referendum fernando mayorga 2006

8/17/2019 Referendum Fernando Mayorga 2006

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Fernando Mayorga UgarteReferéndum y Asamblea Constituyente: autonomías departamentales en Bolivia

Colombia Internacional, núm. 64, julio-diciembre, 2006, pp. 50-67,

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C olombia Internacional 64, jul - dic 2006, 50 - 67

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REFERÉNDUM

Y ASAMBLEA

CONSTITUYENTE:

autonomíasdepartamentales en Bolivia

Fernando Mayorga Ugarte1

recibido 13/11/06, aprobado 23/11/06


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F ernando Mayorga Ugarte

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El 2 de julio de 2006 se realizó un referéndum nacional sobre autonomías

departamentales como parte del proceso de descentralización política del Estado y

como respuesta institucional a una aguda crisis política e intensa conflictividadsocial. La incorporación constitucional del referéndum, la Asamblea Constituyente

y la iniciativa leg islativa ciudadana como instituciones de democracia semi-directa,

permitió procesar las demandas y conflictos sociales en el marco de la democracia

representativa y encauzarlas a soluciones institucionales. Si bien la ley de

convocatoria define el carácter nacional del referéndum, en varios artículos se

establece que un régimen de autonomías departamentales será aplicable,

inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución, en aquellos

Departamentos donde se aprobó la pregunta por simple mayoría de votos. A esta

dualidad interpretativa respecto al carácter vinculante de los resultados – nivel

nacional o nivel departamental – se suma otro debate respecto al carácter de las

autonomías, puesto que el partido de gobierno, vencedor en el referéndum y en

las elecciones para la Asamblea Constituyente, esgrime una propuesta que incluye

otras modalidades de autonomía territorial – autonomías indígenas, regionales,

provinciales, cantonales y comunales – contrapuestas, en algunos casos, a las

autonomías departamentales. En suma, el referéndum sobre autonomías

departamentales, lejos de resolver el problema, ha trasladado su solución a la

Asamblea Constituyente poniendo en riesgo la legitimidad democrática de sus

decisiones en la medida que la nueva Constitución debe responder a las demandas

y propuestas de diversos actores políticos y sociales. Al margen de estos avatares,

esta experiencia de participación ciudadana en el proceso decisional es un ejemplo

del impacto positivo de una reforma institucional en el fortalecimiento de la

legitimidad de la democracia y de la eficacia de las instituciones políticas.

Palabras clave: Bolivia, asamblea constituyente, referéndum, autonomías

departamentales, descentralización

On 2 July 2006, Boliva held a national referendum about departamental autonomy

as part of the process of state decentralization and as an institutional response to

the dire political and social crisis.The inclusion in the constitution of figures such

as referendum, constitutional assembly and citizen legislative initiation was the

response to the social demands and unrest given under the framework of semi-

direct democracy which allowed for an institutional solution to them. Even

though the law that called for the referendum defines its national character, in

several articles it states that a regime of departamental autonomy will apply

immediately after the new Constitution is ratified in those departments where the

referendum question was approved by a simple majority of the vote. This dual

interpretation with regards to the mandatory nature of the results – at the national

or the departamental level – is added to the debate about the nature of the

1 Catedrático en la Carrera de Sociología y actual Director General de Centro de Estudios Superiores Universitarios (CESU)de la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba, Bolivia.


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Introducción

El 2 de julio de 2006 se rea-lizó un referéndum nacio-nal sobre autonomías

departamentales como parte del procesode descentralización política del Estado2.Es la segunda consulta popular que selleva cabo en Bolivia desde que esta ins-titución de democracia semi-directa fueincorporada en la Constitución Políticadel Estado – mediante una reforma par-cial aprobada por el parlamento en febre-

ro de 2004 – junto con la asambleaconstituyente y la iniciativa legislativaciudadana para ampliar la democraciarepresentativa mediante dispositivos dedemocracia participativa. Desde enton-ces, el texto constitucional establece queel país “adopta para su gobierno la formademocrática representativa y participati-va”y que “el pueblo delibera y gobiernapor medio de sus representantes y

mediante la Asamblea Constituyente, laIniciativa Legislativa Ciudadana y elReferéndum” (Arts. 1 y 4).

La primera experiencia de refe-réndum se verificó en julio de 2004para definir la política hidrocarburífera y, como en este caso, estuvo precedidapor una grave crisis política y una agudaconflictividad social que exigieron unaserie de acuerdos entre actores políticos y sociales. Empero, una diferencia sus-tantiva radica en los alcances de su

carácter vinculante puesto que el refe-réndum sobre los hidrocarburos era unmandato para los poderes del Estado,encambio, la consulta popular sobre lasautonomías departamentales tiene undestinatario específico: la AsambleaConstituyente, cuya composición fuedefinida mediante elecciones realizadasde manera simultánea con el referén-dum. Instalada el 6 de agosto, y con un

R eferéndum y Asamblea Constituyente: autonomías departamentales en Bolivia

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autonomies.The party of the government, whose position won in the referendum

and won a majority of the constitutional assembly, sketches a proposal that includes

different versions of autonomy – indigenous, regional, provincial, cantonal,communal – that run counter, in some instances, to the departamental autonomies.

In sum, the referendum on departamental autonomy, far from solving the problem,

has transfered it to the constitutional assembly which puts at risk the democratic

legitimacy of its decisions given that the new constitution must answer the

demands of diverse political and social actors. Aside from these dynamics, this

experience of citizen participation in the decisiom-making process is an example

of the positive impact of an institutional reform in the strengthening of the

democratic legitimacy and the efficacy of political institutions.

Key words: Bolivia, constitucional assembly, referendum, departamental autonomy,

descentralization

2 La división político-administrativa establece la existencia de Departamentos, Provincias,Municipios y Cantones. En la actua-

lidad, y desde 1987,está vigente la autonomía municipal que fue fortalecida en 1995 mediante la Ley de Participación Popu-lar.Los Departamentos, en total nueve,cuentan con una autoridad –prefecto- que representa al poder Ejecutivo y es designadapor el presidente de la República. Este nivel subnacional está sometido al debate respecto a la transferencia de competenciasdel gobierno central y a la asignación de nuevas atribuciones que le otorguen capacidad para conformar gobiernos departa-mentales y realizar una gestión pública descentralizada.


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plazo límite de doce meses, la AsambleaConstituyente debe elaborar y aprobar

un nuevo texto constitucional que, enel lapso de los tres meses siguientes, serásometido a un referéndum de salidapara su aceptación o rechazo por partede la ciudadanía.

Sin duda,entre los temas centra-les de la agenda constituyente se desta-can las autonomías departamentales,que tienden a convertirse en el asuntode mayor divergencia debido a losresultados de la consulta ciudadana del2 de julio de 2005.Además, este temafue motivo de polémicas y enfrenta-mientos regionales, puesto que paraalgunos Departamentos, particular-mente de la zona altiplánica, como LaPaz, Oruro y Potosí que tienen unamayoritar ia población indígena, la pro-puesta de autonomías departamentalespone en riesgo la “unidad nacional” yes vista como una amenaza de “separa-tismo” propiciado por las élites re-gionales de Santa Cruz y Tarija,Departamentos situados en el oriente y en el sur del país y en los que lapoblación que se autoidentifica comoindígena es minoritaria. Estas diferen-

cias ya se pusieron de manifiesto en laselecciones generales de 2005 cuandoel Movimiento Al Socialismo (MAS),imbricado con el movimiento campe-sino e indígena, obtuvo la victoria enlos departamentos de la zona altipláni-ca y de los valles centrales (La Paz,Oruro, Potosí, Cochabamba y Chu-quisaca), en cambio, en los Departa-mentos de tierras bajas y en los vallesdel sur (Pando, Beni, Santa Cruz yTarija) venció la agrupación ciudadanaPoder Democrático y Social (PODE-

MOS), con apoyo de organizacionescívicas y sectores empresariales. Encierta medida, este mapa de preferen-

cias políticas que mostraba una geo-grafía electoral que dividía al país en

dos macro regiones (“las dos Bolivias”)se reprodujo en la votación del refe-réndum y en la elección de represen-tantes a la Asamblea Constituyente,porque la victoria nacional –en amboseventos – correspondió al MAS y elvoto por la pregunta del referéndum sedividió entre los Departamentos desimilar manera a lo acontecido endiciembre de 2005.Veamos.

El NO obtuvo más de la mitadde los votos válidos del cómputonacional alcanzando el 57.5% (Ver Tabla 1), mientras que el SI venció encuatro (Tarija, Pando, Beni y SantaCruz) de las nueve circunscripcionesdepartamentales definiendo un esce-nario complejo para el tratamientodel tema en la Asamblea Constituyen-te (Ver Tabla 2). El voto por el NOfue promovido por el partido degobierno –el MAS – que, además,obtuvo la mayor cantidad de repre-sentantes a la Asamblea Constituyentecon victorias en siete Departamentos,inclusive en Santa Cruz y Tarija,regiones donde el voto por el SI en el

referéndum fue mayor al 70% y 80%,respectivamente. En cambio, el SI fueapoyado por la oposición parlamenta-ria encabezada por la agrupación ciu-dadana PODEMOS, segunda fuerzaelectoral con una notoria distanciarespecto al MAS (Ver Tabla 3), aunquesus principales promotores fueronorganizaciones cívico-regionales yempresariales.A diferencia de la actualcomposición del poder Legislativoque se concentra en cuatro fuerzaspolíticas, la representación en la

Asamblea Constituyente se amplió aquince agrupaciones políticas y ciu-dadanas (Tabla 4) con una relevante

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presencia de mujeres – un tercio deltotal, merced a la “ley de cuotas”

vigente desde 1997 y que constriñe alas fuerzas electorales a incluir en suslistas, como mínimo, a ese porcentajede mujeres en las franjas de seguridad

– y dirigentes de sindicatos y organi-zaciones campesinas e indígenas, base

social del MAS, protagonistas de loscambios políticos y portadores de unproyecto de “refundación del país”mediante la reforma constitucional.


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Tabla 1. Referéndum Autonomías Departamentales, 2006.

Cómputo nacional

SI 1.237,312 42.412%

NO 1.680,017 57.588%TOTAL VOTOS VALIDOS 2,917,329 100%

Respuesta Votos Obtenidos Porcentaje

Válidos 2,917,329 92,958%

Blancos 117,368 3,740%

Nulos 103,627 3,302%

Emitidos 3.138,324 100%

Votos Totales Porcentajes

Tabla 2. Referéndum Autonomías Departamentales, 2006.

Cómputos departamentales

La Paz 26.6% 73.4%

Oruro 24.5% 75.5%

Potosí 26.9% 73.1%

Departamentos SI NO

Total Inscritos Habilitados 3.713,376

Votos Computados 3.138,324

Participación Total 84.514%

Cantidad Porcentaje

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral


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Tabla 3. Elecciones Asamblea Constituyente, 2006

ADN 18.905 0,72%

AYRA 12.667 0,49%

MAS 1.322.656 50,72%

MBL 27.658 1,06%

MIR-NM 39.983 1,53%

UCS 12.750 0,49%

UN 187.706 7,20%

MNR 59.239 2,27%

MNR-A3 101.753 3,90%

MNR-FRI 35.580 1,36%

PODEMOS 399.668 15,33%

AAI 23.342 0,90%

CN 93.248 3,58%

TRADEPA 37.684 1,45%

ASP 63.565 2,44%

CDC 4.247 0,16%

ALBA 1.645 0,06%

MAR 2.486 0,10%

MCSFA 3.992 0,15%

MIBOL 1.860 0,07%

AS 20.970 0,80%

MOP 12.309 0,47%

APB 57.906 2,22%

ASI 56.907 2,18%

Partido Votación Porcentaje

Chuquisaca 37.8% 62.2%

Cochabamba 37.0% 63.0%

Pando 57.7% 42.3%

Beni 73.8% 26.2%

Tarija 60.8% 39.2%

Santa Cruz 71.1% 28.9%

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.


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Otro aspecto relevante de loseventos electorales realizados el 2 de julio está referido a la participación

ciudadana que sobrepasó, en amboscasos, el 80% de asistencia a las urnas(Ver Tablas 1 y 3). Considerando queel proceso electoral no tenía losincentivos convencionales de una dis-puta por el poder político, que sehabían efectuado comicios generalesapenas seis meses antes y que la pre-gunta del referéndum era compleja,así como era una incógnita el interésgeneralizado por la Asamblea Consti-tuyente, este grado de concurrencia aun doble acto electoral pone en evi-

dencia una importante asimilación delas nuevas pautas de participación ciu-dadana que implica una recuperación

de la legitimidad de las institucionespolíticas y del régimen democrático.Finalmente, en la medida que el

gobierno del MAS había iniciado sugestión en enero de 2006, tambiénestaba en juego la consistencia delmayoritario apoyo electoral obtenidoen los anteriores comicios y, aunqueel referéndum y las elecciones para laAsamblea Constituyente no tuvieronun carácter plebiscitario para el presi-dente Evo Morales, los resultadosconfirmaron su conversión en la prin-cipal fuerza política del país y en elúnico partido con presencia nacional.Con el 50.7% de los votos, el MAS

alcanzó el primer lugar en las eleccio-nes para constituyentes, un pocomenos que la cifra obtenida en las


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MACA 8.903 0,34%

Válidos 2.607.638 83,22%

Blancos 417.399 13,32%

Nulos 108.565 3,46%

Emitidos 3.133.602 100,00%

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

Tabla 4. Número de asambleístas por partido y agrupación ciudadana

Departamental 0 1 1 0 2 18 1 0 1 3 1 1 1 11 3 45

Uninominal 1 2 5 2 3 119 7 1 0 5 1 7 2 49 5 210

Total 1 3 6 2 5 137 8 1 1 8 2 8 3 60 8 255

A A I

Sigla A P B

A S

A Y R A

C N

M A

S

M B

L

M C

S F A

M I R

N M

M N

R

M N

R A - 3

M N

R F R I

M O

P

P O D E M O S

U N

T o t a l



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elecciones generales de diciembre de2005, y con el 57.6% de los votos por

el NO en el referéndum demostró sucapacidad de convocatoria.Con todo, detrás de este escue-

to relato de eventos y cifras se escondeuna compleja trama de conflictossociales y disputas políticas que contie-ne una intensa historia matizada por cambios institucionales y transforma-ciones políticas.

1. Crisis y cambios en la políticaEl referéndum como dispositivo

de democracia participativa fue una delas respuestas institucionales pararesolver la crisis política que, en losúltimos cuatro años, provocó la renun-cia de dos presidentes de la República y el adelantamiento de eleccionesgenerales.A partir de 2000, la políticainstitucional, cuando no fue desplaza-da, convivió con la “política en lascalles” (Calderón y Szmukler 2000)por parte de movimientos sociales,sindicatos, gremios empresariales yentidades cívico-regionales mediantebloqueos de carreteras, marchas, huel-gas y paros cívicos. Después de la

revuelta popular de octubre de 2003que provocó la renuncia de Sánchezde Lozada (agosto de 2002-octubre de2003) y la sucesión presidencial enmanos de Carlos Mesa (octubre de2003-junio de 2005), las demandas delos movimientos sociales y los partidosde oposición – particularmente elMAS – se tradujeron en la incorpora-ción en el texto constitucional – enfebrero de 2004, mediante una refor-ma parcial aprobada por el parlamento – de instituciones de democracia

semi-directa, como el referéndum, lainiciativa legislativa ciudadana y laasamblea constituyente, así como, en la

inclusión de otras modalidades orga-nizativas (agrupaciones ciudadanas y

pueblos indígenas) en la disputa elec-toral, eliminando el monopolio parti-dista en la representación política.

Estos cambios denotaron elagotamiento de la “democracia pacta-da”, un modelo de gobernabilidadafincado en la centralidad del sistemade partidos y sustentado en gobiernosde coalición parlamentaria y degobierno como rasgos centrales delfuncionamiento del sistema políticodurante casi dos décadas. Precisamen-te, una de las manifestaciones más evi-dentes del cambio político es la virtualdesaparición de los partidos tradicio-nales (Acción Democrática Naciona-lista, ADN; Movimiento de IzquierdaRevolucionaria, MIR, y en menor grado, Movimiento NacionalistaRevolucionario,MNR) que goberna-ron, de manera alternada, durante die-ciocho años y cuya debacle se inicióen octubre de 2003 merced a larevuelta popular que provocó larenuncia presidencial de Sánchez deLozada,apoyado en la coalición MNR y MIR, dando origen a una coyuntu-

ra de innegable influencia del MAS yde los actores sociales que exigían larealización de un referéndum paradefinir la nacionalización de los hidro-carburos y la convocatoria a una asam-blea constituyente para “cambiar lasreglas del juego” y “refundar Bolivia”.

Como reacción al predominiode fuerzas políticas de izquierda yorganizaciones sociales que impulsa-ron el referéndum sobre la políticahidrocarburífera surgió la demanda deautonomías departamentales promovi-

da por el movimiento cívico-regional y los gremios empresariales del Depar-tamento de Santa Cruz que, en enero

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de 2005, congregaron a una multituden un cabildo que dio inició a una

campaña de recolección de firmas parasolicitar – mediante iniciativa legislati-va ciudadana – la convocatoria a un“referéndum autonómico”. También,en este caso, la acción directa de lasorganizaciones sociales tuvo conse-cuencias políticas y terminaron orien-tando sus demandas hacia solucionesinstitucionales a pesar de la crisis polí-tica que ponía en riesgo la continui-dad del orden democrático.

Otra protesta social, en junio de2005, derivó en la renuncia de CarlosMesa y en un contexto de polarizaciónpolítica, protestas sociales y enfrenta-mientos regionales se suscribió unacuerdo congresal que definió el acor-tamiento del mandato presidencial y eladelantamiento de las elecciones gene-rales para diciembre de ese año. Tam-bién se estableció que, simultáneamente y por primera vez en la historia, se eli- jan mediante voto ciudadano a las auto-ridades políticas de las regiones –losprefectos de los Departamentos – pese aque la norma constitucional estableceque su designación es una prerrogativa

presidencial.Esta fría crónica de hechos que

concluyen con la preservación y pro-fundización de la democracia no desde-ña la gravedad de los acontecimientosvividos en el transcurso de un conflictoque sacudió al país durante varias sema-nas con cercos campesinos, manifesta-ciones multitudinarias, bloqueos en lasprincipales carreteras, paros cívicos yhuelgas de hambre en un espacio dediscursividad política polarizado conconsignas de nacionalización, autono-

mías regionales, asamblea constituyente,golpe de estado, insurrección, gobiernocivil-militar, clausura del parlamento,

renuncia presidencial e, inclusive, vocesagoreras que alertaban sobre el riesgo

de una guerra civil. El saldo fue lamuerte trágica de un trabajador minero y la certeza de que la crisis política sehabía transformado en un rasgo habi-tual de la democracia boliviana. Sinembargo, el comportamiento electoralde la sociedad provocaría nuevas trans-formaciones en el escenario político.

Las elecciones generales dediciembre de 2005 tuvieron un resul-tado inédito con la victoria de EvoMorales, candidato presidencial delMAS, por mayoría absoluta siendo laprimera vez – desde la transición a lademocracia en 1978 – que una candi-datura obtiene más de la mitad de lavotación y accede directamente a lapresidencia de la República sin nece-sidad de establecer pactos interparti-distas para conformar una coaliciónparlamentaria y de gobierno (Ver Tabla 5). Sin embargo, en contrastecon esta supremacía masista, en laselecciones de prefectos este partidovenció solamente en tres (Potosí,Oruro y Chuquisaca) de los nueveDepartamentos denotando la exis-

tencia de un voto cruzado en las pre-ferencias políticas nacionales yregionales. Pese a su nítida victoria enel nivel nacional y a pesar de disponer de mayoría parlamentaria en la Cáma-ra de Diputados, el MAS concertó conla oposición congresal y las entidadescívicas de las regiones adversas algobierno una convocatoria simultáneaal referéndum sobre las autonomíasdepartamentales y a la elección deconstituyentes para dar cumplimientoa los acuerdos de junio de 2005 y defi-

nir el curso de la reforma estatal en elmarco de un proceso deliberativo ycon participación ciudadana.


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Es decir, la democracia represen-tativa se combinó con la democraciaparticipativa; los partidos dejaron dedetentar la exclusividad de la represen-tación política y el presidente de laRepública transfirió al voto ciudadanosu prerrogativa de designar autoridadespolíticas en los Departamentos. La“letra” constitucional se adecuó al“espíritu” de la democracia realmente

existente – en la que conviven la políti-ca institucional y la acción directa de losactores sociales – y uno de sus efectosformales fue la realización de dos con-sultas populares en el lapso de veinti-cuatro meses para intentar definir asuntos cruciales de la reforma estatal.

Estamos, pues, ante un sistemapolítico que ha sufrido cambios en lacomposición de sus actores,en el alcan-ce de las reglas y en las características delproceso decisional.Un esquema institu-cional que muestra nuevas pautas en el

proceso decisional político que ya no secircunscribe a las negociaciones en elseno del sistema de partidos ni a las rela-

ciones entre poderes Ejecutivo y Legis-lativo porque se ha incorporado la figu-ra del referéndum para encauzar lasdemandas sociales antes vehiculadasmediante la protesta callejera y la labor extraparlamentaria. Con todo,“no debeconfundirse la eficacia, social y política,de las decisiones adoptadas con la efica-cia decisional, relacionada con la mayor o menos velocidad en la toma de deci-

siones” (Borth 2004:180 nota 116)Un esquema político que muestra

una nueva composición en el sistema departidos matizado por el desplazamientode los partidos tradicionales, la presenciade agrupaciones ciudadanas – tambiénpresentes en las regiones con la elecciónde prefectos – y el carácter híbrido einformal del partido de gobierno en tér-minos organizativos debido a sus estre-chos vínculos –de dirección y/osubordinación– con movimientos socia-les, organizaciones sindicales y pueblos

indígenas. Todo ello fruto de nuevasreglas incorporadas en la ConstituciónPolítica del Estado sometida a su vez a

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Tabla 5. Elecciones nacionales 2005

MAS 1’544.374 53.74%

PODEMOS 821.745 28.59%

UN 224.090 7.79%

MNR 185.859 6.47%

MIP 61.948 2.16%

NFR 19.667 0.68%

FREPAB 8.737 0.30%

USTB 7.381 0.26%

Votos emitidos: 3’102.417

Partido Votación Porcentaje


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un proceso de reforma total en la Asam-blea Constituyente, cuyos resultados

serán puestos a consideración de la ciu-dadanía para su aprobación o rechazomediante un referéndum de salida en elsegundo semestre de 2007. Si es que lasdeliberaciones en la Asamblea Constitu- yente llegan buen término.

Precisamente, uno de los temascontrovertidos del debate en la Asam-blea Constituyente será la incorpora-ción de un régimen de autonomíasterritoriales en el nuevo texto constitu-cional. A continuación evaluamos eldebate en torno a este tema.

2. El debate sobre las autonomíasEl debate sobre las autonomías

territoriales ha girado, desde hacevarios años, en torno al tipo de Estado y a las modalidades de descentraliza-ción política. Sin embargo, la discusiónpresentó dos posiciones contrapuestasporque la descentralización estatal fueplanteada en términos de autonomíaindígena o autonomía departamentalen el nivel subnacional. Por una parte,una postura multiculturalista que cues-tiona la continuidad de la existencia de

los Departamentos y, por otra,una pos-tura regionalista que no contempla lasdemandas indígenas. Estas posturas sepresentaron como posiciones irrecon-ciliables porque basaban su enuncia-ción discursiva en la negación del“otro” pese a que enarbolaban la con-signa de autonomía que, se supone,implica la conquista de la voluntad pro-pia como requisito para una relaciónigualitaria con los demás. Estas dosvisiones expresaron, de alguna manera,la metáfora que daba cuenta de la frac-

tura de la sociedad –“las dos Bolivias”,una occidental moderna y otra indíge-na tradicional – y matizaron con ele-

mentos identitarios la crisis política queadquirió contornos complementarios

de clausura discursiva.¿Cómo se manifestó este rasgode clausura discursiva entre lo indígena y lo regional,entre lo étnico y lo depar-tamental en el debate sobre las autono-mías? Los discursos que se sustentabanen criterios de identidad étnico-culturalplanteaban las siguientes propuestas:Autodeterminación territorial de lasnaciones originarias,mancomunidad demunicipios autónomos en diez regionespara redefinir la división político-admi-nistrativa del Estado, establecimiento deregiones o áreas étnico-lingüísticasautónomas, delimitación de seis macro-regiones que cobijan en su seno a trein-ta y seis naciones originarias o, bien,autonomías terr itoriales de base étnico-lingüística (Unidad de Coordinaciónpara la Asamblea Constituyente 2004;FES-ILDIS 2005). Es decir, las autono-mías territoriales eran definidas a partir de criterios de identidad étnico-cultural y nuevas regiones o comunidades lin-güísticas debían sustituir a los Departa-mentos actualmente existentes que (se)han construido (con) identidades regio-

nales. En otras palabras, desde una pos-tura multiculturalista –que interpela apueblos indígenas y/o naciones origi-narias – se excluían a las identidadessociales que no apelaban a referentesétnico-culturales y sobre esa base seplanteaba la redefinición de la divisiónpolítico-administrativa del Estado.

En el otro extremo se situaba unavaga propuesta de autonomías regiona-les, asumida por los comités cívicos delpaís en 2004, aunque su planteamientoera ambiguo por la imprecisión en defi-

nir el objeto de referencia (región) yporque equiparaba a las regiones conlos Departamentos. Finalmente, a partir


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de enero de 2005 y después del cabildorealizado en Santa Cruz, se impuso el

criterio de autonomías departamentalescentrando su propuesta en el leit motiv de su demanda:descentralización políti-ca para profundizar la desconcentraciónadministrativa prestando atención aaspectos fiscales y financieros. En estavisión,empero,no eran consideradas lasidentidades étnicas ni las reivindicacio-nes de los pueblos indígenas porque laideología regionalista concibe la socie-dad local como un espacio homogéneoo como un ámbito de despliegue de unproyecto hegemónico propugnado por élites de poder. Por eso, esta propuestaenfatizaba los aspectos fiscales y políti-co-administrativos de los gobiernosdepartamentales y no percibía la necesi-dad de considerar las demandas étnico-culturales cuya importancia adquiriónuevas connotaciones con la victoriaelectoral de Evo Morales, “el primer presidente indígena”.

Ahora bien, esta situación declausura discursiva entre multicultura-lismo étnico y regionalismo conserva-dor sufrió algunas modificacionesdespués de la victoria de Evo Morales

en las elecciones presidenciales porquelas propuestas empezaron a evaluar diversas maneras de articulación de lasautonomías departamentales y las auto-nomías indígenas rescatando, por ejem-plo, la figura de distrito o municipioindígena en el marco de las autonomíasdepartamentales. Sin embargo, al calor de la campaña electoral por la AsambleaConstituyente y el referéndum por lasautonomías departamentales resurgie-ron las diferencias y contradiccionesentre estas posiciones a partir de la deci-

sión del MAS de propiciar un voto derechazo a la pregunta del referéndumcon el argumento de que era favorable

a los intereses de las élites regionales depoder, sobre todo de Santa Cruz, y

ponían en riesgo la unidad nacional,además, porque el tenor de la preguntadel referéndum eliminaba la posibilidadde considerar otras modalidades deautonomía territorial.

Precisamente, la propuesta delMAS para la Asamblea Constituyentehace mención a la necesidad de estable-cer “modalidades flexibles de autonomí-as regionales, indígenas,municipales y/odepartamentales”(Movimiento AlSocialismo 2006:10),una propuesta sus-ceptible de interpretarse como unamirada excluyente en la medida que lasautonomías regionales, indígenas ymunicipales no incluyen la autonomíadepartamental (a eso se refiere la “o”)aunque sin rechazar la posibilidad deuna articulación de las distintas modali-dades de autonomía, incluida la autono-mía departamental (si se toma en cuentala “y”). La consideración de autonomíasregionales, por ejemplo, ha sido formu-lada de manera imprecisa por las dificul-tades para establecer los criteriospredominantes –sociológicos, económi-cos, ecológicos, culturales – para definir

una determinada región. En pleno pro-ceso electoral, algunas instancias guber-namentales elaboraron una propuesta deregionalización que implica el reconoci-miento de una treintena de regionescomo unidades de planificación para laimplementación de políticas de desarro-llo que, opcionalmente, podrían servir de referencia para un modelo de auto-nomías territoriales.Asimismo, las decla-raciones del presidente de la Repúblicaen el acto inaugural de la AsambleaConstituyente se han referido a la nece-

sidad de reconocer autonomía a las pro-vincias y cantones, inclusive, a lascomunidades indígenas. Esta vaguedad

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discursiva pone en evidencia la inexis-tencia de una posición definida respecto

al tema de las autonomías territorialesen el seno de la principal fuerza políticade la Asamblea Constituyente.

Es dable suponer que la posicióngubernamental a favor del NO estuvoimpulsada más que por un rechazo a lasautonomías departamentales por el des-pliegue de una estrategia discursivadirigida a replantear el debate en tornoa las autonomías territoriales sin cir-cunscribir su tratamiento al nivel depar-tamental, aunque en el seno deloficialismo no existe una propuestaalternativa definitiva para ser discutidaen la Asamblea Constituyente.

Con todo, la tensión entre laautonomía departamental y la autono-mía indígena en el rediseño institucio-nal del Estado pone en tapete dediscusión el propio objeto de la refor-ma: ¿cuáles son las unidades territoria-les susceptibles de ser proclamadasautónomas y qué competencias y atri-buciones deben ser asumidas por estasunidades? En estas condiciones discur-sivas se plantea, de nueva cuenta, eldebate sobre el tema y adquiere otra

connotación debido a los resultados delreferéndum y a las posiciones asumidaspor la principal fuerza política en laAsamblea Constituyente.

3. Las perspectivas del debateautonómico en la AsambleaConstituyente

Los desafíos que enfrenta laAsamblea Constituyente se dan encircunstancias peculiares que distin-guen nítidamente este proceso dereforma constitucional de las expe-

riencias anteriores (se realizaron dosreformas constitucionales parciales – en 1995 y 2004 – a través del parla-

mento) no solamente en términosformales, porque se trata de una refor-

ma total de la Constitución Políticadel Estado y mediante modalidadesinéditas de representación políticasino, y sobre todo, porque el país estáviviendo un momento de primacía dela política y de una política sin cen-tralidad del sistema de partidos. En laactualidad, la política define el cursode los procesos sociales y económicos.El referéndum sobre la política hidro-carburífera fue una constatación deesta realidad que se tradujo en laaprobación de una nueva ley para elsector y en la emisión del decreto de“nacionalización” por el gobierno delMAS. Asimismo, el referéndum sobreautonomías departamentales es unhito del proceso de descentralizaciónpolítica, independientemente deldiseño institucional del Estado queapruebe la Asamblea Constituyente.Esto debido a que la política ya no esun campo ni una práctica restringidaa los partidos porque la participaciónpolítica se ha diversificado y existennuevas pautas de acción política paralos ciudadanos (referéndum e iniciati-

va legislativa) y para la competenciaelectoral con la incorporación denuevas modalidades organizativas enla disputa política.

Estas nuevas pautas de acciónfueron una respuesta a la tensión entrela política institucional y la “políticaen las calles”que puede encontrar unaposibilidad de resolución en el proce-so de la Asamblea Constituyentemediante la deliberación democrática,sin perder de vista que la política deli-berativa implica y exige el reconoci-

miento del “otro” como interlocutor capaz de persuadir con sus argumen-tos de la pertinencia de su propuesta.


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Por eso, la Asamblea Constituyente esquizás la única apuesta válida a la

política como espacio de concerta-ción para encarar la reforma estatal sineliminar las diferencias pero evitandoque los antagonismos pongan en ries-go la democracia y el sentido de per-tenencia a la comunidad nacional.

Los resultados del referéndumhan provocado un intenso debate res-pecto al alcance de su carácter vincu-lante, asunto que, finalmente, seresolverá en la Asamblea Constituyen-te. La lectura que realizaron las diver-sas fuerzas políticas muestra laexistencia de diversas estrategias. Por una parte, el partido de gobierno con-sidera que la victoria del NO en elcómputo nacional elimina la obligato-riedad del tratamiento de las autono-mías departamentales en los términosdel texto de la pregunta y, por lo tanto,permite plantear el debate sin esa res-tricción en la Asamblea Constituyen-te. Por otra parte, los actores políticos y sociales que apostaron al SI y obtu-vieron mayoría de votos en sus Depar-tamentos consideran que la AsambleaConstituyente está impelida a incor-

porar un régimen autonómico en elnuevo texto constitucional para que secumplan los términos de la preguntadel referéndum.

Si bien el título de la norma – Ley de Convocatoria al ReferéndumNacional Vinculante a la AsambleaConstituyente para las AutonomíasDepartamentales – explicita su carác-ter nacional y, por ende, la valoraciónde sus resultados debe efectuarse apartir de ese rasgo, la pregunta conte-nida en el Art. 4 – cuya extensión y

complejidad denota las concesionesinevitables a una concertación deintereses contrapuestos – introduce

otros ingredientes que permitendiversas interpretaciones:

¿Está usted de acuerdo, en elmarco de la unidad nacional, endar a la Asamblea Constituyenteel mandato vinculante para esta-blecer un régimen de autonomíadepartamental aplicable inmedia-tamente después de la promulga-ción de la nueva ConstituciónPolítica del Estado en los Depar-tamentos donde este Referén-dum tenga mayoría, de maneraque sus autoridades sean elegidasdirectamente por los ciudadanos y reciban del Estado competen-cias ejecutivas, atribuciones nor-mativas administrativas y losrecursos económicos financierosque les asigne la nueva Constitu-ción Política del Estado? (Repú-blica de Bolivia 2006:1)

La mención a “los Departamen-tos donde este Referéndum tengamayoría” establece una circunscripcióndistinta a la nacional para fines deimplementación de “un régimen de

autonomías…”.

Algo que se ratifica en el Art. 2,que señala:

El presente referéndum, comomanifestación directa de la sobe-ranía y voluntad popular, tendráMandato Vinculante para losmiembros de la Asamblea Consti-tuyente. Aquellos Departamentosque, a través del presente referén-dum, lo aprobaran por simple

mayoría de votos, accederán alrégimen de las autonomías depar-tamentales inmediatamente des-


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pués de la promulgación de lanueva Constitución Política del

Estado (:1).

Y abunda en reiteración en elArt. 5, que reza:

Los resultados del ReferéndumNacional Vinculante para laAsamblea Constituyente, seránadoptados por simple mayoríade votos válidos. Los Departa-mentos que así lo apruebenaccederán a las AutonomíasDepartamentales, una vez pro-mulgada la nueva ConstituciónPolítica del Estado (:2).

Por lo tanto, existen argumen-tos que validan la adopción de ambasinterpretaciones denotando, más que laincongruencia o ambigüedad de la“letra” de la norma, el predominio desu “espíritu” que responde a la natura-leza del acuerdo político que dio ori-gen a su aprobación.

Las desavenencias radican en quesi debe prevalecer el cómputo nacionalo deben acatarse los resultados de cada

Departamento. La primera opciónimplica desechar la pregunta del refe-réndum y relativizar la exigencia de laincorporación de un régimen de auto-nomías departamentales en el nuevotexto constitucional abriendo la posibi-lidad de considerar otras modalidades deautonomía (indígena, regional e, inclusi-ve, provincial, cantonal y comunal). Lasegunda alternativa supone la obligaciónde la Asamblea Constituyente paraincorporar las autonomías departamen-tales en la nueva Constitución para que

aquellos Departamentos en los que ven-ció el SI ingresen a un régimen autonó-mico después de su promulgación.

En la medida que la primeraopción es enarbolada por el partido

de gobierno con apoyo del movi-miento campesino e indígena y lasegunda es defendida por las fuerzaspolíticas de oposición y los comitéscívicos – y prefectos – de los Depar-tamentos donde venció el SI, la reso-lución de este impasse se ha trasladadodel marco normativo al despliegue decálculos estratégicos por parte de losactores y a la relación de fuerzas polí-ticas en la Asamblea Constituyente.Empero, la Ley de Convocatoria a laAsamblea Constituyente establece ensu Art. 25 que se “aprobará el texto dela nueva Constitución con dos terciosde voto de sus miembros…” (Repú-blica de Bolivia 2006ª:5) obligando a(o incentivando) la concertación por lo que es factible suponer que el re-feréndum sobre autonomías depar-tamentales, lejos de resolver elproblema, ha trasladado su solución ala Asamblea Constituyente poniendoen riesgo la legitimidad y la eficaciade sus decisiones en la medida quedebe responder a las demandas dediversos actores políticos y sociales

que, por lo pronto, presentan posicio-nes excluyentes.

Como vimos, se trata de dosejes de debate en relación al tema.Uno de carácter jurídico-político,referido a la “vinculatoriedad” de losresultados del referéndum, cuya inter-pretación está directamente vinculadacon el otro eje, de carácter político-ideológico, que expresa la orientacióntendencia predominante en la pro-puesta de reforma estatal. En la medi-da que prevalezca el criterio de

incorporar un régimen de autonomí-as departamentales en el nuevo textoconstitucional, la interpretación del


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referéndum implicará el reconoci-miento de los resultados departamen-

tales. Si, en cambio, se impone unapostura que privilegia a las autonomí-as indígenas se tomará en cuenta elcómputo nacional para rechazar lapregunta del referéndum.

En suma, el referéndum fueincorporado en la democracia boli-viana para resolver demandas socialesmediante la participación ciudadana –en tanto cuerpo electoral– en elproceso decisional político y comorespuesta al agotamiento de un mode-lo de gobernabilidad concentrado enel sistema de partidos y en las relacio-nes entre los poderes Ejecutivo yLegislativo. Sin embargo, el referén-dum sobre autonomías departamenta-les, en la medida que sus resultadosson vinculantes para una asambleaconstituyente y estos resultados sonpasibles a diversas interpretacioneslegales, no ha resuelto el problemaque originó la necesidad de su convo-catoria. Con todo, otra institución dedemocracia participativa, como laAsamblea Constituyente, será el esce-nario del tratamiento de este tema

denotando los cambios en una demo-cracia sometida a un continuo impul-so de reforma político-institucional.

4. Efectos en lalegitimidad democrática

La incorporación de institucio-nes de democracia participativa hapermitido resolver, en el marco insti-tucional de la democracia representa-tiva, una situación de aguda crisispolítica y encauzar las demandassociales hacia procedimientos institu-

cionales como el referéndum y laAsamblea Constituyente. Este cambioinstitucional se produjo como conse-

cuencia de la pérdida de legitimidad ycapacidad representativa de los parti-

dos que, durante dos décadas, forjaronun modelo de gobernabilidad que sesustentó en coaliciones parlamentarias y de gobierno que concentraron latoma de decisiones en el ámbito de lasnegociaciones interpartidarias con eladitamento de la subordinación delparlamento al poder Ejecutivo.

A pesar de las reformas políti-co-institucionales implementadaspara responder a aspectos deficitariosen el funcionamiento de la democra-cia, tales como, la inclusión de dipu-tados uninominales, el ejercicio delvoto desde los 18 años de edad, lacreación del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo, la indepen-dencia del organismo electoral o unaley de cuotas para promover la parti-cipación de las mujeres, los cuestio-namientos a la “democracia pactada”fueron creciendo debido a la progre-siva instrumentalización de los pactospara beneficio de los socios de lascoaliciones de gobierno mediante unreparto de cuotas de poder y un usopatrimonialista de los recursos públi-

cos. Otras reformas respondieron a lasdemandas de inclusión de los sectoresmarginados y discriminados, comolos pueblos indígenas, a través delreconocimiento de derechos colecti-vos, como la propiedad de tierrascomunitarias de origen, y de perso-nería jurídica a sus organizacionestradicionales y autoridades origina-rias. Cambios que expresaban elreconocimiento constitucional, desde1995, del carácter multiétnico y plu-ricultural de la sociedad pero que no

tuvieron impacto en la representa-ción política que siguió siendo unámbito exclusivo de los partidos tra-


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dicionales hasta inicios de la presentedécada.

Las protestas sociales iniciadas elaño 2000 pusieron en evidencia loslímites de la “democracia pactada”,puesto que los conflictos no pudieronser canalizados en el ámbito de la polí-tica institucional.A las protestas socia-les contra la privatización de losservicios públicos, la capitalización delas empresas públicas o, de maneragenérica, el neoliberalismo se fueronsumando demandas políticas, talescomo, la realización de una asambleaconstituyente para “modificar lasreglas del juego”. Con esta vaga con-signa se ponían de manifiesto reivin-dicaciones de mayor participaciónciudadana en los asuntos públicos ycuestionamientos a la capacidad repre-sentativa de los partidos políticos. La“democracia pactada” entre partidosfue impugnada mediante la accióndirecta de movimientos sociales, orga-nizaciones sindicales y vecinales ynovedosas modalidades de organiza-ción de la protesta colectiva comomanifestación de una “democraciadirecta” que cuestionaba las mediacio-

nes institucionales formales.Estas modalidades de “demo-

cracia directa” o de “política en lascalles”, empero, no cuestionaron lademocracia representativa sino que setradujeron en la demanda de nuevasreglas para resolver los problemas derepresentatividad de las instituciones ylegitimidad las decisiones políticas enel marco del orden constitucional.Estas reglas fueron introducidas en laConstitución Política del Estado, enfebrero de 2004, mediante la incorpo-

ración de instituciones de democraciasemi-directa para ampliar la capacidadrepresentativa y la legitimidad de la

democracia y establecer nuevos proce-dimientos para definir la orientación

de las políticas públicas y de la refor-ma estatal en curso. Las dos experien-cias de referéndum vividas en eltranscurso de dos años son una expre-sión nítida de estas transformacionespolítico-institucionales y sus conse-cuencias positivas para el fortaleci-miento y la profundización de lademocracia representativa. Asimismo,la realización de la Asamblea Consti-tuyente permite resaltar estos aspectos,aunque sus resultados proporcionaránlos elementos precisos para evaluar suimpacto en el decurso de la democra-cia boliviana.

Es evidente que los cambiosinstitucionales no siguieron un proce-so lineal y sus efectos políticos no seexplican con una mirada teleológicaque evalúa los acontecimientos a par-tir de sus resultados. La actual fortale-za de la democracia boliviana – encomparación con la crisis política delos años anteriores – es una demostra-ción de la importancia de las reformasinstitucionales aunque las razones y lasconsecuencias de los cambios institu-

cionales no se explican sin la influen-cia de las acciones de los actoresestratégicos. El proceso del referén-dum sobre las autonomías departa-mentales –que, como vimos, no haconcluido con los resultados en lasurnas – es un claro ejemplo de estasuposición.Al margen de esta duda, esevidente que la participación ciudada-na en el proceso decisional fortalece lalegitimidad de la democracia y la efi-cacia de las instituciones políticas.

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