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UNIVERSIDAD LAICA VICENTE ROCAFUERTE DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA
DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A
LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD
Proyecto de investigación presentado en opción para obtener el título de Abogado de
los Juzgados y Tribunales de la República del Ecuador
AUTORES: ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA
CHRISTIAN EDUARDO GARCIA JARA
TUTOR: ABG. DAVID MIELES VELÁSQUEZ
GUAYAQUIL- ECUADOR
2012
DEDICATORIA
Dedico mi trabajo de tesis a:
A DIOS,
Por SER MI PADRE Y CONFIDENTE, y haberme permitido llegar hasta este
punto y haberme dado fe, salud, fortaleza y la esperanza para lograr
mis objetivos, además de su infinita bondad y amor.
A MI MADRE,
Por haberme educado y soportar mis errores. Gracias a tus consejos,
por el amor que siempre me has brindado, por cultivar e inculcar ese
sabio Don de la responsabilidad.
¡Gracias por darme la vida!
¡Te quiero mucho!
A MI PADRE,
A quien le debo todo en la vida, le agradezco el cariño, la
comprensión, la paciencia y el apoyo incondicional que me brindó
para culminar mi carrera profesional.
ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA
I
Dedico mi trabajo de Tesis:
A Dios
Por ser mi padre celestial, quien me dio la fuerza y
ayudo en estos seis años de estudios, quien bajo su manto
protector pude culminar mi carrera universitaria, y voy a
seguir adelante para cumplir lo que he prometido de ayudar
al más necesitado.
A mi Madre:
Por estar siempre pendiente y ayudarme en mis metas,
gracias por tu amor y comprensión, toda la vida estaré en
deuda te amo.
A mi Padre:
Por tus consejos y transmitirme tu valor, sabiduría para
lograr esta meta, gracias por todo tu amor y siempre
apoyarme en mis objetivos.
Christian Eduardo García Jara
II
AGRADECIMIENTO
A DIOS todo poderoso, por darme la vida para lograr esta meta
aspirada después de tantos esfuerzos y permitirme hacer realidad este
sueño. Agradezco por todo el amor con el que me rodeas y porque
me tienes en tus manos.
Esta tesis es para TI!
A MIS PADRES, por estar siempre en los momentos importante de mi
vida, por ser ejemplos para salir adelante y por los consejos que han
sido de gran ayuda para mi vida y crecimiento. Gracias por confiar en
mí y darme la oportunidad de culminar esta etapa de mi vida.
Y en especial para una personita que ya no está aquí conmigo,
hermanita ANA CASHUG, sin importar en donde estés quiero darte las
gracias por ser parte de mí, siempre estarás en mis recuerdos y en mi
corazón ñaña, y gracias por todas tus bendiciones, desde el cielo.
¡LOS AMO!
De manera especial, agradecemos al Ab. David Mieles Velásquez,
nuestro Tutor de tesis, quien con su carisma, paciencia, motivación,
criterio y aliento supo enrumbar el desarrollo del presente trabajo
investigativo.
Son muchas las personas que han formado parte de mi vida
estudiantil, a las que me encantaría agradecerles su amistad, consejos,
apoyo, ánimo y compañía en los momentos más difíciles de mi vida. En
especial a mis mejores amigos: William Donoso, Estefanía Limones,
Patricia Chipantiza, Christian García y a todos mis compañeros de
sexto curso año 2010.
ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA
III
Agradezco a Dios
Por haberme dado la salud, y la fortaleza para culminar con éxito mi
primera etapa de ser un profesional, que siempre me guie para hacer
lo correcto sin desmayar.
A mis padres hermosos, que con su trabajo, esfuerzo, sacrificio y
confianza siempre me ayudaron en mis estudios y me dieron esa
formación de superación en la vida y darme esa voluntad de no
decaer ante las dificultades que atravesaba.
A mis abuelos, que también me acompañaron en determinado
momento de mi vida y me dieron sus sabios consejos. Le doy gracias a
Dios por tener con vida a dos de ellos, que con su amor formaron mi
nobleza y carisma algo que solo lo heredas de ellos.
A mi hermano, que siempre estuvo presente para conversar de mis
problemas y en mi etapa de mi formación estuvo conmigo dándome
un aliento y un abrazo.
A mis amigos, esta palabra encierra muchas cosas y cualquiera no se
le puede dar esta calidad de amigo, pero conocí y compartí con
amigas que juntos nos enfrentamos a muchas vicisitudes de la vida
estudiantil, gracias
Mi amiga, enamorada, y mi futura novia, le doy gracias por
comprenderme y ayudarme en lo que estuvo a su alcance, la amo
con mi corazón.
Christian Eduardo García Jara
IV
CERTIFICACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS DEL AUTOR
Guayaquil, de Octubre del 2012
ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA Y CHRISTIAN EDUARDO GARCÍA
JARA, declaramos bajo juramento, que la autoría del presente trabajo
nos corresponden totalmente y nos responsabilizamos de los criterios y
opiniones que en el mismo se declaran, como producto de la
investigación que hemos realizado.
De la misma forma, cedemos nuestros derechos de autores a la
Universidad Laica Vicente Rocafuerte de Guayaquil, según lo
establecido por la Ley de Propiedad Intelectual, su Reglamento y
Normativa Institucional vigente.
______________________________________
Elena Alexandra Cashug Sinaluisa
______________________________________
Christian Eduardo García Jara
V
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR/DIRECTOR DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
Guayaquil, de Octubre del 2012
Certifico que el Proyecto de investigación titulado “PLUSVALÍA:
INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL
GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA
PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD”, ha sido elaborado por ELENA
ALEXANDRA CASHUG SINALUISA Y CHRISTIAN EDUARDO GARCÍA JARA,
bajo mi tutoría / dirección, y que el mismo reúne los requisitos para ser
defendido ante tribunal Examinador que se designe al efecto.
___________________________________
Abg. DAVID MIELES VELÁSQUEZ
VI
RESUMEN EJECUTIVO
La Constitución de la República del Ecuador 2008, creó una estructura organizacional
diferente a la que tradicionalmente se mantenía por muchos años. Este cambio se dio a
la nueva reforma constitucional, que se llevo a cabo en la ciudad de Montecristi, de la
cual todos los ciudadanos fuimos participes. Siendo de esta manera como se dio inicio
a un análisis de las nuevas reformas planteadas en la nueva constitución, así mismo
ante esta reforma se manifestaron posteriormente una oleada de reformas en las
subsiguientes leyes supeditadas a la carta magna. Razón por la cual, tenemos
actualmente la nueva ley denominada El Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, es decir ya relacionado como COOTAD,
antiguamente Ley de Régimen Municipal derogada por la antes mencionada Ley
existente en la actualidad. El COOTAD forma parte del grupo de normas, que debían
ser aprobadas en forma prioritaria, de acuerdo a la Disposición Transitoria Primera de
la Constitución de la República del Ecuador.
El presente trabajo investigativo, lo iniciaremos analizando el COOTAD desde un
parámetro estudiantil, debiendo recalcar que es un análisis de forma especifico a la
nueva estructura organizacional. Del cual el Código tiene disposiciones sobre una
estructura territorial fundada especialmente en la equidad, para así mismo, tener
equidad económica social, es decir, se detalla que esta ley se orienta hacia un modelo
de desarrollo equitativo, mediante el fortalecimiento del Estado, desde las unidades de
gobierno más cercanas a la población (juntas parroquiales), hasta el Gobierno Central.
Porque todos estos organismos (municipios, gobiernos provinciales, gobiernos
regionales) buscan fortalecer al Estado mediante la consolidación de cada uno de los
niveles de gobierno, a través del establecimiento preciso de los roles y competencias
de cada uno de ellos.
Finalizando con el objetivo central el tema propuesto: “Plusvalía: Incidencia Social en
el Cantón Daule de la Provincia del Guayas por la Aplicación del Aumento del 5% del
Impuesto a la Plusvalía según la Ley COOTAD”, se resume así el contenido de la
tesis:
VII
El capítulo I, trata sobre los aspectos fundamentales de La Organización Territorial del
Estado Ecuatoriano, Gobiernos Autónomos Descentralizados, y La Descentralización,
importancia que se le da a este tema, es que se conozca la actual forma de
organización estatal y local, en que los gobiernos autónomos ya no dependen
exclusivamente del central, como sucedía anteriormente, cuya concentración de
poderes ahogó el sistema administrativo. Con la descentralización, los gobiernos
autónomos se convierten en los destinatarios de competencias antes exclusivas del
Estado, que les permite una amplia gama de posibilidades como la gestión directa, la
prestación de servicios, dictar sus propias leyes, ejercer la porción de poder ejecutivo
no reservada a las autoridades centrales, siempre y cuando; no rompa los lazos de
subordinación que ligan a las entidades descentralizadas con los órganos centrales.
En el capítulo II versará sobre el Gobierno Municipal, hoy en día, resultado de la
constante evolución del Derecho y las nuevas tendencias del mismo, y sobre todo con
el objeto de dar paso a una descentralización real, la Constitución de la República, ha
dado un giro importante en cuanto a Gobiernos Seccionales se refiere,
reestructurándolos tanto en el ámbito político como administrativo.
El capítulo III se enfocará sobre los aspectos fundamentales del sistema tributario su
reseña histórica, la potestad tributaria, clasificación de los tributos, los principios y
características del sistema tributario.
En el capítulo IV hace un breve análisis sobre el cantón Daule y de la existencia del
problema que trata nuestro tema propuesto en este Cantón.
Y finalmente, en el capítulo V y VI se refiere a las aplicaciones, análisis e
interpretaciones de las encuestas y entrevistas, que se realizaran en el cantón Daule.
Con las conclusiones y recomendaciones, se finaliza el estudio de la aplicación del
impuesto a la plusvalía (su incremento del 5% al 10%).
VIII
INDICE GENERAL
Páginas
DEDICATORIA........................................................................................................ I
AGRADECIMIENTO............................................................................................... III
CERTIFICACIÓN AUTORIA Y CESION DE DERECHOS DEL AUTOR... V
CERTIFICACION DEL TUTOR/DIRECTOR DEL PROYECTO DE
INVESTIGACION................................................................................................... VI
RESÚMEN EJECUTIVO........................................................................................VII
CONTENIDO........................................................................................................... IX
ABREVIATURAS.................................................................................................. XIV
INTRODUCCIÓN................................................................................................. XV
CONTENIDO
PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL
GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA
PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD.
MARCO GENERAL DE LA INVESTIGACION
1.1.- Planteamiento del problema................................................................................. 1
IMPUESTO A LA PLUSVALÍA
1.2.- Formulación del problema.................................................................................... 2
Sera posible la aplicación de un mínimo porcentaje en el impuesto a la plusvalía?
1.3.-Justificacion e Importancia de la Investigación..................................................... 4
Recaudación e incremento excesivo
IX
CAPITULO I
FUNDAMENTACIÒN TEÒRICA
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
1. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados...................................................... 11
1.1 Concepto................................................................................................................ 13
1.2 Definición.............................................................................................................. 15
1.3 Antecedentes Históricos....................................................................................... 15
1.3.1 Autonomía...................................................................................................... 16
1.3.2 Descentralización Constitucional................................................................... 18
1.4 Constitución- Fusión y Supresión........................................................................ 24
1.5 Integrantes........................................................................................................... 26
1.6 Fines y Funciones principales.............................................................................. 27
1.7 Descentralización................................................................................................. 31
1.7.1 Concepto........................................................................................................ 38
1.7.2 Definición...................................................................................................... 43
1.7.3 Autonomía..................................................................................................... 46
1.8 Antecedentes Constitucionales y leyes del Ecuador........................................... 49
CAPITULO II
2. Municipio
2.1 Antecedentes Históricos...................................................................................... 55
2.1.1 Institución Municipal en nuestros días.......................................................... 66
2.2 Naturaleza Jurídica Municipal............................................................................. 68
X
2.3 Autonomía Municipal.......................................................................................... 69
2.4 Fines y Funciones................................................................................................ 75
2.5 Los Órganos del Gobierno Municipal................................................................. 77
CAPITULO III
3. Sistema Tributario Municipal............................................................................. 82
3.1Tributos................................................................................................................ 82
3.1.1 Concepto......................................................................................................... 83
3.1.2 Definición....................................................................................................... 84
3.2 Impuestos............................................................................................................. 86
3.2.1 Concepto........................................................................................................ 89
3.2.2 Clases de impuestos....................................................................................... 90
3.3 Tasas................................................................................................................... 102
3.3.1 Concepto....................................................................................................... 103
3.3.2 Clases de Tasas.............................................................................................. 103
3.4 Contribuciones Especiales de Mejoras............................................................... 104
3.4.1 Concepto...................................................................................................... 104
3.4.2 Clases de Contribuciones Especiales de Mejoras......................................... 105
CAPITULO IV
4. PASADO Y PRESENTE DEL CANTÓN DAULE
4.1 ¿Cómo nació el Cantón Daule?.......................................................................... 106
4.2 El cantón Daule en la actualidad: misión y visión............................................. 108
4.3 La población del cantón Daule: sectores que conforman.................................. 109
XI
4.3.1 Obras y Proyectos del cantón....................................................................... 110
4.3.2 La educación en el cantón........................................................................... 111
4.3.3 Tendencias económicas del cantón............................................................. 113
4.4Diagnóstico en la Aplicación de los impuestos.................................................. 114
4.5 Antecedentes de la Aplicación de los Impuestos............................................... 116
4.6 Fuentes de la Obligación Tributaria Municipal................................................... 118
4.7 Presupuesto Municipal........................................................................................ 118
4.8 Característica Municipal...................................................................................... 124
5. Análisis Comparativo entre los Municipios......................................................... 125
5.1 Análisis Comparativo Porcentual de Cumplimiento: Impuesto Recaudado..... 128
6. Reformas y derogaciones..................................................................................... 129
CAPITULO V
5. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE
INFORMACIÓN
5.1 Diseño de la Investigación................................................................................... 131
5.1.1 Universo y Muestra......................................................................................... 132
5.1.2 Tipo de Investigación...................................................................................... 132
5.2 Métodos................................................................................................................ 133
5.2.1 Método Científico........................................................................................... 133
5.2.2 Método Inductivo-Deductivo......................................................................... 133
XII
5.2.3 Método Analítico-Sintético............................................................................. 133
5.2.4 Método Jurídico Descriptivo........................................................................... 133
5.2.5 Método Histórico-Lógico................................................................................ 133
5.3 Técnicas e Instrumentos para obtención de información..................................... 134
5.3.1 Técnica de Observación.................................................................................. 134
5.3.2 Técnica de Fichaje.......................................................................................... 134
5.3.3 Técnica de Investigación de Campo.............................................................. 135
5.3.3.1 La Encuesta.................................................................................................. 135
5.3.3.2 La Entrevista................................................................................................ 135
5.4 Procesamientos de Datos..................................................................................... 140
CAPÍTULO VI
6. PROCESAMIENTO DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
6.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
6.1.1 Análisis e Interpretación de la Encuesta y Entrevista....................................... 141
CAPÍTULO VII
7. CONCLUSIONES
7.1 Conclusiones....................................................................................................... 153
7.2 Recomendaciones................................................................................................ 154
8. BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 155
9. ANEXOS............................................................................................................... 159
XIII
ABREVIATURAS
COOTAD: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización
GAD: Gobiernos Autónomos Descentralizados
LORM: Ley Orgánica de Régimen Municipal
PGE: Presupuesto General del Estado
SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
AME: Asociación de Municipalidades del Ecuador
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
CONCOPE: Consorcio de Consejos Provinciales
CONAJUPARE: Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador
JUNAPLA: Junta Nacional de Planificación
CONAM: Consejo Nacional de Modernización
PND: Plan Nacional de Descentralización
XIV
INTRODUCCIÓN
Nuestro trabajo de investigación tiene como objetivo central el conocer y analizar la
aplicación del aumento del 5% al impuesto a la plusvalía e incidencias sociales que se
dan en el cantón Daule debido a esta problemática recarga a la plusvalía. Por lo que,
consideramos necesario también abarcar en temas que interesan a la ciencia del
derecho que resulta indispensable hacer una breve referencia, se resume así: El primer
capítulo es una descripción de la Organización Territorial de la República del Ecuador,
los Gobiernos Autónomos Descentralizados y la Descentralización, que se conozca la
actual forma de organización estatal y local, en que los gobiernos autónomos ya no
dependen exclusivamente del central, como sucedía anteriormente, cuya concentración
de poderes ahogó el sistema administrativo.
Con la descentralización, los gobiernos autónomos se convierten en los destinatarios
de competencias antes exclusivas del Estado, que les permite una amplia gama de
posibilidades como la gestión directa, la prestación de servicios, dictar sus propias
leyes, ejercer la porción de poder ejecutivo no reservada a las autoridades centrales,
siempre y cuando; no rompa los lazos de subordinación que ligan a las entidades
descentralizadas con los órganos centrales. El segundo capítulo es sobre los Gobiernos
Municipales con énfasis en su funcionalidad, autonomía, naturaleza y competencias
otorgadas por la Carta Magna del 2008 y por el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización. Constitución de la República, que ha dado
un giro importante en cuanto a Gobiernos Seccionales se refiere, reestructurándolos
tanto en el ámbito político como administrativo. El tercer capítulo recoge una revisión
del actual Sistema Tributario Municipal, de acuerdo el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, en donde se analiza los
ingresos tributarios municipales desagregados en impuestos, tasas y contribuciones
especiales de mejoras y su normativa. El cuarto capítulo establece un breve
diagnóstico sobre el cantón Daule en cuanto a sus sectores, pobladores, educación,
vivienda, servicios básicos, etc., y de la existencia del problema que trata nuestro tema
propuesto. En el capítulo V se presentan los métodos, técnicas e instrumentos
utilizados para la recolección de los datos. El capítulo VI, se aplica, analiza e
interpretamos los resultados obtenidos. Como último, capítulo VII tendremos las
conclusiones y recomendaciones, que se derivan del trabajo realizado y se describe la
bibliografía, leyes y fuentes de consultad utilizada. XV
1 | P á g i n a
MARCO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN
Tema: Plusvalía: Incidencia Social en El Cantón Daule de la Provincia del
Guayas por la Aplicación del Aumento del 5% del Impuesto a la Plusvalía según
la Ley Cootad.
1.1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Impuesto a la Plusvalía
A partir del 19 de octubre del 2010, se promulgo en el Registro Oficial No-303 el
Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización
(COOTAD), en el cual registra un aumento al impuesto a las Utilidades en la
Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos del 5 al 10%, durante
estos últimos dos años se ha detectado una incidencia en la economía tanto en las
clases sociales baja, media y alta, viéndose más afectada en las dos primeras. Nuestro
problema está enfocado que dicho aumento afecta económicamente para adquirir una
vivienda por parte de los habitantes del Cantón Daule Provincia del Guayas, y que la
Muy Ilustre Municipalidad de Daule, no ha asumido una ordenanza que regule este
aumento, provocando el malestar de los moradores.
Nuestra investigación va encaminada a demostrar que la forma de recaudación de este
impuesto varía según el cantón, pues en el caso de la adquisición de predios urbanos,
cada municipio interpretará la disposición del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Ley que es aplicada de
forma arbitraria, sin un estudio técnico socioeconómico pormenorizado de la situación
real de cada territorio ecuatoriano, pero especialmente en el cantón: Daule.
Por lo que, resulta ahora más difícil comprar un inmueble urbano, ya que no solo
incluye tener presupuesto o financiamiento para asumir el costo de la vivienda, sino
también otros valores que se pueden sumar al final de la adquisición y que dependen
de la jurisdicción del cantón en el que se encuentre.
2 | P á g i n a
Dicho Impuesto de Transferencia de Dominio debe ser asumido por el vendedor del
inmueble, ya que este es el que se está beneficiando del bien, pero este rubro lo
recargan contractualmente a los clientes que desean adquirir una vivienda, muchos de
estos casos se dan en grandes promotores inmobiliarias.
1.2.- Formulación del Problema
Sera posible la aplicación de un mínimo porcentaje en el impuesto a la plusvalía?
La aplicación del Impuesto a la plusvalía del 10%, resulta uno de los impuestos
imperceptibles que afecta gravemente al ciudadano que adquiera o compra predios
urbanos.
El problema que trae consigo esta aplicación de la normativa, es de consecuencias
graves no solo para los sujetos pasivos de este impuesto que son los principales
perjudicados, sino también para el Cantón Daule que se verá afectado en su
competitividad y desarrollo económico respecto a otras del País. Otros que se incluyen
a este problema sobre el aumento de este impuesto y que perjudica aun más, es al
sector de la construcción inmobiliaria que han sido durante años el más golpeado por
la economía. El sector de la construcción, por su gran encadenamiento con el resto de
sectores productivos, posibilita la generación directa e indirecta de fuentes de trabajo y
aporta al dinamismo de la economía en general. Además, lo que resalta en el sector
inmobiliario es que contribuye con el pago anticipado del impuesto a la renta al SRI,
valor que es mayor al que se debería pagar al finalizar el ejercicio fiscal, ya que al
tener como crédito tributario el certificado de pago del impuesto a la utilidad
municipal, en la práctica no serviría para nada; esto ocasionaría que este impuesto se
convierta en un costo adicional al proyecto, incrementando el precio final de la
vivienda.
Los márgenes de utilidad del sector inmobiliario varían del 5% al 10%, en proyectos
que demandan para su implementación tiempos que van hasta dos años, por lo que la
propuesta municipal de incrementar el impuesto a la utilidad y plusvalía al 10% se
3 | P á g i n a
convierte en una desmotivación al sector y su impacto negativo se reflejaría de manera
inmediata en la disminución de plazas de trabajo y en la economía de los ciudadanos.
El impacto para los proyectos que están en marcha y en proceso de transferencia de
dominio sería más grave aún, ya que el precio de venta establecido no considera este
costo adicional propuesto por la municipalidad.
El Código de Organización Territorial, vigente desde el pasado 19 de octubre, dispone
un impuesto del 10% sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia
de inmuebles urbanos, pero a la vez deja opción a los municipios a modificar el
porcentaje.
Modificación que se espera a través de los Concejos Cantonales, a establecer
parámetros razonables para el pago.
Con el pago de este impuesto, es más difícil adquirir propiedades, porque produce una
inflación en los precios, por ejemplo, una propiedad que se compró en 7.000 dólares
hace 7 ó 8 años, y hoy en día ya sea la va adquirir o comprar el bien en 60.000 dólares.
Aquí hay una diferencia de valor de 53.000 dólares entre el precio de compra anterior
y de la actualidad, por el cual se le cobra el 10% al vendedor y/o comprador del bien,
es decir 5.300 dólares por concepto de impuesto de plusvalía, esto en la práctica es
aplicada.
Está bien que los organismos cobren valores, porque con esos recursos se hacen
obras, etc., pero estos montos son muy excesivos e impactan en la economía de las
familias ecuatorianas que anhelan adquirir o vender su vivienda propia.
La reforma es preocupante y delicada por cuanto, la Ley COOTAD deja claramente
una puerta abierta para potenciales abusos y arbitrariedades de cada municipalidad y
lo más importante se vulnere el buen vivir y al derecho a una vivienda digna, y a un
techo para proteger a la familia.
4 | P á g i n a
1.3.- JUSTIFICACIÓN:
Recaudación e incremento excesivo
Nuestra investigación es importante, porque se ve afectado la economía del ciudadano
común ya que por este impuesto de la Plusvalía del 10%, tiene que pagar rubros
adicionales, y dicho valor no se encuentra dentro del presupuesto para adquirir la
vivienda.
El excesivo incremento al impuesto a la plusvalía del 5% al 10%, nos hace ver que la
forma de cálculo que realiza cada municipio sobre los bienes inmuebles no se ajustan
a la realidad económica actual en nuestro país, y es así que, eso crea consecuencias
graves en cuanto a la adquisición de un bien inmueble en el presente y futuro.
El porcentaje se calcula sobre el monto entre el valor que la persona compró la
propiedad y en el que vende.
El cobro de este 10% varía según el cantón, pues para calcular el impuesto a la
plusvalía que rige desde Octubre del 2010 en que cambió dicho porcentaje de cobro de
0,5 a 10 en las ganancias generadas por la venta de una vivienda, ya sea nueva o
usada, cada municipio tiene la facultad de reglamentarlo de acuerdo a las necesidades
y es así que esto ha causado variadas interpretaciones a la nueva reglamentación del
Cootad.
Por lo que las municipalidades tienen una puerta abierta para las potenciales
arbitrariedades y abusos de la delicada reforma, por cuanto hay ocasiones en que los
municipios nunca toman en cuenta las condiciones de vida de las personas, es decir
enfocándose en lo prioritario que es la ciudadanía y sus derechos consagrados en la
constitución en los artículos # 30 y 31
Por ello, es importante que el municipio del Cantón Daule al cual se enfoca nuestro
trabajo, se creen incentivos tributarios que atraigan nuevas inversiones y que permitan
a las ya existentes su desarrollo pleno, pero el cambio se debe hacer en cuanto al
5 | P á g i n a
impuesto a la plusvalía ya que este afecta gravemente a la ciudadanía Dauleña,
quienes son personas de escasos recursos.
Con el fin por parte del gobierno municipal de obtener más recursos pueden arbitraria
y abusivamente hacer uso de la amplia facultad tributaria que le da la COOTAD para
aplicar dicho porcentaje, es decir que son autónomos para crear, modificar, exonerar o
suprimir mediante ordenanzas.
Es así, que empezamos a demostrar nuestro propósito de investigación sobre la
aplicación del impuesto a la plusvalía, englobe una reforma Constitucional al artículo
30, para que se omita la frase “con independencia” y consecuentemente una reforma
al artículo 556 de la Cootad donde exista coherencia y concordancia entre leyes, “ Se
establece el impuesto del 5 por ciento(5%) sobre las utilidades y plusvalía que
provengan de la transferencia de inmuebles urbanos, especialmente en la venta de
dicho inmueble, por lo que se le dará prioridad al comprador adquirir una vivienda de
acuerdo a su situación social y económica ”.
Por ello, nuestra propuesta es llegar a que se regule y disminuya un cierto porcentaje
del impuesto, y para lograrlo primero los municipios deben crear una nueva ordenanza
que modifique la actual y regule dicho porcentaje para que sea aplicada
equitativamente no solo para el Cantón Daule sino también para la ciudadanía en
general.
El objetivo de este trabajo, es que sea modificado mediante un nuevo proyecto de
Ordenanza la disminución y correcta aplicación del porcentaje del Impuesto a la
Plusvalía, que dispone el COOTAD, del cual nos hacemos referencia por lo excesivo
incremento en su porcentaje y esto acarrea al cobro doble de lo que anteriormente se lo
hacía, se lo debería aplicar de acuerdo a la situación económica y social de cada
ciudad. Por supuesto que, es indispensable que sea socializado entre quienes somos los
actores o estamos vinculados a estos actos de transferencia de dominio. Todo esto con
el objeto de lograr una ordenanza, que contenga los criterios que permitan su
legitimidad, aplicabilidad y aceptación por parte de la ciudadanía en general y del
gobierno local.
6 | P á g i n a
En vista, de que nuestra investigación es un diseño cualitativo, consideramos como
hipótesis la de establecer si se obtuvieron resultados favorables esperados por el
incremento del impuesto a la Plusvalía. Tanto en los Gobiernos autónomos como en la
ciudadanía en general, pues la reforma tiene un año de vigencia.
Establecer diferencias entre la adquisición de una casa nueva o una antigua, y la
repercusión al momento pagar el impuesto a la Plusvalía, y a establecer a que
deducciones tiene por derecho.
La ciudadanía por mejorar su status de vida y tener su casa propia se obliga a
endeudarse o adquiriendo obligaciones con entidades financieras con altos intereses.
Y como se vio afectado tanto social y económicamente con el incremento de la
Plusvalía al sector de la clase media.
En este trabajo, nuestra metodología la realizaremos aplicando el diseño cualitativo ya
que es tarea del investigador entender y establecer de una manera vivencial y real la
repercusión del impuesto a la Plusvalía. Por lo que, el Universo Muestral de esta
investigación se enmarcara al tema PLUSVALIA: INCIDENCIA SOCIAL EN EL
CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL
AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD.
El tipo de investigación que se aplicara en nuestro tema de proyecto es Jurídico
Propositivo ya que vamos a evaluar fallas en la aplicación de la norma de la Plusvalía
y así también proponer posibles soluciones. Utilizaremos la investigación de campo ya
que existe una variable externa no comprobada y con el fin de describir la realidad
social sobre este acontecimiento particular para esto nos movilizaremos a la ciudad de
Daule, donde entrevistaremos a la comunidad.
7 | P á g i n a
CAPITULO I
MARCO TEORICO
Entre los antecedentes investigativos podemos precisar los que a continuación se
consideran: El tema que se ha propuesto, responde a un problema vital de nuestra
realidad y medio social, consideramos que es categórico conocer nuestra realidad
justamente a través del cumplimiento de requisitos académicos, como el trabajo
investigativo, pues, solamente cuando conozcamos nuestra realidad, llegaremos a
niveles de concientización para mancomunadamente luchar por un cambio, por una
nueva realidad que refleje el bienestar colectivo de nuestra sociedad.
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ECUADOR
Iniciaremos este trabajo de investigación con una breve descripción del modelo de
Organización Territorial ecuatoriano actual, configurado en la “Constitución de
1998”1.
Con la aprobación de la Constitución en octubre del 2008 se ha organizado el territorio
de diferente forma. Esto es, que la nueva Organización Territorial que el gobierno
impulso fue para excluir la desigualdad y la inequidad. De manera que el Estado le
dio un nuevo horizonte político al desarrollo territorial, en el que se profundiza al
sistema democrático y su enfoque al de la justicia regional y espacial, a través de
políticas que compensen los desequilibrios territoriales. La justicia regional se
promueve por los articulados del Gobierno Central con los del Gobiernos Autónomos
Descentralizados con la finalidad de superar las desigualdades entre los territorios e
integrar la nación.
1 Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador.
R.O. #001, 11 de Agosto de 1998.
8 | P á g i n a
Por ello, el País a través de los años sumido en la profunda desigualdad en el
desarrollo territorial ha conducido a provincias, cantones, parroquias, movimientos
sociales y cívicos, a desarrollar una lucha histórica por erradicar el centralismo y por
superar el regionalismo que ha ocasionado la fragmentación e impide la construcción
de un proyecto nacional de desarrollo.
Con esta reorganización territorial del Estado, el Ecuador refuerza su autonomía
territorial e impulsa decididamente la descentralización y la democratización de los
diferentes niveles de gobierno. El objetivo principal de este cambio, es con la finalidad
de que haya una equidad interterritorial y la transformación que establece nuestra
Constitución, es decir, promover el desarrollo equitativo, solidario, y sustentable del
territorio, así, como el desarrollo social y económico de la población.
Constitución que se encuentra vigente en nuestro País desde el 20 de Octubre de
2008, la misma que da las distintas transformaciones constitucionales para el
desarrollo de un nuevo cuerpo legal y que a la vez, de cumplimiento a la disposición
en su TITULO V, se refiere a la Organización Territorial del Estado, para que sea
regulada la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno.
Debido a la nueva estructura territorial del Estado, nuestro país tuvo que crear a la
nueva ley COOTAD, quien dio un nuevo giro antes las demás leyes ya derogadas y es
así que, inicia la reforma al régimen de competencias del gobierno central y de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, por esta razón se establecen competencias
que son exclusivas del gobierno central, otras competencias que son exclusivas de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados y otras que son concurrentes entre estos
niveles de gobierno. Adicionalmente, desde SENPLADES se ha planificado una
estructura funcional de la Función Ejecutiva.
“La nueva estructura funcional de la Función Ejecutiva cuenta con un diseño que
permite fortalecer la planificación, gestión, seguimiento, coordinación entre entidades
gubernamentales, rectoría de la política pública, la regulación de las acciones públicas
y privadas, y la ejecución de procesos de descentralización y desconcentración.
9 | P á g i n a
En consecuencia, las entidades gubernamentales tendrán las siguientes funciones:
- Secretaría de la Administración Pública: Seguimiento de la gestión
- Secretaría de Planificación y Desarrollo: Planificación estratégica, evaluación de
impacto
- Ministerios Coordinadores: Coordinación y definición de política intersectorial
- Ministerios Sectoriales: Rectoría de la política, regulación y ejecución
- Entidades Regionales: Desconcentración, planificación territorial y regional”2.
En un breve resumen hablaremos sobre la creación de la Ley COOTAD. Este Código
Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el
cual fue aprobado y enviado a la Comisión de Gobiernos Autónomos
Descentralización, Competencias y Organización del Territorio, para sus respectivos
debates, encuentros y discusiones para su creación. En efecto su debate fue en primera
instancia con una desventaja al llegar el último día de funciones de la Comisión
Legislativa, durante la transición, el 30 de julio de 2009, pero estas dificultades se
fueron subsanando en el camino y fueron necesarias dos prórrogas para entrar en
segundo debate por la Asamblea Nacional y así finalmente con todas las
observaciones que requería esta ley, entre ellos, con gremios como la Asociación de
Municipales del Ecuador (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales
(CONCOPE), el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador
(CONAJUPARE) y también con las comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas, afro ecuatorianas y montubias, para llegar a un consenso
sobre la normativa, lograr “el 11 de Agosto de 2010 tras un largo proceso, a votación y
aprobación definitiva con 82 votos a favor, 10 en contra y 30 abstenciones.
Finalmente, el COOTAD con sus 640 artículos (598 artículos, 9 disposiciones
generales, 31disposiciones transitorias y dos reformatorias) se convirtió en Ley de la
2 Reforma Democrática del Estado. Rediseño de la Función Ejecutiva: De las carteras de Estado y su
modelo de gestión y de la organización territorial, pág. 19.
10 | P á g i n a
República del Ecuador, el 19 de Octubre de 2010, una vez publicado en el Registro
Oficial”.3
A través de este Código se pretenden regular los gobiernos autónomos
descentralizados, el ejercicio de las competencias exclusivas y concurrentes y los
procesos de descentralización y desconcentración.
En este Código se busca fortalecer al Estado mediante la consolidación de cada uno de
los niveles de gobierno, a través del establecimiento preciso de los roles y
competencias de cada uno de ellos. En consecuencia, se prevé que el gobierno central
tenga competencias exclusivas en cuanto a rectoría y regulación, lo que implica la
elaboración y expedición de políticas públicas, normativa, estándares y manuales de
procedimiento.
A su vez, las competencias concurrentes en los niveles descentralizados y
desconcentrados son la planificación, coordinación, gestión y control.
La planificación comprende la elaboración de planes, programas y proyectos.
La coordinación implica la elaboración de convenios y proyectos intersectoriales.
La gestión se relaciona con los programas y proyectos ejecutados.
El control comprende el monitoreo y la evaluación de la ejecución de los programas.
(reforma democrática del estado regional, tipologías de desconcentración, SENPLADES,
AGOSTO 2009.)
Con estos antecedentes, nosotros estaremos en condiciones de analizar el nuevo
modelo de los gobiernos autónomos descentralizados propuesto por la nueva
Constitución en el marco del “Estado constitucional de derechos”4.
3 Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6.
4 Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador.
Corporación de Estudios y Publicaciones. Art.1 inciso primero, 20 de Octubre del 2008.
11 | P á g i n a
1. GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS (GADs)
En este contexto, el presente trabajo de investigación se realiza con la finalidad de
analizar el marco legal e institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
en relación a la nueva organización territorial y las competencias y atribuciones en
materia municipal.
A la vez, se busca identificar las oportunidades que tienen los Gobiernos Autónomos
Descentralizados municipales para la aplicación de los impuestos, especialmente sobre
las Utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos del
Cantón Daule y áreas sensibles que se encuentran dentro de sus jurisdicciones. Esto se
lo abarcará más adelante, en la medida que vamos desarrollando nuestra investigación.
Dentro de este capítulo se van a establecer las conceptualizaciones de cada uno de
estos términos (gobierno, autónomo y descentralización), así como sus elementos
característicos, ya que es necesario comprender si cada uno de ellos tiene su propia
independencia o cada uno depende del otro o estos tres conceptos forman uno solo.
Es necesario, previamente, para establecer algunas conceptualizaciones sobre
gobierno, revisar lo que manifiesta el inciso primero del artículo 1 de la Constitución
de la República del Ecuador que manifiesta: “El Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna
en manera descentralizada.”5
De este texto constitucional se desprende que el gobierno es quien administra el
Estado, el que tiene a su cargo la administración de la Nación y de sus instituciones
que la rigen y que dentro del Ecuador esta administración debe ser descentralizada, es
decir, la voluntad popular determinó que el Ecuador tenga este tipo de gobierno. Ha de
entenderse que el gobierno tiene un máximo representante electo por voto popular,
que en la anterior Constitución Política del Ecuador (1998), de manera más explícita
5 Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador.
Registro Oficial# 449, 20 de Octubre del 2008.
12 | P á g i n a
señalaba que el gobierno es presidencial, significando con ello que su máximo
representante será el Presidente de la República, como en la actualidad efectivamente
lo es. Adicionalmente en esta misma carta fundamental se indica que el gobierno es de
administración descentralizada.
Con estos antecedentes constitucionales ecuatorianos, veremos varios conceptos de lo
que significa Gobierno. En el diccionario Cabanellas lo define como: “Dirección o
administración del Estado.|| Orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de
sus provincias, regiones o municipios.|| Territorio, provincia, distrito, donde ejerce su
autoridad un gobernador.”6
Cabanellas dice que, “gobierno es una acción y efecto de gobernar o gobernarse, tiene
una forma política y es un conjunto de autoridades públicas que se encarga de regir a
un territorio, provincia, distrito, donde ejerce como gobernador.”
“El gobierno, en general, son las autoridades que dirigen, controlan, y administran las
instituciones del Estado el cual consiste en la conducción política general o ejercicio
del poder del Estado. En sentido estricto, habitualmente se entiende por tal órgano
(que puede estar formado por un Presidente o Primer Ministro y un número variable
de Ministros) al que la Constitución o la norma fundamental de un Estado atribuye la
función o poder ejecutivo, y que ejerce el poder político sobre la sociedad.”7
“Por Gobierno entendemos al conjunto de órganos que lo ejercen y que en términos
generales tienen la función compleja de guiar a las personas y administrar las cosas; o
también se puede decir que es la organización específica del poder constituido al
servicio del Estado.”8
6 Cabanellas, G. (1976). Diccionario de Derecho Usual, t.II. Buenos Aires-Heliasta. S.R.L., 9na. Ed, p.
265.
7 Dr. Borja Cevallos, R. (2003).Derecho Político y Constitucional, t. I, Quito, p. 135, citado por Jorge
Moreno Yánes, “Derecho Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”, Quito,
Tinta Fresca Cía. Ltda., 2003, p. 82
8 Dr. Borja Cevallos, R. (2003)Derecho Político y Constitucional, t. I, Quito, p. 135, citado por Jorge
Moreno Yánes, “Derecho Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”, Quito,
Tinta Fresca Cía. Ltda., 2003, p. 82
13 | P á g i n a
Elementos Característicos
De estas conceptualizaciones y de lo que nuestra Constitución manifiesta, podemos
desagregar, que los elementos que caracterizan a un gobierno, son la existencia de un
Estado, territorio o jurisdicción, en donde geográficamente se ejerce la administración;
la nación o ciudadanos, que por lo general lo elijen y sobre los cuales se ejerce este
mandato de administrar; y, la investidura, poder o autoridad, concedido por el
mandato popular (excepcionalmente existen otras manera de asumir un gobierno). Sin
embargo, es necesario dejar establecido que el gobierno es distinto de lo que es el
Estado, pues el gobierno puede cambiar, transformarse o alternarse, pero el Estado es
único, permanente e idéntico, que de manera muy pero muy excepcional puede
cambiar o desaparecer (guerra, invasión, etc..).
Entonces podemos definir lo que significa un gobierno: Es la autoridad que dirige,
controla y administra las instituciones del Estado el cual consiste en la conducción
política general o ejercicio del poder del Estado.
Dejamos en claro, que el gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste
por el elemento poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el
Estado permanece idéntico.
Gobierno Autónomo Descentralizado
1.1 Concepto
En nuestro Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD) encontramos una conceptual para referirnos a los
gobiernos autónomos descentralizados y es así que lo establece en su artículo 28, que
dispone: “Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno autónomo
14 | P á g i n a
descentralizado para la promoción del desarrollo y la garantía del buen vivir, a través
del ejercicio de sus competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su
representación política. Constituyen gobiernos autónomos descentralizados:
regionales, provinciales, cantones o distritos metropolitanos, y parroquiales rurales.”9
Esto quiere decir que, un gobierno autónomo descentralizado tiene una obligación ya
adquirida y es un organismo autónomo, que se encarga del desarrollo armónico,
estimulando varios aspectos para el desarrollo colectivo de estas jurisdicciones, como
es la autogestión de los sectores a su cargo a los que permiten una estructura
económica, administrativa y social con cierta independencia, es decir, en su respectiva
circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel
de gobierno para que pueda desarrollarse de acuerdo a su múltiples necesidades
sociales, de manera particular al incremento de la infraestructura pertinente, todo lo
cual vaya en beneficio directo de esta colectividad que centenariamente ha sido
olvidada por los poderes públicos, o sea en beneficio de sus habitantes.
En la Ley Orgánica del Régimen Municipal (LORM) en su artículo 1, establecía que:
“Los Municipios es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico
constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de este y en
forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana
y de las parroquias rurales de las respectiva jurisdicción”10
.
Por lo tanto, los Municipios anteriormente se los definía como un ente autónomo
descentralizado cuya finalidad es velar por el bienestar de sus habitantes a través de la
facultad legislativa que le permitirá dictar, crear, modificar y suprimir ordenanzas y
con ello direccionar su administración al reparto equitativo de los recursos públicos.
9 Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010.
10 Ley Orgánica del Régimen Municipal, Resolución Legislativa No. 22-058, publicada en el R.O. 280 del
8 de Marzo del 2001, p.5.
15 | P á g i n a
1.2 Definición
De acuerdo a la Cootad, en su capítulo III artículo 53, nos define que son los
gobiernos autónomos descentralizados municipales: “Los gobiernos autónomos
descentralizados municipales son personas jurídicas de derecho público, con
autonomía política, administrativa y financiera”11
.
Esto implica que, a pesar de lo señalado, el marco constitucional no les otorga a los
gobiernos descentralizados autónomos, en sentido estricto, la “potestad legislativa”,
que es la esencia de la “autonomía política”; es decir, no están en condiciones de
aprobar leyes y crear su propia institucionalidad para el ejercicio del autogobierno. Sin
embargo, en el Art. 240 de la Constitución, señala que “los gobiernos autónomos
descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones
tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones
territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias.
Además, todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades
ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales”12
.
Cabe precisar que las facultades legislativas señaladas se limitan a la aprobación de
ordenanzas de cumplimiento obligatorio en los respectivos territorios, normas que, de
acuerdo a propio texto constitucional, son de inferior jerarquía que las leyes.
1.3 Antecedentes Históricos
La historia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Ecuador no cuenta
con datos exactos de su creación, aunque podemos señalar que en la Ley anterior
(LORM) tenía una denominación de Gobiernos Seccionales Autónomos, adoptado del
nombre de Municipio. Los municipios aparecen en el siglo XII en algunas ciudades
11
Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010,P.39.
12 Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador.
Biblioteca Jurídica,ed. 2012, p.130.
16 | P á g i n a
del imperio Romano en el proceso de la unión de las monarquías europeas, con la
finalidad de satisfacer las necesidades de las comunidades que están fuera del alcance
de las familias para atender los problemas diarios de los habitantes.
Para el año 1830 ya existían 3 municipios que eran reconocidos con el nombre
Departamento como son: Azuay, Guayas y Quito, y fueron los promotores para que el
Ecuador se convierta en Estado Ecuatoriano al unirse entre sí formando un solo cuerpo
independiente.
En esta época los municipios eran considerados más importantes que el mismo Estado
por que el poder que ejercían en las comunidades era más fuerte que el Estado Central.
A partir de 1830 y las dieciocho réplicas de la Constitución se ha ido actualizando las
funciones, estructura administrativa del Estado permitiendo al gobierno central
designar a los municipios como entes autónomos capaces de generar sus propios
ingresos para el bien común.
En el Ecuador a partir de octubre de 2008 entra en vigencia la nueva Constitución de
la República del Ecuador adoptando de esta manera a los Gobierno Autónomos
Descentralizados (GAD), los mismos que se regirá bajo la Ley Cootad.
1.3.1 Autonomía
La autonomía dentro del Ecuador ha tomado vigor especialmente en los niveles de
gobierno subnacionales, que a partir del 20 de Octubre de 2008 en que se expidió la
Constitución que nos rige, y por primera vez se establecieron como gobiernos
autónomos descentralizados, a las juntas parroquiales rurales, los concejos
municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos
regionales, y decimos con mayor vigor, porque en la Constitución Política del año
1998, se empezó a impulsar la autonomía de los niveles de gobierno que existían en
ese entonces, sin embargo, fueron cortos todos los esfuerzos realizados, porque no
existían las normas legales que complementen o fortalezcan estos mandatos
constitucionales, al contrario del presente, en el cual, se está construyendo un marco
normativo, de manera inclusive consensuada con todos los niveles de gobierno,
tendiente al fortalecimiento y desarrollo sostenido de la autonomía. Es tan importante
17 | P á g i n a
la autonomía que deben gozar estos niveles de gobierno, que de ella dependerá la
eficacia de la descentralización o de la delegación, pues a través de la autonomía
podrán regular la aplicación de los nuevos servicios o competencias que van a asumir
y a ejercerlas dentro de su territorio. Ahora, con este breve antecedente, pasemos a la
conceptualización de lo que constituye la autonomía.
“Etimológicamente, autonomía significa poder para aprobar leyes y, en sentido
amplio, suele equipararse a autogobierno, porque no sólo son importantes las leyes
sino también el conjunto de elementos que intervienen en las políticas públicas, como
la dimensión de la administración y los recursos financieros.”13
“La etimología propia proviene de Tucídides (maestro de Hobbes) y Jenofonte
llamaban autonomía y los Romanos también denominaban autonomía a los Estados
que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a ningún poder
extranjero.”14
“En su definición etimológica, proviene del griego “autos” que significa uno mismo,
por sí mismo y “nomos” que significa ley, por lo que autonomía significa la
posibilidad de darse su propia ley. En una definición de carácter general, significa
estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a
otras leyes que a las dictadas por él y para él.”15
“Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a
otras leyes que a las dictadas por él y para él.”16
13
Segovia, L. O. (2001). Estado del debate sobre Autonomía Y Descentralización. Quito-Ecuador: Artes
Gráficas Señal, 2001,p.25.
14 Enciclopedia Universal Ilustrada Europea Americana,t.VI. (1927). Madrid- España, Calpe: Omeba,t.I-
A,p.961,citado por Centro de Investigaciones de la Universidad Espíritu Santo,"Cuaderno de
Investigaciones No.4". Guayaquil-Ecuador: Universidad Espíritu Santo, 2000,p.12.
15 Cabanellas, G. (1993). Diccionario Jurídico Elemental. Buenos Aires-Argentina, Editorial Heliasta
S.R.L., 1993, 11va.ed, citado por Suing N, J.,"Gobiernos Autónomos Descentralizados", Loja: Editorial
UTPL,2010.p.136.
16 Cabanellas, G. (1976). Diccionario de Derecho Usual,t. II. Buenos Aires,Heliasta S.R.L: 9na. ed.,p.234.
18 | P á g i n a
El artículo 5 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, que ha sido aprobado por la Asamblea Nacional, manifiesta:
“La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el
derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante
normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones
territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en
beneficio de sus habitantes.”17
1.3.1.1 Elementos Característicos
De estas conceptualizaciones se puede concluir que los elementos característicos de la
autonomía constituyen, la facultad o potestad entregada al gobierno, por mandato
popular a través de la Constitución, para dictar su propia normatividad legal que le
permita gobernar su territorio y a sus habitantes; un gobierno quien debe ejercitar esta
autonomía; el territorio sobre el cual se va a ejercer esta facultad autonómica; y, el
respeto a los demás niveles de gobierno, es decir, el conocimiento de las limitaciones
que contiene la autonomía (gobiernos federales, subnacionales).
1.3.2 Descentralización Constitucional
La descentralización como fórmula política-administrativa de combate frente al
centralismo, al monopolio, al desgaste administrativo que tuvo el Ecuador en su esfera
político-administrativo, es decir es un proceso, contrario a la centralización, que por
decenas de años, ha sido y sigue siendo uno de los principios fundamentales y pilares
constitucionales sobre los cuales se levanta la administración y gobierno del Estado
Ecuatoriano y por la cual los gobiernos autónomos descentralizados, han luchado
permanentemente para que ésta, se la materialice y se aplique de manera despolitizada,
17 Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6.
19 | P á g i n a
desinteresada, con el solo objetivo de acercar los servicios públicos y crear nuevas
oportunidades de mejoramiento económico y social a los ciudadanos y en este caso a
los que viven más alejados de las capitales de provincia o cabeceras cantonales, es
decir, con el único afán y de manera preferente, de mejorar la calidad de vida de la
población más pobre, que por lo general se encuentra en los sectores rurales del país, y
no siga siendo simplemente un procedimiento de presión política, cuando se lo
consideraba, como un proceso descentralizador a la carta.
Con este breve análisis se hace necesario conocer la conceptualización que hacen
varios tratadistas sobre lo que significa la descentralización.
“La descentralización es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el
poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio democrático entre los poderes (la
centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la
democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población.”18
“Descentralizar es transferir las funciones, atribuciones y responsabilidades y recursos
del gobierno central a los gobiernos seccionales para que se puedan satisfacer mejor
las demandas locales por servicios públicos, dado que los gobiernos seccionales
conocen mejor que el gobierno central, lo que sus ciudadanos quieren, y porque
cuando esas demandas cambian tienen más flexibilidad para satisfacerla.”19
“La coexistencia en un Estado conjuntamente con el ente central de varios entes
locales, dotados todos de personalidad jurídica. Así en el Estado Federal.”20
“Delegación de poderes a las unidades subnacionales. Reconocimiento de grados de
autonomía que generan decisiones vinculantes desde las unidades subnacionales.
Reorganización administrativa que genera comportamientos precisos de los actores
18
Carrión M, F. (2007). La Descentralización en el Ecuador: opciones conparadas.Quito-
Ecuador:Crearimagen,p.32-33.
19 Modernización del Estado, C.N. (2005). Estado de Concreción del Proceso de Descentralización en
elEcuador: Línea de base de la Descentralización a Julio de 2004. Quito-Ecuador: n.d., p.10.
20María Diez,M. (2003). Derecho Administrativo, t. II, p. 77, citado por Jorge Moreno Yánes, “Derecho
Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”. Quito-Ecuador:Tinta Fresca Cía.
Ltda., 2003, p. 238.
20 | P á g i n a
subnacionales. Rearticulación política y administrativa del Estado con la sociedad
Civil.”21
“La descentralización en su acepción más amplia es la transferencia de competencias
desde el nivel central de gobierno hacia otros niveles subnacionales. También es
entendida como la transferencia de poderes políticos, económicos y
administrativos.”22
“Mediante la descentralización administrativa se transfieren de manera definitiva
funciones que desempeñan órganos de la Administración Central a favor de entidades
de derecho público de la Administración Pública Institucional (descentralización
funcional) o del Régimen Seccional Autónomo (descentralización territorial).”23
Los ámbitos o niveles de la descentralización serán profundizados más adelante, a
propósito de la revisión del concepto de autonomía; no obstante, es importante señalar
que una estrategia de descentralización incorpora tres aspectos fundamentales que
deberían avanzar simultáneamente o, por lo menos, con una fuerte interrelación: lo
administrativo, lo fiscal y lo político.
1.3.2.1 Elementos Característicos
De los conceptos esgrimidos, podemos concluir que los elementos característicos de la
descentralización son la existencia de un gobierno nacional o central; dentro de él,
gobiernos subnacionales con la respectiva autonomía; normatividad clara y precisa
que le permita al gobierno proceder a la descentralización; voluntad política del
gobierno central; capacidad e infraestructura técnica, económica y del talento humano
de los gobiernos subnacionales para ejercer las funciones o poderes que le fueren
descentralizados; y, respeto a la unidad política y territorial del Estado.
21
Verdesoto Custode,L. (2001). Descentralizar Grados de Autonomía para Enriquecer la Democracia.
Quito-Ecuador: ABYAYALA,2001, p. 20.
22 Suing Nagua, J. (2010). Gobiernos Autónomos Descentralizados. Loja- Ecuador: Editorial
UTPL,2010,p. 69.
23 Noboa Bejarano.,G. (2002). Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva.
Quito-Ecuador: R.O. #536, 18 de Marzo del 2002.
21 | P á g i n a
Es necesario aclarar que existen varias clases de descentralización, como son la
descentralización política, mediante la cual se trata de mejorar la representación
política en todos los niveles de gobierno, de lo que deviene una mejor y consolidada
participación ciudadana; la descentralización administrativa, que consiste en la
transferencia de competencias, recursos y capacidad de decisión del Estado a los
niveles subnacionales; la descentralización fiscal, que se refiere a la redistribución de
la riqueza y conlleva la posibilidad de generar sus propios recursos, así como puede
constituir en la transferencia de los recursos presupuestarios del Estado; se manifiesta
también que existen la descentralización territorial y funcional, pero dadas sus
características, éstas, se subsumen en las dos primeras, por lo que ni es necesario
mencionarlas.
Con estos elementos, la descentralización podrá materializarse y hacerse efectiva de
manera eficiente, a fin de que los servicios, bienes y beneficios que brinda el Estado
Central, sean más eficientes, exista la mayor cobertura, mejore su calidad y se
encuentren más cerca de los ciudadanos que viven en los sectores alejados de las
capitales de provincia o de la capital del Estado y en especial de los más pobres, que
en nuestro país son la mayoría de habitantes, existiendo mayor solidaridad de los entes
públicos con los ciudadanos y entre ellos.
Con lo expresado, se puede concluir que con la descentralización el Estado y su
gobierno se vuelve más humano y tiene mayor oportunidad de demostrar que sus
políticas, objetivos y recursos, van dirigidos a los sectores, tanto territoriales como
sociales, más vulnerables y desprotegidos, con el objeto de mejorar su calidad de vida
y que las condiciones de desarrollo territorial sean equitativas y solidarias. Es
necesario ratificar que la descentralización de ningún modo va a constituirse en una
causal de secesión del territorio nacional, sino al contrario facilitará que la unidad
nacional se fortalezca en la diversidad, pues todos los ciudadanos y todos sus
territorios, sea cual fuere su raza, nacionalidad, condición social, económica,
costumbres, tendrán las mismas oportunidades de que sus necesidades y
requerimientos sean atendidas de la mejor forma por sus estructuras gobernantes y
autoridades.
22 | P á g i n a
1.3.3 Gobierno Local
Concluimos estas conceptualizaciones de cada uno de estos términos (gobierno,
autónomo y descentralización), brevemente dadas anteriormente, para finalmente
entender la conceptualización de: El gobierno local. Es el gobierno distinto del
nacional, es decir, de circunscripciones territoriales subnacionales, lo que significa que
dentro de un Estado que tiene un gobierno nacional, existen otros gobiernos que rigen
en determinadas circunscripciones territoriales menores como el cantón o la parroquia.
El gobierno local, a diferencia del nacional tiene competencias limitadas, y su
actividad administrativa y cumplimiento de sus fines, siempre va a depender del
presupuesto que sea entregado por el gobierno central en base a un mandato legal,
porque su capacidad de generar recursos propios es limitada y no abastecerían para el
cumplimiento de sus fines dentro de su jurisdicción.
El gobierno local en nuestro país es ejercido por las municipalidades y/o las juntas
parroquiales rurales, que son personas jurídicas de derecho público con autonomía
política, económica y administrativa, que dentro su ámbito son encargadas de la
prestación de servicios públicos en el ámbito local y del desarrollo integral sostenible
y armónico de sus circunscripciones territoriales.
Al gobierno local se lo identifica o denomina también como el gobierno más cercano a
la población (gobierno de cercanía) que antes de la creación de las juntas parroquiales
rurales (gobierno autónomo descentralizado) e históricamente, eran los municipios los
que representaban el gobierno local: sin embargo, y por mandato constitucional los
municipios son los gobiernos de cercanía en el territorio urbano del cantón y las juntas
parroquiales dentro del sector rural.
Dentro de los antecedentes históricos al municipio se lo considera en los siguientes
términos:
“De manera amplia se puede referir al municipio como la agrupación de familias con
relaciones e intereses comunes existentes desde las épocas primitivas. En la antigua
Roma es donde aparece la organización cuyas características básicas perduran hasta
23 | P á g i n a
nuestros días. El municipio romano constituyó una „sociedad política‟ diferenciada del
Estado del cual era su base y fundamento.”24
“El concepto de gobierno local es algo impreciso; en sentido estricto significa todo
aquello que no es central, es decir, que no es el poder más importante sino lo que está
ubicado en la periferia.”25
Con todos los antecedentes expuestos, ahora iniciamos con los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales, estos se los denominaban anteriormente como
Gobierno Seccionales Autónomos, quienes tenían un modelo de descentralización
anterior que no permitía avanzar a un proceso de descentralización integral. Esto se
debía a que los Gobiernos Seccionales Autónomos, escogían las competencias que
querían asumir y el Estado estaba en obligación de entregar estas competencias. Por lo
que, no había claridad ni distinción sobre las competencias que cada GAD debía
ejecutar en su territorio ni los tipos de competencias.
Se debe entender que la autonomía está consagrada y respaldada auténticamente con
solvencia en la parte constitucional y legal.
La Constitución, en el Art. 238, establece la autonomía de los gobiernos autónomos
descentralizados y al respecto determina que éstos “gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En
ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio
nacional.”26
24
Suing Nagua, J. (2010). Gobiernos Autónomos Descentralizados. Loja-Ecuador: Editorial UTPL,p.123.
25 Konrad-Adenauer-Stiftung. A.C. (2003). Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano.
Montevideo-Uruguay:Mastergraf,9na.Ed.,p.403. 26Organización Territorial del Ecuador.
(2012).Guayaquil-Ecuador: Tesis de Grado, Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador.
Consultado: el 18 de Junio del 2012, página web: http://repositorio.uasb.edu.ec.
26 Constituyente, Asamblea N. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador: R.O. #449, 20
de Octubre del 2008.
24 | P á g i n a
El texto constitucional, recoge puntos importantísimos para darle a los distintos
actores involucrados en la temática, la autonomía que requerían para ese marco de la
unidad del Estado ecuatoriano. Es así que, las normas constitucionales (Arts. 238 y
251 y siguientes) establecen que a cada nivel de organización territorial corresponde
un gobierno autónomo descentralizado. Es decir, a la región autónoma le corresponde
un consejo regional presidido por el Gobernador o la Gobernadora regional (autoridad
ejecutiva); a la provincia le corresponde un consejo provincial presidido por el
Prefecto o Prefecta (autoridad ejecutiva); al cantón le corresponde un concejo cantonal
presidido por el Alcalde o Alcaldesa (autoridad ejecutiva); al concejo metropolitano le
corresponde un Alcalde o Alcaldesa metropolitana (autoridad ejecutiva); finalmente, a
la parroquial rural le corresponde como autoridad ejecutiva; al distrito metropolitano
autónomo le corresponde una junta parroquial rural presidida por el vocal más votado.
1.4 Constitución – Fusión y Supresión
1.4.1 De la Constitución
Iniciamos explicando brevemente la diferenciación de cómo se constituye entre en la
entidad privada y pública, las entidades del sector privado se constituyen por medio
de una escritura pública donde se aprueban los estatutos y se inscriben los
nombramientos de los representantes legales en la Superintendencia de Compañía; en
cambio, las entidades del sector público se regirán de acuerdo a las leyes
establecidas para cada organismo.
Anteriormente, en el caso de los municipios debían adaptarse a la LORM que en su
Art. 4.- Establecía que le: “Corresponde al Congreso Nacional crear, suprimir o
fusionar municipios y fijar sus límites”.23 Ahora con la reforma de la Constitución de
la República del Ecuador de Octubre de 2008, se eliminó el Honorable Congreso
Nacional del Ecuador y fue sustituido por la Asamblea Nacional Constituyente,
misma que generó un cambio de nombre más no las funciones designadas por la Ley
otorgándole la facultad de crear, modificar o suprimir los Gads en su artículo 132
numeral 3.
25 | P á g i n a
1.4.2 Fusión
Nos introduciremos indicando un conceptual de lo que significa una fusión, esto es, la
unión de dos más entidades que tengan las mismas metas y objetivos comunes, en la
que se une la una de la otra desapareciendo la primera por completo, entregándole
todos sus derechos y obligaciones a la nueva institución.
Con esta pequeña aclaración, nos centramos en el Art. 243 de la Constitución vigente,
que a través de la Organización Territorial establece que dos o más regiones,
provincias, cantones o parroquias contiguas podrán agruparse y formar
mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y
favorecer sus procesos de integración. Es decir, que nuestra Constitución permite que
se fusionen instituciones públicas entre sí para lograr una mancomunidad y mejorar su
gestión de acuerdo a las competencias a su cargo, y que beneficie sus procesos de
integración.
1.4.3 Supresión
De la investigación que se hizo, encontramos que en el Ecuador hasta el 31 de mayo
de 2009, no se ha realizado supresión o fusión de los municipios debido a que los
gobiernos municipales representan a los ciudadanos para autogestionar los recursos
públicos que el gobierno central los asigna para el desarrollo de los pueblos.
Por lo que, nos remitiremos a dar una definición de supresión o conocida también
como liquidación de las actividades que realizan las entidades públicas o privadas
dando por terminado la sociedad por no cumplir con lo establecido por las Leyes
vigentes.
Todos los antecedentes antes mencionado, son remembranzas de un Municipio en el
que se realizaba la constitución, fusión y supresión, bajo disposiciones impuestas en la
Ley Orgánica del Régimen Municipal, actualmente derogada.
26 | P á g i n a
1.5 Integrantes
En la actualidad, el COOTAD dispone que los integrantes por las funciones de los
Gads son: Los ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su
representación política.
Qué es una representación política? “La representación política está emparentada
con la idea de control y de responsabilidad del representante. El representante lo es
porque se somete a la fiscalización de sus representados. El elegido debe actuar con
responsabilidad respecto de las exigencias de la ciudadanía que lo sostiene, debiendo
lograr que se cumplan las exigencias normativas de esa sociedad, de manera que si no
son satisfechas le será retirada la confianza.”27
Hanna Fenichel Pitkin establece una subdivisión a la Representación formal, y estos
son:
Autorización (los medios por los cuales un representante obtiene su cargo).
Responsabilidad (la habilidad de los electores de castigar a sus representantes
si no actúan de acuerdo a sus deseos).
Entonces, la representación política de que habla nuestro Cootad, es que una persona
electo en un sufragio democrático que tendrá la autorización y responsabilidad (de
acuerdo a Pitkin) de sus mandates. Razón por la cual, estos representantes estarán bajo
la lupa de los ciudadanos en general para que cumplan a las exigencias de la
ciudadanía y a las normativas de la sociedad.
En cambio, en los gobiernos autónomos descentralizados municipales estarán
integrados por las funciones de: La Participación Ciudadana; Legislación y
fiscalización; y, ejecutiva prevista en la Cootad, para que ejerzan sus funciones y
competencias respectivas. Su sede estará en la cabecera cantonal.
27
Representación Política. (2012). Consultado el 22 de Junio del 2012, página web: www.wikipedia.org/wiki/representación(política).
27 | P á g i n a
En este contexto incluimos la Naturaleza jurídica de los Gads.- “Los gobiernos
autónomos descentralizados municipales son personas jurídicas de derecho público,
con autonomía política, administrativa y financiera.”28
1.6 Fines y Funciones
1.6.1 Fines
Los gobiernos autónomos descentralizados municipales tienen como finalidad carácter
social y cumplirá con las siguientes:
1.- Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional,
provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y
rural.
2.- Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3.- Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4.- Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y
aquellos que establezca la ley.
5.- Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas tasas y contribuciones especiales
de mejoras.
6.- Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su
territorio cantonal.
7.- Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de
salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social,
cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.
28
Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.39.
28 | P á g i n a
8.- Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del
cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
9.- Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
10.- Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y
lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
11.-Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de
mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.
12.- Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se
encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
13.-Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios, y
14.- Gestionar la cooperación Internacional para el cumplimiento de sus competencias.
En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán
ordenanzas cantonales.
1.6.2 Funciones
En la Cootad en el Artículo 41, establece las funciones que deberán cumplir los Gads.
“Son funciones del gobierno autónomo descentralizado municipal las siguientes:
a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal, para
garantizar la realización del buen vivir a través de la implementación de políticas
públicas cantonales, en el marco de sus competencias constitucionales y legales;
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e
inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales;
c) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos
y la gestión democrática de la acción municipal;
29 | P á g i n a
d) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y
las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción
territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional, provincial y
parroquial, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición de cuentas
sobre el cumplimiento de las metas establecidas;
e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la
Constitución y la ley y en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir la
obra pública cantonal correspondiente, con criterios de calidad, eficacia y eficiencia,
observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad,
solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participación y equidad;
f) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turística cantonal, en
coordinación con los demás gobiernos autónomos descentralizados, promoviendo
especialmente la creación y funcionamiento de organizaciones asociativas y empresas
comunitarias de turismo;
g) Promover los procesos de desarrollo económico local en su jurisdicción, poniendo
una atención especial en el sector de la economía social y solidaria, para lo cual
coordinará con los otros niveles de gobierno;
h) Implementar el derecho al hábitat y a la vivienda y desarrollar planes y programas
de vivienda de interés social en el territorio cantonal;
i) Implementar los sistemas de protección integral del cantón que aseguren el
ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos consagrados en la Constitución y en
los instrumentos internacionales, lo cual incluirá la conformación de los consejos
cantonales, juntas cantonales y redes de protección de derechos de los grupos de
atención prioritaria. Para la atención en las zonas rurales coordinará con los gobiernos
autónomos parroquiales y provinciales;
j) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio cantonal de
manera articulada con las políticas ambientales nacionales;
k) Prestar servicios que satisfagan necesidades colectivas respecto de los que no exista
una explícita reserva legal a favor de otros niveles de gobierno, así como la
30 | P á g i n a
elaboración, manejo y expendio de víveres; servicios de faenamiento, plazas de
mercado y cementerios;
l) Regular y controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera particular, el
ejercicio de todo tipo de actividad que se desarrolle en él, la colocación de publicidad,
redes o señalización;
m) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana municipal, con la
participación de la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos relacionados
con la materia de seguridad, los cuales formularán y ejecutarán políticas locales,
planes y evaluación de resultados sobre prevención, protección, seguridad y
convivencia ciudadana;
n) Regular y controlar las construcciones en la circunscripción cantonal, con especial
atención a las normas de control y prevención de riesgos y desastres;
o) Regular, fomentar, autorizar y controlar el ejercicio de actividades económicas,
empresariales o profesionales, que se desarrollen en locales ubicados en la
circunscripción territorial cantonal con el objeto de precautelar los derechos de la
colectividad;
p) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y recreativas en
beneficio de la colectividad del cantón;
q) Crear las condiciones materiales para la aplicación de políticas integrales y
participativas en torno a la regulación del manejo responsable de la fauna urbana; y,
r) Las demás establecidas en la ley”.29
Para ejercer las funciones es indispensable que los gobiernos autónomos
descentralizados cumpla con la disposición establecida en la Ley, así como entidades
públicas que prestan servicios básicos a la población, deberán poseer información del
territorio en forma georeferenciada, actual, completa y sin errores. Para ello, se
29
Ministerio de Coordinación de la Política, Y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Gráficas V&M, 1era.ed., Febrero del 2011.
31 | P á g i n a
necesita que los gobiernos autónomos cuenten con personal capacitado e
infraestructura tecnológica.
1.7 DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR
ANTECEDENTES
Tanto en Ecuador, como en la mayoría de los países de América Latina, se evidencian
diferentes períodos de descentralización, dada la marcada regionalización del país con
especial atención entre sierra y costa, con un sector de agro exportación en la costa y
una economía de haciendas en la sierra. Sobre el origen de la descentralización
encontramos sus primeros referentes en vigencia desde marzo 27 de 1979 en la
Constitución Política del ecuador, la que fue su aprobación por medio de referéndum
de ese entonces en el mandato del ex presidente de la República Dr. Jaime Roldós
Aguilera, tras pasar un gran periodo de dictadura militar, que sostuvo el país por más
de dos décadas atrás.
El tema de la descentralización ha sido intensamente debatido desde la fundación
misma de la República en 1830, sin embargo el proceso de descentralización se ha
visto neutralizado por fuerzas centrífugas de los distintos gobiernos de turno, que con
la consigna de “salvaguardar la unidad nacional”, han atrofiado todo intento de
descentralización en nuestro país.
En las décadas de los 50 y 60 el objetivo principal fue promover el desarrollo regional
en miras de fortalecer la unidad nacional. Con ello, el Estado era visto como el
promotor del desarrollo y se instaura un sistema de planificación vertical y
centralizada. La Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA) toma un rol
protagónico, iniciando importantes inversiones en infraestructura, para lo cual
administrativamente se crean entidades autónomas como los primeros Organismos de
Desarrollo Regional, esto ocasiona el inicio de un proceso paulatino de superposición
de funciones entre el gobierno central y los gobiernos seccionales autónomos
(Consejos Provinciales y Municipios), frente a ello se expide la Ley de Régimen
32 | P á g i n a
Municipal en el año de 1966, sin embargo, no todas fueron asumidas por estos
organismos.
En este período se invirtieron enormes cantidades de recursos en grandes obras
nacionales como carreteras, aeropuertos e infraestructura eléctrica, gestionadas a
través de las oficinas provinciales de los Ministerios que tuvieron la categoría de
desconcentradas y de los organismos de desarrollo regional existentes y los creados en
esta década.
Con la Constitución de 1978 y el retorno a la democracia en 1979, se reinstaura el
sistema de elección popular de Municipios y Consejos Provinciales. De igual manera
los gobiernos seccionales generaron nuevas presiones fiscales para mayores
participaciones en el presupuesto nacional.
La Constitución de 1979 aprobada en referéndum, con varias reformas introducidas
con posterioridad, señalaba en el artículo.- 1 que: “El Ecuador es un Estado soberano,
independiente, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico”, y,
en el artículo.- 149 que: “Mediante la descentralización administrativa del Estado se
propende al desarrollo armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas
deprimidas, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades
de las respectivas circunscripciones territoriales.”30
En el año de 1993 se introdujo el tema de la descentralización, en la normativa
secundaria, en la ley de modernización del Estado, entregando al Consejo Nacional de
Modernización del Estado, CONAM la coordinación, supervisión y control de la
descentralización, que desde la perspectiva de la ley. “Tiene por objeto la delegación
del poder político, económico, administrativo o de gestión de los recursos tributarios
de gobierno central a los gobiernos seccionales.”31
Desde que se dictó la Ley de Modernización, sucedieron muchos cambios en la
administración pública, sin embargo, el camino a recorrer desde entonces ha sido largo
y conflictivo.
30
Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Laboral. Loja- Ecuador, 2009.
31 Modernización del Estado, C. N. (2006). Síntesis del Diagnostico “Descentralización en Ecuador al
2006”. Quito-Ecuador.
33 | P á g i n a
Siendo de esta manera el Ecuador un estado unitario, cuya característica entre otras es
la transferencia del poder público desde el nivel central a los gobiernos autónomos
descentralizados. Y cuyo objeto es el establecer principios y normas generales para
regular la racionalización y eficiencia administrativa, así como la descentralización de
la prestación de servicios públicos.
Como toda institución jurídica, la descentralización tiene sus principios: eficiencia,
agilidad, transparencia, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social,
sobre los cuales ha de impulsar su desarrollo y sobre todo ha de aplicar en la
realización de sus fines, igualmente tiene su objetivo: fortalecer participación del
sector privado, comunitario y de autogestión en las áreas de explotación económica,
que es la meta a cumplir y sobre cuyo alrededor gira en este caso la descentralización.
En este mismo año de 1993, se expidió una nueva Ley, denominada Ley de
Descentralización y Participación Social, con la que se buscó definir competencias a
ser descentralizadas por niveles de gobierno provincial y municipal.
Hacia el año de 1997, con la expedición de la ley de descentralización y participación
social, se intentó profundizar el proceso mediante el establecimiento de principios,
requisitos, determinación de competencias a ser descentralizadas por niveles de
gobierno; el fortalecimiento de las juntas parroquiales y los comités barriales,
organizaciones que, han alcanzado otros escenarios. Una medida del interés mostrado
por la clase política gobernante de esa época en el proceso, se observa con la tardía
reglamentación de la ley, a cuatro años de su expedición, pese a que, el tema se
consolidó con la expedición de las reformas constitucionales que entraron en vigencia
en 1998 en las que se consagraron, bajo un esquema voluntario, progresivo y diverso
el proceso para los gobiernos seccionales autónomos y la obligatoriedad para el
gobierno central, la generalidad de que todas las competencias son descentralizables,
con las excepciones mencionadas debidamente en la norma constitucional.
Reforma Constitucional (1998), que dio un mayor impulso a la descentralización
consagrándose la “progresividad, la mixtura del proceso entre el voluntarismo de los
34 | P á g i n a
gobiernos seccionales autónomos y la obligatoriedad para el gobierno central”, según
el Dr. Suing.32
La descentralización en el año 2001, de mano del reglamento a la ley de
descentralización y participación social, toma un rumbo diferente, ubicándose en el
escenario público nacional como una estrategia para detener la corriente autonomista
que se avizoraba en latente crecimiento, y que tuvo su principal manifestación en el
proyecto de ley de autonomías provinciales, propuesto por la mayoría de Consejos
Provinciales, con el propósito de presionar al gobierno para la firma de un “Convenio
Marco de Transferencia de Competencias”33
en los sectores de medio ambiente,
agricultura, turismo y vialidad, haciéndose necesario la creación de la comisión
nacional de descentralización y ordenamiento territorial, de comisiones ministeriales
de descentralización y en la formulación de propuestas de descentralización.
Coadyuvándose a un proceso descentralizador si bien no exitoso a la fecha, pero que
avanza por buen camino, más con el apoyo de la nueva normativa constitucional y que
se desarrolla parte de ella en la COOTAD.
El 26 de junio del 2001, en la ciudad de Guayaquil, el Presidente de la República,
aprobó el Plan de Descentralización (publicado en el R.O. No. 365 de 10 de julio de
2001), preparado por la Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y
Circunscripciones Territoriales.
Finalmente, después de dos años más tarde en el 2003, la Comisión de
Descentralización de la Presidencia de la República, integrada por delegados del
Consejo Nacional de Modernización (CONAM), la Asociación de Municipalidades
del Ecuador (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), el Consejo
de Juntas Parroquiales del Ecuador (CONAJUPARE) y el Ministerio de Finanzas,
entregaron, el Plan Nacional de Descentralización al gabinete de ministros. Cuya
aplicación fue de octubre de 2003 a septiembre del 2004 y señaló la urgencia de
32
Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Laboral. Loja- Ecuador, 2009.
33 Ojeda Segovia, L. (2009). Estado del Debate Sobre Autonomía y Descentralización. Quito-Ecuador:
Artes Gráficas Señal, 2009.
35 | P á g i n a
retomar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos seccionales del
país.
En seis años de ejecución del proceso (2001-2006), los avances fueron parciales, en
unos sectores más que en otros, con diversos resultados pero que evidenciaron la
necesidad de abordar el tema desde la Asamblea Constituyente, para ser incorporado
en el texto de la nueva constitución, y la necesidad del desarrollo de tales
disposiciones en la legislación secundaria, como se evidencia más tarde, es decir,
actualmente en el Código Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización.
Podemos plantear que tenemos tres funciones de Descentralización y estas son:
La Descentralización Administrativa.- La descentralización administrativa consiste
en la transferencia de competencias, recursos y capacidad de decisión del Estado
Central a los niveles subnacionales; transferencia de responsabilidades desde el nivel
central a los niveles subnacionales. Esta modalidad es en la que se han concentrado
procesos como los desarrollados en Colombia y aquí en nuestro país. Por ello,
entendemos que se trata de una transferencia en favor de autoridades inferiores o
corporaciones autónomas de una parte de la autoridad y responsabilidad del gobierno
central, para descongestionar su trabajo y promover la más eficiente prestación de los
servicios públicos.
Es así como sostiene Justo López que la “descentralización administrativa”, puede
tener “base territorial” como carecer de ella. Ejemplo de descentralización
administrativa “con diferenciación territorial lo constituye la actividad que
corresponde a una provincia (caso de España) o a un departamento (caso de Francia)
en un Estado unitario, o a un municipio en ciertos Estados federales”.34
La descentralización administrativa implica una redefinición de las competencias para
los diferentes niveles de gobierno, aumentando responsabilidades para los gobiernos
locales y asignando claramente los ámbitos de acción.
La Descentralización Política.- La descentralización política otorga a las entidades
regionales, llámense estados, provincias, departamentos o distritos, la facultad de
34
Justo L, M. ( n.d.). “Manual de Derecho Político”. Cit.p.297.
36 | P á g i n a
dictar su propia Constitución, legislar sobre determinadas materias, ejercer la parte del
poder Ejecutivo no reservada a las autoridades centrales y administrar justicia dentro
de su ámbito territorial. Este tipo de descentralización comprende, por tanto, a las tres
funciones clásicas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial, a las que corta
horizontalmente.
En esta forma de organización estatal se produce, “dentro de ciertos límites, cierta
independencia de los tres poderes regionales respecto de los tres poderes federales o
nacionales, creemos que hay que diferenciar dos formas de descentralización que
obedecen a distintos criterios. La una a un criterio administrativo y la otra a uno
jurídico –territorial”.35
Sin embargo, existen tratadistas que afirman que entre ellas hay una diferencia de
grado pero no de naturaleza.36
En este sentido se puede asegurar que el Ecuador tiene
una profunda descentralización política, porque sus autoridades locales han sido
designadas por votación popular mucho antes que otros Estados de la región. En otro
sentido, se encamina a justificar la necesidad de autogobierno de los receptores de
competencias, en este caso, de los gobiernos autónomos descentralizados, lo cual nos
ubica en la capacidad de autorregulación y de toma de decisiones propias de los
procesos autonómicos, antes que de descentralización.
Finalmente, la descentralización política busca un sistema político más representativo
y participativo cuyo sustento principal es la facultad de los gobiernos locales de
expedir normas de aplicación general.37
La Descentralización Fiscal.- Dentro del marco de la Constitución de Montecristi,
uno de los puntos más importantes que se destaca es la descentralización, llámese esta
administrativa o fiscal, que apunte a una mayor eficiencia en la provisión de los bienes
35
Castillo,J. (2008). Descentralización del Estado y Articulación del espacio nacional:La Regionalización
Horizontal. Loja-Ecuador: Industria Gráfica Amazonas,p.111.
36 Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Texto Guía de la
Maestría en Derecho Administrativo, UTPL, p.57.
37 Modernización del Estado, C.N. (2000). Propuesta de nuevo Modelo de Gestión para el Ecuador.
Quito-Ecuador: CONAM,p.3-4.
37 | P á g i n a
públicos y específicamente en procurar el bienestar de los ciudadanos. En vista de esta
realidad, como solución a los principales problemas económicos y sociales tales como:
la pobreza, el desempleo, subempleo, insalubridad, desnutrición entre otros, las fallas
del mercado y la justificación para la intervención del Estado son el antecedente para
plantear la teoría sobre la descentralización fiscal, la cual analiza la posibilidad de
transferir facultades a los gobiernos subnacionales para que actúen como recaudadores
y ejecutores del gasto público y el análisis de las transferencias gubernamentales a
parroquias rurales, municipios, distritos metropolitanos autónomos, provincias y a las
regiones, finalmente nos lleva a considerar que un Estado descentralizado es la mejor
alternativa que tiene el país, considerando como una de sus grandes ventajas, la
cercanía de los ciudadanos con sus gobernantes.
Sin embargo, el Dr. José Suing, nos dice que: “En la descentralización fiscal son
importantes los mecanismos, los criterios para la asignación y los porcentajes en los
que participan los artífices del proceso. La descentralización administrativa debe ir
siempre acompañada de la descentralización fiscal”.38
Es así que, tenemos disposiciones legales vigentes que hacen referencia al
Presupuesto, en el cual se refiere el sistema de transferencias. Este sistema de
transferencias lo podemos encontrar en el Art. 293 de la Constitución de la República
del Ecuador, que menciona con claridad la sujeción del presupuesto al Plan Nacional
de Desarrollo y dice: “La formulación y la ejecución del presupuesto general del
Estado se sujetarán al plan nacional de desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos
autónomos descentralizados y los de otras entidades públicas se ajustarán a los
planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el
marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su
autonomía”.39
Al respecto, el COOTAD en el Art. 163 menciona los recursos propios y rentas del
Estado: “De conformidad con lo previsto en la Constitución, los gobiernos autónomos
38
Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Texto Guía de la
Maestría en Derecho Administrativo, UTPL, p.57.
39 Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito- Ecuador:
Corporación de Estudios y Publicaciones,p.148, 20 de Octubre de 2008.
38 | P á g i n a
descentralizados generarán sus propios recursos financieros y, como parte del
Estado, participaran de sus rentas, de conformidad con los principios de
subsidiaridad, solidaridad y equidad interterritorial.”. El Art. 164 dice: “Las finanzas
públicas en todos los niveles de gobierno, se conducirán en forma sostenible,
responsable y transparente a fin de alcanzar el buen vivir de la población,
procurando la estabilidad económica. Los gobiernos autónomos descentralizados
observarán reglas fiscales sobre el manejo de los recursos públicos, de
endeudamiento y de la cooperación, de acuerdo con la ley que regule las finanzas
públicas e incorporan procedimientos eficaces que garanticen la rendición de cuentas
ante la ciudadanía sobre el uso y manejo de los recursos financieros”.40
Entonces, quiere decir que, los gobiernos autónomos descentralizados se someterán a
reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del
Estado, de acuerdo con la Ley.
Agregamos al respecto, la opinión del Dr. Suing, quien menciona: “Cuando se habla
de descentralización se pone énfasis en la transferencia tanto de competencias
(descentralización administrativa) como de recursos (descentralización fiscal), donde
se evidencia que el contenido se concentra en la descentralización administrativa y
donde la descentralización fiscal contribuye a la concreción de la primera, en tanto
provee de los recursos para el ejercicio de las competencias en el territorio. Más,
cuando se habla de descentralización política, ya entra en discusión otro elemento, el
tema de la capacidad de autogobierno en el territorio...”.41
1.7.1 CONCEPTOS
La Descentralización para el Dr. Borja Cevallos, es, “en política, la acción y efecto de
descentralizar la organización estatal, o sea de dispersar, con arreglo a un criterio
territorial o funcional, los centros de decisión política o administrativa del
40
Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6
41 Suing N.,J. (2009).Op. cit., pp.88-89.
39 | P á g i n a
Estado”.42
igualmente, en términos generales se expresa Carlos Rodríguez, para quien
la Descentralización, “es un proceso social, cultural y políticamente concertado,
destinado a lograr la equidad del bienestar físico y social de la población, mediante
una consciente y eficaz distribución y redistribución de poder y de recursos entre los
diversos órganos del Estado y la comunidad a fin de liberar, fortalecer y potenciar las
capacidades de ésta y su participación, como condición indispensable para
perfeccionar la democracia en el marco de la unidad estructural del Estado”.43
Muchos se preguntarán porque solo se delegan ciertas competencias, pues ello se debe
a que no todo puede funcionar desde los gobiernos autónomos descentralizados como
por ejemplo las relaciones internacionales, defensa nacional, etc. Es decir, tienen cierta
limitación a la hora de transferir un poder o competencia el Gobierno Central, ya que
este solo distribuye una parte hacia los gobiernos autónomos descentralizados para
que de esta manera, ellos puedan tener por lo menos una independencia y recursos del
Estado. Ya que no tienen la total competencia asignada.
Por otro lado, tenemos al Dr. José Suing quien nos habla sobre el tema y dice que la
“transferencia de competencias se hace desde el nivel central del gobierno hacia otros
niveles subnacionales”44
, es decir, que transferencia definitiva de funciones,
atribuciones, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales.
Coincidimos con estos autores al expresar que la descentralización es la transferencia
de competencias desde el nivel central del gobierno hacia otros niveles subnacionales.
En conclusión, cuando hablamos de descentralización hablamos de la transferencia de
poder en sus diferentes manifestaciones: en la gestión de potestades públicas, en la
gestión del poder político o en la gestión de los recursos estatales.
42
Borja Cevallos, Dr. R. (2006). Diccionario de la Política:Descentralización. Quito- Ecuador: Publicado
por Fondo de Cultura Económica,p.56-270.
43
Rodríguez P., C. (1994). Descentralización, Léxico Político Ecuatoriano. Quito-Ecuador: Ildis,p.133.
44 Suing Nagua José. (2010) Descentralización y Gobiernos Autónomos Quito- Ecuador: Editorial
UTPL,p. 69.
40 | P á g i n a
De todos estos antecedentes expuestos, encontramos diversas opiniones de autores,
quienes guardan casi igual similitud en su concepto: Aquí tenemos a Gabino Fraga
define a la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de
centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización,
la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a
órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de
jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del
régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo
integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos”.45
Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización
administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados
por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los
actos y de los titulares de los órganos inferiores. Mientras tanto que, Antonio María
Hernández también hace la diferencia entre centralización y descentralización, dice:
“De modo que la centralización busca ejecutar las leyes y gestionar los servicios, en
tanto la descentralización procura llevar a la periferia la mayor suma posible de las
facultades de decisión y de gestión”.46
45
Fraga, Gabino. (n.d) Derecho administrativo, 13ª ed., México, Porrúa, 1969. Citado por Fernández de
C, P. Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 2 Julio del 2012 en página
web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml
46 Hernández, A.M. (1997). Derecho Municipal. Volumen I: Teoría General, 2da.ed., Desalma,p. 348.
41 | P á g i n a
Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa
acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u
oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".47
Por su parte, Andrés Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino
solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central
limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:
1. Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una organización
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a
la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta
modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las
aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración,
significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por
lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponden. Los organismos descentralizados por región son aquellos que
atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el
municipio.
2. Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de
necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance
de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese
propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de
base a su economía.
3. Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del
ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan
notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La
descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor
injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan
47
Real A,E. (1970). Diccionario de la Lengua Española,19ª ed., Madrid-España. Citado por Fernández
de C, P. Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 13 Julio del 2012 en
página web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml
42 | P á g i n a
problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen
los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal
evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración,
haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera,
la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de
las funciones públicas.
Con estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues
a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances
muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los
organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial
común para todos ellos.
Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de
descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de
una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del
régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas
facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.48
En nuestra opinión, para situar el concepto en su justa dimensión, es preciso anotar
que la Descentralización, no son sino opciones teóricas que en la realidad no se tocan
ni pueden ser absolutas, porque en cualquier sistema administrativo una excesiva
Descentralización o Centralización empezaría a generar contradicciones que restarían
efectividad a la gestión. Como los sistemas sociales, en general, y las organizaciones
administrativas, en particular, son dinámicos es necesario tener flexibilidad para
realizar los ajustes del caso, en los momentos propicios, para optimizar la eficacia y
eficiencia de las instituciones.
48
Fernández de C, P. (n.d).Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 30
Julio del 2012 en página web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml
43 | P á g i n a
1.7.2 DEFINICIÓN
La definición precisa de lo que debe entenderse por descentralización no es una tarea
fácil dada la diversidad de enfoques que existen al respecto. La situación se complica
por su estrecha relación con otros conceptos, pues, si bien todos se contraponen al
centralismo, no existe consenso académico ni político respecto de su naturaleza.
Podemos observar que el concepto de descentralización se relaciona, principalmente,
con los conceptos de desconcentración, regionalización y autonomía, por lo que es
necesario aproximarnos a su significado.
En términos jurídicos o políticos, puede decirse que representa a la devolución de
derechos y facultades que habían sido arrebatados a las partes integrantes de un todo o
en casos excepcionales, voluntariamente cedidos.
Entendemos entonces que la descentralización como un proceso y una política de
Estado, de naturaleza sociopolítica, cultural, administrativa, económica y técnica,
busca la transferencia del poder público hacia las bases provinciales y locales, de
manera de construir un país más justo y sólido desde perspectivas sociales y
territoriales.
Este proceso, exige propósitos claros, decisiones oportunas y voluntad política firme
de quienes tienen la enorme responsabilidad de conducirlo, si queremos que
efectivamente se transforme en un instrumento eficiente de participación activa, que le
devuelva a la provincia y a sus instituciones los fueros perdidos, y que conduzca a
construir un país con sólidas bases locales.
En términos legales actuales diremos que en este proceso existe una relación entre dos
personas jurídicas distintas (gobierno central y GADs) que intervienen en una
transferencia "definitiva" e irreversible.49
49
Ortiz H, G. (2011). Los Desafíos del nuevo modelo Constitucional de Descentralización en el Ecuador.
Loja-Ecuador: Editorial UTPL, Posgrado Maestría en Derecho Admnistrativo. Consultado en Julio,30 del
2012 en página web: http://blogs.utpl.edu.ec/gortizhidalgo/files/2011/06/tesis-descentralizacion.pdf
44 | P á g i n a
Por último, en el código orgánico de organización territorial, Autonomía y
Descentralización, en su artículo 105 define a la descentralización de la siguiente
manera: “La descentralización de la gestión del Estado consiste en la transferencia
obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos
humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central
hacia los gobiernos autónomos descentralizados”.50
De acuerdo, a la Constitución del Ecuador y a la opinión de varios tratadistas diremos
que “descentralización” es la transferencia definitiva de competencias y recursos del
gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados, a fin de que estos
tengan plena capacidad de decisión, financiamiento y ejecución de las actividades que
de conformidad con la ley le corresponden.
La descentralización, consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación.
También debemos mencionar que otras leyes tratan el tema de descentralización y es
así que en una conceptualización legal podemos englobar tres tipos de estrategias:
1.- La Descentralización como una estrategia de legitimación del Estado por medio del
cual se traspasaría la gestión político, financiera y administrativa de los servicios
estatales, a los órganos locales o regionales.
2.- La Descentralización como una estrategia funcional a los proyectos de
privatización del Estado, mediante el cual se descargaría al Estado o al Nivel Central
en el caso del IESS de sus responsabilidades y reduciría al máximo su tamaño y su
capacidad sobre su presupuesto.
50
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.68.
45 | P á g i n a
3.- La Descentralización como un instrumento utilizado por ciertos grupos de poder
para asegurar una mayor representación en sus intereses o una maniobra para que los
Gobiernos Centrales (Estado e IESS) para reforzar su poder, entregando algunas
responsabilidades de poca monta a los municipios u órganos regionales. (Criterio
Político).51
Por último, mencionamos a la Ley de Modernización del Estado, en su capítulo IV
establece lo siguiente:
“La Descentralización y de la Desconcentración Art.34.- La descentralización
administrativa es el proceso mediante el cual una identidad u organismos del Gobierno
Central, transfiere atribuciones, facultades y obligaciones de que gozaba a favor de
otra entidad que es descentralizada ya sea territorial o funcionalmente.
Art.35.- El objetivo de los procesos de descentralización es transferir o delegar el
poder económico administrativo o de gestión del Gobierno Central a las entidades,
organismos o gobierno regional, seccional o municipal.
Art.36.- La Descentralización Administrativa como "un proceso mediante el cual las
instancias superiores de un ente u organismo público transfieren el ejercicio de una o
más de sus facultades a otras instancias que forman parte del mismo ente u
organismo.52
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
Art.51.-"Mediante la descentralización administrativa se transfiere de manera
definitiva funciones que desempeñan órganos de una administración central a favor de
entidades de derecho público de la administración pública institucional
51
Almeida G., L. (2011). La junta parroquial rural en la legislación ecuatoriana ¿gobierno autónomo
descentralizado?. Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho 89. Consultado en Julio,30 del
2012, en pag. Web: http://hdl.handle.net/10644/2778
52 Ley de Modernización del Estado. (1993). Descentralización y Desconcentración. Quito-Ecuador: R.O.
#349, 31 de Diciembre de 1993.
46 | P á g i n a
(Descentralización Funcional) o de régimen seccional autónomo (Descentralización
Territorial)”.53
1.7.3 AUTONOMÍA
La palabra autonomía proviene del griego autónomos, compuesto de nomos que
significa “ley” y autos que significa propio, por si mismo, implica la posibilidad de
darse su propia ley; para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante
normas y órganos de gobierno propio; es la libertad del propio gobierno otorgada a
una jurisdicción política menor.54
Al hablar de autonomía, se debe entender como la potestad que dentro del Estado
pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de éste; esta
definición de autonomía tiene distintas variantes, de acuerdo a la institución sobre la
cual recaiga el concepto autonómico.
La facultad normativa (potestad que tienen los municipios para dictar sus propios
reglamentos y ordenanzas), es una garantía constitucional, (ya que está contemplada
en la constitución y en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización, por lo tanto prevalece sobre la autonomía de otras instituciones),
capacidad para manejar sus propios recursos (a través de la recaudación de los tributos
municipales, como los impuestos prediales).
La autonomía, supone, entonces una libertad de acción más amplia, consiste en la
facultad de autorregularse (emitir sus propias normas), y por supuesto de auto
administrarse.
La autonomía implica que la entidad puede dictarse sus propias normas y regirse por
ellas. Esta guarda relación con el derecho político y apareja siempre un poder
53
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. (2002). Descentralización.
Quito-Ecuador: R.O. #536, 18 de Marzo del 2002.
54 Giuliano, D. (2005). Derecho Municipal: Autonomía y Regionalización Asociativa, 1ra. Ed. Buenos
Aires-Argentina: Ediar, 2005, pp. 46 y 47.
47 | P á g i n a
legislativo, pero nos dice Justo López, “la autonomía como la autarquía son grados de
competencia, dentro de un determinado orden jurídico estatal, de menos extensión que
la soberanía”.55
Es importante señalar que se concibe a la autonomía de los gobiernos autónomos
descentralizados desde varios ámbitos: político, administrativo y financiero. Es así
que, en el Art. 5 del Código establece: "La autonomía política, administrativa y
financiera de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales
prevista en la Constitución comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos
niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en
sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin
intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta
autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en
riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio
nacional…".56
Con esta aclaración, ahora abarcaremos cada uno de los ámbitos descrito en el
articulado anterior del Código, sus respectivas definiciones:
Autonomía Política.- Se la define como la capacidad de cada gobierno autónomo
descentralizado para impulsar procesos y formas de desarrollo acordes a la historia,
cultura y características propias de la circunscripción territorial. Tendrá sus facultades
normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las facultades
que de manera concurrente se vayan asumiendo: la capacidad de emitir políticas
públicas territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades
mediante sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación
ciudadana.
55
Justo L. Mario; “Manual de Derecho Político”.
56Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD.
Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p14.
48 | P á g i n a
Autonomía Administrativa.- Se la define como el pleno ejercicio de la facultad de
organización y de gestión de sus talentos humanos y recursos materiales para el
ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus atribuciones, en forma directa o
delegada, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley. Y finalmente,
Autonomía Financiera.- Se la define como el derecho de los gobiernos autónomos
descentralizados de recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin
condiciones, los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto
General de Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios
recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley. 57
La autonomía está garantizada por el Código al señalar que ninguna función del
Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y
financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por
la Constitución y las leyes de la República.
En dicha perspectiva se precisa entonces, que está especialmente prohibido a cualquier
autoridad o funcionario ajeno a los gobiernos autónomos descentralizados, lo
siguiente: Derogar, reformar o suspender la ejecución de estatutos de autonomía:
normas regionales.
Finalmente, podemos destacar los criterios para la distribución de los recursos entre
los gobiernos autónomos descentralizados que son los siguientes: “1. Tamaño y
densidad de la población. 2. Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y
consideradas en relación con la población residente en el territorio de cada uno de los
gobiernos autónomos descentralizados. 3. Logros en el mejoramiento de los niveles de
57
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas.
49 | P á g i n a
vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de
Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.”58
1.8 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES Y LEYES ECUATORIANAS
En primer lugar indicaremos que la Descentralización es una institución jurídica
bastante nueva, que ha tenido un recorrido dificultoso, por las viejas tradiciones
políticas que se manejaban a nivel del Estado. Razón por la cual, antes las
competencias eran voluntarias, por ejemplo, bajo ese esquema Guayaquil, Quito,
Cuenca, Manta asumieron la competencia de sus aeropuertos dicho sea de paso con
bastante acierto, Guayaquil lo hizo con el Registro Civil, que ahora son competencias
exclusivas del gobierno central. ¿Cómo revertir estas competencias asumidas? ¿El
Estado podrá o no intervenirlas?, es decir; regresarlas a su control y administración.
Ustedes coincidirán con nosotros en que resulta ilógico, por el simple hecho de que no
existe irretroactividad de la ley. Lo sucedido con los aeropuertos y registro civil, no
fue una arbitrariedad, se realizó a la sombra de la anterior ley Orgánica de Régimen
Municipal.
Para esos casos precisamente la COOTAD señala que no les serán revertidas, pero si
existiere alguna contradicción, esta será resuelta por el flamante Consejo Nacional de
Competencias, que es el organismo competente.
Ahora nos centraremos en ir mencionando puntos importantes de la descentralización
que se encuentra dentro del texto Constitucional del 1998. Revisemos los principales
contenidos de dicha Constitución en materia de descentralización. En el Art. 1
establece que el Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario,
independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Agrega que su gobierno es
republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo,
58
,58
.1 Ibid, pp. 101 a104: Citado por:Suing Nagua, José.(2010) Descentralización y Gobiernos
Autónomos. Quito-Ecuador. Corporación de Estudios y Publicaciones.
50 | P á g i n a
participativo y de administración descentralizada. En el Art. 124 agrega: "La
administración pública se organizará y desarrollará de manera descentralizada y
desconcentrada…" En el Art. 225 señala que el Estado impulsará mediante la
descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el
fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la
distribución de los ingresos públicos y de la riqueza. También establece: "…El
gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias,
responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de
carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios
del régimen seccional dependiente". 59
Luego, desarrolla la esencia del modelo de "descentralización” y, obviamente, su
principal deficiencia. En el Art. 226 determina: “Las competencias del gobierno
central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la
dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica
y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la
Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan". Sobre el tema, vale
indicar que los asambleístas constituyentes de 1997-1998, por razones políticas más
que por desconocimiento, establecen en el Art. 226 de la Constitución “la trampa que
ha mantenido paralizada y escamoteada la descentralización en el país, durante estos
últimos años, al señalar que el proceso es optativo y no obligatorio como corresponde
a las normas de derecho público". (Ibíd., pp. 146-147)60
La Constitución de 1998 añade en el mismo artículo que, en virtud de la
descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de
recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias; y, luego
establece: "La descentralización será obligatoria cuando una entidad seccional la
solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.” 61
59
Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador.
R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998.
60 Ibid., pp.146-147.
61Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador.
R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998.
51 | P á g i n a
Al respecto, es importante destacar: "El último inciso del Art. 226 contenía, el
precepto que a mi modo de ver, se constituyó en el obstáculo más grande del proceso,
el modelo, ecuatoriano, 'voluntario-obligatorio'… Esto suponía que el mecanismo para
activar la descentralización estaba en la voluntad de las autoridades de los gobiernos
seccionales, quienes, con decisión política de por medio, debían poner a andar el
proceso, con la petición inicial, la que transformaba en obligatoria la descentralización
para el nivel central. Mientras ello no ocurría, el proceso ni siquiera se iniciaba.
Y como la obligatoriedad se activaba con la formal petición de las autoridades
seccionales, mientras no se presentaban las solicitudes, el gobierno nacional no
atendía ni impulsaba el proceso porque el mismo no se iniciaba"62
.( Suing, J. Op. Cit.,
pp. 83-84)
En el Art. 236, señala un propósito importante, aunque tuvo resultados poco
satisfactorios en el tema: "La ley establecerá las competencias de los órganos del
régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad de atribuciones, y
regulará el procedimiento para resolver los conflictos de competencias".
Como una muestra más del carácter voluntario del modelo de descentralización está la
disposición del Art. 234: "… El concejo municipal, además de las competencias que le
asigne la ley, podrá planificar, organizar y regular el tránsito y transporte terrestre, en
forma directa, por concesión, autorización u otras formas de contratación
administrativa, de acuerdo con las necesidades de la comunidad".
Como se habrá notado, la Constitución de 1998, en el citado Art. 225, establece que el
Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el “desarrollo
armónico del país”, y, que la transferencia progresiva de funciones, atribuciones,
competencias, responsabilidades y recursos no solo incluye a las “entidades
seccionales autónomas” sino también a “otras de carácter regional”. Dicho enfoque se
complementa con el Art. 243, en el que se establece que uno de los objetivos
62
Suing, J. (2010).Op. Cit., pp. 83-84
52 | P á g i n a
permanentes de la economía es: “El desarrollo socialmente equitativo, regionalmente
equilibrado, ambientalmente sustentable y democráticamente participativo...”. 63
Sin embargo, se deja intacta la “división político administrativa” del país y en nada se
contribuye a normar una nueva organización territorial, mucho menos un “desarrollo
territorial” que, al decir de Suing, “hace relación a la ejecución de políticas y acciones
orientadas a la generación de la riqueza y al mejoramiento de las condiciones de vida
de la población asentada en diferentes espacios territoriales…”64
.(Suing, J. Op. Cit.,
pp. 27)
En conclusión, sus principales límites fueron, por una parte, permitir que la
descentralización sea “voluntaria” para los gobiernos seccionales autónomos y, por
otra, no establecer las garantías necesarias para obligar al gobierno central a cumplir
con la transferencia de las competencias y recursos solicitados.
Por lo que, coincidimos con lo que plantea Castillo y dice: "La Constitución del 98
dedica el Título XI con diecisiete artículos a la organización territorial y
descentralización y aún cuando tiene algunos enunciados favorables a la
descentralización; sin embargo comete dos errores fruto del sesgo neoliberal que la
inspiró: primero plantea que la descentralización sería opcional y no obligatoria, como
corresponde a toda norma de derecho público, y segundo no establece en forma
concomitante un sistema de desconcentración de la acción del gobierno nacional en
todo su territorio para articularlo o vertebrarlo en regiones horizontales a fin de que el
Estado, lejos de desentenderse de la periferia, se robustezca y esté en capacidad de
ejercer su insustituible rol, regulador, controlador, promotor y
redistribuidor"65
.(Castillo, J. Op. cit., p. 4.)
63
Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador.
R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998. Arts.- 225,234,236 y 243.
Citado por: Hernández T., M. ( 2009). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito-Ecuador:
Corporación de Estudios y Publicaciones, p.117.
64 Suing, J.(2010). Op. Cit., p. 27
65 Castillo, J. (2008).Op. cit., p. 4.
53 | P á g i n a
Si bien es cierto, que con la actual Constitución, el Código Orgánico de Organización
Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), La Ley de Modernización del
Estado Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa
Privada, Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, el
Reglamento Sustitutivo de la Ley de Modernización del Estado, Ley Especial de
Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos
Seccionales, Ley Especial de Descentralización y Participación Social, Ley Orgánica
de Juntas Parroquiales Rurales y Reglamento de Aplicación, Reglamento General de
Aplicación a la Ley de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Municipal, son
los cuerpos legales con los cuales se ha trabajado en la Modernización del Estado y
especialmente se ha logrado descentralizar al mismo, dejando a un lado el ya caduco
modelo centralista, que solo trajo consigo un crecimiento desmesurado de burocracia,
deficiencia y letargo en el desarrollo de la administración.
Aunque todavía no ha sido posible una descentralización en su totalidad.
Porque la Cootad, define a la descentralización en su artículo 105, que la
descentralización del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones,
atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y
tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la
Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Autónomos a efectos de distribuir los recursos
y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones
territoriales, esto no se cumple hasta la actualidad.
54 | P á g i n a
CAPÍTULO II
MUNICIPIOS
2. LOS MUNICIPIOS
El profesor mexicano Carlos Quintana Roldan tomando como referencia los diversos
estudios realizados por destacados historiados municipales, ensaya una definición de
municipio en los siguientes términos: […]el Municipio, como institución jurídica y
social, surgió con el Derecho Romano, particularmente en el momento de la expansión
del Imperio en los primeros años de nuestra era. En el genio latino se conjugaron, por
una parte, el claro realismo político y, por otra, la idea pragmática de la administración
de las ciudades, resultando así el ámbito de lo municipal, que se circunscribió al
manejo de las cuestiones locales, sin interferencia de otras entidades del Estado, por
así convenir a la propia “razón de estado” del Imperio.
Sobre la temática municipal se han emitido varias definiciones, así la Enciclopedia
Enciclopedia Jurídica Omeba la define como “Una persona de Derecho Público
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que
administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o
menor grado, de una entidad pública superior, el Estado Provincial o Nacional”.
El autor Carlos Quintana al abordar la definición de Municipio recoge los elementos
de la institución municipal, no solamente los formales, sino materiales y manifiesta
que “El Municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad
organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia
primaria y vecinal, que está regida por un concejo o ayuntamiento, y que es con
frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política del
Estado”.66
66
Quintana, C. (1999). Derecho Municipal. México: Editorial Porrua,p.31. Citado por: Ojeda G., J.E.
(2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su Evolución Histórica. Quito-Ecuador:
Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo).Consultado en Agosto,3 del 2012, en
http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-
55 | P á g i n a
Con la conceptualización de lo que es un municipio, ahora continuamos con los
antecedentes históricos, que acontinuación lo desarrollamos.
2.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
En los primeros años de la historia, el hombre, preocupado por satisfacer sus
necesidades de seguridad y convivencia buscó relacionarse con los otros hombres,
circunstancia que permite el surgimiento de las primeras organizaciones sociales como
las hordas, los clanes o las tribus, etc.
Estas organizaciones no permanecerán estáticas, pues, conforme se produce el
desarrollo de sus fuerzas productivas evolucionarán considerablemente; de ahí, que es
importante referir de manera muy rápida las grandes civilizaciones que surgieron en la
historia de la humanidad así tenemos: a la primera e importante civilización ubicada
en la región de Mesopotamia, la Egipcia, que vendría a ser el motor dinamizador de la
cultura mediterránea, ciudades importantes como Pekín en la vieja cultura China, la
civilización Libia, Fenicia, etc.
Grecia fue el referente de la política, la democracia y el Estado, la Polis Griega
representa el centro político-económico y punto de encuentro del pueblo griego, los
grandes valores de justicia y virtud hallan su punto máximo de realización en sus
ciudades.
Se debe destacar que las “instituciones urbanas Griegas denotan indudablemente los
perfiles que en Roma adquirieron las civitas municipales. La Polis Griega es
precursora, con sus demos, de la institución municipal que florecería siglos después en
el gran imperio de los Romanos”.67
67
Ibid, Citado por: Ojeda G., J.E. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su
Evolución Histórica. Quito-Ecuador: Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo).Consultado
en Agosto,3 del 2012, en http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-
56 | P á g i n a
En la antigua Roma, un municipium (palabra latina que origina la castellana
“municipio”) era una ciudad libre que se gobernaba por sus propias leyes; aunque sus
habitantes disfrutaban de muy distintas situaciones jurídicas, pues obtenían sus
derechos no por su residencia en ella, sino por la posesión de la ciudadanía, la
condición de libertad o esclavitud”. 68
La presencia Romana despertó enorme influencia en las municipalidades ibéricas, “las
autoridades y funcionarios fueron los propios del municipio latino, esto es, la curia, los
duunviros, los ediles, cuestores, etc.”.69
La gran influencia Romana despertó serios conflictos y fuertes enfrentamientos con
diferentes tribus, de manera especial con los germanos que en gran cantidad provenían
del norte de Europa, esto provocó que las municipalidades españolas vayan cediendo
espacio, perdiendo estabilidad y eficiencia, dándose una suerte de mezcla de
costumbres con la de esos pueblos, lo que a la postre tendría consecuencias negativas
en el advenimiento de un nuevo tipo de organización.70
El Dr. Rodrigo Borja Cevallos, en su Diccionario de la Política, nos confirma y dice
que la palabra Municipio proviene del latín municipium, que significa “ciudad
principal que se gobernaba por sus propias leyes” y, la palabra autonomía significa
circunscripción territorial que se rige por normas propias. Su conformación antigua no
respondía a un ordenamiento jurídico, sino más bien territorial y sobre todo cultural,
es en la antigua Roma donde aparecen como organizaciones jurídicas y el “Imperio les
dotó de cierto grado de autonomía para manejar los asuntos de sus vecinos”71
68
García, C. (08-3-2012) Concepto de Municipio. Consultado en página web:
http://es.wikipedia.org/wiki/municipios.(ITALIA) [publicado:10-05-09]
69 Quintana, C. (1999)Op. cit. p. 37.
70 Korneman. Ernest. (n.d) “El Municipio Romano”; en Enciclopedia Paully Wissowa, citado por
Quintana Roldan,C.(1999). En su obra “Derecho Municipal”, p. 32.
71 Borja C, Rodrigo. (2006). Diccionario de la Política. Editorial: Fondo de la Cultura Mexicano,pág 34.
Citado por: Ojeda G., J.E. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su Evolución
Histórica. Quito-Ecuador: Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo). Consultado en
Agosto,3 del 2012, en http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-
57 | P á g i n a
Su evolución se ha visto fuertemente influenciada por los diferentes estadios de la
sociedad y sobre todo por los regímenes políticos reinantes. Julio César, en la
Península itálica, y los Emperadores, en las provincias occidentales del vasto Imperio
del Tiber, impusieron un sistema uniforme de gobierno municipal, confiriendo status o
categoría municipal sobre ciudades que no eran fundadas por ellos, sino existían con
anterioridad, o las fundaban nuevamente, como en las refundiciones de Cartago y
Corinto en el año 46 después de Cristo, las que fueron establecidas en la forma del
municipio romano.
Los municipios copiaron el sistema de gobierno de Roma con funcionarios elegidos
semejantes a los cónsules y aedíles, de donde tomaron su nombre los munícipes,
miembros de los cuerpos deliberativos, o concejales de hoy.
Debido a la urbanización, ha sido necesario estructurar un gobierno de las ciudades,
donde se han reunido conglomerados humanos con la finalidad de satisfacer
necesidades comunes. La institución municipal impone y supone la presencia de
órganos de gobierno y administración que la conduzcan. Los alcaldes, o cabezas de los
municipios, pueden ser designados o elegidos. Hasta el siglo XIX eran casi siempre
designados por el gobierno central, pero con el desarrollo y auge del sistema
representativo la mayoría de países adoptaron el sistema de un alcalde elegido por
sufragio popular.
Una municipalidad en el derecho anglosajón es una autoridad pública subordinada y a
la cual se le ha conferido los derechos legales de una corporación. El término cubre
tanto a ciudades, pueblos o vellorios, ciudades menores y burgos, pero también
condados o distritos, es decir, incluido el territorio rural. Sin embargo, generalmente
se le da un sentido restringido a la organización política o maquinaria administrativa
para regir los asuntos públicos de determinadas circunscripciones territoriales,
incluidos protección policial y de bomberos, salud pública, medidas de prevención
sanitaria como agua potable, alcantarillado ; regulaciones de tráfico vehicular, control
de la construcción de edificios mediante la imposición de códigos de construcción,
58 | P á g i n a
hasta la regulación de la conducta individual de los ciudadanos que viven en su
circunscripción territorial, o se encuentran en ella.
Además, una municipalidad debe hacer cumplir las Leyes, Decretos y Reglamentos
del Gobierno Central, siendo en algunos aspectos delegados del mismo sus
funcionarios, y sobre todo, el representante legal del mismo, al que usualmente se
llama alcalde.72
(Dra. Plaza de García, N.)
Evolución Histórica de la Municipalidad en el Ecuador
El desarrollo económico, socio-político y jurídico del Ecuador, ha sido objeto de
innumerables cambios, que obedecen a su situación frente a los demás países de
América; lo que determina su movimiento interno en la vida seccional como Estado.
Pero, no podemos olvidar ha sido el mismo Estado, muchas veces, quién ha
determinado su constante evolución.
Todo este desarrollo, ha sido un elemento que produjo transformaciones de carácter
interno, cambios que en la vida constitucional han servido de base para que
internamente el Estado pueda desenvolverse de una manera más fácil, y que en lo que
respecta a la Municipalidad, esta ha sufrido constantes cambios internos y externos.
Estos cambios se han dado en forma paulatina, tal como lo ha requerido el paso de los
años de su vida institucional y que muchas veces ha obedecido a interés de grupos
políticos que han logrado detentar el poder, o que una vez logrado obtener éste,
influenciaron en ello.
La Municipalidad Ecuatoriana, de lo que era al comienzo de nuestra vida republicana,
a lo que es hoy en día, ha evolucionado lentamente, aunque la de 1.830 guardaba
72
Plaza de García, N. (n.d). Sistema de Gobierno Municipal. Guayaquil-Ecuador: Editorial Revista
Jurídica;publicadoen:http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=vie
w&id=370&Itemid=8. Consultado en Agosto,3 del 2012.
59 | P á g i n a
aspectos de los que se constituyeron en la época de la Colonia y éstos a su vez de los
creados en el viejo continente, obedecía a las necesidades de su tiempo y además a
intereses de ciertos sectores dominantes; la de hoy es más amplia por las mismas
circunstancias que la rodean, como también han variado los campos de acción,
finalidades, etc., pero que aún de haberse dado cambios no llega a ser funcional y
cumplir a cabalidad sus objetivos ni tampoco cubre las necesidades de su población
por cuanto son muchos y variados los motivos que impiden su cumplimiento.
El presente trabajo de investigación, no tiene otra finalidad sino la de presentar un
análisis comparativo (en un cuadro será ilustrado más adelante) entre las diversas
constituciones que se han dado en la vida republicana del Ecuador, haciendo al mismo
tiempo ciertas observaciones que crea convenientes según el caso. El tema central
será, el aspecto legal que ha regulado a la Municipalidad en las diversas cartas
Constitucionales y sus cambios, aumentos o disminuciones que se hayan operado.
Constitución de 1830.-
Art. 53.- El territorio del estado se divide en departamentos, provincias, cantones y
parroquias…. Cada cantón o la reunión de algunos de ellos en circuito por disposición
del Gobierno, será regido por un corregidor.
Art. 54.- Los Prefectos, Gobernadores y Corregidores ejercerán sus funciones por
cuatro años y los Tenientes por dos años, pudiendo ser reelectos según su buen
comportamiento.
Art. 56.- Habrá Concejos Municipales en las capitales de provincia la Ley organizará
estos Concejos designando sus atribuciones, número de sus miembros, duración de su
empleo y la forma de su elección.
Esta constitución nos habla de la existencia del Municipio y también podemos darnos
cuenta que el alcance que tiene ella es reducido. Determina también el tiempo de
duración y especifica la existencia de los concejos municipales solo en las capitales de
provincia y no en todos los cantones.
60 | P á g i n a
Constitución de 1835.-
Esta constitución, no varía en lo dispuesto en la anterior, en lo que se refiere a las
Municipalidades, tan solo podemos anotar que aquí se expide una Ley aclarativa en lo
referente a los Alcalde y la prohibición de ser electores en el Cantón foráneo, pero que
si pueden ser representante de ellos.
Constitución de 1843.-
En ésta constitución permanece estática las disposiciones referentes a la división
territorio, y no se logra un avance para lo municipal, pero en cambio ya se menciona la
existencia de un Consejo Provincial, su formación y número de miembros etc.,
podemos decir que es éste consejo provincial, el que luego se divide para constituir los
concejos cantorales.
La disposición es muy amplia y logra confundir, pues no precisa la existencia del
Municipio como un espacio físico determinado.
Constitución de 1845.-
Art. 140.- Habrá Concejos Municipales, y la Ley determinará los lugares donde deben
establecerse, y sus atribuciones, lo mismo que el número, cualidades y duración de sus
miembros.
Las disposiciones relativas a la división política del territorio no varía tampoco, ni lo
relativo a sus dirigentes, pero en cambio como anotamos, se da la existencia de una
disposición que manda la creación de los concejos municipales, y expresa de manera
clara los aspectos sobre los que versará la Ley específica, como también podemos
darnos cuenta que estos municipios solo surgirán en determinadas regiones o sectores
de la república. Pero en definitiva se reconoce su existencia, aunque no que la
existencia de los concejos sea algo imprescindibles y determinan para el mejor
gobierno seccional.
Constitución de 1850.-
Art. 98.- Habrá Municipalidades en todas las cabeceras del Cantón donde pueden
establecerse. Leyes especiales reglarán todo lo relativo al régimen Municipal.
61 | P á g i n a
Aunque en esta constitución se exprese que “habrá Municipalidades”, comparando
con lo que dice la anterior, encontramos que la disposición que regulaba a los
Municipios era de carácter común en 1.845.
Ya en 1.850, lo relacionado a los Municipios se lo hacía constar en un capítulo que se
denominaba DEL REGIMEN MUNICIPAL, y es por primera vez que en la
constitución se anota en un capítulo la disposición que regula la existencia o creación
de las Municipalidades, pero también se dispone que su creación se dará en todas las
cabeceras o cantón, cosa que hasta ese entonces no se había tomado en cuenta. Ya
desde 1.850 tenemos que todos los cantones que sean factibles crearles un Municipio,
lo pueden tener.
Constitución de 1852.-
El único artículo que se refiere a los Municipios es el #141 incluido al final del
capítulo de las disposiciones comunes y que no es otro sino el mismo que el #140 de
las mismas disposiciones comunes de la carta Constitucional del año 1.845.
Esto significa, que si anotamos anteriormente que con la Constitución de 1.850, se
realizó un avance, púes ahí se incluyó un capítulo especial sobre el Régimen
Municipal, en 1.852 se regresó a lo estipulado anteriormente, de manera que el
Municipio no tuvo la facilidad de obtener un paso más en la vida constitucional del
Ecuador.
Constitución de 1861.-
Art. 96.- Habrá Municipalidades provinciales, cantorales y parroquiales. La Ley
determinará sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e
instrucción de los habitantes de su localidad, sus mejoras materiales, recaudación,
manejo e inversión de las rentas municipales, fomento de los establecimientos
públicos y demás objetos y funciones que deban contraerse.
Determino que las parroquias en que no se puedan establecer Municipalidades
quedarán sujetas a los acuerdos de la del cantón.
62 | P á g i n a
Art. 97.- Los Gobernadores, Jefes Políticos y tenientes Parroquiales ejecutarán los
acuerdos Municipales de su localidad en todo lo que no se oponga a la Constitución y
las leyes generales; y en caso de que sobre esta materia se suscitare alguna cuestión se
decidirá por la Corte Suprema de Justicia.
Es en ésta constitución en donde se determinara ampliamente como debe regularse el
funcionamiento de los Municipios y además se fija en forma determinante de que
existirá concejos a nivel provincial, cantonal y parroquial; luego en el artículo 97 se
dispone de que las autoridades ejecutivas seccionales aplicarán las resoluciones de
estas clases de organismos, lo que nos hace ver de cómo se desarrolla ésta actividad,
dándose así poderes de ejecución como también la Corte Suprema de Justicia decide
sobre los problemas que surjan en estas disposiciones, esto nos da a entender de que
los Alcaldes Municipales tenían reducido su poder de ejercicio.
Constitución de 1869.-
En ésta constitución se cambia lo estipulado en la anterior, siendo los cambios los
siguientes:
Art. 83.- Habrá Municipalidades en todas las capitales y de manera trascendental, se
determina que, serán los Jefes Políticos del Cantón las personas autorizadas para
dirigir la labor Municipal, además, solo existirían municipios en las capitales del
cantón suprimiéndose la existencia de ellas en las parroquias como también los
concejos de carácter provincial.
Constitución de 1878.-
El artículo 104 de esta constitución expresa claramente la existencia de
Municipalidades en todos los cantones de la república y sus atribuciones, derogándose
lo estipulado anteriormente en la carta constitucional de 1.869, y de manera especial lo
relativo al Jefe Político, dejando este de ser la persona que dirija en el Municipio.
Constitución de 1883.-
Las disposiciones concernientes del régimen administrativo interior, lo único que
hacen es ratificar lo expuesto en el anterior artículo de la constitución de 1.878, que en
63 | P á g i n a
definitiva es lo mismo sin existir ninguna variación. En cuanto a las Municipalidades
el régimen es el mismo no se da mayor importancia, pero se ratifica que el Jefe
Político no tiene nada que ver en el Municipio.
Constitución de 1897.-
El artículo 122 es igual que las dos anteriores, y no se efectúa ningún adelanto. Pero,
si podemos anotar que el artículo 122 se cambia la palabra seccional por nacional en
lo que respecta a los intereses.
Constitución de 1906.-
El Artículo 113 es igual en su contenido, pero se vuelve a la fórmula anterior de
“intereses seccional” y no “nacional”.
Art. 114.- Las Municipalidades en el ejercicio de sus funciones privativas, serán
absolutamente independientes de los otros poderes pero sin contrariar en ningún caso
las Leyes generales del país.
Desde 1906 los Municipios logran su independencia en las funciones administrativas,
dejando a un lado la intervención de los demás poderes del estado, esta independencia
se exterioriza en el sentido de que las Municipalidades, de acuerdo a los preceptos
constitucionales, pueden obrar de manera directa, claro está sin violar ni atentar a las
disposiciones generales.
Constitución de 1945.-
En esta constitución, desde el artículo 102 al 111 hay una verdadera transformación
para el futuro de las Municipalidades, aquí cuando se dictan verdaderos preceptos
constitucionales, que determinan una situación de carácter progresivo y le dan a los
Municipios su verdadero sentido y finalidades.
Encontramos, que constitucionalmente se fija como se elaborarán las leyes y
reglamentos correspondientes al Municipio. Además se regula que deberán dictarse las
normas reguladoras entre los ciudadanos y las Municipalidades y viceversa, también
64 | P á g i n a
se contempla las diversas relaciones que pueda tener la Municipalidad y se autoriza
por primera vez la unión de Municipalidades para obtener el cumplimiento de sus
finalidades.
Es notorio que se prescribe que la existencia del alcalde depende al volumen de rentas
que perciba la Municipalidad, cosa que se fija primero, que deberán existir en los
Municipios que sean cabeceras cantorales y los que tengan un considerable volumen
de rentas.
La autonomía de las funciones Municipales es otro avance positivo para la evolución y
desarrollo del Municipio, y es especial para la mejor ejecución de sus obras y fines;
además se autoriza para que ellos puedan dictar acuerdos, ordenanzas y reglamentos
que ayuden para un mejor servicio.
Constitución de 1946.-
Las siguientes son las reformas que se introducen al campo constitucional, en lo
referente a las Municipalidades: La permanencia del alcalde dentro de la corporación
Municipal es sólo con voto dirimente.
Prescribe las prohibiciones de las actuaciones y las responsabilidades que tienen los
miembros del cabildo por sus actuaciones individual y colectivamente ante los jueces,
en lo referente al aspecto económico de ellas.
Señala también la prohibición de dictarse leyes que perjudique a la normal
recaudación de los fondos o impuestos Municipales fijados por este a la propiedad
urbana, estando facultada por la Ley la regulación específica de los impuestos y
rentas, de manera que pueda garantizarle su autonomía.
Esta constitución es realmente la precursora, que destina a la Municipalidad un campo
más amplio de acción y también determina su autonomía no solo en el aspecto
administrativo sino además en lo que se refiere a lo económico.
65 | P á g i n a
Constitución de 1967.-
En esta constitución se destacan varios aspectos relativos a la Municipalidad, para
esto, los mencionaremos cada uno: Cada cantón constituye un Municipio y el
Gobierno Municipal está a cargo del Concejo, cuyos miembros son elegidos por
votación directa y secreta. Lo que se refiere al alcalde continúa igual que en la
anterior constitución.
Los Municipios gozan además de la autonomía funcional y económica para el mejor
cumplimiento de sus fines que le son propios.
Se habla, que la atención de las obras y los servicios públicos nacionales podrán ser
atendidos por la Municipalidad, según sea el caso, determinase para el efectivo
cumplimiento de ello cuales serán las rentas que perciban las Municipalidades, cosa
que se lo señala en el Art. 246. Numeral 2 y 3; las cuales son: el Impuesto a la
propiedad urbana y el impuesto a las ventas finales que se realicen dentro de cada
cantón; en el art. 247 se señala que la facultad legislativa de las Municipalidades, se
manifiestan por medio de las ordenanzas.
Hemos observado detenidamente que la Municipalidad y el Municipio, ha sido
sometido a un constante cambio que muchas veces se produjo en forma lenta pero
decisoria para los destinos de esta forma de gobierno seccional. Con la constitución de
1.967 se dio un final aparente a los diversos cambios operados, pero, no ha sido así, ya
que los diversos gobiernos de facto que se han producido en nuestro país han
decretado Leyes que han producido cambios sustanciales en él.
Constitución de 1978.-
Los cambios introducidos por la Dictadura Militar de los años 70‟, no van más allá de
reformas numéricas en cuanto a la conformación de los Concejos Cantónales, y una
que otra disposición reformatoria de carácter formal, sin afectar de fondo al régimen
seccional.
66 | P á g i n a
Las Municipalidades en el 2005.-
Los cambios y reformas de 1.984, y las reformas y Codificación de la Ley convertida
en Orgánica, a partir del 2.005, (LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL),
sienta las nuevos precedentes en las reformas introducidas a la Ley, de manera
particular, por cuanto se mira esencialmente a la Autonomía, económica,
administrativa, financiera, de la Municipalidades Ecuatorianas, los mecanismos
legales que permiten un proceso de Descentralización bastante afianzado y con miras
para que estos organismos seccionales puedan subsistir de manera independiente y
más robusta, abren un camino para que las Instituciones territoriales municipales se
conviertan en verdaderos gestores y ejecutores de la obra pública de manera más
directa y cercana a sus pobladores, sin depender del centralismo absorbente del Estado
o Gobierno central.
Los cambios introducidos en los últimos 15 años, son muy importantes en todos los
aspectos, internos y externos, hoy en día la municipalidad, el municipio y su concejo
cantonal, tienen y gobiernan seccionalmente de manera más amplia, si miramos el
espectro de la transferencia de competencias, del organismo central al seccional,
representa un gran avance, podría decirse un triunfo, a ese malgastado discurso de la
Autonomía.
No queremos terminar sin aclarar una importante confusión que hasta nuestros días se
comete, por ello, es importante distinguir los términos Municipalidad, Municipio y
Concejo Cantonal: el primero la institución, el segundo el espacio físico territorial; y,
el último, el Cuerpo colegiado y legislativo.73 (Dr. Serrano N, X. 2010-01-25)
2.1.1 INSTITUCIÓN MUNICIPAL EN NUESTROS DÍAS
Todos los municipios de nuestro país están regidos “por el sistema que fue
centralizado mediante la Ley de Régimen Municipal, aprobada el .27 de Enero de
73
Serrano N., X. (2010). Municipalidad: Evolución Histórica de la Municipalidad del Ecuador. Guayaquil-
Ecuador: Editorial Derecho Ecuador, publicado el Lunes 25 de Enero del 2010, en:
www.derechoecuador.com/index.php?...municipalidad...derecho.... Consultado en Agosto,3 del 2012.
67 | P á g i n a
1966, a finales del triunvirato dictatorial que se había iniciado en 1963, y bajo la
dirección de burócratas de corte socializante, habiendo sido promulgada en el Registro
Oficial No. 680 de 31 de Enero del mismo año 1966, y que hoy sigue vigente con
enmiendas o reformas”.74
Cada municipio es, según el COOTAD, una persona jurídica de derecho público, con
autonomía política, administrativa y financiera, sujetándose a la constitución y la Ley
actual.
En la actualidad el Municipio es la circunscripción territorial en la que se divide
administrativamente un Estado, dotado de autonomía para el manejo de sus
competencias y regida por el Concejo o Cabildo como comúnmente se lo denomina,
tiene su propia delimitación y lo preside el Alcalde. No profundizamos en el tema
(organización territorial), por cuanto ya en el primer capítulo lo hicimos, por tanto
continuaremos.
Si partimos del concepto de circunscripción territorial, obviamente que nos ubicamos
en un cantón, donde el Municipio tiene la obligación de vigilar por el servicio a sus
ciudadanos, el COOTAD, lo define como “…personas jurídicas de derecho público,
con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán integrados por las
funciones de participación ciudadana, legislación y fiscalización: y, ejecutiva previstas
en este Código, para el ejercicio de las funciones y competencias que les
corresponden”.75
Actualmente se utilizan algunos términos para referirse al Municipio, aunque no todos
son sinónimos, por ello es necesario hacer la aclaración correspondiente, como futuros
profesionales del Derecho, es importante que se utilicen los términos adecuados.
74
Plaza de García, N. (n.d). Sistema de Gobierno Municipal. Guayaquil-Ecuador: Editorial Revista
Jurídica;publicadoen:http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=vie
w&id=370&Itemid=8. Consultado en Agosto,3 del 2012.
75Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD.
Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.39.
68 | P á g i n a
Así por ejemplo, se utilizan como sinónimos Municipio, Municipalidad, cuando si
bien se refieren a la misma institución, tienen una connotación diferente, Miguel
Hernández, nos aclara el tema diciendo que la Municipalidad es la institución jurídica,
“a través de la cual se ejercen las competencias, facultades y atribuciones que la
Constitución y la ley reconoce”76
, mientras que el Municipio es el cantón, la
circunscripción territorial, entonces obvio que cuando nos referimos a la institución
diremos la municipalidad o el gobierno municipal como actualmente lo señala la
Constitución, aunque en este último caso la Constitución actual hace una
diferenciación de la anterior en cuanto a los principios, competencias y atribuciones,
pero en conclusión ambos se refieren a la institución.
2.2 NATURALEZA JURÍDICA MUNICIPAL
La Naturaleza Jurídica Municipal es la personería jurídica de derecho público, con
patrimonio propio y capacidad para realizar los actos jurídicos que fueron necesarios
para el cumplimiento de sus fines. Autonomía Política, Administrativa, y; Financiera.
Carlos Quintana, en su obra cita, “que el Estado como organización política, jurídica y
económica avala y permite la conformación de los Municipios, siendo -estos-
anteriores al Estado Nacional. Bajo estos lineamientos es preciso hacer hincapié que
“es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndole en realidad al otorgarle
personalidad jurídica, patrimonio y competencias propios”.6 Vemos pues, que es la
ley la que da sustento y vida al Municipio. 77
(Quintana, C. 1999).
De acuerdo al Art. 53 del COOTAD, la naturaleza jurídica de los gobiernos
autónomos descentralizados municipales está dada por la personería jurídica, la
autonomía política, administrativa y financiera, y estará integrada por las funciones de
participación ciudadana, legislación, fiscalización y ejecutiva.
76
Hernández Terán, M. (2009) Ob. Cit. pág.123.
77 Quintana, C. (1999). Op. cit. p. 10.
69 | P á g i n a
2.3 AUTONOMÍA MUNICIPAL
La Autonomía Municipal Proviene del griego: “autos” que significa uno mismo, por sí
mismo, y; “nomos” que significa ley. La autonomía: capacidad para administrase
independientemente del gobierno central.
El Diccionario de la Real Academia Española de la lengua manifiesta que:
“Autonomía es la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias,
regiones y otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno
propios”.
Guillermo Cabanellas en su Diccionario Jurídico expresa que: “Autonomía es el
Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a
otras leyes que las dictadas por él y para él”
Miguel Marienhoff manifiesta que la “autonomía denota siempre un poder de
legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo
que autonomía es un concepto político, porque político es el poder de propia
legislación”.
Así tenemos variadas opiniones de otros tratadistas sobre la autonomía municipal:
Para Leo Rowe, autonomía “…es el poder de la municipalidad para determinar su
política local, en todas las materias de carácter propiamente local, sin intervención de
una autoridad extraña, ya sea del Estado o de una de sus divisiones; también entraña
el poder para determinar los medios y métodos que deben aplicarse en las funciones de
carácter más general o del Estado que éste haya delegado en manos de la
municipalidad; sujetas aquellas siempre a las facultades de fiscalización del Estado, el
cual, en interés del mismo, en general puede exigir un tipo mínimo de eficacia”78
78
Ojeda G., J. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su evolución histórica. Quito-
Ecuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Administrativo, publicado en:
http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578MDEOjedaLa%20autonom%C3%ADa%20municipal
%20en%20el%20Ecuador.pdf. Consultado en Agosto del 2012. Leo Rowe. (n.d) Op.Cit., pp. 362 y 363.
70 | P á g i n a
El destacado tratadista austriaco, Hans Kelsen, sostiene que “… en el ámbito de la
administración hay normas locales definitivas, cuyo contenido no puede ser
determinado por ninguna norma central… Si esta alcanza un amplio grado de
desarrollo, extendiéndose a determinadas competencias, de modo que resulte un orden
parcial –compuesto por una multiplicidad de normas- puede hablarse de comunidades
administrativas locales dentro de la comunidad jurídica estatal. Tal es el carácter de
los cuerpos llamados autónomos.”79
Kelsen relaciona a la autonomía con la descentralización y la democracia, cuando
afirma que la descentralización es consecuencia de la democracia y si la democracia es
el principio de la autodeterminación y por eso implica necesariamente que las normas
sean creadas por los mismos que han de ser sus súbditos, con exclusión de todo influjo
extraño.80
El Tribunal Constitucional del Ecuador ha definido a la autonomía municipal, como la
“…potestad que estos organismos ostentan para poder autonormar su gestión y ejercer
sus competencias sin subordinación al poder central, tanto desde el punto de vista
financiero cuando del administrativo, dentro del marco de la Constitución y de la
Ley.”81
La Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito hace la
siguiente definición de plena autonomía municipal: “…significa un grado completo de
actividad pública en la circunscripción territorial asignada al respectivo cantón… se
relaciona a las generales atribuciones de estos gobiernos seccionales para legislarse
por si mismos; para administrarse por sí mismos y para financiarse por sí mismos en
función de su propia realidad.”82
79
Kelsen, H. ( 2005). Teoría General del Estado. México: Coyoacán, S. A., 2005, pp.237 y 238
80 Kelsen, H. ( 2005). Op., Cit., p. 238.
81Sentencia, 0198-05-RA (Considerando Quinto de la Resolución del Tribunal Constitucional 19 de Julio
de 2006).R.O.#316,p.9.
82 Considerando Séptimo de la Sentencia del 17 de Marzo. (2006), 12593-NR (Declaró Nulidad de la
Resolución No. SENRES- 2004-000216, interpuesta por AME contra Secretaría Técnica de Desarrollo de
Recursos Humanos y Remuneración del Sector Público. 30 de diciembre de 2004).
71 | P á g i n a
Por su parte la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia, señala: “…la norma constitucional confiere plena autonomía a
los gobiernos provinciales y cantonales; es decir que las entidades municipales gozan
de este atributo con amplitud, lo que les faculta expedir normas jurídicas denominadas
ordenanzas.” En el Art. 230 de la Carta Fundamental se dispone que la ley “…cuidará
de la eficaz aplicación de los principios de autonomía…” Este mandato constitucional
dispone que el marco legal deba tomar muy en cuenta el alcance y significado del
concepto de autonomía.83
Se ha venido estableciendo varios conceptos de autonomía para los Gobiernos
Seccionales (ahora Gobiernos Autónomos Descentralizados), en nuestro país y vida
republicana así aparece en la Constitución de 1967 y a partir de ahí en las que han
venido sucintándose en los diferentes gobiernos republicanos sucesivas y
constituciones de distintas épocas hasta 1998, en que han venido experimentando
algunas variaciones en su enfoque y alcance en el ámbito político central y seccional.
Con la actual Constitución, la palabra “Gobierno Municipal” ha tomado mayor
relevancia, en comparación a la “Municipalidad” como se la denominaba
anteriormente, pues los cambios radican en que hoy hablamos de autonomía, pero en
cierta forma limitada, consideramos que siempre debe haber una vigilancia y rendición
de cuentas, la autonomía anteriormente era abusada, interpretada como que no se debe
rendir cuentas al Gobierno central, sino solo exigir de él rentas, las mismas
organizaciones gremiales, exigían con frecuencia prebendas exageradas.
Si bien la autonomía se refiere a que cada institución se rige por sus propias leyes, ello
no significa soberanía, los entes por autónomos si bien tienen facultad para tomar sus
propias decisiones, siempre estarán sometidos a la entidad estatal.
Para los partidos y movimientos políticos, la autonomía en la forma como lo
contempla la Constitución se encuentra encadenada al gobierno central, para otros solo
es una forma de mejorar la organización administrativa y económica de los
83
Sentencia, 446-2006-NA (Tribunal Contencioso Administrativo 29 de Abril de 2008).
72 | P á g i n a
organismos municipales, consideramos que hacía falta mayor vigilancia y
organización.
Lo que no se puede negar es que la nueva Constitución establece como principal
fuente de ingresos para el financiamiento de los gobiernos seccionales las
transferencias del Presupuesto General del Estado: “21% de los ingresos permanentes
(los tributarios) y 10% de los no permanentes (los petroleros)”.84
Desde el punto de vista de la descentralización, la autonomía puede ser de dos clases:
descentralización política que se la ubica en los Estados Federales y la
descentralización administrativa en los Estados unitarios como el Ecuador, el único
propósito es descongestionar el trabajo del gobierno central a favor de los
descentralizados, y es donde entran de acuerdo a la nueva Constitución los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Art. 238 inc. 2do., de la Constitución de la República del
Ecuador, con sus competencias y facultades determinadas por la Constitución y la ley.
Así mismo, en cuanto a la autonomía municipal la derogada Ley Orgánica de Régimen
Municipal, indica que los municipios son autónomos, salvo lo que manifiesta la
Constitución y la misma ley, por lo que ninguna función del estado ni autoridad
extraña al municipio podrá interferir en la administración, lo que les está prohibido.
En cuanto a las intromisiones en la administración municipal se encuentra claramente
definido que la autoridad que dispusiera la suspensión de la autoridad municipal,
derogue, suspenda o reforme las ordenanzas será destituido de su cargo, sin perjuicio
de las acciones legales que la municipalidad emprendiera. En lo que respecta a privar
al municipio de sus ingresos, tomar sus bienes muebles o inmuebles, financiamiento
municipal, obligar a los municipios a recaudar o retener tributos, obligar al municipio
a realizar servicios que no sean de su competencia, impedir la recaudación municipal,
emitir dictámenes o informes de sus ordenanzas y demás, salvo los organismos de
control citados en la constitución, se encargaran de emitir informes de acuerdo con la
84
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,
1era.ed,p.100.
73 | P á g i n a
ley. Los fines de la autonomía son amplios, los mismos que están respaldados tanto en
la constitución como en la base legal.
Análisis de la evolución de la Autonomía en las últimas cuatro décadas y de acuerdo a
una de las constituciones señaladas. En la Constitución de 1967, se considera a los
Concejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales en el Régimen Seccional,
otorgándole a cada institución una función determinada en la Constitución, para lo
cual los Concejos Provinciales y los Municipios gozan de autonomía funcional y
económica para el cumplimiento de los fines propios, en cambio a las Juntas
Parroquiales les asigna la función de vigilar los servicios públicos parroquiales,
determinar obras de importancia para la parroquia y control de los recursos destinados
para obras.
En esta Constitución los Concejos Provinciales, los Municipios y las Juntas
Parroquiales están en la obligación de sujetarse al Plan General de Desarrollo, ya que
el Estado distribuye las obras y servicios públicos nacionales, considerando la
capacidad de producción, las necesidades y la coordinación de las exigencias
nacionales. En la Constitución de 1979, el Régimen Seccional Autónomo lo
conforman únicamente los Concejos Provinciales y los Municipios, con la diferencia
de que se unifica en el artículo 122 a los dos entes administrativos, dotándoles además
de la autonomía funcional y económica de la administración de su autonomía,
señalando además que ningún funcionario o autoridad pueden intervenir en la
administración. En la constitución de 1984, mantiene que la autonomía funcional,
administrativa y económica, indicando que la Constitución y la Ley señalaran las
funciones y las áreas de exclusiva competencia, lo que origina un adelanto en la
autonomía ya que se empieza a delegar funciones enmarcadas en la Constitución y la
Ley a los Gobiernos Provinciales y a los Municipios, además que se hace referencia a
la facultad de dictar ordenanzas y participar de las rentas nacionales en forma
equitativa. Cabe indicar que en este periodo se vuelve a dejar fuera de las funciones
administrativas a las Juntas Parroquiales.
En la Constitución de 1996, existe un retroceso ya que se suprime el concepto de que
ningún funcionario extraño puede intervenir en la administración de un Gobierno
Seccional, además de que señala quela Ley podrá imponer deberes y regulaciones a
74 | P á g i n a
los Concejos Provinciales y los concejos Municipales. Con la descentralización
administrativa del Estado se pretende el desarrollo del territorio, la distribución de los
recursos y servicios de acuerdo a las necesidades territoriales. La Constitución de
1997, no realiza cambios significativos en cuanto a la autonomía, volviendo a dejar
pasar por alto que ninguna autoridad o funcionario extraño puede intervenir en la
administración, además indica que solo en virtud de la Ley se puede imponer deberes
y regulaciones a los Concejos Provinciales y Municipios.
En la Constitución de 1998, se define que las instituciones que determinen la
Constitución y la Ley, gozaran de autonomía para su funcionamiento, agregándose a
las Juntas Parroquiales y los organismos que determine la ley para las
circunscripciones territoriales indígenas, ampliando lo que son los gobiernos
seccionales autónomos, cambiando el concepto de autonomía funcional,
administrativa y económica por la plena autonomía.
Cabe indicar que a los Concejos Provinciales y Concejos municipales ya no se les
señala sus funciones en la Constitución. Al Concejo Provincial se le asigna obras de
alcance provincial en los diferentes campos en las áreas rurales, en cambio a los
Municipios se les asigna las competencias que asigna la ley y la planificación,
organización y regulación del transito. En la Constitución de Montecristi, se
reemplaza el concepto de plena autonomía por el de autonomía política, administrativa
y financiera, para los gobiernos autónomos descentralizados, que ahora son las Juntas
Parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos y los concejos
regionales, que esta sujeta al ordenamiento jurídico del estado. Los Municipios están
limitados por la ley y la constitución, por lo que puede manifestar su punto de vista
pero no puede ejecutar las acciones. Los gobiernos autónomos se regirán por una Ley
correspondiente.85
85
Slideshare, F. (2010-07-01). Fines, Autonomía y descentralización Municipal. Puyo- Ecuador:
publicado en: http://www.slideshare.net/franksvdt/fines-autonoma-y-descentralizacion-municipal.
Consultado en Agosto,10 del 2012
75 | P á g i n a
2.4 FINES Y FUNCIONES
Los fines no pueden ser otros que el bien común local por medio de la satisfacción de
sus necesidades.
En la anterior Ley de Régimen Municipal, los fines estaban claramente establecidos en
el Art. 11, pero en el actual COOTAD, no se hace referencia alguna a los fines
específicos de los gobiernos municipales, pero se entiende los generales establecidos
para todos los gobiernos autónomos descentralizados, entre los cuales constan:
a. El desarrollo equitativo, solidario mediante el fortalecimiento del proceso de
autonomías y descentralización.
b. La garantía, sin discriminación alguna y en los términos previstos en la
Constitución de la República, de la plena vigencia y el efectivo goce de los derechos
individuales y colectivos institucionales y de aquellos contemplados en los
instrumentos internacionales.
c. El fortalecimiento de la unidad nacional en la diversidad.
d. La recuperación y conservación de la naturaleza y el mantenimiento de un ambiente
sostenible y sustentable.
e. La protección y promoción de la diversidad cultural y el respeto a sus espacios de
generación e intercambio; la recuperación, preservación y desarrollo de la memoria
social y el patrimonio cultural.
f. La obtención de un hábitat seguro y saludable para los ciudadanos y la garantía de
su derecho a la vivienda en el ámbito de sus respectivas competencias.
g. El desarrollo planificado participativamente para transformar la realidad y el
impulso de la economía popular y solidaria con el propósito de erradicar la pobreza,
distribuir equitativamente los recursos y la riqueza, y alcanzar el buen vivir.
76 | P á g i n a
h. La generación de condiciones que aseguren los derechos y principios reconocidos
en la Constitución a través de la creación y funcionamiento de sistemas de protección
integral de sus habitantes; e
i. Los demás establecidos en la Constitución y la Ley.
Los fines que cada municipio persigue son los de satisfacer las necesidades de la
colectividad, los mismos que no tienen que ser atendidos por otros organismos del
estado. Dentro de los fines se encuentran: el bienestar ciudadano, la protección de los
intereses locales, la planificación y desarrollo del cantón. Referente a los fines
esenciales de los municipios, la Ley de Régimen Municipal establece que tendrán
fines esenciales: bienestar material y social de la colectividad, planificar e impulsar el
desarrollo del cantón en sus áreas rurales y urbanas, incrementar el espíritu de
nacionalidad y civismo para el progreso nacional y promover el desarrollo de cada
jurisdicción y Funciones primordiales, como la dotación de servicios básicos y la
regulación de los servicios que como organización está encaminada a ejercerlos.
Las funciones están limitadas a la circunscripción territorial de cada cantón, creándose
en la parte institucional la Función de Transparencia y Control Social encargada de
promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector público, de las
personas naturales, y jurídicas del sector privado que presten sus servicios o
desarrollen actividades de interés público.
Por mencionar algunas funciones tenemos:
a) Promover el desarrollo sustentable y garantizar la realización del buen vivir (sumak
kawsay), derecho contemplado en la Constitución capítulo II, como son el agua, la
alimentación, ambiente sano, comunicación e información, educación, hábitat y
vivienda, entre otros, si bien no lo puede abarcar en su totalidad, pero si dirigirá su
trabajo para lograrlo y en otros casos como forma de ayuda a otras entidades
seccionales hasta llegar al gobierno central y realizar un trabajo conjunto.
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e
inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales.
77 | P á g i n a
c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico.
d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos
y gestión democrática de la acción municipal.
e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el ordenamiento territorial y las
políticas públicas.
f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución
y la Ley. En el Articulo 54 de la Cootad, podemos encontrar aún más de las
funciones, de la que podemos tener conocimiento de sus propias funciones.86
2.5 ÓRGANOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL
Entre los cambios operados en los nuevos órganos autónomos descentralizados,
también está el de sus gobiernos, que son precisamente los que ejercen las facultades
legislativa y ejecutiva son del Concejo Municipal, conformado por el Alcalde (sa) que
tiene la facultad Ejecutiva y lo presidirá con voto dirimente, y por los concejales (as)
elegidos por votación popular.
Los órganos del gobierno municipal son:
El Concejo Municipal
El Alcalde
Vicealcalde(sa)
Otros órganos y dependencias: Presupuesto, Población, etc.
Ilustramos en este gráfico, cuáles son los órganos específicos del gobierno
municipal.87
86 Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. Loja-
Ecuador: Editorial UTPL,p.38. 87
Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. Loja-
Ecuador: Editorial UTPL,p.39.
78 | P á g i n a
GRÁFICO No.1
ÓRGANOS ESPECÍFICOS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
FUENTE: Autora: Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos
Autónomos.
2.5.1 Concejo Municipal
El Concejo Municipal ejerce las funciones: legislativa y de fiscalización, en lo que
respecta a la legislativa, expide normas con rango inferior a la ley ordinaria y que son
las que conocemos como ordenanzas, que no son otra cosa que declaraciones
generales con aplicación en el territorio cantonal.
Cuando hablamos de función legislativa inmediatamente nuestra mente se dirige a la
Asamblea, pero allí la ley que se elabora es la general, en la cual se desarrollan, los
derechos, principios y garantías constitucionales, en los Concejos municipales en
cambio no alcanza fuerza de ley, y solo rige en su circunscripción.
El Dr. Suing, la describe como “ley que regulan materias específicas, dentro del
ámbito de las competencias de los gobiernos municipales y con vigencia dentro del
79 | P á g i n a
territorio cantonal, sin contradecir la Constitución y la ley”, es necesario en este caso
ubicarnos en la jerarquización de las normas, a fin de vitar confusiones.
Además de las ordenanzas, también le corresponde la expedición de acuerdos y
resoluciones, entre sus atribuciones se encuentran las de:
a. Intervenir con voz y voto en las sesiones y deliberaciones del concejo municipal,
b. Presentar proyectos de ordenanzas cantonales en el, ámbito de competencias del
gobierno autónomo descentralizado municipal,
c. Intervenir en el consejo cantonal de planificación y en las comisiones, delegaciones
y representaciones que designe el concejo municipal, y:
d. Fiscalizar las acciones del ejecutivo cantonal de acuerdo con este Código y la ley.
En lo que respecta a la función fiscalizadora, le corresponde el control de las
actividades al interno de la institución, sin que ello sea impedimento para que los
organismos de control cumplan con sus obligaciones, pues es independiente de ello,
igualmente tanto alcaldes (as), Vicealcaldes (as) y Concejales (as) están en la
obligación de rendir cuentas.
2.5.2 El Alcalde O Alcaldesa.
Es la máxima autoridad municipal, es quien ejerce la función ejecutiva dentro de su
circunscripción territorial. Su elección en por votación popular.
Su mandato puede terminarse por revocatoria y por remoción, en el primer caso cabe
por medio de consulta popular una vez cumplido el primer año de gobierno hasta antes
del último año de su periodo, deberá ir respaldada por el 10% de personas inscritas en
el registro electoral. La remoción procede en cualquier etapa, cuando se produzcan las
causas, y será el concejo quien proceda con ella y estaba contemplada anteriormente
en la Ley de Régimen Municipal.88
88
Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. Loja-
Ecuador: Editorial UTPL,p.40.
80 | P á g i n a
2.5.3 Vicealcalde (sa)
El vicealcalde o vicealcaldesa es la segunda autoridad del gobierno autónomo
descentralizado municipal elegido por el concejo municipal de entre sus miembros. Su
designación no implica la pérdida de la calidad de concejal o concejala.
Reemplazará al alcalde o alcaldesa en caso de ausencia y en los casos expresamente
previstos en la Ley.
Son atribuciones del vicealcalde o vicealcaldesa:
a) Subrogar al alcalde o alcaldesa, en caso de ausencia temporal mayor a tres días y
durante el tiempo que dure la misma. En caso de ausencia definitiva, el o la
vicealcaldesa asumirá hasta terminar el período. La autoridad reemplazante recibirá la
remuneración correspondiente a la primera autoridad del ejecutivo;
b) Cumplir las funciones y responsabilidades delegadas por el alcalde o alcaldesa;
c) Todas las correspondientes a su condición de concejal o concejala;
d) Los vicealcaldes o vicealcaldesas no podrán pronunciarse en su calidad de
concejales o concejalas sobre la legalidad de los actos o contratos que hayan ejecutado
durante sus funciones como ejecutivos. Las resoluciones que el concejo adopte
contraviniendo esta disposición, serán nulas; y,
e) Las demás que prevean la ley y las ordenanzas cantonales.89
89
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,pp.46 y47.
81 | P á g i n a
CAPÍTULO III
SISTEMA TRIBUTARIO
3. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL.
El sistema tributario constituye un instrumento para la consecución de la
redistribución del ingreso fomentando la igualdad y equidad, lo que se explica desde
sus propios fundamentos. Gran parte del financiamiento de los Gobiernos Regionales
y Locales proviene de los impuestos.
Un sistema tributario está constituido por el conjunto de tributos vigentes en un país
en determinada época. La noción del sistema tributario implica un conjunto ordenado,
lógico y coherente de impuestos, en que cada uno se considera parte de un todo
armónicamente relacionado. Parte importante del sistema tributario, constituyen las
normas jurídicas que regulan los impuestos y las instituciones tributarias; Código
Tributario y los acuerdos internacionales.90
De acuerdo con la Constitución, el Régimen Tributario se regirá por los principios de
generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad,
equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. La política tributaria promoverá la
redistribución y estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas
ecológicas, sociales y económicas responsables.
Son ingresos tributarios para la municipalidad los que provienen de los impuestos,
tasas y contribuciones especiales de mejoras.
90
Vallejo, S. (2011). Banco del Estado: Tributos Municipales. Quito-Ecuador: Editorial En el ojo films,p.
27.
82 | P á g i n a
3.1 TRIBUTOS
Durante la colonia, los Reyes Católicos, Carlos V. y Felipe II, conceptuaron que el
indígena era un ser sencillo e ignorante, que debía ser salvado y elevado mediante una
intensa labor de cristianización, esta labor debía correr de cuenta de abnegados
misioneros; pero bajo la vigilancia de las instituciones civiles españolas a los núcleos
sociales indígenas:
Los indios encomendados.- Tenían que dar al español una tributación anual en
productos; para los indios de Quito la tributación consistió en lo siguiente: tres pesos
anuales o su equivalente en productos de su región, por cabeza y algunas gallinas o
cerdos y una manta de lana o algodón, más no la lana.
La Revolución de las Alcabalas.- Fue la Revolución de las Alcabalas un
extraordinario suceso político de la colonia. Se desarrollo casi a fines del siglo XVI,
entre julio de 1592 y abril de 1593, su origen se encontró, aparentemente, en la
resistencia popular al pago de un nuevo impuesto, que era el de las alcabalas (2%
sobre las ventas en tiendas y mercados públicos), años más tarde, la alcabala ascendió
al dos y medio por ciento; luego al 4%, y afines del siglo XVIII hasta el 6%.
Los diezmos.- Fueron un impuesto propiamente de la iglesia y estos pasaban a la
Corona fueron contribuciones de tipo religioso, que consistían en entregar la décima
parte de todos los productos al Clero, por los servicios religiosos que prestaban.
El Quinto del rey.- Consistía que los poseedores de minas de oro, plata, piedras
preciosas, debían pagar el 20% de ello al Rey, con el del tiempo tuvo que ser rebajado
al 10%, ya que los metales preciosos se escasearon o porque los escondieron.
Expuesto estos antecedentes de la tributación, en adelante desarrollaremos cada uno de
los puntos que a continuación mencionaremos que engloba a los tributos.
83 | P á g i n a
Podemos apreciar que en nuestro país, siempre existió la tributación municipal,
partiendo desde la época de la colonia en donde los cabildos luego llamados
municipios, ya recaudaban tributos de la población para el Estado.91
3.1.1 CONCEPTO
Lingüísticamente y etimológicamente tributo, proviene de la palabra latina tributum
que significa carga, gravamen, imposición; aparece como tal en el imperio romano, en
el año 162 antes de Cristo.
Fleiner, define al tributo como: "…prestaciones pecuniarias que el Estado u otros
organismos de Derecho Público exigen en forma unilateral a los ciudadanos para
cubrir las necesidades económicas.". Concluye el ilustre autor afirmando que el
tributo es toda prestación pecuniaria debida al Estado u otros organismos de Derecho
Público, por los sujetos obligados en virtud de una norma legalmente establecida, para
satisfacer los requerimientos del desarrollo nacional.
Es considerado como el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho imponible
está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que
ponen de manifiesto la capacidad económica de los sujetos pasivos como
consecuencia de la posesión de un patrimonio, circulación de bienes, etc.
Los tributos, según el profesor brasileño Gerardo Ataliba en su obra
“Hipótesis de incidencia tributaria”, se clasifican en: Vinculados, y No vinculados
Tributos vinculados son aquellos cuya obligación depende de que ocurra un hecho
generador que es siempre el desempeño de una actuación estatal requerido al obligado.
Conforme a esta clasificación serían tributos vinculados la tasa y la contribución
especial de mejoras; en los tributos no vinculados el hecho generador está totalmente
91
Torres C, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”.
Quito-Ecuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Tributario,pp.13 y 14.
84 | P á g i n a
desvinculado de cualquier tipo de actuación estatal, por lo tanto, el impuesto es un
tributo no vinculado.92
Expertos en derecho tributario como: Valdez Costa y José Vicente Troya,
exteriorizaron que el tributo tiene las siguientes características:
• El tributo debe ser creado mediante ley.
• Sirve para cumplir fines presupuestarios.
• El tributo es un valor exigido por el estado.
• El tributo es una prestación exigida unilateralmente por el estado.93
En conclusión, podemos dar una conceptualización, que el tributo está conformado
por impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras, conocidos genéricamente
como tributos, que no son más que una carga que se impone al contribuyente,
consistente en la prestación pecuniaria, exigido por un ente público en ejercicio de la
potestad tributaria.
3.1.2 DEFINICIÓN
Los tributos son aquellas prestaciones de carácter económico demandadas por el
Estado a través del Servicio de Rentas Internas a los particulares o contribuyentes en
potestad de una Ley que se regirá por los principios de legalidad, generalidad,
igualdad, proporcionalidad e irretroactividad a fin de cubrir las necesidades del
Estado.
92
Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22
deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view
&id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto,14 del 2012.
93 Troya, J. (2002). Derecho Internacional Tributario. Quito-Ecuador: Editorial(n.d), citado por : Torres
C, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”. Quito-
Ecuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Tributario,pp.16 y 17.
85 | P á g i n a
Por lo tanto, en nuestras leyes tributarias tienen su fundamento en la Constitución
Política de la República del Ecuador, las mismas que están reguladas a través del
Código Tributario y la Codificación de la Ley de Régimen Tributario Interno.
Es así que, en el Art. 6 del Código Tributario del Estado Ecuatoriano manifiesta: “que
los tributos, además de ser medios para recaudar ingresos públicos, servirán como
instrumento de política económica general, estimulando la inversión, la reinversión, el
ahorro y su destino hacia los fines productivos y de desarrollo nacional; atenderán a
las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurarán una mejor distribución
de la renta nacional”. Y el Art. 300 de la Constitución de la República del Ecuador
exhorta: “el régimen tributario se regirá por los principios de generalidad,
progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad,
transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y
progresivos”.94
Sin embargo, en nuestro país es aplicada la clasificación más conocida y que es acepta
por la doctrina Latinoamérica, reconociendo así la existencia de tres géneros de
tributos: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales. Así, también lo
determina nuestro Código Tributario en el artículo 1. “Entiéndase por tributos los
impuestos, las tasas y las contribuciones especiales o de mejora”. Cada uno de estos
tributos tiene su propia definición y característica especial.
IMPUESTO: Es un tributo que se exige a las personas que por ley están obligados a
pagarlo (impuesto predial).
CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE MEJORAS: Tienen por objeto recuperar el
costo de una obra pública (impuesto por asfalto).
TASAS: Es otra clase de tributo, exigida por la prestación de un servicio (pago por
servicio de agua potable).
En lo que se refiere a tributos, específicamente hablando tasas y contribuciones, solo
podrán ser extinguidas o modificadas mediante acto normativo en este caso por el
94
Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22
deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view
&id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.
86 | P á g i n a
Gobierno Municipal y los impuestos son potestad del Presidente de la República, su
fundamento consta en el art. 301 de la Constitución, por tanto la reserva legal cubre
solamente los impuestos.95
El Dr. José Suing, cuando señala que “De acuerdo con la segunda parte de la norma
del artículo301 constitucional, el acto normativo de órgano competente, por el que se
puede crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones de mejoras, es la ordenanza
municipal expedida por el concejo municipal, en concordancia con la competencia
exclusiva prevista en el numeral 5 del artículo 264 de la Constitución a favor de los
gobiernos municipales”.
Dentro del tema de los impuestos, los más rentables para los gobiernos locales son los
que tienen que ver con la propiedad inmobiliaria, tales como predio urbano y rural,
alcabalas y utilidades en la compraventa de bienes inmuebles, que son revisados cada
año, teniendo a su alcance mecanismo tales como: catastros, avalúos y
disminuciones.96
3.2 LOS IMPUESTOS
Impuesto es la especie del género tributo que consiste en una prestación coactiva que
un ente público tiene derecho a exigir de las personas que por ley están llamadas a
cubrir cuando se realizan determinados presupuestos (hecho generador) reveladores de
capacidad económica para contribuir al sostenimiento de los gastos.97
Es aquella prestación en dinero realizada por los contribuyentes que por ley están
obligados al pago, cuya prestación es exigida por un ente recaudador, que casi siempre
es el Estado. Además, al realizar el pago del impuesto, el contribuyente lo hace por
imperio de la ley, sin que ello proporcione una contraprestación directa por el Estado y
exigible por parte del contribuyente.
95
Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. Loja-
Ecuador: Editorial UTPL,p.42.
96 Suing, J. (2010). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito –Ecuador: Editorial Corporación de
Estudios y Publicaciones, p.145.
97 Suing, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja- Ecuador: Editorial UTPL,p. 126.
87 | P á g i n a
Se contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio
por parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una
obligación tributaria originada por un determinado hecho imponible.
De las definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos
exigidos en correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual
por parte de la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por
negocios, actos o hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto
pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o
la adquisición de rentas o ingresos.
Existen impuestos nacionales y municipales, a continuación ilustramos algunos de
ellos:
Nacionales:
- Impuesto a la Renta
- Impuesto al Valor Agregado
- Impuestos a Consumos Especiales
- Impuesto a la herencia, legados y donaciones
Municipales:
- Impuesto sobre la propiedad urbana
- Impuesto sobre la propiedad rural
- Impuesto de alcabala
- Impuesto sobre los vehículos98
98
Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22
deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view
&id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.
88 | P á g i n a
Podemos concluir, indicando que el impuesto es el principal ingreso tributario para el
Estado, tanto por su rendimiento, cuanto porque es el instrumento más versátil para la
actuación de la política fiscal.
Actualmente, los ingresos tributarios en el Ecuador van en aumento ya que se ha
convertido en el cuarto más alto de América Latina. Por eso, la presión fiscal se ubica
en 19,7%, esto es, por las contribuciones obtenidas en el año 2010. Año en que se vio
un gran incremento en sus recaudaciones por los impuestos a la Renta, al Valor
Agregado (IVA), Contribuciones a la seguridad social, y los Especiales. Cada región
tiene su promedio de recaudación, es así que tenemos en primer lugar a Uruguay con
el 25,4%, en segundo lugar a Brasil con el 25%, en el tercer puesto a Argentina con
19,9%, y Ecuador en el cuarto puesto con el 15,2%. Según SRI, la recaudación que se
dio entre enero y septiembre de 2011, genero USD 7245, 2 millones, es decir, mil
millones más que el 2010. Por lo tanto, el impuesto que más crece en la economía es
el Impuesto IVA, que en nueve meses se recaudaron USD 3650,6 millones, más que
el 2010 en el cual solo fueron USD 600 millones. Y finalmente, tenemos al Impuesto a
la Renta que generó USD 2 517,9 millones en nueve meses del 2011. Por lo que
disponemos de un cuadro en el cual ilustramos la información:99
CUADRO No.1
RECAUDACIONES 2010-2011
FUENTE: SRI/ El Comercio, publicado el 27 de Octubre del 2011.
99 El Comercio, D. (2011). Cuatro Ingresos Tributos con Mayor peso en Ecuador. Editorial Redacción
Guayaquil, publicado el 27 de Octubre del 2011, en: http://www.elcomercio.com/negocios/ingresos-tributarios-mayor-peso-Ecuador_0_579542294.html Consultado en Agosto,14 del 2012.
89 | P á g i n a
3.2.1 CONCEPTO
Enfatizamos de todos los antecedentes antes expuesto, para así obtener una
conceptualización de Impuestos, entonces estos, son tributos exigidos por una
prestación dada por parte de la institución pública a aquellas personas que por Ley
están obligados a pagarlo. Por lo tanto, este impuesto es el principal ingreso tributario
para el Estado. Pero, de los GAD, los Gobiernos Autónomos Municipales son los que
tienen el mayor número de impuestos de beneficio directo, cuya gestión contempla el
ejercicio de todas las facultades tributarias (reglamentaria, determinadora, resolutiva,
sancionadora y recaudadora) que son de su responsabilidad. Más adelante, se detalla
los impuestos establecidos por ley a favor de los Municipios, quienes constituyen el
Sujeto Activo.100
Agregamos a este trabajo de investigación, la clasificación de los impuestos dada por
la doctrina tradicional.
Clasificación de los impuestos vigentes.-
Según la doctrina tradicional su clasificación son: En razón de su origen, en razón del
objeto, en razón de criterios administrativos, y en función de la capacidad
contributiva. Cada una de estas clasificaciones la desarrollaremos acontinuación.
En razón de su origen
• Internos: Se recaudan dentro de las naciones, provincias, municipios, etc. de
cada país. Ese decir, dentro del territorio nacional. Ejemplos: impuesto sobre la renta y
el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto sobre los ingresos brutos.
• Externos: Son los recaudados por el ingreso al país de bienes y servicios, por
medio de las aduanas; además actúan como barrera arancelaria.
100
Sentencias No.4-95. (2000-2006). Impuesto es de carácter Patrimonial. Sala Especializada de los
Fiscal de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador. R.O.#23 del 23-02-2000,p.87-97; R.O. #138 del 10-
08-2000 y R.O. #390 del 6-11-2006
90 | P á g i n a
En razón del objeto
Depende de cómo esté estructurada la administración tributaria de un país para
clasificar sus impuestos.
En razón de criterios administrativos
• Impuestos directos: Se aplican de forma directa, afectando principalmente a los
ingresos o propiedades. Gravan manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva.
Es decir, aquellos que grava manifestaciones completas de la capacidad contributiva
del sujeto pasivo: el impuesto a la renta, a los vehículos, al patrimonio, predial urbano,
al patrimonio etc.
• Impuestos indirectos: Afectan a personas distintas del contribuyente, que traslada la
carga del impuesto a quienes adquieren o reciben los bienes. Gravan manifestaciones
mediatas de capacidad contributiva, en función del consumo. Gravan en relación a
índices. Es decir, aquellos que imponen gravámenes sin relación con la capacidad
contributiva, recayendo sobre el consumidor final, grava al consumo de bienes y
servicios: El Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a los Consumos Especiales.
En función de la capacidad contributiva
La capacidad contributiva mide la posibilidad de contribuir a los gastos del Estado de
los sujetos. Es imposible medirla adecuadamente, por lo que se mide en la cantidad
que el contribuyente tiene o ha ingresado en un periodo dado.
3.2.2 CLASES DE IMPUESTOS
El punto crítico es que un sistema tributario eficiente requiere de la existencia de
pocos impuestos. Por lo que, resulta innecesaria y desproporcionada la gran cantidad
de impuestos especiales creados para financiar a los gobiernos municipales. Sin
embargo, este aspecto se encuentra medianamente controlado en el Ecuador.
El objetivo es que en la medida que los Gobiernos regionales y locales no puedan
crear impuestos, se evita así la superposición de estos tributos para que no haya
creación de impuestos anti técnicos, saturación de la presión tributaria, distorsiones en
91 | P á g i n a
la economía, etc. Entonces, recordemos que en todo sistema tributario moderno se
encuentran tres modalidades de imposición: Renta, IVA y Contribuciones.
De otra parte nos referiremos sólo a las clases de impuestos que recaudan los
Gobiernos Municipales, y estos son:
Impuestos a los predios urbanos.
Impuestos a los predios rurales.
Impuestos a las utilidades compraventa predios urbanos.
Impuesto a las alcabalas.
Impuesto a los vehículos.
Impuesto a los activos totales.
Impuesto a la patente municipal anual.
Impuesto a los espectáculos públicos.
Impuesto al juego.
Impuestos a los predios urbanos.- Es un tributo municipal no vinculado, que grava
de forma anual el dominio o usufructo de propiedades inmuebles urbanas dentro de
una circunscripción cantonal. Es un impuesto directo que grava una expresión de
riqueza y patrimonio que es la propiedad de inmuebles, considerándola como una
manifestación inmediata de capacidad contributiva.101
El sujeto pasivo constituyen los propietarios de bienes inmuebles situados en el área
urbana del respectivo cantón y los usufructuarios formales de dichos predios.
El hecho generador lo constituye la condición de propietario o usufructuario de una
propiedad ubicada en el área de un cantón, al primero del año que se grava. El hecho
generador implica la emisión de los correspondientes títulos de crédito pero la
obligación tributaria puede ser satisfecha entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del
año respectivo.
La Base Imponible de los predios urbanos es el valor de la propiedad, sin ajustes ni
deducciones, al cual se debe aplicar la tarifa que el Concejo apruebe, dentro del
margen que contempla la Ley.102
101
Iturralde,F. (1998). “Manual de Tributación Municipal”. Quito-Ecuador: Editorial Trama.
102 Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22
deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view
&id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.
92 | P á g i n a
El concejo aprobará, mediante ordenanza, el plano del valor de la tierra, los factores de
aumento o reducción del valor del terreno por los aspectos geométricos, topográficos,
accesibilidad a determinados servicios, como agua potable, alcantarillado y otros
servicios, así como los factores para la valoración de las edificaciones.
Dentro de las regulaciones del impuesto predial urbano, se encuentra también un
impuesto anual adicional al impuesto predial; así los propietarios de solares no
edificados y construcciones obsoletas ubicados en las zonas urbanas, de promoción
inmediata, descritas en el Art. 508 Cootad, pagarán un impuesto anual adicional de
acuerdo con las siguientes alícuotas: el 1 por mil adicional que se cobrará sobre el
avalúo imponible de los solares no edificados y, el 2 por mil adicional que se cobrará
sobre el avalúo imponible de las propiedades consideradas obsoletas, de acuerdo con
lo establecido en la Cootad.
La tarifa debe ser determinada por el Concejo Municipal, mediante ordenanza, de una
banda que va desde el 0,25 al 5 por mil del valor de la propiedad urbana que conste en
los respectivos catastros.
Están exentas del pago del impuesto predial urbano y de los impuestos adicionales del
1 por mil y 2 por mil (salvo del llamado “recargo por solar no edificado”), las
propiedades unifamiliares urbano-marginales con avalúos hasta un valor equivalente a
veinticinco remuneraciones mensuales básicas mínimas unificadas del trabajador en
general; los predios de propiedad del Estado y demás entidades del sector público; los
predios que pertenecen a las instituciones de beneficencia o asistencia social o de
educación, de carácter particular, siempre que sean personas jurídicas y los edificios y
sus rentas estén destinados exclusivamente a estas funciones. 103
De no existir destino total, la exención será proporcional a la parte afectada a dicha
finalidad; las propiedades que pertenecen a naciones extranjeras o a organismos
internacionales de función pública, siempre que estén destinados a dichas funciones, y
103
Torres c, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”.
Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho Tributario, pp.16 a 21.
93 | P á g i n a
los predios que hayan sido declarados de utilidad pública por el concejo municipal o
metropolitano y que tengan juicios de expropiación, desde el momento de la citación
al demandado hasta que la sentencia se encuentre ejecutoriada, inscrita en el registro
de la propiedad y catastrada. Si se trata de expropiación parcial, se tributará por lo no
expropiado. (Art. 509 Cootad).
La ley contempla deducciones a favor de propietarios que hayan adquirido la vivienda
con crédito hipotecario o hayan realizado mejoras, también, bajo el mismo mecanismo
crediticio.
Impuestos a los predios rurales.- Es un impuesto patrimonial directo que grava la
titularidad de la propiedad rural.
Son sujetos pasivos de éste impuesto, las propiedades situadas fuera de los límites del
área urbana cantonal. En este ámbito son considerados elementos constitutivos de la
propiedad los siguientes: tierras, edificios, maquinaria agrícola, ganado y otros
semovientes, bosques naturales o artificiales, plantaciones de cacao, café, caña,
árboles frutales y otros análogos.
El hecho generador constituye la condición de propietario o usufructuario de una
propiedad ubicada en el área rural, la obligación tributaria puede ser satisfecha entre el
1 de enero y el 31 de diciembre del año respectivo.
Al valor de la propiedad rural se aplica una tarifa que oscila entre un mínimo de cero
punto veinticinco por mil (0,25 0/00) y un máximo del tres por mil (3 0/00), que es
fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal.
La ley contempla casos de deducciones y exoneraciones atendiendo algunas
circunstancias.
Impuestos a las Utilidades Compraventa de predios urbanos y plusvalía de los
mismos.- Es un tributo no vinculado, que grava el beneficio económico que obtienen
los vendedores de bienes inmuebles urbanos al enajenarlos. Hay que señalar que
existen dos impuestos, el de las utilidades derivado de la diferencia entre el precio de
compra y el precio de venta, lo cual puede generarse como consecuencia de
condiciones de mercado, de las mejoras incorporadas al predio (como cuando se
incorporan construcciones al predio) o de cuestiones de oportunidad; y el impuesto de
94 | P á g i n a
plusvalía, es decir el incremento del valor de la propiedad, derivado o como
consecuencia de obras de infraestructura.104
El sujeto activo es el Municipio del cantón en el que se encuentran los bienes
inmuebles urbanos que son objeto de enajenación por parte del propietario, y el sujeto
pasivo son los dueños de los predios urbanos que los vendieren obteniendo la utilidad
imponible o real.
Se consideran también sujetos pasivos a los adquirientes o compradores del inmueble,
hasta el valor principal del impuesto que no se haya satisfecho al momento de
efectuarse la venta.
Para este caso concreto, el artículo 558 de la COOTAD, ha previsto que si el
comprador cancela la obligación que corresponde al vendedor, tiene derecho a exigir
al municipio respectivo que inicie la acción coactiva para la recuperación del impuesto
por el satisfecho y le sea reintegrado al valor correspondiente. Este derecho no opera si
quién pagó hubiera aceptado contractualmente esa obligación.
Cuando se trate de herencias, legados o donaciones, el impuesto gravará
solidariamente a las partes o todos los herederos o sucesores en derecho.
El hecho generador es la obtención de un beneficio económico real proveniente de la
diferencia entre el precio en que se compró un inmueble urbano y el precio en que se
lo vende.
La base imponible está constituida por las utilidades reales que perciba el vendedor
como producto de la venta del inmueble.
Se obtiene la base imponible aplicando el siguiente procedimiento:
a. Se determina el precio de venta del inmueble, que en ningún caso puede ser inferior
al avalúo comercial del predio correspondiente al año en que se efectúa la
transferencia.
b. Del precio de venta se resta el precio en el que se adquirió el inmueble, tomándolo
de la respectiva escritura. A éste valor se le denomina diferencia bruta.
104
Suing, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Editorial UTPL,p.135.
95 | P á g i n a
A la cifra que resulte de la operación anterior, deben deducirse los valores pagados por
concepto de contribuciones especiales o de mejora si las hubiere.
A la diferencia bruta se le restan además los valores correspondientes a las mejoras
efectuadas en el predio en el período en que fue propiedad del vendedor.
Las mejoras que exclusivamente cabe deducir son las construcciones que se hayan
levantado en el predio, teniendo como referente el avalúo que conste registrado en el
catastro. Al valor que resulte de esta operación se le denomina diferencia neta.
A la diferencia neta se le aplica una rebaja del 5% de su monto por cada año
transcurrido a partir del segundo contado desde el año de adquisición del inmueble y
es por ello que si el vendedor hubiera sido propietario de predio que vende por más de
20años no se genera obligación tributaria alguna por concepto de impuesto de
utilidades.
Al valor que resulte de esta operación se le denomina base para la rebaja por
desvalorización de la moneda.
De acuerdo en lo establecido en el Art. 560 de la COOTAD, el impuesto debe pagarse,
antes del otorgamiento de la escritura de compra venta del inmueble respectivo, y los
notarios no podrán otorgar la correspondiente escritura sin la presentación de los
títulos de crédito debidamente cancelados en la tesorería municipal.
Este impuesto se grava con la tarifa del diez por ciento a las utilidades que provengan
de la venta de bienes inmuebles urbanos.
Impuestos a las Alcabalas.- Impuesto que grava la transferencia de inmuebles
urbanos y rústicos y buques a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o
modalidad, inclusive las ventas con reservas de dominio.
El sujeto activo de éste impuesto, de manera general, es el municipio donde estuviera
ubicado el inmueble; tratándose de buques, se considerará el puerto en que se hallen
situados, o donde hubieren obtenido la respectiva patente de navegación.
96 | P á g i n a
En los inmuebles ubicados en jurisdicción de dos o más municipios, el cobro es
proporcional al valor del avalúo de la propiedad que corresponda a la parte del
inmueble que esté situado en la respectiva jurisdicción municipal.
De acuerdo a la COOTAD, son sujetos pasivos, los contratantes que reciban beneficio
en el respectivo contrato, así como los favorecidos en los actos que se realicen en su
exclusivo beneficio (donatarios).
Cuando se haya otorgado o sea parte del contrato una entidad que se encuentre
exonerada del tributo, la obligación tributaria se causará únicamente en proporción al
beneficio que corresponda a la parte o partes que no gozan de esa exención; la Ley
prohíbe expresamente a las instituciones que se encuentra exoneradas del pago del
impuesto de alcabala trasladar dicho beneficio a quien no la posee.
Constituyen hecho generador del impuesto de alcabala, los siguientes actos y
contratos:
• El traspaso del dominio a título oneroso, de bienes raíces, buques
• La constitución o traspaso, usufructo, uso y habitación, relativos a dichos bienes;
• Las donaciones que se hicieren a favor de quienes no fueren legitimarios; y,
• Las transferencias gratuitas y onerosas que haga el fiduciario en favor de los
beneficiarios en cumplimiento de las finalidades del contrato de fideicomiso
mercantil.
• De la misma manera, las adjudicaciones que se hicieren como consecuencia de
particiones entre coherederos o legatarios, socios y, en general, entre copropietarios, se
considerarán sujetas a este impuesto en la parte en que las adjudicaciones excedan de
la cuota a la que cada condómino o socio tiene derecho.
La base imponible del impuesto de Alcabala es el valor contractual, si este valor fuere
inferior al avalúo de la propiedad que conste en el catastro municipal, regirá este
último. Con este mecanismo de cálculo del tributo se intenta disminuir la posibilidad a
la evasión y a la elusión tributaria cuando los contratantes hacen constar en los
contratos valores menores a los reales implicados en el negocio o acto que se trate,
ocultando la verdadera situación económica atinente al hecho generador.
Si se trata de constitución de derechos reales, la base será el valor de dichos derechos a
la fecha en que se efectúe el acto o contrato respectivo.
97 | P á g i n a
Impuestos a los Vehículos.- Impuesto que grava la propiedad de los vehículos.
Constituye el sujeto pasivo todo propietario de un vehículo, sea persona natural o
jurídica, que debe satisfacer el impuesto anual.
La base imponible es el avalúo de los vehículos que consten registrados en el Servicio
de Rentas Internas, en las Direcciones de Tránsito o la Comisión de Tránsito del
Guayas.
Para la determinación de la tarifa se aplica la siguiente tabla:
TABLA #1: TARIFA DEL IMPUESTO A LOS VEHÍCULOS
BASE IMPONIBLE TARIFA
DESDE
US$
HASTA US$
US$
0 1.000 0
1.001 4.000 5
4.001 8.000 10
8.001 12.000 15
12.001 16.000 20
16.001 20.000 25
20.001 30.000 30
30.001 40.000 50
40.001 En adelante 70
Fuente: Código Orgánico de organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad).
Elaborado por: Autores Cashug & García 2012.
98 | P á g i n a
Impuesto del 1.5 por mil a los activos totales.- Es un tributo que deben pagar todas
las personas naturales obligadas a llevar contabilidad, así como las sociedades
mercantiles.
Corresponde al activo total del año calendario anterior y el período financiero corre
del 1 de enero al 31 de diciembre; se debe pagar hasta treinta días después de la fecha
límite establecida para la declaración del impuesto a la renta.
La Ley determina que los sujetos activos de este impuesto son todas las
municipalidades del país donde la empresa o negocio tenga su domicilio o realice
actividades económicas y son sujetos pasivos las personas naturales obligadas a llevar
contabilidad, así como las personas jurídicas, sociedades de hecho nacionales o
extranjeras domiciliadas en la respetiva jurisdicción municipal que ejerzan
habitualmente actividades económicas. Cuando los sujetos pasivos de este impuesto
tengan su actividad en una jurisdicción distinta al municipio en el que tienen su
domicilio social, el tributo se pagará al municipio del lugar donde está ubicada la
fábrica o planta de producción. Los sujetos pasivos que realicen actividades en más de
un cantón, presentarán la declaración del impuesto en el cantón en donde tengan su
domicilio principal, con indicación pormenorizada del porcentaje de los ingresos
obtenidos en cada uno de los cantones, y en base a dichos porcentajes determinarán el
valor del impuesto que corresponde a cada municipio.
El hecho generador constituye el ejercicio habitual de actividades económicas dentro
de la circunscripción de un determinado cantón.
El cálculo de la base Imponible de este impuesto, será sobre el total de activos de
determinada actividad o empresa, en términos generales se puede decir que se
considera activo al haber total de una persona natural o jurídica.
La base imponible resulta de restar del total de activos los pasivos corrientes (menores
a un año) y si fuera procedente los pasivos contingentes (aquellos que pueden ser una
eventualidad que ocurran o no).
La cuantía resulta de aplicar la tarifa única del 1.5 por mil por la base imponible.
Entre las exoneraciones podemos citar las siguientes:
1) El Estado, entidades de derecho público y entidades de derecho privado con
finalidad social o pública siempre que sus bienes e ingresos se destinen a esos fines.
99 | P á g i n a
2) Instituciones o asociaciones privadas de beneficencia o educación, corporaciones y
fundaciones sin fines de lucro, siempre que sus bienes e ingresos se destinen a esos
objetivos.
3) Empresas multinacionales o de economía mixta, en la parte de los aportes que
correspondan al sector público de los respectivos estados.
4) Personas naturales amparadas en la Ley de Fomento Artesanal, siempre que
cuenten con el respectivo Acuerdo Interministerial.
5) Personas naturales y jurídicas exclusivamente respecto a los activos totales
relacionados con la actividad agropecuaria.
6) Las cooperativas de ahorro y crédito.
La Ley aclara que no se reconocen las exoneraciones previstas en leyes especiales.
Impuesto a la patente municipal anual.- Se trata de un tributo no vinculado, de
carácter indirecto, ya que grava el ejercicio habitual de cualquier tipo de actividad
económica independientemente de su titular que debe pagarse en el respectivo
municipio.
La patente es el permiso municipal obligatorio para el ejercicio habitual de una
actividad económica dentro de los límites de un cantón, para cuya obtención las
personas que normalmente ejerzan actividades económicas deberán inscribirse en el
Registro respectivo existente en la Jefatura de Rentas de cada cantón.
El sujeto activo es el municipio donde se realiza la actividad económica habitual, y el
sujeto pasivo son todas las personas naturales o jurídicas que realicen actividades
económicas habituales dentro de uno o varios cantones, debiendo cancelar los
impuestos en cada uno de esos cantones.
Así para ejercer una actividad económica de carácter comercial o industrial se debe
obtener una patente, previa inscripción en el registro municipal correspondiente. La
obtención de la patente se hará dentro de los treinta días siguientes al final del mes en
100 | P á g i n a
que se inician las actividades, o de los treinta días siguientes al día final del mes en
que termina el año (hasta el 30 de enero de cada año).
La base imponible grava sobre el capital con el que opera el sujeto pasivo. Se obtiene
de restar el activo menos el pasivo que da igual al patrimonio, que es el capital neto.
La Ley ha fijado una banda impositiva para este tributo, que va desde la tarifa mínima
de diez dólares a la máxima de cinco mil dólares, por lo que los concejos municipales
pueden establecer por ordenanza, en función del capital con el que operen los sujetos
pasivos del impuesto.105
La Ley concede Rebajas cuando un negocio demuestra haber sufrido pérdidas
conforme a declaración aceptada en el Servicio de Rentas Internas del Ecuador, o por
fiscalización efectuada por esa entidad o por el municipio, el impuesto de patente se
reduce en un cincuenta por ciento. La reducción es hasta de la tercera parte, si se
demostrare un descenso en la utilidad de más del cincuenta por ciento en relación con
el promedio obtenido en los tres años inmediatos anteriores.
La única exoneración existente en este impuesto es a favor de los artesanos
calificados como tales por la Junta Nacional de Defensa del Artesano.
Impuesto a los espectáculos públicos.- Es un tributo no vinculado, que grava a las
entradas o boletos para el acceso a los espectáculos públicos, en el que el
contribuyente de hecho es el espectador, y el contribuyente de derecho es el
organizador o responsable del evento.
El espectáculo público es toda función o exhibición cinematográfica, teatral, taurina,
hípica, deportiva, circense y demás espectáculos similares, por los cuales se pague un
precio de admisión.
El hecho generador es la presentación de un espectáculo público dentro de
determinado cantón, para cuyo acceso los espectadores deban pagar un derecho de
admisión.
Sujeto activo es el municipio dentro de cuya circunscripción se realicen los
espectáculos públicos, y ante su administración deberá solicitarse la autorización para
realizar el espectáculo, pedirse la aprobación y sellaje de boletos, declarar y pagar los
105
Iturralde, F. (1998). Manual de Tributación Municipal. Quito-Ecuador: Editorial Trama,p.146.
101 | P á g i n a
valores que se generen en este tributo, y constituyen sujetos pasivos quien asume la
carga tributaria, el espectador, ya que paga impuesto conjuntamente con el costo del
boleto de admisión, pero para efectos legales el código tributario establece como
sujeto pasivo responsable del tributo a los empresarios, propietarios, arrendatarios, y
más promotores y organizadores de espectáculos públicos, bajo la figura de agentes de
retención del impuesto.
La base imponible de este impuesto es calculado sobre el precio de cada localidad, es
decir el valor que paga el espectador al adquirir el boleto, pero la base imponible no
incluye el monto del propio impuesto, de manera que el valor de cada entrada se le
aplica un coeficiente del cual resulta el valor a pagarse.
La Administración, antes de realizarse el espectáculo, conoce exactamente el valor de
toda la taquilla, y consiguientemente de los impuestos que se generarían, y después de
realizado el espectáculo se llega a la cifra final verificando los boletos vendidos y los
boletos remanentes devueltos.
Se tributará como tarifa el diez por ciento sobre el precio de las entradas vendidas de
los espectáculos públicos legalmente permitidos.
Se tributará el cinco por ciento sobre el precio de admisión por cada entrada o boleto
vendido del espectáculo público deportivo de categoría profesional.
Existe exoneración total en este impuesto, en las entradas a los espectáculos públicos
artísticos en donde se presenten única y exclusivamente artistas ecuatorianos.
Impuesto al Juego.- Es un tributo no vinculado, que grava las actividades legales de
juego, con o sin apuestas que operen de forma permanente u ocasional en un cantón
determinado.
El sujeto activo es el municipio en cuya jurisdicción se llevan a cabo las actividades
de juego y los sujetos pasivos son los casinos y demás establecimientos semejantes
que puedan funcionar legalmente en el país. La Ley no ha definido el alcance de lo
que se entendería por “demás establecimientos semejantes”, cuestión que puede traer
muchas dudas a la hora de aplicar el impuesto.
102 | P á g i n a
Este es un impuesto que tiene significación económica en ciudades medianas y
grandes en las que se encuentran establecimientos de esta naturaleza, no así en el resto
de ciudades, donde a lo mucho, llegan máquinas tragamonedas con ocasión de la fecha
aniversario de la ciudad.
El hecho generador constituye la operación pública de juegos, de forma permanente
o temporal dentro de un cantón determinado.
La ley no establece la tarifa, por lo que es el concejo municipal que, mediante
ordenanza regula su aplicación.
3.3 TASAS
Es también una prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, pero únicamente
cuando recibe la realización de un servicio efectivamente prestado por el ente
recaudador, ya sea en su persona o en sus bienes.
Mientras tanto, en el COOTAD menciona que podrán también aplicarse tasas sobre
otros servicios públicos municipales siempre que el monto de ellas guarde relación
con el costo de producción de dichos servicios.
Sin embargo, el monto de las tasas podrá ser inferior al costo, cuando se trate de
servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades colectivas de gran importancia
para la comunidad; el monto de las tasas autorizadas por la ley se fijará por
ordenanza.106
106
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.211.
103 | P á g i n a
3.3.1 CONCEPTO
Las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de un servicio
prestado por el estado. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza
por la utilización de un servicio, por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la
obligación de pagar.
Es común confundir tasa con impuesto, lo que no es así. Mientras el impuesto es de
obligatorio pago por todos los contribuyentes, la tasa la pagan solo para aquellas
personas que hagan uso de un servicio, por tanto, no es obligatorio.
De los axiomas antes referidos analizo que el tributo denominado tasa, se impone
cuando el Estado actúa como ente Público y satisface una necesidad colectiva que se
concreta en prestaciones individualizadas que se otorgan a sujetos determinados.
3.3.2 CLASES DE TASAS
Las tasas son nacionales y municipales; por lo que, a continuación pormenorizo varios
de la presente temática:
Nacionales:
Tasas por servicios portuarios y aduaneros
Tasas por servicios de correos
Tasas por servicios de embarque y desembarque
Tasas arancelarias
Municipales:
Tasas de aprobación de planos e inspección de construcciones
Tasas de rastro
Tasas de Control de alimentos
Tasas de agua potable
104 | P á g i n a
Tasas de luz y fuerza eléctrica
Tasas de recolección de basura y aseo público
Tasas por servicios administrativos
Tasas de Habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales
3.4 CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado
tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia
de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios
públicos.
Las contribuciones especiales, tal como se han definido, son tributos cuyo hecho
generador consiste en beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la
realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado. Se trata de
prestaciones tributarias establecida por la República, los Estados o los Municipios
mediante una ley, y cuyas notas tipificadoras del presupuesto de hecho son las
siguientes:
1. La realización de una determinada actividad por el ente público, consistente en la
realización de una obra o en el establecimiento o ampliación de servicios públicos;
2. La obtención de un beneficio o ventaja especial por parte de los sujetos pasivos o
determinadas personas, frente al beneficio general que la actividad pública le reporta a
la colectividad;
3. La afectación de lo recaudado a sufragar los costes de la obra o del servicio por
cuya razón se hubiese exigido. A este respecto la LOAFSP establece en el artículo 34,
numeral 4, que el producto de las contribuciones especiales podrá ser afectado para
fines específicos, norma que se aplica al producto de las contribuciones especiales
municipales, como veremos más adelante, cuando se trate el destino de la recaudación
de dichas contribuciones. Son aquellas sumas de dinero que el Estado o ente
recaudador, exige en razón de la ejecución de una obra pública, cuya realización o
105 | P á g i n a
construcción debe proporcionar un beneficio económico en el patrimonio del
contribuyente.
Las contribuciones especiales son tributos cuya obligación tiene como fin imponible el
beneficio que los particulares obtienen como consecuencia de la realización de una
obra pública.
De lo referido en líneas preliminares las contribuciones especiales son tributos
puntuales en cognición de beneficios particulares o colectivos que se emanan de la
construcción o realización de una o más obras públicas o de actividades exclusivas y
especiales de mejoras por parte del Estado.
3.4.1 CLASES DE CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Se han establecido algunas contribuciones especiales, como las siguientes:
Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable
Plazas, parques y jardines
Apertura, ensanche y construcción de vías de toda clase107108
107
Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011).
COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas.
108 Torres c, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”.
Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho Tributario, pp.16 a 21.
106 | P á g i n a
CAPÍTULO IV
EL CANTÓN DAULE
4. PASADO Y PRESENTE DEL CANTÓN DAULE
4.1 ¿ Ccómo nació el Cantón Daule?
Daule perteneció a la cultura Daule-Tejar que existió 500 años a. c y 500 años d. c,
estuvo habitado por las tribus indígenas los Daulis, Candilejas, Chonanas, Peripas y
otras.
La cultura Daulis pertenece al periodo de desarrollo regional, unos 500 años AC. y
500 años DC, la ciudad está recostada a la margen derecha de su gran ría, al decir del
sabio Wolf. El más bello del mundo.
Desde inicio de la colonia, Daule un poblado de una gran importancia no sólo
geográfica, poblacional, económica, sino también en lo político en la época colonial y
a inicio de la vida republicana, Daule eligió un sitio de preferencia de las familias más
linajudas de Guayaquil.
El batallón Daule, constituido por elementos en su mayor parte dauleños, fue el
primero en plegar a la causa de la revolución del 9 de octubre de 1820. Generalmente
destacamos que Daule fue asiento de un Cacicazgo que fue reconocido por las más
altas autoridades de España.
A raíz de la convocatoria para la elección de los diputados de la provincia libre de
Guayaquil, a Daule le correspondió elegir 5 diputados, lo que no ocurrió con igual
número para Portoviejo, Babahoyo y Machala.
107 | P á g i n a
El 26 de noviembre, la junta gubernativa de Guayaquil con la presencia del
comisionado coronel José Carbo y Iluzuete, elige el primer cabildo Patriótico
republicano integrado por los Alcaldes Juan de Doiles y Bartolomé Villamar,
Regidores los señores Diego Chóez, Pablo Morán, Javier Escobar y Salvador Galarza,
Daule aparece como cantón en la primera ley de división territorial del gobierno de la
Gran Colombia del 25 de junio de 1824, cuando el departamento de Guayaquil estaba
integrado por 2 provincias, Guayaquil y Manabí, estando Guayaquil formado por los
cantones, Daule, Babahoyo, Machala etc.
Daule fue fundado por los españoles un 12 de agosto de 1537, la fecha de su
independencia, fue el 11 de octubre de 1820. Daule ha sido la cuna de ilustres hijos
entre los que citamos, padres Juan Bautista Aguirre, Dr. Vicente Piedrahita, generales
Cornelio Vernaza y José Dionisio Noboa, Dr. José María Carbo Aguirre, Poetiza
Etelvina Carbo Plaza, José Vélez, Miguel Hurtado, Emiliano Caicedo, etc.
Cabe señalar que el cantón Daule, es poseedor de una inmensa riqueza agrícola,
ganadera, su jurisdicción inicial fue de 5000 Km., uno de los más extensos del país.
El 10 de febrero de 1826, el gobierno de la Gran Colombia le otorgó el titulo de Villa,
en reconocimiento de sus sobresalientes meritos. Actualmente la población de Daule
llega a los 120.326 habitantes a nivel cantonal, la ciudad tiene una población de más
de 50.000 habitantes, cuenta con 4 parroquias rurales Las Lojas, Juan Bautista
Aguirre, Laurel y Limonal en el cantón hay más de 200 recintos
En la época colonial, tuvo una gran influencia política, similar a Guayaquil y Quito.
En aquella época fue Tenencia, a la que también pertenecía Balzar y Santa Lucía.
Los españoles, considerando su situación geográfica y las bondades de su suelo, muy
rico y apto para todo tipo de producción agrícola, se instalaron en ella y poco a poco
fueron desarrollándola hasta convertirla en una de las más importantes de la región.
108 | P á g i n a
Erigida desde los primeros años de la conquista en tenencia, durante la colonia logró
un desarrollo muy importante y su influencia política era tan determinante como las de
Guayaquil y Quito. A la tenencia de Daule pertenecían los pueblos de Balzar y Santa
Lucia.
Por su gran trayectoria, y por que fue una de las principales ciudades que plegó a la
revolución independentista de Guayaquil el 9 de Octubre de 1820, el colegio lectoral
de Guayaquil, resolvió que el pueblo de Daule eligiese su primer cabildo patriótico el
26 de Noviembre de 1820, el cual estuvo conformado de dos alcaldes, 4 regidores y 1
secretario.
Fue una de las primeras ciudades que plegó a la Revolución del 9 de octubre de 1820
de Guayaquil, proclamando su independencia dos días más tarde, el 11 de octubre.
A causa de esta gran importancia política, el Honorable Colegio Electoral de
Guayaquil, presidido por José Joaquín de Olmedo, decretó su cantonización el 26 de
noviembre de 1820.
El cantón Daule fue cuna de personajes ilustres como el Padre Juan Bautista Aguirre,
Dr. Vicente Piedrahita Carbo, General Cornelio Vernaza.
4.2 EL CANTÓN DAULE EN LA ACTUALIDAD: MISIÓN Y VISIÓN
Misión
Daule se ha propuesto como Misión ser el cantón mas visitado por los turistas. Gran
cantidad de personas nacionales y extranjeras disfrutan de sus vacaciones en haciendas
y recintos. Los Balnearios El Mate y Riberas del Daule son muy concurridos.
Responder a la aspiración del Buen Vivir los ciudadanos, basándonos en las obras
publicas para el bienestar común y seguir adelante con el progreso del cantón Daule.
Promoviendo el progreso, crecimiento y desarrollo sustentable sostenible para el país,
para mejorar la calidad de vida.
109 | P á g i n a
Visión
Convertirse en una de las primeras opciones de atractivos turísticos de este cantón
mejorando las hermosas riberas del río Daule, para surcar en bote o canoa por este
caudaloso, cautivante el río es una muy grata experiencia turística.
Los balnearios de agua dulce como La Playita situado al frente de la ciudad y El
Limonal cercanos a Daule se proyectan como ser reconocido como punto estratégico
para la sana diversión.
El museo del colegio Juan Bautista Aguirre y algunos recintos como Naupe, La
Estancia y Cerro Las Matracas, en donde existen restos arqueológicos de las culturas
Daule-Tejar, Chonana y Perica. Se visualiza en un futuro hacer conocido
internacionalmente.
El cultivo del camarón y la tilapia es otra llamativa visita, junto a los enormes
sembríos de frutas tropicales de exportación.
Pasear por la ciudad es una maravillosa experiencia, debido a la intensa actividad
comercial que ofrece la oportunidad de admirar a la población montubia con sus botas,
pantalón, guayabera y sombrero.
4.3 LA POBLACIÓN DEL CANTÓN DAULE
El cantón Daule se encuentra en el centro de la provincia del Guayas a 43 Km. de la
ciudad de Guayaquil, sus límites son (13):
Al norte, el cantón Santa Lucía,
Al sur, Guayaquil,
Al este, Urbina Jado (Salitre) y Samborondón y
Al oeste, Nobol y Lomas de Sargentillo.
110 | P á g i n a
El cantón Daule se encuentra poblado por las parroquias rurales: Los Lojas, Juan
Bautista Aguirre, Laurel y Limonal; tiene 2 parroquias urbanas: Daule (la cabecera
cantonal) y la parroquia satélite La Aurora; y tiene alrededor de 180 recintos.
El cantón Daule posee una extensión de 2.747 km2 con una superficie plana, a través
de este cantón atraviesa un río que lleva su mismo nombre. Tiene una población
120.326 habitantes, de los cuales 60.131 son mujeres (49.97%) y 60.195 hombres
(50.03%).
4.3.1 OBRAS Y PROYECTOS DEL CANTÓN
El sistema de saneamiento es una infraestructura básica e indispensable para los
habitantes de la comunidad. Este sistema asegura los requerimientos mínimos de
calidad de vida, en cuanto a salud pública, protección y mejoramiento del medio
ambiente.
Se considera una obligación de los gobiernos a través de sus entidades competentes de
ofrecer a todos los ciudadanos los servicios básicos como salud pública, educación,
luz, agua potable y también alcantarillado sanitario, sin importar las características de
los centros de población, su tamaño, importancia y capacidad económica.
Es importante mencionar que frecuentemente la eficiencia y beneficio de un sistema
de alcantarillado sanitario depende del buen funcionamiento de otros sistemas y de
servicios de saneamiento tales como: agua potable, recolección y manejo de desechos
sólidos, limpieza de calles, alcantarillado pluvial y control de desechos industriales.
El Gobierno Autónomo Descentralizado Ilustre municipalidad del Cantón Daule,
preocupado de dotar a la población dauleña de servicios básicos, y a través de la
administración de su alcalde, Sr. Pedro Salazar Barzola, implementó el
proyecto:”sistema de alcantarillado sanitario y pluvial, sistema de tratamiento de
aguas residuales domestica del cantón Daule”.
Este importante proyecto contempla un sistema separado (independiente) de
alcantarillado sanitario, que recolecta y transporta las aguas residuales domesticas, y
111 | P á g i n a
un sistema de alcantarillado pluvial, que recolecta y transporta las aguas lluvias; dos
estaciones de bombeo, la número uno está ubicada en la ciudadela Rumiñahui, y la
segunda se encuentra en la parroquia urbana Banife.
Además este proyecto es completo porque contempla un sistema de tratamiento y
disposición final de las aguas residuales domésticas por medio de un sistema de
“lagunas de estabilización o también denominado de oxidación”, para de esta manera
retornar el agua a su fuente natural o cuerpo receptor como lo es el río Daule,
cumpliendo todas las normas y legislaciones ambientales nacional vigentes.
4.3.2 LA EDUCACIÓN EN EL CANTÓN
En la actualidad desde que se promulgo la Ley COOTAD, el Gobierno Autónomo
Descentralizado de Ilustre Municipalidad del Cantón Daule, no registra una excelente
manifestación en cuanto tiene que ver a los servicios públicos que debería tener el
Cantón. Por lo que, lamentablemente el Cantón Daule hay muchas necesidades
insatisfechas desde hace décadas, esto se debe a la falta de recursos de la
municipalidad.
Recursos que no han sido suficientes para atender dichas necesidades, por lo que en la
misma Alcaldía está consciente de la falta de necesidades en el Cantón. Esas
necesidades insatisfechas que requieren los pobladores y que son de suma urgencia
son: Salud, Vivienda, Tránsito, Infraestructura pública y la más importante Educación,
esta última es parte primordial para el pueblo Dauleño.
La educación es el principal servicio que mayor atención debe tener por parte del
municipio, ya que sin Educación no tendremos en un futuro personas preparadas y
profesionales. Razón por la cual, el municipio de Daule en las medidas de las
posibilidades poner mayor empeño en que se atienda este servicio, que es
importantísimo para los Dauleños, ya que de esta manera acceder a la educación
muchas personas serían beneficiadas para en un futuro contar con excelentes
conocimientos académicos y así serán personas provechosas para dicha localidad.
112 | P á g i n a
Consciente de la trascendencia que tiene la educación para el desarrollo y bienestar de
los pueblos, la administración municipal, dentro de las posibilidades presupuestarias,
ha prestado una constante ayuda a diversos planteles educativos, tanto en la ciudad,
como en los sectores rurales del cantón.
En el año 2003, el Gobierno Municipal Descentralizado del Cantón Daule recién
inaugura un Centro de Cómputo Comunitario, en el cual se han beneficiado 1113
personas desde agosto 2011 hasta julio 2012.
En el siguiente cuadro se observará quienes han hecho uso de la nueva tendencia
tecnológica en este cantón:
CUADRO No.2
USO DE LA TECNÓLOGÍA
F
u
e
n
t
e
:
G
o
b
i
e
r
n
F
U
FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado de Ilustre Municipalidad del Cantón Daule 2012
Elaborado: Autores: Cashug & García. 2012
USUARIOS
# DE
USUARIOS
TIPO DE
ENSEÑANZA
FECHAS
Niños/as 360 Cursos de
Computación
Agosto
2011
hasta
Julio
2012
Estudiantes 430 Cursos
Vacacionales
Febrero-
abril
2012
Adultos 323 Aprendizaje Febrero –
Abril
2012
TOTAL: 1113
113 | P á g i n a
Como podemos observar la situación actual de la educación en el lugar investigado
cuenta con muy pocos servicios que puedan ser de ayuda para los pobladores del
Cantón Daule pero especialmente para los estudiantes, quienes necesitan algunos
servicios como son: los cybers, el Internet y bibliotecas para de esta forma preparar a
los futuros generadores de un nivel medio o alto culturalmente.
En conclusión, la educación es un proceso de formación que tiene como objetivo
fundamental, el desarrollo de aptitudes, destrezas, valores y que forman la conducta de
cada persona para ser parte activa de la sociedad.
4.3.3 TENDENCIAS ECONÓMICAS DEL CANTÓN
El territorio es casi plano, se destaca la Cordillera del Paco cuya altura no pasa de los
300 metros. Se extiende en una zona eminentemente agrícola, especialmente en lo que
respecta a la siembra y cultivo de arroz, café, cacao, maíz y una gran cantidad de
frutas tropicales. Existen maderas industriales como el guayacán y el laurel, pero
también caracteriza su paisaje la constante presencia de grandes sembríos de árboles
de mango de diferentes variedades.
El Río Daule es el principal, también sirve como vía de transporte; según el sabio
alemán Teodoro Wolf es uno de los más hermosos del mundo. Otros ríos dauleños son
Boguerón y Pula.
Su clima es cálido, ardiente y en ciertas épocas del año es húmedo, en invierno hay
abundante lluvia.
Hay gran cantidad de importantes haciendas donde se cría ganado de gran calidad,
especialmente vacuno, caballar y porcino y la cría de aves de corral. Las dulces aguas
de sus ríos son ricas en una gama de peces.
Su suelo es muy fértil, la producción agropecuaria es de las más importantes del país.
Por ello es conocida como "la capital arrocera del Ecuador" con más de 30.000
hectáreas dedicadas a este cultivo, exporta algunas frutas tropicales como el mango y
114 | P á g i n a
su buena producción de maíz sostiene una pujante industria avícola. La ganadería
vacuna es de primer orden, además de la porcina y caballar.
La principal industria la constituyen la piladoras y molinos de arroz. La artesanía está
muy desarrollada en lo que se refiere a la elaboración de vistosos sombreros de paja
toquilla, hamacas de mocora, escobas y una gran variedad de efectos para montar a
caballo, confeccionados de cuero o maderas, así: estribos, bozales, guarda piernas,
conchas, tapaderas, etc.
Sus habitantes se dedican a las actividades agrícolas y ganaderas, se confeccionan
sombreros de paja, escobas, hamacas de mocora, ladrillos etc. Debido su potencial en
la producción de arroz, existen grandes piladoras.
El cantón Daule es uno de los que más ha crecido económica, social y culturalmente.
Su desarrollo urbanístico y comercial es producto del esfuerzo tesonero de sus
habitantes. Mantiene un activo comercio con Guayaquil y Quito, mediante una
excelente vía.
4.4 DIAGNÓSTICO EN LA APLICACIÓN DE LOS IMPUESTOS
Es aquella prestación en dinero realizada por los contribuyentes que por ley están
obligados al pago, cuya prestación es exigida por un ente recaudador, que casi siempre
es el Estado. Además, al realizar el pago del impuesto, el contribuyente lo hace por
imperio de la ley, sin que ello proporcione una contraprestación directa por el Estado y
exigible por parte del contribuyente.
Se contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio
por parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una
obligación tributaria originada por un determinado hecho imponible.
De las definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos
exigidos en correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual
por parte de la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por
115 | P á g i n a
negocios, actos o hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto
pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o
la adquisición de rentas o ingresos
Municipales:
- Impuesto sobre la propiedad urbana
- Impuesto sobre la propiedad rural
- Impuesto de alcabala
- Impuesto sobre los vehículos
- Impuesto de registro e inscripción
- Impuesto a los espectáculos públicos
Tasas.- Es también una prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, pero
únicamente cuando recibe la realización de un servicio efectivamente prestado por el
ente recaudador, ya sea en su persona o en sus bienes.
Las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de un servicio
prestado por el estado. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza
por la utilización de un servicio, por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la
obligación de pagar.
Es común confundir tasa con impuesto, lo que no es así. Mientras el impuesto es de
obligatorio pago por todos los contribuyentes, la tasa la pagan solo para aquellas
personas que hagan uso de un servicio, por tanto, no es obligatorio.
De los axiomas antes referidos analizo que el tributo denominado tasa, se impone
cuando el Estado actúa como ente Público y satisface una necesidad colectiva que se
concreta en prestaciones individualizadas que se otorgan a sujetos determinados.
116 | P á g i n a
Municipales:
- Tasas de agua potable
- Tasas de luz y fuerza eléctrica
- Tasas de recolección de basura y aseo público
- Tasas de habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales.
- Tasas de alcantarillado y canalización
- Tasas por servicios administrativos
4.5 ANTECEDENTES DE LA APLICACIÓN DE LOS IMPUESTOS
Es un instrumento que las Alcaldías han utilizado para el ordenamiento de la
expansión urbana y rural, para el mejoramiento de sus ingresos propios, de modo que
permitan un proceso de modernización del cantón conjuntamente con otras fuentes de
ingresos, y de esta manera los residentes del municipio sientan que la gestión realizada
es efectiva en función de sus intereses.
Una de las ventajas que genera la aplicación de este impuesto es que es directo y real
que por la existencia de numerosos inmuebles de todo tipo y uso en los diferentes
cantones de los municipios específicamente en sus áreas urbanas y rurales constituyen
bienes considerables de valor, permitiendo tener un censo de contribuyentes
inmobiliarios bastante alto en cantidad, que lo convierte rápidamente en el primer
impuesto en generación de recursos propios.
Es unos de los más importantes de todo impuesto existente en el país, ya que así el
municipio tiene ingresos propios, el cual de ser explotado apropiadamente
coadyuvaría a la obtención de ingresos que se revertirían de manera inmediata en
117 | P á g i n a
inversión, beneficiando a la comunidad o pobladores, en este caso especialmente al
Cantón Daule.
Impuestos que deberían ser aplicados de acuerdo a la categoría urbanística de cada
ciudad existente en el país, ya que en cuanto tiene que ver en viviendas, también es
importante destacar que el recurso económico, no es todo, las buenas prácticas de la
administración municipal deben aplicarse como establece la Ley y del compromiso
adquirido para el buen progreso del territorio nacional.
Por eso, en este capítulo destacamos a la aplicación del impuesto, porque es un tema
importante y sobresale a la difícil adquisición de una vivienda.
Actualmente existen viviendas de buena calidad, pero con mayor porcentaje en el
pago al impuesto a la plusvalía. Y eso hace que muchas personas se obliguen a
adquirir créditos o hipotecar bienes, para tener su propia casa.
También hay que tener presente que no todo el mundo es sujeto de crédito y existe la
posibilidad de que en un futuro no muy lejano, la gente no esté en condiciones de
pagar sus hipotecas. Así acarrearán a cuestas con deudas hasta su pago total y del cual
muchas familias no desean atribuirse, ya que todos los ciudadanos estamos con una
difícil situación económica actualmente.
Otras de las causas más importantes también es la crisis del sector inmobiliario. En la
carrera para que la mayor cantidad de personas sean dueñas de una vivienda, les
dificulta actualmente el precio de las tierras e impuestos, que está por las nubes, así
como el metro cuadrado de construcción. Dentro de esta burbuja, aparecen los
préstamos hipotecarios para personas que no tienen la condición económica para
adquirir una vivienda. La consecuencia es que aproximadamente millones de familias
se vean afectadas a perder sus viviendas.
Si los procesos administrativos en las instituciones Municipales se llevan a cabo
buscando la eficiencia y la eficacia de la correcta aplicación de los impuestos, no hay
razón para apasionarse en la consecución de cada vez mayores recaudaciones de
impuestos.
118 | P á g i n a
4.6 FUENTES DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL
La causa y la fuente de la obligación tributaria
Es el hecho jurídico tipificado previamente en la ley, el síntoma o indicio de una
capacidad contributiva y cuya realización determina el nacimiento de una obligación
tributaria como el vínculo jurídico que nace de un hecho, acto o situación, al cual la
ley vincula la obligación del particular (persona física o jurídica) de pagar una
prestación pecuniaria.
Dicha ley tiene su fundamento en la potestad soberana del Estado, que acuerda a éste
el derecho de imposición y de coerción.
El hecho generador va unido siempre al nacimiento de una obligación tributaria.
La vinculación del sujeto pasivo al activo se produce siempre a través del hecho
imponible: toda obligación tributaria nace de la realización de un hecho imponible.
4.7 PRESUPUESTO MUNICIPAL
La Constitución de la República establece la autonomía financiera de los GADs
expresada en el derecho de recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática
y sin condiciones, los recursos que les corresponden de su participación en el
Presupuesto General del Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus
propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Los tributos
municipales son parte de estos recursos, es decir que son esenciales para la práctica de
la autonomía financiera.
Históricamente los gobiernos municipales y provinciales han registrado altos niveles
de dependencia de las transferencias del Gobierno Central. Para el año 2009 el
porcentaje promedio de dependencia2 a nivel municipal alcanzaba el 86,7% y a nivel
provincial el 91,3%.
119 | P á g i n a
En términos generales existe poco esfuerzo a nivel local por recuperar la inversión
pública. En un estudio realizado por el Banco del Estado en 217 municipalidades del
país, se concluye que solo 2 entidades recuperan más del 60% del total de su
inversión; mientras que 175 municipios, que representan el 81% del universo
analizado, registran un valor de recuperación inferior al 3%. Estos valores contrastan
con los montos de inversión recuperable, que han tenido una variación del 613% en el
periodo de análisis (1999-2009).
Para reducir esos niveles de dependencia, los GADs deben realizar esfuerzos por
mejorar sus ingresos propios y el Banco del Estado los asesora sobre cómo hacerlo.
Para esto en el año 2010 diseñó un programa de mejoramiento de ingresos propios a
nivel municipal orientado especialmente a incrementar recaudaciones por contribución
especial de mejoras –CEM-, impuestos a los activos totales, a las patentes y
mejoramiento de cartera vencida. En el programa participan inicialmente 30
municipalidades del país seleccionadas de acuerdo a tres criterios: poblaciones
mayores a 100.000 habitantes, capitales de provincia y voluntad política. Fue así como
se seleccionaron las ciudades de: Ambato, Santo Domingo, Riobamba, Esmeraldas,
Ibarra, Latacunga, Otavalo, Quinindé, Lago Agrio, Guaranda, Tulcán, Tena, Pastaza,
Orellana, Machala, Durán, Salinas, Quevedo, Babahoyo, Milagro, Santa Elena, Manta,
Chone, Sucre, Cuenca, Azogues, Morona, Loja, Catamayo y Zamora.
De los Recursos Municipales
La ley determina la necesidad de que las finanzas municipales se conduzcan de forma
sostenible, responsable y transparente con la incorporación de procedimientos eficaces
que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
De conformidad con el COOTAD, los recursos financieros de los gobiernos
autónomos descentralizados son:
a. Ingresos propios de la gestión;
b. Transferencias del presupuesto general del Estado;
Otro tipo de transferencias, legados y donaciones;
120 | P á g i n a
d. Participación en las rentas de la explotación o industrialización de recursos
naturales no renovables; y,
e. Recursos provenientes de financiamiento.
Los ingresos propios de los Municipios a su vez se dividen en:
Ingresos Tributarios
• Impuestos
• Tasas
• Contribuciones Especiales
Ingresos No Tributarios
• Venta de bienes y servicios
• Renta de inversiones y multas
• Venta de activos no financieros y
• Recuperación de inversiones
121 | P á g i n a
CUADRO No.3
Presupuestos recaudados del Cantón Daule: Ingresos e Egresos
FUENTE: GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADOILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DAULE.
122 | P á g i n a
CUADRO No.4
PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN
DAULE
INGRESOS DE JULIO DEL 2011 A JUNIO 2012
FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule.
Elaborado: Autores: Cashug & García.
CUADRO No.5
PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN
DAULE
EGRESOS DE JULIO DEL 2011 A JUNIO 2012
FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule.
Elaborado: Autores: Cashug & García.
INGRESOS CORRIENTES
$10´388.449,88
45%
INGRESOS DE CAPITAL
$12´211.763,12
53%
INGRESOS DE FINANCIAMIENTO
$492.158,74
2%
TOTAL $23´093.158,74 100%
GASTOS CORRIENTES
$4´939.103,03
21%
GASTOS DE INVERSIÓN
$14´379.360,46
62%
GASTOS DE CAPITAL
$1´158.789,50
4%
APLICACIÓN DEL FINACIAMIENTO
$3´026.597,88
13%
TOTAL $23´503.850.90 100%
123 | P á g i n a
CUADRO No.6
PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN
DAULE
GASTOS 2011-2012
RESULTADO DE GASTOS
Agosto a Diciembre de 2011 $140,738.19
Enero a Julio de 2012 $257,275.40
TOTAL: $398,013.59
FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule.
Elaborado: Autores: Cashug & García.
Las reformas generales sufridas en lo que respecta a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, en cuanto a finanzas, van desde las que prioriza el gobierno central
y las que ellos deben autogestionar.
En el nuevo Código, (COOTAD) la Asamblea determino que ningún GAD podría
recibir menos dólares de los que obtuvo en 2010. Pero si tenemos en cuenta que el
monto presupuestario aumenta cada año, esa diferencia tendrá una novedosa y
polémica formula de distribución que hasta ahora muy pocas autoridades seccionales
comprenden.
Lo que se puede si definir es que estarán sujetas a siete variables que se encuentran
establecidas en la Constitución y que son: el tamaño y la densidad de la población, las
necesidades básicas insatisfechas (NBI), el mejoramiento de los niveles de vida, la
capacidad fiscal, el esfuerzo administrativo y el cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo.
124 | P á g i n a
4.8 CARACTERÍSTICA MUNICIPAL
Estos tres autores dan sus respectivas definiciones a la característica municipal, así:
Antonio María Hernández.- Es la sociedad organizada políticamente, en una extensión
territorial determinado, con necesaria relaciones de vecindad, sobre una base de
capacidad económica para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad
jurídica publica estatal”.
Horacio Daniel Rosatti.- Es una comunidad local autosuficiente.
Ricardo Miguel Zuccherino.- Es el tercer grado de descentralización política que se
presenta como la unidad básica autónoma y fundamental generada naturalmente en
fusión de la suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista
por la ley de la categoría de persona jurídica de derecho público.
Además tenemos mencionar a los caracteres fundamentales de ese impuesto que son:
Directo: el objeto del impuesto es gravar el incremento que se obtenga por los sujetos
pasivos cuando se realice la transmisión de terrenos urbanos. Se gravan así, las rentas
que de forma extraordinaria obtenga determinada persona al realizar esa transmisión.
Real y objetivo: las circunstancias personales del sujeto pasivo no se tienen en cuenta
ni en el momento de configurar el hecho imponible ni tampoco cuando se determina la
deuda tributaria.
Instantáneo y no periódico: la obligación tributaria nace en el momento en que se
realiza el hecho imponible configurado legalmente, siendo uno de los elementos
configuradores de ese hecho la transmisión o negocio jurídico que manifieste ese
incremento de valor.
Sólo afecta a los terrenos urbanos: no están sujetos los incrementos de valor que
experimenten los terrenos rústicos objeto de transmisión.
125 | P á g i n a
5. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE MUNICIPIOS: DAULE Y SANTA
LUCÍA
GRÁFICO No.2
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LAS DIRECCIONES FINANCIERAS
DE LOS CANTONES DAULE Y SANTAN LUCÍA
FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado Ilustre Municipalidad del Cantón Daule y Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipalidad del Cantón Santa Lucía.
AUTORES: Elena Cashug & Christian García.
126 | P á g i n a
Como podemos observar en los gráficos, hemos hecho la comparación que existen en
las Direcciones Financieras de los municipios del País. En este caso, se hizo entre los
Gobiernos Autónomos Descentralizados de las Municipalidades de los Cantones de
Daule y Santa Lucía. Ya que entre estos dos cantones hay una diferencia de
departamentos o áreas que están a cargo de dicha Direcciones, pero también lo hay en
otras municipalidades.
Nos hemos enfocado en esta área, porque así podemos mencionar cuán importante es
tener conocimiento de que cada municipio tiene sus propias estructuras
organizacionales para el buen funcionamiento y distribución de cargos, como lo es en
cuanto tiene que ver con la administración y manejo presupuestarios. Con esta breve
síntesis, comenzamos a analizar la Estructura Organizacional de las Direcciones
Financieras de Daule y Santa Lucía.
El análisis parte de la conformación de las estructuras organizacionales de las
Direcciones Financieras de los Municipios de Daule y Santa Lucía. Cabe recalcar, que
la estructura es diferente en los dos Municipios (como se observa en los gráficos),
siendo relevantes los siguientes aspectos:
En Daule existe una Dirección Financiera que se encarga de la gestión para la
recaudación de los ingresos Tributarios y No tributarios; en cambio en el Municipio de
Santa Lucía existen dos Direcciones Financieras, la primera que es la Departamental
Financiera que se encarga de la gestión para la administración y control del pago por
amortización de la deuda y, la segunda, la Dirección Financiera Tributaria que se
dedica a la recaudación de los ingresos tributarios que son los impuestos, las tasas y
las contribuciones especiales de mejoras. Además, la Dirección Financiera Tributaria
en coordinación con las unidades administrativas del departamento financiero, será la
responsable, de la ejecución del presupuesto en forma autorizada y de asegurar un
control interno previo que evite la posibilidad de incurrir en excesos de presupuestos.
La Dirección Financiera, en el Municipio de Daule, se divide estructuralmente en
nueve departamentos que son: Avalúos y Catastros, Comprobación y Rentas,
127 | P á g i n a
Contabilidad, Tesorería: Coactivas y Recaudaciones, Informática, Contabilidad y
Guardalmacén o Bodega; en el Municipio de Santa Lucía, la Dirección Financiera se
divide en tres departamentos que son: Contabilidad, Presupuesto y Tesorería: Rentas,
Recaudaciones y Carteras vencidas; y las Direcciones Financieras también tiene sus
propios niveles designado, el Municipio de Daule, tiene al Nivel Asesor, es el que está
encargado de proporcionar asistencia y consejo técnico y especializado a la
municipalidad, nivel administrativo y a la vez nivel operativo; mientras que el
Municipio de Santa Lucía tiene un nivel, el nivel Operativo, es el encargado de
ejecutar los planes, programas y proyectos Integrado por las siguientes direcciones:
Administrativa, Financiera, justicia Policía y Vigilancia, Educación y Cultura, Salud,
Higiene Ambiental, Planificación Urbana y de Obras Públicas.
El Municipio de Daule, en su estructura organizacional, cuenta con un Director
Financiero; en tanto que en el Municipio de Santa Lucía existen dos Directores
Financieros: el uno que se encarga de la administración presupuestaria y el otro de los
ingresos tributarios.
En la Dirección del Municipio de Daule, el área de Tesorería, cuenta con un
departamento específico de Coactivas el mismo que se encarga de esta jurisdicción y
para la recaudación de las obligaciones vencidas; en el Municipio de Santa Lucía no
existe una área específica de Coactivas sino que el departamento de Tesorería es el
encargado de las Carteras vencidas el mismo que se encarga de esta jurisdicción,
además es el encargado de las Rentas y Recaudaciones.
Por lo señalado la diferenciación en la estructura administrativa de cada uno de los
municipios, se puede ver en las respectivas distribuciones departamentales, ya que
cada departamento cumple con una o varias funciones a la vez, de tal manera que
puedan llevar lo mejor posible en atención y administración para las soluciones que
requieran ser resueltas por estos departamentos. También hay diferenciación en que
uno de los municipios antes mencionados tiene más secciones departamentales que el
otro, esto se debe a la planificación y programas que deben cumplir y asumir cada
uno. Es decir, que cada departamento se crea para cumplir su función de acuerdo para
lo cual este asignado, es por eso que, en el Municipio de Daule existe más porque
128 | P á g i n a
conviene ser independiente los departamentos y así solo le corresponderá única y
exclusivamente de encargarse acorde a su asignación.
5.1 ANÁLISIS COMPARATIVO DEL PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO:
RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS
CUADRO No.7
GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LOS CANTONES DE
DAULE Y GUAYAQUIL
FUENTE: GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE DAULE Y GUAYAQUIL-2012
AUTORES: CASHUG & GARCÍA
Se pretende realizar un comparativo de los Porcentajes de Cumplimiento obtenidos, de
lo recaudado hasta mediados del año 2012 de los Municipios de Daule y Guayaquil.
Al respecto vale indicar que el Porcentaje de Cumplimiento es el índice o relación
entre dos parámetros y es el que refleja el cumplimiento que se generó solo en lo
recaudado en impuestos para cada ciudad; es decir, realiza una medición porcentual de
cumplimiento entre el cantón Daule y Guayaquil que sucedió en este año.
Como se puede observar, en el caso del Municipio de Daule, el porcentaje general de
cumplimiento de los ingresos tributarios (impuestos) fue del 7.20% aproximado, un
resultado poco aceptable.
PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO
DESCRIPCIÓN RECAUDADO DAULE
Aproximado
GUAYAQUIL
IMPUESTOS
PROPIOS
1´077,692.07 7.20%
IMPUESTOS
PROPIOS Y
TRIBUTARIOS
152´011,000.00 26.78%
129 | P á g i n a
En el Municipio de Guayaquil el porcentaje de cumplimiento fue del 26.78 del total de
ingresos tributarios, un resultado aceptable pero no satisfactorio, es decir, que es un
mayor porcentaje que del cantón Daule.
La diferenciación es que Guayaquil cuenta con un número mayor de habitantes,
mientras que en el cantón Daule, es menor.
6. REFORMAS Y DEROGACIONES
La Ley que rigen actualmente a los GADs, es el Código Orgánico de Organización
Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), inscrito en el Registro Oficial
el 19 de octubre del 2010 Nro. 303.
Por tanto el Código Orgánico de Organización Territorial, más conocido por sus siglas
como (COOTAD) es la normativa que actualmente rige los destinos de la entidad
municipal, naturalmente que para su pleno ejercicio existen otros cuerpos legales, de
menor o igual jerarquía, que dependen del cantón donde se las dicte por tanto no son
iguales para todos. Así hay algunas para incentivar el turismo interno, otras para
mejorar y organizar el comercio, industrias, etc.
Su origen se debe, a que la Constitución de la República, estableció una nueva forma
de organización territorial del Estado, incorporando nuevas competencias a los
gobiernos autónomos descentralizados, disponiendo por ley la creación del sistema
nacional de competencias, así como los mecanismo de financiamiento y la
institucionalidad responsable de administrar estos procesos, y por tanto; la ley que
estaba vigente, como es la Ley Orgánica de Régimen Municipal resultó insuficiente.
Como la misma Constitución en sus considerandos, otorga el carácter de ley orgánica
a aquellas que regulan la organización, competencias, facultades y funcionamiento de
los gobiernos autónomos descentralizados, lo invitó a que visite el cantón de su
residencia, y averigüe cuáles otras leyes se toman en cuenta en el desempeño de sus
130 | P á g i n a
funciones, podría averiguar sus fines y cuáles han sido los resultados que de ellas se
han obtenidos a favor del cantón.109
Además de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, también
mencionamos otras leyes como es, La Ley de Modernización del Estado
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada,
Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, el
Reglamento Sustitutivo de la Ley de Modernización del Estado, Ley Especial de
Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos
Seccionales, Ley Especial de Descentralización y Participación Social, Ley Orgánica
de Juntas Parroquiales Rurales y Reglamento de Aplicación, Reglamento General de
Aplicación a la Ley de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Provincial, son
los cuerpos legales con los cuales se ha trabajado en la Modernización del Estado y
especialmente se ha logrado descentralizar al mismo, dejando a un lado el ya caduco
modelo centralista, que solo trajo consigo un crecimiento desmesurado de burocracia,
deficiencia y letargo en el desarrollo de la administración. Aunque todavía no ha sido
posible una descentralización en su totalidad.
109
Suing N, J. (2010). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito-Ecuador: Corporación de
Estudios y Publicaciones,p.1.
131 | P á g i n a
CAPITULO V
METODOLOGÍA
5. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE
INFORMACIÓN
5.1. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
La metodología es un instrumento que enlaza al investigador con los fenómenos o
situaciones dada para sus respectivas investigaciones. También podemos decir, que el
método es un elemento necesario para la investigación Científica, ya que sin él sería
difícil llegar a nuestro propósito.
Por tal motivo, nuestro trabajo de investigación lo hemos enfocado aplicando el diseño
cualitativo, en el que estamos enlazados nosotros (investigadores) y los individuos
(ciudadanos dauleños) relacionados al tema de investigación.
En este mismo esquema metodológico brevemente manifestamos que el partir de un
nivel de ANÁLISIS, nos permite simultáneamente trabajar la SÍNTESIS para llegar a
un nivel de concreción de cada uno de los capítulos, la utilización metodológica del
ANÁLISIS y SÍNTESIS conlleva a que se requiera utilizar el método de la
INDUCCIÓN como una forma de abordar el estudio de lo particular a lo general y el
método de la DEDUCCIÓN como el proceso inverso, es decir aceptar datos generales
como valederos para la aplicación a un caso particular como es el de la aplicación del
aumento del 5% del impuesto a la plusvalía en el cantón Daule.
Las fuentes a las que se acudirá para una aplicación metodológica con resultados
satisfactorios son fuentes primarias y secundarias que están señaladas en la
bibliografía de la investigación.
132 | P á g i n a
5.1.1 UNIVERSO MUESTRAL
Universo. Ciudadanía del Área Urbana del cantón Daule
Grupo de edades: 25 a 55años
Género: Hombres y Mujeres
Total: 20 Habitantes
Funcionarios entrevistados: 3
5.1.2 TIPO DE INVESTIGACIÓN
Por el propósito: Es básica y aplicada porque busca una solución al problema
detectado, en este caso se refiere a las incidencias sociales por la aplicación del
aumento del 5% del impuesto a la plusvalía que impacta a la economía y el derecho a
un hábitat y vivienda seguro, adecuado y digno de los habitantes del cantón Daule.
Por el nivel: Es de tipo descriptivo porque ante los hechos, se procedió a hacer un
análisis de tipo jurídico, social y del impacto en la economía de los habitantes; y sobre
este diagnóstico hacer una propuesta que logre disminuir un cierto porcentaje
establecido en la Ley COOTAD.
Por el lugar: Es una investigación de campo porque se desarrolló en el cantón Daule
y en los sitios críticos que demuestran un alto índice de pobreza, principalmente en los
sectores aledaños al cantón y dentro del mismo.
133 | P á g i n a
5.2 MÉTODOS
5.2.1. Método científico
Se empleó durante todo el proceso investigativo, ya que es un conjunto de reglas que
señalan el procedimiento con el que se llevó a cabo y cuya aplicación es aceptada por
la comunidad científica como un método universal para la investigación científica.
5.2.2. Método inductivo – deductivo
Se estudió el problema a partir de sus generalidades y particularidades para llegar a
establecer las conclusiones, estrategias y recomendaciones.
5.2.3 Método descriptivo
De todo lo investigado se lo ha expuesto a través de este método aplicado, en el cual
mediante un proceso analítico y sintético se realizo el estudio del tema investigado.
5.2.4. Método analítico – sintético
Se emplearon estos métodos para realizar el proceso de investigación en una forma
sistemática, luego, para elaborar el resultado y la propuesta.
5.2.5. Método Jurídico Descriptiva.
Hace relación entre la práctica de la población y el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal con lo determinado en la Ley COOTAD, respecto a la
aplicación del porcentaje del impuesto a la plusvalía.
5.2.6. Método histórico-lógico
Este método se adapta a nuestro argumento planteado, porque nuestro tema materia
del presente proyecto no es repentino sino más bien es el resultado de causas reales y
por consiguiente de efectos derivados del problema, que dan lugar a la existencia.
134 | P á g i n a
5.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS PARA LA OBTENCIÓN DE DATOS
La técnica principal a utilizarse es la de observación y fichaje, técnica en la cual se
hace uso de fichas nemotécnicas.
5.3.1 Técnica de Observación.- Son datos e informaciones obtenidas directamente.
Se clasifican en fuentes primarias, ésta a su vez, se dividen en: directas e indirectas, y
secundarias.
Fuentes Primarias. Son datos provenientes directamente de la población o universo.
Las fuentes primarias, también se divide en: DIRECTAS.- Cuando el investigador
obtiene de forma directa los datos de la población, sin necesidad de cuestionarios,
entrevistadores. Y, las Indirectas.- Es cuando el investigador no obtiene los datos de
forma directa, ya que precisamente lo obtiene mediante la aplicación de un
cuestionario u otros medios para obtener los datos e informaciones del estudio.
Ambas fuentes primarias: Directa e indirecta fueron muy importante para la obtención
de datos e informaciones.
Fuentes Secundarias. Son datos pre-elaborados, como pueden ser: anuarios
estadísticos, base de datos, consultas a través del Internet o medios de comunicación.
Observación Participante.- Es cuando el investigador participa e investiga
directamente en el lugar de los hechos o fenómenos investigado, es decir que, se
participó directamente para obtener datos e informaciones desde el cantón.
5.3.2 Técnica de Fichaje.- Utilizamos las siguientes fichas:
Fichas Nemotécnicas. Utilizamos esta ficha para la recolección de informaciones o
datos jurídicos en contenidos académicos, libros, revistas, comentarios, e
interpretaciones, para el desarrollo del marco teórico.
135 | P á g i n a
Fichas Bibliográficas. Utilizamos esta ficha para la recopilación de datos e
informaciones de los diferentes textos para el desarrollo de cada una de los capítulos
propuestos.
5.3.3 Técnica de Investigación de Campo.-
La finalidad de esta técnica es que nos permitió acercar a la realidad para así contar
con datos, hechos, situaciones y demás circunstancias directas y de primera mano.
Puesto que, aplicando esta técnica nos trasladamos al cantón Daule, de donde fueron
recopilados los datos por quienes realizamos esta investigación.
5.3.3.1. La Entrevista
La entrevista se realizó con preguntas cerradas tanto dicotómicas como jerárquicas y
abiertas.
Tuvimos el apoyo de los Pobladores y funcionarios del cantón Daule, quienes nos
permitieron conocer sobre la problemática con el tema planteado.
Por lo que, se acogió información en forma oral y directa, y por medio de preguntas
(cuestionario), constituyéndose en una fuente de información o recolección de datos
importantes para aplicarlo a nuestro proyecto.
5.3.3.2. La Encuesta
La encuesta constituye el término medio entre la observación y la experimentación.
El trabajo propuesto utilizará la recolección de datos, por medio de preguntas, cuyas
respuestas se obtendrán en forma escrita y generalmente anónimas.
Pueden ser abiertas o cerradas, en las primeras el encuestado responde con total
libertad las preguntas y sin limitar sus repuestas, en cambio las otras respuestas son
breves, limitadas por el encuestador, ambas fueron muy útiles y lo aplicamos en
nuestro trabajo de investigación.
136 | P á g i n a
5.3.3.2.1 Cuestionario
Una de las técnicas consideradas para la evaluación es la utilización de cuestionarios,
con un pliego de preguntas pre-elaboradas de manera de que correspondan a un
estándar técnico de evaluación.
El instrumento aplicado para la investigación de campo, fue el cuestionario con un
pliego de preguntas:
Cerradas.- Aquí el encuestado eligió una de varias respuestas.
Abiertas.- En esta el encuestado respondió con total libertad a las preguntas.
Dicotómicas.- El encuestado solo se limitó a decir como respuestas a las preguntas
consultadas las palabras: SI O NO.
Además se utilizó lo más importante, libreta de apuntes para recopilar datos relevantes
con relación al tema de estudio.
137 | P á g i n a
PRESENTACION DE LA ENCUESTA REALIZADA
Buen día/ tarde
Nuestros nombres son: Elena Cashug Sinaluisa y Christian García Jara, egresados
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Laica Vicente Rocafuerte de
Guayaquil, nos encontramos realizando nuestro proyecto de Investigación
denominado PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÒN DAULE DE
LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL
5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALIA SEGÚN LA LEY COOTAD, a fin de
alcanzar el título de Abogados de los Juzgados y Tribunales del Ecuador.
Necesitamos de su colaboración, a fin de que sean contestadas las 5 preguntas
detalladas en el cuestionario que le entregaremos. Su opinión es muy importante para
llevar a cabo nuestra investigación, por cuanto tiene por objetivo conocer su noción en
relación al incremento de la Plusvalía del 5% al 10%; por todo esto, solicitamos que
sus respuestas sean dadas con la mayor sinceridad posible, indicándole que sus
contestaciones no van a requerir información adicional.
Gracias por su colaboración.
138 | P á g i n a
La entrevista y la encuesta abordaron temáticas sobre:
PREGUNTAS PARA LOS CIUDADANOS
1.- ¿Sabe usted a que se le denomina plusvalía?
SI NO No sabe
2.- ¿Tiene conocimiento de quienes están obligados a pagar la plusvalía?
SI NO No sabe
3.- ¿Sabe usted que la Plusvalía a partir del 19 de Octubre del 2010, con la
promulgación del COOTAD, el porcentaje subió de un 5% al 10%?
SI NO No Sabe
4.- ¿Considera usted que con el incremento de este porcentaje se ha revertido en obras
para el cantón?
SI NO No Sabe
5.- ¿Cree usted que el incremento de este porcentaje está muy elevado?
SI NO No Sabe
139 | P á g i n a
PREGUNTAS PARA LOS FUNCIONARIOS
1.- ¿Considera usted, que el porcentaje correspondiente al pago o cobro por concepto
de plusvalía, antes de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y
después de la promulgación del COOTAD, era o ha sido aplicado correctamente?
SI NO No sabe
2.- ¿Visualiza usted, beneficios generados por esta nueva ley del COOTAD?
SI NO No sabe
3.- ¿Han tenido que hacer cambios o reformas internamente, a partir de esta nueva ley
que es el COOTAD?
SI NO No sabe
4.- ¿Desearían volver a la antigua Ley de Régimen Municipal?
SI NO No sabe
5.- ¿A su criterio, cuáles de estos problemas causaron más incidencia social, con la
reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y la actual Ley COOTAD?.
Creación de esta nueva Ley para normar el nuevo porcentaje.
Incertidumbre de parte de los ciudadanos para el cobro de los nuevos valores.
Malestar para el ciudadano por el incremento excesivo de este impuesto.
Grave impacto económico.
Dificultad para pagar este impuesto por las personas de clase media.
Déficit habitacional por el incremento en los costos de los inmuebles.
Ninguno________________________________________________________
140 | P á g i n a
La encuesta y entrevista se aplicó a los habitantes del sector urbano del Cantón Daule.
El Cantón de Daule cuenta con 65.000 habitantes (población urbana), pero
actualmente la población del cantón es de 120.326 habitantes según datos del Instituto
Nacional de Estadística y Censo 2010.
Población en la Provincia del Guayas
Posición
en
Guayas
Posición en
Ecuador Ciudad Población
1 1 Guayaquil 2.291.379
2 7 Eloy Alfaro
(Durán)
230.531
3 13 Milagro 156.893
4 29 Daule 65,145
5 32 Samborondón 42,637
FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) 2010.
Diseño por la dimensión temporal
La presente investigación se realizó en el sector urbano del cantón Daule, el 19 de
Septiembre de 2012.
141 | P á g i n a
5.4 PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN
La información obtenida mediante los instrumentos de recolección de datos se procesó
utilizando cuadros estadísticos y gráficos que permiten visualizar de mejor manera el
sistema Muestral que quedaron definidos y divididos en dos estratos sociales, y
finalmente se hizo la interpretación de los resultados obtenidos, en este caso, de las
encuestas aplicadas a los habitantes del cantón y las entrevistas.
CAPITULO VI
PROCESAMIENTO DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
6. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
Con la recolección de datos o informaciones generadas por el cuestionario,
procedimos a ubicar en cuadros estadísticos y gráficos lo consultado, a fin de que sea
favorablemente visible los resultados obtenidos.
6.1. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA ENCUESTA Y ENTREVISTA
CIUDADANOS:
142 | P á g i n a
Pregunta No. 1
¿Sabe usted a que se le denomina plusvalía?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 9 45%
NO 11 55%
NO SABE 0 0%
TOTAL 20 100%
Análisis e Interpretación:
Con esta pregunta se logra conocer que tan claro tienen por concepto de Impuesto a la
Plusvalía, y como resultado observamos el gráfico que el cincuenta y cinco por ciento
de los ciudadanos dauleños, NO tenían conocimiento del significado Plusvalía, y el
cuarenta y cinco por ciento de los encuestados y entrevistados contestaron que SI.
Esto es que, la mayoría de ciudadanos desconocen que es lo que están pagando sobre
Impuesto a la Plusvalía.
Cabe resaltar, que se tuvo que dar una breve definición sobre este tema.
143 | P á g i n a
Pregunta No. 2
¿Tiene conocimiento de quienes están obligados a pagar la plusvalía?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 6 30%
NO 11 55%
NO SABE 3 15%
TOTAL 20 100%
Análisis e Interpretación:
Aquí se demuestra que el cincuenta y cinco por ciento de los encuestados que
corresponden a once ciudadanos contestaron NO, manifestando de esta manera
desconocer de quienes están obligados a pagar plusvalía; también obtuvimos el treinta
por ciento con el SI, que corresponde a seis ciudadanos afirmar conocer sobre los
obligados a pagar, pero el quince por ciento contestaron NO SABE referente a este
tema, por lo que tienen un desconocimiento total.
144 | P á g i n a
Pregunta No. 3
¿Sabe usted que la Plusvalía a partir del 19 de Octubre del 2010, con la
promulgación del COOTAD, el porcentaje subió de un 5% al 10%?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 5 25%
NO 13 65%
NO SABE 2 10%
TOTAL 20 100%
Análisis e Interpretación:
Con un total del sesenta y cinco por ciento de los encuestados contestaron NO conocer
sobre el incremento, por cuanto no hay una debida información sobre este impuesto.
El veinte y cinco por ciento de los encuestados afirmaron que SI tienen conocimiento
y que hay un incremento excesivo en cuanto al pago del Impuesto a la Plusvalía, por
lo que no estaban de acuerdo al alza, ya que es el doble. Y NO SABE contestaron el
diez por ciento que corresponde a dos ciudadanos, esto se debe desconocimiento total.
145 | P á g i n a
Pregunta No. 4
¿Considera usted que con el incremento de este porcentaje se ha revertido
en obras para el cantón?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 12 60%
NO 8 40%
NO SABE 0 0%
TOTAL 20 100%
Análisis e Interpretación:
El sesenta por ciento que corresponde a doce encuestados contestaron que SI, ya que
actualmente se avanza en obras que el municipio está realizando, pero considera que
no solo es de este impuesto sino también de otros pagos de impuesto que realizan los
ciudadanos Dauleños; mientras que el cuarenta por ciento contestaron a la pregunta
con NO que corresponde a ocho encuestados, considerando que no se observan obras
y que hay parroquias olvidadas que continúan en la espera con la llegada de obras por
sus sectores, esto se corrobora con la versión de una moradora que dijo: “no, porque
por mi sector no veo obras”.
146 | P á g i n a
Pregunta No. 5
¿Cree usted que el incremento de este porcentaje está muy elevado?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 20 100%
NO 0 0%
NO SABE 0 0%
TOTAL 20 100%
Análisis e Interpretación:
En esta respuesta tenemos que el ciento por ciento correspondiente a los veinte
encuestados, es decir todos, afirmaron que SI consideran porcentaje muy alto ya que
es el DOBLE de lo anterior y que no deberían cobrar ese porcentaje. Como parte de la
encuesta en la que se les pide a los ciudadanos que amplié su respuesta, ellos
manifiestan que hace falta una correcta aplicación y reglamentación del porcentaje, ya
que “están cobrando mucho” así lo manifestó un ciudadano.
147 | P á g i n a
FUNCIONARIOS:
Pregunta No. 1
¿Considera usted, que el porcentaje correspondiente al pago o cobro por
concepto de plusvalía, antes de la derogatoria de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal y después de la promulgación del COOTAD, era o
ha sido aplicado correctamente?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 2 67%
NO 1 33%
NO SABE 0 0%
TOTAL 3 100%
Análisis e Interpretación:
El sesenta y siete por ciento de los encuestados, manifiestan con SI era aplicado
correctamente el porcentaje anteriormente, porque era un mínimo y que actualmente
ese porcentaje ha cambiado con la nueva Ley COOTAD; en tanto que el treinta y tres
por ciento, contesta con el NO es aplicado correctamente la formas de cálculo para el
pago o cobro de dicho impuesto y que debe haber una ordenanza que regule.
148 | P á g i n a
Pregunta No. 2
¿Visualiza usted, beneficios generados por esta nueva ley del COOTAD?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 1 33%
NO 2 67%
NO SABE 0 0%
TOTAL 3 100%
Análisis e Interpretación:
El sesenta y siete por ciento de los encuestados contestaron que NO visualizan
beneficios desde que se promulgó la Ley COOTAD, sino más bien trajo graves
consecuencias como: desempleo, desestimulo en la actividad inmobiliaria, impacto
económico a los ciudadanos que quieran adquirir una vivienda, la aplicación errónea
de esta normativa, etc. Mientras que el treinta y tres por ciento contesta con SI hay
beneficios generados desde la promulgación de el COOTAD, ya que esto se ve
reflejado en las obras realizadas o por realizar.
149 | P á g i n a
Pregunta No. 3
¿Han tenido que hacer cambios o reformas internamente, a partir de esta
nueva ley que es el COOTAD?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 2 67%
NO 1 33%
NO SABE 0 0%
TOTAL 3 100%
Análisis e Interpretación:
Con el sesenta y siete por ciento de los encuestados contestaron SI hubo cambios
internamente, para basarse en el nuevo cálculo establecido por esta Ley, así lo
confirma un funcionario que dijo: “Si se hizo cambios internamente en nuestra
empresa”; y el treinta y tres por ciento contestó con NO se ha hecho “ninguna reforma
internamente”, manifestando de esta manera una funcionaria.
150 | P á g i n a
Pregunta No. 4
¿Desearían volver a la antigua Ley de Régimen Municipal?
NÚMERO PORCENTAJE
SI 2 67%
NO 1 33%
NO SABE 0 0%
TOTAL 3 100%
Análisis e Interpretación:
Esta pregunta obtuvo como respuesta SI del sesenta y siete por ciento de los
encuestados, manifestando que desearían volver a la normativa ya derogada por
cuanto esta tenía establecido que se aplicaba solo en la primera venta el 5% del
impuesto a la plusvalía, es decir, a las compraventas de inmuebles; en tanto que el
treinta y tres por ciento contesta con NO desean volver a la antigua Ley de Régimen
Municipal porque la actual Ley COOTAD le dan las facultades para legislar
libremente en cuanto al manejo de la aplicación de este porcentaje y formas de
cálculo.
151 | P á g i n a
Pregunta No. 5
¿A su criterio, cuáles de estos problemas causaron más incidencia social, con la
reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y la actual Ley COOTAD?
PROBLEMAS PORCENTAJE
Creación de esta nueva Ley, para normar el nuevo
porcentaje
20%
Incertidumbre de parte de los ciudadanos para el
cobro de los nuevos valores
7%
Malestar para el ciudadano por el incremento
excesivo de este impuesto
20%
Grave impacto económico 20%
Dificultad para pagar este impuesto para las
personas de clase media
13%
Déficit habitacional por el incremento en los costos
de los bienes inmuebles
20%
Ninguno 0%
TOTAL 100%
152 | P á g i n a
Análisis e Interpretación:
En esta pregunta No.5 tenemos como respuestas coincidencias de criterios de todos los
funcionarios encuestados, manifestando que los problemas que más sobresalieron en
incidencias sociales causada por la reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y
la actual Ley COOTAD, tenemos en los primeros lugares a: la creación de esta
nueva Ley para normar el nuevo porcentaje, malestar para el ciudadano por el
incremento excesivo de este impuesto, grave impacto económico y el déficit
habitacional por el incremento en los costos de los inmuebles; en segundo lugar, la
dificultad para pagar este impuesto por las personas de clase media, y en el tercer
lugar la incertidumbre de parte de los ciudadanos para el cobro de los nuevos valores.
Todos estos problemas son los que causó mayores incidencias en el cantón Daule, por
lo cual los porcentajes de cada uno de estos problemas están claramente representados
en el gráfico.
153 | P á g i n a
CAPÍTULO VII
7. CONCLUSIONES
7.1 CONCLUSIONES
El incremento del Impuesto a la utilidad en la transferencia de predios Urbanos
y Plusvalía el porcentaje subió de un 5% al 10%, es una cifra muy elevada que
afecta al ciudadano al momento de querer adquirir una vivienda.
La economía del ciudadano común se ve afectada, al momento de adquirir una
vivienda digna para su familia ya que es un derecho consagrado en la
Constitución de la República y que con este incrementó exagerado, lo que
hace es dificultar la adquisición.
Los Promotores Inmobiliarios y constructoras del Ecuador, se ven afectados
por el incremento de este rubro, ya que inclusive se paralizaron algunas obras,
hasta que se defina exactamente estos valores, para lo cual decidieron
imponerlo contractualmente al consumidor final “el cliente”, aumentando el
valor de la casa.
En las encuestas realizadas al ciudadano de la localidad del cantón Daule, se
demuestra que el incremento al impuesto a la Plusvalía es demasiado elevado.
Aunque existe un porcentaje considerable que indica que si se ha revertido en
obras para el cantón.
El Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GAD-M) de Daule, nos ha
manifestado que para el cobro de este Impuesto a la utilidad en las
transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, se están basando en el
COOTAD, y se cobra el 10%, a todas las transferencia de dominio, y no han
realizado una ordenanza donde se norme estos cobros, por cuanto la norma
indica como máximo el 10% y que por ordenanza se puede regular este cobro
en un porcentaje inferior, tomando en cuenta la capacidad económica de los
habitantes del cantón y el desarrollo inmobiliario del mismo.
154 | P á g i n a
7.2 RECOMENDACIONES
Producto de nuestra investigación, podemos citar varias recomendaciones que van
dirigida a la entidad municipal.
Que se realice una ordenanza municipal, donde se regule el cobro de este impuesto a la
transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, y los valores sean más asequibles al
ciudadano, de conformidad con el Art. 57 letra a), del COOTAD.
Que el porcentaje del 10% se reduzca a un 6%, por cuanto los márgenes de utilidad
para la entidad municipal son muy elevados, y todos tienen derecho a obtener una
vivienda digna para su familia.
Que se revierta este impuesto en más en obras para el cantón Daule, ya que existen
ciertas parroquias como por ejemplo: Juan Bautista Aguirre, Limonal, Mate, Cañas
que se encuentran olvidadas y no son beneficiadas, por lo que el ciudadano se
encuentra inconforme con la gestión municipal.
Que solo se cobre este impuesto de transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, para
la segunda venta o transferencia, ya que en la primera venta no se genero Plusvalía,
porque es un bien que no ha tenido una variación de valor en el tiempo.
155 | P á g i n a
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161 | P á g i n a
ANEXOS
Modelos de Ordenanzas de los municipios.
ORDENANAZA DEL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL
O
R
D
E
N
A
N
Z
A
D
162 | P á g i n a
ORDENANZA DEL MUNICIPIO DE CUENCA
ORDENANZA DE TRANSICIÓN PARA LA ADECUACIÓN DE LAS
ORDENANZAS VIGENTES A LAS DISPOSICIONES DEL COOTAD Y EL
EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ESTABLECIDAS EN EL
ART. 264 DE LA CONSTITUCIÓN.
EL ILUSTRE CONCEJO CANTONAL
CONSIDERANDO:
1. Que, con fecha 19 de Octubre de 2010 en el Suplemento del Registro Oficial
Nro. 303, se publicó el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización -COOTAD-.
1. Que, las competencias exclusivas de la Municipalidad derivan de la
Constitución y la ley, sin que un órgano distinto al de la Municipalidad, pueda o deba
asumirlo, en respeto de lo dispuesto en los Arts. 1; 3, numeral 6; 238 y, 266 de la
Constitución y, de las garantías establecidas en los Arts. 5, 6, y 8 del COOTAD.
1. Que, el COOTAD ha establecido competencias exclusivas para la
administración ejecutiva municipal que le corresponde al Alcalde y la administración,
según disponen los Arts. 9 y 60 literal b) del COOTAD, y el ejercicio de la
competencia normativa y fiscalizadora del Concejo Cantonal, según disponen los Arts.
7 y 57 literal a) del mismo Código.
1. Que, el COOTAD no ha establecido ni previsto un régimen normativo
perentorio general de transición, dejando al Concejo Cantonal la obligación de
163 | P á g i n a
actualizar y codificar las normas en el período actual de funciones, según expresa la
disposición transitoria vigésimo segunda.
1. Que, es necesario, en el transcurso de este proceso de actualización normativa,
establecer un régimen de adecuación normativa que permita a la Municipalidad
compatibilizar su organización y funcionamiento a las nuevas disposiciones
normativas constantes del COOTAD.
1. Que, para la marcha eficiente de la administración que garantice los derechos
de los administrados, especialmente las normas del debido proceso y los principios de
seguridad jurídica, es imprescindible contar con una normativa de transición que
permita conjugar las regulaciones de las ordenanzas municipales vigentes y las normas
del COOTAD.
1. Que, entre otras normas, son de principal y urgente regulación, las que
corresponden al ejercicio de las competencias ejecutivas, las de administración y
sanción, que por Ordenanza municipal, atribuía competencia al Concejo Cantonal, así
como regularizar el funcionamiento de las Comisiones del Concejo Cantonal y el
ejercicio de las atribuciones de los órganos de gestión municipal;
En ejercicio de las atribuciones establecidas en los Arts. 7 y 57 del COOTAD y la
invocada disposición transitoria vigésima segunda del mismo cuerpo normativo.
EXPIDE:
LA ORDENANZA DE TRANSICIÓN PARA LA ADECUACIÓN DE LAS
ORDENANZAS VIGENTES A LAS DISPOSICIONES DEL COOTAD Y EL
EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ESTABLECIDAS EN EL
ART. 264 DE LA CONSTITUCIÓN
164 | P á g i n a
TÍTULO PRIMERO
PRINCIPIOS GENERALES
Art. 1.- El Gobierno y la administración municipal para el ejercicio de las
competencias exclusivas atribuidas en la Constitución en el Art. 264 y las
concurrentes del servicio, se organiza en atribuciones separadas e independientes, las
legislativas y de fiscalización exclusivas del Concejo Cantonal y las de orden
administrativo de potestad exclusiva del Alcalde y la administración ejecutiva
municipal.
Art. 2.- La Municipalidad organizada en funciones propias especializadas por materias
de atribución, está orientada al cumplimiento de los fines y bajo los principios
constitucionales y legales de servicio y resguardo de su plena autonomía.
Art. 3.- El Concejo Cantonal, ejercerá, exclusivamente, las atribuciones establecidas
en el Art. 57 y otras normas del COOTAD que dispongan atribuciones específicas y
propias a éste órgano del gobierno municipal. Corresponde al Alcalde de manera
directa y a la administración ejecutiva municipal, según la distribución de funciones
que establezca el Alcalde, el ejercicio de las competencias administrativas
establecidas en el Art. 60 del COOTAD y las demás normas del mismo cuerpo
normativo.
TÍTULO III
DE LA VIGENCIA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
Art. 7.- Se declaran vigentes todas las Ordenanzas y reglamentos municipales y su
aplicación obligatoria, ajustándose a las siguientes disposiciones:
165 | P á g i n a
a) Las normas y disposiciones administrativas de las Ordenanzas y reglamentos
municipales que atribuyan competencias ejecutivas al Concejo Cantonal, en lo
posterior, serán ejercidas por el Alcalde, excepción hecha de las resoluciones
generales o particulares objetivas, en materia de planificación y de administración de
bienes de uso público, afectados al servicio público y bienes privados, que
corresponde ejercerlas al Concejo Cantonal.
b) Corresponde al Alcalde, mediante resolución administrativa la distribución de
funciones entre las distintas direcciones y departamentos municipales en relación a la
materia y función de cada dirección y departamento. Las resoluciones del Alcalde en
esta materia serán comunicadas al Concejo Cantonal.
c) Las nuevas competencias y atribuciones establecidas en el COOTAD serán
ejercidas por las Direcciones correspondientes en el ámbito de la materia que les ha
sido atribuida, salvo resolución del Alcalde que distribuya y organice las competencias
entre las distintas Direcciones y Departamentos municipales, según resolución
motivada y de aplicación general que será comunicada al Concejo Cantonal.
d) El que hubiere adquirido un derecho en virtud de una norma anterior a la vigencia
del COOTAD, lo mantendrá, pero en cuanto al goce y extinción de esos derechos, se
estará a las disposiciones de la ley vigente.
e) El ejercicio de la potestad sancionadora atribuida a los Comisarios Municipales,
la continuarán ejerciendo estas autoridades, de acuerdo a la distribución de las
materias contenidas en las Ordenanzas municipales vigentes. El procedimiento
sancionador será el establecido en el Art. 401 del COOTAD y más normas conexas.
f) Las resoluciones de sanción administrativa impondrán las penas establecidas en
las Ordenanza vigentes, salvo contradicción con el COOTAD, en cuyo caso, se
aplicarán las sanciones establecidas en este Código de acuerdo al principio de
proporcionalidad.
g) Las resoluciones sancionatorias gozan de las presunciones de legitimidad y
ejecutoriedad sin perjuicio del ejercicio de los recursos de reposición, apelación y
revisión, según lo dispuesto en el COOTAD en los artículos 403, 407, 408, 409, 410,
411, 412 y 413.
166 | P á g i n a
h) Los actos administrativos de las distintas dependencias municipales serán
inmediatamente ejecutables. La presentación de reclamos o recursos no suspende su
ejecución, salvo que la propia autoridad que expida el auto motivadamente lo decida,
según dispone el Art. 366 del COOTAD.
i) La ejecución de las resoluciones administrativas, las de sanción y constitutivas o
extintivas de derechos, les corresponde a los Directores Municipales en el ámbito de la
materia atribuida a su competencia.
j) Las normas concernientes a la ritualidad y sustanciación de las reclamaciones
administrativas y al ejercicio de la potestad sancionadora establecidas en el COOTAD,
prevalecen sobre las de las Ordenanzas municipales y las normas de la derogada Ley
Orgánica de Régimen Municipal, salvo que los términos hubieren comenzado a correr;
en cuyo caso, las actuaciones y diligencias ordenadas se ejecutaran de acuerdo a la
normativa que se encontraba vigente. Los actos y contratos podrán aprobarse según la
norma que estuvo vigente, pero la forma de rendirse las pruebas se sujetará a las
disposiciones establecidas en el COOTAD. De no existir norma propia en el
COOTAD se actuarán las pruebas y se verificarán las diligencias de acuerdo a lo que
establecen las Ordenanzas municipales vigentes.
k) Las reclamaciones administrativas dirigidas al Alcalde o a los Directores
competentes en virtud de la materia que les corresponde, se sujetarán a las
disposiciones establecidas en el COOTAD. Las normas de las Ordenanzas
municipales en las materias correspondientes se aplicarán de manera supletoria en
ausencia de norma propia establecida en el COOTAD.
l) Corresponde al Alcalde en el ámbito de su potestad de organización y
supervisión de la administración, distribuir los trámites que le hayan sido dirigidos al
ejercicio de su Autoridad, salvo en el caso de las resoluciones y en el caso de los
recursos administrativos que el COOTAD le atribuya expresamente como de su
potestad exclusiva. En estos casos no es admisible la delegación que en los demás es
general, al amparo de lo dispuesto en el Art. 60 literal l) del COOTAD.
167 | P á g i n a
TÍTULO IV
DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LA
MUNICIPALIDAD
Art. 8.- Corresponde al Alcalde la representación legal de la Municipalidad y la
representación política del Concejo Cantonal para solicitar, demandar, exigir, defender
y ejercer las competencias exclusivas que la Constitución establece para la
Municipalidad. En ningún caso el Alcalde podrá ceder, resignar, desistir ni renunciar
del ejercicio de las competencias exclusivas, tampoco puede desistir, resignar ni
renunciar a la demanda y exigencia ante los órganos competentes de la transferencia
automática, directa y oportuna de los bienes y recursos que le corresponden a la
Municipalidad para el ejercicio de las competencias exclusivas establecidas en la
Constitución.
Art. 9.- Se constituye la Comisión Permanente de Autonomía y Descentralización del
Concejo Cantonal conformada por tres Concejales designados por el Concejo
Cantonal.
Art. 10.- El Alcalde, con los Directores Municipales, conformará un órgano de
administración y distribución de competencias ejecutivas que resolverá sobre los
conflictos de competencia al interior de la Municipalidad y que coordinará y
establecerá el plan de adecuación normativa de la Municipalidad a las disposiciones
constitucionales y legales vigentes.
Art. 11.- Para el año 2011, para la construcción de los PDOT y para lograr la efectiva
coordinación y complementariedad el Alcalde presentará al Concejo Cantonal la
propuesta normativa que integre la planificación con los distintos niveles de gobierno
Para la coordinación y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno, el
Alcalde presentará al Concejo Cantonal en el plazo de 90 días la propuesta normativa
que integre la planificación municipal con los distintos niveles de gobierno y, el
sistema de participación ciudadana reglamentado en la Ley de Participación.
168 | P á g i n a
Art. 12.- Las normas establecidas en esta Ordenanza regirán hasta la adecuación y
codificación de la normativa municipal, según dispone la disposición transitoria
vigésima segunda del COOTAD.
Art. 13.- Para el caso del impuesto a las utilidades en la compraventa de predios
urbanos (plusvalía), cuando se trate de la primera compraventa de inmuebles
adquiridos antes del 01 de enero de 2006, la tarifa será del cero punto cinco por ciento
(0.5%), para la segunda y sucesivas ventas luego de esa fecha se aplicará la tarifa
dispuesta en el artículo 556 del COOTAD. Las rebajas a las que se tiene derecho en
este impuesto serán las contempladas en el COOTAD.
CERTIFICADO DE DISCUSIÒN: Certificamos que la presente Ordenanza fue
conocida, discutida y aprobada por el Ilustre Concejo Cantonal en Primero y Segundo
Debates, en sus sesiones, extraordinaria del veinte y nueve de noviembre de dos mil
diez y ordinaria del dieciséis de diciembre de dos mil diez.- Cuenca, veinte de
diciembre de dos mil diez.
Ricardo Darquea Córdova
SECRETARIO DEL ILUSTRE
ALCALDIA DE CUENCA.- Ejecútese y envíese para su publicación.- Cuenca,
veinte de diciembre de dos mil diez.
169 | P á g i n a
ORDENANZA DEL MUNICIPIO DE DAULE
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