instituciones parcializadasa Instituc ones tales como los derechos de propie- implementan políticas que conducen a una distri-

dad y el Estado de Derecho son esenciales para la bución más desigual de los activos y a una mayorcreación de activos de factura humana y para que polarización. Aunque dificil, es posible desarrollarlos me cados operen eficientemente como una políticas que incrementen la voz y el acceso a losinstituci ón coordinadora. activos reorientando la dinámica del desarrollo,

1

2 PANORAMA GENERAL

Figura 1 litarían esa coordinación. Tal acuerdo prometeríaCircuito políticas-instituciones-activos asistencia adicional más apropiada y sostenida, siem-

pre que se ahonde en la reforma, y daría la seguridadLas políticas de que se profundice en ésta siempre que haya asis-

Políticas moldean las tencia por llegar.instituciones yla distribución El Informe asume una perspectiva de 20 a 50

La distribución nsttuc esI de los activos años, reconociendo con ello los largos períodos demoldea las encauzamiento que implica la evolución y transfor-

instituciones y mación social. En esta escala de tiempo, las accioneslas políticas actuales determinarán la evolución de las tecnologías

futuras y las preferencias individuales y sociales futu-ras. Esta perspectiva permite el análisis del impacto

de círculos viciosos a círculos virtuosos y hacia acumulativo de cambios incrementales que afectan launa mayor sostenibilidad (ver figura 1). Cuando sostenibilidad, y reconoce el horizonte de tiempose escucha a más gente, se desperdician menos más largo que requiere la reforma institucional.bienes. Puesto que el mundo viene pareciéndose a Debido a que el Informe mira a un horizonte másuna única comunidad, estas lecciones pueden ser largo, muchos de los parámetros de política se con-válidas aún a nivel global. vierten en variables. Por ejemplo, las preferencias y

tecnologías que pueden asumirse como fijas en elLo que esto implica para las estrategias de desa- corto plazo, no pueden asumirse como fijas en el

rrollo y la asistencia para el desarrollo es que debe largo plazo. Similarmente, no puede establecerse unadarse mayor énfasis a: separación nítida entre las cuestiones de asignación

(tema de la economía) y la negociación en torno a* Identificar los círculos viciosos que mantienen problemas de distribución (tema de la política).

lento el ritmo del crecimiento y desigual la distri- El Informe no se centra en políticas ni diseñosbución de activos, y desarrollar intervenciones organizacionales específicos, ni evalúa proyeccionesestratégicas para romper esos círculos viciosos. basadas en diferentes escenarios de política u organi-

* Invertir en proyectos, programas e iniciativas que zacionales. El documento reconoce la importanciasaquen adelante instituciones mejores y más inclu- de las políticas e incentivos económicos para elsivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático. cambio de conducta, pero arguye que a causa de

* Apoyar la evolución de un ecosistema de organiza- debilidad institucional no se han adoptado o imple-ciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje a mentado políticas apropiadas. Por esta razón, semejorar políticas y proyectos. centra en los puntales de instituciones buenas, que

pueden disefñar, adoptar e implementar respuestasEstrategias de desarrollo que enfaticen la inclusi- sostenibles, y en cómo esas instituciones emergen y

vidad, el crecimiento compartido y mejor goberna- se adaptan a problemas y oportunidades. La premisación, plantearán grandes demandas a los líderes y las de este enfoque institucional es que problemas ycomunidades de los países en desarrollo. La intro- soluciones de desarrollo que ni siquiera son previsi-ducción de regímenes más acogedores de comercio, bles hoy, pueden atenderse mejor, y sostenidamente,ayuda, migración y participación del conocimiento si los cimientos institucionales son fuertes. El Infor-en los países industrializados -para facilitar el creci- me se basa en las muchas innovaciones instituciona-miento de los países en desarrollo- acarreará gran- les que se están adelantando en todo el mundo, parades demandas para los líderes y votantes de los países ilustrar las oportunidades y los catalizadores. Lasindustrializados. La superación de la inercia que soluciones durables no emergen de arreglos rápidos.impide abordar estos difíciles problemas -los temo-res y riesgos conectados con la acción unilateral- Gaanis sinifctenídesrequiere mayor coordinación. Una visión comúnaudaz y un compromiso mutuo, auto-reforzador y Durante los últimos 30 años, 2.000 millones de per-de largo plazo con un acuerdo global a 50 años, faci- sonas se sumaron a la población mundial, la mayoría

PANORAMA GENERAL 3

de ellas er países en desarrollo. Este crecimiento vino Las condiciones ambientales también se han dete-acompañ ldo de logros significativos en bienestar riorado en muchos lugares en todo el planeta yhumano. En los países de bajos y medianos ingresos seguirán empeorando si continúan las tendenciasla tasa de mortalidad infantil se redujo a la mitad, del actuales. Desde los años 1950 se han degradado11% al 6 /o de los nacimientos con vida; el analfabe- cerca de 2 millones de hectáreas de tierra en todo eltismo gen eral cayó del 47% al 25%, y entre las muje- mundo (el 23% del total de tierras de cultivo, pasto-res, del 5 7% al 32%. El ingreso real per cápita (en reo, bosques y maderables). Poblaciones más grandesdólares ponderados por población) se elevó de y más sedientas recurren a fuentes finitas de aguaUS$989 en 1980 a US$1.354 en 2000. Y mucha de dulce y en algunas regiones asoman conflictos porla gente clel mundo disfruta hoy de más libertades y agua y la pérdida de ecosistemas fluviales. Para el año

de mayo] es oportunidades de participación en los 2025 tres cuartas partes de la población mundialprocesos delemocráticos que hace tres décadas. podrían estar viviendo a 100 kilómetros o menos del

Tambi 'n ha habido casos exitosos en la reducción mar, lo que significaría una inmensa presión sobrede presio nes sobre el medio ambiente; por ejemplo, los ecosistemas costeros. Dos terceras partes de todasen protec ción de la capa de ozono y en doblega- las áreas de pesca son explotadas más allá de sus lími-miento d la lluvia ácida transfronteriza. La polución tes sostenibles, y la mitad o más de los arrecifes de

del aire u rbano está decreciendo en Ciudad de Méxi- coral del mundo pueden perecer en este siglo.co y en nluchas de las ciudades chinas de rápido cre- Cada década se tala otro 5% de los bosques tropi-cimiento. La mayoría de los países han programado cales. Más de un tercio de la biodiversidad terrestreel retiro escalonado de la gasolina. En sólo los últi- se aprieta en fragmentos de su hábitat que cubrenmos 10 años, en los países de bajos y medianos apenas el 1,4% de la superficie de la Tierra, y podríaingresos 1 acceso a servicios sanitarios se elevó del desaparecer si esos fragmentos se pierden. Los huma-44% al 5 2%. nos estamos cambiando el clima del mundo, amena-

Pero algunas tendencias sociales y ambientales zando con ello a las poblaciones costeras e isleñas al

asociadas con estrategias pasadas de desarrollo, en elevar el nivel del mar, y a los residentes de las áreaspaíses tar.to industrializados como en desarrollo, no semiáridas, con la desertización. Y cientos de ciuda-son soste nibles. Hay todavía 1.200 millones de per- des de países en desarrollo tienen un aire malsanosonas ext emadamente pobres (que viven con menos que causa muertes prematuras que podrían evitarse ade un d lar por día), pese al éxito alcanzado en la un módico costo.reduccióil de esta cifra como mínimo en 200 millo-nes dura ite las dos últimas décadas, aún con el enor- cómoeapovehrlame creci miento de la población total durante elmismo pe ríodo. El ingreso promedio de los 20 países El próximo medio siglo ofrece una oportunidad demás rico,, es 37 veces el de los 20 países más pobres transformar el patrón global de crecimiento eco--razón -sta que se ha duplicado en el curso de los nómico, de manera que permita eliminar la pobrezaúltimos 40 años, debido principalmente a la falta de y pasar al uso sostenible de una cartera de activoscrecimie ito de los países más pobres-. En los años más general.1990, 46 países vivieron conflictos armados, primor- Para sus medios de vida y su bienestar, la gentedialment civiles. Entre éstos estuvieron más de la depende de los activos -naturales y de facturamitad de los países más pobres (17 de 33). Esos con- humana; comunales, individuales y públicos-. Losflictos tie nen costos muy altos, puesto que destruyen suelos, la pesca y los bosques que benefician directa-logros de l desarrollo pasado y dejan un legado de mente a los pobres, pueden degradarse inútilmentebienes dañados y de desconfianza corrosiva que cuando la gente carece de seguridad y de una pers-impide el progreso futuro. Más de 1.000 millones de pectiva de largo plazo. De igual manera, la inversiónpersonas de países de bajos y medianos ingresos care- en máquinas y capital humano necesita del apoyo decen de ac ceso a agua potable y 2.000 millones care- instituciones tales como leyes dignas de crédito ycen de se rvicios sanitarios adecuados, lo que las hace derechos de propiedad que eleven la confianza. Elvulnerabl es a enfermedades evitables y muerte freno requerido tiene que ver con importantes pro-prematu a. blemas de compromiso, dado que los bienes próspe-

4 PANORAMA GENERAL

ros son blancos tentadores para la apropiación de asegurar que la gente sea educada y tenga empleoparte de individuos, firmas, y gobiernos y sus fun- y oportunidades de inversión.cionarios. Y, puesto que ningún conjunto de actores a Transición urbana. Para el afño 2050, por primeraes perfecto, las instituciones tienen que compensar. vez en la historia, la mayoría de la gente de los paí-

ses en desarrollo estará viviendo en pueblos y ciu-Motores del camnbio y la transforinación dades (ver figura 2). Las áreas urbanas de buenDe los muchos motores interrelacionados de cambio y funcionamiento son motores del crecimiento de latransformación socioeconómicos, sobresalen cuatro: productividad, de empleo y de transformaciónla innovación científica y tecnológica, y el crecimiento social. La duplicación proyectada de las poblacio-del ingreso (que son ambos procesos continuos), y el nes urbanas hará necesario renovar el longevocrecimiento demográfico y la urbanización (que son ambiente creado de las ciudades. Las inversionestransiciones momentáneas). en infraestructura y otras inversiones de capital

afectarán el uso de la tierra, el espacio público y la* Innovación cientifica y tecnológica. La ciencia y energía, y la calidad de vida tanto de los residentes

la tecnología tienen el potencial para habilitar urbanos como de los no urbanos. Las transicionesa los países en desarrollo para aprender más rápi- demográfica y urbana también abrirán una venta-do unos de otros y de los países industrializados na mayor de oportunidad para revertir la expan--para mejorar la salud y la productividad de los sión de la agricultura en los ecosistemas terrestres,pobres y mitigar el cambio climático y la degrada- pero crearán tensiones sobre los ecosistemas flu-ción ambiental-. El que lo hagan depende en viales y costeros. Tomar las medidas correctivasgran medida de decisiones colectivas sobre finan- con anticipación a estas tendencias conocidasciación, implementación y difusión de la innova- puede evitar lamentaciones futuras.ción tecnológica.

* Crecimiento del ingreso. El crecimiento proyectado Desafíos mayor-es por superar en los próximosdel ingreso global, del 3% anual durante los 50 anospróximos 50 años, implica la cuadruplicación del Dondequiera que vive gente, surgen problemas yproducto interno bruto (PIB) mundial. Este creci- oportunidades -en pueblos de montafña y en áreasmiento requerirá inversiones mayores en nuevo secas, en comunidades isleñas y costeras, en asenta-capital de factura humana, para expandir la capa- mientos rurales y periurbanos, en pueblos y ciuda-cidad y reemplazar la ya existente a medida que des. Los siguientes son algunos de los desafios claves,envejezca. Haciendo que estas inversiones con implicaciones locales y globales, que enfrentará(muchas de las cuales son de larga vida) sean más la población mundial en las próximas cinco décadas.sensibles ambiental y socialmente, mediante crite-rios de inversión apropiados, se avanzará un largo * Hoy, 1.300 millones de personas viven en ecosis-trecho en la tarea de desplazar el desarrollo hacia temas frágiles y a menudo remotos -zonasun camino más sostenible -oportunidad ésta que semiáridas, montañas y bosques- y esa pobla-tiene que aprovecharse. ción está creciendo más rápidamente que la de

* Transición demográfica. Es posible que en este áreas rurales más favorecidas. ¿Podrán esas gentessiglo se estabilice la población mundial entre superar la pobreza, mejorar sus medios de vida y9.000 y 10.000 millones de personas -el 85% de adaptarse a nuevas oportunidades -siempre queeste crecimiento ocurrirá para el año 2025-. Esta sea necesario- mediante su emigración, o se lases una oportunidad histórica. La desaceleración dejará agotarse?del crecimiento demográfico y el crecimiento pro- * La población de las ciudades y megaciudadesporcional de la población en edad productiva, del mundo en desarrollo crecerá a más delsignifican que los gobiernos que estaban luchando doble. ¿Harán gala los centros urbanos de supara conseguir apenas mantenerse al ritmo de las potencial como motores dinámicos del creci-crecientes poblaciones, pueden pasar a centrarse miento y de la modernización social, o queda-en mejorar la calidad de vida de todos sus ciuda- rán atascados en la pobreza, la polución, la con-danos. Sin embargo, esta oportunidad depende de gestión y el crimen?

PANORAMA GENERAL 5

Figura 2¿Oportu lidades aprovechadas.., o perdidas? Transiciones demográfica y urbana

Población ( n miles de millones)

9- La población*____________ _ <global

8 - Megaciudades 54 se estabiliza

7- Ciudades 29

Pueblos6 - Otros asentamientos rurales

Rápido5- Tierras frágiles 15 4-- recimiento

urbano

4-

3- H

2 - = i iS Todavíamuchos en

2 4 , 5 áreas frágiles

DTC OECD DTC OECD DTC OECD DTC OECD DTC OECD

50 1970 2000 2030 2050

Nota: DTC e refiere a países en desarrollo y en transición (developing and transition countries); OECD se refiere a países industrializados de altosingresos (y o todos miembros de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos - OECD). Los números a la derecha de las colum-nas corresp nden a la cantidad de megaciudades. Se consideran pueblos los centros urbanos con menos de 100.000 habitantes; ciudades, centroscon una pob ación de 100.000 a 10 millones, y megaciudades, las que tienen más de 10 millones de habitantes.Fuente: Las royecciones de la población global se basan en estimaciones del Banco Mundial. Las estimaciones de cambios en la población de áreasurbanas y ru ales se basan en datos de las Naciones Unidas.

* ¿Se m nejarán los recursos naturales renovables rrollado en el curso de períodos largos, frecuente-

como uentes sostenidas de medios de vida y de mente con lamentables retrasos. Las despilfarradorasbienes ar, o se agotarán los bosques, los suelos, el carreras por madera o pescado -tolerables cuando

agua 1. biodiversidad y las zonas de pesca? las existencias son abundantes- se convierten en

* ¿Serán las sociedades elásticas, con mirada al futu- amenazas inminentes cuando el agotamiento de los

ro y c eativas, capaces de promover un desarrollo árboles o de la pesca está a la vista.

más ec uitativo y de hacer frente a golpes inespera- Se requieren medidas urgentes para atender pro-

dos a S nedida que experimentan transformaciones blemas ambientales y sociales agudos, sea que éstos

genera es en los patrones de crecimiento y migra- tengan horizontes cortos o largos. El progreso en ese

ción, c se volverán intolerantes y hostiles a nuevos sentido es posible. Las condiciones de vida en losinmig antes, valores e ideas, o se lanzarán a una barrios bajos pueden mejorar rápidamente si los resi-

lucha or los recursos? dentes cuentan con una tenencia segura del terreno y

* ¿Podrán los países pobres acelerar su crecimiento si los gobiernos y los servicios públicos están dispues-

sin crear tensiones sociales y ambientales desestabi- tos a trabajar con ellos. La polución industrial del

lizado as? ¿Generará la perspectiva de un PIB mun- agua puede reducirse sustancialmente y a un costo

dial de US$100 millones de millones a mediados relativamente bajo siempre que se tengan procedi-

del sig o, menores tensiones sociales y ambientales mientos vigentes de seguimiento y de cumplimiento

que la ucho menor economía global de hoy? forzoso. La deforestación ilegal puede vencerse siem-pre que haya apoyo popular para hacerlo. Para ningu-

La acció tiene que empezar ahora, para enfirentar na de estas acciones es pre-requisito el crecimiento de

problem s emergentes que tienen consecuencias los ingresos y para ninguna es éste una panacea. En

mnuy dn rderas... pocas palabras, el progreso rápido es posible siempre

Tradicio almente, las instituciones diseñadas para que haya en funcionamiento instituciones competen-

proteger activos y facilitar transacciones se han desa- tes que habiliten la acción pública.

PANORAMA GENERAL 7

6 PANORAMA GENERAL

Para otros problemas agudos se necesitan ahora Figura 3medidas urgentes, precisamente debido al largo Pensemos a largo plazo; actuemos ahoratiempo introductorio que se requiere para reorientarinstituciones que funcionan deficientemente. Son (miles de millones de toneladas equivalentes a carbono)

ejemplos de esto la eliminación de subsidios y tarifas 35 - Incremento de

refractarios de países industrializados sobre produc- 30 - Escenario intensivo temperatura

tos en los que los países en desarrollo tienen una 25 - en combustible de + 3°a + 70C

ventaja comparativa; la conservación de zonas pes- 20 -

queras y de bosques sobreexplotados; y la reducción /de la extrema desigualdad en los países en desarrollo. /A lo largo del tiempo, sobre cada asunto han surgidofuertes partidarios de resultados que son insosteni- 5 - Escenario sin dañ climático de + 1 a +3 C

bles o indeseables, los cuales conducen a un "cerco" ° n ¡ 1 1 ¡ ¡ ¡ ¡ 1 ¡ 1 1 1político que es difícil de revertir. La reforma comer- o° o ,cial puede tomar décadas y también pueden necesi-tarse décadas para lograr reducciones pacíficas de la Tiempo para Tiempo para

desigualdad en la distribución de los activos. desarrollar nuevas renovación

Algunos de los problemas más difíciles aún no tecnologías delcapitalFuente: Para emisiones de CO2, escenarios IPCC A1FI y Bl, enson severos y tienen largos períodos introductorios. Nakicenovié y Swart (2000); para temperatura, Stott y Kettieborough

Pero serán difíciles de atender si la acción se difiere (2002).

hasta que el problema sea evidente. Por ejemplo, esposible que las autoridades de manejo de las cuencashidrográficas lleguen a crearse sólo después de que resultados en el futuro, tienen que ser durables ytoda el agua de un río principal haya sido apropiada adaptables. La durabilidad implica que las institucio-y el río esté literalmente seco en su desembocadura. nes estén dotadas de las capacidades y estructuras deA ese punto, y habiendo un fuerte cabildeo de agri- incentivos necesarias para replicar sus efectos benéfi-cultores e industriales usuarios del agua, es difícil cos en el futuro. Debido a que es imposible predecirreasignar suficiente agua para mantener los ecosiste- el rango completo de problemas, necesidades ymas ribereños y costeros. El cambio climático ofrece oportunidades que hayan de surgir, las estructurasuna conmocionante ilustración de la necesidad de institucionales también tienen que ser capaces depensar a largo plazo pero actuar ahora (ver figura 3). aprender, evolucionar y adaptarse sin perder su man-

dato central. La mayor productividad y prosperidad... ypara atender problemas que requieren dependen del mejoramiento de las muchas dimen-

compromisos por mayores horizontes de tiempo siones del bienestar humano -tanto riqueza mate-Los problemas arduos no se atienden con arreglos rial como los aspectos no materiales del bienestartecnológicos rápidos, ni con transferencias de una personal y social-. Mejorar el bienestar así definidocultura o de una localidad a otra de soluciones listas requiere el manejo de una cartera de activos diversospara aplicar. También es motivo para pensar el hecho -físicos, humanos, financieros, sociales, naturales ede que puedan perderse las ganancias de los últimos intelectuales-.años, como está sucediendo en los muchos Estados La razón para tener una cartera diversa es que losen conflicto. El desafio es acelerar el progreso y bienes con frecuencia son complementarios. Losponer en funcionamiento instituciones profunda- individuos que viven serias privaciones de educaciónmente asentadas que puedan resistirse al retroceso o salud no pueden aprovechar íntegramente cuales-antes de que éste empiece. quiera bienes naturales y físicos que puedan tener. La

Cambios políticos de primer orden, como los vivienda urbana se devalúa con el aire enrarecido,tendientes a reformar sistemas educativos, manejar aguas subterráneas contaminadas, o la pérdida deecosistemas, o cambiar el uso del espacio urbano, se humedales moderadores de crecidas de los ríos. Aun-realizan a lo largo de décadas. Para asegurar que las que cuente con fuerza laboral educada y recursosinstituciones creadas hoy puedan soportar mejores financieros a su disposición, un país o región no

8 PANORAMA GENERAL

PANORAMA GENERAL 7

puede aval zar si las instituciones sociales se ven Ejemplos de ese tipo de soluciones son acordar lími-

devastadas por enemistades y conflictos que corroen tes para la captura de peces; mantener un sistema de

la confianz y la cooperación. irrigación o de drenaje de cuya buena operacióntodos puedan beneficiarse; recolectar y evacuar los

La Ps InZYi ii de activosfinancieros es escasa deb.ido desechos sólidos de manera segura, para reducir los

a desborodl msie.F¡tos... peligros ambientales para todos los residentes rurales

Los bienes ambientales y sociales suelen tener carac- o urbanos.terísticas de propiedad común. Es posible que los Es esencial que haya instituciones que restrinjan

individuos que usan esos bienes no consideren los la toma de activos -mediante normas o bajo ame-

efectos de desbordamiento que pueden tener sobre naza de castigo- para que los bienes prosperen, ya

otros. Por ejemplo, alguien que tale bosque y haga se trate de bienes de factura humana o naturales, y

quemas pi ede perjudicar bienes de otra gente: los sean éstos negociados en el mercado o no. Por ejem-

campos, si el fuego se extiende; la salud, debido a la plo, la restricción es necesaria para que las zonas

calina y el humo, y el abastecimiento de agua, como forestales y acuíferas puedan rendir beneficios soste-

resultado de la sedimentación. Lo mismo es válido nidos cuando la densidad de la población, cambios

para la pc lución del aire por parte de plantas de en la tecnología y en las preferencias, y otros desarro-

energía y X ehículos. líos incrementen la demanda de su uso. Las institu-ciones que aseguran tal restricción permiten que los

... y es pro >ensa a ser objeto de despilfnarradoras activos prosperen. Pero debido a que los beneficios

Carr7eras p r su conltrol que ellas generan son dispersos, dichas instituciones

Tradiciona lmente, muchos recursos naturales han no emergen fácilmente.

sido considerados como abiertamente disponibles Las instituciones protectoras definen y apoyan los

para todo el mundo y como si fueran infinitamente derechos de control para el acceso a, y el uso de acti-

renovables. Cuando bienes tales como bosques, vos esenciales para el bienestar humano -quién

pesca o ti erra parecen inagotables para todos los puede apacentar sus vacas en dónde; quién controla

usuarios p tencialmente interesados, puede resultar una fábrica; quién se lleva a casa los beneficios fina-aparentem ente innecesario asignar y defender dere- les; a quién y cuándo y dónde se le permite descargar

chos de c ntrol para manejar su uso. Pero a medida emisiones-.que las ac ividades económicas se integran nacionaly globalme nte, y que se incrementa la capacidad tec- * Un subconjunto especial de instituciones protec-

nológica cLe la actividad humana, incluso a niveles toras, los derechos de propiedad privada, incorpo-

locales, ta nbién se incrementa la presión sobre los ra derechos claramente delimitados de uso y toma

recursos n aturales y su capacidad regenerativa. Al de decisiones para el "dueño", y típicamente

darse cue ta de la creciente escasez, muchos grupos incluye el derecho a vender o arrendar un bien.

de interés compiten por asir los bienes y hacer valer Tales instituciones conllevan un compromiso de

su control mediante ocupación o mediante derechos la sociedad (familia extensa, vecinos, campesinos

de priorid ad para la extracción de bienes naturales y gobiernos) de ayudar a proteger esos derechos.(madera, reservas forestales, pesca, solares urbanos y En un Estado moderno, este compromiso implica

agua). Aut el uso de "vertederos" ambientales para la la obligación activa del gobierno de imponer

descarga de desechos (en tierra, aire o agua) es obje- cumplimiento forzoso (policía, jueces y otras

to de una competencia por derechos de propiedad autoridades) y el gobierno tiene que respetar los

-los pri meros polucionadores dejan menores derechos. Por esta razón, la seguridad de los dere-

opciones y a mayores costos para los que vienen des- chos de propiedad está estrechamente asociada

pués, com puede verse en el desequilibrio global en con el Estado de Derecho, al permitir a la gente

emisiones de carbono. hacer asunciones acerca de lo que será respetadocomo suyo.

La atención ía estos problemnas exige coorídinación * También surgen instituciones protectoras para

Para todos sería mejor tener soluciones cooperativas manejar bienes que no son susceptibles a la propie-

para evitar estos desbordamientos y competencias. dad privada. Una agencia de control de la polución

8 PANORAMA GENERAL

define y protege derechos de control del aire. Un de los intereses generales de la sociedad) cuandobanco central protege la integridad de un sistema decisores bien intencionados carecen de la informa-monetario y financiero. Y, como lo demuestra la ción necesaria o cuando las instituciones son objetoliteratura sobre manejo de recursos de propiedad de captura. En términos más generales, estos pro-común y sobre capital social, las comunidades blemas reflejan la inhabilidad de los intereses dis-locales pueden solucionar problemas de coordina- persos de la sociedad para lograr que se escuchen susción y permitir que los activos prosperen. puntos de vista y para conseguir apoyo para la adop-

ción y cumplimiento forzoso de las políticas ade-Los mercados pueden jugar un papelpositivo en cuadas. En otras palabras, son inexistentes o débilesalgunas circunstancias los mecanismos institucionales que podrían equili-Donde los derechos de propiedad son respetados, el brar los intereses en competencia entre los pocosmercado funciona bien como institución coordina- individuos que se benefician de la situación presen-dora para proveer ciertos tipos de activos, bienes y te, por ejemplo los que hacen explotación forestal oservicios, tales como alimentos y ropa. El mercado vertimiento de desechos ilegalmente, y las cantida-comunica las preferencias dispersas de consumidores des mucho mayores que se beneficiarían de unindividuales y equilibra la oferta y la demanda, a tra- acuerdo cooperativo.vés del mecanismo de los precios y el incentivo de las Así, las soluciones cooperativas, atractivas a losutilidades. Y funciona mejor cuando, además de cla- ojos de cualquier observador objetivo -tales comoros derechos de propiedad, hay acceso disponible a la políticas "ganador-ganador" que favorecen tanto elinformación, las fuerzas competitivas son fuertes, y medio ambiente como la eficiencia económicano hay desbordamientos de polución, por ejemplo (según se describen en el Informe sobre el desarrollo(ver Informe sobre el desarrollo mundial, 2002). mundial, 1992)- se ven obstaculizadas. Esto puede

No obstante, para muchos problemas de la esfera suceder debido a problemas de distribución (quiénambiental y social estas condiciones no se cumplen carga con el costo y quién se lleva los beneficios),totalmente. Sin embargo, a veces pueden estructurar- debido a intereses que son demasiado dispersos parase partes de un problema de manera que permita el permitir un consenso articulado, o debido a que nouso de instrumentos del mercado. Por ejemplo, esta- sería posible un cumplimiento forzoso digno de cré-bleciendo topes de emisión y expidiendo permisos de dito, de un acuerdo sensato.polución que sean negociables, una institución públi-ca crea escasez de emisión de polución y tiene que Se necesitan instituciones competentes paraimponer su cumplimiento. Una vez que esto sucede, desempeñar finciones clavelos mercados en los que se negocien los permisos Las instituciones coordinadoras son fuertes cuandopueden servir bien para cumplir el tope de polución desempeñan bien tres funciones interrelacionadas:al mínimo costo. Pero no siempre es posible compen-sar las imperfecciones del mercado y entonces se a Captar señales, detectando y anticipando proble-necesitan instituciones ajenas al mercado. mas, y escuchando los mensajes de las partes

sociales y geográficas marginales de la sociedad.Las políticas pueden corregir fallas del meercado * Equilibrar intereses, movilizando intereses disper-pero a suz v,ez pueden tener fallas propias sos y proveyendo foros en los que todas las partesLas políticas pueden corregir muchas fallas e im- puedan expresar sus intereses, evaluar opciones yperfecciones del mercado, mediante impuestos o estrategias, y hacer negociaciones mutuamenteregulaciones para desestimular desbordamientos aceptables. En algunos casos es necesario elaborarnegativos, o mediante subsidios para estimular acti- los acuerdos de tal manera que los ganadores com-vidades que tengan desbordamientos positivos. Pero pensen a los perdedores y provean aseguracióna menudo no se adoptan -o no se implementan- para los actores que tienen aversión al riesgo.las políticas apropiadas. En otros casos puede haber * Ejecutar acuerdos, cumpliendo lo que se ha deci-fallas de política (como subsidios refractarios que dido. Esto requiere compromiso, responsabilidadfavorecen intereses privados mezquinos, por encima y aprendizaje.

PANORAMA GENERAL 9

Figura 4¿Qué suc de cuando fallan las instituciones protectoras? Casos de las pesqueras de bacalao deTerranov y de Enron

Captura d bacalao de Terranova (toneladas) Enron, valor comercial, 1985-20021850-2000

Fuente: Hann sson (2002); para Enron, CRSP, Un versidad de Ch cago, datos originales de la Bolsa de Valores de New York.

Por el ontrario, la coordinación falla cuando: desfranqueados (que podrían ser mayoría) e indife-

rentes a sus intereses. I)ebido a que los pobres y

* No hay medios para que los actores asuman com- excluidos no pueden desarrollar su capital humano ni

promis s a largo plazo dignos de crédito otros activos, su potencial se desperdicia, y no desa-

• Interes s dispersos no tienen medios de canalizar rrollan un interés propio en la sociedad en general, lo

sus pu itos de vista ni de contrarrestar intereses que hace a la sociedad como un todo más vulnerable

localiza dos a choques por ingresos y a conflictos y crimen.

* Alguno grupos, carentes de activos y de voz, son

excluid s de participación en la sociedad. Patrones delpasado estáin presentes en ciclos viciosos

Patrones pasados de desigualdad -en acceso a la tie-

El col pso de las pesqueras de bacalao de Terra- rra, educación o voz política- tienden a reducir la

nova, así omo el de Enron, la gigantesca compañía eficiencia económica y a atrapar a las sociedades en

estadouni ense comercializadora de energía, en sus la perpetuación de instituciones inequitativas que

disímiles dominios, ilustra problemas comunes pueden durar mucho tiempo. En las Américas, las

cuando f llan las instituciones protectoras. Bienes sociedades que empezaron con mucha desigualdad

potencial nente renovables -pesca en un caso y cré- en la propiedad de los bienes (tierra y dinero) al

dito en el otro- fueron rebajados para beneficio de principio de la colonización, generaron instituciones

algunos a corto plazo, pero para pérdida de la socie- que subsecuentemente restringieron las oportunida-

dad a lar o plazo (ver figura 4). des de la mayoría de la población para avanzar, por

ejemplo, mediante el acceso a educación. En laVozos en arces calosdad tituional e inclusividad: mayor parte de Latinoamérica el acceso amplio a la

posesión de tierra, a la escuela pública y a los dere-

En socie des polarizadas es difícil alcanzar acuerdos chos de votación se dio mucho más tarde que en

cooperat os. La extrema desigualdad en el acceso a Norteamérica, lo que nmantuvo por siglos distribu-

los activo , y la exclusión social y económica impiden ciones sumamente sesgadas de la riqueza y el ingreso.

el surgim ento y el crecimiento de instituciones fuer- En muchos otros países se han encontrado patrones

tes que p iedan captar señales, equilibrar intereses y similares de larga duración que vinculan la desigual-

ejecutar r,olíticas mediante compromisos dignos de dad en el acceso a tierra y educación con crecimien-

crédito, t ndientes a asegurar la sostenibilidad a largo to reducido.

plazo. Po el contrario, las instituciones son imper- De esto también hay evidencias recientes. Mien-

meables alas señales provenientes de grupos pobres o tras más desiguales son los ingresos y los activos en el

10 PANORAMA GENERAL

sector rural (como resultado de la concentración de Recuadro 1la propiedad de la tierra), menos potente es el efecto Expansión de la inclusividad en Malasiadel crecimiento del ingreso rural en la reducción de y Sudáfricala pobreza. En áreas urbanas en las que grandes seg-mentos de la población carecen de tenencia segura Las sociedades altamente desiguales no valoran el poten-de la tierra, esos mismos residentes carecen también cial de mucha de su gente, y carecen de voceros para los

de la tierra, esos mismos residentes carecen también activos que benefician a esa gente. Ello constituye unade derechos reconocidos a servicios urbanos y a pro- situación de despilfarro y posiblemente inestable.tección política formal -y a medidas protectoras En primer lugar, los beneficios del statu quo se hallanque promuevan el mejoramiento de la vivienda y el concentrados. La expansión de la inclusividad beneficia a

los pobres que carecen de voz, y a largo plazo asegura unacompromiso comunit'rio-. distribución más amplia de los beneficios. En segundo

lugar, las partes negociadoras enfrentan problemas de cre-Es posible romper malos hábitos creando más dibilidad. ¿Puede el grupo excluido comprometerse a laciclos virtuosos moderación una vez empoderado? Puede la gente de cual-Revertir la exclusión social y económica puede cons- quiera de las partes confiar en que sus líderes hacen lo

que es mejor para ella? ¿Pueden los líderes confiar lostituir un ímpetu particularmente poderoso para el unos en los otros y en su capacidad de entrega?cambio institucional. Esta reversión puede darse En Malasia, tensiones -amenazadoras en esemediante una reforma agraria negociada, como en momento- galvanizaron una estrategia de desarrollo aBrasil, Colombia y Sudáfrica, o mediante un mayor largo plazo, para usar los ingresos por recursos naturalesBrasil Colombia >~ para el crecimiento compartido y para forjar estabilidadapoyo a los pequeños propietarios, como en los prin- política mediante desarrollo de base general, con énfasiscipales países del sudeste asiático durante los últimos en la escolaridad y la salud.30 años. En Brasil y en muchos otros países, la pro- En Sudáfrica, en la medida en que el creciente con-tección a los residentes de los barrios bajos y los flicto doméstico y la política global generaron presiones ysanciones más efectivas, resultó clara la necesidad deasentamientos informales del desalojo involuntario abandonar la segregación racial (apartheid) y la exclusión.sin el debido proceso legal, les da a ellos la seguridad Los líderes con visión se dieron cuenta de la necesidad deque necesitan para hacer inversiones privadas en sus crear confianza y tomaron medidas para afirmar la confian-casas y barrios, y los derechos y responsabilidades za: primero reuniones secretas; enseguida, procesos par-que les corresponden como contribuyentes acreedo- ticipativos prolongados y abiertos, y luego la creación deque les corresponden como contribuyentes acreedo- la Comisión para la Verdad y la Reconciliacióin (Truth andres a servicios. En Ait Iktel, Marruecos, los campesi- Reconciliation Commission) encabezada por el Obisponos -súbitamente capaces de articular y movilizar Desmond Tutu. Fue decisiva una cultura política que enfa-respuestas a sus demandas de nuevos bienes, inclui- tiza los derechos humanos y la reconciliación.

dos agua, vías, electricidad, escuelas y acceso al cono- En Malasia son evidentes los significativos beneficios ados agua, vías, electricidad, escuelas y acceso al cono- largo plazo del crecimiento compartido: oportunidades decimiento- crearon una dinámica de desarrollo que inversión y empleo respaldadas con estabilidad, y la reduc-elevó su confianza y capacidad. La remoción de obs- ción de la pobreza, permitieron a mucha gente aprovechartáculos informales y formales a la educación y los oportunidades y realizar su potencial. En Sudáfrica, la tran-

de la mujer también abre nuevas . sición pacífica hacia una sociedad más inclusiva ha sido enderechos ae la muJer tamDIén aDr nuevas oportuní- sí misma una hazaña y un logro impresionantes. En ambosdades, como en las áreas montañosas semiáridas de paises aún tienen retos mayores aunque diferentes, aTúnez, donde trabajadoras de extensión agrícola por medida que enfrentan y equilibran decisiones difíciles.primera vez logran llegar a mujeres productoras.

Revertir la exclusión social y económica puede Fuente:Sparks(19961.

constituir un ímpetu particularmente poderoso parael cambio institucional. Los mecanismos para elcambio pueden crear los cimientos más profundospara instituciones sostenibles, mediante la expansión a los pequeñios propietarios y aumentando el acce-del acceso a bienes e influencia (recuadro 1). Entre so de éstos a agua, vías y tecnología agrícola, ylos catalizadores para mejorar las instituciones están: protegiendo del desalojo arbitrario a los morado-

res de los barrios bajos en los centros urbanos. La* Empoderamiento mediante acceso mejorado a los eliminación de la amenaza de expulsión sumaria

bienes. Esto puede cumplirse incrementando el hace posible la transformación económica y socialacceso a la educación; proveyendo tierra cultivable de asentamientos bajos informales, al darles a los

IPANORAMA GENERAL II

Figura 5Població i rural ubicada en tierras frágiles

Densidad de población rural (población por Km2)

F ' <1 1-50 51-250 >250

Tierras frágiles LII]Tierras no frágiles | rz_i

Nota: Núme o de personas que viven en tierras frágiles (áreas forestales, tierras áridas, laderas escarpadas o suelos no aptos para la agricultura), porkilómetro cu drado de tierraFuente FAC Global AEZ Aridity and Soil Maps; USGS / NOAA Slope Map and Land Cover; CIESIN Population M/lap; Estimaciones del personal delBanco Mun ial.

resider tes derechos y responsabilidades que cam- giles, particularmente en zonas áridas y montañosasbian s Ls relaciones con las instituciones formales y que presentan limitantes significativas para la agri-entre llos mismos. cultura comercial de alto rendimiento. Los lazos de

• Mayor democratización. Los cambios significativos la gente con estas tierras son cruciales para la sosteni-en la gobernación tendientes a incrementar la bilidad de comunidades, praderas, bosques, zonasrepres ntación y la responsabilidad (rendición de acuíferas, cuencas hidrográficas y otros recursoscuenta ), incluyen movimientos tales como la naturales. Como lo muestra la figura 5, el este y elelecció en vez del nombramiento de alcaldes sur de Asia tienen la mayor cantidad de gente en tie-(Ciud d de México), el cambio de regímenes rras frágiles, y Africa Subsahariana, y el Mediomilita s por elegidos (Cubatáo), e incremento del Oriente y Africa del Norte tienen las mayores parti-papel e una prensa libre. cipaciones, cercanas al 40%.t Inclusi n y participación. El profundo cambio ins- Entre las poblaciones ubicadas en tierras frágilestitucio al ocurre cuando a la mujer, los indígenas se encuentra mucha de la gente que vive en extremay otro grupos en desventaja se les concede voz y pobreza (con menos de US$1 al día). Si bien hase les c a acceso al poder político. Facilitar el sector habido emigración, muchos permanecen allí y otrosprivad) eliminando barreras de entrada y empo- están inmigrando a esas tierras. La población estima-deran o a los gobiernos locales mediante reformas da de las tierras frágiles se ha duplicado desde 1950.de d centralización bien diseñadas, también Países que tienen más del 30% de su población enpuede tener importantes efectos en términos de esa clase de tierras han tenido tasas de crecimientoforjar nstituciones. demográfico rural excepcionalmente altas en los últi-

mos 50 años y hoy continúan teniendo altas tasas deMEJORAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA EN crecimiento (ver figura 6).

Hace un siglo, la migración internacional era unUn cuart de la población de los países en desarrollo canal de primer orden para mejorar las oportunida--1.300 illones en total- sobrevive en tierras frá- des de quienes vivían en tierras frágiles. Hoy esa

I2 PANORAMA GENERAL

Figura 6 desapercibida para los decisores. Debido a que se asu-Tasa de crecimiento de la población rural mía que esa gente se saldría de esas áreas, pocosrelativa a la participación de la población total gobiernos han tomado la iniciativa de recolectarde las tierras frágiles gbensa oaol lltv erclcade_____las ______tierras__________frágiles__________ datos acerca de sus actividades y necesidades. Hay

Tasa promedio de crecimiento anual de la población rural poca información acerca de sus ingresos, salarios y(porcentaje) oportunidades de trabajo, y poca investigación cien-4 - tífica empírica acerca de lo que está sucediendo con3 sus tierras, zonas acuíferas, bosques y otros recursos2 - * $ jt }< naturales que sostienen sus medios de vida.1 .*t i SF $'4-+ + + Como resultado, las instituciones nacionales no0 ______________$____ han captado las señales de profunda tensión social y

-1 6 ts + * ambiental de la periferia, ni han sido capaces de-2 ts equilibrar intereses (particularmente intereses dis--*3 persos) al establecer sus agendas de desarrollo.

* * Durante los últimos 50 años, los gobiernos y el sec-tor privado han centrado la mayor parte de su aten-

*5 ción y del gasto agrícola en tierras con potencial- 20 40 60 0 100 comercial, pese a que mucha de la población rural

Población estimada en tierras frágiles (porcentaje) permanece en tierras marginales. En estas áreasremotas, las instituciones nacionales se han centrado

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial para la población ub cada entierras frágiles; tasas promedio de crecimiento de la población rural en el desarrollo de minerales y del ecoturismo, pero apara 1995-2000, Secretariado de las Naciones Unidas. menudo no han compartido los beneficios con las

comunidades locales para mejorar sus capacidades ysu calidad de vida.

Este enfoque está empezando a cambiar. Fomen-opción es restringida. Las tasas salariales reportadas tar el rendimiento de las áreas frágiles se está con-para la fuerza de trabajo agrícola y para trabajadores virtiendo en una tarea más apremiante -y másde la construcción no calificados (dos trabajos típi- factible-. Están surgiendo nuevos arreglos institu-cos para los migrantes de la periferia rural), en la cionales más equilibrados para el desarrollo mineral.última década se mantuvieron bajas y fijas en Pero para poder atender a las necesidades de la gentemuchos países. de las áreas frágiles, se requiere más investigación

sobre tecnología y servicios apropiados, y más infor-Cómo hacer visible la periferia mación sobre las condiciones de esa gente. MuchasEl mejoramiento de los medios de vida de los habi- de las cabezas de familia en esas áreas son mujeres, ytantes de tierras frágiles y el incremento de la produc- los hogares están limitados por deficientes oportuni-tividad de su cartera de activos son esenciales para dades educativas, poca información y falta de tenen-cumplir muchas de las Objetivos de Desarrollo del cia legal de la tierra. La presión demográfica, la faltaMilenio de las Naciones Unidas para las décadas de conocimientos y el simple temor al cambio, con-entrantes. Estas gentes son vulnerables pero tienen ducen a patrones destructivos en el manejo de losuna modesta cartera de activos que puede ayudarles a bienes. Entender los problemas y encontrar formassalir de la pobreza: la tierra (aunque con limitacio- de ayudar a esa gente a salir de los círculos viciososnes), capital social tradicional, capital humano y que llevan a la degradación de los activos existentes,conocimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos al menoscabo de los medios de vida y al bloqueo debienes ha sido cabalmente reconocido por las institu- los caminos para salir de la pobreza, son desafios deciones nacionales ni por las locales; por ejemplo, no primer orden.se ha sondeado el potencial de la mujer. Al vivir Para liberar estas áreas del círculo vicioso de lacomo lo hacen, en asentamientos dispersos, y al tra- pobreza y la negligencia se requieren grandes trans-bajar en la economía informal o de subsistencia, la formaciones encabezadas por iniciativas de la basegente de la periferia rural pasa fundamentalmente hacia arriba, impulsadas por la comunidad, e inicia-

PANORAMA GENERAL 13

tivas naci nales e internacionales de la cima hacia Recuadro 2abajo. Es más probable que la gente rompa los cír- El papel de los "traductores culturales" en laculos vicic sos cuando los riesgos y los beneficios del creación de capital social en un pueblo marroquícambio sc n compartidos, y cuando los cambios seintroducei gradual pero sostenidamente a través de El pueblo de Ait lktel está ubicado en las Montañas dellargos per íodos. Es más probable que el cambio se Alto Atlas, a unos 100 kilómetros de Marrakech. Su bienproduzca uando los factores de riesgo se enfrentan más valioso es su capital social tradicional personificadoabiertamente y de manera que los costos sean por los mayores del pueblo, quienes administran median-

te la búsqueda de consenso y la distribución equitativa-menos gr vosos para los que tienen más que perder. mente compartida de recursos limitados (matorrales, aguaPara miti ar los riesgos, la asesoría y el auxilio y terrenos de pastoreo comunales). Este capital social hamonetaric para la experimentación de soluciones permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales,institucio.ales innovadoras deben ser parte del musicales y religiosas sobrevivan a través de los siglos.

En 1995, cuando Ait lktel enfrentó una sequía por ter-paquete. Los países también pueden beneficiarse de cer año consecutivo, dos lugareños -Al¡ Amahan, enton-la asociac ón a largo plazo con instituciones tanto ces director de Monumentos Nacionales de Fez, y suinternas como de fuera del país, que les ayuden a primo Mohamed Amahan, técnico mecánico de unareflexiona minuciosamente sobre el proceso. Las compañía explotadora de minas de fosfato en Casablan-

estrategsas extoacmbnnamgca- organizaron a los hombres del pueblo para construirestrategias exitosas combinan la emigración de unos un pozo, con la ayuda de remesas recolectadas, decuantos niiembros de familia, organización o aso- migrantes. Asumiendo el papel vital de traductores cultu-ciaciones comunitarias, con programas nacionales rales -personas que entienden los métodos modernosque mejo ran la modesta cartera de activos de la de administración y a la vez arraigados en las tradicionescomunidad. locales-, los dos hombres notaron que las mujeres orga-

nizaron espontánea y eficientemente la distribución del

Combina ,ión de conocimiento práctico, agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que lacomunidad estaba preparada para hacer más.

informaci ón y entendimiento de las bases El éxito del proyecto del agua puso en marcha una

Institucio es públicas, privadas y de la sociedad dinámica de desarrollo que hoy sigue operando.Los lugareños establecieron una asociación, Ait lktel

civil (nac onal y local) pueden promover mejores por el desarrollo, que habría de funcionar bajo la autoridadoportunid ades: de la asamblea del pueblo. La asamblea, una estructura de

autoridad patriarcal tradicional, reúne a todos los jefes de

Nutrierido todos los bienes disponibles para las familia, maneja los asuntos del pueblo, resuelve desacuer-dos y toma decisiones sobre la base de un acuerdo unáni-

comuni dades pobres -compartiendo conoci- me. La asociación movilizaría las remesas de migrantesmiento práctico (know-how), mejorando la posi- para los proyectos de desarrollo comunitario y crearía unción de la mujer, movilizando fuerza de trabajo banco de trabajo del pueblo. Cada familia contribuye anual-local y emesas familiares, aplicando investigación mente con cinco días de trabajo en los proyectos.

Una vez terminado el pozo, Ali y Mohamed le plantea-a cultiv os especiales, y compartiendo los ingresos ron a la asamblea la construcción de una escuela paraprovenientes de minerales y otros bienes que niñas, pero la prioridad del pueblo era mejorar la carreteragenerar, beneficios nacionales. de acceso y comprar una ambulancia que ayudara a redu-

* Promov iendo la voz y la inclusión de estos grupos cir la muerte de madres. Una vez realizados estos dos pro-en la toma de decisiones. Sólo de esta forma las yectos, los dos hombres nuevamente plantearon la posi-bilidad de crear una escuela para niñas. Una vez más, lainstituc iones pueden captar las señales acerca de lo asamblea del pueblo tenía otra prioridad: la electricidad.que esti sucediendo en la periferia y diseñar solu- Mohamed diseñó un proyecto acorde con los niveles deciones i propiadas. ingresos de los pobladores: un pequeño generador paraCreand ambientes que permitan y motiven a la todas las casas del centro, y paneles solares para casas

más remotas. Para la creación de capital social era crucialgente emprendedora a presentar ideas que que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto.atienda a realidades -económicas, sociales o En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la ilu-ambien tales- de las bases. Es particularmente minación del pueblo, la asamblea estuvo de acuerdo en laimport Lnte el papel de "traductores culturales", escuela para niñas.quienes pueden ayudar a reorientar el capital Fuente:Amahan 119981.

social t adicional hacia acciones para el desarrollocomunitario (ver recuadro 2).

14 PANORAMA GENERAL

* Estableciendo asociaciones de largo plazo entre el En algunas regiones, particularmente en el nortesector público, el sector privado y organizaciones de Africa, el Medio Oriente y el sur de Asia, se estánno gubernamentales (ONG), para promover la presentando serias escaseces locales y regionales detransparencia, la responsabilidad, la transferencia agua y tierra (ver figuras 7 y 8). Aun así, las proyec-de conocimiento, y soluciones que equilibren los ciones relativas a tierra y agua indican que estosintereses de todos. recursos serán suficientes para satisfacer las necesida-

• Atendiendo a las presiones demográficas de las des de una creciente población mundial, a todo loáreas frágiles, mediante el estímulo a la emigra- largo del horizonte de 20 a 50 años que cubre elción. Entre los pasos en esta dirección están una Informe; y para mejorar la nutrición se necesitamejor preparación de los campesinos para asumir mejorar las políticas e instituciones para la asigna-trabajos no rurales, y el mejoramiento de la capa- ción de recursos locales cada vez más escasos.cidad de las áreas urbanas y rurales comerciales

., . ~~~~El problema alimentario es un problemapara ofrecerle a esa población oportunidades másproductivas. Para los habitantes de tierras frágiles, de pobreza

así como para los de áreas comerciales, agrícolas o El problema mundial de alimentos emana del insufi-urbanas, el desarrollo del capital humano es cru- ciente poder adquisitivo que está en manos de loscial para expandir las opciones de mejores medios pobres, no de limitantes globales para la producciónde vida. agregada de alimentos. Si bien, como muchos lo

TRANSFORMACION DE INSTITUCIONES SOBRE señalan, los incrementos anuales en la producción deTIERRAS DE CULTIVO alimentos han venido disminuyendo, los incremen-

tos anuales de la demanda han caído aún más rápi-Aproximadamente 2.000 millones de personas viven damente, lo que ha deprimido los precios de losen áreas rurales con potencial agrícola comercial, ya alimentos hasta niveles mínimos récord. No obstan-sea en áreas de frontera donde la agricultura impul- te, 820 millones de personas no reciben alimentosada por el mercado es una novedad que está sur- suficiente para llevar una vida sana y productiva, ygiendo, o en áreas más cercanas a mercados urbanos alrededor de 160 millones de niños adolecen de unamás grandes. Algunas de esas personas emigrarán a seria falta de peso para su edad.ciudades y muchas vivirán en áreas que serán reclasi-ficadas como urbanas a medida que las densidadesde población se incrementen. En total, el número de Eliminación de la pobreza rural y preparación depersonas residentes en tales áreas tenderá a permane- emigrantes. En las últimas décadas la urbanización hacer estable durante las próximas tres a cinco décadas. sido rápida y, en muchos países, migrantes rurales seSin embargo, esas áreas tendrán que ayudar a ali- han ido a las ciudades sin las ventajas de tener bienesmentar a una creciente población urbana mundial fisicos o financieros ni el adecuado capital humano.de mayores ingresos. Se necesitará un mejor manejo Tampoco las instituciones han evolucionado parade la interacción entre desarrollo agrícola y medio incluirlos en el proceso de desarrollo. En Asia y Afri-ambiente, y tendrán que tomarse medidas para ase- ca la mayoría de la gente sigue viviendo en el campo.gurar que los pobres tengan mejor acceso a los bien- Allí, una estrategia para fortalecer los bienes de loses, de manera que les de mejores oportunidades y campesinos simultáneamente atacaría la pobrezauna participación (interés propio) en la sociedad. rural, generaría una orientación inclusiva en la evo-

El surgimiento fluido de instituciones relativas a lución institucional y prepararía a los migrantes parala tierra y al agua es de fundamental importancia, convertirse en ciudadanos urbanos productivos. Lasdado que las reglas de posesión legítima de la propie- áreas rurales de la periferia urbana se benefician sig-dad determinan el carácter del Estado y de la socie- nificativamente de las oportunidades que se generandad. Los países que han distribuido equitativamente en la economía urbana.la propiedad rural han desarrollado sociedades más El valor de los activos aumenta mediante investi-igualitarias y democráticas que los que ponen los gación agrícola dirigida a los pobres y mediantebienes en manos de Élites rurales relativamente mejores instituciones agrícolas. En Africa, el mejora-pequeñas. miento de las instituciones agrícolas puede depender

PANORAMA GENERAL 15

Figura 7Disponib lidad de tierras de cultivo

Millones de hectáreas1.200 -

1.000 - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

1 Reserva de tierras

800 -_ Total de tierras agotadas

600 - _ Tierras insosteniblemente

cultivadas

400 - _ * Tierras en uso para cultivos

200 -

Africa Latinoamérica Este de Asia Sur de Asia Medio Oriente yS ubsahariana y el Caribe y el Pacífico Africa del Norte

Regiones

Nota: La "re erva de tierras' incluye áreas potencialmente no aptas para la agricultura debido a limitaciones ambientales tales como cubierta forestal

Fuente: IBS AM (2001).

de fort ecer primero los valores de inversión, razonable del costo de un programa de mejoramien-mediante la creación de infraestructura de transporte to de la fertilidad para aplicar a mayor escala mode-

y para el ontrol del agua, y un programa concertado los actualmente exitosos, es US$100 millones anua-

para mej rar la fertilidad del suelo. Una estimación les durante 10 años.

Figura 8Explotac ón de agua utilizable

Porcentaje, le países100-

Porcentaje de agua utilizable

80 * U Minería*> 100%

s Ambientalmente60 - sobreexplotadas, 60-100%

* Con amplitud, 20-59%40-

2 Baja explotación, < 20%

20-'Tasa de extracción superior

0 H --- .m_ - a la tasa de reposiciónAfrica Latinoamérica Este de Asia Sur de Asia Medio Oriente y

Su )sahariana y el Caribe y el Pacífico (6 paises) Africa del Norte1 9 países) (19 países) (10 países) (12 países)

Regiones

Fuente: IW 11(2001).

i6 PANORAMA GENERAL

Intensificación de la producción agrícola. Intensifi- sitoriedad de las poblaciones colonizadoras, la capa-car la producción agrícola es altamente deseable por cidad del gobierno para ofrecer desarrollo humanotres razones: incrementa la disponibilidad de alimen- en una frontera es extremadamente limitada -y latos para las ciudades; minimiza las presiones sobre la gente de la frontera es la gran perdedora. En segun-biodiversidad y sobre las áreas agrícolas marginales, y do lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera con-conduce a vínculos urbano-rurales dinámicos. Una duce a una agricultura extremadamente extensiva. Simayor densidad de población y fuertes vínculos en la decisión campesina de despejar nuevas tierrasurbano-rurales hace más efectivas las inversiones en no se tienen en cuenta los valores de la biodiversidadsalud y educación rurales, incrementa el potencial de y del carbono, los costos ambientales serán elevados.empleo fuera del agro, y ayuda a los campesinos a En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que lasaceptar riesgos y a innovar. Todos estos argumentos tierras marginales de frontera que se están abriendorespaldan una política de tenencia de la tierra que hoy, en el futuro sean abandonadas por antieconó-promueva el tamaño de finca más pequeño que sea micas. Esto se está haciendo ahora más cierto queeconómicamente eficiente. nunca, pues las proyecciones globales de alimentos

La creciente escasez de agua conducirá al surgi- en casi todas partes indican poca necesidad de tierramiento de mercados -formales o informales, legales adicional para atender al crecimiento demográfico yo ilegales, establecidos pacíficamente o a base de vio- de ingresos previsto.lencia-. La tendencia será el uso del agua donde Ponerse a la cabeza de la frontera mediante elrepresente su máximo valor, dada la infraestructura establecimiento de parques, reservas, y bosques devigente. Si se prolonga el establecimiento de dere- producción, ayuda a acabar con este ciclo de transi-chos, las estrategias de negociación de reclamantes toriedad y conversión de tierras de bajo valor; estabi-individuales llevarán a un inútil descenso del nivel liza la economía de frontera; proporciona incentivosde recursos y a una inversión prematura, antieconó- para el desarrollo más intensivo cerca de las ciuda-mica, debido al incentivo de "asegurar" las concesio- des; y reduce la pérdida innecesaria de biodiversidadnes de agua antes de que otros reclamantes lo hagan (ver recuadro 3).-a menudo años, si no décadas antes de que la Creación de oportunidades fuera del agro. En áreasdemanda emergente justifique la infraestructura-. más cercanas a las ciudades, el empleo rural ajeno al

El uso ambiental del agua -esto es, el manteni- agro será una potente fuerza para la diversificaciónmiento de flujos suficientes para sostener ecosiste- del ingreso, permitiendo con eso una mayor asun-mas acuáticos saludables- no será protegido a ción de riesgos e inversiones. También puede actuarmenos que haya una intervención institucional espe- como un escalón para que los trabajadores ruralescífica. En ausencia de instituciones protectoras, el ingresen al empleo urbano productivo. Las áreasprecio que se le asigna al uso ambiental del agua es rurales de la periferia urbana se benefician significa-cero; todo otro uso tendrá prioridad sobre éste. Si se tivamente de las oportunidades que se generan en laquieren mantener los estuarios y los ecosistemas flu- economía urbana. Los pequeños propietarios queviales, hay que poner en operación soluciones insti- tienen bienes, consiguen voz y se convierten en juga-tucionales que tengan en cuenta la naturaleza de dores políticos. La historia demuestra que esto gene-bien público propia del agua. ra un camino de desarrollo inclusivo que ayuda a los

Cómo ponerse a la cabeza de la frontera. En países a enfrentar posteriores retos. Pero conseguirmuchos países, el avance de la frontera agrícola hacia poner activos en manos de los pequeños propietariosbosques y terrenos forestales refleja una falla en la requiere buenas políticas agrarias y de utilización depolítica de tenencia de la tierra. Las carrera por las aguas.derechos de propiedad lleva a tamaños excesivos defincas, subutilización de la tierra y falta de oportuni-dades en áreas más favorables, más cercanas a las ciu- En el mundo en desarrollo las ciudades enfrentandades. Además crea incentivos para despejar nuevas tareas formidables, dada la rápida tasa de crecimien-tierras en la frontera. to esperada y las cantidades de residentes urbanos a

Los resultados son casi todos negativos. En los que hay que ofrecer empleo, vivienda y servicios.primer lugar, debido a la distancia, el costo y la tran- Las ciudades son fuentes de productividad e innova-

PANORAMA GENERAL I7

Recuadro 3 formales como informales, y a su capacidad para

Cómo pO rer a operar instituciones a la cabeza promover lo positivo y hacer frente a lo negativo.de la frontzera: la experiencia del Brasil Las áreas urbanas pueden estimular el desarrollo

de áreas rurales proveyendo mercados para produc-La carrera por la propiedad de la frontera crea una aguda . .

disparidad entre lo que es bueno para un propietario de tie- tos rurales, subcontratando actividades que expan-

rra indivic ual y lo que es bueno para la sociedad. En primer dan el empleo rural ajeno al agro, y ofreciendo

lugar, es mprobable que el finquero o agricultor tenga en empleo en la ciudad misma. Ciudades y municipios

cuenta la pérdida de biodiversidad y de capacidad de alma- facilitan transformaciones de la sociedad en materia

cenamie Ito de carbono. En segundo lugar, las fincas ubi- de conocimiento, instituciones y actividad económi-

cadas en el margen extensivo tienden a estar asociadascon com inidades de baja densidad y transitorias, lo que ca. Al aunar diversas gentes y actividades, ofrecen

eleva los costos y reduce la calidad de los servicios del grandes oportunidades para mejorar la calidad de

gobierno , y crea pocas oportunidades para forjar capital vida. Si han de realizar la promesa de una vida mejor

humano w social. En una economía agrícola extensiva, pre- -especialmente para la gente pobre y para los

dadora, o bien el Estado incurre en costos muchísimo másaltos par brindar servicios humanos equivalentes a los de migrantes de áreas rurales- ciudades y municipios

otras áre s, o bien los servicios son deficientes, lo que con- necesitan instituciones más fuertes para ofrecer

duce a ur a correspondiente pérdida de potencial humano. amplio acceso a los activos y para equilibrar los inte-

En la Amazonía brasileña 140 millones de hectáreas reses en la provisión de bienes públicos.

(28% del área) se le han quitado a la agricultura de fronte-

ra mediante la creación de áreas protegidas -parques Algunos desafíos claves de desarrollo urbanonacional s, reservas biológicas, reservas extractivas y

reservas indígenas-. El análisis basado en imágenes de Antícipación de, y provisión para el crecimiento urba-satélite y estudios de campo, para detectar signos de ocu- no: Cómo iar los nuevos asentamientospara evitar

pación e dentificar potencial forestal y valores de alta bio- ldiversidad muestra que, sin uso competitivo, 46 millones futuros barrios bajos. Ciudades y municipios de los

de hectá eas más (el 9% de la Amazonía brasileña) podrían países en desarrollo necesitarán dar cabida a una pro-

incluirse en protección a la biodiversidad y 70 millones de yectada duplicación de la población urbana a lo

hectárea 3 (14%) en producción nacional para la silvicultu- largo de la próxima generación, hasta el ano 2030.

ra soster ible. L uv nesó aiaqes eueed aiaSi es o se sacara adelante, más de la mitad de la Ama- La nueva iversión masiva que se requiere de capital

zonía est ría dedicada a preservación o bien a uso forestal accionario de las ciudades será crucial para los resul-

sostenib e. El gobierno se ha comprometido a hacer de un tados ambientales. Los patrones de uso de la tierra,

represen tativo 10% de la Selva Amazónica (41 millones de los arreglos de derechos de paso, y los estándares de

hectárea s) nuevas áreas protegidas a través de la Alianza .,

Forestal entre el Fondo Mundial para la Vida Silvestre construcción urbanos afectarán el uso de energía y

-vVWF (Norid Wildlife Fund) y el Banco Mundial. También agua. Con frecuencia los gobiernos locales han eva-

está des rrollando un programa forestal nacional para for- dido el reconocimiento (le la necesidad de anticipar

talecer E!¡ sistema silvicultural y crear nuevos bosques y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos

nacional s. La meta a largo plazo es crear un mosaico de

uso de I tierra para controlar el avance de la agricultura igresos en vez de dejar que esas áreas se valgan por

de front 3ra, forjar comunidades sostenibles a través de sí solas. Proporcionar redes de infraestructura des-

actividac es sostenibles, y poner un separador estratégico pués del hecho es costoso, especialmente cuando se

para áre s de alta biodiversidad. trata de asentamientos muy densos, con trazados

Fuente:\ erlssimo yotros(120001. irregulares o donde se requiere reasentamiento. En

Bogotá, la agencia de desarrollo urbano estima que

instalar redes de drenaje es aproximadamente tres

veces más costoso en asentamientos informales que

ción. En ellas surgen actividades industriales y de en barrios planeados.

servicios lorque empresarios y pequeñas firmas pue- Programas de sitios-y--servicios, generalmente ini-

den com partir mercados, infraestructura, fuerza ciados por gobiernos locales o por sus agentes, que

laboral e nformación. Pero la presencia de grandes proporcionan planos básicos e infraestructura míni-

grupos de gente y actividades estrechamente próxi- ma -como instalaciones sanitarias esenciales-

mas también genera externalidades negativas -des- antes de que se produzca un desarrollo espontáneo,

perdicio, ?olución, congestión y crimen-. Esto da han generado valiosas experiencias en la planeación

especial v lor a la calidad de las instituciones, tanto de asentamientos de bajos ingresos. En Lima, un pro-

24 PANORAMA GENERAL

derechos y responsabilidades comunitarios y trializados son mucho mayores que las de los países engubernamentales. Actualmente, en muchas partes desarrollo y lo más probable es que continúen siendodel Sur de Asia y de Africa se está haciendo este más altas durante algún tiempo. Esto genera cuestio-esfuerzo, mediante manejo forestal conjunto y nes de equidad. En promedio, los ciudadanos de losprogramas de manejo forestal comunitario. países industrializados están causando mayores daños

a Hábítats fragmentados con tenencia menos disputa- al mundo en general que los demás. En segundo lugar,da plantean difíciles cuestiones de política. Se de todos modos las emisiones de los países en desarro-trata de tierras que tienden a ser mosaicos de llo, en su conjunto, serán sustancialmente mayores queterrenos agrícolas y hábitat natural en las que las del conjunto de países industrializados y, conse-tanto el costo de la oportunidad privada como los cuentemente, tienen que involucrarse en la implemen-beneficios sociales del uso sostenible son altos. tación. En tercer lugar, para llegar a mitigar los impac-Entre éstas están algunas de las "manchas calien- tos climáticos en el 2100, es esencial comenzar ahora.tes" en las que el riesgo de perder un ecosistema Una estrategia de mitigación. Una estrategia adap-entero es máximo. Aquí es esencial contar con table para mitigar el cambio climático permitiríamecanismos para lograr y realizar eficientemente correcciones a medio camino, a la luz de nuevavisiones de consenso para el desarrollo regional y información, y daría incentivos para emprenderel uso de la tierra. El Programa de Costa Rica para acciones ahora para reducir las emisiones de gases deel Pago de Servicios Ambientales ilustra lo que es invernadero en el corto plazo (de 5 a 10 afños), elhacer que los beneficiarios paguen por la protec- mediano plazo (de 10 a 20 años) y el largo plazo (deción de los servicios ambientales. 20 a 50 años). Lo que se necesita hacer es emprender

ahora acciones cuyo impacto se produzca en los tresMitigación del cambio climático y adaptaciónhointsdtem :

a sus riesgos ~ ~~~~~~horizontes de tiempo:a sus riesgos

El cambio en el clima del planeta es un problema * Perseguir vigorosamente opciones actuales paraesencialísimamente global porque los gases de inver- abatir económicamente las emisiones de gases denadero se mezclan rápidamente en la atmósfera y invernadero, reduciendo de ese modo la posibilidadtienen el mismo impacto en el cambio de clima de disparar cambios climáticos catastróficos yindependientemente de dónde se emitan. El proble- ganando tiempo para que cojan arraigo accionesma es de largo plazo debido a que la gran inercia de más fundamentales, de más largo plazo. Entre otraslos sistemas social, económico y físico significa que cosas, esto incluye encontrar formas de acabar conse requerirían décadas para moderar sustancialmente la deforestación despilfarradora que no contribuyela tasa de cambio. Las zonas áridas y semiáridas de al desarrollo sostenible y promover en cambio unaAfrica y Asia probablemente enfrentarán mayores agricultura más intensiva pero sostenible.temperaturas. La retroalimentación entre pérdida de * Crear incentivos para asegurar que la próximavegetación y reducción de la pluviosidad podría generación de capital social de larga vida (valor detener como resultado una desertización más rápida. trillones de dólares de infraestructura de transpor-

Si no se chequean, predeciblemente estos impac- te, generadores y edificaciones a lo largo de lostos van a intensificarse, lo que implica riesgos de próximos 50 años) sea energéticamente eficiente;diversas clases para los diferentes países. Los efectos para estimular la intensificación agrícola y el man-recaerán con gran peso sobre muchos de los países en tenimiento de las existencias de carbono en losdesarrollo, incluidos los que no han contribuido al bosques; y para que las estructuras urbanas virencambio climático. Se considera que el impacto sobre hacia el menor uso de energía.los países industrializados será variado pero en gene- * Comenzar ahora con investigación y desarrolloral negativo. Y existe el riesgo de consecuencias para asegurar que para mediados del sigo se hayancatastróficas del cambio climático que podrían desarrollado y aplicado ampliamente tecnologíasentrar irreversiblemente en juego durante este siglo. energéticas de emisión cero.

Tres puntos son esenciales para entender los proble- * Aprovechando los esfuerzos actuales, crear institu-mas de equilibrar intereses y ejecutar acuerdos. En pri- ciones internacionales adaptables para fomentar lamer lugar, las emisiones per cápita de los países indus- cooperación forestal y el compartir las cargas.

PANORAMA GENERAL 25

Adaptac ón. El sistema climático tiene una consi- social cada vez peor. Pueden acometerse acciones

derable ine rcia. Aún si hoy se detuvieran mágica- ahora para mejorar la capacidad de las instituciones

mente las emisiones de invernadero, el efecto de las de identificar, adoptar e implementar políticas que

emisiones E asadas continuaría elevando las tempera- faciliten el crecimiento en tanto que atienden a

turas y los niveles del mar durante siglos por venir. asuntos ambientales y sociales decisivos.

Por consig liente, se hacen necesarios esfuerzos de

adaptación que tendrán que contar con la asistencia cres ¡ahora!

de quienes crearon el problema y tienen la capacidad crearse... ¡ahora!

de pagar al ora. Pero apenas se ha empezado a abor- Muchas, si no todas las innovaciones institucionales

dar la agen la de adaptación. citadas en el Informe ya muestran signos de ser repli-

Existe el creciente reconocimiento de que los cables y de poderse aplicar a mayor escala para

países en d sarrollo, especialmente, no están enfren- enfrentar los desafíos que tenemos por delante. Por

tando de inanera óptima los riesgos actuales rela- ejemplo, la experiencia piloto con la seguridad de la

cionados c n el tiempo, por no hablar de los riesgos tenencia en las favelas, en Brasil, se está extendiendo

futuros. El tonces, los esfuerzos por reducir la vul- a cientos de miles de hogares. En China, los progra-

nerabilidad actual no sólo tendrán resultados inme- mas de acceso público a la información sobre polu-

diatos, sino que además incrementarán la capacidad ción, con múltiples partes interesadas, han pasado de

de los paíse s para manejar la creciente vulnerabilidad dos municipalidades piloto a 13, y se está discutien-

al cambio; limático. do su implementación a nivel de todo el país. La ini-

La form a más general y efectiva de ayudar a los ciativa campesina en Marruecos se está replicando en

países pob -es vulnerables a adaptarse al cambio cli- una docena de pueblos más. El programa de conce-

mático es E romover el desarrollo rápido y sostenible. siones forestales en Camerún ha creado un grupo de

Durante l s próximas décadas, tasas de crecimiento partidarios de su expansión a otros sectores. Hay en

más vigor sas e inversiones aceleradas en capital curso mucha creatividad; están surgiendo iniciativas

humano h irán que estos países dejen de ser sectores de los sectores público y privado y de la sociedad

sensibles al clima y mejorarán su capacidad para civil. Nacional y globalmente se necesita un ambien-

adaptarse o. los riesgos relacionados con el clima. te habilitador para estimular tales iniciativas, facilitarasociaciones y ayudar a movilizar los recursos necesa-

CAMINOS HACIA UN FUTURO SOSTENIBLE nros para llevar a escala actividades promisorias den-

A una moc esta tasa de crecimiento del 3% anual, en tro y a través de los países.

50 años el tamaño de la economía global será cuatro El desarrollo sostenible requiere acciones a través

veces el c e hoy. ¿Generará esa mayor economía de muchos sectores y disciplinas, incluidos agua,

menores te nsiones ambientales y sociales que las que energía, salud, agricultura y biodiversidad. El Infor-

genera la economía mucho más pequeña de hoy? La me asume un enfoque destinado a complementar y

mayor par te del capital físico requerido para la eco- apoyar las perspectivas sectoriales. Su mensaje es que

nomía de 5O años adelante aún no se ha creado. Esto muchos de los problemas son inherentemente inter-

brinda la oportunidad de incorporar criterios de sectoriales y que su severidad varía según el lugar, de

inclusivida d y sostenibilidad en las inversiones manera que proponer y avalar un conjunto de planes

actuales. Ahí está el potencial para cambiar los cami- de acción son primeros pasos importantes, pero rea-

nos del de sarrollo, siempre que puedan ponerse en lizarlos implica un aparato institucional que atravie-

funcionarr iento instituciones que adopten e imple- se los sectores. El logro de todas las metas sectoriales

menten m ejores políticas. generales implicará diagnóstico de problemas, deci-

El Info -me muestra que elevar los ingresos puede siones con consecuencias distributivas, y compromi-

facilitar Fiero no garantizar mejores resultados sos coordinados y sostenidos con la acción. Estas

ambiental s y sociales; por ejemplo, los países no capacidades funcionales exigen que se mejoren las

simplemer ite "crecen hasta salirse" de la polución o instituciones para la coordinación dentro y a través

el conflictD civil. El Informe muestra también que de los países. El Informe muestra que aun con insti-

ingresos b ajos no condenan a la gente a un medio tuciones imperfectas es posible -de hecho, impera-

ambiente progresivamente deteriorado ni a un clima tivo- aprovechar ahora las muchas innovaciones

2ó PANORAMA GENERAL

institucionales ya presentes y mostrar el camino para La historia enseña que: (1) la prosperidad y elir adelante, a través de: bienestar, así como la paz, son indivisibles y tienen

que compartirse si se quieren mantener; (2) y dos* Creación de información para partidarios y parti- generaciones -50 años- son suficientes para el¡-

darios para la información. minar toda la pobreza y pasar a un camino de desa-* Transparencia, reporte de desempefio y responsa- rrollo más sostenible.

bilidad (sistemas de certificación para bienes de Equilibrar intereses y forjar compromisos dignosconsumo y sistemas de reporte para firmas priva- de crédito son tareas difíciles a nivel nacional y aúndas y agencias públicas). más a nivel global. Sin embargo, es necesario un

* Foros y redes para negociación. compromiso global digno de crédito porque la* Compensación e incentivos. acción nacional es cada vez más insuficiente para* Aumento de creación de capacidad y solución de enfrentar la escala de demandas y desbordamientos

problemas en el mundo en desarrollo, mediante generados por un mundo más interconectado y unaorganizaciones de investigación-política-acción y economía global. Iniciativas recientes (MDG,redes que promuevan capacidades de aprendizaje NEPAD, Global Deal, Monterrey, ... ) muestran quey de solución de problemas y que nutran a los hay un creciente reconocimiento de la necesidad deempresarios políticos. compromisos mutuos y de mejoras aceleradas en

* Cuerpos de expertos consejeros y hacedores. indicadores claves de desarrollo.• Organizaciones de investigación científica que En el espíritu de estas iniciativas y para mantener

tengan su base en el mundo en desarrollo. el ímpetu de las Objetivos de Desarrollo del Milenio* Redes de aprendizaje para compartir conocimientos. más allá del año 2015, el Informe pide extender las* Organizaciones no gubernamentales para el segui- metas con la inclusión de:

miento y la evaluación del desempeño guberna-mental y corporativo. * Eliminación completa de la pobreza global.

* Integración de las funciones de seguimiento y eva- a Paso de la economía global a un camino de desa-luación a la corriente principal en las agencias del rrollo más sostenible, para mediados de este siglo.gobierno. * Y pide también darle continuidad a esto median-

* Expansión del alcance de las instituciones de eva- te un compromiso y un acuerdo mutuos de largoluación global para atender asuntos emergentes. plazo.

• Más voz, y expansión de la participación y lademocratización sustantiva. Para complementar las iniciativas existentes se

* Mejor distribución del acceso a los bienes. Los agregan dos características: un objetivo más pro-procesos dinámicos de crecimiento y desarrollo fundo durante un horizonte de tiempo más largo, ycrean más activos y nuevos tipos de activos. Es una mayor atención al desarrollo institucional. Semucho más fácil incrementar la inclusividad requerirán de 10 a 20 años -empezando ahora-cuando los pobres y desfranqueados -que inclu- para forjar las instituciones que puedan ayudar aso pueden ser mayoría- tienen mayor acceso a cambiar las trayectorias, de caminos insostenibles aestos bienes recién creados. caminos sostenibles, durante los siguientes 50 años.

Muchas de estas iniciativas que tienen largos hori-Diálogo auenurso : unobales visiónzontes producirán beneficios a mediano plazo en

apoyo de las Objetivos de Desarrollo del Milenlo.Superar las barreras para resolver más rápida y sistemá- Pero la creación de capacidad exige inversiónticamente los problemas de acción colectiva exige insti- paciente, porque sus grandes beneficios tomantuciones mucho más fuertes, así como compromiso tiempo para realizarse. Reformas fundamentalesmutuo de los países en desarrollo y de los desarrollados, implican instituciones mejoradas, las cuales evolu-con una visión y un acuerdo globales osados para elimi- cionan lentamente.nar la pobreza y proteger y manejar una cartera más Para estrategias de desarrollo y asistencia para elgeneral de activos que asegure el bienestar de las genera- desarrollo, esto significa dar mayor énfasis a lasciones futuras. Esta visión es ambiciosa pero alcanzable. siguientes acciones:

PANORAMA GENERAL 27

* Identif cación de círculos viciosos, los cuales a Las organizaciones de la sociedad civil pueden ayu-

mantie en bajo el ritmo del crecimiento e dar a agregar las voces de grupos dispersos de inte-inequit tiva la distribución de los bienes, y desa- rés y ofrecer verificación independiente del des-

rrollo e intervenciones estratégicas que rompan empeño público, privado y no gubernamental. Es

esos cí culos. necesario que se reconozca a la academia como

* Inversi n en proyectos, programas e iniciativas jugador clave en el aprendizaje, el seguimiento y la

que ge eren instituciones mejores y más inclusi- evaluación.vas, y ue aseguren el aprendizaje sistemático. a El sector privado puede ayudar mediante la cons-

* Apoyar la evolución de un ecosistema de organiza- trucción de un marco que provea incentivos signi-

ciones ue aprendan, y aplicar ese aprendizaje al ficativos y apropiados para que las firmas llevenmejora niento de políticas y proyectos. Estos son adelante simultáneamente objetivos económicos,esfuerz s de largo plazo que darán fruto al cabo de ambientales y sociales.una o (los décadas, a medida que las institucionesentrenen gente y creen redes densas de confianza y Algunas preguntas abiertasconoci niento. La financiación por parte de Si un acuerdo de esa naturaleza tiene sentido, enton-donan s y de bancos multilaterales de desarrollo ces el esbozo anterior requerirá un trabajo más

tiene q e acometerse por períodos mucho más lar- minucioso durante los próximos años, para desarro-

gos qu los proyectos tradicionales, y los donantes llar un programa factible de ser implementado, que

tienen ue aceptar que los impactos de estas inver- pueda ajustarse a las contingencias sin menoscabar lasiones, aunque potencialmente enormes, serán promesa del acuerdo. Muchos problemas globales de

diferid s y dificiles de cuantificar. desarrollo sostenible siguen siendo tema de acalora-dos debates. He aquí cuatro cuestiones importantesy controvertidas para las cuales se necesita progresar

El acuer o global es un mecanismo para compro- en consenso internacional:

meter a t das las partes a hacer de esta visión globaluna reali ad. Ello requiere compromisos de acción * ¿Cuándo el consumo es consumo excesivo? A menudo

de parte oLe los países en desarrollo y de los desarro- se expresa preocupación acerca del "consumo exce-

llados, in dividual y conjuntamente, de la sociedad sivo" en los países ricos y acerca de las amenazas acivil y d 1 sector privado. Las principales responsa- la sostenibilidad que se derivan de los crecientes

bilidades de cada uno de estos grupos pueden niveles de consumo global. ¿Pero qué clase de con-

encapsul rse de la siguiente manera: sumo clasifica como consumo excesivo? ¿Por quées perjudicial? ¿Y qué debería hacerse al respecto?

* Los p ises en desarrollo tienen que fortalecer sus ¿Se refiere fundamentalmente el problema al con-

nstitun iones, promover mayor inclusividad en el sumo agregado, o está más estrechamente ligado a

acceso a los bienes y asegurar mayor transparencia las tecnologías de producción y a la mezcla de con-

en el nianejo más efectivo de los recursos (inclui- sumo? Una visión del exceso de consumo es que se

dos au ilios). refiere a externalidades ambientales asociadas con

* Los pa íses desarrollados tienen que incrementar la el consumo típico que se da a niveles superiores de

ayuda hacerla más apropiada; reducir la carga de ingreso per cápita -por ejemplo, emisiones de

deuda; abrir mercados agrícolas, industriales y gases de invernadero de viviendas y transportelabora es, e implementar incentivos para el desa- intensivos en el consumo de energía-. Para éstos,

rrollo la transferencia de tecnología a los países hay soluciones conocidas en finanzas públicas.

en des rrollo -incluidas tecnologías para la pre- Otra interpretación mucho más difícil de docu-

venció de enfermedades, el desarrollo agrícola y mentar tiene que ver con externalidades sociales.

la efici ncia energética. La gente juzga la suficiencia de su propio consumo

* Los pa ses en desarrollo y los desarrollados pueden -ropa, automóviles, vivienda- en parte por

establ er conjuntamente una asociación global y comparación con las normas establecidas por

crear marco para el establecimiento de reglas y otros. Si esto es cierto, el consumo adquiere algu-

las mo alidades de repartición de la carga. nos de los aspectos de una carrera armamentista. Y

28 PANORAMA GENERAL

se necesita mejorar muchísimo en la comprensión dial. Hay muchas razones para apoyar tanto lay grado de esas externalidades antes de que pueda migración a largo plazo como la circular, pero lalograrse algún consenso sobre lo deseable y la natu- migración sigue siendo un tema político extrema-raleza de las acciones para manejarlas. damente sensible para los países receptores. El

• ¿Cuál es elfuturo de la agricultura y de los organis- problema no puede ignorarse.mos genéticamente modificados? Pese a la gran pro-mesa de mejorar la agricultura de los pobres, la Conclusiónbiotecnología en general, y la investigación trans- En muchas áreas, los países en desarrollo estángenética en particular, escasamente han empezado haciendo más por atender a las externalidadesa trabajar en atender los problemas de los pobres. ambientales que los países industrializados en etapasLa aplicación del principio preventivo -equili- comparables de desarrollo. Pero limitados recursosbrar los riesgos para la seguridad alimentaria y el internos están forzando a trueques innecesarios quemedio ambiente con los prospectos de desarrollo y generan tensiones ambientales.de alivio de la pobreza- será una tarea difícil que A menos que se emprendan acciones ahora, elrequiere un debate más general sobre información planeta enfrentará desafíos predecibles que creceránconfiable. en intensidad durante las décadas entrantes. Habrá

* ¿Cómo pueden equilibrarse los intereses para evitar más tensiones ambientales sobre el aire, el agua y lala carrera por derechos de propiedad en la frontera tierra. También habrá más tensiones sociales en laintelectual? Los derechos de propiedad intelectual medida en que el ingreso y las esperanzas de los-IPR (intellectual property rights) representan pobres se vayan rezagando con respecto a los de losun compromiso en el equilibrio de los intereses de ricos. Habrá una creciente inhabilidad para tratarusuarios, propietarios y creadores. El acuerdo problemas tanto conocidos como imprevistos en lasobre Aspectos de los Derechos de Propiedad medida en que los intereses diverjan y que los true-Intelectual Relacionados con el Comercio- ques se tornen más irrazonables.TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Esto no necesariamente tiene que suceder. ElProperty Rights), un instrumento de la Organiza- Informe muestra cómo las instituciones puedención Mundial del Comercio- WTO (World detectar y diagnosticar problemas que requierenTrade Organization), representa un fortalecimien- acción coordinada, equilibrar intereses de manerato global de los derechos de los productores por justa, y emprender acciones efectivas. El fundamen-encima de los de los usuarios. Su efecto inmediato to de esta habilidad lo constituyen el aumento de losserá incrementar los pagos de regalías a los posee- bienes y la voz de la gente pobre y excluida a losdores de IPR, quienes en el mundo industrial son niveles local, nacional y global. Pero también hayuna abrumadora cantidad. Si el régimen emergen- mecanismos institucionales específicos para promo-te de IPR va a ser o no perjudicial para los intere- ver flujos de información y transparencia que se pue-ses a largo plazo de los países en desarrollo, es cosa dan replicar y ampliar a escala.que se debate acaloradamente. En principio, el La clave es actuar ahora para iniciar círculos vir-TRIPS da amplia tolerancia para que un país en tuosos en vez de círculos viciosos; crear partidariosdesarrollo sintonice un sistema de IPR apropiado de la sostenibilidad, no de la degradación ambientala sus necesidades. En la práctica, el espacio para y la polarización social. Mucho será posible si plan-maniobrar de los países en desarrollo puede ser tamos ahora las semillas de instituciones durables,más limitado, y el potencial para resultados de adaptables, que respondan a los intereses de todosdesigualdad es preocupante. los ciudadanos. Las ciudades pueden evolucionar

* ¿Cuáles son los prospectos para la migración interna- como faros de esperanza y crecimiento. La gente decional? La desigualdad global, combinada con las las tierras frágiles puede reclamar medios de vidatendencias demográficas, creará siempre más pre- mejores y más sostenibles. El agua y la tierra puedensión para la migración, con una creciente oferta y asignarse justa y eficientemente antes de que launa creciente demanda potencial de fuerza laboral escasez y el conflicto hagan erupción. Los cambiosinmigrante durante el próximo medio siglo. climáticos pueden anticiparse y manejarse. Y las tra-Manejar esta presión es un desafio de nivel mun- yectorias de la producción y el consumo de energía

PANORAMA GENERAL Z9

pueden dsplazarse en una dirección benigna. Con Essama-Nssah, B. y James Gockowski. 2000. "Cameroon:Forest Sector Development in a Difficult Political Eco-

visión y a plia participación, podemos sacar adelan- nomy" (Camerún: desarrollo del sectorforestal en una dif'-

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(;l110 se les puede prlepo rei en ar t p ru 0 tive tv y\de la pobreza malte ll i lileinlto del cree iilr ielto, lici eo wl ielito tie la

bu ena calidtiad tic s ida a '.301) o ~.1)00 miloiii Os de Pt'rstc- ach esiionist iciail y pr-o tcc(o mni del metíiii a mb len-te- a lo large de

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