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REGLAMENTACION Y SUPERVISIONDE

INSTITUCIONES DE MICROFINANCIAMIENTO

Experiencia de América Latina,Asia y Africa

Shari BerenbachCraig Churchill

traducido por

René Otero

La Red de MicroFinanzasDocumento No. 1

REGLAMENTACION Y SUPERVISIONDE

INSTITUCIONES DE MICROFINANCIAMIENTO

Experiencia en América Latina,Asia y Africa

1997

Red de MicroFinanzasDocumento Nº 1

Reglamentacion y Supervision de Instituciones de Microfinanciamiento

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INDICE DE MATERIAS

INDICE DE MATERIAS ................................................................................................................. i

LISTA DE ACRONIMOS.............................................................................................................. iii

RECONOCIMIENTOS................................................................................................................... v

PREFACIO.................................................................................................................................... vii

INTRODUCCION........................................................................................................................... 1

1. INTRODUCCION AL MICROFINANCIAMIENTO .............................................................. 5

1.1 CARACTERÍSTICAS DE LAS MICROEMPRESAS.............................................................................. 51.2 ACCESO DE LA MICROEMPRESA AL FINANCIAMIENTO................................................................. 71.3 LAS IMFS EMERGEN PARA CUBRIR VACÍOS FINANCIEROS ........................................................ 91.4 MÉTODOS DE SERVICIO DE MICROFINANZAS........................................................................... 101.5 ESCALA POTENCIAL DE LAS IMFS ........................................................................................... 14

Bank Rakyat Indonesia........................................................................................................... 15Grameen Bank ....................................................................................................................... 16Banco Sol............................................................................................................................... 17

2. PERFIL DE RIESGO Y ENFOQUES REGLAMENTARIOS PARA LAS IMFS................. 21

2.1. PERFIL DE RIESGO DE MICROFINANZAS .................................................................................. 21Riesgo de Propiedad y Control............................................................................................... 22Riesgos de Administración ..................................................................................................... 23Riesgos de Cartera................................................................................................................. 24Riesgo de Nuevas Industrias................................................................................................... 25

2.2 ENFOQUES REGLAMENTARIOS PARA INSTITUCIONES DE MICROFINANCIAMIENTO ..................... 262.3 REGLAMENTAR O NO HACERLO ............................................................................................. 282.4. PASOS INICIALES .................................................................................................................. 29

Sud Africa .............................................................................................................................. 29Filipinas................................................................................................................................. 31

3. REGLAMENTACION: ACTUAL ENFOQUE LEGAL ..................................................... 33

3.1 CREACIÓN DE ENTIDADES REGLAMENTARIAS .......................................................................... 333.2. SOLICITUD PARA SER UNA ENTIDAD FINANCIERA INTERMEDIARIA .......................................... 34

Requisitos Mínimos de Capital............................................................................................... 35El Continuo Rol de Establecer una ONG ............................................................................... 36Propietarios de Instituciones de Microfinanciamiento............................................................ 38Requisitos para Gerente y Director de IMF............................................................................ 41

3.3. ASUNTOS EN CONFORMIDAD CON REGLAMENTACIONES ESTÁNDAR DE BANCOS...................... 423.4. SUPERVISIÓN DE CASO POR CASO....................................................................................... 443.5. LECCIONES DE LA CRISIS DE FINANSOL................................................................................... 45

Asuntos Reglamentarios que Afectan a Finansol .................................................................... 46Crisis y Resolución ................................................................................................................ 47Lecciones ............................................................................................................................... 49

La Red de MicroFinanzas

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4. REGLAMENTACION:ENFOQUE ESPECIAL DE LA LEY .................................................51

4.1 NUEVAS INICIATIVAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS.................................................................51Perú........................................................................................................................................51Bolivia ....................................................................................................................................56La Ley Mutualista de Africa Occidental Francesa .................................................................57

4.2 INSTITUCIONES ESPECIALIZADAS: PROS Y CONTRAS ...............................................................58¿Instituciones de Microfinanciamiento como Receptoras de Depósitos?.................................60Estándares de Ingreso.............................................................................................................62Relación entre Capital y Activos.............................................................................................63

4.3 SUGERENCIAS PARA LAS IMFS ESPECIALIZADAS ......................................................................63

5. SUPERVISION DE IMFS.........................................................................................................67

5.1 UN ENFOQUE HÍBRIDO PARA LA SUPERVISIÓN DE LAS IMFS .....................................................67Indonesia ................................................................................................................................68Perú........................................................................................................................................68

5.2. SUGERENCIA PARA SUPERVISIÓN APROPIADA ..........................................................................695.3 RECOMENDACIONES DE INDONESIA..........................................................................................71

6. RECOMENDACIONES ...........................................................................................................73

6.1. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA TRATAR EL PERFIL DE RIESGO DE LAS IMFS .................74Riesgos de Propiedad y Administración ..................................................................................74Riesgos de Administración ......................................................................................................75Riesgos de Cartera..................................................................................................................75Nueva Industria ......................................................................................................................76

6.2 CONCLUSIÓN ..........................................................................................................................77

BIBLIOGRAFIA Y LECTURAS SUGERIDAS ...........................................................................79

INDICE DE CUADROS

Cuadro l: Distrubución de Firmas por Tamaño…………………………………… 5Cuadro 2: Tipos Ilustrativos de Microempresas…………………………………… 6Cuadro 3: Enfoques Regulatorios al Sector Financiamiento……………………… 28Cuadro 4: Requisitos Mínimos de Capital 1996…………………………………… 36Cuadro 5: Proporciónes de Costos Operativos de IMFs Seleccionadas (1993)…….

44Cuadro 6: Leyes y Reglamentaciones para la Creacion de IMFs (1996)…………… 53


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LISTA DE ACRONIMOS

ACP Accion Comunitaria del Perú

BCEAO Central Bank of West African States

BRAC Bangladesh Rural Advancement Committee

BRI Bank Rakyat Indonesia

COFIDE Corporacion Financiera de Desarrollo

EDPYME Entidades de Desarrollo para la Pequeña Industria y Microempresa

FEPCMAC Federation Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Credito

FMO Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor Ontwikkelingslanded

GCAP Grupo Consultivo para la Ayuda a los Pobres (Banco Mundial)

GTZ Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit

FFP Fondo Financiero Privado

IFC International Finance Corporation

IMF Institucion de Microfinanciamiento

IPC Interdiszciplinare Projeckt Consult

NHFC National Housing Finance Corporation

ODA Overseas Development Administration (British)

ONGs Organizaciones No Gubernamentales

UEMOA Union Economica y Monitaria de Africa del Oueste

USAID United States Agency for International Development


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RECONOCIMIENTOS

La Red de Microfinanciamiento, con la ayuda financiera de British OverseasDevelopment Administration (ODA), el Grupo Consultivo para la Ayuda a los Pobres(GCAP) y una fundación privada, ha emprendido este proyecto de investigación parapromover un mayor conocimiento de los enfoques reglamentarios y de supervisiónpara la microfinanza. Los autores desean agradecer a los financiadores de esteproyecto por su ayuda.

Un panel de expertos compuesto por supervisores de banco prestaron servicios comoconsejeros de esta investigación. Sus contribuciones ayudaron a asegurar que esteestudio tenga en cuenta las preocupaciones y limitaciones de los cuerpos supervisores.Más importante es que enfatizan, repetidamente, que, en su mayor parte, lossuperintendentes de banco no están, particularmente, interesados en institucionesfinancieras pequeñas que no presentan una significativa amenaza a la estabilidad delsistema financiero. Este panel comprende:

• Hennie van Greuning, ex-Presidente del Reserve Bank of Sud Africa, queactualmente está empleado en el Banco Mundial.

• Jorge Castellanos, Superintendente de Bancos de Colombia de 1994-95, quetrabaja al presente para JP Morgan en Nueva York.

• Luis Cortavaria, ex-Superintendente de Bancos de Perú, que trabaja actualmentecon la International Finance Corporation (IFC).

• Christopher Beshouri, Economista Financiero del Departamento del Tesoro delos Estados Unidos.

Los autores expresaron su reconocimiento a una lista de otros lectores y consejeros deeste proyecto, que incluye: Robert P. Christian, Elizabeth Rhyne (USAID); RichardRosenberg, Joyita Mukherjee y Ana Marie Chidzero (CGAP); David Wright (OSA);María Otero y Rachel Rock (ACCION International); Barbara Calvin y Stefan Harpe(Calmeadow); Janney Carpenter (Shorebank Advisory Services); Jenny Hoffman(Khula Enterprise Finance, Ltd.); Mark Wenner (Inter-American Development Bank);Robert Vogel (IMCC); and Walter Zunic (Federal Reserve Bank of New York). También deseamos agradecer a los miembros de la Red de Microfinanciamiento por suapoyo a esta investigación.


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PREFACIO

La Red de Microfinanciamiento es una asociación global de instituciones demicrofinanciamiento (IMFs) comprometidas a mejorar la calidad de vida de lascomunidades de bajos ingresos mediante la provisión de servicios de crédito, ahorros yotros servicios financieros. Los miembros de la Red esperan que estos servicios debenser proporcionados por instituciones financieras permanentes y que rindan utilidadesque cubren gran número de clientes que no reciben servicios del sector bancariotradicional.

Esta investigación está diseñada para servir como un recurso a supervisores debanco, reglamentadores y dictadores de políticas. El Proyecto de Reglamentación dela Red de Microfinanzas revisa la experiencia de casos en nueve países que tienenalguna experiencia con IMFs y saca conclusiones referentes a como enfocar lareglamentación y supervisión que convengan a las caaracterísticas específicas de talesinstituciones. Los países que se seleccionaron para esta revisión se los identificó acausa de la presencia de un miembro de la Red de Microfinanzas y porque estamuestra presenta un grupo de respuestas reglamentarias tomadas en diversosescenarios. Las principales recomendaciones de esta revisión se resumen en esteprimer volumen. El estudio de casos por país, que se presenta en un segundovolumen, ofrece un análisis detallado de la experiencia en este campo.

Las experiencias en Bangladesh, Indonesia y Bolivia proporcionan evidencia delpotencial de las instituciones de microfinanciamiento de proporcionar servicios en granescala. Si bien estos son casos excepcionales, la comunidad de microfinanzas emulaestos modelos de éxito. Bajo condiciones adecuadas, incluyendo un ambienteregulatorio adecuado, habrá un creciente número de IMFs exitosas en los próximosaños. Este documento espera que los reglamentadores serán muy diligentes enprepararse para la onda de microfinanzas. No es necesario, deseable ni realistareglamentar todas la instituciones de microfinanzas. Sin embargo, si estos serviciosincluyen movilizar ahorros voluntarios del público en general más allá de lascomunidades cerradas donde existen vínculos comunes, es importante que haya algunaforma de supervisión.

Los casos destacan dos enfoques generales para reglamentar las instituciones demicrofinanciamiento. La situación de Bolivia, Kenia y Colombia muestra laexperiencia de reglamentar las IMFs dentro de un marco regulatorio existente, seacomo un banco comercial o una compañía financiera. Estas experiencias destacantambién situaciones dispares entre el marco regulatorio estándard y el suministro deservicios de microfinanciamiento. Los casos de Perú, Africa Occidental y Boliviasuministran una intuición a los intentos iniciales de crear catagorías especiales deleyes dictadas, específicamente, para las instituciones de microfinanzas.

Un tercer grupo de experiencias, de Sud Africa y Filipinas, demuestra un proceso deconocimiento -- para las IMFs y los que dictan políticas – preparado para crearestándares para la industria local de microfinanciamiento. Si bien estos esfuerzos están


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en sus comienzos de desarrollo para ser significativos en la discusión, sugieren, sinembargo, posibles pasos hacia la identificación de un enfoque regulatorio apropiadopara el microfinanciamiento.

Este documento no proporciona los medios para indicar a los que dictan políticascomo reglamentar las instituciones de microfinanciamiento. No existe suficienteexperiencia o evidencia para ofrecer estándares específicos, proporciones y guías.Este documento presenta los aspectos principales que comprende la reglamentación ysupervisión de las IMFs, como una base de discusión, cuando es necesaria lareglamentación y cual es el único perfil de riesgo de las instituciones demicrofinanciamiento.


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INTRODUCCION

La emergencia de la industria de microfinanciamiento presenta una oportunidad sinprecedente para ampliar los servicios financieros a la gran mayoría de la poblacióneconómicamente activa. En los países en desarrollo, los bancos tradicionales sirven,típicamente, a no más del veinte por ciento de la población; las demás comunidadesno han tenido, históricamente, acceso a servicios financieros formales. Sin embargo,este mercado no tradicional es inmenso. El Banco Mundial calcula que el mercadoglobal potencia para crédito a la microempresa está al presente en más o menos 100millones de clientes.

En los últimos 20 años, las principales instituciones de microfinanciamiento (IMFs)han ideado tecnologías apropiadas para servicios financieros a fin de que resultenintermediarios financieros con utilidades.1 Estos acontecimientos han establecido losmedios para ampliar servicios financieros a los sectores excluídos, por lo tanto,determinando las bases para la industria de microfinanzas. Así como las nuevastecnologías agrícolas engendraron la revolución verde en las décadas de 1970 y 1980,nuevas tecnologías financieras producen la revolución de las microfinanzas en lapresente década.

En muchos países, los reguladores de bancos enfrentan, al presente el desafío dedeterminar si se reglamentará el sector emergente de la microfinanza, si asi fuera, losreguladores necesitan considerar un enfoque regulatorio apropiado. Como entidadesfinancieras no reglamentadas, las mejores instituciones de microfinanciamiento hantenido considerable libertad de adaptar métodos operativos para que sirvan coneficiencia los mercados determinados. Esto ha llevado al desarrollo de un pequeñopero creciente número de sólidas instituciones financieras especializadas, de métodosinnovativos de entrega y una ampliación del mercado de servicios financieros, cuandouna reglamentación se justifica, requiere lineamientos prudentes y coherentes quepermitan el crecimiento del sector de microfinanzas al mismo tiempo que protejan losintereses de pequeños ahorristas y apoyen la integridad del sector financiero como untodo.

Muchos superintendentes de banco y su personal, funcionarios de bancos centrales ypersonal de otras entidades del sector público no están muy familiarizados con lasIMFs con las recientes medidas reglamentarias para las IMFs en todo el mundo.Como una introducción a la joven industria de microfinanzas, el primer capítulodescribe las características únicas de las microempresas, los elementos de serviciosefectivos de microfinanzas y las características de las IMFs exitosas. Este estudio

11 Las instituciones de microfinanciamiento (IMFs) asumen una variedad de formas institucionales. Si bien eldocumento trata más frecuentemente acerca de programas de microcrédito sin fines de lucro que crean IMFsreglamentadas, otros tipos de institución incluyen bancos de propiedad gubernamental que operan unidades demicrofinanzas y bancos comerciales que crean subsidiarias de microfinanzas. Las IMFs exitosas proporcionan,típicamente, una gama de servicios financieros, tales como ahorros, préstamos personales o de consumo,préstamos de vivienda y de negocios.


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presta atención particular a las IMFs que caen fuera del grupo de las intermediariasfinancieras que ya están reglamentadas y que llegan a pequeños ahorristas o pequeñosagricultores, tales como cooperativas de crédito o bancos agrícolas. Para ilustrar elcrecimiento potencial de las instituciones de microfinanciamiento, el Capítulo 1describe, brevemente, tres de las IMFs más exitosas en el mundo: Bank RakyatIndonesia, Grameen Bank en Bangladesh y BancoSol en Bolivia.

El segundo capítulo examina el especial perfil de riesgo de las instituciones demicrofinanciamiento. Este perfil proporciona el marco de las recomendaciones pararegular y supervisar estas inconfundibles instituciones que se presentan en el últimocapítulo. Muchos de los aspectos de riesgo se aplican a carteras demicrofinanciamiento de bancos comerciales, así como a IMFs que tienen sus raices enel campo de actividades que no tienen utilidades. El Capítulo 2 destaca los alcancesde posibles enfoques regulatorios para microfinanzas y trata acerca de cuando esapropiado reglamentar las IMFs. Este capítulo también describe los procesosexploratorios que tienen lugar en Sud Africa y las Filipinas de las IMFs y de lasautoridades que dictan política. Estos esfuerzos para introducir estándares industrialesrepresentan pasos iniciales hacia la identificación de un enfoque reglamentarioapropiado para las IMFs.

Los dos capítulos siguentes describen diferentes enfoques para reglamentar IMFs. ElCapítulo 3 analiza los desafíos y oportunidades para establecer IMFs dentro del cuadroreglamentario existente. Se deducen importantes lecciones de las experiencias deorganizaciones no gubernamentales, tales como PRODEM en Bolivia y K-Rep enKenia, y Corposol en Colombia para establecer Finansol, una compañía financiera.

El Capítulo 4 presenta recientes iniciativas para establecer categorías especiales,legales o reglamentarias diseñadas, específicamente, para el microfinanciamiento. EnPerú, Bolivia y Africa Occidental, la reglamentación ha surgido en respuesta: a) laproliferación de servicios financieros proporcionados por ONGs, y b) el interés de losreguladores de introducir sólidas guías prudenciales para este creciente sector delmercado de servicios financieros. Estas líneas se establecieron para crear un marcoreglamentario apropiado para las IMFs que permita su establecimiento, pero que limitesus funciones. Sin embargo, los esfuerzos de todas estas tres jurisdicciones son muyrecientes para determinar si lograrán este objetivo. Los resultados de estas iniciativasdeben evaluarse a su debido tiempo, una vez que haya suficiente experiencia paraapreciar los costos y beneficios (para la institución, los reglamentadores y la economía)de categorías especiales de IMFs.

Las materias relacionadas con la supervisión de IMFs se examinan en elCapítulo 5. Sea que se estabezcan como instituciones de microfinanzas especializadas,como un banco comercial estándar o como compañía financiera, la supervisión de lasIMFs representa un desafío debido al gran número de transacciones pequeñas, a lafalta de seguridad convencional y a operaciones descentralizadas. La capacidadinstitucional del cuerpo supervisor para vigilar estos intermediarios financieros noconvencionales y la disponibilidad de recursos financieros para hacerlo, son factores


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restrictivos. Este capítulo trata acerca de las prácticas de supervisión en el contextode limitaciones financieras y técnicas.

El último capítulo propone recomendaciones para la reglamentación y supervisión deIMFs. Es importante anotar que estas recomendaciones son teóricas y preliminares,basadas en una experiencia de campo inicial. En los pocos casos en que es necesarioreglamentar IMFs, la reglamentación es posible sea mediante excepciones ymodificaciones a las normas bancarias existentes o mediante la creación de categoríasespecializadas para las IMFs. La escencia de este análisis es considerar el específicoperfil de riesgo de las IMFs y aplicar guías prudentes de manera rigurosa cuando lasIMFs son vulnerables pero ofrecen una flexibilidad relativa en medidas adoptadas,inicialmente, para controlar riesgos que no se aplican al sector de microfinanzas.


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1. INTRODUCCION AL MICROFINANCIAMIENTO2

Como introducción a la joven industria de microfinanzas, este capítulo describe lascaracterísticas particulares de las microempresas y su vasta demanda para serviciosmicrofinancieros. A fin de cumplir con esta demanda, las instituciones demicrofinanciamiento han ideado métodos efectivos para proporcionar serviciosfinancieros que sean apropiados para dicho mercado, debiendo salvar obstáculos queimpiden a las instituciones financieras tradicionales llegar al microsector. A fin deilustrar el crecimiento potencial de las instituciones de microfinanciamiento, estecapítulo describe también tres de las IMFs más exitosas en el mundo: el Unit DesaSystem del Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank en Bangladesh y BancoSol enBolivia.

1.1 Características de las Microempresas

En las economías de desarrollo la distribución en compañías sigue un modelo depirámide. En la cima de la pirámide se encuentran unas pocas corporaciones muygrandes y el número de firmas crece a medida que decrece la importancia de la firma,como se muestra en el Cuadro 1.3 En muchos países las dos últimas categorías,pequeños y micronegocios, comprenden cerca del 90% de todas las firmas. La mayorparte de las firmas caen en el rango de la categoría de “microempresa”, que en general,emplean menos de cinco personas y utilizan pocos activos fijos.

Cuadro 1: Distribución de Firmas por TamañoGrande

Mediano

Pequeño

Micro

El aspecto de la actividad comercial se lo conoce como el “sector informal”, es decir,que, en general no requieren permiso ni pagan impuestos y no se ajustan a las leyes detrabajo. En muchos países en desarrollo, este sector emplea tanto como el 50 por

2 Este capítulo se basa en un informe confidencial preparado por Bernard Sheahan y Shari Berenbach,“Project Proposal - ADEMI: Dominican Republic”. Caribbean and Central American BusinesAdvisory Service, 1991.3 Este punto enfatizó Pedro Jimenez, Director Ejecutivo de ADEMI, institución demicrofinanciamiento de la República Dominicana, en sus conversaciones con el autor.


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ciento de la fuerza laboral.4 El sector de la microempresa creció, sustancialmente,durante la década de 1980 a medida que la actuación de la economía formal estuvovacilante en muchos países. Al afrontar pocas alternativas de empleo, los queingresaban al mercado de trabajo optaron por trabajar para sí mismos o tomar trabajosesporádicos en el sector informal.

Si bien no existe una definición, la mayoría de las microempresas demuestran lassiguientes características:

• Empleo: Las microempresas emplean de una a cinco personas, incluyendomiembros de la familia, sin paga, y el personal pagado.

• Activos Fijos: Las firmas emplean mano de obra intensiva ytienen limitados activos fijos.

• Localización: Muchas microempresas se establecen en la casa, funcionan en unpuesto de venta del mercado o son vendedores ambulantes. Las microempresasmás establecidas operan en locales comerciales.

• Mercadeo y Provisión: Las microempresas venden o compran, generalmente, demercados locales. Es menos posible que exporten sus productos o que se basenen importaciones, que las firmas más grandes.

• Administración: Las microempresas son administradas por sus propietarios y usantécnicas de gerencia. Muchas firmas no mantienen registros contables.

• Registro Legal: Las microempresas operan, frecuentemente, fuera de los límitesdel marco regulador. Estas firmas pueden no estar, legalmente, inscritas, no paganimpuestos o no se adhieren a reglamentaciones de trabajo, salud o seguridad.

Las microempresas operan en todos los sectores de negocios, incluyendomanufacturas en pequeña escala, servicios y comercio, como se indica en el Cuadro 2.

Cuadro 2: Tipos Ilustrativos de Microempresas:

Servicios Comercio ManufacturasTransporte Vendedores ambulantes Sastres/modistasPeluqueros/Salon de belleza Vendedores de comida Carpinteros/ebanistasReparación de máquinas Vendedores de ropa usada Trabajadores en metalReparación de electrónicos Almacenes generales Panaderos/ProcesamientoPeladores de arroz Vendedores de mercado de alimentos

Productos lácteos Cerveceros

Los siguientes aspectos financieros de las microempresas influyen, significativamente,la dinámica del préstamo a la microempresa.

4 María Otero y Elisabeth Rhyne, Eds. (1994). The New World of Microenterprise Finance:Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Harford, CT: Kumarian.


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• Capitalización Limitada: Puesto que las microempresas son típicamente de manode obra intensiva, sus requisitos de capital para la iniciación y expansión demicroempresas son pequeños.

• Rápida Renovación de Inventario: La mayoría del activo de la firma es capital detrabajo que se renueva rápidamente. Muchas microempresas son un bosquejo de laproverbial vaca en cuanto generan ganancias uniformes y continuas para suspropietarios.

• Grandes Ganancias en Activos: Las microempresas utilizan, eficientemente, elcapital. La utilidad por dólar invertido puede ser tan alta como el 100% hasta el500%.

• Baja Ventaja: A causa de que las microempresas tienen dificultades en el acceso apréstamos, se basan, casi exclusivamente, en las ganancias que retienen y en laayuda familiar para financiar el crecimiento de sus negocios. Muchasmicroempresas tienen por lo tanto, desventajas.

• Negocios Caseros: Para muchas microempresas, los recursos caseros y denegocios están entretejidos en una unidad financiera.

Estas características de las microempresas, más el nivel de pobreza de las familias quesufren los propietarios de microempresas, crean demandas muy específicas y sinembargo, mayormente, no resueltas por servicios microfinancieros. Estos rasgossugieren que son apropiados los pequeños préstamos a corto plazo. La rentabilidadaltamente marginal de unidades adicionales de capital permite que estas firmas paguencargos por servicios financieros, sustancialmente, por encima de las tazas comerciales.La sección siguiente describe por qué estas demandas no se han cumplido y enumeralas fuentes informales comunmente usadas para el financiamiento de la microempresa.

1.2 Acceso de la Microempresa al Financiamiento

En la mayoría de los países las microempresas no tienen acceso al financiamientomediante los mercados financieros usuales. Si bien la demanda por microcrédito esinmensa, en casi todos los países el sector de la banca comercial no ha encontrado queeste mercado sea un segmento atractivo, por las siguientes razones:

Riesgos que se Perciben: Sin registro legal, sin información financiera confiable o sinun local fijo, los financiadores comerciales perciben que el pequeño prestatariopresenta alto riesgo.Falta de Garantía: Con bajos niveles de activos fijos y pocos activos personales, lasmicroempresas no pueden satisfacer los requisitos de garantía de los prestadorescomerciales.Altos Costos Administrativos: Las guías operativas y los procedimientosadministrativos de los prestadores comerciales están diseñados para préstamosmayores. Estos procedimientos, son, prohibitivamente, engorrosos y costosos para laescala de financiamiento que requieren las microempresas.Estructura de Precios: El préstamo a la microempresa no parece que rindierautilidades a los bancos comerciales dado el costo, significativamente, más alto porunidad de administrar micropréstamos y los actuales tipos de interés del mercado.


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Limitaciones Legales y Reglamentarias: Como se trata más adelante, servir anegocios no registrados puede esquivar el cumplimiento de reglamentos bancarios departe de la institución financiera.Obstáculos Sociales: Los bancos, en general, han evitado proporcionar serviciosfinancieros a las comunidades de bajos ingresos a causa de los obstáculos sociales queexcluyen a esta población del núcleo central de la sociedad.

Sin tener acceso a fuentes comerciales, los microempresarios, en vez de confiar enfuentes informales de recursos, que llevan, usualmente, un costo más alto que lasinstituciones financieras formales. Los microempresarios obtienen la mayoría de susfondos iniciales de los ahorros caseros. Las personas pueden ahorrar el capital inicialdurante los períodos de previo empleo. Los servicios de depósito que llegan al sectorinformal cumplen, por lo tanto, una función vital para ayudar al inicio de acumulaciónde capital.

Los microempresarios, cuando no giran sobre sus propios ahorros, obtienen, confrecuencia, financiamiento mediante préstamos o inversiones de miembros de lafamilia. El financiamiento familiar, si bien no trae cargos financieros directos, puedeestar acompañado de obligaciones familiares que sean o no en efectivo, haciendo queel préstamo familiar sea a veces más costoso que el provisto por una institución. En lamayoría de los casos, los negocios generan, internamente, financiamiento para laexpansión de la empresa. Las ganancias se reinvierten para permitir el crecimiento dela empresa. Esto limita dicho crecimiento al ritmo que se dispone de fondos medianteutilidades.

Otras importantes fuentes de financiamiento de negocios incluyen crédito deproveedores y clubes tradicionales de ahorro. El crédito de proveedores parainventario y equipo incorpora, típicamente, un premio por encima de los precios alcontado; este premio es una cargo financiero implícito. Los microempresarios tambiénrecurren a los ahorros rotativos tradicionales y a las asociaciones de crédito, que noson comunes entre las familias pobres, para financiar los requerimientos de losnegocios. Si bien, técnicamente libres de intereses, los fondos de ests grupos definanciamiento pueden no estar disponibles conforme a los requisitos de oportunidadde los negocios y llevan considerables riesgos. Además, requieren, frecuentemente,que el empresario separe grandes porciones de los ahorros que tiene a su disposición,sin ganar ninguna utilidad directa; la disponibilidad de fondos está limitada al nivel deinversión de los miembros.

Los prestamistas son la fuente de recursos más cara. Los prestamistas dan préstamosde capital de trabajo o financian a corto plazo, con frecuencia para cubrir emergenciaspersonales. Los costos varían de país a país. Para fines ilustrativos, entre vendedoresde mercado en las Filipinas, los prestamistas usan con frecuencia, un sistema de cincopor seis, por el cual los vendores ambulantes se prestan cinco al comienzo de lasemana y pagan seis al fin de la semana (es decir, 2% por semana). Fuera delmercado, las tasas de prestamistas pueden ser de diez a sesenta por mes. A causa deque sus altos cargos puedan exceder la ganancia de los negocios sobre activos, los


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microempresarios no pueden mantener los tipos de interés que les cargan. La continuadependencia de los prestatarios puede descapitalizar la empresa.

1.3 Las IMFs Emergen para Cubrir Vacíos Financieros

Si bien la mayoría de los bancos comerciales han dicidido no servir al sector de lamicroempresa, en los últimos veinte años un gran grupo de IMFs ha surgido pararesponder a este mercado. Las IMFs exitosas han adaptado las lecciones aprendidasde las finanzas informales, tales como los prestamistas y las asociaciones de crédito,para proporcionar acceso al crédito y en algunos casos a servicios de ahorros. Enmuchos países los servicios microfinancieros estuvieron disponibles, inicialmente, deproyectos de desarrollo y de organizaciones no gubernamentales (ONGs) que sededican a actividades de caridad para ayudar a los pobres.

De los varios miles de ONGs en el mundo que ahora ofrecen servicios financieros, lamayoría suministran servicios financieros como una las muchas facetas de la ayuda aldesarrollo. Estas organizaciones pueden emplear gerentes y personal que no esténpreparados, técnicamente, para tomar responsabilidades de gerencia financiera; susoperaciones de crédito, que sólo alcanzan a un pequeño número de prestatarios,pueden tener problemas de calidad de cartera. Cuando estas instituciones se ocupanen movilización de ahorros el retiro de depósitos puede estar limitado a susprestatarios y es posible que los fondos se depositen en bancos comerciales. Lamayoría de las ONGs que se dedican a servicios de microfinanciamiento se basan enrecursos de subsidio, no se ocupan en intermediación financiera y no persiguenviabilidad comercial.

Sin embargo, de esta amplia asociación de instituciones, existe un creciente número deorganizaciones que se especializan en la entrega de servicios microfinancieros y queson intermediarios financieros eficientes. En ciertos casos, la institución demicrofinanzas exitosa puede ser una rama de una organización de desarrollomultifacética. En otros casos, la IMF surgió como entidad comercial de una ONGmatriz. En un creciente número de ejemplos las unidades de microfinanzas se añaden alas instituciones financieras. Todos estos diferentes tipos de IMFs exitosas observanlas siguientes características de micromercado:

• Las familias pobres tienen fondos para ahorrar; cuando se les ofrece un servicioconveniente, seguro y en efectivo, los ahorros de este sector pueden llegar a unvolumen significativo.

• El acceso al crédito puede ayudar en gran manera a los microempresarios conla adminstración del flujo de efectivo.

• Los microempresarios saben como utilizar con inteligencia el crédito. Laoportunidad de los préstamos y la disponibilidad constante de crédito es muchomás importante para los prestatarios que los tipos de interés.

• El acceso a renovar los préstamos es un incentivo poderoso para los pagosoportunos.


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• El adiestramiento técnico para los prestatarios en el lugar de empleo debe darse apedido y debe ser adaptado, cuidadosamente, a las situaciones individuales.

• Los prestatarios comprenden y respetan una actitud dura en la cobranza depréstamos.

Una IMF bien administrada y eficiente, que pueda movilizar ahorros y usar las técnicasde préstamo apropiadas y que se describen enseguida y puede crear un lugarestratégico rentable en el mercado de servicios financieros. La demanda de serviciosde ahorros y de préstamos es alta en el micromercado. Dadas las alternativasfinancieras disponibles para las microempresas, la disponibilidad de crédito de una IMFes especialmente atractiva. Esta demanda de crédito es elástica, dadas lascaracterísticas financieras de las microempresas.

Los prestatarios han probado ser dignos de confianza y consumidores constantes. Lamayoría de los clientes de microfinanzas buscan repetir los préstamos. Las tasas depago en las IMFs orientadas hacia el comercio exceden, constantemente, las de losbancos tradicionales de desarrollo de propiedad del estado por un amplio márgen y enmuchos casos son comparables o aun superiores a las tasas logradas por los bancoscomerciales. Una IMF con buena gerencia puede esperar gozar de un fuertecrecimiento y de considerable capacidad de ganancias.

Mientras el ímpetu de crecimiento de las IMFs viene, generalmente, de préstamos a lamicroempresa, los líderes en este campo expanden al presente el alcance de susproductos para cubrir diversas demandas de servicios financieros de las comunidadesde bajos ingresos. Estos nuevos productos pueden incluír ahorros, préstamos alconsumidor y para vivienda, líneas de crédito para emergencia, servicios basados en unprecio, tales como cambios de monedas, transferencia telegráfica y servicios deseguros. Otras IMFs tienen sus raíces fuera de los préstamos a las empresas, perotambién diversifican sus servicios hacia las comunidades de bajos ingresos. Pueden serinstituciones financieras de ahorro, como cooperativas de crédito, o comenzar comoinstituciones de préstamos de vivienda.

1.4 Métodos de Servicio de Microfinanzas

La falta de reglamentación de la microfinanza ha permitido hasta ahora que lasinstituciones, en todo el mundo, adopten metodologías innovativas de microfinanzas.Si bien cada IMF hace ciertos ajustes para responder a las situaciones particulares deuna economía o cultura local, existen notables similaridades en los enfoques delservicio de entrega utilizados en esta industria. Los aspectos especifícos de serviciosde microfinanzas se tratan enseguida.

Aspectos de Crédito: La mayoría de las IMFs usan el enfoque de “préstamos apasos”. Las IMFs inician a los prestarios con pequeños préstamos a corto plazo. Sibien el monto de los préstamos varía de país a país, casi todas las IMFs en países endesarrollo ofrecen préstamos iniciales por debajo de US$1.000 y muchas ofrecenpréstamos iniciales de menos de US$100. Si los pagos se hacen a tiempo, los


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prestatarios pueden tener acceso a préstamos sucesivamente mayores, a plazos máslargos según y conforme a los requisitos de la empresa.5 Se alienta a los prestatarios asolicitar nuevos préstamos y pueden recibir préstamos múltiples en el curso de variosaños.

La mayoría de los micropréstamos se usan para capital de trabajo, si bien, como semenciona antes, las IMFs se diversifican al presente, en préstamos de activos fijos yaun en préstamos que no son de negocios. La administración del crédito se lleva acabo con rapidez. Si bien diferentes organizaciones tienen políticas diversas enreferencia a los tiempos de vencimiento en las solicitudes para préstamos iniciales, elplazo es, generalmente, corto. Las IMFs otorgan, con frecuencia, nuevos préstamosen el momento o dentro de pocos días. La función de repetir préstamos permite a lasIMFs seleccionar los clientes y dirigir los préstamos de sumas mayores a prestatariosprobados. De esta manera la IMF establece una relación a largo plazo con el cliente,quien a su vez, tiene el incentivo de cumplir sus obligaciones y obtener un flujocontinuo y talvez creciente de recursos.

Requisitos Apropiados: El proceso de crédito es apropiado para su mercado. Paraotorgar préstamos a la microempresa las IMFs retiran los impedimentos que haestablecido el sector financiero formal para tramitar una solicitud de préstamo, talescomo: colateral, estados financieros, cartas de referencia de bancos y negocios yestatutos de la empresa.

Las IMFs permiten a los clientes que no tienen historia crediticia, establecer unregistro del cliente; como otras instituciones prudentes, las IMFs prestan confrontandocon dicha historia crediticia. Mediante este enfoque, las IMFs mantienen simples lassolicitudes de préstamo poniendo a un lado la necesidad de información financierahistórica. Los arreglos de seguridad también se formulan apropiadamente. Las IMFsaseguran el crédito mediante garantías de grupo, referencias de carácter, actuacionesanteriores confiables y la viabilidad de los negocios y mediante hipotecas sobrepropiedad personal cuando están disponibles. Cuando los prestatarios progresan a unaescala de pequeña empresa, pueden aspirar a una historia crediticia digna de confianzay a una adecuada base de activos para llenar los requisitos para préstamossubsecuentes.

Disciplina de Pagos: Los pagos a tiempo son un sine qua non para préstamossubsecuentes. Cuando están disponibles, los sistemas computarizados deadministración de crédito proporcionan a los oficiales de préstamo una información depago exacta y al día. Las IMFs exitosas no toleran vencimientos de préstamos. Engeneral, los clientes con pagos atrasados son penalizados y pueden no estar encondiciones de recibir préstamos futuros. Este enfoque con incentivos incluídos en elproceso de préstamo es altamente exitoso. Los líderes competentes demicrofinanciamiento están en condiciones de mantener los vencimientos y los atrasos a

5 La definición de corto plazo varía de país a país. En Acción Comunitaria del Perú (ACP), porejemplo, el plazo promedio de préstamos es de ocho semanas, mientras que el Banco Grameen(Bangladesh) los primeros préstamos se pagan usualmente en el plazo de doce meses.


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niveles que rivalizan con los de instituciones financieras de buena actuación, nivelesque se manejan, fácilmente, mediante políticas estándar de provisión sin detrimento delas utilidades.

Tasas de Interés: La política de préstamo de una IMF exitosa se basa en el uso detasas de interés positivas y reales que cubren todo el costo del préstamo en elentendido que los subsidios son innecesarios para el microempresario y dañan lasustentabilidad de la institución. Los cargos por intereses se calculan para cubrir elcosto total de las operaciones de préstamo, incluyendo a veces un excedente parafinanciar futuros préstamos. Las tasas de interés relativamente altas son apropiadas yescenciales. Son apropiadas a causa de la alta tasa de retorno que experiencian lasmicroempresas. El sentido común sugeriría que la gente de bajos ingresos no podríapagar altas tasas de interés cuando de hecho las características de sus negocios enrealidad hacen esto posible.

Las altas tasas de interés son escenciales porque hacen posible que lascomunidades de bajos ingresos tengan contínuo acceso a servicios financieros. Puestoque los subsidios no pueden durar indefinidamente las IMFs tienen que cargar unatasa de interés suficientemente alta para cubrir sus costos, tanto operativos comofinancieros, si quieren proporcionar estos servicios por mucho tiempo. Para ampliar elmercado de préstamos y al mismo tiempo cubrir sus costos, las IMFs deben cargartasas de interés significativamente más altas que las del sector bancario tradicional.Esta es una función de economías de escala en montos de préstamo. Así como lospréstamos a pequeños negocios tienen tasas de interes más altas que los préstamosmultinacionales, los micropréstamos deben tener, sin embargo, tasas de interés másaltas. Las tasas de interés anual efectivas caen, típicamente, en la escala de 20 a60%.6

La importancia de altos tipos de interés no da a las IMFs libertad para la ineficiencia ypasar esta a los clientes de bajos ingresos. Sin embargo, en vez de reglamentar lastasas de interés, un enfoque más efectivo para asegurar que las tasas que cobran lasIMFs sean apropiadas es fomentar la competencia. Esto estimulará la innovacióndirigida a reducir los costos y riesgos asociados con micropréstamos.

Servicios de Ahorros: Si bien en la mayoría de los países, los microprestatarios ONGno están, legalmente, permitidos a aceptar depósitos, en un pequeño número de casos,particularmente, en Asia, algunos microprestatarios están autorizados a hacerlo. Estose permite si mantienen una “muralla china” entre estos pasivos y sus activos y sisolamente reciben ahorros de sus prestatarios. Este servicio de depósito fomenta elhábito del ahorro y sirve como garantía para posibles pérdidas de préstamos. En estos

6 Para una descripción más completa de la importancia de cargar el costo total de las tasas de interésvéase: “Occasional Paper #1”, CGAP, agosto 1996, preparado por Richar Rosenberg; “A PositionPaper presented by the (South African Alliance of Microenterprise Development Practitioners on theReview of the Usury Act”, setiembre 1996; y “Exposing Interest Rates: Their True Significance forMicroentrepeneures and Credit Programs”, Carlos Castello, Katherine Stearns and Robert Christen,1991, ACCION Discussion Paper #6.


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casos, las IMFs no utilizan depósitos como fuente de capital para préstamos y por lotanto, no son intermediarios financieros.

Muchas IMFs requieren, inicialmente, ahorros obligatorios de posibles prestatariosantes que tengan acceso a préstamos. Algunas organizaciones cambian hacia unenfoque de ahorro voluntario, de manera que los clientes contribuyan depósitos a unfondo de reserva de emergencia, a causa de la insatisfacción del cliente con los costosfinancieros ocultos de ahorros obligatorios. Para estas instituciones la toma dedepósitos puede comenzar como “préstamos” de sus clientes. Estas notas a plazo, queno son garantizadas, ofrecen más alta rentabilidad que la que está a disposición depequeños ahorristas en bancos comerciales. En estos casos, ya que la mayoría de losclientes son prestatarios, los superintendentes creen que no es necesario reglamentarestas instituciones.

La provisión de servicios de ahorro resulta un asunto importante en el campo delmicrofinanciamiento. En algunas regiones, sea porque los servicios de microfinanzas sehan desarrollado al margen del movimiento de crédito cooperativo (Africa Occidental)o porque se permite ahorros voluntarios de los prestatarios (Bangladesh), lasfacilidades de ahorro son un servicio escencial que ofrecen las IMFs. Sin embargo, enAmérica Latina, con excepción de Organizaciones de Comunidad tales como losbancos de pueblo, a muchas instituciones financieras ONG no se les permite aceptardepósitos. La importancia de ofrecer un servicio de ahorros es una de las razones quelleva a las IMFs sin fines de lucro a convertirse en instituciones financierasreglamentadas.

Administración Eficiente: En las IMFs exitosas, típicamente, menos de una cuartaparte del personal está dedicado a funciones administrativas y más del 60% de todo elpersonal está ocupado en la entrega directa de servicios financieros. El costoadministrativo de IMFs bien gerentadas, si se expresa como porcentaje de la carterapromedio, es razonable dada la población a servir, su monto promedio de préstamo ysus costos administrativos fijos, con relación al monto total de la cartera, pero muchomayores que en bancos comerciales.

Cuando se revisa todos los tipos de instituciones financieras existe una constantecorrelación adversa entre el monto del préstamo y los costos administrativos.Mientras que un banco comercial, con gran número de clientes corporativos puedetener costos administrativos de aproximadamente 1 al 2% de la cartera, unacorporación financiera que presta a más pequeños y más riesgosos proyectos, puedetener costos administrativos de 10 a 12%. Dentro de este contexto, muchas IMFstienen costos administrativos de más o menos 25% de sus cartera promedio.

Entrega de Crédito Descentralizado: Las funciones básicas del oficial de préstamosson seleccionar a los microempresarios mediante promoción personal, proponer elmonto y el plazo del préstamo, visitar regularmente a los clientes, coordinar grupos degarantía (cuando sea aplicable), controlar pagos y el seguimiento de vencimientos.Los oficiales de préstamo seleccionan a los clientes en base al sitio de trabajo y operan


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en forma descentralizada. La información que obtienen los oficiales de préstamo es,generalmente, cualitativa y subjetiva, tal como el evaluar los elementos en contextoque están en la casa, los cuales pueden interpretarse con efectividad, solamente,después de una experiencia significativa. Una de las más grandes ventajas de las IMFsexitosas es la habilidad de evaluar el crédito de sus buenos oficiales de préstamo. Conlas microempresas, evaluar las técnicas de crédito y los indicadores cuantitativos deriesgo, no es apropiado ni efectivo.

Los oficiales de préstamo, típicamente, trabajan en las oficinas sucursales que estánlocalizadas cerca de los mercados designados. Durante el plazo del préstamo, losoficiales de préstamo visitan, regularmente, a sus clientes para evaluar el negocio yseguir su desarrollo. Este enfoque garantiza contacto continuo entre el oficial depréstamo y el prestatario. Acumula conocimiento y experiencia, lo que es de granimportancia para la continuidad de la vida del programa. Los oficiales de préstamobuscan a los clientes, les ayudan y les promueven a formular solicitudes de préstamo ysupervisan, directamente, los préstamos en los locales de trabajo de los clientes. Losinformes de administración de cartera permiten a los oficiales de préstamo seguir lospagos a tiempo. Para que una IMF sea exitosa, los oficiales de préstamo necesitansaber el día que el pago está vencido y actuar, inmediatamente, respecto a lospréstamos vencidos.

1.5 Escala Potencial de las IMFs

Las IMFs que desarrollan métodos eficientes de entrega de servicios prestan,rápidamente, su financiamiento subsidiado inicial. Tales organizaciones reconocen quea fin de obtener el impacto máximo para lograr la eficacia en el costo y viabilidadfinanciera deben aumentar, en forma significativa la escala de sus operaciones. Eldesafío que enfrentan tales IMFs es obtener suficiente capital para cubrir la demandade sus servicios mientras desarrollan capacidad administrativa y gerencial paracontinuar su crecimiento. La demanda de capital incita a las IMFs a desarrollarprocesos. Si una IMF elige establecer un intermediario financiero reglamentado parafinanciar su crecimiento mediante depósitos o préstamos interbancarios, su escalapotencial está limitada, principalmente, por su base de capital y su capacidad gerencialy administrativa.

El Bank Rakyat Indonesia, el Grameen Bank de Bangladesh y el Banco Solidario S.A.de Bolivia demuestran que es posible proporcionar servicios microfinancieros en granescala. Estas instituciones administran métodos descentralizados de servicios deentrega como se describe antiormente, con préstamos de monto promedio pequeño,(US$560, US#140 y US$660, respectivamente) que se identifican, evaluan ydesembolsan a nivel de la sucursal local. Es importante anotar que estas tresinstituciones de microfinanciamiento son instituciones financieras constituídas


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legalmente con una larga trayectoria.7 Estas instituciones demuestran el potencial quelas IMFs pequeñas y recientes pueden lograr muy pronto.

Bank Rakyat Indonesia

El Bank Rakyat Indonesia (BRI) es un Banco comercial de propiedad del Estado quetiene un siglo de antigüedad, es el más grande proveedor de servicios financieros enel mundo. A Octubre de 1996, las agencias de microfinanciamiento del BRI o UnitDesas, servían en 3.500 localidades con 15.7 millones de depositantes (total dedepósitos US$2.800 millones) y 2.5 millones de prestatarios (total de préstamos deUS$1.700 millones).8 De los 43.000 empleados del BRI, 23.000 trabajan en el sistemaUnit Desa.

La Unit Desa BRI data de principios de 1970 cuando el BRI estableció una red desucursales para ayudar a programas agrícolas subsidiados. Sin embargo, haciamediados de la década de 1980, los subsidios agrícolas se agotaron. El Ministerio deFinanzas presionó para hacer una liberalización significativa de las reglamentacionesbancarias que permitan a las sucursales establecer sus tasas de interés para préstamos ydepósitos. El éxito de Unit Desa proviene, principalmente, de que es evaluadoindependientemente.9 El BRI financia sus operaciones de micropréstamos mediantedepósitos a la tasa de mercado, totalmente independientes de fondos de donantesinternacionales. Los depósitos de las sucursales exceden el volumen de préstamos enun cuarenta por ciento. Si bien el sistema de Unit Desa representa, solamente, el 23%del total de activos de BRI y genera cerca del 40% de los ingresos del banco. Elsistema de Unit Desa rinde utilidades y genera un promedio de rentabilidad de 31%sobre el activo.

La experiencia en Indonesia con instituciones de microfinanciamiento que tienen baseen un pueblo, data de hace más de 100 años y es parte del legado colonial de Holanda.En Java Central, particulamente, los holandeses fomentaron la formación de bancos depueblos para pequeños depósitos. A fines de la década de 1960, durante un períodode inestabilidad monetaria y altas tasas de inflación, muchos de los bancos de pueblopara pequeños depositarios vacilaron. El crecimiento del Sistema de Unit Desa, asicomo otros programas financieros al nivel de pueblo, puede entenderse como unaextensión de esta tradición bien establecida de servicios financieros locales en zonasrurales.

Si bien el BRI es la más grande institución que proporciona servicios de microfinanzasen Indonesia, no es la única. Una compleja red de instituciones bancarias privadas yde propiedad del estado en pequeña escala se ha desarrollado para proporcionar

7 Si bien BancoSol fue creado, solamente en 1992, su record de éxito comenzó con la organizaciónafiliada PRODEM, en 1997.8 Micro Finance Network, Member Statistics, January 1977 (Red de Micro Finanzas. Estadísticas deMiembros, enero 1977).9 Boomard James and Kenneth Angell. 1994. “Bank Rakyat Indonesia’s Unit Desa System:Achievements and Replicability”, en Otero y Rhyne, editores. The New World of MicroenterpriceFinance: Building Healthy Financial Institutions for de Poor. West Harford, CT, Kumarian.


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servicios financieros de mercado suburbano como una combinación de mercadoscompuestos por pueblos o mediante pequeños bancos. Además del BRI, existe unnúmero de prominentes redes de mocrofinanzas que incluyen: BKD(aproximadamente 5.345 unidades de pueblos con un millón de prestatarios) BKK deJava Central (aproximadamente 3.525 unidades de pueblos con medio millón deprestatarios); KURK (aproximadamente con 1.426 unidades de pueblos y menos de200 mil prestatarios); y muchas otras instituciones de microfinanzas privadas y depropiedad municipal.10

Grameen Bank

Grameen Bank comenzó en 1976 como un proyecto experimental de ChittagongUniversity en Bangladesh. Durante la fase inicial de este proyecto, el Grameen Bankse benefició del apoyo operativo proporcionado por el Bangladesh Bank (BancoCentral) y un linea de crédito de bancos comerciales de propiedad del estado. En1983 se estableció Grameen Bank mediante un estatuto especial aprovado por elparlamento. Grameen Bank fue, originalmente, de propiedad del gobierno con un60% y de prestatarios sin tierras con un 40%. Esta distribución de propiedad hacambiado con el tiempo. A octubre de 1996, Grameen Bank era de propiedad delgobierno solo en un 8% y 92% de prestatarios del banco. El gobierno tiene ampliarepresentación y esto sirve como el principal método de control del banco.

Grameen Bank se dedica a prestar al pobre rural. Opera en cerca a 36.000 aldeas yllega a más de 2.1 millones de prestatarios con un total de saldo pendiente de cerca aUS$200 millones a junio de 1996.11 Si bien Grameen Bank tiene esquemas de ahorro,tanto voluntarios como obligatorios, el capital para financiar el crecimiento del bancoviene, en su mayor parte, de donaciones de donantes internacionales.12 Cuando esnecesario, el gobierno de Bangladesh también ayuda a Grameen Bank a prestarsefondos localmente.

Grameen Bank presta a pequeños grupos de sus miembros que están organizados encentros de aldeas de 60 mujeres cada uno. Los préstamos están disponibles paracubrir las actividades económicas de las mujeres, la construcción de viviendas y otrosrequerimientos de crédito a medio plazo. Los servicios sociales y económicos quetienen el propósito de ayudar a la población rural sin tierras de Bangladesh a crearactivos e incrementar ingresos.

10 El número de bancos de propiedad de pueblos al fin del año 1996, fue proporcionado por laDivisión Cooperativa del BRI que es responsable de su supervisión. Los cálculos para el número debancos de pueblo privados data de 1992 y está citado en “Report on the FID in Indonesia, Oct. 1992”.Todos los otros datos son de 1991 y se derivan de “Design of Successful Rural FinancialIntermediaries: Evidence from Indonesia; World Development Vol. 24 #1, pp 65-78, 1996”, fueproporcionado por Rodrigo Chaves y Claudio González Vega.11 Credit and Development Forum, 1996. “Savings & Credit Information of NGOs (datos de marzo yjunio 1996”, Vol. 2 Nº 1.12 Si bien Grameen Bank se ha basado en donaciones para financiar algunos de sus requisitos depréstamo, de acuerdo a Khandker, Khalily y Kahn, (1994), a 1993 el total de ahorros y depósitosmovilizados pudo haber financiado sus operaciones de préstamo.


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Grameen Bank es la institución de microfinanciamiento más visible en Bangladesh ytalvez en el mundo, y es la única IMF en el país que tiene un estatuto bancarioaprobado. Sin embargo, existen en Bangladesh cientos de otras instituciones demicrofianciamiento. A junio de 1996, el Bangladesh Rural Advancement Committee(BRAC) prestaba servicios a l.4 millones de prestatarios. Además, 400.000 hogaresestán atendidos por Proshika y otros 400.000 pestatarios reciben préstamos de laAssociation for Social Advancement (ASA). El Credit and Development Forum deBangladesh se mantiene al tanto de la actuación de más de 200 ONGs locales quesirven al mercado de microfinanzas. Existen más de cinco millones de hogares pobresen Bangladesh que se benefician de los servicios de microfinanciamiento, pero la vastamayoría de los servicios son proporcionados por Grameen y por las cinco principalesNGOs.13

Los 2.1 millones de prestatarios del Grameen Bank es un número similar en escala alos 2.5 millones de prestatarios que sirve el BRI en Indonesia. Sin enbargo, haynumerosas diferencias críticas entre las dos instituciones que vale la pena anotar:

i) El BRI sirve a una clientela más amplia y más rica que incluye microempresas,pequeños negocios y emplea personas, mientras que el Grameen Bank seconcentra, solamente, en hogares rurales sin tierras;

ii) Los servicios de ahorro del BRI exceden las actividades de préstamo, lo cual noes el caso en Grameen Bank.

iii) El BRI es, solamente, un servicio bancario mientras que Grameen ejerce otrasactividades de desarrollo que van más allá de los serviciosfinancieros;14

iv) El BRI financia su Unit Desa, que obtiene ganancias, mediante depósitos localesmientras que Grameen Bank funciona sin pérdidas ni gnancias y depende dedonaciones de donantes internacionales para apoyar su crecimiento.

Las similitudes son más importantes. Estas dos organizaciones operan una red desucursales bien disciplinadas que delegan autoridad al campo. Actuan en verdaderaintermediación financiera y han logrado una impresionante escala.

Banco Sol

Tratar acerca de las IMFs prestatarias no estaría completo sin una referenciaBancoSol, S.A. en Bolivia. Aunque mucho más pequeño que BRI o Grameen Bank,con tan solo 75.000 prestatarios activos, BancoSol ha logrado una significativa escalaen comparación a la población de Bolivia (aproximadamente 7 millones). Los clientesde BancoSol representan 40% de los clientes de la banca en Bolivia y tienen unimpresionante alcance pra un banco con solamente 5 años de vida.

13 El Credit and Development Forum indica que las cinco ONGs principales tienen 3 millones deprestatarios, además de 2.1 millones de prestatarios del Grameen Bank.14 Las actividades sociales de Grameen Bank incluyen la organización de guarderías, la distribuciónde semillas y un programa de pozos.


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La historia de BancoSol comienza con PRODEM, ONG. En 1987, PRODEM fuecreada como una actividad conjunta por prominentes miembros de la comunidad denegocios de Bolivia, quienes proporcionaron el capital semilla y el liderazgo yACCION International una ONG basada en Estados Unidos que proporcionó latecnología y la metodología. La metodología comprende proporcionar pequeñospréstamos a corto plazo como capital de trabajo a grupos solidarios compuestos de 4o 5 pequeños empresarios.

Con financiamiento inicial de USAID, Calmeadow15 y el sector privado de Bolivia,PRODEM comenzó a otorgar préstamos en 1987. Su temprano éxito abrió laspuertas a nuevos financiadores y a mayores aportes. A fines de 1991, PRODEMestaba operativamente autosuficiente, tenía 11 sucursales, 116 empleados y una carterade préstamo de más de US$4 millones. Sin embargo no había hecho mella en lademanda de servicios financieros del sector informal. Como una ONG, PRODEM noestaba en codiciones de tener acceso a suficientes recursos financieros para estar altanto de la demanda y se vió restringida a proporcionar servicios adicionales a losclientes, principalmente ahorros.

En respuesta a estas limitaciones los directores de PRODEM decidieron crear unbanco comercial del cual PRODEM sería el mayor accionista. PRODEM vendió aBancoSol sus agencias urbanas y se dedicó a desarrollar servicios financieros ysistemas de entrega para áreas rurales. PRODEM es actualmente propietario de algomás del 30% del BancoSol. Otros accionistas incluyen a Profund 16 y a inversoreslocales de Bolivia.

Si bien el banco comenzó como un programa de microcrédito, BancoSol es ahora unintermediario financiero. Después de un proyecto piloto de un año, BancoSolintrodujo a mediados de 1994, un servicio de ahorro voluntario en todas sus oficinas.Al presente, BancoSol financia, aproximadamente, el 25% de su cartera de préstamosmediante movilización de ahorros. El resto de su cartera de préstamos se financiamediante préstamos inter-bancarios y activos.

BancoSol se basa en los precios del mercado. El banco tiene una excelente tasa depago de préstamos a pesar de un interés anual real de, aproximadamente, 30% sobrepréstamos en US$ y 45% en préstamos en pesos bolivianos. Es posible describirBancoSol como una organización de desarrollo tanto como un banco comercial confines de lucro; trata de tener éxito combinando ambos fines. Desde 1992, los nivelesde utilidades han fluctuado de un 5% a un 18% de beneficio sobre los activos.

15 Calmeadow es una ONG de Canadá especializada en microfinanzas que canaliza fondos deCanadian International Development Agency, CIDA y PRODEM.16 Profund es un fondo de activos basado en Costa Rica que fue, diseñado, específicamente parainvertir en IMFs de America Latina. Los auspiciadores financieros de Profund son ACCIONInternational, Calmeadow, SIDE y FUNDES. Otros inversores son la International Finance Corp.,(IFC), IDB, Gobierno de Suiza, Commonwealth Development Corp., Corporación Andina deFomento y Calvert Investment Fund.


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Si bien BancoSol es el más grande y mejor conocido IMF en Bolivia, el ambienteregulatorio local ha fomentado significativa competentcia para el mercado de lamicrofinanza. El Gobierno de Bolivia ha creado una nueva categoría de institucionesfinancieras designada, específicamente, para las IMFs. La primera institución quecalifica dentro de esta categoría es Los Andes, que tiene, aproximadamente, 20.000prestatarios. Otras instituciones exitosas de microfinanzas en Bolivia incluyen la matrizde BancoSol, PRODEM que proporciona préstamos en áreas rurales a cerca de30.000 clientes y FIE con más de 14.000 prestatarios. Tanto PRODEM como FIEtambién están en proceso de obtener licencia para esta categoría especial, lo que setrata con mayor detalle en el Capítulo 4.

BRI en Indonesia, Grameen Bank en Bangladesh y BancoSol en Bolivia, demuestran elsignificativo impacto que puede lograrse con IMFs exitosas. Debido a la demanda nosatisfecha del mercado para servicios microfinancieros, existe toda razón para creerque otras instituciones enfrentarán el reto de proveer suficientes fondos y administrar,efectivamente, estos recursos para lograr tal nivel de escala e impacto.


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2. PERFIL DE RIESGO Y ENFOQUES REGLAMENTARIOSPARA LAS IMFS

Un enfoque reglamentario apropiado para las IMFs se basa en el conocimento delperfil de riesgo de las IMFs y del marco legal institucional de un determinado país. Enalgunas circustancias podría ser necesario reglamentar las IMFs para administrar,efectivamente, su perfil de riesgo. En este capítulo consideramos el perfil de riesgo demicrofinanzas, el alcance de posibles respuestas regulatorias y el momento apropiadopara reglamentar las IMFs. Si bien este perfil de riesgo describe, explícitamente, a lasinstituciones que han pasado de no tener fines de lucro, al sector de instituciones confines de lucro, muchos de estos aspectos son también aplicables a las carteras demicrofinanciamiento de bancos comerciales o de propiedad del Gobierno. Estecapítulo trata también los pasos iniciales que tienen lugar en dos países de un procesode educación y política para identificar los enfoques reglamentarios apropiados paralas IMFs.

2.1. Perfil de Riesgo de Microfinanzas

Las IMFs tienen en común muchos aspectos de riesgo con otras institucionesfinancieras. Por ejemplo, tanto las IMFs como los bancos comerciales son vulnerablesa problemas de liquidez ocasionados por vencimientos dispares, estructura de plazosy/o monedas.

Por otra parte, muchos aspectos de riesgo de los bancos comerciales no se aplican,directamente, a la microfinanza. Por ejemplo, los bancos comerciales son vulnerablesa la concentración de riesgo cuando un préstamo de gran monto a un solo prestatariopone en riesgo el total del capital del banco o cuando múltiples préstamos estánexpuestos al riesgo de un grupo relacionado de empresas. Los préstamos internos sonotra área de preocupación para los bancos comerciales cuando los gerentes opropietarios usan su influencia para conseguir préstamos dudosos de montossignificativos. Sin embargo, a causa del volumen de las transacciones y su monto muypequeño tales problemas no presentan un riesgo significativo a las IMFs.

Muchos aspectos reglamentarios adoptados para tratar los riesgos de institucionescomerciales financieras estándar no se aplican a las IMFs. El diseño dereglamentaciones apropiadas a la microfinanza debe basarse en el entendido de que losaspectos de riesgo que son particulares a las IMFs y medidas efectivas mitigarándichos riesgos. Las principales IMFs tales como las descritas en el capítulo anterior,han demostrado que es posible administrar estos riesgos efectivamente y que estaspueden lograr resultados excelentes en el curso de varios años.

Existen cuatro áreas principales de riesgo que son específicas de las IMFs: propiedady gobierno, administración, cartera e industria nueva. Con excepción de los riesgos depropiedad y gobierno que es particular de las ONGs que crean instituciones financieras


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reglamentadas, estos riesgos se aplican a carteras de microfinanzas sin importar que lainstitución que las cumple sea un banco comercial, un banco gubernamental o unaorganización con sus raíces en el sector sin fines de lucro.

Riesgo de Propiedad y Control

Si bien una reglamentación y la supervisión externa y eficiente de parte de lasentidades reglamentadoras son importantes para la salud del sistema financiero, ningúnnivel de vigiliancia externa puede revisar la responsabilidad que surge del propiocontrol y supevisión llevados a cabo por los propietaros y directores de lasinstituciones financieras. Para pequeñas instituciones financieras tales como las IMFsque es muy posible que no reciban atención significativa de los supervisores de bancose destaca la importancia del control.

Como punto de referencia, los propietarios de IMFs que han evolucionado del sectorsin fines de lucro incluyen, típicamente: donantes, oficinas del gobierno o entidadesfinanciadas por donantes de países desarrollados; inversores locales privados;inversores comerciales con responsabilidad social y las ONGs matrices.

Supervisión Adecuada de Gerencia: El riesgo de propiedad y control ocurre si lospropietarios y directores de la IMF no tienen la capacidad de proporcionar adecuadavigilancia gerencial. Este es un problema a causa de la naturaleza de las instituciones ylos individuos que son, típicamente, propietarios de una IMF o que están en sudirectorio. Por ejemplo, los directores de una organización sin fines de lucro, puedenno tener la habilidad ni la experiencia de controlar una institución financiera formal. Silos inversores so instituciones socialmente motivadas como donantes u oficinas delgobierno, pueden dar prioridad a que la institución logre objetivos sociales. Elpersonal de estas instituciones, que es, ordinariamente, entrenado en asuntos sociales ypolíticos, puede no estar preparado para ejercer la supervisión de una instituciónfinanciera. Si los inversores incluyen el gobierno local o institucionesgubernamentales, las IMFs pueden experimentar interferencia política y serestimuladas por estos propietarios a dirigir el crédito hacia una región particular o amiembros del partido. Aun cuando individuos privados invierten sus recursos, esposible que coloquen su inversión para cumplir fines sociales. Como resultado,podrían no mantener esta inversión a los mismos estándares que aplican a inversionescomerciales riesgosas. Más aun, el capital privado invertido en la IMF por individuosque tienen gran riqueza puede ser de importancia simbólica, pero puede no ser deinterés financiero para el inversor sin recursos significativos en riesgo, a los inversoresles falta incentivos para vigilar, adecuadamente la institución. La administración deuna IMF puede no enfrentar el mismo escrutinio y no ser responsable a los mismosestándares comerciales por los propietarios y directores.17

17 Christen Robert Peck, 1997 “Issues in the Regulation and Supervision of Microfinance”, RachelRock y María Otero, editores “From Margin to Main Stream, the Regulation and Supervision ofMicrofinance”. ACCION International, Monograph Series No. 11.


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Estructuras de Propiedad y Organización: En algunas instituciones reglamentadasde microfinanzas, existen acuerdos de propiedad y organización que no están claros yque comprenden la organización no gubernamental o instituciones públicas que jueganun rol que establece la recientemente formada IMF reglamentada. Puedendesarrollarse escenarios de gran riesgo. Si una ONG, que es financiada con recursospúblicos y no tiene propietarios, supervigila la administración y determina las políticasdel intermediario financiero reglamentado, la misión social puede tomar prioridadsobre los objetivos financieros. Cuando la entrega de servicios se comparte entre laONG y la institución financiera, la transferencia de precios puede ofuscar el verdaderodesempeño del intermediario financiero reglamentado, impidiendo que los reguladoresde banco tengan un cuadro correcto de la entidad reglamentada.18 La inestabilidad alnivel de una ONG matriz no reglamentada, podría minar la estabilidad de laintermediaria financiera.

Suficiente Solidez Financiera: Si bien las IMFs pueden estar en condiciones definanciar accionistas fundadores, el capital inicial requerido, a estos propietarios lespodría faltar la solidez financiera o la flexibilidad para responder a los pedidosadicionales de capital a medida que se necesiten. En el caso del deterioro de la calidadde la cartera o de otras dificultades imprevistas que hagan presión en niveles mínimosde capital, las IMFs podrían tener dificultad en financiar, prontamente, el capitalrequerido. Las instituciones de desarrollo pueden necesitar una largo proceso deaprobación para obtener un desembolso de fondos; los inversores del sector privadocon inversiones modestas podrían negarse a colocar más fondos en una organizacióncon problemas. Esto hace que las IMFs sean más vulnerables a una sacudida temporalque podría, rápidamente, minar la salud financiera de la institución.

Riesgos de Administración

Los riesgos de la administración que se aplican a las carteras de microfinanzas segeneran en los métodos específicos del servicio de entrega requeridos para el mercado.Por lo tanto, se aplican sin tener en cuenta el tipo de institución que gerenta unacartera de microfinanza. Otras industrias con similares sistemas de servicios deentrega (por ejemplo, operaciones descentralizadas, altos volúmenes y bajas rentas porpréstamo), tales como financiamiento al consumidor, encuentran similares riesgos deadministración.

Sistemas Operativos Descentralizados: Como se trató anteriormente, unaestructura organizativa descentralizada que permite la entrega de servicios,directamente, a las localidades de los prestatarios o ahorristas es básica para lasmetodologías de servicio de microfinanzas. Tales métodos operativosdescentralizados presentan desafíos de administración en cualquier industria.Telecomunicaciones e infraestructura de transporte deficientes pueden acrecentar estedesafío, más aun, los métodos operativos descentralizados generan un ambiente quepodría estar sujeto a prácticas fraudulentas si los controles internos no son suficientes.

18 Este fue el caso entre Corposol y Finansol de Colombia, que se trata en detalle al fin del siguientecapítulo.


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Eficiencia Gerencial: Las IMFs ofrecen un alto volumen de repetidos servicios quefuncionan con bajas utilidades por préstamo. Si una sucursal o unidad falla en cálculode volumenes de préstamos proyectados, las utilidades pueden convertirserápidamente en pérdidas. La condición de corto plazo de los préstamos demicrofinanzas acrecienta estos problemas; en muchas instituciones de microfinanzas elvalor en dólares acumulados de desembolsos, puede doblar el valor promedio de lacartera para el año a causa de la gran rotación de la cartera. Si los fondos no sevuelven a prestar rápidamente, las ganancias sufrirán. La calidad de la gerencia paraasegurar servicios prontos y oportunos es esencial para el propósito financiero de lascarteras de microfinanzas.

Información Gerencial: El soporte fundamental de la administración de una IMF essu sistema de información gerencial. Si bien esto es cierto para toda instituciónfinanciera, los métodos operativos descentralizados, el alto volumen de préstamos acorto plazo, la rápida rotación de la cartera y el requisito de un servicio de entregaeficiente, hacen que la información precisa y actual de la cartera sean esenciales parauna administración eficiente de la IMF. La información gerencial oportuna yconfiable, es también crítica al nivel de sucursales. Como se enfatiza en el capítuloanterior, los oficiales de préstamo necesitan conocer el día en que un pago es debido yactuar, inmediatamente, en cuanto a préstamos vencidos. Un débil sistema deinformación gerencial podría retardar el seguimiento de préstamos vencidos y minar,rápidamente, la calidad de una cartera de microfinanzas.

Riesgos de Cartera

Las características básicas de los productos y servicios que son apropiados para elmicromercado contribuyen a un grupo diferente de riesgos de cartera que seencuentran, usualmente, en las instituciones prestatarias comerciales.

Préstamos sin Garantía: La mayoría del micropréstamo es sin garantías, en términostradicionales. El micropréstamo se basa en referencias de carácter, sea mediante unagarantía de grupo o de otros métodos. Una garantía, cuando se la ofrece, puede noestar registrada legalmente o puede tener poco valor líquido. Por ejemplo: ofrecercomo garantía el pago del salario de un amigo o de un miembro de la familia de unprestatario, resulta sin sentido si el garante es despedido. Si bien la mayoría de lasIMFs tratan de mejorar la calidad de los acuerdos para asegurar el préstamo, siempreque sea posible; puede no estar a disposición el recurrir a títulos de propiedad o aotros valores. Los enfoques no tradicionales que se emplean en microfinanzas, sonusualmente, tan efectivos como la garantía tradicional, pero los desordeneseconómicos pueden exponer a la institución, si estas situaciones se convierten en crisis.

Manejo de los Vencimientos: Algunas IMFs han pasado por significativos cambiosen el pago total de su cartera. Si bien la IMF puede mantener bajos niveles devencimiento por extensos períodos, pueden ocurrir cambios precipitados en las tasasde vencimiento. La continua y fuerte supervisión de oficinas sucursales es importantepara el éxito de micropréstamos. Consecuentemente, prácticas gerenciales laxas


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podrían ocasionar un rápido deterioro en el desempeño. Los problemas de liquidezpueden llevar a mayores vencimientos ya que el principal incentivo para pagos de unasola vez es el acceso a repetidos servicios financieros. Los vencimientos tambiénpueden ocurrir a causa de tener objetivos de rendimiento irreal y pobre adiestramientodel personal. Puesto que los costos de operación son tan altos con relación al montode la cartera, los problemas temporales de vencimiento resultan mas serios másrápidamente que en la banca tradicional. Una astilla en el movimiento de la cartera ylas pérdidas pueden erosionar la base del activo de las IMFs.

Sector o Concentración Geográfica de Riesgo: A diferencia de la concentraciónque ocurre, típicamente, en los bancos comerciales, en que un préstamo individualcuantioso o préstamos a empresas relacionadas entre si, pueden poner el banco enriesgo, las IMFs pueden estar sujetas a riesgo si muchos clientes vienen de una solaárea geográfica o parte de un mercado que es vulnerable a dislocaciones económicascomunes. Mas aun, a diferencia de otros tipos de instituciones financieras, queofrecen una variedad de servicios mediante muchos mercados, varias IMFs tienencarteras altamente especializadas que consisten, solamente, en préstamos a ciertoplazo para capital de trabajo a clientes del sector informal. Mientras una instituciónpuede hacer miles de préstamos a diversas instituciones, las transacciones externaspodrían afectar todo el mercado de las IMFs. Sin embargo, es importante anotar queeste riesgo es, en su mayor parte, teórico, Hay muy pocos ejemplos hasta el presente,de concentración sectorial o geográfica de riesgo que afecte las carteras demicrofinanciamiento.

Riesgo de Nuevas Industrias

Parte del riesgo que enfrenta la industria del microfinanciamento surge del hecho deque sus técnicas son, relativamente, nuevas y no han sido probadas. Al mismo tiempo,los servicios financieros formales pueden también ser nuevos al mercado micro. Estosriesgos deben disminuír con el tiempo a medida que maduren la industria delmicrofinanciamiento y su mercado. Entre tanto, este riesgo es, particularmente,relevante a los reglamentadores de bancos ya que sugiere que estos deben tomar unaactitud cauta hacia esta nueva industria.

Experiencia Profesional Adecuada: Hay pocos profesionales con previa experienciaprofesional bancaria que también estén, directamente, familiarizados con métodos demicrofinanciamiento. Sin embargo, muchas de las principales funciones bancarias deuna institución de microfinanciamiento, tales como, tesorería, auditoría interna yadministración son disimilares a las de otros intermediarios financieros. A causa deque el microfinanciamiento es una industria nueva y que muchas IMFs no están encondiciones de ofrecer paquetes atractivos de compensación, las IMFs pueden tenerdificultades en atraer capacidad gerencial. Esto hace que las carteras demicrofinanciamiento sean vulnerables a tener gerentes inexpertos. Este problema seagrava a causa de la baja condición que los profesionales bancarios atribuyen,generalmente, a los servicios de pequeñas empresas. Los bancos comerciales queadministran carteras de microfinanciamiento pueden tener problemas similares ya que


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los mayores bancos es posible que sean atraídos por actividades de préstamo en granescala.

Administración de la Expansión: Las IMFs que se expanden hacia nuevosmercados pueden enfrentar poca competencia. Estas instituciones puedenexperimentar dramático crecimiento en sus años iniciales de financiamiento. No esraro que las carteras de microfinanciamiento doblen su monto en forma anual.Mantener tales tasas de crecimiento representa doblar el monto de base anual.Mantener tales tasas de crecimiento presenta a la administración los desafíos depreparar un cuadro de empleados adiestrados, poner en práctica políticas yprocedimientos estándar y mantener la calidad de la cartera.

Nuevos Resultados, Servicios y Metodologías: Si bien esta industria ha hechoconsiderables adelantos en diseñar productos y servicios de microempresa apropiados,este campo permanece, relativamente, joven y no probado. Es difícil calcular si unproducto nuevo, un servicio o una metodología es una desviación mal concevida deuna metodología existente o si es un adelanto de nuevos servicios para el mercado.

Nuevo Mercado: A causa de que las IMFs llegan a nuevos segmentos de mercado deservicios financieros, existe poco conocimiento acerca del comportamiento de estemercado en el correr del tiempo. ¿Continuará creciendo la demanda al mismo paso, seacelerará o disminuirá? Las tendencias o normas no están bien documentadas. Y asícomo el mercado es nuevo para las IMFs, los servicios financieros son nuevos para elmercado. Muchos clientes aun necesitan aprender las bases de planeaminto financieroy el valor de los servicios financieros que se ofrecen.

Instituciones Nuevas: Un riesgo básico es que la mayoría de las IMFs, sea que hayanprovenido del sector sin fines de lucro o que sean subsidiarias de bancos comerciales,son, relativamente, instituciones jóvenes. Por tanto, queda mucho por aprender acercade como estas instituciones se comportan en una crisis. ¿Cual es la curva deconocimiento institucional? ¿Que capacidad tienen de absorber lecciones y deaplicarlas para mejorar la eficiencia organizativa?

Si bien los riesgos de la “Nueva Industria” se resolverán por sí mismos a medida que laindustria llegue a su total desarrollo, otros riesgos deberán tratarse mediante accionesinternas y externas. Las experiencias del BRI, del Grameen Bank y de BancoSol,como se trató anteriormente, demuestran que es posible tratar estos riesgos y que lasIMFs pueden desarrollar a una escala significativa. A continuación se examinadiferentes enfoques que pueden adapatarse para tratar, eficientemente, el perfil deriesgo de las IMFs.

2.2 Enfoques Reglamentarios para Instituciones de Microfinanciamiento

El desafío que enfrentan los reglamentadores a medida que consideran el enfoqueapropiado para este sector, se complica por el hecho de que las IMFs fluctuan,significativamente, en tipo institucional, escala de operaciones y nivel de


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profesionalismo. Los ahorros rotativos y las asociaciones de crédito (ROSCAs), losbancos de adea y las organizaciones no gubernamentales nacionales o regionales,pueden caer dentro de una amplia definición de instituciones de microfinanciamiento.El enfoque reglamentario en un determinado país debe estar de acuerdo con el marcogeneral del sector financiero y debe considerar la variedad de tipos de institución.

Las posibles respuestas a las instituciones de microfinanciamiento, que se presentan enel Cuadro 3, van de no reglamentadas a total reglamentación externa:

(i) No reglamentadas: A causa de que el microfinanciamiento ha evolucionado fueradel marco regulatorio, tiene la libertad de inovar y desarrollar instituciones notradicionales para proporcionar servicios financieros. En ciertos países, a medida quela industria del microfinanciamiento progresa, las IMFs han establecido asociaciones ogrupos de interés para iniciar un proceso de formalización. Tales esfuerzos puedenincluír la definición de mejores prácticas y estándares industriales.

(ii) Unicamente propia reglamentación: La propia reglamentación ocurre cuando laindustria desarrolla sus propios cuerpos de supervisión y gobierno. Esto ha sucedido,principalmente, mediante federaciones de cooperativas de crédito.

(iii) El enfoque híbrido: En el “enfoque híbrido” las autoridades reguladoras contratanuna tercera entidad, tal como una firma de contabilidad o consultoría, para cumpliralgunas o todas las funciones de supervisión. Esto es, particularmente, relevante almicrofinanciamiento ya que los superintendentes pueden no tener el conocimientotécnico para controlar este tipo específico de institución, ni el interés en prestarcercana atención a tales pequeñas instituciones financieras.

(iv) Leyes existentes: Algunos países han optado por reglamentar las instituciones demicrofinanciamiento dentro de un marco legal y reglamentario existente parainstituciones financieras formales, pero adaptar las proporciones y prácticas desupervisión requeridas para tratar su específico perfil de riesgo.

(v) Leyes especiales: Otras jurisdicciones han establecido leyes o reglamentacionesespecíficas de las IMFs o de carteras de préstamos de microfinanciamiento.

El ímpetu en tratar el sector de microfinanciamiento ha variado considerablemente. EnFilipinas y Sud Africa, por ejemplo, una asociación de instituciones demicrofinanciamiento ha iniciado una política de diálogo con el gobierno como unprimer paso hacia la educación de los reglamentadores, al establecimiento deestándares de desempeño de la industria y la definición de un enfoque regulatorioapropiado. Estos “pasos iniciales” se tratan en mayor detalle más adelante en estecapítulo.


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Cuadro 3: Enfoques Reglamentarios al Sector de Microfinanciamiento.19

Opción PasosIniciales

Auto-Reglamen-tación

Híbrido Reglamen-tación: LeyExistente

Reglamen-tación, LeyEspecial

Supervisor Ninguno Federación TercerPartido

CuerpoEstatutario

CuerpoEstatutario

Características Cabildeo,normas deindustria

Presiones degrupo a queatenerse

Citasconjuntas

Mandato deGobierno

Mandato deGobierno

Ejemplos Allianza deMicro-empresa.Práctica enSud AfricaCoalición enlas Filipinas

Cooperativasde Crédito

El BRIsupervigilabancos depueblo enIndonesia.FEPCMACen Perú

BancoSol,BancoComercial

PFF enBolivia,EDPYME enPerú

En otros casos, una sola institución de microfinanciamiento atrae la atención de losreglamentadores estableciendo una entidad reglamentada, tal como un banco comercialo una compañía financiera, bajo normas regulatorias existentes. Esta ha sido laexperiencia en Bolivia, Colombia y Kenya y se trata en el Capítulo 3. Losreglamentadores en Africa Occidental, Bolivia y Perú han establecidoreglamentaciones, mediante leyes o por disposiciones de la Superintendencia deBancos que están, específicamente, diseñadas para instituciones demicrofinanciamiento. La reglamentación de estas instituciones financieras nobancarias se presenta en el Capítulo 4.

El enfoque de propia reglamentación adopta, típicamente, las cooperativas de crédito yse aplica, ampliamente, en países que tienen un movimiento activo de cooperativas decrédito. Pueden derivarse importantes lecciones acerca de la propia reglamentación dela experiencia de las cooperativas de crédito, pero esto no es propósito de estainvestigación. La esperiencia con el “enfoque híbrido” es menos común, pero estárepresentada por enfoques inovativos de supervisión bancaria adaptados en Indonesiay Perú, que se tratan en el Capítulo 5.

2.3 Reglamentar o No Hacerlo

La vasta mayoría de las instituciones de microfinanciamiento son pequeñas einformales y funcionan como asociaciones voluntarias a nivel local. No es posible nideseable reglamentarlas. Los reglamentadores deben concentrar su atención eninstituciones que desearían ofrecer servicios de depósito al público en general. Elhecho es que muy pocas IMFs combinan estructuras de propiedad, gerencia, disciplinafinanciera, sistemas de información y utilidades que son necesarios para ser segurosreceptores de depósitos. En la mayoría de los países, no existen más de una o dos

19 Adaptado del marco presentado por Sizwe Tati, Khula Enterprise Finance Ltd. en el MicrocreditSummit en Washington, D.C., Febrero 3, 1997.


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instituciones que merecen atención reglamentaria. En casos excepcionales conindustrias de microfinanciamiento más desarrolladas, como en Indonesia, Bolivia yBangladesh, éstas podrán existir en mayor número.

En general es solo necesario reglamentar las IMFs que movilizan ahorros voluntariospara fines de préstamos. Sin embargo, existen organizaciones que movilizan ahorrosvoluntarios que no requieren ser reglamentadas. Por ejemplo, puede no ser necesarioreglamentar instituciones de títulos ordinarios, tales como bancos de pueblo y ahorrosrotatorios y asociaciones de crédito (ROSCAS) que son suficientemente pequeñaspara que sus miembros se conozcan mutuamente.

Los reglamentadores son responsables prnciplamente de dos aspectos: 1) preservar laintegridad del sistema financiero y 2) proteger a los pequeños depositantes. Casitodos los expertos que aconsejaron esta investigacióncreían, fuertemente, que en tantolas IMFs no movilicen ahorros del público en general, podrían no ser reglamentadas.

Sin embargo, es posible presentar dos argumentos para reglamentar IMFs que solootorgan créditos. En primer lugar, si las IMFs tienen acceso a lineas de crédito delGobierno para efectuar préstamos al sector de la microempresa, podrá requerirsereglamentación para asegurar el uso eficiente de recursos públicos. Este argumento escuestionable ya que los prestamistas al por mayor, sean públicos o privados, debenasumir la responsabilidad de supervigilar sus préstamos en vez de delegar estaresponsabilidad a supervisores bancarios.

En segundo lugar, si la IMF desea convertirse en el futuro en una institución quereciba depósitos, los reglamentadores podrán querer familiarizarse con la institución ycon su capacidad, y de esta manera establecer las bases para autorizar la recepción dedepósitos en fecha posterior. El argumento contrario a este punto se basa en lapracticidad. La mayoría de las entidades reglamentarias y supervisoras no tienen lacapacidad o los recursos para dirigir pequeñas instituciones que no presentan unaamenaza a la integridad del sistema financiero. Por tanto, este arreglo transitorio, quees deseable tener, puede no ser práctico en muchos países. En general, si se consideranecesaria la reglamentación de IMFs que sólo otorgan crédito, los requisitos y nivelesde supervisión serían, indudablemente, menos restrigentes que para intermediariosfinancieros.

2.4. Pasos Iniciales

En Sud Africa y en las Filipinas, las instituciones locales de microfinanciamiento hancomenzado a dialogar con los reglamentadores y los que dictan políticas para definir elenfoque regulatorio apropiado para su medio ambiente. Mediante esfuerzos inicialespara delinear mejores prácticas en este campo y para establecer estándares industrialeslas IMFs educan a los reglamentadores y vice-versa. Otras jurisdicciones podránconsiderar un rumbo similar hacia la identificación de una respuesta regulatoriaapropiada al crecimiento dinámico del microfinancieamiento en sus respectivos países.

Sud Africa


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En Sud Africa, las IMFs han establecido la Alliance of Micro Enterprise Practitioners.Esta asociación proporciona a organizaciones locales de microfinanciamiento con laoportunidad de compartir experiencias y tecnologías y juega un importante papel decabildeo. Por ejemplo, el Ministro del Departamento de Comercio e Industria propusoderogar la excepción a la Ley de Usura que al presente permite a las IMFs cargar tiposde interés más altos que los comerciales sobre préstamos menores de R6.000(US$1,350). El gobierno quiere rechazar la excepción porque permite a losprestamistas cargar tipos de interés que explotan a los pobres. La Alianza hasolicitado al gobierno que no transfiera la excepción y pedido que aumente el montode préstamo al que se aplica la excepción de US$1,350.00 a US$4,350.00, porque lasIMFs no pueden proporcionar servicios sustentables al microfinanciamiento dentro delas limitaciones de interés que impone la Ley de Usura.

Ciertos miembros de la Alianza están trabajando con dos instituciones financieras dedesarrollo de propiedad del gobierno--la National Housing Finance Corporation(NHFC) y Khula Enterprise Finance, Ltd.-- para desarrollar códigos de conducta paramicropréstamos al por menor, conocidos como Estados de Práctica Solvente. Losobjetivos de esta iniciativa son:

• Establecer estándares de práctica mejores y significativos a los cuales puedanadherirse IMFs de préstamos al por menor a fin de habilitarlas parafinanciamiento de los mayoristas;

• Crear un marco de propia reglamentación que elevaría los estándares de laindustria y facilitaría aumentar con el tiempo el financiamiento institucional; y

• Desarrollar un marco a largo plazo de reglamentaciones apropiadas para IMFsal por menor.

NHFC y Khula también han establecido un panel de consejo que trabaja con elgobierno en asuntos que se refieren a la industria de IMFs. Este panel, compuesto dediez personas, consiste de representates de NHFC, Khula, el South African ReserveBank,20 cinco funcionarios de IMF, un representante del sector privado y unrepresentante del Institute of Chartered Accountants. Este panel consultivo tiene laresponsabilidad de aprobar una versión inicial de los Estados de PrácticaSolvente y subsecuentes enmiendas. También aconseja a los vendedores al por mayoracerca de las tendencias y desarrollos en la industria del microfinanciamiento; y tendrála responsabilidad de preparar propuestas de marcos regulatorios a largo plazo parainstituciones de microfinanciamiento.

La experiencia de Sud Africa se destaca como un proceso amplio y participatorio paramejorar el ambiente regulatorio del microfinanciamiento. Este caso ilustra los dosaspectos mencionados en la sección anterior. Primero, los reglamentadores de SudAfrica no se apresuran a licenciar IMFs porque estas no mobilizan ahorros voluntarios.En Sud Africa existe una amplia disponibilidad de servicios de ahorro, mediante 20 El South African Reserve Bank tiene la responsabilidad de autorizar y supervisar todos los bancoscoomerciales y mutuales, asi como proteger el valor de la moneda e influír en la oferta monetaria. Laindependencia del Banco de Reserva está garantizada por la constitución de Sud Africa.


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bancos comerciales y el Post Office Savings Bank, y por tanto, la mayoría de lasinstituciones de microfinanciamiento están más preocupadas en acrecentar la escala ycalidad de sus actividades de préstamo que de ofrecer servicios de ahorro. El segundopunto, es que la iniciativa del Panel Consultivo estuvo dirigida por vendedores al pormayor de propiedad del gobierno la NHFC y Khula. Estos han involucrado al Bancode Reserva en las discusiones en capacidad de consejeros, pero el resultado de esteproceso es posible que sea cierta forma de autoreglamentación de industria. Si seadopta este enfoque, dará confianza a los financiadores al por mayor a medida queextienden recursos públicos a las IMFs y sin embargo, no será una carga para elBanco de Reserva la responsabilidad de supervigilar instituciones que solo otorgancrédito.

Filipinas

Una iniciativa similar se lleva a cabo en las Filipinas. El proceso de establecerestándares de desempeño para microfinanciamiento en Filipinas ha significado reuniruna evaluación multisectorial que, a Diciembre de 1996, consistía de 34 instituciones eincluían:

• Las principales coaliciones de ONG de microfinanciamiento;• La Oficina de Supervisión del Banco Central;• La People’s Credit and Finance Corporation (una nueva entidad financiera de

desarrollo para el microfinanciamiento);• Dos bancos comerciales que otorgan préstamos a las ONGs para

microfinanciamiento;• Otras entidades gubernamentales regulatorias y de planeamiento;• Fundaciones privadas, organizaciones académicas y de investigación; y• Entidades donantes.

El financiamiento para este proyecto proviene de USAID y el proyecto estáadministrado por TSPI Development Corporation, importante institución demicrofinanciamiento en Filipinas. Este proyecto de dos años, que comenzó en agostode 1996, está diseñado para desarrollar y promover estándares para operaciones demicrofinanciamiento. Se espera que los estándares contribuyan a establecer capacidaden las ONGs para aumentar su alcance y acceso a recursos. Los estándares de laindustria de microfinanciamiento ayudarán a los bancos y otras institucionesfinancieras a identificar IMFs eficientes. Este proyecto también establecerá la base dedatos para ayudar al gobierno a definir una política de autorización ambiental. Lasactividades del proyecto comprenden el diseño y ejecución de un estudio nacional demicrofinanciamiento, de foros regionales para promover la adopción de estándares dedesempeño y una serie de talleres de adiestramiento.

Se considera de crítica importancia la participación del gobierno y de oficinasreglamentadoras para el éxito de este proyecto. Mediante este proyecto el BancoCentral evaluará y recomendará a la junta monetaria un enfoque regulatorio apropiadopara las instituciones de microfinanciamiento. El Consejo Nacional de Crédito,


dependencia del Departamento de Finanzas, trabaja en este proceso porque tiene laresponsabilidad de coordinar y racionalizar las políticas existentes de crédito

principal de planeamiento económico, participa en la incorporación delmicrofinanciamiento en las políticas de la economía nacional. Además de definir los

proyecto es comprometer a los funcionarios gubernamentales y de las oficinasreguladoras a generar un ambiente apropiado para las instituciones de

Estas iniciativas en Africa del Sur y en Filipinas sugieren posibles enfoques para definirun ambiente regulatorio apropiado para el microfinanciamiento. Si bien los esfuerzos

inicitivas similares en países en que los reglamentadores, los que dictan políticas y lasIMFs necesitan ilustrarse más acerca de sus respectivas actividades. Los elementos

participantes en el proceso de dictar políticas, incluyendo las principales IMFs oasociaciones nacionales de microfinanciamiento, cuerpos de planeamiento y ministerios

estándares voluntarios de desempeño industrial para promover profesionalismo,prácticas uniformes en la industria del microfinanciamiento y comparación de grupos

de microfinanciamiento.


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3. REGLAMENTACION: ACTUAL ENFOQUE LEGAL

En varios países, las ONGs exitosas han establecido intermediarios financierosreglamentados dentro del marco regulatorio existente en el país. Por ejemplo, aprincipios de la década de 1990, PRODEM de Bolivia y Corposol de Colombia, ambasorganizaciones no gubernamentales, crearon intermediarios financieros reglamentados--uno un banco comercial (BancoSol) y otro una compañía financiera (Finansol)--parapromover servicios microfinancieros. K-Rep, una ONG en Kenya, ha presentado,recientemente, una solicitud de licencia para crear un banco comercial; en Filipinas, laTSPI Development Corporation ha presentado una solicitud para establecer un bancode ahorro; entre tanto el Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC) preparatransferir sus servicios financieros a un banco comercial de propiedad de BRAC.

Este capítulo examina las experiencias de las IMFs reglamentadas dentro del marcoregulatorio existente, con énfasis en los requisitos mínimos de capital, propiedad ycapacidad gerencial. Estas experiencias destacan las desigualdades entre el marcoregulatorio estándar y la provisión de servicios microfinancieros. La comprensión deestas discrepancias sugiere maneras de acomodar las IMFs dentro del marcoregulatorio existente en base de caso por caso. Finalmente, este capítulo examina lareciente crisis financiera que tuvo lugar en FINANSOL de Colombia y las leccionesque sugieren estas experiencias para reglamentar las instituciones demicrofinanciamiento.

3.1 Creación de Entidades Reglamentarias

En casi todos los casos, el principal factor que motiva a las ONGs a cambiar susservicios financieros a un intermediario financiero reglamentado es el deseo de laorganización de asegurar su viabilidad financiera e institucional a largo plazo medianteun mayor acceso a recursos de préstamo, aceptación de depósitos, ingreso al mercadointer-bancario o abrir el acceso a líneas de crédito, Otros posibles beneficios incluiríanmayor credibilidad con inversores y depositantes, seguro de depósitos y la oportunidadde aumentar, significativamente, la escala de operaciones.

La decisión de una ONG de establecer un intermediario financiero reglamentadocomprende numerosos cambios. Si bien al elejir el aumento de su acceso a recursosfinancieros externos, las ONGs perciben que las reglamentaciones limitan suflexibilidad operativa y financiera. Como entidad reglamentada, la provisión, laanulación y otras políticas operativas se definirían al presente por los reglamentadoresbancarios; y la organización tendría que cumplir con los controles de políticamonetaria y requisitos de reserva. La organización no estaría en condiciones detransferir, fácilmente, recursos entre sus operaciones financieras y ninguna actividad dedesarrollo en que participe. Si el acceso a fuentes adicionales de financiamientopueden ser una poderosa iniciativa para crear un banco, después de establecer un


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intermediario financiero reglamentado, la institución ya no podrá calificar para recibirfondos de subsidio.

La institución financiera estaría sujeta a requisitos de información que tomarían muchotiempo. El cálculo del costo de cumplir con las reglamentaciones financieras en ciertospaíses puede estar en el rango de 30 por ciento de las utilidades totales (EstadosUnidos) o al total de los costos de operación (Colombia).21 La mayoría de las IMFsno pueden enfrentar estos costos adicionales a menos que el mercado les permitaaumentar sus tasas de interés.

Si la ONG continua funcionando, debe determinarse una relación apropiada, definir loslímites de operaciones para la entidad financiera reglamentada, en forma separada de laONG. Esto podrá generar significativos desafíos gerenciales. La nueva entidadrequerirá gerentes bancarios con experiencia que puedan aportar una cultura gerencialdiferente. Además, las funciones de ONG y la intermediaria financiera reglamentadadeben estar coordinadas.

En general, para las ONGs la decisión de establecer un intermediario financieroreglamentado indica un compromiso institucional significativo para proporcionarservicios financieros de manera comercialmente viable y sustentable. Mientras lasONGs debaten las ventajas relativas de establecer una intermediaria financierareglamentada, los reguladores requieren considerar si es necesario o deseablereglamentar las institucionees de microfinanciamiento.

3.2. Solicitud Para Ser Una Entidad Financiera Intermediaria

En Bolivia y Kenya el proceso de solicitar licencia para establecer un banco comerciales una materia de educación recíproca.22 La ONG asumió la responsabilidad deorientar a la superintendencia de bancos local acerca de los aspectos delmicrofinanciamiento y su potencial en la economía local. En el caso de Kenya, losrepresentates de K-Rep acompañaron a los reglamentadores de Kenya en su viaje aBolivia para examinar las operaciones de BancoSol de primera mano y tratar acercade su supervisión con sus contrapartes bolivianos. La educación de losreglamentadores en ambos casos también incluyó visitas a las operaciones en elterreno de ONGs de microfinanciamiento con éxito en su propio país. En Bolivia yKenya los reglamentadores de bancos, que estaban familiarizados con cooperativas yotras formas de sociedades mutuales, veían ahora a las instituciones demicrofinanciamiento como medios para ampliar más los servicios financieros en supaís.

21 Conversaciones del autor con Jorge Castellanos y Hennie van Greuning.22 En Colombia, Corposol compró el permiso de una compañía financiera existente, reduciendo, deesta manera, significativamente, el peso de lograr aprobación de la Superintendencia. EnBangladesh, el Grameen Bank, que fue premiado con una escritura de constitución especial delCongreso en 1983, ya había familiarizado a los funcionarios de la Superintendencia de Bancos enMicrofinanciamiento.


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El proceso de obtener licencia para banco comercial o compañía financiera que erafamiliar al sector del microfinanciamiento, fue similar en los países examinados. Elprooceso estándar de solicitud de licencia incluía la preparación y presentación deestudios de mercado, análisis de factibilidad, proyecciones financieras, un plan para eldesarrollo de sucursales y listas de gerentes y directores propuestos.

Las ONGs que ingresaron al proceso de obtener licencia encontraron varios desafíos,incluyendo encontrar inversores para reunir el capital mínimo requerido, el rol actualde la ONG matriz, desarrollar estructuras eficientes de dirección y propiedad y lascalificaciones gerenciales apropiadas. Cada uno de estos aspectos se trata acontinuación.

Requisitos Mínimos de Capital

Existen diversos puntos de vista acerca del propósito y efectividad de los requisitosmínimos de capital. La principal razón de que una institución financiera necesitacapital para absorber golpes. Cuanto más capital tenga una institución financieraestará en mejor situación de soportar pérdidas. Además, cuanto más dinero ponen enriesgo los propietarios de industrias financieras, vigilarán más de cerca la actuación delos gerentes de bancos. Como tal, el capital sirve de incentivo para evitar decisionesde alto riesgo. Algunos reglamentadores de banco usan los requisitos mínimos decapital como herramienta para controlar el número y tipo de ingresantes al mercado –decreciendo el nivel mínimo de capital a fin de fomentar la competencia en el mercadoo acrecentando el nivel cuando los reglamentadores creen que hay un númeroadecuado de intermediarios financieros. Cuando los niveles mínimos de capital sonaltos, pueden servir como una barrera al desarrollo de las instituciones demicrofinanciamiento.

En Colombia, por ejemplo, Corposol consideró, seriamente, establecerse como unbanco comercial, pero encontró que los US$13.8 millones de capital requerido era unasuma prohibitiva.23 En cambio, Corposol adquirió una compañía financiera con unlímite de capital más bajo (US$3.0 millones). Las únicas limitaciones a sus funcionescomo compañía financiera fueron ciertas actividades, como transacciones de monedaextranjera, en que la institución no estaba interesada de ningún modo.24

En Africa del Sur, donde el mínimo capital requerido para bancos comerciales esUS$11.1 millones, el gobierno ha creado una categoría para Bancos Mutuales con unrequisito de capital mínimo de US$22 millones.25 Uno de los principales propósitos decrear esta categoría fue ampliar la disposición de servicios financieros a personas demás bajos ingresos.

23 El capital mínimo requerido para establecer un banco en Colombia ha aumentado,subsecuentemente, a US$22.8 millones.24 En Colombia, una compañía comercial financiera puede ofrecer cuentas de cheques y servicios deahorro si su base de activo es 60% del capital mínimo requerido para bancos comerciales.25 R10 millones al tipo de cambio de US$1 por R4.50.


Puesto que el requisito de un capital mínimo puede verse también como un medio deestablecer el compromiso del propietario y su situación financiera, puede fomentar un

de capital--tales como el requisito de US$25.000.00 en Insonesia para crear un bancode aldea independiente, puede abrir sus puertas a inversores con prácticas muy

A tiempo que los reglamentadores establecen estándares mínimos de capital deacuerdo con sus objetivos de fomentar la competencia y un comportamiento de bajo

propiedad. ¿Es que el dinero pertenece a los supuestos propietarios, son estoshonestos y porque quieren crear una institución financiera? A causa de que lospropietarios de IMF pueden considerar los objetivos sociales por encima de los finesde máximas utilidades, los requerimientos mínimos de capital pueden no ser unincentivo tan fuerte para un gobierno sabio como se aplicaría, generalmente, ainstituciones bancarias comerciales corrientes. Esto es, particularmente, relevante siquien establece una ONG es propietario de la institución financiera ya que la ONGmisma no tiene propietarios.

Cuadro 4: Requisitos Mínimos de Capital, 1996 (US$)País Banco Comercial Compañía Financiera IMF EspecializadaBangladesh 3.25 millones N/A N/ABolivia 3.2 millones N/A 1.0 millónColombia 22.8 millones 4.0 millones N/AKenya 26 1.3. millón 670.000 N/APerú 5.5 millones 2.8 millones 265.000Filipinas 27 80 a 180 millones 4.0 millones N/ASud Africa 11.1 millón Nada 2.2 millones28

El Continuo Rol de Establecer una ONG

Un asunto crítico para los intermediarios financieros reglamentados de las ONGs, esel continuo papel de establecer una ONG. Enseguida se trata, brevemente, la situacióncon PRODEM/BancoSol y K-Rep; los arreglos en Colombia entre la ONG Corposoly la compañía financiera Finansol se tratan en detalle al fin de este capítulo.

26 Para instituciones financieras establecidas localmente; compañías establecidas internacionalmentetienen requisitos de capital significativamente más altos.27 El rango mínimo de reequisitos de capital depende en que el banco tenga su base en o fuera deMetro Manila. TSPI ha solicitado ser un banco “Thrift” con un requisito mínimo de capital deUS$1.6 a 10 millones. Filipinas también tiene una categoría para bancos rurales con un requidito decapital mínimo de US$80.000 a US$800.000.28 Este monto es para un Banco Mutual, y no está específicamente indicado para instituciones demicrofinanciamiento. Sin embargo, el propósito para crear esta categoría fue ampliar los mercadosfinancieros a las comunidades de bajos ingresos, como es el caso de las reglamentaciones especialespara las IMFs.


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Bolivia: PRODEM comenzó como propietario de un 35% de BancoSol. Cuarenta yseis por ciento de las acciones de BancoSol eran propiedad de institucionesinternacionales, incluyendo la Corporación Interamericana de Inversiones,Calmeadow, ACCION International, FUNDES, SIDI y la Fundación Rockefeller; y el19% fue invertido por el capital privado de Bolivia.

Después de crear BancoSol, los directores de PRODEM decidieron continuarfuncionando como una ONG de microfinanciamiento, pero funcionar en diferentesáreas geográficas que el banco. PRODEM, inicialmente, transfirió sus oficinassucursales de base urbana a BancoSol en cambio de capital de acciones y reencausósu misión a dos actividades: (i) el desarrollo de un modelo sustentable de préstamosrurales para Bolivia; y (ii) el desarrollo de nuevos servicios financieros para el sectorde la microempresa. A medida que las oficinas rurales en cuidades de tamaño medianoresultaban productivas, PRODEM las vendió a BancoSol por un precio establecidocomo una transacción libre. Al presente, en vez de vender a BancoSol las oficinasrurales, PRODEM considera la creación de un intermediario reglamentado conformea legislación especializada para funcionar como un banco rural.29

Una de las razones por la cual la separación de BancoSol y PRODEM ha funcionadocon éxito es que PRODEM desarrolló su propia identidad y dirección estratégicas,independientemente de BancoSol, Directorios separados (aunque superpuestos),gerencias separadas y estricto control de subsidios entre compañías. Si bien las dosorganizaciones colaboran en diferentes frentes, son independientes, operativamente, launa de la otra. Aunque PRODEM permanece como el mayor accionista del Banco, laley de Bolivia limita la influencia de cualquier accionista al 20% de los votos. De estamanera se asegura que la ONG propietaria no pueda controlar el comportamiento delbanco sin el acuerdo de por lo menos dos otros directores.

En otro ejemplo de Bolivia, Pro-Crédito, la ONG que es casa matriz de la Caja LosAndes e, implícitamente, su accionista mayoritario, limita sus funciones a la de unacompañía matriz de la institución financiera. Este arreglo puede no ser deseable paraalgunas ONGs si estas quieren continuar ofreciendo servicios financieros o nofinancieros que complementan los objetivos de la intermediaria financierareglamentada y afiliada.

Kenya: La K-Rep ONG intenta tomar un enfoque diferente. Después de la creacióndel Bank K-Rep, la ONG se presentará como una institución de ayuda al desarrollo dela microempresa. Ayudará a las instituciones de microfinanciamiento a lo largo deAfrica proporcionando servicios de consultoría y de desarrollo de productos,adiestramiento de personal, impacto de mercado y estudios de factivilidad. Susoperaciones estarán separadas, completamente, de la institución financiera y todotrabajo que se realiza para el banco será en base de un cargo por servicios.

29 Esta legislación especial para Fondos Privados Especiales (FPE) se trata en el Capítulo 4.


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Si bien el requisito mínimo de capital para un banco comercial en Kenya es deUS$1.300.000, K-Rep Bank Ltd., se establecerá en 1997 con una inversión de capitalde US$5.9 millones. Este nivel fue establecido por K-Rep a fin de demostrar elfuerte respaldo financiero de K-Rep y calmar algunas de las preocupaciones delsuperintendente del banco acerca de autorizar un banco de microfinanciamiento.

El banco será de propiedad de K-Rep, Holdings Limited (KHL), en un 25%, el cual,en cierta manera, también es “propietario” de K-Rep, la ONG. Esta estructura estádiseñada para permitir a la ONGs y al banco a operar independientemente al mismotiempo que mantener cierto grado de coordinación. El monto de la participación deKHL es el más alto posible según la ley de Kenya, la cual prohibe que cualquierpersona o institución, excepto bancos y compañías públicas, sean propietarios de másde una cuarta parte de un banco. Las instituciones internacionales, socialmentemotivadas, mantendrán propiedad adicional, incluyendo el ShoreBank de Chicago con18% y Triodos de Holanda con el 8.6%. Los accionistas públicos del propuesto K-Rep Bank incluyen la Corporación Financiera Internacional y el Banco Africano deDesarrollo, ambos con 16.7% y la FMO con el 5%.30 Además, Kiva, asociación deempleados de K-Rep (para empleados y directores), tendrá el 10% de las acciones.

Propietarios de Instituciones de Microfinanciamiento

Esta sección considera cuatro tipos de propietarios de instituciones demicrofinanciamiento: ONGs, donantes, gobierno y sector privado.

ONGs: En muchos países, los reglamentadores tienen normas que limitan lapropiedad de compañías de servicios financieros por firmas que se dedican a otrasindustrias. Estas limitaciones tienen un propósito similar a las restricciones sobrepréstamos a las partes relacionadas: para aislar al intermediario financiero de losdiversos objetivos de la compañía matriz. Al presente en la mayoría de los países, noexisten normas específicas con relación a la propiedad de instituciones financieras confines de lucro por organizaciones sin fines de lucro; tampoco hay guías que impidanque una ONG matriz de una entidad con fines de lucro mezcle personal y servicios.Sin embargo, muchas de las preocupaciones que se aplican a las compañías privadaspropietarias de operaciones de servicios financieros, también se aplican a las ONGsque son propietarias de IMFs. Los acuerdos de propiedad deben adoptarsalvaguardas eficaces para limitar el riesgo de “tratos internos”. El diseño de estarelación debe asegurar transparencia, transacciones alejadas y transferencia de precioshonesta. Las entidades financieras reglamentadas de reciente formación, deben ser,operativamente, independientes de la ONG matriz.

La experiencia de PRODEM/BancoSol en Bolivia demuestra que pueden definirseroles distintos y complementarios, que permitan a las entidades sin fines de lucro y alas sin fines de lucro trabajar juntamente con éxito. Sin embargo, el resultado de larelación entre Corposol y Finansol en Colombia, donde la ONG era el impulso

30 FMO es la Nederlandse Financierings - Maatschappij Voor Ontwikkelingslanded (CompañíaFinanciera Holandesa de Desarrollo)


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principal que apoya a la institución financiera, provó ser una de las causas de losproblemas que se tratan enseguida. Es importante anotar que PRODEM era un sociominoritario de BancoSol (si bien el mayor accionista) mientras que Corposol era elmayor accionista de Finansol. En el caso de Kenya se evita, completamente, esteproblema, puesto que la ONG no tendrá una participación en la propiedad del Banco.

El propuesto propietario de la institución financiera debe proporcionar estabilidad yadecuado control gerencial. En Bolivia y Kenya, para estar calificado para obtenerlicencia bancaria, los reglamentadores requieren que la ONG local expanda su base deaccionistas a fin de incluír inversionistas privados y otros con experiencia internacionalen micropréstamos. Este es un útil modelo que debe repetirse, para asegurar que lacomposición del directorio proporciona un balance apropiado entre desarrolloeconómico y productividad.

El problema permanece: ¿Pueden las organizaciones sin fines de lucro, que estáncapitalizadas con financiamiento de donantes, servir como propietarios eficientes deuna institución financiera reglamentada? A la fecha no existe suficiente experienciapara tomar un decisión de una u otra manera. Sin embargo, es útil considerar lasestructuras de propiedad que se introducen en varias jurisdicciones para protegercontra el posible comportamiento irresponsable de los propietarios.

Donantes y Donantes por Poder: Al presente, la principal fuente de capital paramicrofinanciamiento viene de donantes y de oficinas del gobierno. Sin embargo, laspolíticas internas, de ciertas organizaciones donantes, las restringen de tenerparticipación en la propiedad de negocios. Es posible que estas no tengan lashabilidades técnicas o la estructura organizativa para supervisar una inversión en unaIMF. Los donantes, sin embargo, desean sacar ventaja de sus recursos, para crearmodelos de éxito que permitan a la industria de microfinanciamiento atraer inversionescomerciales. Para lograr este objetivo sin llegar a ser propietarios de IMF, algunosdonantes emplean el uso de apoderados, por tanto, hacen donaciones a terceras partespara invertir en IMFs. Por ejemplo, la Fundación Ford ha otorgado a ShoreBankfondos para inversión, en conjunción con sus propios recursos, en los bancos que seproponen BRAC y K-Rep; USAID ha colocado una donación en el Fondo Gatewayde ACCION para invertir en las afiliadas de ACCION que crean institucionesfinancieras sin fines de lucro.

La ventaja de este enfoque es que estos accionistas, ACCION y Shorebank, puedenproporcionar a la IMF asistencia técnica y asegurarse de que el Directorio incluya apersonas con experiencia en microfinanciamiento. Esta relación con terceros, quetrabajan en microfinanciamiento en otras partes del mundo, también ayudan a la nuevainstitución financiera a que se informe de una base global de experiencia. Aunque suinversión es no tradicional, si la inversión se registra en los libros de una terceraentidad, estarán suficientemente motivadas para asegurarse que no muestren pérdidaen tal inversión. Esto es particularmente verdad si la donación tiene por condición unacoinversión de parte del apoderado. Talvez sea más importante que estos apoderadostengan su reputación en riesgo ya que estos existen para promover el campo del


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financiamiento y harán todo lo posible para lograr tal objetivo. La respuesta deACCION a la crisis de Corposol indica que la reputación de la institución de ayuda auna IMF es, por lo menos, un incentivo poderoso o quizás más poderoso que tener suspropios recursos financieros en riesgo.

Profund, un fondo de inversión con fines de lucro, basado en Costa Rica, representauna variación del sistema de apoderado. Profund está diseñado para colocar activos ycasi-activos en IMFs de América Latina. Los principales accionistas de Profund son,en su mayoría, inversores públicos y privados con responsabilidad social e incluyenInternational Finance Corp., el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Inter-Americano de Desarrollo, la Corporación Andina de Desarrollo, el gobierno Suizo yFUNDES, fundación privada suiza. La mayoría de los accionistas de Profund estáninteresados, principalmente, en recibir una renta sobre sus inversiones, pero ademásquieren tener un rol principal en el desarrollo de la industria del microfinanciamiento.

K-Rep ha encontrado una manera alternativa de convertir el dinero de donantes enacciones de propiedad. KWA, la asociación de empleados, recibirá su 10% departicipación de propiedad como una donación en la forma de acciones de K-RepHoldings Limited.31 Esta donación intenta facilitar la participación de empleados ymiembros del direcctorio de K-Rep en la propiedad del banco. Su objetivo es premiara los empleados existentes por su contribución a la formación del banco, así comoestablecer un sistema de incentivos basado en el desempeño. Los derechos de la mitadde las acciones serán prorrateadas entre los miembros de KWA basados en laantigüedad y duración del empleo. De estas acciones, la mitad se otorgará libre decargo y los derechos sobre la segunda mitad serán otorgados en consideración a pagosen efectivo. La KWA facilitará el proceso de pago permitiendo a los miembros quepaguen en un plazo de cinco años con un cargo de 11% por año. El saldo de estasacciones quedará en el tesoro para futuras emisiones al nuevo personal y como bonode incentivo que será determinado por el directorio de KHL.

Gobierno: En la experiencia de Grameen Bank y BRI descritas en el capítuloprimero, los gobiernos de Bangladesh e Indonesia sirvieron, repectivamente,importantes roles como propietarios de IMFs. Sin embargo, la propiedad de bancosde parte del estado va desacreditándose, en general, cada vez más. Los bancos depropiedad del estado con frecuencia distorcionan los mercados financieros prestando atipos de interés con que los bancos privados no pueden competir. La apreciación delrecord de crédito no es impresionante. En Argentina, por ejemplo, aproximadamenteel 30% de la cartera de los bancos del sector público estaba en atraso a fines de 1994en comparación de solamente el 10% para los bancos privados. En Sud Africa delSahara el Banco Mundial calcula que 15 países han experimentado crisis bancarias quecomprenden a bancos estatales.32 Este pobre record del sector público en la banca nopromete nada bueno para el microfinanciamiento, que a causa de su agenda social, losgobiernos podrán tratar de usarlo para fines políticos.

31 El capital de K-Rep Holdings Limited proviene, originalmente, de donaciones a la K-Rep y deganancias retenidas.32 The Economist, 12 y 18 de abril de 1997.


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Sector Privado: A la fecha, la mayoría de los inversores privados en IMFs sonprominentes líderes de negocios locales, quienes colocan sus fondos como resultadode un compromiso con la misión social de la institución. Los montos invertidos no hansido, típicamente, material para estos líderes locales; tales propietarios podrían nohaber mantenido estas inversiones con el mismo criterio que hubieran mantenido otrasinversiones. Sin embargo, a medida que las IMFs demuestran su productividad y suescala, se espera que el capital privado de riesgo ingrese a la industria delmicrofinanciamiento para captar los rendimientos atractivos que puedan generarse.Los bancos comerciales en muchos países, incluyendo Chile, Panamá, Indonesia y SudAfrica, han comenzado a establecer oficinas subsidiarias dedicadas a este mercado,reconociendo tanto los amplios márgenes que pueden ganarse como la escala potencialdel micromercado.33

Requisitos para Gerente y Director de IMF

Además de los aspectos de propiedad, los reglamentadores deben considerar la calidadde los gerentes y miembros del directorio que se proponen y su capacidad deadministrar y gobernar una institución de microfinanciamiento reglamentada. Elproceso de solicitud incluye, típicamente, una presentación de los directores y gerentespropuestos. Este requisito tiene el propósito de satisfacer las reglamentaciones queindican que la nueva institución financiera empleará gerentes con antecedentes decompetencia profesional en intermediación financiera. Como se indica anteriormente,ningún nivel de vigilancia externa puede remplazar de responsabilidad que proviene delpropio gobierno. Es crucial que los reglamentadores se sientan confortables con lacapacidad, la motivación y el compromiso de los directores de la institución propuesta.

Los gerentes originarios de ONG ¿están preparados para cumplir estas funciones?Los reglamentadores ¿deberán requerir que se reclute gerentes bancarios profesionalespara estas funciones? Para los cargos de gerencia de IMF, la experiencia bancariapuede contribuír mejor en las areas de gerencia, tesorería, administración y auditoríainterna. Sin embargo, algunos bancos comerciales pueden no ser competentes paraoperaciones de micropréstamos. El éxito de micropréstamos está ligado a lafamiliaridad con los clientes y sus necesidades, la confianza en la evaluación de sucarácter, en la descentralización de operaciones y un rápido cambio de decisiones.Algunos banqueros pueden tener dificultad en adaptarse a la cultura explícita de esteenfoque. Todo el personal mayor debe estar, idealmente, comprometido en cumplir eldoble fin del microfinanciamiento– desarrollo económico y productibilidad–y debeaprender como equilibrar ambos.

El Directorio debe consistir de miembros que tengan diversidad de habilidades,incluyendo pericia gerencial y legal, para dar una orientación efectiva a la gerencia ypoder hacer un análisis crítico de los planes e informes de la gerencia. No existe unafórmula mágica para la composición del Directorio. Los miembros del Directoriorepresentan determinados distritos o circunscripciones y pueden no estar capacitados

33 Conferencia de Bancos Comerciales y Microfinanciamiento de USAID, Washington, D.C. 1996.


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para actuar como miembros de Directorio en los intereses de la institución pero, encambio, serán defensores de otros intereses. Esto destaca la importancia de incluíralgunos miembros independientes que se eligen por sus condiciones de excelencia.Puesto que estos no tienen un interés financiero ni representan un sector específico,pueden ser únicamente responsables a los intereses de la corporación.

3.3. Asuntos en Conformidad con Reglamentaciones Estándar de Bancos

De las experiencias en Bolivia y Kenya es posible destacar la disparidad entreel marco regulatorio estándar y la provisión de servicios de microfinanciamiento. Estasdiferencias emergen de las reglamentaciones y prácticas de supervisión que no sonapropiadas para las características particulares del microfinanciamiento. Laimplicación es no economizar ni aun reducir las reglamentaciones, sino redefinirlas afin de proporcionar reglamentación que sea apropiada para las carteras demicrofinanciamiento. Esta sección revisa estos aspectos importantes y sugiere losmedios para resolverlos.

Restricciones de Préstamos sin Garantía: En muchos países las reglamentacionesbancarias limitan el porcentaje de la cartera que puede ofrecerse como préstamos singarantía. Los tipos de garantía disponibles de los clientes microempresarios, talescomo préstamos a grupos solidarios e hipoteca prendaria sobre activos personales, nose reconocen usualmente: Esto hace aumentar el porcentaje del total de activos quepueden considerarse sin garantía. Por ejemplo, en Bolivia, la Ley de Bancos estableceque la porción sin garantía de una cartera no puede exceder del doble del activo de lainstitución. Para BancoSol, con un activo neto de US$7 millones y una cartera singarantía de US$24 millones, US$10 millones o el 27% de su cartera, puedeconsiderarse en incumplimiento permanente. Esto sugiere un enfoque flexible paradeterminar el límite de préstamos exentos de los requisitos de préstamos sin garantía.Este mismo asunto se presenta en relación con la apreciación del riesgo para fines desolvencia y normas sobre disposición.

Información: Al crear intermediarios reglamentados, las IMFs tienen queacondicionar sus informes en manera significativa. Esto necesita una inversiónsubstancial en sus sistemas administrativos de contabilidad y cartera y supone personaly gastos adicionales. Se concibieron, originalmente, formularios para informes abancos con pocas transacciones grandes. Si bien las IMFs necesitan los mismos tiposde información de gerencia financiera que los bancos comerciales, tales comoinstituciones de microfinanciamiento, están más preocupadas con indicadores globales.Ya que sus carteras consisten en miles de pequeños préstamos, no es necesario nirealista vigilar el cumplimiento de cada préstamo. Los formularios para la informaciónde cartera deben ser apropiados al volumen, monto del préstamo y plazo de lastransacciones de la IMF.

Documentación del Préstamo: Las normas de documentación que requieren lossuperintendentes de banco para préstamos comerciales no son apropiadas paramicropréstamos. Los métodos de micropréstamos han demostrado que las solicitudes


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de préstamo simples, talvez con un análisis básico del flujo de caja, es todo lo que serequiere. En IMFs con préstamos a muy corto plazo, pueden aprobarse,automáticamente, nuevos préstamos sin una valoración del negocio, para clientes debuena reputación. La aprobación de una solicitud de préstamo se basa más en lahistoria de pagos del cliente y en la valoración cuantitativa del oficial de préstamo queen cualquier información cuantitativa de la solicitud. La mayoría de la documentaciónsobre micropréstamos no incluye verificar crédito, planes de negocio o garantíacolateral. En algunos países, se han adoptado guías de documentación para banca deconsumo, si bien los micropréstamos, son típicamente, para fines comerciales en vezde fines de consumo. Sin embargo, los modelos de marcadores de crédito usados en labanca de consumo no son aplicables al microfinanciamiento a causa de basarse en laevaluación cualitativa en vez de cuantitativa.

Examen de Cartera: Los métodos de muestreo de cartera usados por losexaminadores bancarios, no son, generalmente, apropiados para carteras demicrofinanciamiento. Los examinadores bancarios revisan, generalmente, el 30% delos préstamos del banco pero este alcance no es factible en una IMF. Además, puestoque la documentación de préstamo sin garantía es considerablemente diferente de la depréstamos convencionales, los examinadores no encontrarían en los archivos el tipo deinformación que pudieran encontrar en un banco comercial. El volumen y lafrecuencia de préstamos es tan grande que las normas estándar para determinar unamuestra de cartera, tal como en préstamos de gran monto y préstamos a partesdeterminadas, tampoco son apropiados. Para el microfinanciamiento es másimportante examinar las tendencias en el comportamiento de la cartera, en vez de unamuestra de préstamos individuales. El proceso de examinar una cartera demicrofinanciamiento debe incluír también una determinación acerca de que losmétodos de préstamo probados se ejecuten debidamente y que las prácticas de controlinterno sean efectivas en desarraigar el fraude. De hecho, si los auditores internos yexternos cumplen sus funciones con efectividad, es posible preguntarse si el valor delas inspecciones en el sitio por los inspectores del banco sobrepasan los costos.

Sucursales: En la mayoría de los países los superintendentes de banco deben aprobarla apertura de nuevas oficinas sucursales. Este proceso de aprobación tiene porobjeto proteger contra el exceso de sucursales, lo que puede afectar las utilidades y lasolvencia de la institución. Esta es una preocupación válida, tanto para bancos comopara IMFs pero no es válido para los superintendentes cuestionar acerca de lalocalización de nuevas sucursales. Algunos superintendentes han visto con recelo losplanes para establecer oficinas de microfinanciamiento en comunidades pobres yaisladas que se perciben como peligrosas e inseguras. Un crítico elemento para lograruna cartera sana de micropréstamo es servir a clientes en sus comunidades en tiemposconvenientes. Las restricciones artificiales acerca de la localización de oficinassucursales y de las horas de funcionamiento podrían, en realidad, aumentar el riesgo demorosidades. Por lo tanto, los reglamentadores deben permitir que las IMFsfuncionen cerca de sus mercados durante las horas de trabajo que la institución hayaidentificado como las más apropiadas para tal mercado.


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Relación de Costos de Operación: La relación de costos de operación de IMFs esconsistentemente más alta que la lograda por los bancos comerciales. Este es unsimple reflejo de la metodología de micropréstamo descrita anteriormente. Lasproporciones de gastos operativos con relación a una cartera promedio para las IMFspresentadas en el Capítulo 1 se expresan en el Cuadro 5. Cuando se lleva a cabo laevaluación estándar CAMEL, los examinadores de banco deben reconocer que lastransacciones en pequeña escala son la fuente de tasas altas. Aun con estos costosadministrativos más altos, las IMFs en muchos países, aun demuestran nivelessatisfactorios de utilidades. Las tasas de operación de las IMFs deben compararse congrupos semejantes de otras IMFs en vez de hacerlo con bancos comerciales que enmuchas jurisdicciones no tienen una muestra suficientemente grande para formar ungrupo semejante de microfinanciamiento puede ser necesario comparar las IMFs enbase regional.

CUADRO 5: Tasas de Costos de Operación de IMFs Seleccionadas - (1993)

InstituciónCartera

(US$ mm)Número depréstamospendientes

(‘000)

Saldopromedio de

préstamo(U.S.$)

Costosadministra-

tivos %promedio

Renta deactivos

promedios

Renta sobrepromedio de

acciones

BRI 937.6 1.897 494 8.5% 1.6% 31.0%GrameenBank

159.5 1.587 101 14.5% -3.3% -9.7%

Banco Sol 24.8 46 535 21.0% 1.0% 4.3%

Fuente: Christen, Rhyne y Vogel (1995)

3.4. Supervisión de Caso por Caso

Es posible tratar las disparidades entre el marco regulatorio estándar y la provisión deservicios de microfinanciamiento mediante ajustes a las reglamentaciones bancariasexistentes. En países donde no hay suficientes IMFs que ameriten una revisión totaldel processo de reglamentación y supervisión los reglamentadores bancarios deberántomar ciertas medidas inmediatas para mejorar significativamente, el ambienteregulatorio de las IMFs. Estas medidas se presentan a continuación en un arreglo“quid-pro-quo”. Si la IMF sobrepasa las normas aceptadas en un área, larecomedación buscaría relajar en otra.

Excede los requerimientos de adecuación de capital/Relaja límites sobre préstamossin garantía.La mayoría de las IMFs no tienen ventaja completa. Por ejemplo, Banco Sol, una delas IMFs con total ventaja, al fin de 1995 tenía una adecuación de capital de riesgo del17%. Si una IMF excede las medidas de adecuación de capital requeridas y por lotanto aumenta su capacidad de absorber pérdidas, los reglamentadores podrían relajarlos límites estatuarios aplicables a préstamos sin garantías. Los métodos de préstamosbasados en el caracter, que usan las IMFs, casi siempre contribuirán a niveles más altosde préstamos sin garantía.


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Demuestra vencimientos más bajos que el promedio/modifica los requerimientos dedocumentación de cartera.En muchos países, las tasas de pago de una sola vez logradas por las IMFs exceden lasobtenidas por la mayoría de los bancos comerciales. En tales ambientes, en que elpromedio de moras ha sido mantenido por debajo de lo normal por un períododeterminado, indicando de esta manera, la calidad de la cartera, los reglamentadorespueden considerar una perspectiva flexible en la apropiada documentación delpréstamo. La documentación de préstamo que reunen las instituciones demicrofinanciamiento conforme a las metodologías de péstamo adoptadas, están,raramente, conformes con las normas adoptadas por sistemas bancarios comerciales.

Utilidades sobre activos por encima del promedio/no hay multa por costos deoperación más altos.A causa de la elasticidad de la demanda por servicios de microfinanciamiento, las IMFspueden actuar mejor que el sector bancario comercial, en términos de la obtención derentas y ganancias. Sin embargo, dado el pequeño monto de préstamos y depósitos,los costos de operación de las IMFs, como porcentaje de la cartera, exceden,consistentemente, a los que logran comunmente los bancos comerciales. Si una IMFestá en condiciones de demostrar, consistentemente, una utilidad promedio, no debeser penalizada por tener costos administrativos más altos.

Proporciona servicios a los pobres a un costo razanable/Exenta de las leyes contra lausura.Sin bien las leyes contra la usura tienen por objeto proteger los sectores másvulnerables de la población, sirven, inadvertidamente, para limitar el acceso del pobre alos servicios financieros. A causa de los más altos costos administrativos de atenderpequeños depósitos y préstamos, no es posible, frecuentemente, proporcionar losservicios financieros que necesita el pobre y prestarlos por debajo de los límitesestablecidos por las leyes de usura. Aunque existen razones para cuestionar laconveniencia de límites de tipo de interés de cualquier forma, las IMFs queproporcionan, servicios a los pobres a costo razonable, deben recibir excepciones enpaíses donde las leyes de usura están en vigencia.

3.5. Lecciones de la Crisis de Finansol

La forma en que un regulador financiero trata el fracaso tiene implicacionesimportantes para los inversores y depositantes, para la evolución de los mercadosfinancieros locales y, en este caso, para la maduración de una nueva industriafinanciera, teniendo en cuenta que las autoridades reguladoras tienen como principalpropósito la seguridad y la confianza de los mercados financieros locales, su enfoquea los problemas de una institución financiera, estará condicionado por su objetivoprincipal, es decir que los prestatarios y depositantes sean pagados.

Si bien el establecimiento de instituciones reglamentadas de microfinanciamiento es unfenómeno relativamente nuevo, una IMF reglamentada ya ha tenido una crisisfinanciera: Finansol de Colombia. Enfrentar esta situación ha tomado más de un año,


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desde principios de 1996 y a pesar de vencer numerosas barreras, Finansol está aun enproceso de restablecer sus operaciones. Aun después de un intenso período denegociaciones con la Superintendencia de Bancos de Colombia, dos sucesivasinyecciones de nuevo capital y del nombramiento de un nuevo presidente, esprematuro declarar victoria. Se requerirá otro año más para probar que la institución avuelto a tener utilidades constantes. Los principales factores que han contribuído aeste predicamento y su solución se discute enseguida.

Corposol, ONG de Colombia, se creó en 1987 por dirigentes locales de negocios conel apoyo de una organización de servicios técnicos basada en EEUU, ACCIONInternational para proporcionar entrenamiento y microcrédito al sector informal denegocios.34 Creció a un ritmo sin precedentes, de más de 3.000 clientes en 1989 acasi 25.000 prestatarios activos a fines de 1992, a tiempo que mantenía una excelentecalidad de activos. A medida que su necesidad de capital despojó los recursosdisponibles, Corposol examinó la manera de recurrir, directamente, a los mercadosfinancieros mediante la creación de un intermediario financiero reglamentado.

En octubre de 1992, Corposol y los accionistas minoritarios compraron una compañíafinanciera y la nombraron Finansol. A fines de 1995, Corposol había incrementado suactivo de 51% a 71% mediante sucesivos aumentos de capital, dejando a losaccionistas menores, ACCION International, Calmeadow y Fundes con unacombinación del 12%; el Instituto de Fomento Industrial (IFI), Banco de Desarrollo deColombia con 7% y personas privadas con el 10%.

Asuntos Reglamentarios que Afectan a Finansol

Ley de Usura: Antes de establecer la compañía financiera, el costo de préstamos deCorposol (costo administrativo y financiero) es de más o menos 36% de su carterapromedio. Los intereses para cubrir estos costos habrían excedido los límites de usuraen ese momento. Para cubrir el total de sus costos operativos, y cumplir con la ley deusura, Corposol cobró cuota de adiestramiento con cada desembolso de préstamo.Esta estrategia permitió a la institución obtener ingresos adecuados para operar conganancias y para mantenerse en cumplimiento de la ley de usura. Después de lacompra de la compañía financiera este arreglo continuó dividiendo las funciones entrelas 2 organizaciones. Finansol proporcionó los préstamos y Corposol proporcionó losservicios de adiestramiento. Puesto que las rentas de Corposol por derechos deadiestramiento estaban ligadas al desembolso de préstamos y los oficiales de créditopermanecieron empleados en Corposol este arreglo estimuló la aprobación ydesembolso de nuevos préstamos sin cuidar la calidad del préstamo. Finansol tuvopoco control sobre la actividad de generación de préstamos.

Límite de Crecimiento: El plan financiero de Finansol requirió un crecimientosignificativo en los activos de la organización. Sin embargo, meses después deadquirir la compañía financiera, el superintendente de bancos restringió el crecimiento

34 Corposol se estableció, inicialmente, como ACTUAR Bogotá y adoptó el nombre de Corposol en1993.


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de activos de todas las entidades bancarias reglamentadas al 2.2% mensual a fin delograr las metas de política monetaria. Para evitar esta restricción los nuevospréstamos se transfirieron, periódicamente, de los libros de Finansol (entidadreglamentada) a Corposol (entidad sin fines de lucro, no reglamentada). Corposolaprobó nuevos préstamos durante este período, esto no solo pasó por alto las políticasdel superintendente, sino que también perjudicó la transparencia de la informaciónfinanciera y obstaculizó la vigilancia efectiva por los propietarios, los miembros deldirectorio y los supervisores de banco.

Gobierno y Gerencia: El equipo inicial para administrar la nueva compañíafinanciera consistió de expertos bancarios. Sin embargo, durante el primer año elequipo bancario original entró en conflicto con la gerencia de Corposol. El gerente dela ONG era una persona particularmente dinámica y persuasiva con planes grandiosospara la expansión de numerosos sectores relacionados y no relacionados. La direcciónde Corposol prevaleció; el experto equipo bancario renunció y tomó control deFinansol un nuevo gerente con lealtad a la gerencia de la ONG.

Transparencia: La falta de separación operativa, financiera y cultural entre el nuevointermediario financiero y la ONG matriz llevaron a una confusión de los propósitos, auna falta de independencia de gerencia y a la información inadecuada para evaluar elcomportamiento sea de las operaciones o de la cartera de préstamos. La minoría delos accionistas de Finansol no pudieron comprender el desempeño de varias iniciativasconjuntas, dadas las extensas transacciones entre las compañías Finansol y Corposol.Como resultado, el estado financiero de Finansol fue encubierto.

Crisis y Resolución

En 1995 la cartera de Finansol aumentó de US$11 millones a US$35 millones. Elrápido crecimiento de nuevos préstamos incluyó una serie de resultados de lospréstamos que fueron promovidos agresivamente por Corposol. Además, laadministración y los sistemas contables eran inadecuados para mantenerse a ritmo conel crecimiento. Estos factores contribuyeron a quebrar la metodología de préstamos ya una contaminación de la cartera. En un intento de ocultar el deterioro, se llevó acabo un refinanciamiento masivo de préstamos, en el verano de 1995. Esto solo hizoacrecentar el problema ya que la contaminación se extendió rápidamente a otrosprestatarios. Si bien los auditores internos informaron estos acontecimientos a lagerencia, sus informes no merecieron mayor atención.

Alarmado por esta tasa de crecimiento y el deterioro de la calidad de los préstamos, elSuperintendente de Bancos incrementó su supervisión. ACCION International,accionista minoritario, llevó a cabo su propio ejercicio de diagnóstico de Finansol en elverano de 1995 que aclaró muchos de los problemas pero no su severidad ni urgencia.

Los auditores externos de Finansol emitieron a fin de año estados financieros sinsalvedades. Esto sugirió la necesidad de tener cuidado en confiar, solamente, enestados auditados, aun si están preparados por el consesionario local de unaimportante firma internacional de contabilidad. Se justifica ser cauto, especialmente, si


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se utilizan métodos estándar de auditoría en vez de los preparados para lascaracterísticas propias de las instituciones de microfinanciamiento.

Hacia fines de 1995, las autoridades financieras de Colombia, preocupadas por unaexpansión de compañías financieras de consumo de dudosa calidad, decidieron aplicaren forma más rigurosa una política monetaria restrictiva e imponer mayores requisitospara tal deuda de consumo. Estos nuevos requisitos, si bien similares a los que seaplican a estándares de microfinanciamiento en otras jurisdiciones, tomaron a Finansolen el peor momento posible. El rápido crecimiento de la morosidad de los préstamosde Finansol a fines de 1995 provocaron gastos de suministro que erocionaron, demanera significativa, la situación del capital de la compañía.

A fines de 1995 el Directorio, finalmente tomó acción. Se contrató un experimentadobanquero para analizar y evaluar la situación. Se tomaron medidas para mejorar elcobro de préstamos y la proporción de vencimientos sobre nuevos préstamos,comenzó a mejorar. En diciembre de 1995 la Superintendencia de Bancos requirióque se terminen todas las relaciones operativas entre Finansol y Corposol. Cincomeses después, debido a su posición de capital erocionado, Finansol estuvo,técnicamente, en violación de los requisitos mínimos de capital de la Superintendenciay por tanto, en peligro de ser intervenido por la Superintendencia. La intervenciónhabría resultado, probablemente, en una rápida venta de activos a fin de liquidar lacompañía y pagar la deuda pendiente.

En ese momento, Finansol había acumulado obligaciones por más de US$30 millonesen los mercados monetarios locales, en forma de certificados de depósito a 180 días, ysólo un pequeño porcentaje de estos habrían estado cubiertos por el fondo de garantíadel gobierno. Sin embargo, la Superintendencia de Bancos decidió no intervenir, peroen cambio permitió que un equipo compuesto por el nuevo Presidente de Finansol,ACCION International, FUNDES, Profund y otros accionistas minoritarios,reestructuraran las operaciones de Finansol y levantaran nuevo capital.

No fue sino hasta fines de 1996 que se repuso el capital de Finansol. El proceso fuecomplicado a causa de varios factores: (i) serias dificultades financieras de Corposol,que preocuparon a los banqueros de Corposol e hicieron por lo menos, difícil unanueva inversión en Finansol; (ii) crecientes pérdidas operativas, ya que Finansolestuvo, en efecto, clausurada por la Superintendencia por seis meses; (iii) un climaeconómico negativo, en general, exacerbado por la incertidumbre política.

Sin embargo, con una inversión adicional de Profund, la conversión de IFI de parte desu deuda en activos y cierta inversión adicional de los banqueros de Corposol hecha enla esperanza de recobrar algo de su capital perdido, Finansol fue rescatada de la caídaen diciembre de 1996. Corposol, la ONG, fue forzada a entrar en liquidación.

A principios de 1997, Finansol comenzó de nuevo sus operaciones en base mucho másreducida, con más o menos US$10 millones de activos, no habiendo hecho,prácticamente, nuevos préstamos durante el largo proceso de reestructuración a


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medida que estaba, gradualmente, pagando su deuda. Al presente, Finansol enfrenta eldesafío amedrentador de reconstruír su cartera, reentrenar y recomenzar sus sistemasde distribución y cobranza de préstamos y reestablecerse como un intermediariofinanciero solvente.

Lecciones

La crisis de Finansol demuestra los aspectos vulnerables de las IMFs y sugiere lassalvaguardas que pueden adoptarse para mitigar riesgos. Los reguladores de la bancay los profesionales del microfinanciamiento pueden aprender múltiples lecciones deesta situación:

• Ceñirse a lo básico: La primera lección del caso de Finansol es que la crisis notuvo nada que ver con la metodología básica de micropréstamos. La metodologíaoperó muy bien cuando se la ejecutó correctamente.

• Propietarios de ONG: Una ONG está, intrínsicamente, obligada a los mismosestandares de desempeño económico o prudencia financiera que puede esperarse,razonablemente, en el sector de negocios. Si bien esta preocupación no esinsuperable, como demuestra el caso de BancoSol. La ONG principal debeasegurarse que establece estándares apropiados al sector financiero al tratar con sumicrofinanciera subsidiaria reglamentada. De la experiencia de Finansol esaparente que las ONGs no deben ser propietarias de IMFs a menos que esténseparadas en cuanto a sus operaciones y que el único vínculo financiero debeincluír la debida transferencia de precios. Asimismo, las ONGs no deben controlartotalmente el directorio y la gerencia de una IMF.

• Tratos Internos: Este caso destaca la necesidad de que los supervisores bancariosdesarrollen medios de vigilar tratos internos. Todos los tratos internos debeninformarse a los cuerpos supervisores en forma completa y la superintendenciadebe tener la facultar de cuestionar transacciones dudosas.

• Auditores: Es prematuro tratar la supervisión bancaria si no se efectuan,debidamente, las auditorías. En Finansol, ni los auditores internos ni los externosrealizaron sus funciones debidamente. Los auditores internos informaron susconclusiones a la gerencia, cuando en realidad debían hacerlo al Directorio. Losauditores externos no tuvieron, aparentemente, una buena comprensión de lasespeciales características del microfinanciamiento y, por lo tanto, no estuvieron encondiciones de juzgar la situación con efectividad. Esto sugiere la necesidad depreparación.35

• Riesgos de la Reglamentación: Es importante anotar que las restriccionesreglamentarias, tales como las leyes de usura y los límites al crecimiento de lacartera constriñen el desarrollo financiero de la compañía y contribuyen a la

35 Bajo contrato con el Grupo Consultivo de Asistencia a los más Pobres del Banco Mundial, DeloitteTouche prepara al presente normas de auditoría para instituciones de microfinanciamiento.


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adopción de prácticas financieras inapropiadas por Finansol y Corposol. Estasnormas económicas, en oposición a normas prudentes, tienen, frecuentemente,efectos indeseables y deben considerarse con mucho cuidado.

Pueden derivarse también importantes lecciones de la solución de la crisis. No es desorprender que haya llegado apoyo de aquellas instituciones que tenían mucho queperder. Los intermediarios financieros locales con lineas de crédito pendientes depago estuvieron muy comprometidos en el proceso de recapitalización. Estosrequirieron que Corposol ceda su porción accionista mayoritaria en Finansol medianteun intercambio de deuda por activos con sus bancos a los cuales dichas accionesestaban pignoradas. Organizaciones internacionales de ayuda tales como ACCION,Calmadow, FUNDES y Profund, tenían en peligro tanto sus recursos financieros comosu credibilidad. Como resultado, trabajaron día y noche durante meses, buscandonuevos inversores y negociando con los reguladores. Instituciones multilaterales dedonantes no estuvieron en condiciones de responder directamente en forma oportuna,pero su ayuda financiera estuvo disponible, indirectamente, mediante Profund.

Esta experiencia sugiere el tipo de propiedad mixta que puede ser apropiado parainstituciones de microfinanciamiento. Esto destaca la importancia de que hayanpropietarios que tienen algo en riesgo, que están en condiciones de vigilar susinversiones y que tienen buenos recursos o pueden conseguir buenos recursos en casode crisis.


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4. REGLAMENTACION:ENFOQUE ESPECIAL DE LA LEY

Los reglamentadores necesitan considerar si es necesario reglamentar las IMFs y sifuera así, considerar si sería apropiado dictar una ley especial sobremicrofinanciamiento. En algunos casos, los reglamentadores han establecidocaategorías especiales para IMFs en un intento de promover las provisión de serviciosfinancieros al sector informal. En otras situaciones, la reglamentación ha surgido enrespuesta a la proliferación de servicios financieros que proporcionan las ONGs y alinterés de los reglamentadores en introducir sólidas y prudentes guías a este crecientesector del mercado de servicios financieros.

En general, si es considerado necesario un marco regulatorio especial para las IMFs,éste debe permitir el establecimiento de IMFs mediante estándares de ingresoapropiados, pero limitar sus funciones en comparación a las de un banco comercial. Sibien una categoría especializada para las IMFs no podrá prevenir todas las crisisinstitucionales, puede proteger contra situaciones de crisis estableciendo un marco quepermita el crecimiento y desarrollo apropiados para las IMFs. Este capítulo presentalas experiencias de 3 jurisdicciones que han creado categorías especiales para lasIMFs, explora las ventajas y desventajas de crear una categoría especial, que incluyaasuntos de toma de depósitos, estándares de ingreso y capital y relación de capital aactivos, y sugiere características apropiadas de reglamentación especial para elmicrofinanciamiento.

4.1 Nuevas Iniciativas Legales y Reglamentarias.

Esta sección presenta las recientes experiencias en Perú, Bolivia y West Africa concategorías especiales para IMFs.

Perú

Bancos Municipales:36 La primera ley que gobierna instituciones demicrofinanciamiento en el Perú fue aprobada en 1980 para establecer entidadesmunicipales de ahorro y préstamo de propiedad pública. La ley fue adaptada de unmodelo alemán para propietarios de bancos municipales; el principal propietario de unbanco municipal es el consejo provincial. La asistencia técnica para la creación ysupervisión de bancos comerciales fue financiada por German Technical Cooperation(GTZ), agencia financiada por Interdiszciplinare Projeckt Consult (IPC) firmaconsultora alemana. Los bancos municipales requieren por ley estar situados fuera dela ciudad capital, llenan un vacío de servicios financieros que emerge de los períodosde hiper-inflación los cuales llevaron a las cooperativas de crédito y a las sociedadesmutuales de préstamo a la bancarrota.

36 La información en esta seección fue preparada por Burnett, Jill (1995). “Individual Micro LendingResearch Proyect Case Study: Cajas Municipales of Perú”, CALMEADOW, manuscrito nopublicado.


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El primer banco municipal fue fundado en 1982 y en 1985 se estableció una sociedadentre GTZ, bancos municipales alemanes y la superintendencia de bancos del Perú. En1987 se fundó FEPCMAC, una federación de bancos municipales.37 La federaciónjuega un rol importante en la supervisión de estas instituciones, como se trata en elcapítulo siguiente. Al presente, existen doce bancos municipales con una cartera demicropréstamos combinada de US$25.7 millones y un total de activo neto de US$11millones. Los bancos municipales ofrecen una gama de servicios que incluyen cuentasde ahorro y depósitos a plazo, así como préstamos en prenda, personales, amicroempresa y préstamos agícolas. El requisito mínimo de capital para establecer unbanco municipal es de US$265.000.

Las reglamentaciones prescribían , inicialmente, que cada banco municipal debía estargobernado por un directorio separado consistente de los siguientes representanteslocales nombrados por el alcalde: tres miembros del Concejo Municipal; unrepresentante de la iglesia y un representante del Banco Central o de COFIDE;38 unrepresentante de la cámara de comercio y un miembro de la comunidad local depequeños negocios. La naturaleza pluralística del directorio fue diseñada paraproteger la misión social de los bancos municipales.

En 1996 se cambió la etructura del directorio para disminuír la influencia política eincluír más expertos técnicos. Los tres representantes del consejo fueronreemplazados por dos designados por FEPCMAC y un representante de COFIDE.

Los reglamentos del Banco Municipal requieren que las instituciones lleven a cabo unproceso gradual. Las operaciones están limitadas durante el primer año de actividadesde bajo riesgo, tales como servicios de ahorro y préstamos sobre prenda. Una vezque se establece el banco municipal, se añaden servicios más complicados. Lospréstamos a la microempresa se consideran de alto riesgo y se inician, típicamente, enel tercer año y una vez que el banco ha logrado ciertos estándares de desempeño.

Bancos Rurales. En agosto de 1992 el Congreso del Perú adoptó una ley para elrestablecimiento de bancos rurales los que son propiedad de un grupo de dirigenteslocales de negocios de comunidades rurales y ofrecen un servicio similar mixto enrespuesta a la demanda de sus clientes en áreas rurales. Actualmente, funcionan másde 16 bancos rurales. Las disposiciones reglamentarias para bancos rurales sonsimilares a las que se aplican a los bancos municipales. Hasta el presente, laexperiencia indica que los bancos municipales tienen más éxito que los rurales. Serequiere mayor investigación para determinar si la diferencia es endémica a las áreasgeográficas en que funcionan o si tiene que ver con el papel supervisor de FEPCMACo de la asistencia técnica provista por IPC o si se trata de dirección y de asuntosoperativos.

37 Federación Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Crédito.38 Corporación Financiera de Desarrollo.


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CUADRO 6: Leyes y Reglamentaciones para Crear IMFs Especializadas (1996)BancosMunicipalesPerú

EDMPYMEPerú

PFF - Bolivia Village BanksIndonesia

BCEAOWest Africa -PARMECLaw

Fecha deEstablecimiento

Mayo 1980 Dic. 1995 Abril 1995 Marzo 1992 Dic. 1993

Capital Mínimo(US$)

265.000 265.000 1.000,000 25.000 NADA

CapitalAdecuado

10% 10% 8% 10% NADA39

Recibo deDepósitos

Si No 40 Si Si Si

MonedaExtranjera

Si Si Si No No

Cuentas conCheques

Si No No No No

Líneas deCrédito deGobierno

Si Si Si Si Si

Garantías ReconoceJoyería yBienesMuebles

Sin Definición ReconoceGruposSolidarios yBienesMuebles yJoyería

Sin Definición Sin Definición

Créditos sinGarantía

Sin Límites Sin Límites 1% CapitalNeto(US$10.000Mínimo)

Sin Límites Sin Límites

Monto Máximode Préstamo

5% CapitalNeto(US$12.500)




N/A

Entidades de Desarrollo para la Pequeña Industria y Microempresa(EDPYME):41

El formato de EDPYME se desarrolló para diversificar los tipos intermediariosfinancieros reglamentados que puedan servir al sector micro.42 COFIDE, compañíafinanciera de desarrollo nacional, fue instrumento eficaz para promover lareglamentación de EDPYME. Como intermediario financiero de segundo plano,COFIDE descuenta líneas de crédito nacionales e internacionales para préstamosmediante instituciones financieras locales. COFIDE está en condiciones de financiarhasta tres veces el núcleo de capital de una institución financiera con líneas de crédito.

39 La Ley de PARMEC no especifica la adecuación de suficiencia de capital, pero las IMFs debencubrir todos sus bienes a largo plazo (más de un año) con obligaciones a largo plazo y activo.40 Debe recibirse un permiso especial de la Superintendencia de Bancos para proveer servicios deahorro.41 Entities for the Development of Small and Micro Enterprises (EDPYME).42 En Perú la Ley de Bancos de 1991 autoriza a la Superintendencia de Bancos a crear nuevas clasesde instituciones financieras reglamentadas. En Bolivia, esta nueva clase de intermediario financieropuede ser creada, solamente, por una ley del Congreso.


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Si bien COFIDE considera al sector informal como un importante motor para elcrecimiento económico del país, está restringido a canalizar su financiamiento solomediante entidades reglamentadas. A la fecha ya ha otrogado más de US$22.5millones a los bancos municipales y rurales que se describe anteriormente.43

COFIDE consideró muy restrictivas las normas de propiedad de los bancosmunicipales y rurales, para el desarrollo de la economía informal porque no permitíanla creación de ONGs de microcrédito. COFIDE cooperó con la Superintendencia deBancos por un período de dos años para desarrollar un formato institucional másgenérico. El objetivo de la categoría EDPYME es promover la provisión de serviciosfinancieros para personas que se dedican a pequeñas y microempresas. La ley definepequeñas empresas las que tienen activos de US$300.000 o menos o ventas anuales demenos o iguales a US$750.000; los micronegocios tienen activos de US$20.000 omenos y ventas de menos o iguales a US$40.000.44

Puesto que las reglamentaciones especiales fueron adoptadas en diciembre de 1995, afines de 1996, se estableció una institución como una EDPYME y están en procesootras 13 solicitudes. Es interesante anotar que los redactores de reglamentacionestuvieron la intención de que las normas fueran un medio de formalizar ONGs demicrofinanciamiento, una variedad de compañías han solicitado establecer EDPYMEsincluyendo un grupo local de consultores y una compañía farmacéutica que utilizará laEDPYME para financiar su cadena de farmacias sucursales al por menor. Si bien losjefes de COFIDE están satisfechos con esas diferentes respuestas, los supervisoresbancarios anticipan que será difícil controlar estos varios tipos de instituciones conprácticas de supervisión corrientes.

El proceso de obtener un permiso para EDPYME es similar al trámite para establecerun banco comercial. Además de levantar el capital inicial, es necesario presentar unplan de mercadeo y factibilidad financiera, proyecciones financieras y demostrarexperiencia gerencial. La autorización para un EDPYME se otorga cuando elsolicitante reune una serie de condiciones, que incluyen la inversión del capitalcompartido, la redacción de estatutos, la preparación de manuales de operaciones y elreclutamiento de personal de gerencia.

En principio, las EDPYMES están autorizadas a aceptar depósitos del público, perodeben recibir un permiso especial de los reglamentadores. De acuerdo con unaestrevista con un ex-reglamentador de bancos en Perú, se espera que una EDPYMEopere por uno o dos años para demostrar su capacidad institucional antes de que se leautorice a recibir depósitos.

A lo largo del proceso de desarrollar reglamentos y sistemas operativos para lasEDPYME, una consideración clave es asegurar que los requisitos de supervisiónhagan cumplir la eficiencia operativa al mismo tiempo que tengan en cuenta lascaracterísticas únicas de las IMFs. Por ejemplo, la Superintendencia no impondrá 43 Burnett (1995).44 Rock y Otero, editores (1997).


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requisitos de documentación para préstamos de menos de US$10.000. Lareglamentación de EDPYME es un trabajo en progreso. Como tal, ciertos aspectos setratan provisionalmente. Algunos de los requisitos de reglamentación y supervisióncomprenden:

• la presentación de varios informes a la Superintendencia en base diaria, semanal ytrimestral;

• inspecciones anuales y especiales de acuerdo con los criterios determinados por laSuperintendencia;

• total de obligaciones no mayor que diez veces el activo;• clasificación de cartera definida por la Superintendencia, pero los porcentajes de

suministro determinados por la institución;• las EDPYMEs no pueden despedir al auditor interno sin la aprobación de la

Superintendencia;• la institución debe solicitar autorización antes de abrir nuevas sucursales.

El marco legal para las EDPYMEs tiene mucho por decidirse a medida que lasuperintendencia y las nuevas instituciones ganen experiencia. La legislación toma encuenta que tanto el gobierno como las IMFs necesitan ambiente para desarrollarse yoportunidades para intercambiar sus experiencias. Subraya la importancia de unarelación transparente entre las dos y la necesidad de mantener abiertos los canales decomunicación a fin de que las futuras reglamentaciones promuevan el crecimientocontinuo de la industria del microfinanciamiento sin comprometer a los mercadosfinancieros.

Accion Comunitaria del Perú (ACP): ACP es una de las ONGs en Perú que,actualmente, forman una EDPYME, que será titulada Accionsol. El interés de ACP encrear un intermediario financiero es anterior a las normas de EDPYME y se basa en lanecesidad de la institución de tener acceso a capital adicional para financiar sucrecimiento. ACP intentó, inicialmente, establecer un banco comercial porque creyóque ganaría una mejor aceptación del mercado para aumentar depósitos y colocarpréstamos como banco comercial. Cuando la categoría EDPYME resultó una opción,ACP seleccionó esta ruta como un paso intermedio hacia la formalización, si bien tienesuficiente capital para habilitarlo como banco. Este período de transición entreONGs y banco comercial, permitirá al personal a familiarizarse con los requisitos desupervisión y con la cultura de una institución sin fines de lucro.

El capital total a invertirse en Accionsol es de US$8 millones, o sea cerca de 30 vecesel capital mínimo requerido por una EDPYME. El 70% de Accionsol será depropiedad de ACP, la ONG matriz, y Profund y ACCION International seránpropietarias del 15% cada una. El Directorio de Síndicos de ACP es nombrado comopropietario del grupo de acciones de propiedad de ACP en respuesta a lapreocupación de la Superintendencia de Bancos acerca de que las ONGs seanpropietarias de instituciones financieras. Después de la experiencia de Finansol,descrita en el capítulo anterior, no sería aconsejable que una ONG (o en este caso susconsignatarios) fuera propietaria en mayoría de una institución financiera. Los


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reglamentadores exploran, actualmente, restricciones al derecho de voto para asegurarque la institución no esté manejada por la ONG.

Una vez que se ponga en marcha a Accionsol, ACP continuará funcionando comoONG pero ya no podrá efectuar préstamos en los mercados urbanos donde operaAccionsol. Como PRODEM en Bolilvia, la ONG desarrollará métodos de préstamoen zonas rurales y de otros servicios no financieros. Para ACP, el beneficio másinmediato de crear una institución reglamentada es el acceso a nuevas fuentes decapital mediante líneas de crédito y la emisión de acciones en los mercados de capital.El acceso a capital en forma de depósitos de ahorro es un posible beneficio, aunqueACP no planea mobilizar ahorros en el futuro próximo.

Bolivia

Fondo Financiero Privado (FFP): La categoría de FFP fue establecida en Boliviapor ley en abril de 1995. La experiencia práctica de la Superintendencia de otorgarautorización y supervisar BancoSol, banco de microfinanciamiento conforme alregimen regulatorio existente, llevó a la comprensión de que un ambientereglamentario sería apropiado para instituciones de microfinanciamiento. Estarevelación ayudó a convencer a los reguladores de Bolivia que las instituciones demicrofinanciamiento, que satisfacen a requisitos de menor capital y proporcionanmenos servicios financieros, pueden cumplir con eficiencia las necesidades de serviciosfinancieros del sector informal.

El capital mínimo requerido para una FFP es de US$1 millón o sea menos que untercio de lo requerido para la consolidación de un banco comercial. LaSuperintendencia de Bancos opina que este capital inicial, junto con un estricto marcoprudencial que establezca límites de crédito menores que los bancarios y prohibiciónde préstamos a los accionistas y gerentes de FFP, representa una combinaciónrazonable de apoyo al activo y a diseminar los riesgos de crédito. La proporciónadecuada de capital es de 10:1. Para evitar riesgos que ponen en peligro el propósitoprincipal y que son incompatibles con el monto de capital en juego, las FFPs tienenrestricciones para ofrecer cuentas corrientes, operaciones de comercio extrajero,inversiones en activos y colocación de valores. Se permite que los FFPs de ejecutenoperaciones de cambio extranjero, que reciban ahorros y depósitos a plazo ycontraigan obligaciones con instituciones financieras de segundo nivel.45

Para tratar algunas de las restricciones que BancoSol encontró con relación a loslímites de préstamos sin garantía, las normas de FFP adoptaron normas noconvencionales para garantías. Las reglamentaciones de FFP se basan en una ley de1937 que permite a las instituciones financieras aceptar garantías de grupos semejantesy personales y de propiedades muebles (por ejemplo: joyas, muebles, artefactosdomésticos) como garantía colateral. Al adoptar este enfoque creativo para garantía

45 Jacques Trigo Loubiere, Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras de Bolivia, en Rocky Otero, editores (1997).


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de préstamos, la FFP está en condiciones de expandir, substancialmente, el acceso aservicios financieros reglamentados.

Cuando se aprobó la ley sobre FFPs un número de ONGs ya había presentadosolicitudes a la Superintendencia de Bancos. A fines de 1996 habían cuatro FFPs enfuncionamiento. Los Fondos Financieros Privados están, actualmente, supervisadospor la Superintendencia de Bancos, sin embargo, podríá establecerse una unidadespecial para supervisar las IMFs (talvez incluyendo BancoSol) una vez que haya unsuficiente número de estas.

Los Andes: Se otorgó a la Caja de Ahorro y Préstamo Los Andes (Los Andes) unpermiso de FFP en julio de 1995 transformando a Pro-Crédito, una ONG en el primerFondo Financiero Privado. Desde su creación en 1991, Pro-Crédito se benefició conla ayuda del Gobierno Aleman, que financió servicios de consultoría técnica de IPCInterdisziplinare Project Consult.). Pro-Crédito estuvo, firmemente, comprometido alanzar un intermediario financiero reglamentado y desde el principio ha establecidoinformación y sistemas administrativos que le permitirían conformarse fácilmente conlas normas reglamentarias. IPC también sirvió como consejero de la Superintendenciade Bancos lo cual facilitó, posteriormente, la transición de ONG a una entidadreglamentada.

Los Andes es propiedad de Pro-Crédito en un 50%, en un 25% de organizacionesinternacionales, tales como la Swiss Technical Corporation y la Corporación Andinade Fomento, y un 25% por capital privado. Después de crear la FFP, la única funciónde Pro-Crédito es servir como compañía matriz de Los Andes – no continúaproporcionando servicios operativos.

La Ley Mutualista de Africa Occidental Francesa 46

Durante la década de 1980 la crisis bancaria en la West African Economic andMonetary Union (UEMOA) llevó a la virtual desaparición de bancos de las áreasrurales y pueblos provinciales. Para cubrir la brecha de servicios financieros emergióuna amplia gama de instituciones financieras informales que ofrecían servicios deahorro y crédito.

A medida que estos intermediarios financieros no formales crecían en número y escala,el Central Bank of West African States (BCEAO) buscó establecer un marcoapropiado para su reglamentación.47 En 1992-93, con la ayuda técnica de CanadianSociétè de Developpment International Desjardins, la BCEAO puso en práctica unproyecto de reglamentación de cooperativas de ahorro y crédito para preparar unborrador para una nueva ley. La ley propuesta fue adoptada por el Consejo deMinistros de UEMOA en diciembre de 1993. A continuación de la adopción de esta

46 Esta sección fué preparada con la asistencia de Ann Marie Chidzero de CGAP.47 De acuerdo con el Análisis de Proyecto de Legistación sobre el Gobierno de Instituciones de AhorroMutual y Cooperativo e Instituciones de Crédito, informe interno del Banco Mundial de 3 de junio de1996, existe un número estimado de mil instituciones que serían afectadas por la ley.


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ley, cada país signatario debe ratificar la ley al nivel nacional. A marzo de 1997 habíanratificado la ley todos los países, excepto Benin.

La legislación es muy detallada. Trata de la estructura organizativa, los stándares deadministración, normas financieras y el proceso de aprobación, el reconocimiento yfiliación con instituciones apex. Lo más importante es que la lay fue diseñada parapromover las cooperativas de crédito y las asociaciones de cooperativas locales,regionales y nacionales. Las cooperativas de crédito se definen como aquellas en quela membrecía es irrestricta y voluntaria, se aplica la regla de “un miembro, un voto”, ylas utilidades sobre las acciones de capital son limitadas. La ley también requiere quelas instituciones inscritas cumplan con la ley de usura, la cual establece un límite a lostipos de interés de dos veces el tipo de descuento, el cual es al presente, 8%. Lasautoridades monetarias reconocen que esta restricción impide el desarrollo de las IMFsy proponen al Consejo de Ministros mecanismos que supriman el límite.

Para ser reconocidas por la ley, cada IMF debe adoptar la estructura de cooperativa decrédito dentro de un período de 2 años. Si una institución prefiere no hacerlo, deberecibir un permiso especial del Ministerio de Finanzas del respectivo país parafuncionar. No está claro si el permiso otorgará a las IMFs un recurso legal contramalos créditos; de hecho, no está claro cual es el estatus legal de estas IMFs“permitidas” pero no mutualistas.

La ley ha promovido considerable debate porque muchas de las IMFs que funcionanen esta región no cumplen con la definición de cooperativa de crédito y no intentanhacerlo. Existe la preocupación de que estas organizaciones han sidoforzadas a entrar a un marco legal que no es consecuente con sus objetivosinstitucionales. Si bien es una buena ley de cooperativas de crédito, no permite eldesarrollo de diferentes tipos de instituciones financieras. Otro desafío que presenta lanueva ley es que contrae la capacidad humana y técnica de las entidades de supervisióna medida que tratan de dirigir al sector microfinanciero.

4.2 Instituciones Especializadas: Pros y Contras

Mientras que en Perú y Bolivia se ha adoptado una estructura institucional específicapara servir al sector del microfinanciamiento, en otros países, los reglamentadores notienen la intención de seguir esta ruta. La decisión de establecer una categoríaespecializada de IMF solo puede determinarse del marco reglamentario y de lascaracterísticas de las IMFs en cada país. Este no es solamente un asunto dereglamentación. Depende del enfoque del país respecto del desarrollo del sectorfinanciero. Esta sección trata de algunas ventajas y desventajas de crear una categoríaseparada que incluya materias de toma de depósitos, estándares de ingreso y relacionesentre capital y activos.

Las IMFs son claramente diferentes de otras instituciones financieras. Parareglamentar las IMFs es posible o hacer excepciones dentro del marco regulatorioexistente o crear una categoría especial de institución financiera que sea apropiada a


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sus características especiales. Enseguida se tratan algunos pros y contras de estableceruna categoría especial para las IMFs.

Contras. Los reglamentadores que arguyen que no es necesaria una categoríaespecial para microfinanzas, estipulan que, solamente, deben estar reglamentadas lasinstituciones que toman depósitos. Por lo tanto, si una IMF quiere movilizar ahorrosvoluntarios del público en general, debe cumplir con reglamentaciones estándar. Sinembargo, este argumento no considera el especial perfil de riesgo de las IMFs. Esteenfoque requeriría sea un número significativo de ajustes reglamentarios a causa de lasserias diferencias anotadas en el capítulo anterior, o requeriría que las IMFs cambiensus métodos para cumplir con las prácticas financieras tradicionales las cuales al caboaislarían su mercado.

Quienes advierten contra una categoría financiera especial arguyen por un ambienteregulatorio y menos instrusivo. Estos sugieren que una clase especializada limitaríainnecesariamente las funciones que la intermediaria quisiera asumir en fecha posterior.Para resolver este problema en potencia, en Perú las instituciones financieras decualquier tipo, pueden solicitar proporcionar servicios específicos, una vez que tenganel capital mínimo requerido para instituciones autorizadas a proporcionar tal servicio.

También es posible argüír que una categoría reglamentaria especial para IMFs anulalos incentivos para que los bancos presten a este sector. En algunos países, comoChile, Panamá, Indonesia y Sud Africa, los bancos privados han establecidosubsidiarias de microfinanciamiento. Este argumento sostiene que si puede fomentarseque los bancos sirvan a este mercado, este método de ampliar el sistema financiero esmenos riesgoso y más fácil de reglamentar que el fomentar a las ONGs a crearinstituciones financieras. Sin embargo, en la mayoría de los países, los bancos no hanexpresado interés en el micromercado.

Pros. La principal ventaja de crear una categoría especial es autorizar a lasinstituciones a proporcionar un rango reducido de servicios financieros, sin llegar a serun banco, a cambio de un requisito de capital más bajo. Esto permite que la IMFpersiga sus fines pero impide su ingreso a servicios más complejos para los cuales lainstitución puede no estar bien preparada.

Una categoría especial permite a las IMFs mantener sus características inconfundiblesy sirve, efectivamente, sus mercados. Una categoría de institución financiera diseñadapara las características especifícas de comunidades de bajos ingresos, liga el sectorinformal con la corriente central de la economía. Si las IMFs, a causa de sudemostrado compromiso hacia el mercado de su interés, puede ganar la confianza delas comunidades de bajos ingresos y es posible que estas saquen sus ahorros de debajode sus colchones y los pongan en circulación, como se evidencia por losimpresionantes esfuerzos de movilización de ahorros del BRI (Banco Rakyat deIndonesia).


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Al crear una categoría especial para las IMFs, los reglamentadores destacan lavisibilidad del sector microfinanciero. Esto atraerá atención y creará interés en formarnuevas instituciones financieras. Como se presenta en el caso del Perú, fomenta lainovación de una categoría especial que acomoda varios tipos institucionales, talescomo el uso de la categoría EDPYME para financiar una cadena de farmacias. Unacategoría especial también puede alentar a las ONGs de microcrédito, que todavía noestán listas para hacerlo, a pensar, seriamente, acerca de autosuficiencia.

En los países que han establecido una categoría especial, aun no había suficienteexperiencia para valorar si, efectivamente, han añadido profundidad al sistemafinanciero sin debilitarlo. Todavía no puede decirse si los cuerpos supervisorestendrán los recursos para vigilar efectivamente, estas nuevas instituciones o si éstasdesarrollarán medios alternativos de supervigilar las instituciones demicrofinanciamiento.

¿Instituciones de Microfinanciamiento como Receptoras de Depósitos?

La autorización de servicios para recibir depósitos es talvez el asunto de más presiónen el debate acerca de la creación de una categoría especial para las IMFs. Los dosargumentos para permitir que las IMFs mobilizen ahorros son:

i) La provisión de servicios de depósito es una necesidad vital para el sectorinformal, pero como las ONGs, la mayoría de las IMFs no está en condicionesde ofrecer servicios de ahorro.

ii) Las instituciones de microfinanciamiento que desean ser reglamentadas sonmotivadas, generalmente, por la necesidad de financiar su crecimiento mediantela movilización de depósitos o el acceso al mercado de capitales de otra manera.

¿Debería autorizarse a las instituciones de microfinanciamiento, que son bancoscomerciales, a recibir depósitos de sus prestatarios, del público en general o de ambos?La ley FFP en Bolivia autoriza a las IMFs a recibir ahorros y depósitos a plazos delpúblico en general. Las normas de BCEAO (Central Bank of West Africa States)permiten recibir depósitos pero limitan la cartera de la institución al monto total de losdepósitos de los miembros.48 Una EDPYME en Perú no tiene restricción paramovilizar ahorros, pero debe recibir autorización especial de la Superintendencia deBancos para hacerlo.49

Como se mencionó anteriormente muy pocas ONGs tienen la debida administración,disciplina financiera, información de sistemas y utilidades para ser seguros receptoresde depósitos. Además, no debe permitirse a ninguna institución que acepte ahorros si

48 De acuerdo a la ley de BCEAO, los depósitos de los miembros se tratan como activo de losaccionistas. Los préstamos a un miembro no pueden exceder de 10 veces el valor de los ahorros de talmiembro.49 Es importante que la principal motivación que apoya la creación de la EDPYME fue permitir aCOFIDE, el banco de desarrollo, a prestar a las IMFs. El acceso a las líneas de crédito de COFIDEproduce una falta de incentivo a la movilización de ahorros.


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su estructura de propiedad y administración no es apropiada para tal función. Si unainstitución se capitaliza con dinero de donantes y retención de ganancias y por lotanto, no tiene propietarios en el sentido tradicional, es difícil justificar la autorizaciónpara servicios de aceptación de depósitos.

Sin llegar a prohibir, completamente, la recepción de depósitos hay otras posicionesintermedias que vale la pena considerar. Existen cuatro categorías generales dedepósitos:

1. Depósitos de miembros o clientes de créditos.2. Depósitos de gobierno, tales como de un banco de desarrollo o de una

institución financiera.3. Préstamos bancarios, certificados de depósito y fondos en el mercado privado.4. Ahorros pequeños, que se diversifican en depósitos a plazo, libretas de ahorro

y depósitos a demanda.

Cada categoría de depósitos puede autorizarse con diferentes estándares, tales comolos requisitos mínimos de capital, proporción entre capital y activos y nivel desupervisión.

En Bangladesh, a las instituciones de microfinanciamiento no reglamentadas se lespermite mobilizar depósitos pero solo de sus prestatarios. Los reglamentadorespiensan que no es necesario reglamentar estas instituciones ya que el saldo pendientede los préstamos excede, generalmente, el monto de depósitos. Esta lógica asume quesi la institución fracasara, la mayoría de los clientes serían beneficiarios netos y portanto, no tendrían necesidad de protección. Desde la perspectiva de la institución, ladesventaja de este enfoque es que, posiblemente, no podría financiar toda su cartera depréstamos con ahorros pequeños.

En Perú, con un requisito de capital mínimo considerablemente menor, el énfasis estáen abrir el mercado a todos los que llegan, pero proteger a los pequeños ahorristas deinstituciones potencialmente riesgosas al no autorizar la toma de depósitos hasta que laIMF demuestre una administración excelente de su cartera y una sólilda capacidadinstitucional. Medidas similares a las adoptadas en las normas de BCEAO, quepermiten tomar depósitos, pero limitan que se revelen los fondos depositados, puedenservir como un posible medio para fomentar servicios de ahorro del sector informal almismo tiempo que protegen a los depositantes.

¿Debe reglamentarse una IMF que no moviliza ahorros? La mayoría de los expertosque aportaron sus consejos para este estudio, concluyen que la reglamentación esnecesaria solamente cuando se aceptan depósitos del público en general. Sin embargo,las reglamentaciones de EDPYME en Perú proporcionan un ejemplo de leyespecializada que se ha preparado para propósitos transitorios. Esto permite a losreglamentadores familiarizarse con la IMF y su capacidad y vice-versa, por tanto,prepara el terreno para autorizar la toma de depósitos en fecha posterior. Esteenfoque solamente es apropiado si no se usa esta categoría como un justificativo para


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imponer reglamentaciones a las instituciones que no planean movilizar ahorros en elfuturo.

En pocos países, como Sud Africa, las oportunidades de ahorro para comunidades debajos ingresos son muchas. Si hay una fuerte competencia para depositantes, lasIMFs pueden darse cuenta que no tiene costo eficiente para ellas el ofrecer ahorros, eneste caso, asumiendo que la institución puede financiar su crecimiento medianteotros canales, las IMFs pueden no quere movilizar depósitos. Es probable que no seanecesario reglamentar estas instituciones, si bien pueden requerir ciertoreconocimiento a fin de tener acceso a los mercados de capital.

Estándares de Ingreso

Las IMFs, sea que se hayan establecido como especializadas o dentro de las normasexistentes, definir los estándares de ingreso apropiados para microfinanciamiento es undesafío crítico para los reglamentadores. ¿Cuantas IMFs reglamentadas deseanalentar a las autoridades bancarias? Dados los limitados recursos humanos, técnicos yfinancieros de las superintendencias de bancos ¿Cuantas IMFs pueden supervisarsecon eficiencia?

Puede arguírse que los estándares de ingreso deberían ser relativamente bajos talcomo US$25.000 en Indonesia, US$265.000 en Perú o como en West Africa, dondeno existen requisitos mínimos de capital y por lo tanto, se abre el camino para unaconsiderable competencia en este mercado. Otros sostienen que los propietarios deIMFs deben demostrar que tienen suficientes recursos financieros para reducircomportamientos de alto riesgo y, por tanto, los requerimientos deben ser mayores. Sibien esta situación financiera podría sostener una organización en crisis, limita elnúmero de ingresantes al mercado del microfinanciamiento.

En muchos países ya existen cientos de instituciones que proporcionan serviciosmicrofinancieros. Sin embargo, dadas las limitaciones que enfrentan losreglamentadores para supervigilar con eficiencia a los intermediarios financierosespecializados, se puede argüír en favor de unas pocas instituciones bienadministradas. Es la responsabilidad de los reglamentadores estabecer estándaresrazonables de ingreso y no necesariamente barreras al ingreso y alentar elprofesionalismo en este segmento emergente de la industria de servicios financieros.En vez de tratar de llegar a todas las IMFs una vez que los estándares razonables deingreso se definen, los reglamentadores deben poner su énfasis en que tengan elpotencial de lograr un nivel significativo.

En muchos países, es inapropiado que las IMFs tengan los mismos requisitos decapital mínimo que un banco comercial. El monto pequeño de préstamos y ladispersión de riesgo de crédito en decenas, centenas o miles de prestatarios norelacionados, no justifica un base importante de capital. Si el capital mínimo requeridopara un banco en un país es alto y no es posible hacer excepciones dentro del cuadroreglamentario existente, este sería un fuerte argumento para establecer una categoríaespecial de microfinanciamiento. Cuando el requisito de capital mínimo no es excesivo


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y las prácticas de reglamentación y supervisión pueden adaptarse al especial perfil deriesgo de las IMFs, dentro del régimen existente, puede no ser necesaria unacategoría especial.

Vale la pena anotar que K-REP y Banco Sol, según las reglamentaciones existentes yACP, según las reglamentaciones especiales, exceden en forma significativa losrequisitos de capital para crear una institución financiera como una manera dedemostrar la seriedad de su compromiso.

Relación entre Capital y Activos

En vista de que las IMFs son un nuevo tipo de instituciones financieras y que no haysuficiente evidencia de como harán frente a las crisis económicas, se sugiere que reunirvarias IMFs sería más conservador que lo recomendado en el acuerdo de Basílea parainstituciones financieras comerciales estándar. Este enfoque conservador es apropiadoporque los reglamentadores tienen limitada experiencia con las IMFs y porque muchasde ellas aun no han demostrado una trayectoria de desempeño consistente.

¿Cuan conservador debe ser el reunir varias? Esto es extensamente debatido.Algunos arguyen que reunir varias en una escala de 5 a 1 o aun menor; otros sostienenque una escala de 8 a 1 es más apropiada y cualquier otra menor contraería,indebidamente, la capacidad de utildades de las IMFs. La reunión de varias IMFs quese permite podría ser aumentada a medida que las IMFs demuestren un record establede desempeño. Los reglamentadores necesitan balancear el objetivo de requerir unabase de capital adecuado mientras se permite una ventaja suficiente para producirutilidades sobre las acciones que atraería inversores.

4.3 Sugerencias para las IMFs Especializadas

En países que tratan de establecer instituciones especializadas de microfinanciamientodebe tomarse en consideración varios factores. Es importante, anotar que hasta lafecha la experiencia es muy reciente para ofrecer recomendaciones concluyentes. Alos países interesados en establecer una categoría especial de microfinanciamiento, seofrecen las siguientes sugerencias de discusión:

Autorizar servicios que son comparables con la capacidad institucional demostrada yel capital de riesgoPara una institución que se inicia sin un record de desempeño o donde se especificarequisitos de capital relativamente bajos, debe limitarse el número de serviciosfinancieros autorizados (por ejemplo: recepción de depósitos y transacciones enmoneda extrajera). En algunos casos, si se autoriza recepción de depósitos, esto debelimitarse mediante tipos de instrumentos de ahorro o por otros medios.

Crear un ruta hacia el crecimiento institucionalEl permitir que las IMFs tomen depósitos les autoriza a proveer el mercado intentadocon un servicio muy necesitado, mientras se establece la capacidad institucional de


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recibir depósitos y tratar en intermediación financiera. Si las reglamentacionesrestringen la capacidad de aceptar depósitos de las IMFs, estos servicios debenexpandirse a medida que la institución demuestre capacidad para mantener sus activos.Las normas deben permitir que las instituciones traten de volverse intermediariosfinanicieros con todos los servicios.

Establecer el capital mínimo apropiado y requisitos de adecuación de capitalLos reglamentadores deben determinar requerimientos mínimos de capital paraestablecer estándares de ingreso que califiquen a inversores serios y desanimen aquienes ingresan en mercados riesgosos. Al mismo tiempo, requisitos mínimos decapital que sean muy elevados servirían, indebidamente, como barrera para elestablecimiento de esta clase de instituciones para la entrega de servicios financieros alsector informal. Además, para las IMFs de reciente creación la proporción debe sermás conservadora que la aplicable a bancos comerciales. Los niveles de capitaladecuado deben reflejar el perfil más alto de riego de este segmento relativamentenuevo de la industria de servicios financieros.

Permite varios tipos de IMFsSi bien las IMFs apuntan hacia mercados comunes y proporcionan productos yservicios similares, existen varias diferentes formas institucionales. Por ejemplo:organizaciones mutuales, organizaciones no gubernamentales y bancos de aldea, todoslos cuales proporcionan servicios de microfinanciamiento. Cualesquiera que sean lasnormas que se adopten, deben ser suficientemente flexibles para que las utilicen losvarios tipos de instituciones que sirven este mercado. La preocupación con lasreglamentaciones de West Africa, es que estas requieren que las IMFs se conformen almodelo de las cooperativas de crédito. Este nivel de especificación podría ahogar lasinovaciones que son necesarias para proporcionar microfinanciamiento a un costoeficiente.

Permite un máximo flexible de monto de préstamoLa mayoría de las normas legales y reglamentarias para IMFs especializadas establecenun monto máximo de préstamo para las IMFs reglamentadas como un medio deadministrar el riesgo. Sin embargo, tales límites deben establecerse relativamente altosy basarse en un porcentaje de los activos o de las acciones de dividendo en vez de unvalor específico. Las IMFs con éxito encuentran que les es ventajoso continuar elservicio a sus mejores clientes a medida que aumentan sus requerimientos definanciación. El establecer límites de préstamo con un máximo rígido excluiría a unaIMF de sus prestatarios más exitosos y con mayores utilidades. Con el FondoFinanciero Privado en Bolivia, un préstamo no puede exceder el 3% del activo netode la institución. Esto dispersa la provisión de crédito de la institución y reduce laconcentración de riesgo. Si la IMF desea hacer mayores préstamos a sus clientes conéxito, necesitará aumentar su base de capital.

Definir el sentido de garantíaLas reglamentaciones del Fondo Financiero Privado de Bolivia definen un rango másamplio de garantías aceptables que el reconocido por instituciones comerciales


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financieras usuales. Al reconocer, formalmente, garantías de grupo, referencias decarácter y activos muebles personales (Por ejemplo: joyería, artefactos y muebles) lasnormas refuerzan la capacidad de las IMFs de servir a sus mercados y mejorar lacalidad de la garantía de préstamos de que puede disponer. Al admitir una esfera másamplia de seguridad, la IMF no está penalizada por tener cartera de préstamos singarantía. Es posible que los reglamentadores tengan reservaciones acerca del uso debienes muebles como garantía ya que es muy posible que estos sean removidos antesde que puedan ser incautados. Sería útil controlar el éxito de países que estánprobando este enfoque para ver si es en verdad exitoso.


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5. SUPERVISION DE IMFS

Sea que se haya establecido como una IMF especializada, como un banco comercialestándar o como una compañía financiera, la supervisión de carteras demicrofinanciamiento presenta un desafío debido al volumen de pequeñas transacciones,la falta de garantía convencional y documentación de préstamo y la descentralizaciónde operaciones. La capacidad institucional de la superintendencia de bancos parasupervisar con eficiencia estos intermediarios financieros no convencionales y ladisponibilidad de recursos financieros para hacerlo, presentan desafíos adicionales. Sibien las lecciones de la industria de microfinanciamiento están aun surgiendo, laexperiencia proporciona algunas ideas de la estrategia de la supervisión eficiente de lasIMFs. Este capítulo considera un enfoque híbrido de la supervisión y proporcionasugerencias adicionales para supervisar las IMFs.

5.1 Un Enfoque Híbrido para la Supervisión de las IMFs

Dados los limitados recursos humanos y financieros de las oficinas de supervisión,algunos países usan un enfoque híbrido para la supervisión de las IMFs en el cual sedelegan las responsabilidades a terceras partes. Esto es lógico, ya que la supervisiónde las carteras de microfinanciamiento requieren diferentes enfoques y diferenteshabilidades que la supervisión de bancos comerciales. Puesto que el valor de lascarteras de microfinanciamiento es significativamente menor que el de aquellas de losbancos tradicionales y por lo tanto, presentan un menor peligro a la estabilidad delsistema financiero, es comprensible que los supervisores de banco estuvierandispuestos a delegar responsabilidad para vigilar su desempeño. Además, puesto quela mayoría de los países no tienen un número crítico de IMFs para formar grupospares, puede ser necesario comprometer a terceras partes que puedan compararse conIMFs en base regional o internacional.

Este enfoque requiere mayor análisis. Es posible que éste sea un enfoque de costomás eficiente pero ¿será suficientemente vigilante? Una importante desventaja de esteenfoque híbrido es que no crea capacidad interna en la superintendencia para vigilar elmicrofinanciamiento en un largo período de tiempo. En los ejemplos que se danenseguida, de Indonesia y Perú, la Superintendencia de Bancos ha contratado a untercero para desempeñar algunas o todas las funciones de supervisión. En Indonesiaun tercero, el Banco Rakyat Indonesia, supervisa bancos de aldeas; en el Perú, con laasistencia técnica de una firma consultora alemana, una federación municipal debancos ayuda a la superintendencia a vigilar a sus miembros. También vale la penaconsiderar a otras terceras partes para este rol, tales como auditores e instituciones deayuda al microfinanciamiento.50

50 El movimiento de cooperativas de crédito también tiene amplia experiencia en la supervisión deterceras partes. También debe considerarse esta experiencia al determinar si este enfoque esapropiado para las IMFs.


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Indonesia

En Indonesia la ley bancaria dispone la facultad de otorgar permisos al Ministerio deFinanzas, mientras que la política reglamentaria y la facultad de supervisiónpermanecen con el Bank Indonesia.51 El Bank Indonesia es responsable, técnicamente,de la supervisión de todos los intermediarios financieros del país, en efecto lasupervisión de más de 8.000 pequeños bancos de aldea se lleva a cabo con unavariedad de acuerdos.

La Unit Desa, una división del BRI, supervisa sus propias sucursales mediante 15oficinas regionales de auditoría. Se presentan informes diarios (balances de prueba),semanales (informes de liquidez) mensuales (informes de progreso y estadosfinancieros), al mismo tiempo que informes presentados trimestral, semestral yanualmente a la gerencia regional y a los auditores.

Además de supervisar su propio sistema de unidades, la División de Cooperativas yPequeños Negocios del BRI tienen contrato con el Banco de Indonesia para supervisarmás de 5.000 bancos de aldea (BKD) que no son parte de su sistema.52 La supervisióndel BRI se financia mediante un gravamen que se carga a los bancos de pequeñostenedores o propietarios. La división mantiene supervisores y contadores. Hay unsupervisor para cada 11 bancos de aldea y realizan visitas mensuales. Cada contadores asignado a 4 BKDs y visita a estas instituciones aun con más frecuencia. Lasupervisión no es tan detallada como la que se lleva a cabo en las propias unidades delBRI, pero incluye la revisión de la calidad y liquidez de la cartera, de los estados deganancias y pérdidas y de las hojas de balance.

Otra clase de instituciones financieras en Indonesia, los bancos de propiedad delpueblo, son supervisadas por los bancos provinciales. Aun con muchos sociosinstitucionales en la supervisión de las IMFs, las responsabilidades de supervisión delBanco de Indonesia permanecen como un desafío desalentador. A fines de 1996 laprensa publicó que varios cientos de bancos de aldea de los más recientementeestablecidos y supervisados por el Banco de Indonesia, no han sido debidamentevigilados y enfrentan dificultades.

Perú

Los 16 bancos municipales en Perú que fueron financiados con la ayuda de Alemaniaal desarrollo, (ver sección 4.1.) están supervisados tanto por la superintendencia debancos como por la FEPCMAC, federación de bancos municipales. La FEPCMAC,establecida en 1987, tiene el mandato de auditar y controlar las operaciones de losbancos municipales y proporcionar a cada banco ayuda específica, el adiestramiento yla asistencia necesarias. Los consultores de IPC (firma consultora de Alemania),trabajan en cooperación cercana con la federación para vigilar las necesidades de cada

51 Bank Indonesia es el Banco Central de Indonesia.52 De acuerdo con fuentes del Bank Rakyat Indonesia, el BRI tiene autoridad y responsabilidad sobrelos bancos de aldea desde 1929.


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banco municipal y revisar los resultados de las auditorías que se llevan a caboregularmente.53

La FEPCMAC recibe, de los bancos municipales mensual, trimestral y anualmenteinformes financieros no auditados que incluyen estados de ingreso, hojas de balance einformación de cartera. Es importante anotar que la supervisión y la auditoríaefectuadas por la federación no reemplazan la supervisión y auditoría llevadas a cabopor las unidades apropiadas de la Superintendencia de Bancos del Perú. Sin embargo,los servicios que proporciona la federación intensifica la seriedad y exactitud de losinformes fiancieros presentados por los bancos municipales a la Superintendencia. Seha sugerido que si se estableciera una federación similar para las EDPYME, estapodría proveer en valioso servicio.

5.2. Sugerencia para Supervisión Apropiada54

Existe acuerdo general entre los que practican el microfinanciamiento con relación arecomendaciones para la supervisión de carteras. El volumen de transacciones y ladiferencia en documentación de préstamos en IMFs hace que los métodos tradicionalespara supervisión de cartera sean difíciles de manejar e ineficientes. En cambio lasupervisión–sea por supervisores bancarios, auditores internos o externos y/o terceraspartes–deben considerar las siguienes normas:

Valorar el desempeño del portafolio en su totalidadLos métodos tradicionales de supervisión comprenden una revisión de los préstamosque se seleccionan para examen a causa de su monto, concentración de riesgo yparticipación de los interesados. La clave para la supervisión efectiva de IMFs conmiles de pequeños préstamos, es considerar el desemmpeño de la cartera en sutotalildad. Las tendencias estadísticas de las partes de la cartera, tales como lassucursales o los oficiales de préstamo, deben examinarse en vez de hacer una revisiónen profundidad de un pequeño número de casos.

Vigilar indicadores como un sistema de advertencia tempranaLa volatilidad potencial de la calidad de cartera de microfinanciamiento requierecuidadosa vigilancia. Puesto que la calidad puede deteriorarse rápidamente esconveniente vigilar los indicadores que levantarán advertencias si posiblesantecedentes de vencimientos están fuera de su esfera de acción. Por ejemplo, unsúbito aumento de clientes, de movimiento de personal, de cambios en administracióno desviaciones específicas de tasas de cobranza podrían preceder un inicio devencimientos. Al vigilar los principales indicadores, los supervisores pueden anticiparcambios en el desempeño posterior.

53 En 1996 este arreglo con la IPC fue revaluado.54 Christen destaca muchos de estos puntos en su presentación al taller auspiciado por USAID deBancos Comerciales en Microfinanciamiento (Noviembre de 1996).


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Examinar la validez del sistema de administración de carteras computarizadasA causa de los grandes volúmenes de préstamos y del papel central de una rígidaadministración de morosidad para asegurar la viabilidad de la institución, la gerenciadebe depender de sistemas computarizados de administración de cartera paramantenerse al tanto sobre el desempeño general de la cartera. Los supervisores debenexaminar con cuidado la validez, exactitud y veracidad del sistema de información dela administración de la cartera. Si los supervisores han determinado que el sistema deinformación de la administración es exacto, no necesitarán basarse mucho en visitaspara evaluar la calidad de la cartera, lo cual debería reducir los costos de supervisión.

Comparar los métodos operativos que aplica el personal administrativo de sucursalesen poner en práctica las políticas operativas descritas en los manuales operativos dela instituciónAdemás del examen de los sistemas de información financiera, la supervisión eficientedebe incluír una auditoría de las operaciones para calcular como se comparan lasactuales metodologías de préstamo con los métodos existentes tal como se definen enlos manuales operativos de la institución. Si bien las instituciones pueden decidirreformar sus métodos, una vez que sean debidamente probados, deben notarse lasinconsecuencias en los métodos operativos. Ya que no es práctico que losexaminadores de banco controlen el cumplimiento de políticas y no es posible queellos tuvieran los conocimientos técnicos para hacerlo, los superintendentes tendránque confiar en los auditores internos y en la gerencia para cumplir esta función.

Realizar revisiones en el sitio de muestras de prestatariosSi bien el énfasis está en el desempeño de la cartera en su totalidad, también esnecesario visitar una muestra estadísticamente válida de prestatarios. En la mayoría delos casos los auditores internos asumirían esta responsabilidad pero los supervisoresdeben asegurarse que así sea. El propósito de estas revisiones tiene tres fines: (a)detectar fraude mediante la identificación de prestatarios fantasmas; (b) comprobar silos oficiales de préstamo cumplen debidamente la metodología y (c) asegurar que lasprácticas de préstamos, tales como préstamos reprogramados, estén de acuerdo conlas políticas de la institución.

Estipular y adoptar políticas conservadoras para valorizar el riesgoEn muchos países las IMFs reglamentadas, sea que funcionen como bancoscomerciales o como intermediarias especializadas aplican las mismas políticas deapreciación del riesgo y políticas de estipulación que corresponden a préstamos parafinanciamiento de consumidores.55 Estas políticas deben revisarse para asegurar quese adopta un enfoque conservador apropiado, dada, particularmente, la garantía noconvencional usada por la mayoría de las IMFs. Las políticas deben considerar elvencimiento promedio de la cartera de préstamos y aplicar disposiciones más agresivas

55 Los Andes, Bolivia y ACP, Perú han elegido adoptar políticas de abastecimiento más conservadorasque las estipuladas para financiamiento de consumo.


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para los vencimientos de préstamos a más corto plazo para la mayoría de las carterasIMF.56

Las IMFs pagan por servicios de supervisiónLas instituciones financieras tradicionales contribuyen, típicamente, al costo desupervisión. Debe usarse un enfoque similar con las IMFs. Si se cobran cargosbasados en el monto de la cartera, los bancos comerciales tendrían que subsidiar loscostos de supervisión de carteras de microfinanciamiento. Además, el costo desupervisar carteras de microfinanciemiento puede mantenerse bajo si los supervisoresconfían en auditores bien entrenados, tanto internos como externos. Sin embargo,podrá ser necesario el apoyo de donantes para adiestrar personal de supervisión yauditoría y para desarrollar protocolos apropiados de auditoría y supervisión.

5.3 Recomendaciones de Indonesia

En Idonesia la supervisión bancaria está altamente descentralizada y se lleva a cabopor un número relativamente grande de examinadores. En base a esta experiencia, lagerencia de Bank Rakyat de Indonesia urge la adopción de normas simples y que seanfáciles de comprender y aplicar por los gerentes y examinadores de sucursales locales.Las recomendaciones específicas de la experiencia de Indonesia comprenden:

Las IMFs deben registrar ingresos con base en efectivo más conservadora en vez debase acumulativaSi bien las instituciones bancarias usan contabilidad en base acumulativa paraproporcionar una cuenta precisa de la posición financiera de una institución, sinsistema de computación, es más complejo de administrar que la contabilidad de caja.En un ambiente tal como el de Indonesia, donde muchas sucursales bancarias no tienensistemas de computación y donde la supervisión bancaria está altamentedescentralizada, los ingresos deben registrarse en base de efectivo. Sin embargo, si lassucursales están computarizadas, es apropiado el método más preciso deacumulación. Además, para ser efectiva, la contabilidad de acumulación requiere quese pongan en práctica políticas apropiadas con respecto al rendimiento de préstamosque no operan.

Clasificación de préstamos y normas de aprovisionamiento deben basarse en factoressimples y mensurables (por ejemplo, días de vencimiento), en vez de permitir a losgerentes de sucursales individuales que usen su juicio en el proceso de clasificaciónEn sistemas amplios y descentralizados, las normas operativas deben ser fácilmentemedidas para asegurar la aplicación consistente de prácticas uniformes.

56 Un préstamo con plazo de 3 meses que está vencido hace dos meses tiene mayores posibilidades demora que un préstamo de 60 meses que esté vencido por dos meses.


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Los ingresos imponibles deben reflejar las medidas reales en vez de establecer límitesarbitrarios a las medidas aplicadas por la IMFs:En algunos países para restrigir los informes de ingreso disminuídos, la fórmula paradefinir ingresos que se usa para calcular obligaciones de impuestos, se basa endisposiciones estándar de política. Si una IMF elige adoptar disposiciones másconservadoras, para propósitos de impuestos, los ingresos se calculan como si seutilizaran las disposiciones estándar. Esto sirve para penalizar a las IMFs que adoptanprácticas de provisión conservadoras.

La supervisión de las IMFs reglamentadas es una práctica relativamente nueva. Entodo el mundo, hay muy poca experiencia de que las superintendencias de bancosupervigilen tales instituciones. Donde las IMFs reglamentadas son más maduras, lasresponsabilidades de supervisión son, con frecuencia, compartidas o delegadas aterceras partes. El Banco de Indonesia ha delegado la mayoría de susresponsabilidades de supervisión al BRI; en Bangladesh la supervisión del GrameenBank se realiza, principalmente, mediante la participación del gobierno en elDirectorio. En el Perú, durante los últimos tres años, la federación de bancosmunicipales ha jugado un valioso papel al apoyar a la Superintendencia de Bancos. Enmuchos países permanecen serias preguntas con respecto a la disponibilidad derecursos de los superintendentes de banco para continuar los métodos de supervisiónque son más apropiados para las IMFs. Los enfoques creativos para poner adisposición una supervisión efectiva, mediante acuerdos por subcontratos o por otrosmedios, merecen mayor investigación.


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6. RECOMENDACIONES

Las IMFs han demostrado considerable resistencia a crecer fuera del ambientereglamentado. A medida que aumente el número de instituciones y que las IMFscrezcan en escala y complejidad, los reglamentadores podrán buscar los medios pararespaldar su crecimiento al mismo tiempo que salvaguardan el sistema financiero yprotegen los intereses de la clientela de la IMF, que son los sectores de la poblaciónmás vulnerables económicamente.

Mientras los enfoques regulatorios apropiados deben estar de acuerdo con el marcoreglamentario de un país, este estudio destaca las lecciones que iluminan lasreglamentaciones apropiadas de este segmento del mercado financiero. La escencia deestas lecciones es considerar el perfil de riesgo de las IMFs y aplicar, rigurosamente,normas prudentes donde las IMFs sean vulnerables pero ofrecer flexibilidad en lasmedidas de control de riesgo que no se aplican al sector de la microfinanza. Talesreglamentaciones eficientes deben cumplirse mediante excepciones y modificaciones alas normas existentes del sector financiero o mediante el establecimiento de regímenesreglamentarios especializados.

Cualesquier medios que se adopten, los reglamentadores deben ser cautos en no actuarmuy precipitadamente para establecer reglamentaciones o establecerlas basadosúnicamente en un modelo institucional. El microfinanciamiento se ha desarrollado enlos últimos veinte años en un ambiente principalmente no reglamentado. Las IMFshan estado en libertad de innovar las metodologías de servicios apropiadas a lascaracterísticas de su propio mercado. Existe el peligro de que las reglamentacionespreparadas para el perfil de riesgo de los bancos comerciales puedan encajar en lasprácticas de las IMFs que requieren repetir las prácticas bancarias tradicionales y porlo tanto, perder su capacidad de llegar a sus mercados propuestos.

Existe también el peligro de que la proliferación de IMFs, en respuesta a un mercadoigualmente ilimitado de servicios financieros pueda exceder la capacidad desupervisión del reglamentador. Sin embargo, una vez que las IMFs son entidadesreglamentadas, los depositantes pueden no evaluar, adecuadamente, sus riesgos. Esnecesario encontrar un balance; los reglamentadores deben considerar un límite debajodel cual los mercados financieros sean no reglamentados y enfocar su atención enaquellas instituciones con la posibilidad de obtener una escala significativa. Además,hasta que los reglamentadores desarrollen experiencia en microfinanciamiento, es,probablemente, preferible no otorgar licencia a muchas instituciones.

Este capítulo proporciona reglamentaciones específicas y recomendaciones desupervisión diseñadas para tratar el perfil de riesgo especial de las IMFs señaladas enel Capítulo 2. Estos puntos son relevantes en ambos casos: si una IMF se acomodadentro del marco regulatorio existente y dentro del diseño de una categoría especialpara microfinanciamiento.


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6.1. Recomendaciones Específicas para Tratar el Perfil de Riesgo de lasIMFs

Las principales IMFs han demostrado que es posible administrar los cuatro puntos delperfil de riesgo de una IMF. Los reglamentadores y supervisores juegan un importantepapel en este proceso al reconocer la fuerza inherente y la vulnerabilidad de las IMFs.En seguida se señalan las medidas que se refieren al perfil de riesgo de una IMF.

Riesgos de Propiedad y Administración

Los reglamentadores deben fomentar la participación significativa de inversoresprivados, particularmente, de líderes de negocios locales.Los reglamentadores de banco pueden asumir un rol altamente constructivo en elmanejo del riesgo de propiedad y gobierno, fomentando la correcta composición de lapropiedad de las IMFs. La perspectiva, los contactos y la credibilidad de inversoresprivados locales puede contribuír, significativamente, a la estabilidad de una IMF.Más aun, si los inversores privados tienen un porcentaje significativo de sus recursosen riesgo pueden ser una fuente importante de orientación local y un valioso recurso sila institución encontrara dificultades.

Las IMFs se benefician de la participación de varios accionistas importantes quetraen diversos antecedentes y perspectivas al proceso de gobierno.Además de los inversores privados, los reglamentadores deben fomentar lasinversiones de otras instituciones públicas o privadas orientadas hacia el desarrollo,con experiencia en microfinanciamiento u otros tipos de finanza orientadas hacia eldesarrollo. Muchas IMFs examinadas fueron desarrollándose de organizaciones nogubernamentales que se dedicaban a servicios financieros. Una ONG invierte,típicamente, su cartera ya establecida como fuente de capital para la nueva instituciónfinanciera. Si bien esto coloca a la ONG en la posición de accionista mayoritario, noes aconsejable hacerlo. Los reglamentadores deben buscar un balance de experiencia yaptitudes entre los accionistas.

Pueden lograrse acuerdos exitosos entre propietarios de ONGs y IMFsreglamentadas si la estructura se adhiere a ciertos principios básicos que incluyentransparencia, transacciones cautelosas, transferencia operativa.La ONG debe mantener su identidad y misión con una clara definición de los serviciosque proporciona al intermediario financiero reglamentado y vice-versa. La IMFreglamentada debe mantener gerencia y vigilancia independientes de sus serviciosfinancieros. Además, los supervisores bancarios deben requerir informes de todos lostratos de negocios entre la ONG y la institución financiera. Al aplicar estos principiosse puede obtener un coordinación eficiente entre la ONG y la IMF reglamentada.

Los reglamentadores pueden requerir que la composición de un directorio incluyapersonas que estén preparadas, profesionalmente, para definir serias políticas y paravigilar la administración. Dada la mezcla de propiedad de IMFs, sin embargo, es común que algunos directoresno tengan interés pecuniario en el desepeño de la IMF. Para compensar esta falta de


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riesgo financiero, los directores podrían ser legalmente responsables del desempeño dela IMF como se aplica a compañías del sector privado. Esto puede hacer difícilencontrar directores, pero deberían haber algunas complicaciones por no cumplir consus responsabilidades. Para que esto funcione, el sistema legal necesita identificar loque constituye seria negligencia, como ser, no nombrar auditor interno o fallar endeterminar la calidad o confiabilidad de la información financiera proporcionada.

Los reglamentadores pueden introducir medidas para compensar la capacidadlimitada de los propietarios de responder a las necesidades adicionales de capital.Esto puede tratarse mediante las siguientes opciones, i) Aumento de requerimientosadecuados de capital; ii) establecimiento de fondos de reserva adicionales; iii)distribución de dividendo limitada hasta lograr las metas del capital, y iv) requerircompromisos financieros de los propietarios de IMFs. La estructura de capital de laIMF debe anticipar su limitada responsabilidad de recursos adicionales.

Riesgos de Administración

Los reglamentadores deben asegurarse de que los auditores internos y externos bienentrenados cumplan sus responsabilidades como corresponde.Los reglamentadores deben requerir de las IMFs que mantengan condiciones estrictasde auditoría interna y procedimientos agresivos de auditoría interna que incluyancontroles en el sitio de los prestatarios. Las normas deben también establecer losrequisitos de desempeño de auditores externos. A causa de los métodos de entregadescentralizados y la delegación de considerables decisiones al personal de campo, sehacen críticamente necesarias medidas adecuadas de contol interno para detectar yprevenir fraude.

Las IMFs deben aplicar metodologías constantes de servicios financieros.Los supervisores pueden requerir, razonablemente, que las IMFs documenten susmétodos operativos y hacer responsable a la organización de sus procedimientosoperativos, en tanto no se perjudique la flexibilidad de acomodarlos en el correr deltiempo. La administración superior debe adiestrar y supervisar la gerencia de nivelmedio, introducir sistemas apropiados de información y mantener sistemas adecuadosde comunicación, de manera que se adopten políticas y procedimientos uniformes.Los nuevos productos y servicios incluyendo la aplicación de nuevos métodos deentrega de servicios, deben ser bien probados antes de implementarlos en ampliaescala.

Riesgos de Cartera

Los reglamentadores de banco deben aceptar definiciones flexibles para garantías depréstamo que intensifiquen los incentivos de pago.Los métodos de préstamo de microfinanciamiento se basan en incentivos de pago ygarantías no tradicionales--tales como acceso a préstamos repetidos, presión de grupo,pérdida potencial de activos personales y relaciones personales con agentes depréstamo--en vez de considerar la garantía de préstamo como una fuente potencialsecundaria de pago. Al presente, se ha documentado suficiente experiencia para


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demostrar que tales incentivos de pago pueden resultar en morosidad y permitir laentrega de servicios financieros a sectores de la economía que no tienen acceso agarantías convencionales.

La exactitud de los sistemas de información gerencial de cartera deben serverificados.Los medios más efectivos para controlar los riesgos de cartera de una IMF sonasegurar la adecuación de la cartera MIS (Sistema de Información Gerencial) para usaranálisis estadísticos y evaluar el total comportamiento de la cartera y verificar losresultados con comprobaciones casuales de cartera. Los servicios de informacióncorrientes y exactos y adecuadamente diseñados, son esenciales para administrar losriesgos de cartera de microprestadores a causa del volumen de las transacciones, desus plazos cortos, de sus programas de frecuente préstamo y de sus operacionesdescentralizadas.

Los reglamentadores deben adoptar políticas agresivas de provisión de préstamos.La política de provisión de préstamos es un asuto empírico que debe determinarse enbase de cada país. Las políticas de provisión de préstamos deben corresponder a losvencimientos de préstamos; a la evaluación del riesgo que considera la calidad de lasacciones y a los métodos estándar que pueden repetirse fácil y constantemente. Elpromedio de vencimientos cortos de la mayoría de las IMFs indica que la provisiónaplicada a una cartera de microfinanciamiento debe ser, razonablemente, másconservadora que las políticas adoptadas por la banca comercial. Una mora de 60 díasde un préstamo a 90 días plazo, puede ser un mayor riesgo que una mora de 90 díaspara un préstamo a 5 años plazo. Los reglamentadores podrán también considerardiferentes enfoques a la evaluación del riesgo de carteras de IMFs. Por ejemplo,puede asignarse una evaluación de riesgo diferente a los activos que están aseguradospor referencia de carácter. Más importante aun es que los reglamentadores debenestimular la adopción de procedimientos estándar de clasificación de préstamos. Allimitar la discresión de la gerencia, se hace posible otener una evaluación exacta yconstante de la calidad de la cartera.

Los reguladores no deben requerir una documentación significativa paramicropréstamos.Las IMFs exitosas han demostrado que todo lo que se requiere son aplicacionessimples. Las IMFs con préstamos a muy corto plazo, pueden aprobar nuevos plazossin una evaluación del negocio de clientes en buena situación. La aprobación de unasolicitud de préstamo se basa más en la trayectoria de pagos del cliente y la evaluacióncualitativa del oficial de préstamo que en cualquier información cuantitativa en lasolicitud. Requerir mayor documentación de la que considera necesaria una IMFexitosa puede añadir significativos costos y minar su rentabilidad .

Nueva Industria


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Los reglamentadores deben vigilar muy de cerca a las IMFs que sobrepasan,dramáticamente, las proyecciones de crecimiento presentadas en la solicitud deautorización.La mayoría de las IMFs con éxito funcionan en un mercado que, hasta ahora, ha sido,significativamente, mal servido. A medida que los servicios de microfinanciamiento seextienden hacia el sector informal, la demanda es, frecuentemente, muy fuerte y unaIMF tiene la oportunidad de mantener tasas expotenciales de crecimiento. Lasexperiencias de Finansol y de otras instituciones indican que un crecimiento rápidopuede llevar al deterioro de la calidad de la cartera de préstamos y debe ser vigiladamuy de cerca.

Los nuevos productos y servicios deben ser muy probados antes de ponerlos enejecucción en gran escala.Sería apropiado limitar el número de nuevos productos o servicios que se presentan enun momento dado. Cada innovación en la metodología debe ser evaluada,cuidadosamente, para determinar como influirán los nuevos métodos en la entregaoriginal de servicios. Además, debe considerarse la capacidad de una institución deponer en práctica muchos nuevos productos y servicios, mientras continúa elcrecimiento de sus lineas existentes de productos.

Los reglamentadores pueden salvaguardar el interés público mientras contribuyen aléxito potencial de la institución, limitando los productos y servicios que ofrecen lasIMFs.El desafío que enfrentan las IMFs es llevar a cabo un gran volumen de muy pequeñastransacciones y hacerlo con utilidades. Dado este desafío, es apropiado limitar losproductos y servicios proporcionados por las IMFs. Sin embargo, a medida que unainstitución demuestra su capacidad y establece una trayectoria de éxito, debepermitírsele proporcionar los servicios adicionales requeridos por su mercado.

Los reglamentadores pueden requerir que los gerentes de IMFs estén bien versadostanto en finanzas tradicionales como en microfinanza.Puesto que la administración es la primera línea de defensa contra una carteradeficiente, es razonable tener altos estándares de administración de las IMFs. Si bienlos gerentes de microfinanciamiento pueden formarse mediante adiestramiento, serequiere adecuada inversión en tiempo y recursos para asegurar que los gerentes deIMFs estén bien preparados para cumplir sus responsabilidades.

6.2 Conclusión

Miles de instituciones de microfinanciamiento dedicadas han emergido en todo elmundo. Estas han desarrollado metodologías de préstamos inovativas y noconvencionales, diseñadas para cumplir las características específicas de lasmicroempresas y de las comunidades de bajos ingresos. Al hacerlo, algunas IMFs handemostrado que el microfinanciamiento es rentable. Mediante la provisión de estosservicios, las IMFs profundizan el sisstema financiero y expanden la contribucióneconómica de las que se consideran, normalmente, comunidades marginales.


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A medida que las IMFs maduran, muchas comprenden que necesitan ingresar en elsistema financiero formal para financiar su crecimiento y proprocinar la diversidad deservicios financieros que demandan sus mercados. Sin embargo, así como las técnicasde préstamo tradicionales son inapropiadas para las características de lasmicroempresas, las reglamentaciones y prácticas de supervisión no son adecuadas alperfil de riesgo específico de una IMF.

Si bien no es posible ni deseable reglamentar todas las IMFs, hay un creciente númerode ellas que han alcanzado una escala significativa, intentan movilizar ahorros yameritan mayor consideración de parte de los reglamentadores bancarios. Estedocumento ha tratado algunas de las experiencias habidas hasta la fecha dejurisdicciones que han tratado de configurar la reglamentación y supervisión a lascaracterísticas específicas del microfinanciamiento. Se consideró un rango derespuestas, incluyendo excepciones a reglamentaciones existentes; creación decategorías especiales de reglamentación para microfinanciamiento y delegación deresponsabilidades de supervisión a terceras partes. Este estudio no evalua los costos,los riesgos o la eficacia de un enfoque con relación a otros. La experiencia actual esinsuficiente para ofrecer tal evaluación, sin embargo sería justificado hacerlo en unpróximo futuro.


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DOCUMENTOS:• Reglamentacion y Supervision de Instituciones de Microfinanciamiento: Experiencia de

América Latina, Asia y Africa, de Shari Berenbach y Craig Churchill, 1997.• Reglamentacion y Supervision de Instituciones de Microfinanciamiento: Estudios de

Caso, preparado por Craig Churchill, 1997.


La Red de Microfinanciamiento es una asociación global que reúne a los principales expertos eneste tema. Las institutciones de la Red son comprometidas a mejorar la calidad de vida de lascomunidades de bajos ingresos mediante la provisión de servicios de crédito, ahorros y otrosservicios financieros. Los miembros de la Red esperan que estos servicios deben serproporcionados por instituciones financieras permanentes y que rindan utilidades que cubren grannúmero de clientes que no reciben servicios del sector bancario tradicional. El objetivo principalde esta Red es proveer un foro que permita el intercambio de conocimientos entre lasinstituciones de microfinanzas ya desarrolladas, para que aprendan de experiencias mutuas y seden asistencia técnica entre ellos.

Organizaciones No Gubernamentales: Instituciones de Apoyo: Instituciones Financieras Reguladas:ABA, Egipto ACCION Internacional, ACEP, SenegalASA, Bangladesh Estados Unidos BancoSol, BoliviaBRAC, Bangladesh CALMEADOW, Canada Banco del Desarrollo, ChileCHISPA, Nicaragua BRI Unit Desa, IndonesiaFundacion Emprender, Argentina CERUDEB, UgandaFED, Ecuador Citi Savings and Loans, GhanaFundusz Mikro, Poland Cooperativa-Emprender, ColombiaGet Ahead, Sud Africa FINAMERICA, ColombiaPRODEM, Bolivia K-Rep, Bank, KenyaTSPI, Las Filipinas Mibanco, Peru SEWA, India

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