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Universidade de Brasília
Núcleo de Direito Setorial e Regulatório
Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações
Amanda Nunes Lopes Espiñeira Lemos e Lucas Barbosa de Araújo
RELATÓRIO:
SEMINÁRIO
POLÍTICAS DE
(TELE)COMUNICAÇÕES 2017
(Tele)Communications Policy is an event organized since 2006 by
Teletime News and the University of Brasilia Communications
Policy Research Center (CCOM/UnB). It opens the political
discussions season on telecommunications in Brasilia, catalyzing
Brazil's federal agenda in an environment of selected
government/industry/nonprofit/academic audience.
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Sumário
Mesa de Abertura 3
Painel 1 – As prioridades e agenda política para 2017 3
Painel 2 – Afinal, O que muda com o Novo Modelo? 5
Juarez Quadros – Presidente da Anatel 6
Marco Schroeder – Presidente da OI 8
Eduardo Navarro – Presidente da Telefônica no Brasil 9
Murilo Ramos – CCOM/UnB 10
Painel 3 – Os Ajustes Regulatórios ao Novo Modelo 11
Igor de Freitas – Conselheiro da Anatel 11
Arthur Coimbra – Diretor de banda larga do Ministério das Comunicações, Tenologia, Inovação e Ciência 13
Mário Girasole – VP de assunstos regulatórios da TIM 13
Carlos Eduardo de Medeiros – VP de assunstos regulatórios da OI 14
Márcio Iório – CCOM/UnB 15
Painel 4 – As Políticas para a Conectividade Plena na Era Digital 18
Carlos Blanco – Vice-Presidente Global de Assuntos Regulatórios da Telefônica 19
André Borges – Secretário de Telecomunicações do Ministério das Comunicações, Tecnologia, Inovação e Ciência 21
Marcus Dantas – Professor da UFRJ 22
Gilberto Souto – Diretor Regulatório da América Móvel do Brasil 23
Erich Rodrigues – Presidente da Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações (Abrint) 23
Painel 5 – Conteúdos e Infraestrutura: Universos em Consolidação 24
Alexander Patez Galvão – Superintendente de Análise de Mercado da Ancine 25
Carlos Baigorri – Superintendente Executivo da Anatel 27
Paulo Tonet Camargo – Presidente da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão 28
Michael Hartman – Deputy General Counsel, DirecTV 28
Marcos Bitelli – Professor e Advogado 29
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Mesa de Abertura
A Universidade de Brasília sediou, na terça-feira, 14 de fevereiro, o 16º Seminário Políticas
de (Tele) Comunicações. Organizado pelo Centro de Estudos de Políticas de Comunicações (CCOM)
da UnB, em parceria com a revista Teletime, o encontro reuniu representantes do governo, de
empresas do setor e da sociedade civil, além de professores e pesquisadores.
A mesa de abertura foi composta por Márcio Iório, Samuel Possebon e a Magnífica Reitora
Márcia Abrahão. Na oportunidade, a reitora destacou o retorno do evento para a UnB, e a
importância da realização deste no ambiente acadêmico por se tratar do principal encontro político-
regulatório independe do setor: “mais uma vez, a UnB se abre para as grandes discussões da
sociedade”, comentou.
Painel 1 – As prioridades e agenda política para 2017
Segundo o programa do evento, nesta sessão, o Ministério de Ciência, Tecnologia, Inovações
e Comunicações apresentaria as agendas políticas para banda larga e o respectivo setor, além da
transição para TV Digital, bem como políticas de radiodifusão, abordagens regulatórias para a
internet e a política industrial do setor. A sessão foi apresentado pelo Secretário de Telecomunicações,
André Borges, substituindo o Ministro Gilberto Kassab, que, por razões de agenda, não pôde
comparecer ao evento
O secretário iniciou o painel com um balanço geral das ações do Ministério para 2017,
apresentando a Política de Conectividade e Banda Larga, subdividada em quatro partes, além de
outras diretrizes a serem realizadas. A primeira é estimular a expansão das redes de banda largas, em
detrimento da telefonia fixa, as políticas públicas devem responder a perda da importância relativa
do telefone fixo. Em segundo lugar, forma abordados os Projetos de Instalação de Estações Rádio-
Base em distritos não sede para prestação de serviço 3G. Segundo o secretário, é inaceitável que
populações localizadas fora de municípios-sede permaneçam sem acesso à internet, motivo pelo qual
o Ministério modificará a abordagem política anterior: o foco atual não é cobrir áreas, mas servir
pessoas. A partir de uma identificação precisa das comunidades atendidas, gastos excessivos serão
evitados, uma vez que não haverá dispêndio com áreas não povoadas. O objetivo, nesse sentido, é
atender a maior parte da população brasileira até 2019.
A terceira etapa se refere a Projetos de Implantação de Redes 4G em municípios com menos
de trinta mil habitantes. A intenção é disponibilizar acesso sem fio de qualidade, equivalente à dos
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acessos fixos tradicionais, a todos os municípios do país. As quatro principais razões apresentadas
para priorizar redes sem fio no esforço de massificar o acesso à internet são: menor custo, maior
velocidade de implantação, mobilidade e acesso remoto via celular, aparelho de baixo custo com que
a população possui maior familiaridade, além de serem mais baratos.
Projetos de investimentos em redes de acesso fixo em fibra ótica configuram a quarta etapa
de planejamento, que pretende aumentar significativamente a proporção de domicílios urbanos
cobertos por redes capazes de entregar acessos com ao menos 30 megabits de velocidade. Serão
priorizadas áreas carentes de infraestrutura de banda larga, com elevada densidade populacional,
localizadas em municípios servidos com redes de transporte de alta capacidade.
Outra ação que objetiva ampliar redes de acessos a municípios menores, situadas fora da área
de cobertura por estruturas de alta capacidade, consubstancia-se com a evolução do Programa
“Cidades Digitais” para “Cidades Inteligentes”, segundo um novo desenho de projeto tecnológico.
Serão incorporadas estruturas de hardware e serviços integrados que, para além de base conexão,
sirvam a melhorar gestão e atendimento ao público, como é o caso de sistemas de monitoramento e
iluminação pública inteligente. Esse programa se alinhará com a expansão das redes de transporte e
deverá se aplicar planejamento semelhante às demais políticas públicas que dependem dessa
infraestrutura
O Secretário complementa que já foram implementadas 71 cidades digitais e que esse novo
desenho acima descrito, proporcionará diretrizes para parceria provedores de acesso e empresas de
telecomunicações, ampliando, assim, o acesso à internet para populações excluídas. Em relação a
questões de financiamento a ênfase ocorrerá na expansão a partir em emendas parlamentares, não
excluindo iniciativas locais que poderão se valer de licitações do Ministério, de parcerias público-
privadas, a fim de melhorar o aproveitamento da infraestrutura e investimentos do Ministério
Em suma, o Ministério em sua política para 2017 buscará investir e expandir em grupos de
investimento de conectividade com backhall de alta capacidade, 3G para além das sedes; 4G para
todas as cidades; e rede de acesso fibra ótica, dentro e fora do Programa Cidades Inteligentes.
Ademais, o Ministério pretende ampliar redes compartilhadas, a partir de outros provedores
de acesso e não apenas os já implementados. Os recursos oriundos da captação das outorgas e dos
Termos de Ajuste de Conduta (TACs) seriam destinados a cobrir parcela dos custos dos projetos que
não pode ser recuperada pela exploração eficiente dos serviços prestados a partir da infraestrutura
implantada. Baseados em cálculos preliminares, a estimativa do somatório do fluxo de caixa
descontado de todo conjunto de projetos é próximo de 20 bilhões negativos, o que acarreta um volume
maior de investimentos. Entretanto, a Política de banda larga não se resume a projetos de investimento
financiados por recursos da atualização do modelo e dos TACs.
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André destaca, ainda, que o atual desequilíbrio econômico-financeiro do país dificulta o
desenvolvido de projetos ambiciosos no que diz respeito a investimentos em políticas de
telecomunicações no curto prazo. Contudo, pode-se implantar medidas que alavanquem
investimentos privados, aumentem competição e promovam difusão do acesso à internet.
Trata-se também da possibilidade de prorrogação das outorgas sucessiva e onerosamente
previstas no PLC nº 79/2016. Essa alteração, no caso das faixas de rádio frequência garante a
continuidade de prestação de serviços e a manutenção de investimentos. Assim, evita-se redução de
investimentos próximas ao fim do prazo de outorga. A possibilidade de pagamento da renovação de
outorgas com compromissos de investimento, como forma de pagamento do respectivo preço público,
acarretará fonte de investimento para expansão e melhoria da banda larga.
Outrossim, o fim da vigência da licitação de exploração de satélites possibilitará maior
dinamicidade de obtenção de posições orbitais. Isso ocorrerá com fundo garantidor de crédito para
provedores regionais, pacote de incentivo a instalação de Datacenters, redução de taxas do fixtel
cobradas de estações satelitais de pequeno porte, e o direito à exploração concedido a título oneroso.
Além disso, busca-se um ambiente regulatório adequado ao desenvolvimento da internet das
Coisas, gerando a compatibilidade de arrecadação nesse novo cenário. O governo não pode adotar
práticas incompatíveis com soluções de IoTs e por isso o roaming e o valor das taxas de fiscalização
do fixtel serão permanentes. Necessita-se realizar uma revisão institucional do FUST com a
possibilidade de readequação de suas regras para aplicação na expansão da banda larga, por meio da
alavancagem de investimento e pela organização de políticas de subsidio a demandas.
A Telebrás continuará recebendo apoio do Governo Federal para executar seus projetos de
expansão da rede terrestre via SGDC e cabos submarinos. Instada a assumir o papel de carrier para
a Administração Pública Federal, a Telebrás gradualmente assumirá a exploração de toda a
infraestrutura passiva de telecomunicações, contribuindo para utilizar a capacidade de tráfico de
dados das redes estatais. Estima-se que a empresa apresente fluxo de caixa positivo em 2019 e se
tornará plenamente sustentável.
Por fim, a Política Pública ministerial das telecomunicações visa reforçar a agenda regulatória
da Anatel, com o intuito de eliminar onerosidade excessiva da regulação sobre a atividade das
operadoras conforme a devida análise de impacto regulatório. Além de promover iniciativas para
estimular expansão do acesso à banda larga no interior e áreas rurais e remotas. Almeja-se sempre
nesse processo melhorar qualidade e segurança da internet no Brasil.
Painel 2 – Afinal, O que muda com o Novo Modelo?
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O projeto de lei PLC 79/2016 estabelecerá novo modelo de telecomunicações e se tornou epicentro
de debates em que se questionam contexto, benefícios e implicações das mudanças propostas. Neste
painel foi debatido o real significado do projeto para as políticas de telecomunicações, bem como
quais as transformações que se pode esperarem relação ao modelo corrente.
Na mesa, representantes das principais concessionárias de telecomunicações brasileiras,
Marco Schroeder (presidente da OI), Eduardo Navarro (presidente da Telefônica no Brasil);
Juarez Quadros (presidente da Anatel) e Murilo Ramos (CCOM/UNB) discutem, entre outros
temas, o sensível aspecto da transformação do regime de concessão para o regime de autorização.
Destaque foi conferido à recente polêmica midiática em que foram acusados congresso e governo de
tomar proveito da lei em trâmite para oferecer “doação” de R$ 100 bilhões às operadoras de
telecomunicações que aderissem à transição.
Samuel Possebon, antes de inaugurar os debates, comemora a retomada de uma antiga
tradição pelo Seminário Políticas de Telecomunicações, que é reunir principais representantes das
operadoras de telecomunicações em uma reflexão sobre o momento atual do mercado de
telecomunicações. Contextualmente, o debate enfrentará o tema das transformações que enseja o PLC
79/2016. O primeiro convocado ao debate é Juarez Quadros (Anatel), um dos principais defensores
do novo modelo e a quem recai, segundo Possebon, a expectativa de que ofereça à sociedade
informações sobre os elementos que efetivamente demandam alteração no modelo atual de
telecomunicações.
Nesse sentido, Possebon questiona se teria havido falha da Anatel em demonstrar à sociedade,
com números e dados, quais os impactos positivos que o novo modelo de telecomunicações
acarretaria considerando especialmente a recente polêmica midiática sobre o tema (ver
https://www.cartacapital.com.br/revista/934/temer-e-presente-bilionario-as-teles).
Juarez Quadros – Presidente da Anatel
Quadros inaugura a fala chamando atenção à progressiva perda de importância do serviço de
telefonia fixa, que enfrenta marcante redução do número de linhas no Brasil (45 milhões em 2014
para 41,8 milhões em 2016) seguindo tendência mundial de tornar-se um serviço fadado à
irrelevância. A revisão do modelo, que na opinião de Quadros deveria ter ocorrido na antepenúltima
revisão quinquenal dos contratos de concessão (2010), ainda se mostra oportuna e responde a essa
mudança conjuntural.
Atualmente prospera na forma do projeto de lei da Câmara PLC 79/2016 (PL 3.452/2015, na
origem), recepcionado pelo governo da então presidente Dilma Rousseff, e que passou por três
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comissões específicas da Câmara dos Deputados e uma comissão do Senado, incluindo audiências
públicas em que interagiram governo, stakeholders e representantes de 56 entidades da sociedade
civil. Com isso, Quadros pretende situar a importância da revisão, corolário de uma longa evolução
normativa que aproveita do aparato elaborado pelo Código Brasileiro de Telecomunicações (1964) e
passa pelo projeto da Lei Geral de Telecomunicações (iniciado em 1995), bem como superar a
acusação de que se trataria de uma iniciativa vinculada a arranjos políticos do governo Temer.
Além do papel do Congresso Nacional na elaboração e amadurecimento da proposta, toda a
execução do projeto, considerados definição de investimentos, termos de adaptação e todos os demais
procedimentos envolvidos nessas medidas, é detidamente supervisionada pelo TCU e pela AGU.
Segundo o presidente da Anatel, o PLC 79/2016 determina que todo o ganho econômico decorrente
da adaptação da outorga de concessão em autorização seja convertido em investimentos em
infraestrutura de banda larga nas regiões deficientes na oferta do serviço. Não haveria, desta feita,
qualquer disposição que possibilite a doação de algum bem reversível às atuais concessionárias do
serviço de telefonia fixa.
Em seguida, Quadros aponta à dissociação (obscurecida pela mídia) entre os TACs e o projeto
de lei, que, apesar de tramitarem em concomitância, são de naturezas logicamente distintas. Os TACs
são conduzidos pela Anatel conforme regulação em vigor (dois já inclusive encaminhados ao TCU
para análise) e significam a penalização de operadoras por descumprimento de obrigações,
notadamente a aplicação de multa com acréscimo de valor, maior do que o valor das próprias multas,
consubstanciado na forma de investimentos em banda larga e antecipação de metas contratuais em
benefício ao consumidor.
No contexto do PLC, Quadros esclarece que o valor mencionado pela mídia (R$ 100 bilhões)
se refere aos valores de aquisição dos bens reversíveis pelas operadoras, ou seja, o montante
despendido pelas concessionárias quando da aquisição daqueles bens, que, por óbvio não mais
montam naquela quantia, seja por depreciação ou em virtude de inovação tecnológica. Em verdade o
valor residual dos ativos é atualmente de R$ 18 bilhões.
Não obstante, o presidente da Anatel salienta: não é o valor patrimonial dos ativos que pauta
o critério a ser utilizado para a transição entre regimes de concessão e autorização, mas o fluxo de
caixa descontado até o ano de 2025, segundo avaliação de consultorias contratadas pela Anatel e
aprovadas pelo TCU, a fim de resultar o que chama de “preço justo”.
Finalmente, Quadros aponta que os verdadeiros beneficiados pela transição serão os usuários
de telefonia fixa em áreas deficitárias, uma vez que o PLC 79/2016 traz condicionamentos a serem
observados na adaptação da concessão, dentre os quais figura a manutenção das condições da
prestação do serviço nas mesmas condições hoje existentes. Além disso, defende que o PLC 79/2016
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inova a legislação brasileira de telecomunicações por visar a necessária aceleração do processo de
massificação da banda larga, principalmente em áreas não atraentes economicamente.
Marco Schroeder – Presidente da OI
Marco Schroeder (OI) integra ao debate admitindo que a indústria de telecomunicações
talvez não tenha se comunicado de forma adequada com a sociedade civil no que se refere ao que
chamou de “ficção ou fantasia dos R$ 100 bilhões”. Os bens reversíveis, explica, sempre foram
propriedade das companhias, que, quando privatizadas, já eram empresas de economia mista, muitas
cotadas em bolsa (Telesp, Telerj).
À época, a legislação corretamente previa uma lista de bens reversíveis que, findo período de
concessão, seriam comprados pelo Estado acaso a concessionária que os detivesse optasse por não
permanecer no serviço. Os valores de compra regrar-se-iam segundo procedimentos estabelecidos na
legislação e posteriormente os bens seriam vendidos a outras operadoras, tendo em vista a
necessidade de continuidade da prestação do serviço.
No que se refere à polêmica, Schroeder ironiza: fossem R$ 100 bilhões o valor dos bens
reversíveis, a OI, que atualmente figura em processo de recuperação judicial, certamente optaria por
vendê-los, afinal, trata-se de valor superior ao valor das empresas que integram a mesa de debates. A
polêmica, estampada em uma série de revistas de alta circulação, gerou um mito que, não obstante,
deu ensejo a importantes discussões acerca da migração do serviço de telefonia fixa para banda larga
e do papel das empresas em meio a essa transição, opina o presidente da OI.
De fato, existe um benefício a ser pago na outorga de concessão para autorização, mas este
será um valor justo, calculado a partir do fluxo de caixa. Somado este aspecto à questão independente
dos TACs, já comentada pelo presidente da Anatel, Schroeder afirma que as operadoras estão
plenamente dispostas a transformar as multas, ou os valores de benefício, em investimentos em banda
larga.
Além disso, Schroeder aponta a necessidade de superar, em nome de questões mais
importantes, a ficção dos R$ 100 bilhões - questão que, se verdadeira fosse, ensejaria que as
concessionárias aguardassem ao fim do período de concessão do Serviço telefônico fixo comutado
(STFC), em 2025, para garantir a venda dos ativos reversíveis. Segundo o presidente da OI é mister
que se discuta, em meio ao setor de telecomunicações, quais as pretensões do governo e do regulador
no que se refere às políticas públicas de atenção à banda larga.
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Schroeder demarca, por fim, que a indústria como um todo cumpriu seu o papel no que se
refere às telefonias fixa e móvel e que, atualmente, o mais importante é destravar um potencial ciclo
de investimento em banda larga que depende da atualização legislativa promovida pelo PLC 79/2016.
Possebon intervém e questiona Schroeder se o PLC não lhe seria um projeto deveras
oportuno, vez que a OI atualmente encontra-se fragilizada pelo processo de recuperação judicial.
Schroeder, em resposta, afirma que a recuperação judicial importa em reestruturação da dívida e
entrega aos credores de parte do capital da empresa, o que é uma questão independente. A situação
da OI, por outro lado, é apropriada a discutir, notadamente no marco do novo projeto, sobre a
rentabilidade do setor de telecomunicações. De acordo com o presidente da OI, não se gera retorno
apropriado ao capital investido no setor. A nova lei, ademais, seria neutra em sentido econômico, na
medida em que não gera recursos, mas reelabora a política de obrigações das operadoras, pondo em
evidência a política de banda larga.
Eduardo Navarro – Presidente da Telefônica no Brasil
Em seguida, questionado sobre a atualização, no marco do PLC 79/2016, dos pilares
consagrados pela LGT (universalização e competição) numa época em que a preocupação primordial
tocava a transformação do regime estatal de monopólio em regime privado - Eduardo Navarro
(Telefônica) comenta que, naquele contexto, optou-se por sujeitar o serviço mais essencial, telefonia
fixa, ao regime público e o serviço considerado mais acessório, telefonia celular, ao regime privado,
e, apesar disso, no passar de anos, verificou-se que o serviço sujeito ao regime de autorização, em
que a regra é a liberdade, apresentou melhor desempenho.
De acordo com Navarro, a melhor forma de universalizar um serviço é atribuir obrigações
ao setor privado, enquanto ao poder público deve caber a tarefa de regular mediante estabelecimento
de condições apropriadas para a competição. A solução para universalização, assim, não se
restringiria à publicização do regime de prestação de um serviço, mas deve ocorrer mediante a
operacionalização de mecanismos eficientes de regulação, como PGMC (Plano Geral de Metas de
Competição), em um quadro normativo que coloque à disposição do regulador instrumentos
pertinentes de regulação.
No que se refere ao modelo previsto pela PLC 79/2016, Navarro opina que caminha na direção
correta, na medida em que trabalha com outro pilar importante na equação regulatória para além da
universalização e competição - a sustentabilidade. Nesse sentido, Navarro menciona que o setor de
telecomunicações enfrenta problemas de rentabilidade.
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No setor de Telecomunicações, retorno e investimento têm sido menores que o esperado ainda
que não haja, no Brasil, nenhum outro setor em que o nível de competitividade esteja tão próximo ao
do chamado “mundo desenvolvido”. Tanto é que uma das maiores operadoras do país atualmente
enfrenta processo de recuperação judicial. A sustentabilidade, assim, figuraria como estabelecimento
de condições ao equilíbrio econômico-financeiro, notadamente mediante a retirada de obrigações
desnecessárias, como obrigação de instalação de telefones públicos, a fim de que o investimento seja
remanejado a outras áreas mais pertinentes, como instalação de antenas em cidades ou estradas.
Navarro tece ainda comentários sobre a polêmica dos R$ 100 bilhões. Reitera que o valor se
refere, em realidade, aos ativos do serviço de telefonia fixa comutada, que nunca pertenceram à
União, e tampouco tem a ver com serviços de banda larga ou telefonia móvel. De todo modo, o
presidente da Telefônica entende que, quanto maior o debate acerca da questão, maiores os benefícios
à opinião pública, afinal não deve recair nenhuma dúvida sobre o valor pago às concessionárias na
outorga das autorizações, pois isso traria mancha a um projeto cuidadosamente implementado, algo
que Navarro considera altamente indesejável.
Murilo Ramos – CCOM/UnB
Finalmente, convocado ao debate para avaliar acertos e erros no contexto do modelo vigente,
Murilo Ramos (CCOM/UnB) menciona que, decisivamente, foi exemplo de erro crasso a
regulamentação do FUST - um fundo que servira originalmente à universalização da telefonia fixa e
mais tarde foi transformado em serviço para universalizar a internet. Assim, o modelo de internet foi
construído em cima do modelo de STFC, não obstante àquela época já houvesse clara sinalização de
disrupção a partir de um novo mundo regulatório que se sobreporia ao da telefonia.
Ramos comenta que o PNBL (Plano Nacional de Banda Larga) fora uma gambiarra
regulatória que pouca chance tinha de dar certo, dada a clara necessidade de um novo modelo.
Segundo o professor da UnB, atalhos são complicados, por apenas funcionarem quando se conhece
o caminho de antemão. Não há como avaliar a eficiência de um atalho se ausente um conhecimento
sistemático prévio. A metáfora serve a ilustrar o temor de Ramos em relação à possibilidade de que
atalhos, como foi o PNBL e como é recente lobby em favor de rápida tramitação do PL 79/2016 na
Câmara, desemboquem em novos estorvos regulatórios.
Por fim, aproveitando-se de sua formação em sociologia, Ramos lança mão do conceito de
“narrativas” para se referir à forma como a sociedade civil encarou a polêmica dos R$ 100 bilhões.
Segundo ele, narrativas têm autonomia (menciona a narrativa inovadora com que São Paulo
reestruturou o cristianismo, religião ainda incipiente que, mais tarde, conquistaria o império romano),
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o que enseja a necessidade de diálogo constante e atento com a sociedade, uma vez que narrativas
inovadoras podem se sedimentar, mais tarde, como lugar comum. A saber, a questão tratada no atual
projeto de lei 79/2016 é complexa e engloba diferentes modalidades de narrativas que correspondem
a atores diversificados, cada qual ostentando, com legitimidade, sua própria perspectiva política. Com
isso, Ramos reclama legitimidade à narrativa que abordou a questão dos 100 bilhões como se fosse
“doação” às teles. Na opinião do professor, essa questão deve ser debatida a sério, não obstante, no
contexto deste painel, tenha sido prontamente taxada como fictícia pelos colegas à mesa de debates,
ainda que admitidas falhas de comunicação.
Assim, votar o PLC 79/2016 em Plenário, em meio a discussão aprofundada, idealmente junto
às comissões temáticas (infraestrutura e ciência, tecnologia e inovação), só vai ajudar e, na opinião
de Ramos, é o mínimo que se pode fazer apesar de restar inapagável o estigma que sucedeu à polêmica
dos R$ 100 bilhões.
Painel 3 – Os Ajustes Regulatórios ao Novo Modelo
Este painel possuía como provocação a necessidade de regulamentação da Anatel para a
implementação de um novo modelo de telecomunicações diante do marco legal por vir, debatido nos
painéis anteriores. Assim, discute-se o que se esperar desse novo modelo, como a definição dos
critérios de cálculos dos valores decorrentes da transformação das concessões em autorizações, ou
mesmo do tratamento a ser dado às obrigações legadas.
Igor de Freitas – Conselheiro da Anatel
Igor de Freitas, Conselheiro da Anatel, na condição de palestrante, inicia sua fala relatando
que a Anatel vem trabalhando, subdividida em projetos estratégicos de atualização da implementação
do novo modelo de telecomunicações, observando a realidade de competição, as demandas da
qualidade e controle dos serviços prestados. A nova realidade da internet das Coisas tem uma
dinâmica de custos de licenciamento, de acompanhamento da infraestrutura diferente do que foi até
agora no curso das telecomunicações. Assim, não há como regular telecomunicação sem entender o
que é internet.
A Revisão do modelo é uma revisão extensa do modelo da agência, é muito mais do que uma
revisão contratual de um contrato de concessão, tem que se olhar para o conjunto da regulamentação.
Essa mudança já está bastante adiantada na Anatel, cujos temas estão divididos para relatoria pelos
Conselheiros da Agência. Deve-se realizar também uma revisão do modelo de gestão para atuar de
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forma adequada nas diferentes regiões do Brasil, suprindo a continuidade da oferta e o investimento
em infraestrutura.
A utilização de Plano Plurais das redes de telecomunicações é um instrumento a ser utilizado
por esse novo modelo, a fim de identificar lacunas da infraestrutura de telecomunicações e, por
conseguinte, difundir o acesso aos serviços essenciais de telecomunicações à toda população
brasileira. Um plano coeso que possa ser colocado em consulta pública para crítica pelos atores
envolvidos, inclusive seus próprios usuários. A apresentação pública na forma de projetos, valorada
e analisada pelo TCU é um documento essencial, que coloca o debate da regulação das
telecomunicações sob o novo modelo, no trilho certo.
O que o país vai ganhar com a atualização do modelo? O que precisa ser feito e quanto custa
e de onde sairá as formas de financiamento? Essas são as duas questões que devem nortear a atuação
da Anatel no novo modelo.
Outro documento essencial é a classificação dos municípios do país, também em consulta
pública, que permite estabelecer as prioridades e os critérios técnicos do ponto de vista
socioeconômico. A viabilidade, a demanda e o custo da implantação da infraestrutura em
determinados pontos do país é essencial para esse tipo de planejamento. Igor, então, dá um exemplo
italiano de sucesso dessa análise a partir das diferenças de critérios entre as diversas regiões por suas
peculiaridades, com o estabelecimento de metodologias objetivas e transparentes. Ademais, ressalta-
se a importância de estabelecer em quanto tempo se quer universalizar a banda larga e quanto (em
recursos) é necessário para implantar infraestrutura. Para ele essa definição de prioridades é um
aspecto político, e por isso não é competência da Anatel.
Ademais, cita-se a existência da parceria da Agência com o IPEA em pesquisas envolvendo
dados setoriais, e projetos de infraestrutura, a partir de estudos geográficos dos efeitos do
investimento em banda larga no emprego e na renda, e sua importância dessa cooperação. Deve-se
realizar, assim, subsidiado por essas investigações, um planejamento mais robusto para que a decisão
política possa ser tomada com um mínimo de conhecimentos básicos. Esse conjunto de iniciativas,
que faz parte do processo de atualização do modelo e dos contratos, consubstancia a agenda de
trabalho da Anatel para os próximos 2 meses. O conselheiro afirma, ainda, que a Anatel possui
capacidade de investimento e que o objetivo é chegar na virada do ano com a resolução desse
problema regulatório, com a implementação do novo modelo e um aumento subsequente de
investimentos no setor.
O equívoco está em centrar o debate no problema e não das resoluções. Mudar o foco
regulatório para banda larga depende de uma alteração no marco regulatório, tanto da lei quanto do
decreto. O importante é pensar no futuro diante desse processo lento de mudança.
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Arthur Coimbra – Diretor de banda larga do Ministério das Comunicações, Tenologia,
Inovação e Ciência
Em seguida se pronunciou Arthur Coimbra, diretor de banda larga do Ministério das
Comunicações, Tecnologia, Inovação e Ciência. Samuel Possebon, em seu papel de debatedor,
levantas as seguintes indagações: o MCTIC vai trabalhar com um plano de chegada ou de partida? O
Ministério partirá dos recursos para o plano ou já se tem o plano e se analisará os recursos para a sua
efetivação?
Arthur então responde que ocorrerão ambos os processos. Realiza-se a implantação do plano
de banda larga em duas etapas: i) inicialmente tendo em vista uma conta de partida, observa-se o que
vem acontecendo nos países mais avançados e extrai-se o modelo que seria ideal para o Brasil;
entretanto, pelo fato de o ideal ser bastante oneroso, a partir daí compete ao Ministério: ii) realizar a
conta de chegada, que consiste na definição de prioridades diante dos limites orçamentários.
Nesse sentido, existe a necessidade de uma fonte permanente de recursos. Dessa forma,
compete ao Executivo priorizar o ideal do que deve ser feito e então analisar os cálculos da
autorização das outorgas e também os Termos de Ajustamento de Condutas (TACs), que são dois
instrumentos para captação de recursos, viabilizando muitas ações, até atingir aquele valor de
chegada. Sabe-se que muitas ações não conseguirão ser realizadas, como aquelas que dependem de
prestação continuada, a exemplo das de subsídio à demanda.
Almeja-se possibilitar o acesso das classes D e E de forma mais barata, para tanto necessita-
se de fontes permanentes de recursos e, como dito, são exemplos inevitáveis TACs e autorização de
outorgas. A conta desse plano tem que ser feita em conjunto com a Anatel, visando o objetivo de
chegar a lugares onde não existe infraestrutura. A tendências é que esses ajustes sejam feitos de forma
proporcional, a partir da otimização de recursos diante dos interesses das empresas.
Em suma, utiliza-se os dois métodos: conta de partida e de chegada e tudo depende de quem
fará esse modelo de implementação da política de banda larga, isto é, depende do interesse e dos
perfis das empresas.
Mário Girasole – VP de assunstos regulatórios da TIM
Samuel Possebon, então, dando continuidade ao painel, questiona para Mário Girasole, VP
de assuntos regulatórios da TIM, que será o próximo expositor: a partir dessa ideia do modelo de
implementação da política de banda larga depende de quem o fará? Qual papel cabe às empresas
concessionárias, como a TIM, para contribuir com o novo modelo?
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O representante da TIM inicia dizendo que o Projeto de Lei nº 79/2016, que trata da mudança
no modelo regulatório das telecomunicações, é um texto legislativo bem escrito, pelo fato de reunir
objetivos bem delimitados e as características de generalidade e amplitude. Elogia, do mesmo modo,
a Lei Geral Telecomunicações (LGT), afirmando possuir bastante ductibilidade, por enfrentar o tema
da transferência de novas regras à transição tecnológica, tal qual se enfrenta agora com o PLC em
tramitação.
O que se fará com isso, como, quando, onde se investirá e quais as definições do mapa das
prioridades são elementos fundamentais para entender quais são os gaps no contexto das políticas de
telecomunicações dentro do debate da evolução legislativa e regulatória do setor. Girasole levanta,
então, duas hipóteses para a resolução dessa problemática: (1) o valor se transformar em um
compromisso que a empresa concessionária assume em função das próprias exigências de negócios;
e (2) uma vez feito o mapa de prioridades, criar um sistema coordenado para utilizar os recursos com
esse objetivo.
O critério de escolha que deve pautar os investimentos do governo, portanto, é favorecimento
de áreas sem atratividade econômica, porque serão locais pouco atrativos para investimento das
empresas. Outro elemento essencial, apontado por André Borges e que reflete o posicionamento da
TIM, é investir em infraestrutura nas áreas menos favorecidas, por meio de um regime de
compartilhamento regulado que não preveja feriados regulatórios, possibilitando que essa transição
que se torne neutra do ponto de vista competitivo e embasada em análises detalhadas da infraestrutura
do país.
Outrossim, Girasole, reafirma o que foi dito anteriormente, demonstrando que os recursos
aplicados devem compor projetos sistêmicos, ou compartilhados e não duplicados. Vê-se nesse PLC
um avanço sistêmico e setorial. Assim, não se deve buscar vencedores e perdedores nesse debate,
mas o próprio setor de telecomunicações, de maneira cooperativa, necessita começar uma nova
narrativa que demonstre à sociedade os benefícios dessa transição.
Carlos Eduardo de Medeiros – VP de assunstos regulatórios da OI
Samuel Possebon indaga para Carlos Eduardo de Medeiros, VP de assuntos regulatórios
da OI: Qual a visão da OI sobre o que integra e o que não integra esse processo, do ponto de vista
das concessionárias? O que se faz diante do fato de esses projetos propostos pelo novo modelo do
PLC 79/2016, serem eventualmente de natureza pública ou compartilhada?
Carlos Eduardo inicia sua exposição com dados estatísticos do panorama brasileiro: O país
possui 30.000 km de trilho interligando malha ferroviária, 130.000 km de cabos de transmissão de
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energia em alta tensão, cerca de 1,7 milhões de km total de estradas, sendo 2.000 km pavimentadas.
A OI possui uma rede de transporte de 275.000 km de fibra ótica. Finaliza essa introdução afirmando
que o Brasil avançou bastante no setor de telecomunicações nos últimos anos, comparando-se com
outros setores. Então, Medeiros reitera a opinião de Igor de Freitas de que o foco do debate deve estar
na solução e não no passado, ao elucidar como o centro da discussão trazido no Seminário e nos
debate sobre o tema, as formas de possíveis avanços
Apresenta-se a contribuição da OI na consulta pública do MCTIC junto à Anatel, que se
encerrou em janeiro de 2016, sobre reversibilidade, e explicita-se que posicionamento da empresa se
mantém até hoje, com certo refinamento. Além disso, Medeiros também pincela os temas da
privatização do sistema Telebrás e da migração SMC e SMP, extraindo dois trechos de decisões
judiciais que coadunam com a opinião da OI sobre a reversibilidade. Quanto ao primeiro tema, Carlos
Eduardo ao falar da aprovação do TCU com relação ao movimento de privatização, lê o seguinte
excerto: “o valor econômico de um bem pode ser identificado pelo valor específico que ele
proporciona ao longo da sua vida útil”. Já em relação à migração, outro acórdão diz: “a reversibilidade
de bens não tinha por objetivo ressarcir ao estado os bens adquiridos, mas garantir a continuidade da
prestação de serviços de telecomunicações”.
Novamente utiliza-se de dados estatísticos, entretanto, mais especificamente retirados de uma
pesquisa do PNAD/IBGE de 2014 que constatou que 30 milhões de municípios brasileiros não
possuem banda larga e 10 milhões possuem apenas banda larga móvel. Esses números são utilizados
para mostrar espaços em que são necessários realizar upgrades na política de banda larga. O
representante da OI assegura, ainda, que é essencial usar o saldo da concessão para construir rede de
transporte e banda larga no cluster 3 da Anatel, uma região pouco competitiva no que se refere a
investimentos em telecomunicações.
Conclui, alegando que o Brasil hoje anda a largos passos nos modelos de custos. No que se
refere a redes depreciadas, segue-se tendência de realizar a venda nos moldes atuais, sendo o papel
do regulador equilibrar o incentivo para construção de novas redes NGN (novas gerações de rede) e
gerar competição, uma vez que a retirada de incentivo para a construção de novas redes atrasaria a
adoção de novas tecnologias. A política de regulação, então, é esse pêndulo equilibrado, que possui
o objetivo de gerar a sustentabilidade no sistema.
Márcio Iório – CCOM/UnB
O professor Márcio Iório, da Universidade de Brasília, prosseguirá as falas da mesa
trazendo a complexidade político-regulatória nos ajustes do modelo, diante da revisão completa da
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regulamentação que se propõe o PLC 79/2016. Inicialmente ele questiona: que modelo é esse? Iório
problematiza o fato de tratar o modelo existente como se fosse algo claramente identificado, e como
se fosse implementado um modelo estabilizado na LGT, sendo que, na realidade, o modelo é dúctil
apenas até o ponto em que aparecem as contradições. Assim, elucida que o engasgo está exatamente
no modelo não conversar com uma previsão normativa em nível legal de definição a priori de como
a regulação deve se comportar.
Um dos problemas de narrativa existente em torno do PLC em discussão é exatamente que se
fala em reforma de um modelo que nem era claramente definido anteriormente. Promove-se um ajuste
de percurso para que esse modelo se apoie em regulação. Antes tratava-se de modelo híbrido: parte
dos serviços de telecomunicações estava apoiado em uma evolução regulatória e outra parte em uma
prescrição normativa sólida, que dava à Anatel pouco poder discricionário para efetivamente regular,
restando à agência o papel de implementar normas tradicionais de concessão de serviços públicos.
Outro ponto é que não se tem fé nesse modelo. O discurso que predomina é aquele que diz
competir ao parlamento definir toda a estrutura regulatória, quando na verdade o modelo regulatório
coloca o parlamento como definidor das políticas públicas gerais e a agência regulatória como
solucionadora dos problemas concretos, conquanto devesse ter a competência para atualizar o regime
jurídico daquele serviço.
O próprio discurso sobre o significado dos bens reversíveis inverteu a lógica acima. O modelo
regulatório, bem como o significado dessa estrutura de reversibilidade não são bem compreendidos
pela sociedade. Em verdade, o bem reversível é um custo para o estado. Nenhum bem reversível
integra patrimônio público, são bens privados reversíveis tão somente por interesse público,
considerada a necessidade de manutenção da operação de serviços. Um outro problema é exatamente
não se compreender que haverá investimento do setor público se eventualmente o patrimônio tiver
que ser revertido, uma vez que era privado.
Um compromisso setorial com um modelo regulatório deve possuir coerência estrutural. A
LGT é um ideal de modelo que pode um dia ser concretizado, mas lhe sobram contradições e lhe falta
coesão. O PLC nº 79/2016, então, inverte a lógica de obrigatoriedade de prestação do regime público.
De qualquer forma, a lei nunca fora cumprida, uma vez que atualmente vários serviços essenciais são
prestados pelo regime privado. Essa contradição entre a prática institucional e a previsão normativa
da própria LGT é pouco abordada nos debates que versam sobre a chamada mudança de modelo. Para
Iório, entretanto, é necessário reajustar dessas lacunas para, só então, poder-se falar apropriadamente
de um modelo regulatório.
Uma intervenção estatal é sempre essencial, mas deve dispor de um leque de opções
regulatórias. A discussão precisa ser transferida dos ambientes de discussões parlamentares para
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discussões administrativas, e o regulador deve possuir instrumentos para decidir a melhor forma de
regular diante de estudos técnicos.
O representante da Anatel, Igor, retoma a palavra para discordar do prof. Iório e provoca o
debate. Para ele, de fato, se o modelo regulatório contempla os diversas opções e instrumentos, nessa
ótica realmente não há revisão do modelo. Porém a revisão que está se colocando é uma abordagem
distinta da agência reguladora em relação à realidade a ao modelo implementado em 97 pela LGT.
Quando se decide tratar como as empresas atuam no mercado, se está de certa maneira realizando um
novo modelo.
Igor destaca, ainda, que os papeis do governo e da Agência reguladora são institucionalmente
distintos, uma vez que possuem diferentes formas de intervenção. Assim, ele não discorda do
fenômeno, mas da causa, já que afirma que a Anatel nunca deixou de ter a autoridade para debater o
modelo regulatório, junto ao poder executivo, pela LGT. A questão do PL não é a ilegalidade, mas a
implementação do que se está escrito.
O representante da Anatel, reforça que quem tem que analisar, segundo a lei, cláusulas de
reversibilidade é sempre a Anatel e afirma que esse assunto nunca esteve em discussão. A questão
pertinente é a legitimidade política e o desenho institucional das agências reguladoras vs. a atuação
dos poderes Executivo e Legislativo. A autonomia da Anatel é evidente e, nesse sentido, se o PL não
existisse, as mudanças de que o trata o Projeto de Lei, já anteriormente propostas pela Agência,
poderiam ocorrer da mesma forma. Contudo, uma vez existindo o PL e dando contornos específicos
ao tema, que sejam seguidas as diretrizes legais. Discorda-se também da leitura do Prof. Iório do
art.66, da LGT em relação à essencialidade. A escolha da prestação do serviço e do interesse público
possui dois requisitos: a essencialidade; e a escolha discricionária do poder executivo de se tornar
responsável pela continuidade do serviço e a responsabilidade de fundear as obrigações estabelecidas.
A banda larga essencial, portanto, não precisa estar necessariamente associada e vinculada ao serviço
público.
Assim, há uma revisão de um modelo, não no sentido de que a LGT está sendo essencialmente
alterada, mas discute-se o modelo, porque se está diante de uma nova realidade de prestação de
serviços no Brasil. E ante a dinâmica de contenção por todo país, concomitantemente à uma realidade
de competição de uma camada over the top, com a necessidade de financiamento, inclusive público,
para atingir uma universalização lato sensu, deve-se alterar normas para atualizar as que estão
obsoletas e permitir o desenvolvimento dessa nova realidade. Deve-se compreender quais motivações
e consequências do modelo que se pretende chegar com o modelo regulatório? A Anatel precisa tomar
as rédeas técnicas, manter a liderança e decidir tecnicamente qual espaço que julga necessário para
mudança, inclusive no que depender de aprovação política.
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Samuel Possebon para finalizar o painel passa a palavra para Arthur Coimbra para que diga
o que se espera dessa infraestrutura que será construída de forma compartilhada.
O Ministério tem uma visão clara no sentido de que o instrumento regulatório ficará a cargo
da Agência e para que ela tenha liberdade de decidir, diante do modelo compartilhado. Todos os
países impõem regras de compartilhamento quando adotam esse modelo, exatamente para que
recursos sejam melhor administrados e mantenham-se de acordo com o interesse público.
A partir da seguinte provocação: de que forma a OI se posiciona na relação entre governo,
Anatel e empresas nesse contexto de mudanças, no debate, daqui para frente?, Carlos Eduardo, tece
suas considerações finais, afirmando não existir transferência de recursos entre empresas mesmo no
saldo de migração de modelos, mas dentro do contexto de competição e da infraestrutura construída,
se instituem práticas que podem ser adotadas para o uso das redes. O ponto é: como incentivar a
construção em detrimento do compartilhamento de redes? Chama-se atenção para as políticas
regulatórias da Anatel que podem contribuir como instrumentos nesse debate e que trazem discussões
não mais no circuito ponto a ponto, mas no uso das capacidades.
Mário, encerra a discussão trazendo a ideia de que a regulação das telecomunicações deve
mudar de um modelo por camadas verticais: atacado e varejo, para camadas horizontais: serviço
público e privado. Tem-se que pensar em um planejamento integrado e conjunto que possibilite a
implementação de infraestrutura, que levará a mudanças estruturais, a exemplo das redes 3G e 4G em
locais que hoje parecem economicamente inviáveis e com transporte se tornam viáveis. As discussões
então prosseguiram, mas foram interrompidas para o intervalo de almoço, sendo retomadas às 14h no
painel relatado a seguir.
Painel 4 – As Políticas para a Conectividade Plena na Era Digital
Samuel Possebon retoma o Seminário após o intervalo de almoço e aponta que o debate
subsequente abordará questões de impacto no que se refere às políticas públicas de banda larga e
internet, tema que converge interesses não só de grandes empresas de telecomunicações como
também de empresas provedoras de conteúdo e aplicações na internet. Após tecer pequeno retrospecto
do que fora discutido nos painéis anteriores, Possebon passa a palavra a Carlos Blanco, Vice-
Presidente Global de Assuntos Regulatórios da Telefônica, que trará panorama internacional sobre o
tema das políticas digitais no atual momento de inflexão em que o referencial regulatório deixa de se
situar na telefonia fixa e passa a ser a banda larga.
Como ficam as políticas de massificação ou universalização do acesso à internet com o fim
do regime público? De que maneira os formuladores de políticas podem conciliar seus planos
nacionais de banda larga com um ambiente em que os investimentos privados prevalecem? Tendo
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em vista o iminente fim do regime público, como ficam as políticas de massificação ou
universalização do acesso à internet? É possível aos formuladores de políticas públicas conciliarem
os planos nacionais de banda larga numa conjuntura em que prevalecem investimentos privados?
Esses são os principais questionamentos que dão fio condutor à palestra apresentada por Carlos
Blanco, Vice-Presidente global de assuntos regulatórios da Telefônica.
Carlos Blanco – Vice-Presidente Global de Assuntos Regulatórios da Telefônica
O representante da Telefônica inicia sua fala com um panorama do contexto dos últimos anos
da regulação e das políticas de telecomunicações, apontando a compreensão de como se encontra a
política global de telecomunicações hoje, como um princípio fundamental para mudanças desejadas
nesse setor. Assim, parte-se da perspectiva de que estamos na 4ª Revolução Industrial, na qual se
desenvolve a economia digital. Dentro desse cenário é indispensável compreender que as indústrias
de telecomunicações, no contexto global, giram em torno de dois fatores principais: a sociedade da
internet e a sociedade dos dados.
Nesse sentido, Blanco assevera que qualquer revolução enseja mudanças profundas e de
impacto generalizado, por alcançarem, além dos setores tecnológicos, setores tradicionais da
economia e, além de países desenvolvidos, também países com desenvolvimento incipiente nesse
sentido. A dinâmica de mercados tradicionais de transporte privado, por exemplo, tem sido
diretamente confrontada pelo desenvolvimento de novas facilidades tecnológicas, como é o caso do
Uber. Nesse contexto, demarca Blanco, países ricos não mais serão aqueles que detenham de maior
aporte de recursos naturais ou que possuam as melhores infraestruturas tradicionais, mas aqueles que
melhor se adaptarem ao processo de industrialização digital.
De acordo com o representante da Telefônica, as oportunidades de desenvolvimento também
se generalizam no século XXI e, não obstante países da América Latina tenham enfrentado percalços
ao longo dos paradigmas anteriores, possuem atualmente plenas condições de desempenharem papel
relevante no contexto global. Isso porque reúnem as duas características fundamentais para serem
competitivos: suficiência de infraestruturas de telecomunicações qualificadas e, algo que falta à
Europa na opinião de Blanco, capital humano jovem com capacitação para compreender as
possibilidades do mundo digital.
Assim, configurada aos países latino americanos a possibilidade de atuarem no mercado de
telecomunicações com relevância, resta, na opinião de Blanco, a necessidade de articular uma visão
integrada de políticas públicas, a fim de conferir aos países da América Latina condições suficientes
para se situarem no mercado competitivo global. Tomando como ponto de partida esse contexto geral,
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realiza em seguida um percurso histórico do que tem sido a revolução regulatória das
telecomunicações no mundo nos últimos anos.
Existem quatro modelos majoritários: Ásia, LATAM, EUA e UE, dentre eles dois
fundamentais: o norte-americano que fomenta, desde 2003, o desenvolvimento da infraestrutura; e o
europeu cuja preocupação central é a competência. A partir do ano de 2010, o percurso dos modelos
EUA e UE, até então fundamentalmente dissociados no que se refere aos respectivos marcos
regulatórios, passam a sofrer redirecionamento na forma de tomada de consciência recíproca, o que
resulta ao modelo americano maior abrangência. Por outro lado, neste ínterim, o modelo latino-
americano tem delineado posição de equilíbrio entre os dois modelos principais, não obstante possua
características peculiares.
Nesse sentido, Blanco destaca que o processo de desenvolvimento e liberalização das políticas
de regulação das telecomunicações na Europa e nos Estados Unidos envolveu a mudança do regime
de concessão para autorização. Assim, apesar de não abordar diretamente a transição brasileira,
inaugurada pelo PLC 79/2016, o representante da Telefônica insinua que essa é a provável
configuração futura do modelo brasileiro, uma vez que considera as autorizações como um título de
intervenção que muito mais exige em termos administrativos. Destaca, ainda, que segurança e
privacidade são temas essenciais aos debates que envolvem as preocupações regulatórias, seja no
contexto do modelo europeu, diante da fragmentação de seu mercado, seja no contexto do modelo
americano, melhor consolidado em face de um ecossistema digital totalmente dominado por empresas
com grande viabilidade do ponto de vista regulatório.
No que se refere à regulação europeia, extrai-se que é essencial possuir uma agenda política
que trate dos desenvolvimentos da questão digital e que a única maneira de realizar esses interesses
é utilizar-se do mercado público. Notadamente, pela primeira vez as telecomunicações entram na
agenda como prioridade política da Comunidade Europeia. O intuito é fomentar a realização de um
ambicioso projeto, que consiste na promoção dos seguintes elementos fundamentais: marco
regulatório de telecomunicações; plano de telefonia móvel de quinta geração; nova regulação da
intervenção dos administradores europeus e nova regulação de conectividade Wi-fi nas comunidades
locais. Ademais, almeja-se implementar normas que permitam rápido e eficiente desenvolvimento da
quinta geração de telefonia móvel e estabelecer um regime normativo que comporte não só as
empresas de telecomunicações, mas também as de internet.
Para entender a ambição regulatória que há por trás do modelo proposto pela União Europeia,
a regulação do acesso terá como razão fundamental a garantia do uso de rede. Para tanto, estabelecem-
se novos princípios fundamentais: a obrigatoriedade do acesso às infraestruturas civis; a importância
dos acordos comerciais entre os operadores; a consolidação da relação entre operadores segundo
obrigações simétricas. Ainda é de se ressaltar que o modelo europeu se consolida sobre uma ideia
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bastante sensível: um marco regulatório mais flexível, que encontra parâmetro nos sistemas
regulatórios da Espanha e de Portugal, países centrais no que se refere ao desenvolvimento da fibra
ótica.
Assim, no contexto do novo modelo europeu, estabeleceu-se duas obrigações principais: o
compartilhamento de infraestrutura pela Telefônica, uma vez que 80% do custo da fibra ótica são as
estruturas físicas e acessibilidade simétrica aos usuários. Dessa forma, o essencial nesse novo modelo
é que os operadores realizem acordos recíprocos e uma regulação flexível comporta esse tipo de
cooperação. Um exemplo de sucesso dessa dinâmica é a Espanha, atualmente o país que possui maior
rede de fibra ótica, com sofisticação e qualidade de serviço excelentes e sem preços altos.
Notadamente, a Espanha possui mais infraestrutura do que França, Itália e Reino Unido juntos. A
regulação também se aplica tanto a políticas de telecomunicações como de internet, por serem hoje
setores bastante dependentes e complementares.
Blanco, por fim, aponta à instabilidade política da América Latina, que afeta a consistência
de sua estrutura regulatória. Nesse sentido, é necessário fortalecer a região no âmbito digital. O papel
do Brasil nesse contexto é de suma importância por ser, para o representante da Telefônica, o único
líder possível para o setor das telecomunicações. Não entra no mérito no modelo atual, nem nos
benefícios ou malefícios no novo modelo, mas reforça que se queremos que haja um desenvolvimento
da fibra ótica e das telecomunicações na América Latina e no Brasil, como na Europa, são passos
fundamentais a mudança de concessão para autorização, seguida da implementação, no Brasil, dos
demais elementos pertinentes do modelo da União Europeia, especificamente segundo os exemplos
espanhol e português.
Além do representante da Telefônica, após sua explanação, integraram a mesa de debates
neste Painel, André Borges (Secretário de Telecomunicações do Ministério da Ciência, Tecnologia,
Inovações e Comunicações), que mais cedo representara o Ministro Gilberto Kassab no Painel 1,
Marcos Dantas (professor titular da UFRJ), Oscar Petersen (Vice-Presidente Jurídico-Regulatório da
América Móvil do Brasil) e Erich Rodrigues (presidente da Abrint).
Samuel Possebon retoma a ideia de que se trata de uma nova realidade, com novos players,
em que toda uma economia se desenvolve em cima da internet e o futuro do país, do ponto de vista
econômico e da inovação, está também atrelado às redes. Traz também a notícia de que o Senador
relator do PL nº 79 se manifestou no sentido de aguardar decisão do STF sobre o tema.
André Borges – Secretário de Telecomunicações do Ministério das Comunicações,
Tecnologia, Inovação e Ciência
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André Borges inicia sua colocação demarcando haver espaço, no contexto da agenda
regulatória brasileira, para tratar da banda larga nos termos dos elementos regulatórios abordados por
Carlos Blanco. Não apenas se deve investir em infraestrutura a partir dos gaps que existem no Brasil,
mas levar em conta os demais parâmetros europeus. Borges, apesar disso, menciona que apenas não
faz parte da agenda brasileira a questão da conectividade atrelada à infraestrutura. No que se refere à
realidade do Brasil, um dos objetivos principais da política pública a ser implementada é reduzir a
onerosidade desnecessária da regulação das telecomunicações. Se por um lado almeja-se desonerar o
setor das telecomunicações, também se quer, por outro, ampliar o investimento dos provedores de
internet. Esse incentivo almeja a segurança no arcabouço regulatório para entrada de datacenters no
país, como exemplos de provedores da internet.
Marcus Dantas – Professor da UFRJ
Samuel Possebon mais uma vez intermedia o debate questionando o seguinte: como conciliar
políticas públicas de infraestrutura de telecomunicações, com a regulação de empresas de internet,
que hoje em dia são grandes players? A pergunta será respondida pelo professor da UFRJ, Marcos
Dantas, que possui uma narrativa, um lugar de fala acadêmico que o permite observar o campo em
sua totalidade sistêmica, levando-se em conta fato, atores transitando, conflitos, contradições e
interesses por trás de diferentes narrativas. Essa sua posição não ligada a uma empresa, ou ao
Ministério ou mesmo à Anatel, lhe permite levantar as seguintes questões, iniciando a sua fala: como
incentivar a implementação de infraestrutura e ao mesmo tempo universalizar (assegurar direito de)
o acesso? E quais características que hoje a internet adquire, tomando-a como um espaço de
construção de subjetividades e de formação de opinião? Qual a visão de mundo é construída a partir
dos meios de comunicação em geral?
Assim, a inquietação do professor gira em torno de a internet não ser apenas uma infraestrutura
de banda larga, de tráfego de velocidade fixa ou móvel, mas aquilo que foi a TV e o rádio: um grande
meio de comunicação social, que, de resto, possui características muito próprias, como por exemplo
interatividade. Ou seja, trata-se de processo que atinge simultaneamente milhões de pessoas em que
se promovem atualizações de discursos e da noção de espaço-tempo com que se apreendem conflitos
políticos e sociais, lutas de classes e de identidade. Em suma, estamos imiscuídos no advento da
internet, uma realidade, ao mesmo tempo livre: por permitir novas formas de agendamento social, e
pautada: uma vez que, neste ambiente economicamente promissor, figura o lucro como um dos
principais escopos.
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Pode-se compreender este novo ambiente segundo uma divisão analítica em três camadas:
telecom, internet (provedores, números, protocolos) e OTT (ou de conteúdo, onde se possuem
provedores de audiovisual típico, como Spotfy e Netflix). Além disso, deve-se atentar para algumas
questões relevantes que devem ser fruto de amadurecimento no debate: o poder de mercado das
organizações; a essencialidade dos serviços (argumento da não descontinuidade/interrupção do
Whatsapp); a questão geopolítica, entre a legislação local e a transterritorialidade da internet e a
assimetria fiscal e regulatória que afeta o setor.
Samuel Possebon então provoca a seguinte questão direcionada aos dois próximos
debatedores: para onde deveriam apontar as políticas públicas na perspectiva de um grande operador
como a América Móvil e de um pequeno operador que é a Abrint?
Gilberto Souto – Diretor Regulatório da América Móvel do Brasil
Gilberto Souto, Diretor regulatório da América Móvil do Brasil, inicia respondendo com
provocações para a mesa afirmando que a internet nunca foi prioridade, no Brasil, na prática.
Questiona-se: se internet é um serviço essencial, então como se cobra 50% de carga tributária?
Segundo Souto, a prioridade é, em verdade, cobrar impostos e leiloar frequências móveis para instalar
banda larga em um ou outro grande centro urbano, não em áreas rurais. “Os pés têm que seguir a
fala”, menciona o representante da América Móvil - sendo a internet é prioridade, ações que a
priorizem devem ser adotadas. Startups, por exemplo, não foram criados no Brasil pós Marco Civil,
o problema maior é o founding. A priorização da internet deve começar com a construção de
infraestrutura e o financiamento para políticas dessa natureza.
Erich Rodrigues – Presidente da Associação Brasileira de Provedores de
Internet e Telecomunicações (Abrint)
Erich Rodrigues, presidente da Associação Brasileira de Provedores de Internet e
Telecomunicações (Abrint), elogia a provocação anterior de Gilberto Souto, e traz dados de estudos
realizados pela Associação em 2014 sobre a demanda do país e a viabilidade de construir provedores
regionais nas cidades com menos de 30 mil habitantes. Conclui-se ser viável essa implementação,
através do aumento do acesso, pelo respectivo crescimento da conexão por fibras instaladas em
grandes números. Apesar de existirem acordos que versam sobre a melhora das condições de banda
larga, Erich aponta que não houve de fato um avanço no processo de universalização ou massificação
do acesso.
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Há, por outro lado, uma concentração de banda larga no país, já que 40% das cidades
brasileiras possuem cerca de 50% da conexão em internet. Essa mesma concentração se dá nas redes
de transportes. O receio do presidente da Abrint é que os investimentos sejam nas cidades já supridas,
quando o objetivo deveria ser expandir a implementação de infraestrutura e o consequente acesso, e
atingir áreas distantes e sem conexão. Propõe-se, então, que sejam feitas parcerias ou que provedores
individuais levem fibras óticas e infraestrutura pelos locais deficitários do país. Nesse sentido,
demonstra-se a importância dos provedores regionais na efetiva implantação de acesso. Complementa
que a Abrint não é contrária ao PL n° 79, mas adverte a cautela na utilização dos recursos públicos
nesse novo modelo. Além disso, sugere-se a criação de um centro de estudos ou de projetos para
realizar investimentos de natureza compartilhada, porque institucionalmente isso pode ser
maximizado.
Carlos Blanco, então, apresenta suas considerações finais que podem ser sintetizadas com a
seguinte questão: como preservar os princípios democráticos dentro do ambiente digital? A mesma
pergunta é feita para André, que responde que o objetivo do Ministério é incentivar investimento em
redes de telecomunicações, já que não existe internet sem telecom. O papel dos pequenos provedores
é apreciado pelo Governo, e afirma-se incentivá-los quando possível. O maior desafio é então
promover o desenvolvimento das políticas de acesso e telecomunicações de forma sustentável.
Para encerrar o debate, Possebon direciona para Gilberto e Marcos, a seguinte pergunta: as
empresas de telecomunicações terão um papel relevante no contexto da internet das Coisas? Gilberto
volta ao debate da prioridade e da essencialidade da internet face à questão de arrecadação de
impostos. A tributação, reafirma, não pode se tornar barreira de acesso ao serviço. Ressalta o papel
complementar das grandes empresas e das pequenas e médias empresas para essa política de
telecomunicações e alega que o ecossistema é deficitário no Brasil para o IoT, principalmente na
questão da viabilidade econômica. A questão tributária, então, precisa ser resolvida.
Marcos encerra concordando que as teles tem um papel relevante nesse contexto da internet
de IoT para a implantação de infraestrutura, e retoma o debate do PL nº 79, a fim de questionar qual
será o papel das teles nesse novo modelo, se haverá uma manutenção da concentração existente hoje
ou não. Prossegue-se para um intervalo de 15 minutos antes do último painel do Seminário.
Painel 5 – Conteúdos e Infraestrutura: Universos em Consolidação
Em muitos países, empresas de infraestrutura de telecomunicações têm se consolidado com
empresas de conteúdo. Seria este um movimento localizado, de alguns grandes players, ou uma
tendência global em resposta ao avanço tecnológico vislumbrado pelas empresas de internet? Esse é
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o mote que orienta o debate inaugurado por apresentação de Alexander Patez Galvão
(superintendente de análise de mercado da Ancine) seguido de comentário dos debatedores Carlos
Baigorri (superintendente executivo da Anatel), estes dois primeiros representantes dos entes
reguladores dos setores pertinentes, Paulo Tonet Camargo (presidente da Abert), representante do
setor de mídia, Michael Hartman (deputy general counsel da DirecTV), representante de uma
empresa internacional que observa amiúde o cenário de consolidação, e Marcos Bitelli (advogado e
professor), especialista no tema de Telecomunicações.
Alexander Patez Galvão – Superintendente de Análise de Mercado da Ancine
Em sua apresentação, Alexander Patez Galvão (Ancine) lança mão da perspectiva de
regulador para tecer comentários panorâmicos e introdutórios, que servirão de pano de fundo ao
debate subsequente, sobre como a política pública lida com a questão de concentração de mídias
tendo em vista as especificidades do mercado de audiovisual no contexto global. A palestra se
organiza em duas partes: primeiro, são descritas as principais características do mercado audiovisual,
em que há pressão competitiva particularmente forte, que redunda em movimentos de integração
diagonal; após, avalia-se a questão da concentração sob a perspectiva da política pública, levando-se
em conta os principais instrumentos regulatórios historicamente disponíveis, bem como a
configuração do marco legal brasileiro.
Formado economista, Alexander demarca que, segundo a lógica da media economics, o
crescimento de empresas é bem-vindo quando significa: aumento de eficiência, em função de uma
alocação de recursos mais profícua; e aumento de poder de mercado, que possibilita negociação de
melhores condições na compra de insumos ou na venda de seus produtos. As empresas, por certo,
têm por escopo a maximização de seus lucros e seu crescimento pode significar benefícios à economia
considerada como um todo. Por outro lado, a expansão do poder de mercado, nestes termos
considerada, pode ameaçar consumidores e empresas rivais, impactando negativamente o interesse
público. Assim, a depender da configuração de mercado, a concentração de empresas pode se
caracterizar mais ou menos benéfica ao bem-estar econômico.
Notadamente no setor de mídias, em que o principal produto é conteúdo, um insumo
expressivamente plástico e flexível, as empresas se sujeitam a fortes pressões a que cresçam de forma
vertiginosa (enforcement). Trata-se de uma economia que translada em torno de ganhos de escala
(diminuição do custo unitário em função do aumento de produção) e ganhos de escopo (diminuição
do custo unitário em função da utilização de determinado insumo para produzir mais de um produto
ou serviço finais). Ganha-se em escopo na medida em que mercados diferentes são estruturados sobre
26
o mesmo produto (flexível) - filmes, por exemplo, podem se reformular como séries e sua distribuição
atende a mercados diversificados, ora empacotados (DVD), ora disponibilizados em serviços de vídeo
por demanda (Netflix). A facilidade em obtenção dos ganhos de escopo induz pressão econômica a
crescimentos verticais e horizontais, seja por meio de avanço por cadeias de valor, seja pela compra
de novas empresas de mesma atividade.
O confrontamento entre pressão ao crescimento competitivo e flexibilidade do principal
insumo resulta num novo tipo de integração, a Integração Diagonal. Neste tipo de convergência, uma
empresa passa a atuar simultaneamente em diferentes cadeias produtivas (televisão aberta e televisão
por assinatura, por exemplo), sendo-lhe possível formatar seu conteúdo com plasticidade, em função
de cada mercado. Aqui se situa o principal mote deste painel - a consolidação entre empresas de
infraestrutura de telecomunicações e empresas de conteúdo.
Há ainda na indústria de audiovisual a particularidade de que a base da cadeia produtiva
(produção e licenciamento de conteúdo) é compartilhada por todas empresas integrantes do mercado,
não obstante atuem em diferentes seguimentos, o que já opera como um indicativo de concentração.
Conhecidas essas características de mercado, como responder à questão da concentração (trade off
competição vs concentração) no âmbito do mercado audiovisual considerando que grandes empresas
lhe figuram importância expressiva?
Aqui se passa à análise a partir da perspectiva de políticas públicas. Nesse sentido, são
aspectos que importam decisivamente ao setor: i) fortalecimento de empresas nacionais, à exemplo
da atuação dos EUA segundo política ativa de fortalecimento de seus estúdios (política de
infraestruturas globais de informação de Al Gore, que desencadeou desregulamentação de mercado
a fim de incentivar produção e crescimento); ii) atenção à qualidade do conteúdo gerado, que figura,
no âmbito da mídia, como medida de eficiência basilar segundo critérios que potencializem a
diversidade de conteúdo; iii) relação entre concentração e inovação, que nos EUA possibilitou
avanços tecnológicos decisivos (Microsoft, Apple) e iv) pluralismo de mercado, operado segundo a
desverticalização do âmbito do cinema (década de 50 nos EUA) e da televisão aberta (década de 60
nos EUA).
No que se refere aos instrumentos regulatórios disponíveis, o regulador dispôs historicamente
de dois tipos principais, aplicados a depender da conjuntura em que se operam os mercados.
Atualmente pouco utilizados, instrumentos de primeiro tipo comportam restrições relativas à
propriedade e intervenções nas estruturas de mercado. Esta espécie de política alcançou auge entre as
décadas de 50 e 60 nos EUA, período em que houve implementação de políticas de desintegração
vertical (principais estúdios de cinema foram obrigados a vender seu parque de exibição) e proibições
à integração vertical de empresas de televisão, que se viram proibidas de produzirem conteúdo
distinto de telejornais. Instrumentos de segundo tipo, por outro lado, comportam estímulos
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regulatórios que exortam empresas dominantes a atuar de forma desejável no mercado, de maneira
que seu poder de mercado não implique em abuso de poder econômico (na Europa, por exemplo,
grandes empresas detentoras do licenciamento de transmissão de campeonatos de futebol entregaram-
nos ao mercado competitivo).
No Brasil, finalmente, o sistema de defesa de concorrência enfrenta novos casos nos últimos
anos. O arcabouço legal se desenvolve desde a década de 60, quando foram estipuladas regras que
proíbem concentração horizontal da TV aberta, passando-se por normas, mais recentes, relacionadas
à TV paga, que coíbem integração vertical entre atividades programação e distribuição. Nesse sentido,
a regulação opera em camadas de competência, cada qual regulada por ente distinto (Anatel -
distribuição e Ancine - programação e empacotamento), que operam em atenção a normas de defesa
da concorrência e competição como princípios a serem observados pelos players, bem como normas
gerais de proteção da ordem econômica.
Samuel Possebon abre a mesa de debates com uma provocação à Ancine, referindo-se à
palestra de Alexander Patez: “quando uma agência não pretende enfrentar diretamente o tema, limita-
se à apresentação de panoramas históricos de toda problemática“. Em seguida, Possebon convoca ao
debate Carlos Baigorri (Anatel), o que naturalmente revela um novo gume da provocação anterior.
Carlos Baigorri – Superintendente Executivo da Anatel
Baigorri discorre sobre a nova realidade mundial, em que mercados de mídia, publicidade e
distribuição tendem a convergir, mas logo pontua as diferenças da realidade regulatória brasileira, em
que o papel da Anatel é simples: seguir a lei.
Notadamente, a Lei 12.485 de 12 de setembro de 2011, que dispõe sobre a comunicação
audiovisual de acesso condicionado, estabelece (Art. 5º) restrições ao controle cruzado entre
operações de radiodifusão e produção de conteúdo audiovisual, por um lado, e à prestação de serviços
de telecomunicações de interesse coletivo, por outro. Nesse sentido, há dois tipos de critérios
restritivos: um objetivo, que veda concentração a partir de determinada porcentagem de participação
acionária; outro episódico, em que a aplicação da vedação deve ser analisada frente ao caso concreto
à luz da Resolução 101 da Anatel. Assim, para o debatedor, é claro o comando legal no sentido de
estabelecer vedação ao controle cruzado.
Baigorri em seguida menciona o mercado de publicidade, em que consumidor, ao navegar
pela internet, oferece duas contrapartidas distintas - dinheiro e atenção. Em troca de conteúdo, o
provedor aloca informações publicitárias selecionadas e distribuídas de forma inteligente
(direcionamento possível em face da coleta de informação de navegação). Há também neste compasso
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restrições legais, estabelecidas pelo Marco Civil da Internet (Lei 12.965 de 23 de abril e 2014), que
delimitam a forma como se devem angariar e processar informações de navegação utilizadas com fim
publicitário.
Paulo Tonet Camargo – Presidente da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e
Televisão
Possebon então conduz o debate a Paulo Tonet Camargo (Abert), não sem antes rogar-se de
que também a Anatel tenha se esquivado de enfrentar diretamente ao tema. Questiona-o acerca das
restrições brasileiras ao controle cruzado: se seriam endossadas, segundo diz, pelo posicionamento
estratégico e econômico de empresas de comunicação no Brasil, que buscavam, dentro da mudança
do arcabouço legal, proteger-se com relação a eventuais movimentos disruptivos que causassem
desestabilização de mercado naquele momento. Assim, faz ainda sentido a distinção limitativa entre
atividade de distribuição de conteúdo e atividade de produção e programação de conteúdo?
Em resposta, Tonet remete à gênese da constituição e à pretensa opção do legislador por
determinada forma de regramento quanto às plataformas de telecomunicações e de conteúdo. Refere-
se à possibilidade prevista constitucionalmente de que empresas de Radiodifusão atuem de forma
convergente (distribuição e produção alinhadas), o que caracterizaria a contrapartida negativa de que
o legislador teria optado diferentemente com relação ao regime jurídico de empresas de
telecomunicações. Em seguida, Tonet referencia a realidade regulatória no Brasil, na qual empresas
a um só tempo vendem publicidade, produzem e distribuem conteúdo, sem que se sujeitem ao
arcabouço legal disponível, que, desatualizado, não acompanha devidamente o dinamismo
conjuntural da convergência tecnológica. Tonet ironiza que referidas empresas “estão se lixando”
para os reguladores, uma vez que se esquivam das categorias jurídicas legalmente estabelecidas e
exercem suas atividades ao largo do aparato regulador. Conclui que a perplexidade deve presidir
qualquer diálogo sobre marco regulatório - devem ser detidamente consideradas discrepâncias
regulatórias existentes entre os instrumentos regulatórios disponíveis, de um lado, e a forma como os
players se apresentam no mercado, de outro.
Michael Hartman – Deputy General Counsel, DirecTV
Michael Hartman (DirecTV) integra a discussão ressalvando que toda empresa com
atividade no Brasil deve conhecer e respeitar a realidade regulatória brasileira. No entanto, frisa, há
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outra realidade corrente no cenário global. Segundo ele, vive-se em idade de outro em termos de
diversidade com que obras audiovisuais são concebidas e formas pelas quais são veiculadas.
Hartman menciona a conhecida trajetória do Netflix, que começa suas atividades distribuindo
DVDs, alcança a internet operando suas próprias CDN - content deliver networks, às quais associam
uma interface inteligente que organiza informação de forma a predizer o interesse do consumidor
(empacotamento). Antes licenciando apenas conteúdo de terceiros, atualmente a Netflix possui
projeção de gastar, até 2020, cerca de 3 bilhões de dólares com produção de conteúdo próprio, que
deve representar 50% de todo material futuro veiculado. É um processo de verticalização
(convergência das atividades de produtor, programador, empacotador, distribuidor) que
decisivamente possibilita ao usuário maior diversidade de conteúdo. Ao regulador, conclui o
debatedor, cabe a desafiadora tarefa de a um só tempo observar os benefícios que a convergência traz
aos consumidores e evitar que a concentração importe em obstáculos à inovação.
Marcos Bitelli – Professor e Advogado
Finalmente, Marcos Bitelli apresenta um contraponto ao discurso de Tonet ao firmar que a
constituição não toma posição em relação à aplicação automática das regras constitucionais de
radiodifusão ao regime de conteúdo. A radiodifusão (principal veículo de comunicação no Brasil) é
verticalizada por natureza, por exercer alinhadas as três camadas de atividades (produtora,
empacotadora e distribuidora, por possuir rede de transmissão). Figura-se diferente o que sobreveio
depois e o modelo de broadcast não deve engessar a legislação brasileira. A convergência, assunto já
discutido amplamente em relação a tecnologia, angaria novos contornos com a tecnologia de mídia -
capacidades tecnológicas e econômicas dinâmicas (tecnologias disruptivas) são antagonizadas por
lento acompanhamento regulatório e legislativo, o que acaba matando modelos e setores de mercado
antes que se possa deles fruir o proveito econômico e social possível. Exemplo é o setor de vídeo
doméstico (DVD), muito mal aproveitado no Brasil.
Segundo Bitelli, os reguladores possuem dupla função - regulamentação e regulação,
atividades que não podem ser confundidas sob a égide de interpretações elastecidas. Nesse sentido, o
advogado aponta que é comum a invasão de competências entre as agências - Ancine, por exemplo,
já promoveu regulamentação de direitos do consumidor em TV por assinatura, o que desrespeita a
divisão trisetorial estabelecida pelo Art. 5º da lei 12.485/2011. Enfim, aponta que não há clara
delegação de competência para regulamentação do Art. 5º e que a vedação à propriedade cruzada se
justifica em função de preocupação com o mercado interno.