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SERIES ANÁLISIS JURÍDICOS – SyDH Núm. 1 -‐ Marzo 2014

ANÁLISIS DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA: RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y MANIFESTACIÓN PACÍFICA

Patricia Goicoechea García Directora Adjunta de RIS

Introducción El pasado 29 de noviembre de 2013, el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de reforma de la Ley para la Protección de la Seguridad Ciudadana, que se encuentra actualmente en fase de recabar los preceptivos informes antes de iniciar el trámite parlamentario para su aprobación por las Cortes. Comienza así el procedimiento para la modificación de la vigente Ley 1/1992, conocida como “Ley Corcuera”, por el nombre del entonces Ministro del Interior, José Luis Corcuera. Aquella ley ya recibió multitud de críticas, que se tradujeron tanto en manifestaciones y movilizaciones de la sociedad civil, como en la presentación de buen número de recursos de inconstitucionalidad. De hecho, la “ley de la patada en la puerta”, como se la apodó, entró en vigor enmendada por el Tribunal Constitucional y aún marcada por esas críticas que merecía al hacer prevalecer un concepto extensivo de seguridad sobre la protección del ejercicio de los derechos y libertades civiles de los ciudadanos.

Seguridad y Derechos Humanos

Rights International Spain Análisis Jurídicos SyDH – marzo 2013 2

Análisis de la Reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

Este Anteproyecto de Ley de Seguridad Ciudadana también ha sido ya duramente criticado y apodado “ley anti-‐protesta” y “ley mordaza”, por las restricciones a los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de reunión pacífica que se incluyen en el articulado. En lugar de enfocar la reforma de la Ley 1/1992 como una oportunidad para corregir los defectos de la norma vigente, dotándonos de un texto que realmente introdujera mecanismos para garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales, el Gobierno ha presentado una reforma que restringe desproporcionadamente los derechos y las libertades civiles, sin que exista una necesidad imperiosa que lo justifique.

1. ¿Qué seguridad protege realmente esta reforma?

Proclama el artículo 1 del Anteproyecto1 que “la seguridad ciudadana es una condición esencial para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, y su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las leyes.” Y continúa afirmando que “esta ley tiene por objeto la regulación de un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distinta naturaleza orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos.”

Conviene recordar que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, PIDCP), del que España es parte, incluye la seguridad ciudadana entre los motivos legítimos por los cuales los Estados pueden restringir el ejercicio de derechos humanos. Ahora bien, en 1985 se elaboraron los Principios de Siracusa para aclarar los límites de tales motivos de restricción, con el fin de evitar interpretaciones extensivas de los mismos y, con ello, las restricciones excesivas de derechos. Aquéllos definen la seguridad ciudadana como “los medios de protección contra los peligros para la seguridad de las personas, sus vidas o integridad física o los daños graves a su propiedad” y precisan que tales medios “no puede usarse para imponer limitaciones [de derechos] vagas o arbitrarias”2. Esta definición es la referencia que ha de servirnos de guía en la interpretación de este concepto, puesto que como prevé el artículo 10.2 de nuestra Constitución (en adelante, CE), los derechos fundamentales que en ella se reconocen han de interpretarse de acuerdo con las normas internacionales de las que España es parte.

Empieza la Exposición de Motivos del Anteproyecto afirmando que “la seguridad ciudadana

constituye una condición del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas. Sin una garantía real de aquélla, éstos quedarían reducidos a una mera declaración formal carente de eficacia jurídica.” Para a continuación añadir que “es apreciable una conciencia social de que sólo [el Estado] puede asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud de aquéllos”3.

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Esta obra está publicada bajo una Licencia Creative Commons Atribución-‐Compartir Igual 4.0 Internacional. Para más información sobre la licencia puede consultar el siguiente link: http://creativecommons.org/licenses/by-‐sa/4.0/deed.es 1 Este análisis se ha realizado sobre el texto del Anteproyecto que nos facilitó el Ministerio del Interior, a petición de Rights International Spain, y que está disponible en nuestra página web: https://docs.google.com/file/d/0Bycq2q12Q5BEcHdDVVdyUEt0Qnc/edit?pli=1 2 Siracusa Principles on the Limitation and Derogation of Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, Doc. E/CN.4/1985/4 (1985). 3 Salvo que se indique otra cosa, las negritas en las citas del texto del Anteproyecto o en las citas jurisprudenciales son nuestras.



Seguridad Ciudadana: • Conjunto de medios de protección contra los peligros para la seguridad de las personas, sus vidas o integridad física o los daños graves a su propiedad (Principios de Siracusa). • El concepto que maneja el Anteproyecto gira en torno a la seguridad de instituciones y autoridades.

Todo ello parece traducir una definición de la seguridad ciudadana como aquella situación en la

que los ciudadanos nos sintamos seguros gracias a un ordenamiento jurídico que nos protege cuando decidimos ejercer nuestros derechos fundamentales. Una seguridad ciudadana que gira, por tanto, en torno al respeto y protección de nuestros derechos fundamentales.

No obstante, el articulado desmiente esta

interpretación, por cuanto en el mismo no se incluyen medidas tendentes a garantizar el efectivo ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los ciudadanos, sino todo lo contrario. Tal y como se desarrolla en las secciones siguientes, buena parte de los comportamientos que se tipifican en este Anteproyecto como infracciones administrativas, susceptibles de ser sancionadas con multas de entre 100 y 600.000 Euros, constituyen de hecho claros ejemplos de ejercicio legítimo de los derechos a las libertades de expresión y reunión pacífica, perfectamente inocuos y especialmente protegidos en nuestra Constitución en tanto que pilares básicos de un Estado democrático de derecho.

Sorprende por tanto el cinismo del que hacen gala los redactores de la Exposición de Motivos

cuando afirman (pág. 1) que “en otras épocas de nuestra historia, el concepto de orden público sustituyó al de seguridad ciudadana (…), vinculándose durante ciertos períodos a una concepción en ocasiones metajurídica y referida al mantenimiento del normal funcionamiento de las instituciones y de la paz interior. No hace falta resaltar los riesgos que una visión tan amplia e indeterminada del orden público puede implicar para la garantía de los derechos y libertades de las personas. (…) Es a la luz de estas consideraciones como se deben interpretar la idea de seguridad ciudadana y los conceptos afines a la misma, huyendo de definiciones genéricas que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genéricas. No es el objetivo constitucional y, por tanto, tampoco podría serlo de esta ley”.

Lo cierto es que, sin perjuicio de esta tajante declaración de principios, del articulado se desprende

que el verdadero concepto de seguridad ciudadana que maneja este Anteproyecto no gira en torno a los valores constitucionales, sino que se asemeja mucho más a esa seguridad de las instituciones y de las autoridades. Basta con leer la enumeración de los fines de la ley en el artículo 3, para comprobar que entre los ejes en torno a los que el prelegislador vertebra la seguridad ciudadana se incluye, de hecho, “la garantía del normal funcionamiento de las instituciones” (art. 3.b).

Reproduce la Exposición de Motivos (pág. 4) una definición del concepto de seguridad ciudadana

extraída de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (entre otras, STC 104/89) y que se afirma que sirve de base a la reforma: “la ley, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, parte de un concepto material de seguridad ciudadana entendida como actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos, que engloba un conjunto plural y



diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido.”

Si analizamos esta definición a la luz del concepto de seguridad ciudadana que ha de regir en una

sociedad democrática, la “tranquilidad de los ciudadanos” debe referirse a aquella que deriva de la ausencia de riesgos ciertos y graves para su vida y su integridad física, así como la protección contra daños graves a bienes públicos y privados. En ningún caso puede entenderse la tranquilidad como una situación en la que no se oigan voces discrepantes, en la que las calles y plazas no sean más que un espacio de tránsito o en el que únicamente puedan llevarse a cabo actividades comerciales.

2. Límites a las restricciones de derechos y libertades civiles

La seguridad ciudadana, si bien no es un derecho fundamental reconocido por la Constitución ni por ningún otro texto de nuestro ordenamiento, es un bien jurídico colectivo que el Estado, a través de sus órganos y agentes, tiene la obligación de proteger.

Para garantizar tal protección, el Estado puede introducir en la legislación restricciones al ejercicio de derechos y libertades fundamentales. Ahora bien, tales restricciones deberán estar justificadas en la protección de un derecho o valor que, a su vez, deberá interpretarse de modo restrictivo y no extensivo. Las normas restrictivas de derechos deben además ser previsibles y precisas; es decir, que la redacción debe ser suficientemente clara como para poder prever razonablemente en qué supuestos serán aplicables y cuáles serán las consecuencias de su aplicación. Las redacciones demasiado amplias, los términos vagos e indeterminados, no pueden considerarse acordes con el principio de tipicidad, inherente al principio de legalidad. Finalmente, las restricciones de derechos deben ser siempre proporcionadas y necesarias.

Sin embargo, en el articulado del Anteproyecto abundan los conceptos indeterminados y excesivamente vagos, lo que incumple los requisitos de claridad, precisión y previsibilidad que deben respetar las normas restrictivas de derechos para considerarlas acordes con el principio de legalidad. Dicho de otro modo, el articulado del Anteproyecto no respeta el principio de tipicidad, previsto en el artículo 25.1 de la CE y en el 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo4, lo cual constituye una vulneración de la seguridad jurídica que ha de ser inherente a un Estado de derecho.

Esto implica reconocer un margen de interpretación demasiado amplio a los agentes y administraciones encargados de su aplicación. De ser aprobada, la reforma daría una generosa base jurídica a la Administración para iniciar expedientes administrativos y sancionar, por comportamientos que no revisten ningún peligro, con multas que pueden llegar, en el caso de las infracciones leves (art. 36), hasta los 1.000 euros; para las graves (art. 35), hasta los 30.000 euros; y, en el caso de infracciones muy graves (art. 34), hasta los 600.000 euros.

En la Exposición de Motivos del Anteproyecto (pág. 3) se mencionan también los parámetros para ponderar la proporcionalidad de las restricciones de derechos, como límites que dice respetar en el articulado: “la jurisprudencia constitucional viene haciendo hincapié en que las limitaciones de los

4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, BOE de 27 de noviembre de 1992.



derechos y libertades de los ciudadanos admisibles en una sociedad democrática con fundamento en la seguridad ciudadana deben estar amparadas por el principio de proporcionalidad en una triple dimensión: un juicio de idoneidad de la limitación (para la consecución del objetivo propuesto), un juicio de necesidad de la misma (entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecución del mismo fin) y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha limitación (por derivarse de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho)”.

A continuación veremos si el articulado del Anteproyecto respeta efectivamente este juicio de proporcionalidad en lo que respecta a los derechos a la libertad de reunión y de expresión. Adelantamos ya nuestra conclusión, que es negativa: el articulado no supera el test que se anuncia en la Exposición de Motivos. O bien quien redactó la Exposición de Motivos no leyó el articulado, o bien quien redactó el articulado no leyó la Exposición de Motivos y por tanto tampoco el juicio de proporcionalidad que debía respetar.

3. Ampliación desmesurada de los sujetos responsables solidarios en caso de reuniones y manifestaciones

El Anteproyecto de Ley de Seguridad Ciudadana incluye la enumeración de quiénes serían considerados responsables solidarios por las infracciones administrativas vinculadas con el ejercicio del derecho de reunión (art. 29.3.c).

Se pretende así que sean responsables solidarios “las personas físicas o jurídicas convocantes de reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público, así como quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes o quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aquéllas”.

3.1. Principio de responsabilidad individual

De acuerdo con los estándares internacionales, en esta materia ha de regir siempre el principio de responsabilidad individual5. Esto se traduce en que sólo puede sancionarse a un individuo por sus propios actos, pero no por los cometidos por terceros, aun cuando tales actos hayan tenido lugar durante una concentración convocada u organizada por el primero. Las Líneas Directrices sobre la libertad de reunión pacífica de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) son muy claras a este respecto y señalan que “los organizadores no deben ser considerados responsables por actos de los participantes o de terceros o por conductas ilícitas que los organizadores no provocaran o en las que no hayan participado directamente. Hacerles responsables de cualquier acontecimiento sería manifiestamente desproporcionado, porque implicaría responsabilizarles de actos de terceros

5 Véase el Informe del Relator especial de Naciones Unidas para el Derecho a la libertad de reunión y a la libertad de asociación al Consejo de Derechos Humanos, Doc. ONU A/HRC/23/39, de 24 abril de 2013, párr. 78. http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session23/A.HRC.23.39_EN.pdf



• El Anteproyecto considera responsables solidarios a los convocantes y a los “inspiradores” por actos de los participantes. • ¿Podrá sancionarse al autor de un artículo de opinión en el que se critique la gestión pública?

• El que comparta en una red social el cartel de una convocatoria, ¿podrá ser sancionado, incluso si no participa en la manifestación?

(incluyendo los agentes provocadores) que ellos no hubieran podido prever”6. En efecto, incluir en la legislación nacional previsiones que permitan responsabilizar a los organizadores por los actos violentos o dañinos llevados a cabo por los participantes en una concentración es desproporcionado, tiene un efecto disuasorio, y por tanto constituye una forma indirecta de restringir el libre ejercicio del derecho de reunión.

3.2. Los requisitos de la responsabilidad solidaria en derecho administrativo

En nuestro derecho administrativo existen supuestos de responsabilidad solidaria, considerados respetuosos de la seguridad jurídica y el principio de legalidad por el Tribunal Constitucional. Ahora bien, tal y como éste precisó en su Sentencia 76/19907, la responsabilidad solidaria debe estar vinculada con la participación o la colaboración efectiva en la realización del comportamiento infractor. En ausencia de tal conexión, se estaría configurando un sistema de responsabilidad objetiva en el ámbito administrativo que, éste sí, es incompatible con el principio de legalidad previsto en la Constitución.

La propia Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común prevé en su artículo 130.1 que “sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas o jurídicas responsables de los mismos, aún a título de mera inobservancia”. Es pacífica la interpretación que tanto nuestro Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional vienen haciendo de este precepto, coincidiendo en que se requiere la concurrencia de dolo o culpa para que pueda ser apreciada la responsabilidad administrativa, no teniendo cabida un principio de responsabilidad administrativa objetiva en un Estado de Derecho. Afirma el Tribunal Supremo que “esta simple inobservancia no puede ser entendida como la admisión en el Derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, pues la jurisprudencia mayoritaria de nuestro Tribunal Supremo (…) y la doctrina del Tribunal Constitucional (…), destacan que el principio de culpabilidad, aún sin reconocimiento explícito en la Constitución, se infiere de los principios de legalidad y prohibición de exceso (art. 25.1 CE) o de las exigencias inherentes a un Estado de Derecho, y requieren la existencia de dolo o culpa”8. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional viene manteniendo que en derecho administrativo “no existe (…) un régimen de responsabilidad objetiva” y “sigue rigiendo el principio de culpabilidad (por dolo, culpa o negligencia grave y culpa o negligencia leve o simple negligencia), principio que excluye la imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente” del sancionado9.

6 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly de OSCE-‐ODIHR y Venice Commission, Segunda edición de 2012, párr. 112. 7 Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril de 1990, FJ Cuarto. 8 Sentencia del Tribunal Supremo (Sección Quinta de la Sala Tercera), de 31 de octubre de 2007; FJ. 2. 9 Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2005, de 20 de junio de 2005; FJ 6.



La redacción del artículo 29.3.c) del Anteproyecto no respeta estas limitaciones a la responsabilidad solidaria, puesto que no se determina con claridad la existencia de una auténtica participación y/o colaboración efectiva en los actos infractores por parte de los sujetos que se enumeran en la disposición y que podrían ser considerados responsables solidarios.

3.3. El concepto extensivo de inspirador

Introducir la responsabilidad por ser “inspirador” de una concentración, como se pretende con el Anteproyecto, es sentar las bases para poder sancionar a, por ejemplo, el autor de un artículo de opinión en el que se incluyan críticas a la gestión pública o en el que se lamente la falta de movilización de los ciudadanos. Considerar responsable a alguien “por publicaciones” de una convocatoria puede dar lugar a sancionar a quien comparta en una red social o por cualquier otro medio el cartel de una convocatoria, sin que siquiera haya participado en la organización de la misma, ni en la propia concentración o manifestación. Responsabilizar, por ser “inspirador” de una concentración, a un colectivo por las banderas, signos o eslóganes que se den en aquélla, implica dar a la administración poder para sancionar a un colectivo totalmente ajeno a dicha convocatoria, pero cuyos símbolos hayan sido utilizados por los manifestantes.

Por último, el auténtico “inspirador” de una manifestación, de una protesta social, siempre es aquel o aquellos que han tomado la decisión contra la cual los ciudadanos han decidido manifestarse. Llevando hasta las últimas consecuencias ese indefinido concepto de “inspirador”, así como la responsabilidad solidaria prevista en el Anteproyecto, quien debería acabar sancionado por una protesta es, por ejemplo, el Ministro de Justicia que ha presentado un proyecto de reforma de la ley del aborto que suscita un enorme rechazo social y que, con ello, ha “inspirado” a los concentrados o manifestantes a salir a la calle. No hay duda de que por los “eslóganes, lemas, o cualesquiera otros hechos” que se darían en la concentración en cuestión aparecería él como el más directo y claro inspirador de la protesta.

En definitiva, los supuestos de responsabilidad solidaria que se incluyen en el artículo 29.3.c) del

Anteproyecto son incompatibles con la jurisprudencia constitucional, con la doctrina del Tribunal Supremo, con la propia Ley 30/1992 reguladora del Procedimiento Administrativo y con los estándares internacionales en esta materia y a la luz de los cuales han de interpretarse las normas relativas a la protección de los derechos humanos. Demasiadas incompatibilidades como para que esta disposición supere el trámite parlamentario sin darle un golpe de gracia a las bases del Estado de derecho.

4. Restricciones a la libertad de expresión 4.1. Identificación y sanción por “ir embozados”

Se tipifica en el Anteproyecto el hecho de “participar en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capucha, casco o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificación” (art. 35.2).

Si el objetivo perseguido por esta disposición es el de garantizar la seguridad ciudadana, la redacción es deficiente por cuanto debería incorporar la intencionalidad en el uso de las prendas o



cascos. Es decir, que éstas se porten con la intención de dificultar o impedir la identificación del autor de un comportamiento que efectivamente altere la seguridad ciudadana. Sin embargo, la redacción es demasiado amplia, se basa en elementos puramente objetivos (que de hecho la cara está total o parcialmente oculta) y con ello permite un margen de discrecionalidad excesivamente amplio a la hora de aplicar el precepto. En derecho administrativo, el exceso de discrecionalidad da lugar al riesgo de arbitrariedad, expresamente prohibido en la Constitución (art. 103). Esta disposición del Anteproyecto constituye una restricción desproporcionada del derecho a la libertad de expresión, insuficientemente justificada por el prelegislador, y atenta por tanto contra la seguridad jurídica.

Vinculada con la infracción prevista en el artículo 35.2, se reconoce, en el artículo 16, potestad a la

policía para realizar identificaciones preventivas en los siguientes términos: “1. En el cumplimiento de sus funciones de prevención delictiva y de infracciones administrativas, los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir la identificación de las personas en los siguientes supuestos: (…) b) Cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, se considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisión de una infracción. En estos supuestos, los agentes podrán realizar las comprobaciones necesarias en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, incluida la identificación de las personas que lleven el rostro embozado, cuando fuere preciso a los efectos indicados”.

Téngase en cuenta que, con la redacción que propone el Anteproyecto, el mero hecho de

participar en una concentración no comunicada previamente es considerado, en sí mismo, como una alteración de la seguridad ciudadana, aun cuando la concentración se desarrolle de forma perfectamente pacífica (como se verá más adelante en la Sección 5). Por tanto, sobre la base del artículo 16, se podría proceder a identificar a quienes acudan a una concentración no comunicada llevando caretas como las de Anonymous o mascarillas blancas en protesta por actividades contaminantes, por citar sólo dos ejemplos. Posteriormente, y sobre la base del artículo 35.2, estos mismos individuos podrían ser multados por su mera participación en la concentración, aun cuando ésta se hubiera desarrollado de manera totalmente pacífica.

En definitiva, se abre una vía para multar a los ciudadanos por el simple hecho de ejercer su

libertad de expresión haciendo uso de elementos simbólicos que se utilizan comúnmente en las concentraciones y que forman parte del mensaje que se pretende trasladar10.

4.2. Incitación a la alteración de la seguridad ciudadana y demás

Se tipifican también las “manifestaciones públicas escritas o verbales, efectuadas a través de cualquier medio de difusión, así como el uso de banderas, símbolos o emblemas con la finalidad de incitar a comportamientos de alteración de la seguridad ciudadana, violentos, delictivos o que inciten, promuevan, ensalcen o justifiquen el odio, el terrorismo, la xenofobia, el racismo, la violencia contra la mujer, o cualquier otra forma de discriminación, siempre que no sean constitutivas de delito” (art. 35.16).

10 Véase Comité de Derechos Humanos, Comentario General núm. 34 al artículo 19 (libertad de expresión) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuyo párrafo 11 se precisa que las prendas de vestir son una forma legítima de ejercicio de la libertad de expresión, junto con otros soportes como libros, periódicos, folletos, carteles, pancartas, etc. Doc. ONU CCPR/C/GC/34, de 12 de septiembre de 2011.



• Se podría multar a quienes lleven una careta de Anonymous o mascarillas en protesta por actividades contaminantes. • ¿Qué pasaría si se difunde por redes sociales el mensaje: “Todos a la Plaza Mayor contra la #LeyMordaza. Tráete tu propia mordaza”?

En esta infracción se incluyen dos tipos de comportamientos. Por un lado, se sancionan los que consisten en una incitación a la realización de actos concretos (alteración de la seguridad ciudadana; comportamientos violentos o delictivos) y para los cuales se requiere que concurra intencionalidad en el autor. Por otro, el tipo se refiere a aquellos que puedan llegar a incitar, promover, ensalzar o justificar actividades o incluso emociones o sentimientos (odio, terrorismo, xenofobia, racismo, cualquier otra forma de discriminación) y en los cuales ni siquiera es necesario que concurra intencionalidad en el autor. La forma a través de la cual se puede realizar la incitación, promoción, ensalzamiento o justificación va desde la expresión de opiniones (“manifestaciones públicas escritas o verbales”) al uso de banderas, símbolos o emblemas.

Esta disposición es, en el mejor de los casos, un

ejemplo de torpeza en la redacción por parte del prelegislador y, en el peor de los supuestos, una demostración de mala fe legislativa. Se trata de un totum revolutum en el que se cuelan restricciones desproporcionadas que no tienen ninguna justificación en una sociedad democrática con otras que, pudiendo ser legítimas, vulneran las exigencias del principio de tipicidad y, por ello, pueden calificarse de inconstitucionales.

a. Incitación a la alteración de la seguridad ciudadana

Por lo que respecta a la incitación a la alteración de la seguridad ciudadana, para poder analizar si la restricción a la libertad de expresión resulta proporcionada, es necesario identificar qué se entiende, en el Anteproyecto, por alteración de la seguridad ciudadana. Como ya hemos apuntado, el mero hecho de participar en una concentración o en una manifestación que no haya sido previamente comunicada es considerado en el Anteproyecto un comportamiento en sí mismo alterador de la seguridad ciudadana. Lo mismo sucede con la participación en una concentración no comunicada llevando el rostro tapado.

Tomemos un ejemplo de la difusión por una red social del siguiente mensaje: “Esta tarde todos en la Plaza Mayor contra la aprobación de la Ley de Seguridad Ciudadana. ¡Tráete tu propia ‘mordaza’!” Con arreglo al articulado del Anteproyecto, este supuesto podría dar lugar, primero, a la identificación preventiva por parte de los agentes de todos aquellos que fueran llegando a la concentración portando un trapo a modo de mordaza simbólica (art. 16), aun cuando se tratara de un acto simbólico sin ninguna intencionalidad legítimamente reprochable. Segundo, se podría aplicar a todos los participantes en la convocatoria el artículo 35.9 por el simple hecho de concurrir a una concentración no comunicada previamente. Tercero, a quienes hubieran difundido la convocatoria o animado a acudir o mostrado su apoyo a la misma, se les podría aplicar este artículo 35.16 como autores de la conducta, y, como responsables solidarios del artículo 29.3.c), se les podría sancionar también por la vía del artículo 35.9. Y todo ello incluso aunque la concentración fuera perfectamente pacífica, no diera lugar a ningún altercado, ni se produjeran en ella daños para personas o bienes, ni ninguna situación de peligro objetiva.

El ejemplo pone de manifiesto el absurdo al que se podría llegar con la aprobación y la aplicación

de este artículo. Es evidente que esta disposición constituye una restricción desproporcionada de la libertad de expresión, por cuanto el concepto de seguridad ciudadana que maneja el Anteproyecto se



presta a una interpretación tan amplia que prácticamente cualquier opinión o comentario podría considerarse una incitación a la alteración de la seguridad ciudadana.

b. Promoción, ensalzamiento y justificación de actividades o sentimientos

En cuanto a las “manifestaciones públicas escritas o verbales, efectuadas a través de cualquier medio de difusión, así como el uso de banderas, símbolos o emblemas (…) que inciten, promuevan, ensalcen o justifiquen el odio, el terrorismo, la xenofobia, el racismo, la violencia contra la mujer, o cualquier otra forma de discriminación, siempre que no sean constitutivas de delito”, la redacción adolece de graves defectos e infringe por tanto el principio de tipicidad.

En primer lugar, las referencias a la promoción, ensalzamiento o justificación “del odio” y a “cualquier otra forma de discriminación” son demasiado indeterminadas, por cuanto no se determina correctamente contra qué o contra quiénes debería dirigirse el sentimiento de odio o discriminación, ni los motivos en los que se basaría la emoción que se pretende promover. Esta disposición del Anteproyecto recuerda al artículo 510 del Código Penal, en el que se tipifica el llamado “discurso del odio”, pero cuya redacción es más concreta, puesto que prevé su aplicación a “los que provocaren a la discriminación, al odio o a la violencia contra grupos o asociaciones, por motivos racistas, antisemitas y otros referentes a la ideología, religión o creencias, situación familiar, la pertenencia de sus miembros a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, enfermedad o minusvalía”. En definitiva, si lo que pretende el prelegislador es sancionar por vía administrativa “el discurso del odio”, la redacción es lamentablemente confusa y torpe. Ambos, el odio y la discriminación, deben ir referidos a alguna circunstancia o cualidad concreta; de lo contrario, se corre el riesgo de que el artículo 35.16 se convierta en un cajón de sastre donde meter cualquier opinión vehemente, pudiendo dar lugar a una restricción desproporcionada e injustificada del derecho a la libertad de expresión.

Por otra parte, esta doble tipificación, en el Código Penal y en la Ley de Seguridad Ciudadana, no

está justificada. O bien se considera que estos comportamientos merecen un reproche penal y por tanto se mantienen, como de hecho se pretende, en la reforma en curso del Código Penal. O bien se despenalizan, en virtud del principio de mínima intervención, y se traen al ordenamiento administrativo, asumiendo los riesgos que eso implica, por la dificultad de apreciar todos estos elementos en el marco de un procedimiento administrativo. Pero la tipificación concurrente en ambas normas plantea serios problemas concursales, dado que no se menciona en el texto del Anteproyecto ningún elemento que permita prever cuándo será aplicable la vía administrativa y cuándo convendrá proceder por la vía penal.

4.3. ¿Proteger el honor de la autoridad o garantizar su impunidad?

a. Sanciones por injurias, calumnias o vejaciones a instituciones y agentes de policía

Se incluye en el Anteproyecto la infracción de realizar “manifestaciones públicas a través de cualquier medio cuya finalidad sean las injurias o calumnias a las instituciones públicas, autoridades o agentes” (art. 36.5). Esta disposición, justificada por la voluntad de proteger el derecho al honor de los funcionarios de policía, constituye una restricción desproporcionada de la libertad de expresión, innecesaria en una sociedad democrática.

La libertad de expresión que ha de ser protegida no se limita a las informaciones u opiniones que



son favorablemente acogidas o consideradas inofensivas o indiferentes, sino que lógicamente se extiende también a las que chocan o inquietan. Insultos como, por ejemplo, “salvajes (…) animales sádicos (…) con tendencias perversas” dirigidos contra agentes de policía sospechosos de haber maltratado a un detenido, han sido considerados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) como un ejercicio perfectamente legítimo de la libertad de expresión, concluyendo que en tales circunstancias una sanción por injurias suponía desincentivar o disuadir el libre debate sobre asuntos de interés general11.

Se prevé también en el Anteproyecto, en el artículo 36.3, la infracción de proferir “amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunión o concentración cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como el uso de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente gravemente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen, pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de la operación, sin menoscabo, en todo caso, del derecho constitucional a la información”.

La primera parte de este tipo (“amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunión o concentración cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”) constituye una restricción de la libertad de expresión cuando ésta se ejerza en el marco de una reunión o concentración; es decir, con ocasión del ejercicio de otro derecho fundamental, como es el derecho a la libertad de reunión. Entendemos que el bien jurídico que se busca proteger con esta restricción es el respeto a los derechos de otros, en este caso, el derecho al honor de los funcionarios públicos. Aún tratándose de un motivo legítimo, esta restricción de la libertad de expresión no resulta necesaria y puede calificarse de desproporcionada. En una sociedad democrática, los límites de la crítica aceptable a quienes ejercen funciones públicas son más amplios que cuando se trata de un simpe particular porque “aquéllos se exponen inevitable y conscientemente al atento control de sus actos y gestos tanto por parte de la prensa como de los ciudadanos; deben, por consiguiente, mostrar una tolerancia mayor”12.

Por otro lado, los comportamientos que se enumeran en este artículo ya son constitutivos de delito (art. 504.2 del Código Penal) de modo que sólo cabría aplicar el derecho administrativo en supuestos en los que las expresiones proferidas sean, de hecho, inocuas.

b. La prohibición de usar imágenes de agentes de policía

La segunda parte del artículo 36.3 se refiere a la prohibición de usar “imágenes o datos personales o profesionales de autoridades y agentes” de policía. Esta norma podría ser, de hecho, utilizada por los agentes para impedir la captación de imágenes de funcionarios públicos, ejerciendo sus actividades profesionales en un espacio público. En primer lugar, esto supone una restricción desproporcionada e innecesaria del derecho a la información y a la libertad de expresión. En segundo lugar, conviene tener presente que son numerosos los casos en los que se han podido denunciar e investigar supuestos de uso excesivo de la fuerza por parte de agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad precisamente porque existían imágenes de tales actuaciones tomadas en la vía pública. Además de una restricción a los derechos mencionados, esta disposición constituye una vía muy peligrosa para garantizar la impunidad

11 Sentencia del TEDH, asunto Thorgeir Thorgeirsson c. Islandia, Demanda núm. 13778/88, de 25 de junio de 1992, párr. 66. 12 Sentencia del TEDH, asunto Eon c. Francia, Demanda núm. 26118/10, de 14 de marzo de 2013, párr. 59.



de quienes se extralimitan en sus funciones, menoscabando y vulnerando el derecho de los ciudadanos a la seguridad personal.

c. El honor de los funcionarios ya está convenientemente protegido

En cuanto a la protección del honor de las autoridades y funcionarios, el ordenamiento español cuenta ya con mecanismos suficientes, también en vía civil, para reaccionar contra el uso indebido de imágenes. A este respecto hay que tener en cuenta lo previsto en la Ley Orgánica 1/1982 sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen13. De acuerdo con ella, se considera ilegítima toda intromisión en el ámbito de la intimidad, el honor o la imagen de una persona que se realice sin su consentimiento. No obstante, la propia Ley 1/1982 incluye una excepción, en su artículo 8.214 sobre cuya base el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional han concluido que el derecho a la propia imagen ha de ceder en beneficio del derecho a la libertad de información, entre otros, en los supuestos en los que quienes protagonicen la imagen o la información sean un cargo público o alguien que ejerce funciones públicas, actuando en un lugar y acto públicos y en el desempeño de sus funciones15.

No existe por tanto justificación para introducir esta disposición en la Ley de Seguridad Ciudadana, puesto que no puede afirmarse que exista un vacío legal que deje a los funcionarios o servidores públicos desprotegidos ante las afrentas a su honor. Por el contrario, ya hay suficientes vías legales para actuar contra quienes lleven a cabo comportamientos que sí tengan entidad suficiente como para considerarse injuriosos, calumniosos o vejatorios. Téngase en cuenta que esos mecanismos legales ya existentes tienen en común que están sometidos al control judicial, puesto que sólo podrán ejercerse mediante acciones judiciales en vía civil o penal, donde la carga de la prueba corresponde a quien reclama o acusa y en el marco de los cuales la valoración de las pruebas y la decisión final corresponde a los jueces. Sin embargo, la introducción de esta infracción en la Ley de Seguridad Ciudadana implica el reconocimiento de una vía mucho más rápida y cómoda para la denuncia, en el marco de un procedimiento administrativo en el que la carga de la prueba de hecho se invierte, al reconocerse expresamente una presunción de veracidad al informe policial y en el que se priva al denunciado del control judicial hasta que no le haya sido efectivamente impuesta la sanción.

En conclusión, ambas disposiciones del Anteproyecto (art. 36.3 y 36.5) carecen de los requisitos de justificación, proporcionalidad y necesidad en una sociedad democrática. La redacción va en contra de la jurisprudencia bien asentada de nuestros tribunales en materia de protección del honor de los servidores públicos, desconoce la jurisprudencia supranacional y vulnera los estándares internacionales

13 Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen; BOE de 14 de mayo de 1982. 14 Artículo 8.2. “En particular, el derecho a la propia imagen no impedirá: a) su captación, reproducción o publicación por cualquier medio, cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al público. b) la utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el uso social. c) la información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria. Las excepciones contempladas en los párrafos a) y b) no serán de aplicación respecto de las autoridades o personas que desempeñen funciones que por su naturaleza necesiten el anonimato de la persona que las ejerza.” 15 Véanse, por todas, Sentencia del Tribunal Supremo 241/2003, de 14 de marzo, FD Tercero; y Sentencia del Tribunal Constitucional 72/2007, de 16 de abril; FJ Quinto.



• Se sancionarán las injurias a España. ¿Alguien sabe lo que ofende a España? • No se podrán usar imágenes de la policía: restricción de la libertad de información y garantía de impunidad

en materia de protección de la libertad de expresión e información.

4.4. Ofensas o ultrajes a España, sus Comunidades Autónomas, entidades locales y demás

Una de las disposición más aberrantes del Anteproyecto es la prevista en el artículo 35.12 del mismo y por la que se sancionan “las ofensas o ultrajes a España, a las comunidades autónomas y entidades locales o a las instituciones, símbolos, himnos o emblemas efectuadas por cualquier medio”.

La redacción es casi idéntica a la del artículo 543 del Código Penal, al que no afecta la reforma en curso de ese texto y que por tanto se mantendrá tal cual está vigente, por lo que no cabe argumentar que se pretende despenalizar la conducta y por eso se trae a la vía administrativa. El artículo 543 del Código Penal que castiga con multa de siete a doce meses “las ofensas o ultrajes de palabra, por escrito o de hecho a España, a sus Comunidades Autónomas o a sus símbolos o emblemas, efectuados con publicidad”.

El único elemento que distingue ambas disposiciones es que en el Anteproyecto de Ley de

Seguridad Ciudadana no se exige que el comportamiento se haya llevado a cabo “con publicidad”, como sí requiere el tipo penal, sino que bastará con que se haya efectuado “por cualquier medio”. Es decir, que la redacción de la infracción administrativa es aún más restrictiva de la libertad de expresión que el propio Código Penal.

Ambas disposiciones, tanto el artículo 543 del Código Penal como el 35.12 del Anteproyecto de Ley

de Seguridad Ciudadana, constituyen una clara restricción de la libertad de expresión, cuya necesidad en una sociedad democrática es nula. Precisamente por ello son contadas las condenas sobre la base del artículo 543 de Código Penal, pues en la mayor parte de los asuntos los tribunales han concluido que los actos en cuestión eran simples ejemplos de libertad de expresión. Esto coincide con la práctica de los tribunales internacionales, como puede apreciarse en la jurisprudencia del TEDH en la que abundan los ejemplos de expresiones ofensivas, quemas de banderas o de fotos de líderes políticos, considerados meros actos de libertad de expresión, inherentes al debate público en una sociedad democrática16. En lugar de multiplicar las tipificaciones de estas conductas en distintas ramas del ordenamiento, lo que debería hacer el legislador es simplemente eliminarlas, por coherencia con los valores constitucionales.

5. Las restricciones a la libertad de reunión pacífica

5.1. Potestades para la disolución de reuniones y manifestaciones

El texto del Anteproyecto modifica el artículo en el que se definen las potestades de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en materia de disolución de reuniones y manifestaciones,

16 Véase, por todas, Sentencia del TEDH, asunto Christian Democratic People’s Party c. Moldavia (nº2), Demanda núm. 25196/04, de 2 de febrero de 2010.



proponiendo la siguiente redacción: “la autoridad gubernativa podrá acordar la disolución de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones en los supuestos previstos en el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión. También podrán disolver las concentraciones de vehículos en las vías públicas y retirar aquéllos o cualesquiera otra clase de obstáculos cuando impidieran, pusieran en peligro o dificultaran la circulación por dichas vías” (Art. 22.1).

Si bien este texto coincide parcialmente con el artículo 16 de la ley 1/1992 vigente, en el Anteproyecto se elimina la primera parte de la disposición actual, precisamente allí donde se dice que “las autoridades adoptarán las medidas necesarias para proteger la celebración de reuniones y manifestaciones (...) procurando que no se perturbe la seguridad ciudadana”. Esa precisión que se incluye en la norma actual no es una simple referencia retórica y, por tanto, prescindible. Se trata de un elemento esencial, puesto que refleja la asunción por parte del legislador de la obligación positiva que incumbe al Estado de proteger el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de reunión pacífica. Tal y como poníamos de manifiesto al principio de este Análisis, el objetivo de esta ley ha de ser el de proteger la seguridad ciudadana, entendida ésta como la garantía de la vigencia y la protección del ejercicio de los derechos y de las libertades civiles. Por tanto, no existe ninguna justificación para que el prelegislador elimine de la norma las referencias a las obligaciones protectoras y, menos aún, en un artículo en el que se reconocen potestades para impedir el ejercicio de un derecho fundamental, eliminando así los límites (ya escasos) a las potestades restrictivas de las autoridades y sus agentes.

El Anteproyecto incluye dos nuevos apartados a este artículo. En el apartado segundo se prevé que antes de proceder a disolver una concentración o manifestación, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad “deberán avisar de tales medidas a las personas afectadas, pudiendo hacerlo de manera verbal si la urgencia de la situación lo hiciera imprescindible”. Que se introduzca la exigencia de avisar previamente, antes de proceder a la disolución de una concentración, es positivo.

No obstante, el apartado tercero permite que se proceda a la disolución sin necesidad de previo aviso “en el caso de que exista riesgo de que se produzcan alteraciones de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes o con otros medios de acción violenta, o cuando efectivamente se produzcan tales alteraciones”. La redacción de este apartado tercero es defectuosa, por cuanto el riesgo al que se hace referencia debería estar caracterizado. Sólo en supuestos de riesgo inminente debería permitirse la disolución de una concentración. De lo contrario, otorgar poderes para impedir el ejercicio del derecho de reunión, por la simple existencia de un eventual riesgo de que llegaran a producirse alteraciones del orden, supone otorgar a los agentes un margen de discrecionalidad tan amplio que puede derivar en decisiones arbitrarias. Tal y como se afirma en las Líneas Directrices sobre la libertad de reunión pacífica de la OSCE, “del mismo modo que deben aducirse razones para demostrar la necesidad de imponer restricciones previas al ejercicio [del derecho de reunión], toda restricción impuesta durante una reunión debe ser también justificada con el mismo rigor. No bastan meras sospechas, y las razones deben ser tanto relevantes como suficientes”17.

17 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly de OSCE-‐ODIHR y Venice Commission, Segunda edición de 2012, párr. 108



• La “ocupación de cualquier espacio común, público o privado” se podrá sancionar con multas de hasta 1.000 Euros. • “En una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un ámbito de participación” (Tribunal Constitucional)

• La ausencia de comunicación previa es considerada una alteración de la seguridad ciudadana.

5.2. Concentraciones o manifestaciones no

comunicadas

El Anteproyecto incluye como infracción (art. 35.9) la mera “celebración de reuniones en lugares de tránsito público, o de manifestaciones incumpliendo lo preceptuado” en el artículo 8 de la Ley 9/1983, reguladora del derecho de reunión18; es decir, sin haber cumplido con el requisito de la comunicación previa a las autoridades.

Esta infracción constituye una restricción desproporcionada del ejercicio del derecho de reunión, para la cual no se da en la Exposición de Motivos ninguna justificación que permita entender por qué el prelegislador considera que la ausencia de comunicación previa constituye una alteración de la seguridad ciudadana.

Lo mismo puede decirse de la infracción prevista en el artículo 36.2, consistente en el

“incumplimiento de las restricciones de circulación o itinerario en manifestaciones que provoquen alteraciones menores en su normal desarrollo”. Constituye igualmente una restricción al ejercicio del derecho de reunión injustificada y desproporcionada por cuanto parece difícil que la circunstancia de que se den simples alteraciones menores en el desarrollo de la manifestación pueda justificar la obstaculización o impedimento del libre ejercicio del derecho fundamental de reunión.

Es jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional que la celebración de concentraciones o

manifestaciones “suele producir trastornos y restricciones en la circulación de personas y de vehículos que se ven impedidos de circular libremente por el lugar en el que se celebra la reunión” y que por tanto “para poder prohibir la concentración deberá producirse la obstrucción total de vías de circulación que, por el volumen de tráfico que soportan y por las características de la zona —normalmente centros neurálgicos de grandes ciudades—, provoquen colapsos circulatorios en los que, durante un período de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por imposibilidad de que la autoridad gubernativa habilite vías alternativas de circulación”19.

Si atendemos a los estándares internacionales en esta materia, podemos concluir que tales

restricciones resultan innecesarias en una sociedad democrática. Los Estados tienen la obligación positiva de proteger el ejercicio del derecho de reunión pacífica, debiendo facilitar que las reuniones, concentraciones o manifestaciones puedan llevarse a cabo. Toda decisión de las autoridades relativa al derecho de reunión debe estar presidida por una presunción favorable al ejercicio, en aplicación del principio favor libertatis. Es decir, que la interferencia de las autoridades ha de ser la mínima imprescindible para proteger los derechos en conflicto, debiéndose optar siempre y en la medida de lo posible por permitir y facilitar el ejercicio de la libertad de reunión20.

18 Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión; BOE de 18 de julio de 1983. 19 Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, de 8 de mayo, FJ Tercero. 20 Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2011, de 12 de diciembre, FJ Segundo.



Por otra parte, ningún texto internacional exige que las legislaciones nacionales incorporen el

requisito de la comunicación previa a las autoridades; de hecho, hay estados, como por ejemplo Irlanda, que no contemplan esta obligación. No hay que olvidar que el objetivo de la comunicación previa es únicamente el de facilitar a las autoridades competentes que pongan los medios para garantizar la protección del ejercicio del derecho de reunión. No cabe por tanto sobredimensionar el requisito de la comunicación previa hasta el punto de restringir totalmente, en su ausencia, el ejercicio del derecho de reunión.

El TEDH tiene de sobra dicho que la mera ausencia de comunicación previa a las autoridades no

justifica ni la disolución ni la prohibición de una manifestación, siendo tales órdenes, cuando se dan, una restricción desproporcionada del derecho de reunión. El hecho de que no se haya cumplido con el requisito administrativo de la comunicación no permite presumir que los manifestantes supongan un peligro para el orden público, más allá de las eventuales perturbaciones normales que puedan causarse y que son inherentes al ejercicio del derecho de reunión. Por ello, “en ausencia de actos violentos por parte de los manifestantes es importante que los poderes públicos demuestren tolerancia hacia las concentraciones pacíficas, con el fin de que la libertad de reunión no se vea vaciada de contenido”21.

En el mismo sentido se ha pronunciado recientemente el Relator Especial de Naciones Unidas22,

recordando que la obligación de proteger el libre ejercicio del derecho de reunión que incumbe a los estados alcanza a las concentraciones espontáneas. Se consideran concentraciones o manifestaciones espontáneas aquellas en las que no se ha cumplido con el requisito de la comunicación previa, bien por falta de tiempo (como es el caso de una concentración que tiene lugar en reacción a un acontecimiento que acaba de suceder), bien porque no hay un organizador determinado.

Por último, con la redacción actual del Anteproyecto, nada permite excluir que la simple

participación en una concentración o manifestación no comunicada pueda dar lugar a una sanción, puesto que la redacción de las infracciones no acota la autoría a los convocantes y organizadores. Esto no tiene encaje en una sociedad democrática, como así ha reiterado en numerosas ocasiones el TEDH: “la libertad de participar en una manifestación pacífica reviste tal importancia que una persona no puede ser sancionada por haber participado en una reunión no prohibida, salvo que haya incurrido personal y directamente en un comportamiento reprochable”23.

La seguridad ciudadana, como bien jurídico, se define como el conjunto de medios que garantizan

el ejercicio de derechos fundamentales. Sin embargo, estas disposiciones tienen como consecuencia limitar y dificultar el ejercicio del derecho de reunión, circunscribiéndolo a aquellas concentraciones o manifestaciones previamente comunicadas y que se desarrollen sin la más mínima variación respecto del itinerario comunicado. Por ello, de ser aprobado el Anteproyecto en su redacción actual, se estaría dando una restricción desproporcionada, innecesaria e injustificada del derecho de reunión pacífica.

21 Sentencia del TEDH, asunto Oya Ataman c. Turquía, Demanda núm. 74552/01, de 5 de diciembre de 2004, párr. 41. 22 Informe del Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho a la libertad de reunión pacífica, doc. cit., párr. 51. 23 Sentencia del TEDH, asunto Barraco c. Francia, Demanda núm. 31684/05, de 5 de marzo de 2009, párr. 44.



• Concentración ante el Congreso, aunque no estén reunidos los Diputados, podrá costar hasta 30.000 Euros. • ¿Y si la protesta tiene lugar en las cercanías de un embalse, un puerto o una central nuclear? La sanción podrá llegar a 600.000 Euros.

• El mismo precio se pagará por convocar o asistir a una manifestación en la jornada de reflexión previa a unas elecciones.

5.3. Protestas ante las Cortes o Asambleas autonómicas

Se incorpora en el Anteproyecto, en el artículo 35.3, la infracción grave consistente en “la perturbación de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas, aunque no estuvieran reunidos, celebradas con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio” (es decir, sin comunicación previa).

Son aplicables a este artículo las mismas valoraciones y conclusiones que se han expuesto en el comentario precedente al artículo 35.9, respecto del carácter desproporcionado de la sanción por la simple ausencia de comunicación previa.

Es llamativo que se incluya en este artículo que la infracción se cometerá incluso en el caso de que las Cámaras “no estuvieran reunidas”. Luego no es el normal funcionamiento de las instituciones lo que se pretende proteger en esta disposición. Si lo que se pretende es sancionar la celebración de concentraciones no comunicadas, bastaría con la aplicación del apartado 3 del artículo 35. Pero el hecho de que el prelegislador prevea una infracción específica cuando la concentración tenga lugar ante las Cortes o Asambleas de las Comunidades Autónomas, implica que considera que no deben darse protestas sociales ante estos lugares.

Sin embargo, las manifestaciones son un cauce para trasladar un mensaje crítico y el lugar donde los organizadores pretenden llevar a cabo la reunión suele formar parte de ese mensaje que se pretende trasladar. El Congreso, el Senado o las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas tienen un evidente carácter simbólico, puesto que es allí donde se toman las decisiones más relevantes que afectan a la sociedad y donde, por tanto, es lógico ejercer el derecho de reunión en el marco de una protesta social. Algo perfectamente legítimo que no debería tratarse de restringir en ningún caso, como recordó el Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho de reunión24.

5.4. Concentraciones pacíficas en período electoral

La lectura del Anteproyecto deja clara la obsesión del prelegislador por evitar a toda costa que puedan volver a repetirse algunas de las concentraciones pacíficas más sonadas de los últimos años.

Es el caso de “la convocatoria por cualquier medio o la asistencia a cualquier reunión o manifestación, con finalidad coactiva (…) desde que (…) haya finalizado la campaña electoral hasta la finalización del día de la elección” (art. 34.2). Se reconocen en esta redacción concentraciones como las que se dieron ante las sedes del Partido Popular tras los atentados del 11M en Madrid en junio de 2004, antes de unas elecciones generales, o como las acampadas del movimiento 15M, coincidentes con unas

24 Informe del Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho a la libertad de reunión pacífica, doc. cit, párr. 66.



elecciones municipales en mayo de 2011.

En primer lugar, conviene recordar que en ninguna de aquellas ocasiones se dieron disturbios, ni violencia por parte de los manifestantes. Por el contrario, ambos tipos de concentración son ejemplos del ejercicio legítimo y responsable por parte de los ciudadanos de sus derechos fundamentales a participar en los asuntos públicos, a expresar su opinión sobre cuestiones de evidente interés general y a hacerlo a través del legítimo y constitucionalmente protegido derecho de reunión. En una sociedad democrática digna de tal nombre esto no debería considerarse sancionable de ningún modo. Así lo recordó recientemente el Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho de reunión, haciendo hincapié en el carácter esencial que tiene el ejercicio del derecho de reunión en período electoral25. El Relator reconoce que “el mantenimiento de la paz durante el proceso electoral es necesario para que el electorado acuda a votar”, pero matiza inmediatamente que “no obstante, aunque es importante, no debe utilizarse como justificación de malas prácticas electorales crónicas o restricciones injustificadas de los derechos a las libertades de reunión pacífica y asociación”26.

En segundo lugar, la redacción de este artículo 34.2 vulnera el principio de tipicidad, luego el principio de legalidad, perdiendo así cualquier carácter legítimo que se le quisiera conceder. La introducción de la “finalidad coactiva” plantea serias dudas respecto de la interpretación del tipo. Es difícil prever en virtud de qué parámetros se determinará la existencia de tal finalidad; quién habría de ser el sujeto pasivo de la supuesta coacción o si para el prelegislador la simple celebración de la reunión o manifestación ya constituye, en sí misma, un acto de coacción.

Si el prelegislador pretende proteger la tranquilidad de los ciudadanos durante el período electoral y el libre ejercicio del derecho al voto, sorprende que en la reforma del Código Penal propuesta por el mismo Gobierno se quiera eliminar completamente el actual artículo 559, en el que precisamente se tipifican las alteraciones del orden público con el objetivo de impedir a otros ejercer sus derechos cívicos27.

5.5. Impedir las protestas ecologistas a. Protestas en centrales nucleares, aeropuertos, etc.

El Anteproyecto incorpora como infracción muy grave (con multa de hasta 600.000 euros) “las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento” (art.34.3). Y, como infracción grave, se incluyen “las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en

25 Informe del Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación a la Asamblea General, de 7 de agosto de 2013, párr. 5: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/FAssociation/A_68_299_en.pdf 26 Ibidem, párr. 8. 27 Véase Rights International Spain, Serie Análisis Jurídicos – SyDH: “Análisis del Anteproyecto de Reforma del Código Penal (I): La criminalización de la protesta social en el Anteproyecto”, marzo 2013, sección 2.2.b), disponible en https://docs.google.com/file/d/0ByBM8_x9YdxiWU1Iakp5Ymx5SEU/edit



lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento” (art. 35.10).

Ambas infracciones se corresponden con las clásicas acciones de grupos ecologistas en, por ejemplo, centrales nucleares, pero también serían aplicables a las protestas en las cercanías de un puerto o un embalse o aquellas de afectados por la construcción o ampliación de un aeropuerto, entre otros muchos supuestos.

Los comportamientos infractores son tanto la celebración de reuniones en tales infraestructuras,

como también en las inmediaciones de las mismas; es decir, que ni siquiera haría falta entrar efectivamente en ellas para verse aplicada la sanción. Por lo tanto, el simple ejercicio del derecho de reunión en las cercanías de estas infraestructuras es considerado por el prelegislador como una acción que debe ser restringida.

Resulta difícil identificar el motivo legítimo para esta restricción. Si atendemos a la redacción del

artículo 34.3, la infracción muy grave, podríamos concluir que en ella se está protegiendo de cualquier perjuicio para las personas. Ahora bien, esa condición de peligro parece referirse únicamente a los supuestos de intrusión e interferencia. Ambas disposiciones incluyen el perjuicio u obstrucción del funcionamiento de las infraestructuras pero, dada la redacción de los tipos, tampoco queda claro si esos efectos serán exigibles únicamente en los supuestos de “intrusión, sobrevuelo e interferencia” o también en los de reuniones en estos lugares o en sus inmediaciones. Por todo ello, puede decirse que la redacción de estos tipos no es suficientemente clara, lo que plantea serios problemas de compatibilidad con el principio de tipicidad y por tanto de previsibilidad en la aplicación de la norma.

En todo caso, aun cuando el requisito de alteración del normal funcionamiento fuera exigible en

cualquiera de los comportamientos tipificados, la restricción del derecho de reunión sería excesiva. La simple alteración, momentánea, del normal funcionamiento de un servicio es algo inherente a una acción de protesta y no es suficiente, por sí misma, para restringir el ejercicio del derecho de reunión. Se ha de requerir una cierta gravedad de dicha alteración para justificar la restricción. Lo mismo cabe decir de la exigencia de que la acciones “llevasen aparejado un riesgo para las personas”, que habría de ser al menos cierto y objetivo para poder justificar legítimamente la restricción del derecho de reunión en estos supuestos.

b. Escalamiento de edificios

Se incluye también en el Anteproyecto la nueva infracción grave de “escalamiento de edificios de organismos o instituciones públicas o de interés histórico-‐artístico sin la debida autorización y la precipitación o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorización” (art. 35.29). La redacción de esta disposición es confusa, por cuanto es difícil prever si el prelegislador pretende que ambas acciones (escalamiento y precipitación o lanzamiento) se den de modo concurrente para que pueda ser aplicado el tipo o bien si se consumaría la infracción por la realización de una u otra, alternativamente. Por otra parte, la simple referencia al “lanzamiento” y “precipitación” es excesivamente indeterminada. No es posible inferir si se trata del lanzamiento o precipitación de objetos contundentes, que pudieran provocar un peligro objetivo y cierto para personas y bienes, o si bastaría con desplegar una bandera o una pancarta desde el balcón de un edificio público para que se aplicara esta disposición. En este último



caso la infracción sería a todas luces una restricción desproporcionada de la libertad de expresión, innecesaria e injustificada en una sociedad democrática. Sea como fuere, y dada la falta de claridad y previsibilidad de la redacción de esta disposición, el tipo incumple las exigencias del principio de tipicidad, luego vulnera el principio de legalidad, convirtiéndolo en una disposición carente de la legitimidad exigible a las normas en una sociedad democrática.

5.6. Acampadas y otras formas de ocupación del espacio común

Se incluyen como infracciones leves en el artículo 36 “la ocupación de cualquier espacio común, público o privado, fuera de los casos permitidos por la ley o contra la decisión adoptada en aplicación de aquélla por la autoridad competente, o la permanencia en él contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de delito” (apartado 9) y la “colocación no autorizada en la vía pública de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, pérgolas, tiendas de campaña, construcciones portátiles o desmontables u objetos análogos” (apartado 15).

En estas dos disposiciones se pueden identificar claramente algunas de las protestas sociales más sonadas de los últimos años y que han destacado por ser ejemplos del ejercicio legítimo y pacífico del derecho fundamental de reunión. Las acampadas del movimiento 15M en 2011, las de los trabajadores de SINTEL en 2001, las acciones de protesta pacífica en sucursales bancarias, los encierros de trabajadores en sus centros de trabajo, etc.; son ejemplos de protestas sociales a las que se les habría podido aplicar esta disposición del Anteproyecto. Que su tipificación como infracciones es una restricción del derecho de reunión pacífica es evidente.

a. Ocupación del espacio común

En primer lugar, el apartado 9 del artículo 36 adolece de una falta de concreción que vulnera claramente el principio de legalidad. Sancionar la “ocupación de cualquier espacio común” es introducir en el ordenamiento un cheque en blanco para restringir el ejercicio del derecho de reunión constitucionalmente protegido. No se concreta qué ha de entenderse por “ocupación”, si habría de concurrir violencia o intimidación, o bastaría con la simple presencia simultánea de personas en tal espacio común, incluso de forma totalmente pacífica. Por otra parte, el propio concepto de “espacio común público” es excesivamente indeterminado; por espacio común público cabe entender un centro de salud, un parque, una plaza, una calle… Introducir una restricción tan desproporcionada no tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico. Como tantas veces ha reiterado el Tribunal Constitucional “en una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un ámbito de participación”, en el que es legítimo ejercer un derecho fundamental tan básico en una democracia como es el derecho de reunión28.

b. Prohibición de acampadas e instalaciones temporales

En segundo lugar, la introducción del apartado 15 del artículo 36 carece de justificación. La lectura de esta disposición no aclara qué bien jurídico se pretende proteger, puesto que no se menciona ningún peligro cierto y concreto para personas o bienes que justifique la restricción del derecho de reunión. El

28 Sentencia del Tribunal Constitucional 301/2006, de 26 de octubre de 2006; FJ Segundo.



simple hecho de que la celebración de una concentración en un espacio público tome la forma de una “acampada” temporal, o que se instalen elementos desmontables, no puede considerarse un acto de entidad suficiente como para constituir una alteración del orden público que justifique su prohibición o la sanción de quienes la organicen o concurran a ella.

El Tribunal Constitucional tiene dicho que “para poder limitar el ejercicio del derecho de reunión deben existir razones fundadas de alteración del orden público” y que “no basta la mera sospecha o posibilidad de que se vayan a producir alteraciones de orden público, sino que es necesario que la autoridad gubernativa posea datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho de cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda racionalmente concluir que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público, debiendo presidir toda actuación limitativa de este derecho el principio de favor libertatis”29.

Por tanto, estas disposiciones son desproporcionadas en lo que se refiere a las consecuencias de su aplicación a quienes efectivamente participen en la protesta, pero también por sus claros efectos disuasorios para el ejercicio del derecho de reunión.

5.7. Escraches

Los escraches de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) son otro ejemplo de acción de protesta pacífica a la que se le podría también haber aplicado el artículo 36.5 precitado, de haber estado vigente (“La ocupación de cualquier espacio común, público o privado, fuera de los casos permitidos por la ley”).

Conviene recordar que estos actos de protesta han sido considerados perfectamente lícitos y legítimos en una sociedad democrática por parte de los tribunales. En este sentido se pronunció el Juzgado de Instrucción número 4 de Madrid en el Auto por el que archivó las actuaciones que se iniciaron tras el escrache ante el domicilio de la Vice-‐Presidenta del Gobierno30. La resolución está fundamentada en abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del TEDH, sobre cuya base concluye que la concentración simultánea de un grupo numeroso de personas con el objetivo común de expresar su opinión respecto de la política del Gobierno en materia hipotecaria es un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión y del derecho a la libertad de reunión. Estas conclusiones fueron confirmadas recientemente por la Audiencia Provincial de Madrid31.

Con estos antecedentes jurisprudenciales, cabe esperar que, aun cuando el Anteproyecto llegara a convertirse en ley, ninguna Administración incoe a futuro un expediente sancionador por actos de protesta que tomen la forma de un escrache. De lo contrario, la imposición de una sanción sería una restricción desproporcionada del derecho a la libertad de reunión pacífica, innecesaria en una sociedad democrática.

29 Véase, por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 301/2006, de 23 de octubre, FJ Segundo. 30 Auto del Juzgado de Instrucción núm. 4 de Madrid, de 10 de mayo de 2013, Diligencias Previas 1186/2013; R.J. Tercero. 31 Auto nº 81/14, de 29 de enero de 2014, de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 16ª).



5.8. “Stop Desahucios”

Se incluye en el Anteproyecto la infracción muy grave consistente en “actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas” (art. 34.5). Esta disposición podría perfectamente aplicarse en el futuro a las acciones de protesta que buscan paralizar desahucios.

La redacción es demasiado amplia. “Actos de obstrucción” puede ser cualquier cosa, incluso intentar dialogar, mediar o negociar. La simple presencia en un lugar, aun siendo totalmente pacífica, podría ser merecedora de sanción, con arreglo a esta disposición. Una disposición redactada en términos tan indeterminados es incompatible con el principio de legalidad, dado que no respeta las exigencias de tipicidad y, por ello, resulta ilegítima en una sociedad democrática.

6. Conclusión

Reformar la Ley de Seguridad Ciudadana de 1992 es necesario. Pero esa necesidad se explica porque conviene convertirla en una norma que realmente constituya un instrumento para la protección de la seguridad ciudadana, es decir, para el efectivo disfrute de los derechos que a los ciudadanos nos reconoce la Constitución y las normas internacionales que integran nuestro ordenamiento jurídico.

Sin embargo, en lugar de proteger los derechos más fundamentales de una democracia, aquellos que permiten a la ciudadanía ejercer debidamente su participación en los asuntos públicos –que son sus asuntos–, el Gobierno ha aprobado un Anteproyecto cuyo objetivo contradice el propio nombre de la norma. El articulado constituye un catálogo de obstáculos al ejercicio de los derechos civiles y las libertades públicas. Abundan los conceptos indeterminados, cuya aplicación puede conducir a una restricción desproporcionada, innecesaria e ilegítima de los derechos fundamentales. Por ello, el texto vulnera claramente, en varios extremos, la Constitución y los textos internacionales protectores de los derechos humanos de los que España es parte.