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THE TRADE POLICY OF UNITED STATES: SOME PECULIARITIES

Ana Tereza Lopes Marra de Sousa

PHD ongoing in International Relations - San Tiago Dantas Program – UNICAMP / UNESP /

PUC – SP. Master’s Degree in Social Science – UNESP. Professor of International Relations at

Faculdades Metropolitanas Unidas – FMU – Brazil.

Graduada em Relações Internacionais e mestre em Ciências Sociais pela UNESP de Marília.

Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP/

UNICAMP/ PUC-SP) e professora assistente de Relações Internacionais nas Faculdades

Metropolitanas Unidas (FMU, São Paulo).

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A POLÍTICA COMERCIAL DOS EUA: ALGUMAS PECULIARIDADES1

ABSTRACT

In this paper our aim is to present some specificities of nort-american trade

policy for purposes of seeking a greater understanding of how it engages

demands that are often interpreted as conflicting, such as free trade an

protectionism and political and economics objectives. Therefore, throught a

literature review, we recovery some universal aspects of trade policies

characters, to later present some specifities of nort-american trade policy.

1 Considerações iniciais: o problema da política comercial nos tempos atuais

A economia política internacional contemporânea tem sido caracterizada

pela liberalização econômica (em maior ou menor grau) de diversos países, com

a emergência de um sistema financeiro internacional calcado na grande

mobilidade de capital e de um sistema produtivo baseado na rápida difusão da

tecnologia e internacionalização e “deslocalização” da produção (STRANGE;

STOPFORD, 1992). Nesse sentido, o significativo aumento nos fluxos de

mercadoria, serviços, capital, conhecimento e trabalho através das fronteiras

1 Trabalho apresentado como requisito parcial para aprovação na disciplina “Instituições Norte-Americanas” oferecida pelo programa de pós-graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP/ UNICAMP/ PUC-SP).

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nacionais tem problematizado a efetividade da atuação do Estado na sua

própria arena econômica por meio de suas trade policies.

Como Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 15) afirmam, a linha que

separa as trade policies domésticas das trade policies destinadas ao mercado

externo tem se tornado cada vez mais tênue e borrada. No atual ambiente

internacional a política comercial não pode ser tratada como um assunto

exclusivamente doméstico. As medidas econômicas internas dos países afetam

uns aos outros: a estrutura dos custos de produção, dos valores e composições

de produtos e serviços e os fluxos do comércio internacional. Vista por essa

ótica, a ideia de “não-ingerência em assuntos internos” defendida pelos ditames

diplomáticos está ultrapassada, bem como a sujeição dos assuntos econômicos

para a esfera da baixa política, uma vez que passam a constituir importante

parte nas estratégias de segurança dos Estados. (COHEN, BLECKER E WHITNEY,

2003).

A importância dos fluxos de comércio e investimentos internacionais,

nesse novo contexto, é renovada. Como nos lembram Cohen, Blecker e Whitney

(2003) e Gilpin (1999), o comércio exterior afeta a política internacional, pode

ajudar a criar laços de interdependência, cooperação e amizade entre os países,

como também pode criar animosidade e hostilidades. Qualquer grande decisão

de comércio internacional afeta o desempenho socioeconômico dos países –

seu nível de emprego, renda, preços, etc – e o bem estar dos grupos de

interesses domésticos e suas relações com os outros países.

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No caso dos EUA, maior potência política, econômica e militar do globo –

responsável por grande parte das importações e exportações mundiais, grande

receptor e também grande fonte de investimentos internacionais, dono do

dólar, a moeda de troca e reserva mais internacionalizada, grande player em

organizações internacionais, com destaque para aquelas ligadas a assuntos

econômicos, como a OMC, o FMI e o Banco Mundial – suas trade policies têm

uma grande capacidade de afetar a prosperidade da economia global, como

também de serem afetadas pelo “internacional”.

Devido a grande capacidade das trade policies estadunidenses de afetar o

bem-estar de outros países e da própria economia mundial torna-se imperativo

compreender alguns aspectos de sua formulação e execução. O problema que

se coloca para esta análise, no entanto, como relatam Cohen, Blecker e Whitney

(2003) e uma variada literatura da área das Relações Internacionais, é que nem

sempre é possível encontrar a “racionalidade” dessas políticas.

A ideia realista de que os Estados agem nas relações internacionais como

entes racionais que visam maximizar o poder e defender os interesses

nacionais, pressupondo o Estado com um ator unitário e uma hierarquia entre a

política doméstica e a externa, como aponta Halliday (1999), já é questionada

desde a década de 1960, com o surgimento de análises de política externa que

buscam levar em conta estruturas internas (como a fragmentação de interesses

e as rivalidades burocráticas) e as modificações delas no resultado da política, e

desde a década de 1970 com o surgimento dos teóricos da interdependência.

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Desse modo, o interesse nacional e a suposta racionalidade do Estado já

não são mais variáveis claras para a análise das trade policies e dos seus

resultados. Como Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam, no caso dos EUA

observa-se, por vezes, uma contradição na conciliação dos interesses estritos da

política comercial com a atuação do país como potência hegemônica no mundo.

Neste texto o nosso objetivo, então, será apresentar algumas

especificidades da trade policy norte-americana com a finalidade de buscar uma

maior compreensão sobre como ela acopla demandas que muitas vezes são

interpretadas como conflitantes, como as do livre-comércio e do protecionismo

e os objetivos políticos e econômicos. Para tanto, recuperaremos na seção

abaixo alguns aspectos mais universais do caráter das políticas comerciais, para

posteriormente apresentar algumas especificidades da trade policy norte-

americana.

2 O caráter da política comercial

Nesta parte destacaremos, com base no trabalho de Cohen, Blecker e

Whitney (2003) alguns aspectos universais do caráter das políticas comerciais.

De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 5), a trade policy, a grosso

modo, “has consisted mainly of a constantly evolving series of official objectives,

laws, and actions designed to influence the flow of imports and exports of

goods and services in a manner different from what would otherwise occur in a

free market.”

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É tarefa (difícil) da trade policie, como relatam Cohen, Blecker e Whitney

(2003) tentar conciliar dimensões e elementos muitas vezes contraditórios

baseados em preocupações internas e externas e necessidades econômicas e

objetivos políticos dos países. De uma forma geral, afirma-se que a política

comercial é influenciada por quatro elementos: a política doméstica, a política

internacional, o desempenho econômico domestico e a eficiência econômica

internacional. A ideia do que seria a melhor política comercial, devido aos

múltiplos interesses e diferentes posições dos grupos domésticos e aos

constrangimentos externos que afetam esses quatro elementos, é mais uma

percepção do que uma verdade demonstrável empiricamente. A trade policy,

por isso, é sempre politizada, resultando de escolhas imperfeitas sobre decisões

econômicas, sendo assim, um processo político e subjetivo. (COHEN, BLECKER E

WHITNEY, 2003, p.14).

A variação de escolhas da orientação das políticas comerciais se situa de

maneira geral entre dois radicais: o livre-comércio e o protecionismo. A defesa

do comércio liberal é baseada na ideia da divisão internacional do trabalho e do

princípio do “ótimo de pareto”, o comércio é percebido como um jogo de soma

positiva, visto em termos de ganhos absolutos. (GILPIN, 1999). Já a defesa do

protecionismo, total ou parcial, baseia-se nas questões distributivas, na ideia de

que em economia e, portanto, no comércio, existem efeitos distributivos que

impactam na distribuição de emprego, indústrias e poder militar entre as

nações. (GILPIN, 1999). Por essa ótica, as relações econômicas (e nisso, as

comerciais) frequentemente são conflituosas, porque para um grupo ganhar,

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outro tem que perder. O comércio internacional, então, é percebido como um

jogo de soma zero.

No mundo real, no entanto, como afirma a literatura (COHEN, BLECKER E

WHITNEY, 2003), as políticas tendem a variarem no uso de componentes livre-

cambistas e protecionistas, sendo que os cálculos do trade-off entre essas duas

orientações é feito separadamente para exportações e importações, que

constituem os dois componentes principais da política comercial. Ao passo que

as políticas de importação determinam a abertura do mercado doméstico para a

competição de bens e serviços produzidos no exterior, as políticas de

exportação são caracterizadas por três componentes: 1) o uso de fundos e

pessoal do governo para promover rendas externas; 2) o controle de

exportações; e 3) os esforços para conseguir acesso melhorado aos mercados

externos. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

3 Especificidades da política comercial dos EUA

3.1 A natureza da trade policy norte-americana

Como se depreende do trabalho de Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.3),

a política comercial dos EUA tem sido moldada ao longo dos anos de acordo

com modificações ocorridas tanto no âmbito doméstico como no plano

internacional. Para compreender a natureza da trade policy norte-americana,

como tem se desenhado a sua institucionalidade e como tem se equilibrado (ou

não) suas demandas contraditórias, é preciso compreender as mudanças que se

desenharam na sua história.

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Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam que entre o período de 1789 e

1929 a política comercial norte-americana foi marcada por uma visão

significativamente doméstica e pela indiferença quanto ao funcionamento do

sistema de comércio global. Logo no inicio da história do país como entidade

independente a organização do Estado se deu via a arregimentação de uma

confederação, o que dificultava medidas efetivas gerais, que abarcassem a

observância de todos os Estados da confederação, com relação as questões

econômicas e de comércio. O presidente, nesse período inicial, como apontam

Cohen, Blecker e Whitney (2003), era apenas um coletor de impostos, sem

autoridade legal para modificar tarifas e celebrar acordos, tudo tinha que passar

pelo congresso. “Tarifas” era um assunto visto como essencialmente doméstico.

Durante esse período, marcada por essa visão doméstica, a política

comercial dos EUA se caracterizou por um aumento gradual nas suas tarifas,

influenciada sobretudo pelas demandas de proteção para a indústria nascente

do país. Esse fato, como celebram Cohen, Blecker e Whitney (2003), não teria

maiores consequências até o fim da primeira guerra mundial, pois até então o

centro econômico do mundo era a Europa e, portanto, a “internalização” da

política de importações dos EUA não gerava grandes consequências globais e

nem grandes impactos nas relações econômicas e políticas dos EUA com outros

países.

No pós-primeira guerra mundial, no entanto, os EUA surgem como

grande potência industrial, importante importador e exportador no comércio

internacional e maior credor mundial. Nesse sentido, como relatam Cohen,

Blecker e Whitney (2003), a política comercial dos EUA, em especial a de

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importação, passa a influenciar significativamente na prosperidade da economia

global. Apesar de ensaiar com Woodrow Wilson uma modificação dessa visão

“internalizada” das suas políticas, os EUA continuaram, no entanto, com

políticas consideradas inadequadas para a nova posição do país nas relações

internacionais: apesar do grande peso que o país agora tinha no comércio

internacional e do grande impacto que suas políticas pudessem ter para a

economia global, os EUA continuaram mantendo um perfil doméstico nas suas

políticas. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Os anos de 1920, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003),

marcados pela recessão econômica nos EUA e pela emergência do nacionalismo

econômico em grande parte dos países, tornou a situação ainda mais

problemática. A demanda por mais proteção dos produtores agrícolas levou a

celebração do Fordney-McCumber Act de 1922, que aumentou os impostos

sobre a importação de bens agrícolas. A falta de justificação real para esse

aumento de impostos e o influente lobby dos industriais acabou por levar

também ao aumento de impostos sobre a importação de bens manufaturados.

Com a deterioração da situação econômica a partir da crise de 1929, os EUA

tornariam sua política ainda mais isolacionista com o Smoot-Hawley Act de

1930, que aumentava substancialmente os impostos de importação do

país.(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Essa postura, como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), afetou as

relações econômicas e políticas dos EUA com outros países, que começaram a

retaliar as exportações norte-americanas com tarifas e cotas, fazendo crescer

ainda mais o nacionalismo econômico no mundo, e a colocar controles

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financeiros sobre a movimentação de capitais e a desvalorizar

competitivamente suas moedas, travando uma guerra fiscal.

A virada desta situação só começaria a se dar com a chegada do partido

democrata no congresso e na casa branca. A percepção era de que o ato de

1930 só causava mais perdas de mercados externos para a agricultura e a

indústria e ainda aumentava o custo da produção domestica. A proposta de

modificação dessa situação, então, foi a celebração do Reciprocal Trade

Agreements Act de 1934 (RTAA). A partir dessa nova medida, os EUA se

esforçariam para melhorar o panorama do comércio internacional, celebrariam

acordos recíprocos de cortes de tarifas com outros países (que posteriormente

pelo princípio da nação mais favorecida seria estendido a todos) e o poder

executivo, pela primeira vez, estaria autorizado a negociar acordos de comércio

internacional. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Desse modo, é preciso perceber, como apontam Cohen, Blecker e

Whitney (2003) essa importante modificação ocorrida na formulação e

execução da política comercial dos EUA na década de 1930. O país passava a

ajustar-se a sua nova posição nas relações internacionais, buscando ser uma

força mais progressiva na organização do comércio internacional. A visão

essencialmente doméstica sobre a política comercial e a indiferença com o

funcionamento do sistema de comércio global seriam substituídas por uma

percepção mais internacional e participativa. Os componentes protecionistas

que pareciam predominar na trade policy norte-americana dariam lugar a uma

visão mais favorável a ideia livre-cambista. A percepção passou a ser,

principalmente a partir do fim da segunda guerra mundial, que os objetivos

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econômicos do país seriam mais facilmente alcançados através da busca pelo

livre comércio global.

No entanto, como Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam, esses

objetivos estritamente econômicos da política comercial dos EUA forma

balanceados mais fortemente nas décadas de 1950 e 1960 pelos objetivos

políticos-estratégicos do país. A nova posição hegemônica do país nas relações

internacionais com o fim da segunda guerra mundial e a posterior bipolaridade

que caracterizou o período da guerra fria influenciou fortemente na política

comercial dos EUA. Para fazer frente à ameaça comunista, o crescimento

econômico do Japão e dos países democráticos da Europa ocidental passou a

ser um importante objetivo da política internacional norte-americana e, nesse

contexto, a política comercial passou a ser utilizada como um instrumento da

política externa para o alcance desses objetivos.

O ambiente do fim da década de 1940 e da década de 1950 se mostrou

favorável para a consecução desses objetivos, como apontam Cohen, Blecker e

Whitney (2003), as boas condições econômicas dos EUA nesse período

permitiram uma estratégia de altruísmo global. A ajuda para a recuperação da

Europa ocidental e do Japão pôde, nesse contexto, passar das políticas de “aid”

para a maximização das relações comerciais, em que os EUA permitiam aos

países aliados discriminarem contra exportações e investimento norte-

americanos em prol do crescimento desses países.

O papel que o dólar assumiu nesse contexto de expansão foi central.

Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), a Europa deu um “cheque em

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branco” para os EUA desempenharem um papel de superpotência expansiva

sem se preocupar com os déficits, ao passo que os EUA permitiram a Europa

utilizar o sistema comercial e financeiro global para promover a prosperidade

econômica regional, mesmo que isso significasse perdas de exportações para os

EUA. O mesmo foi permitido ao Japão. A ação dos EUA nas rodadas Dillon e

Kennedy, que promoveram significativa redução de tarifas sem uma

contrapartida recíproca, podem ser consideradas exemplos do sacrifício dos

interesses comerciais do país em busca de objetivos político-estratégicos

internacionais.

No entanto, esses sacríficos comerciais não passaram despercebidos,

principalmente em um ambiente (fim da década de 1950) em que o Japão e a

Europa ocidental já começavam a desafiar os EUA na competição econômica

internacional. A percepção de que as negociações de comércio e as concessões

feitas prejudicariam as exportações norte-americanas levaram o congresso em

1962 a não permitir que o departamento de Estado nomeasse o chefe das

negociações da Rodada Dillon, para isso foi criado o posto de Special

Representative for Trade Negotiations, no escritório executivo do presidente.

(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Em meados da década de 1960 a indústria norte-americana começa a

perder competitividade para a Ásia e Europa ocidental, o país começa a passar

por dificuldades macroeconômicas, com aumento do déficit no seu balaço de

pagamentos e o questionamento do dólar como moeda internacional de troca e

reserva. Acusação de Charles de Gaulle, do “privilégio exorbitante” que os EUA

detinham na impressão sem lastro de sua moeda, começa a colocar a posição

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do dólar em cheque. É nesse sentido que Cohen, Blecker e Whitney (2003)

afirmam que, apesar de os EUA ainda serem a potência hegemônica, a

hegemonia a partir de então não era mais inquestionável e passou, assim, a

funcionar na base do “compromise” e da ameaça.

Nesse contexto, a política comercial passou a ser influenciada pela de

perda de competitividade e de questionamento da posição dominante do país

nas relações internacionais, não se sabia mais se as políticas de liberalização

adotadas pelo país a partir da década de 1930 eram o melhor caminho para

seguir. Com o Trade Act de 1970, que colocava cotas nos têxteis japoneses, mas

que não chegou a ser utilizado, os EUA mostraram a disposição de aplicar

novamente componentes mais protecionistas para alcançar objetivos de política

comercial. A mobilização do congresso e de grupos importantes, como a AFL-

CIO, passaram a mostrar uma inclinação protecionista, o que logo trouxe a

lembrança das desastrosas políticas protecionistas das décadas de 1920 e 1930.

(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

A New Economy Policy de 1971, no entanto, reduziu as possibilidades de

volta dessas políticas. Por meio dessa nova política, Nixon procurou ajustar as

políticas para a nova realidade da economia norte-americana, aumentou 10%

dos impostos de importação e pôs fim a obrigação dos EUA de converterem

dólares dos bancos centrais a um preço fixo em ouro (COHEN, BLECKER E

WHITNEY, 2003, p.39). A essa altura, a expansão monetária internacional do

dólar, considerada por muitos analistas como essencial para a recuperação da

Europa e Japão, não podia mais se sustentar sem começar a romper com o

lastro que a segurava no ouro, no sistema Bretton-Woods. (GILPIN, 1999).

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Aos meses de caos que se seguiram nos mercados financeiros

internacionais, com os bancos centrais tendo que suspender a obrigação de

manter a taxa de câmbio fixa, devido a grande venda de dólares, celebrou-se o

Smithsonian Agreement de 1971, que permitiu o retorno temporário das taxas

de câmbio fixas, a desvalorização do dólar e a consequente valorização da

moeda dos outros países em uma tentativa de ajudar a restaurar a

competitividade comercial dos EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Nixon passa a pressionar também por uma nova rodada de negociações

no GATT, depois de toda a liberalização feita pelos EUA nas rodadas anteriores,

sem a reciprocidade devida de outros países, especialmente da Europa, a

percepção era de que qualquer redução adicional de tarifas beneficiariam os

EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003, p.40). O Trade Act de 1974 veio para

celebrar essa nova visão dos EUA sobre o comércio internacional, o ato

mantinha a liberalização comercial praticada pelo país, mas começava a

institucionalizar restrições selecionadas de importações. Também nesse

contexto, o congresso inaugura outro sistema de autorização para o executivo

nas negociações de comércio internacional, o fast track, recusando-se a dar um

cheque em branco para o presidente. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

Como afirma Destler (2005) na década de 1970, nesse contexto de maior

fragilidade da competitividade americana, os procedimentos de “administrative

trade remedies” estiveram no centro do debate político. Ao Trade Expansion Act

de 1962, que previa assistência para trabalhadores que ficassem

desempregados devido a competição das importações, somou-se o Trade Act de

1974 que tornava as regras mais acessíveis para as indústrias prejudicadas pelas

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importações pedirem os administratives remedies. O ato de 1974 qualificou

ainda as clausulas de escape, mas como Destler (2005, p. 141) relata, um dos

focos principais dessa mudança de regras da década de 1970 foi “the alleged

foreign abuses covered by CDV (countervailing duty) and antidumping statutes”.

No entanto, como Destler (2005) destaca, tanto na década de 1960,

como na década de 1970 poucos remedies foram concedidos aos que se

consideravam prejudicados. Apesar de após o Ato de 1974 a US International

Trade Comission (USITC) começar a decidir regularmente a favor do

peticionários, o presidente ainda mantinha o direito de reserva de modificar ou

rejeitar as recomendações de alívio da USITC, e foi o que começou a acontecer,

o argumento era que “ 'that provision of such relief is not in the national

economic interest of the United States.' This was a broader criterion than the

industry-specific rules that governed the decision of the comission” (DESTLER,

2005, p. 143). O congresso, nesse contexto, frequentemente argumentava que

o Ato de 1974, devido as rejeições do executivo, não estava sendo devidamente

implementado.

A tônica da defesa comercial estrita esbarrava, então, mais uma vez, no

resguardo de objetivos políticos-estratégicos internacionais do país. No entanto,

como Destler (2005) destaca, a partir da década de 1980, a política comercial

dos EUA passa a ser reforçada por essas posições divergentes entre o executivo

e o legislativo. No começo da década de 1980, Destler (2005) relata, começaram

a crescer as petições denunciado práticas injustas de comércio e muitas foram

decididas a favor dos peticionários. Desse modo, os estatutos de comércio

injusto começaram a se tornar uma alternativa real para aqueles que

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procuravam alívio das importações. Nesse contexto, criou-se a percepção de

que o melhor caminho, para empresas e governos estrangeiros, era melhor

negociar com os EUA, principalmente a partir das restrições voluntárias de

exportação, do que deixar os seus interesses serem decididos por

procedimentos arbitrários (sobre o comércio injusto) do departamento de

comércio norte-americano. Os EUA, então, começaram a explorar essa

vulnerabilidade criada pela sua própria institucionalidade do comércio.

É nesse sentido, então, que Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam

que os anos de 1980 marcaram uma postura mais agressiva dos EUA em busca

de objetivos de política comercial, pressionando por mais restrições voluntárias

de exportação, novas rodadas de negociações comerciais e mais ameaças de

retaliação. Após o flerte com o protecionismo na passagem da década de 1960

para a de 1970, o sucesso do governo em conseguir medidas de restrição das

exportações e de colocar barreiras ad hoc unilaterais e negociadas fez com que

o protecionismo se tornasse uma exceção (super 301) dentro das políticas de

liberalização comerciais do país.

Nessa postura mais assertiva dos EUA na década de 1980, Cohen, Blecker

e Whitney (2003), destacam ainda a estratégia de celebrar tratados de livre-

comércio regionais. A percepção de estancamento da liberalização global do

comércio e a ideia de que mais poderia ser conseguido em negociações parciais,

leva a busca dessa estratégia. Na década de 1980, destaca-se ainda a celebração

do acordo de Plaza, que veio coroar a estratégia de desvalorização do dólar

como forma de recuperar parte da competitividade das exportações norte-

americanas, através dele os EUA forçaram a valorização da moeda de outros

99

países, principalmente do yene japonês. Por fim, o Ato Omnibus trade

competitiveness de 1988 vem para regulamentar as restrições unilaterais de

importações, sob a ideia de que “o protecionismo não é apropriado, mas nem o

livre mercado” institucionaliza-se a dupla natureza da política comercial norte-

americana: buscar reduzir barreiras, mas recusar deixar que as forças de

mercado determinem sozinhas a magnitude e composição do comércio exterior.

(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003,.p.42). Nesse sentido, a Super 301 dá

autoridade para o presidente retaliar outros países que se recusem diminuir as

discriminações contra os EUA.

3.2 As Peculiaridades da política comercial dos EUA

Dessa análise da natureza da política comercial norte-americana,

fundamentando-se em sua evolução histórica, é possível destacar, de forma

mais explicita algumas peculiaridades da trade policy norte-americana.

3.2.1 A enfase nos interesses estratégicos: uma explicação a partir da Teoria

da Estabilidade Hegemônica

A compreensão da Teoria da Estabilidade Hegemônica (TEH), como

apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), nos ajuda a entender algumas

importantes especificidades da política de comércio dos EUA. A TEH, como

explorada por autores como Gilpin (1987) e Klindenberg (1979), afirma que a

existência de uma potência hegemônica ajuda a criar estabilidade para o

100

sistema internacional e, por consequência, traz maiores benefícios para a

expansão do sistema, que pode contar com um ambiente mais propício para se

desenvolver.

O interesse por detrás dessa teoria era o status quo, o mote era

argumentar que o sistema internacional necessitava de um país hegemônico (no

caso os EUA), disposto para arcar com as responsabilidades e com os custos da

estabilidade para que o sistema internacional se desenvolvesse. Um dos

objetivos era explicar o contexto de expansão da ordem econômica liberal no

pós-segunda guerra. A compreensão, a partir da teoria, era de que essa

expansão havia se dado porque um país hegemônico, os EUA, estiveram

dispostos a arcar com os custos e responsabilidades mantendo o sistema estável

a ponto de propiciar a expansão. Nesta interpretação estava subentendido que

a hegemonia, no caso dos EUA, era essencial para a manutenção da ordem

internacional.

E como se pode depreender dos trabalhos de Destler (2005) e Cohen,

Blecker e Whitney (2003) essa visão estratégica dos EUA, de se reafirmarem

como potência hegemônica, é uma das importantes especificidades que

influenciam a trade policy norte-americana. Como sinalizam Cohen, Blecker e

Whitney (2003) uma das especificidades da política de comércio dos Estados

Unidos é a relação entre objetivos econômicos e necessidades políticas.

Acentuando-se no período do pós-segunda guerra mundial, percebe-se

que a todo momento os objetivos estratégicos do país tiveram interfaces com a

política de comércio, ora complementando-a, ora chocando-se com seus os

101

objetivos. O grande desafio da trade policy americana, nesse sentido, é

conseguir atender seus interesses na arena doméstica sem minar e, se possível,

reforçando a própria atuação do país como potência na arena internacional. Isso

significa equilibrar suas demandas por proteção sem abrir mão do livre

comércio, uma das principais ideologias de sustentação da ordem econômica

internacional e, portanto, da legitimação dos EUA como potência hegemônica.

Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003) essa é uma importante

particularidade da trade policy norte-americana com relação aos outros países

mais industrializados. Os autores argumentam que nos EUA, em partes devido a

esse componente estratégico da política de comércio, a receptividade para

importações sempre foi relativamente alta, como também o discurso a favor do

livre comércio.

Com o fim da segunda guerra mundial e o início da guerra fria, como

Cohen, Blecker e Whitney (2003) e Destler (2005) apontam, essa necessidade

estratégica de utilizar a política de comércio como um instrumento para

alcançar interesses de política internacional se tornou ainda mais latente.

Visando interesses de combate a subversão comunista e reafirmação como

potência hegemônica nas relações internacionais, os EUA buscaram a

reconstrução da Europa Ocidental e do Japão sob os auspícios do capitalismo. A

recuperação dessas regiões, além de reforçar o afastamento delas do bloco

socialista, poderia contribuir para o próprio desenvolvimento econômico dos

EUA, que poderia expandir suas exportações e investimentos. Nesse contexto,

portanto, a trade policy norte-americana se tornou um importante instrumento

da política externa de contenção dos EUA.

102

Embora nas últimas décadas, como já falamos anteriormente, tenha-se

tentado balancear melhor a influência do interesses estratégicos na política

comercial norte-americana, dado o papel que ocupam os EUA nas relações

internacionais, dependendo das situações e em maior ou menor grau, sempre é

possível perceber necessidades estratégicas na trade policy norte-americana.

3.2.2 O papel do dólar

Como apontado por Block (1989) e Cohen, Blecker e Whitney (2003), a

emergência do dólar como principal moeda de reserva no sistema monetário

internacional, principalmente a partir do fim do sistema de Bretton Woods, é

também uma importante especificidade que influencia a política de comércio

dos EUA. Os EUA são o único país do mundo que podem pagar por suas

importações e realizar transações usando a própria moeda.

Como colocado por diversos autores, essa especificidade confere aos EUA

a capacidade de criar liquidez, o que lhe proporciona manter uma alta

receptividade para as importações mesmo quando incorre em déficits da

balança comercial, uma vez que pode financiar a sua dívida a partir da própria

moeda. (GILPIN, 2002)

Deve-se ressaltar que esse “privilégio exorbitante” dos EUA trazido pela

utilização do dólar como principal moeda internacional se articula com a própria

emergência do país como potência hegemônica e com a utilização da trade

policy para objetivos de política estratégica. Como colocado por Gilpin (2002) a

emissão de dólar pelos EUA conferia liquidez para o comércio internacional,

103

atendendo por um lado os interesses estratégicos dos EUA de expansão do

comércio mundial e aos objetivos mais estritos de política comercial,

relacionados às facilidades de comerciar pela própria moeda. Desse modo, o

papel único do dólar no sistema monetário internacional também é uma

importante especificidade que influencia a política de comércio dos EUA.

3.3.3 Compartilhamento da autoridade da política de comércio e o jogo de

dois níveis

A partir da década de 1960, como afirmam Cohen Blecker e Whitney

(2003), a recuperação econômica da Europa Ocidental e do Japão começou a

colocar pressão nas trade policies americana, até então fortemente

influenciadas pelos objetivos estratégicos do departamento de Estado. O ganho

competitivo desses países, que se tornaram também importantes fontes do

investimento internacional e grandes exportadores, competindo com os EUA

tanto na arena doméstica, como em terceiros mercados, trouxe problemas para

importantes setores econômicos norte-americanos e pressionaram a

emergência dos “administrative trade remedies” (DESTLER, 2005).

A partir de então, como afirma a literatura, aumentaram-se as pressões

de importantes grupos de interesse no legislativo e no departamento de

comércio para uma maior proteção nas trade policies, pressionando para uma

menor influência do departamento de Estado na sua definição. Com os déficits

da balança comercial norte-americana a partir da década de 1960 e com o

104

questionamento do papel do dólar como moeda internacional a ideia de que

alguma ação deveria ser tomada se tornou imperativa.

Como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), os Estados Unidos

buscaram atuar nessa questão a partir de uma solução de compartilhamento da

autoridade, entre legislativo e executivo, na formulação e administração da

política de comércio. De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.20):

The constitutionally mandated separation of powers

among branches of government assures that the joint

roles of the executive and legislative branches (and

occasionally the judicial branch), as well as the number of

laws guiding executive branch behavior, are unlike

anything found in any other country.

Esse tipo de institucionalidade da trade policy norte-americana, como

parece sugerir o trabalho de Destler (2005), tentou buscar um maior equilíbrio

entre os objetivos políticos e econômicos por vezes conflitantes que estruturam

a política de comércio dos EUA. Nesse contexto, como afirma Destler (2005), foi

possível perceber que os constrangimentos impostos ora por setores mais

protecionistas, ora por mais liberais, passou a ser utilizado como instrumentos

na política comercial dos EUA.

Esse tipo de institucionalidade da política de comércio é uma importante

especificidade dos EUA. Como afirmam Cohen Blecker e Whitney (2003), a trade

policy norte-americana passou a ser reforçada pelas atitudes divergentes

105

provenientes do compartilhamento da autoridade de definição e administração

da política comercial: o congresso é geralmente mais simpático aos grupos de

interesse internos, geralmente mais vinculados aos interesses estritos de

política comercial, e o executivo está mais conectado com as necessidades

estratégicas colocadas pela política internacional praticada pelo país.

Essa divergência na formulação e execução da trade policy norte-

americana se tornou também uma importante especificidade da política de

comércio dos EUA. Como sugerido por Drezner (2006), Destler (2005) e Cohen,

Blecker e Whitney (2003), as supostas contradições de interesses trazidas pelo

compartilhamento da autoridade de comércio, são freqüentemente usadas

pelos EUA para constranger a trade policy e as negociações de comércio

internacionais para dentro de certos limites: utiliza-se por um lado os

constrangimentos internos (como por exemplo, a possibilidade de rejeição de

alguma medida pelo congresso) para limitar as opções da política de comércio

exterior para dentro dos limites desejáveis e, por outro lado, os

constrangimentos externos (como por exemplo, normas da OMC) para

salvaguardar os interesses estratégicos para dentro dos limites aceitáveis (jogo

de dois níveis).

Desse modo, o compartilhamento da autoridade de comércio nos EUA,

além de ser em si própria uma particularidade da trade policy norte-americana,

também contribuiu para o surgimento do chamado “jogo de dois níveis” na

política de comércio, outra importante especificidade.

106

4 Considerações Finais

Como afirmam, Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.4), as complexidades

e os paradoxos da política comercial norte-americana podem, a grosso modo,

ser resumidas em quatro fatores: 1) o conflito entre a lógica econômica e as

necessidades políticas; 2) a discordância sobre o que seria uma boa política

(livre mercado x intervenção); 3) ao entrelaçamento das questões de comércio

com outras questões políticas e econômicas e a rapidez da mudança na

característica desses laços; 4) a difusão da autoridade de formulação e execução

da política comercial entre legislativo e executivo. De uma forma, talvez diluída,

tentamos abordar essas questões em nosso texto.

Percebeu-se que a política comercial norte-americana é marcada pela

mudança de postura na década de 1930 – de uma posição mais protecionista

para uma mais liberal – e pela continuidade (não sem ser politizada), desde

então, a favor das políticas de liberalização, mesmo com algumas exceções

permitidas por alguns estatutos internos (Super 301). Percebemos, de forma

geral, que existe uma forte articulação entre os constrangimentos domésticos e

externos na definição e execução da trade policy norte-americana.

Percebemos que ela é caracterizada por diversas especificidades, como o

papel hegemônico dos EUA nas relações internacionais, que faz com que os

interesses estratégicos da política internacional tenham grande influência na

política de comércio. Aponta-se também o papel do dólar como moeda

internacional como uma grande influência na trade policy, uma vez que ele traz

a vantagem aos EUA de realizar transações e pagamentos com a própria moeda.

107

Destacou-se, por fim, a especificidade da institucionalidade da política de

comércio exterior, estruturada a partir de uma autoridade compartilhada, e a

utilização do jogo de dois níveis. Qualquer analista que deseje compreender a

política de comércio dos EUA, portanto, deve estar ciente dessas

particularidades e prosseguir na investigação de outras.

REFERÊNCIAS

BLOCK, F.L., Los origenes del desorden economic internacional. Mexico. Fondo de Cultura Economica, 1989. COHEN, S. D.; BLECKER, R. A.; WHITNEY, P. D., Fundamentals of U.S. Foreign Trade Policy. Cambridge. Westview, 2003. DESTLER I. M., American Trade Politics. Washington. Institute for International Economics, 2005. DREZNER, D. W., U.S. Trade Strategy. New York. Council on Foreign Relations, 2006. GILPIN, R. A economia política das relações internacionais. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. GILPIN, R. O desafio do capitalismo global: a economia mundial no século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2004.

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Peculiarities. New York: Lawinter Review, Volume IV, Issue 1, March 2013, p.

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