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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO – UFMT
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, ECONOMIA E CIÊNCIAS CONTABEIS.
CURSO MBA EM GESTÃO PÚBLICA
MÉTODOS DE INVESTIGAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E
PREVISÃO DA RECEITA PÚBLICA.
- O CASO DA RECEITA DO DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO DE MATO GROSSO – DETRAN/MT
WILLIAM RANGEL DE MOURA
- CUIABÁ 2005 -
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO – UFMT
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, ECONOMIA E CIÊNCIAS CONTABEIS.
CURSO MBA EM GESTÃO PÚBLICA
MÉTODOS DE INVESTIGAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E
PREVISÃO DA RECEITA PÚBLICA.
- O CASO DA RECEITA DO DETRAN/MT
Trabalho de monografia do curso de pós-graduação, “Lato Sensu” em Gestão Pública, sobre métodos de investigação, acompanhamento e previsão da Receita Pública.
- CUIABÁ 2005 -
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Agradecimentos
À minha família, pelo incentivo, apoio e paciência.
Ao Governo do Estado de Mato Grosso que por
intermédio da Escola de Governo me proporcionou esta
oportunidade.
Aos meus colegas de trabalho e amigos, em especial a
Zelma Beatriz Paz Miranda e Nilson Antônio Batista, que
me auxiliaram durante todo o processo com idéias,
sugestões, questionamentos, colaboração, apoio e
motivação.
A todos os colegas do curso de pós-graduação em
Gestão Pública pela consideração e amizade.
A Deus, que me concedeu a graça e as condições
necessárias para a realização dos meus estudos e
conclusão deste trabalho e me deu força de vontade para
alcançar meus objetivos.
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“A coragem é a primeira qualidade humana,
pois garante todas as outras.”
Aristóteles
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SUMÁRIO
Introdução..................................................................................................................7
Capítulo I ..................................................................................................................11
O Processo de Tributação......................................................................................11
1.1 Um Relato Histórico...........................................................................................................11
Capítulo II .................................................................................................................15
Orçamento Público .................................................................................................15
2.1 Evolução Conceitual...........................................................................................................15
Capítulo III ................................................................................................................24
Receitas Públicas....................................................................................................24
3.1 Conceito de Receitas Públicas............................................................................................24
3.2 Classificações Orçamentárias das Receitas Públicas..........................................................26
3.3 Classificação Legal da Receita Orçamentária ....................................................................28
Capítulo IV................................................................................................................33
Metodologias de Projeção das Receitas Públicas ...............................................33
4.1 Projeção das Receitas Públicas...........................................................................................33
4.2 Modelos de Projeção das Receitas Públicas .......................................................................35
4.3 Modelo de Previsão da Receita por Indicadores ou Incremental .......................................38
Capítulo V.................................................................................................................43
Aplicação do Modelo de Projeção por Indicadores .............................................43
5.1 Aplicação do Modelo de Projeção por Indicadores na Previsão da Receita do DETRAN 43
Capítulo VI................................................................................................................48
Interpretação dos Resultados da Previsão...........................................................48
6.1 Interpretação dos Resultados da Previsão das Receitas do DETRAN ...............................48
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Capítulo VII...............................................................................................................50
Conclusão................................................................................................................50
Bibliografia...............................................................................................................52
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INTRODUÇÃO
Para poder funcionar e cumprir seus objetivos o Estado necessita
estruturar-se como uma organização, ter efeitos patrimoniais e desenvolver
atividades financeiras, arrecadando recursos exigidos para seu funcionamento.
Assim, a atividade de previsão dos recursos públicos é um instrumento
valioso para os administradores públicos, pois emprega técnicas analíticas para
projetar a quantidade de recursos que irá financiar os dispêndios governamentais.
Na área pública há a obrigatoriedade de se proceder a previsão das
receitas. Conforme a legislação orçamentária e com a redução dos índices de
inflação em que o orçamento passou de uma peça de ficção para uma peça
estratégica, de controle financeiro, a atividade de previsão de recursos ganhou a
importância devida. Kohama (1998, pág 85) discorre sobre a importância desse
mecanismo de previsão de receitas:
“Com o advento de novas técnicas de elaboração orçamentária, preconizando a integração do planejamento ao orçamento, a receita que era feita através de planejamento empírico começou a sofrer alterações com a introdução de métodos e processos, calcados em bases técnicas e independentes, todavia autônomas, cujo significado moderno é precisamente ligar os sistemas de planejamento e finanças a expressão quantitativa financeira e física aos objetivos e metas governamentais, Contrariamente ao que muitos pensam, a previsão de receita orçamentária tem um significado importante na elaboração dos programas de governo, pois a viabilização deles dependerá de certa forma da existência de recursos, que a máquina arrecadadora de receita for capaz de produzir”
Com o surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, (Lei
Complementar nº 101) a atividade de previsão das receitas públicas ganhou um
novo impulso, na medida em que estabeleceu vários procedimentos e mecanismos
de controle para a arrecadação e previsão de receitas públicas.
Vários são os modelos utilizados para previsão de receitas públicas,
sendo os mais utilizados os Métodos dos Mínimos Quadrados, Alisamento
Exponencial, Método de Box-Jenkins, Método de Cálculo Direto, entre outros. Esta
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pesquisa, no entanto, utiliza o Método de Aplicação de Indicadores, também
chamado de Método Incremental de Previsão.
A escolha deste modelo de projeção se deve ao fato de que além do
mesmo ser de fácil compreensão e manuseio é o utilizado para projeção das
receitas públicas da Administração Indireta do Estado.
O objetivo da pesquisa é testar o Método Incremental de Previsão nas
duas receitas do Departamento Estadual de Transito de Mato Grosso, DETRAN.
Como estudo de caso para a realização da pesquisa foram escolhidos
dois itens de receita dessa autarquia. A escolha deste órgão dentre os que existem
no Estado de Mato Grosso se deve ao fato da sua grande importância no contexto
estadual, dada as vultosas quantias arrecadadas. Para se ter uma idéia de sua
magnitude e evolução, pode-se comparar sua arrecadação com a do Imposto sobre
Veículos Automotores, IPVA, que é um imposto arrecadado pelo tesouro do Estado.
Em 2000 as arrecadações das duas receitas do DETRAN tiveram uma
representatividade comparativa de 31,74% do IPVA, em 2001 foi de 36,67%, em
2002 foi de 46,82%, em 2003 foi de 62,25%, e em 2004, essa representatividade
saltou para 69,07%. Se considerar que se está comparando a receita de um órgão
com um único item da receita do Estado, ficará evidente o porquê de sua escolha
para o estudo de caso. A receita que servirá de analise da metodologia será os
Serviços Relativos ao Trânsito e as Multas Decorrentes das Infrações de Normas de
Trânsito, o período analisado será de 2000 a 2005 (valores orçados e arrecadados).
Dada a especificidade da receita dos Serviços Relativos ao Trânsito e
das Multas Decorrentes das Infrações das Normas de Trânsito a pesquisa vai testar
se os parâmetros utilizados na previsão são condizentes com a realidade da receita
arrecadada.
Diante desta problematização o objetivo central que se pretende
alcançar com a realização deste estudo é:
Analisar os resultados do estudo de caso do DETRAN, mediante
o confronto dos valores previstos com os realizados.
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Como objetivo indireto pretende-se:
Proceder a um breve histórico do processo de tributação e
evolução conceitual do orçamento público.
Proceder a uma revisão do conceito de receita pública, bem
como das classificações orçamentárias da receita.
Destacar a obrigatoriedade do mecanismo de previsão das
receitas públicas, no contexto da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Identificar as metodologias utilizadas para previsão das receitas
públicas.
Para desenvolvimento do trabalho optamos por uma pesquisa
bibliográfica que conduzisse a uma resposta ao problema de pesquisa proposto. O
método de abordagem utilizado teve caráter hipotético dedutivo.
Assim utilizamos como fonte de pesquisa os seguintes materiais:
Livros, revistas científicas, legislação referente à matéria, consulta a biblioteca e
Internet.
Também contribuiu para a conclusão deste estudo a experiência
profissional que possuo há bastante tempo na área pública com as metodologias de
previsão de receitas públicas.
Este trabalho constitui-se de sete capítulos cujos assuntos foram
abordados da seguinte forma:
Capítulo I - Nesse primeiro capítulo desenvolveu-se um relato histórico
sobre o processo de tributação;
Capítulo II – No segundo capítulo desenvolveu-se a evolução
conceitual do orçamento público;
Capítulo III - O terceiro capítulo aborda conceitos e classificações
orçamentárias da receita;
Capítulo IV - Este quarto capítulo aborda os conceitos de previsão de
receitas públicas, modelos de projeção, realiza um enfoque no modelo de previsão
de receita por indicadores ou incremental;
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Capítulo V - Neste quinto capítulo é apresentado o estudo de caso das
receitas do Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso - DETRAN.
Capítulo VI – Este capítulo aborda a análise interpretativa dos
resultados alcançados a partir da metodologia utilizada.
Capítulo VII – Neste capítulo é apresentada à conclusão da pesquisa.
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CAPÍTULO I O PROCESSO DE TRIBUTAÇÃO
Como ponto de partida dessa pesquisa, nesse capítulo discorreremos
sobre o processo de tributação no Brasil.
1.1 UM RELATO HISTÓRICO
“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo
valor possa se expressar [...]” (Art. 3º, da CTN). Como se pode verificar o vocábulo
tributo constitui-se de uma expressão abstrata e genérica que define o poder de
império outorgado ao Estado para exigir do contribuinte a obrigação de pagar uma
parcela de seu patrimônio. Esta imposição tributária pode ocorrer por meio de várias
espécies de tributos assim denominadas: impostos, taxas, contribuições de melhoria,
contribuições extrafiscais e parafiscais e outros impostos de competência residual.
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte (artº 16
do CTN) A peculiaridade do imposto é que sua imposição não tem natureza
vinculativa; mas sua exigência deve estar descrita em lei. O Estado, aqui entendido
como ente público, terá o imposto devido todas as vezes que ocorrer o fato gerador
descrito em lei, independentemente de contraprestação. Sua imposição legal,
portanto, ocorrerá sempre através de uma previsão legal.
Mas, para que o Estado desempenhe suas funções, necessita
arrecadar recursos e definir a sua divisão, para que os órgãos e gestores no
exercício político-administrativo das funções e finalidades cumpram a sua missão
institucional.
O tributo é a forma empregada pelos gestores para angariar os
recursos de que o Estado necessita para satisfazer suas necessidades. A cobrança
de tributos data de tempos imemoriais, iniciando-se com a própria organização do
Estado-Absoluto, que para manter-se e custear as guerras com os povos vizinhos
necessitou arrecadar recursos. Mas, a história da tributação indica que esse
processo se iniciou com doações espontâneas, provenientes daqueles que
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possuíam bens; passando a constituir em contribuições obrigatórias, até chegar às
exigências de natureza fiscal.
O poder fiscal do Estado impõe a arrecadação, caracterizada pela
coerção, tendo como base o jus imperi. Ao longo do tempo, as técnicas de
tributação foram aperfeiçoadas, adotando-se regras e critérios quase universais,
verdadeiros princípios de justiça tributária, cuja filosofia pode ser resumida em
“quem pode mais, paga mais”.
Lutas seculares começaram a ocorrer devido à imposição do Estado
em tributar sem prestar contas quanto à aplicação dos recursos arrecadados, ou
seja, aqueles que pagavam tributos não sabiam o destino dado ao montante
arrecadado, para onde ia, como se aplicava, o que se fazia ou se construía em
benefício público. As lutas e reivindicações objetivavam uma tributação justa e
transparente nas ações dos governantes, em particular financeira, com relação à
gestão dos recursos arrecadados.
Esse contexto evidencia a necessidade de se criar leis que rejam o
orçamento, a tributação e a arrecadação, daí criou-se às leis orçamentárias, as quais
remontam à origem do Estado Moderno, marcando assim a separação entre o
tesouro do rei e o tesouro do Estado.
Segundo Debus (2000, p.32), a história da tributação quase se
confunde com a própria história do homem, mas só com a organização do Estado, e
do Governo das coisas do Estado, é que a sua necessidade se fez presente de
forma inexorável.
No período medieval, o Senhor da terra ou Senhor Feudal,
proprietários de grandes latifúndios, além da proteção militar e política, “doavam”
parte de suas terras para os camponeses, que para poderem permanecer nelas e
produzirem, tinham que passar parte do que produziam aos senhores feudais. E
essa mesma troca existia entre os senhores feudais, no caso vassalos, com o rei, ou
seja, tinham que pagar tributos/impostos. Mas os cobradores de impostos
acompanhados de soldados, também cobravam dos aldeões, pessoas que viviam
em humildes vilas, mas que não conseguiam cumprir as obrigações tributárias
exigidas, assim os cobradores confiscavam os poucos bens que esses possuíssem.
Mas, a tributação, também já fora relatada pela própria bíblia, quando
Jesus se dirige aos seguidores e diz: “Dai a César, o que é de César”, na verdade
referia-se ao imposto que o povo judeu deveria pagar ao invasor Romano.
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Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante. (art. 12, da Magna Carta).
O Estado não poderia exercer as funções de munus publicus sem
recursos. E nem impor no exercício desta função, sacrifícios da população para
obter estes recursos. Muito tempo se passou para que se pudesse desenvolver a
noção de justiça tributária, segundo os princípios gerais de direito, como hoje são
reconhecidos.
Assim, aos poucos, os princípios gerais de direito foram incorporados
no estudo da tributação, nascendo os primeiros ensaios de Direito Tributário, que só
foi se firmar, com esta denominação, no Século XX, como um dos mais dinâmicos e
técnicos ramos do direito. No Brasil, o estudo do Direito Tributário, assim intitulado,
só se firmou a partir de meados do Século XX, muito embora, entre o final do Século
IXX e início do Século XX já surgiam notícias sobre as primeiras tentativas de
trabalhos sobre Direito Fiscal.
Salienta-se, que a Constituição de 1824 estabeleceu, por assim dizer,
as primeiras regras referentes ao orçamento, e conseqüentemente a tributação.
Essa Constituição distribuía as competências dos poderes imperiais em matéria
orçamentária, cabendo ao Executivo a elaboração da proposta orçamentária; à
Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei
orçamentária e à Câmara dos Deputados, a iniciativa das leis sobre impostos.
Porém, em 1831, mediante aprovação de Decreto Legislativo consolidou-se o
primeiro orçamento público brasileiro, considerando-se o conceito de ser uma lei de
iniciativa do Poder Executivo, estimadora da receita e fixadora da despesa da
administração pública para o período de um ano.
A Constituição de 1891 determina que a elaboração do Orçamento
fosse função privativa do Congresso Nacional, no entanto, o Poder Legislativo não
exerceu tal função, valendo-se, através de projeto de lei, da proposta orçamentária
encaminhada pelo Poder Executivo. A Constituição de 1934 atribui a competência
da elaboração da proposta orçamentária ao Presidente da República, e o legislativo
fora encarregado da votação do orçamento e do julgamento das contas do
Presidente, tendo o Tribunal de Contas como órgão auxiliar no exercício de tal
competência.
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A Lei nº 4320/64 evidenciou um grande avanço, pois a partir dela,
ocorreu uma padronização dos orçamentos e balanços da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios; vale salientar que essa lei trata-se de uma Legislação
Complementar a Constituição de 1946; e que, a partir dela, o orçamento voltou a ser
do tipo “misto”, ou seja, o Executivo elaborava o projeto de lei de orçamento e o
encaminhava para discussão e votação nas casas legislativas.
As normatizações da Constituição de 1988 estabeleceram uma
associação entre planejamento e orçamento, pois fomenta a retomada do processo
de planejamento no âmbito da administração pública, quando registra:
Como agente normativo e regulador da atividade econômica, O Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado (art. 174, da CF/88).
Reforçando essa preocupação, CF/88: torna obrigatório o
planejamento de médio prazo através do Plano Plurianual (PPA); inova o
envolvimento do Legislativo na arrecadação e alocação de recursos; e através da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) fixa metas e prioridades para a administração
pública, como se observa:
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais; (...) (Art. 165, da CF/88)
Como se nota, a evolução histórica da tributação se diferencia de um
Estado para outro, em função de suas peculiaridades específicas, relacionadas a
sua constituição e ao seu grau de desenvolvimento.
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CAPÍTULO II ORÇAMENTO PÚBLICO
Nesse capítulo trataremos do orçamento público, mais precisamente a
evolução de seus conceitos, sua modernização ao longo do tempo.
2.1 EVOLUÇÃO CONCEITUAL
Conceitua-se orçamento público de várias formas, sendo o conceito
mais aplicado àquele que diz que o orçamento público é um ato de previsão de
receita e fixação da despesa para um determinado período de tempo, geralmente
um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado, bem como da
Contabilidade Pública.
Mas, numa concepção atual, o orçamento público pode também ser
compreendido como uma peça de natureza legal que identifica a quantidade e a
origem dos recursos financeiros disponíveis para uso da administração, apontando o
destino da aplicação e das disponibilidades em cada exercício financeiro, em
conformidade com programas previamente elaborados.
Segundo Core (2001, p.18) deve-se levar em consideração o que diz
Schick que: todo sistema orçamentário, mesmo o mais rudimentar, compreende as funções de planejamento, gerência e controle. Assim, no orçamento
tradicional, onde o controle prevalece no que se refere à preocupação com o
cumprimento dos tetos orçamentários, bem como no que diz respeito aos tipos e
classificações de despesas (fundamentadas nos itens pormenorizados dos gastos).
O orçamento funcional ou de desempenho, é aquele cuja orientação
gerencial do processo orçamentário preocupa-se com o trabalho a ser feito e as
realizações a serem alcançadas. Assim, as informações são estruturadas conforme
as funções, os projetos e as atividades, evidenciando-se os custos do trabalho ou
serviço a ser cumprido. E, as categorias orçamentárias são classificadas em termos
funcionais, com mensurações que possibilitam a avaliação do desempenho das
atividades previstas.
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Salienta-se que o planejamento marca o advento do orçamento-
programa, cuja característica dominante é a racionalização do processo na fixação
de políticas públicas, manuseando os dados sobre custos e benefícios,
reconhecendo alternativas para se atingir os objetivos propostos e a mensuração
dos produtos a fim de propiciar eficácia nos resultados obtidos e atingidos.
Giacomoni (2002, p.64) separa a história da evolução conceitual do
orçamento em duas fases: a do orçamento tradicional e a do orçamento moderno,
cuja idealização, no Brasil, está representada no chamado orçamento-programa. A
partir daí, faz uma análise das mudanças que o orçamento vem sofrendo, em
decorrência da evolução de suas funções. Assim, por exemplo, o orçamento
tradicional tinha como principal função o controle político dos órgãos de
representação sobre os Executivos. Como as questões ligadas à tributação tinham
preferência em relação às despesas públicas, os aspectos econômicos tinham
relevância secundária. Já o orçamento moderno, tem como principal função ser um
instrumento de administração, de forma que auxilie o Executivo nas várias etapas do
processo administrativo. O reconhecimento da importância do gasto público coloca
os aspectos econômicos em lugar de destaque.
A aprovação da Lei n. º 4.320/64 é uma evolução da técnica
orçamentária digna de nota, pois a lei consolida o modelo orçamentário padrão para
os três níveis de governo. Essa lei institui normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Disciplina as práticas orçamentárias através de
dispositivos de receita e despesa:
• Na elaboração da proposta orçamentária;
• No exercício financeiro; dos créditos adicionais;
• Na execução orçamentária; dos fundos especiais;
• No controle da execução orçamentária; da contabilidade;
• Nos balanços; e
• Nas autarquias e outras entidades, apresentando um conteúdo
bastante amplo referente à legislação.
A atualização dessa lei, através dos anexos e por meio de atos
administrativos, verifica-se uma adequação ao longo das últimas quatro décadas,
tanto do orçamento como da tributação. Destaca-se, que a primeira inovação da lei,
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mediante a Portaria n° 9, atualiza a discriminação da despesa por funções e se
estabelece normas para o seu desdobramento, inovando assim, a classificação
funcional-programática da despesa orçamentária.
Essa inovação representa a iniciativa de se aproximar o planejamento
ao orçamento, através do fornecimento de informações mais amplas sobre as
programações de governo nas leis orçamentárias anuais, e ainda, buscou-se
uniformizar as terminologias entre os entes federados.
Para Core (2001, p.19), com a Lei n.º 4.320/64, a administração
orçamentária brasileira experimentou uma reforma significativa, quando passou a
predominar um processo orçamentário orientado para a gerência da despesa
pública. Até então, o que comandava era a preocupação com os aspectos ligados ao
controle jurídico, financeiro e contábil dos orçamentos.
O orçamento anterior à Lei n. º 4.320/64 era um orçamento analítico,
no sentido de que discriminava a despesa segundo verba, consignação,
subconsignação, elemento, suplemento, rubrica, alínea, subalínea etc., ou seja, era
um tipo de orçamento que se integrava fundamentalmente à contabilidade, tendo
como escopo principal à prestação de contas, muito embora já houvesse tentativas
para se chegar a uma abordagem da despesa por funções, principalmente a partir
do Decreto-lei n° 2.416, de 17 de julho de 1940.
A Lei n. º 4.320/64 propicia ao processo orçamentário brasileiro uma
orientação mais gerencial e menos de controle. Com aperfeiçoamento da
classificação funcional da despesa, as informações econômicas assumiram maior
importância, e, com a transformação das despesas ordinárias e extraordinárias,
respectivamente, em despesas correntes e de capital, deu-se outro sentido às
análises macroeconômicas da despesa. Assim, o orçamento deixa de ser analítico e
passa a ser sintético, isto é, o gasto, na Lei Orçamentária, é discriminado apenas até
elemento de despesa.
Em vista dessa orientação gerencial, a receita e a despesa são
estruturadas de forma a evidenciar a política econômico-financeira do governo e as
ações passam a ser explicitadas segundo um programa de trabalho contendo as
funções, atividades e projetos. Ressalta-se que a partir da década de 60, através do
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS), a tentativa de
integrar orçamento ao planejamento ganhou força. Essa nova concepção que
integrava os diagnósticos, prognósticos, objetivos, programas, projetos, metas,
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análise de custos, esquemas de avaliação e controle, enfrentou problemas
intransponíveis como escassez de recursos, falta de técnicos especializados e
dificuldades políticas. Mas, o fracasso do PPBS não significou o retorno ao
orçamento tradicional, ao contrário, vários de seus elementos conceituais foram
incorporados ao orçamento-programa.
Kohama (1998, p. 64) destaca que estudos desenvolvidos pela ONU
concluíram que nos países subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelo
governo, em geral, são escassos em relação às necessidades da coletividade.
Assim, a adoção de um sistema integrado de planejamento-orçamento tem por
objetivo determinar as ações a serem realizadas pelo poder público, escolhendo as
alternativas prioritárias e compatibilizando-as com os meios disponíveis para colocá-
las em execução. Ou seja, o sistema integrado busca, através da escolha de
alternativas prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os
problemas econômicos e sociais existentes. Kohama (1998, p.81), diz que a CF/88,
em acordo com esses pressupostos implantou definitivamente o sistema de
Planejamento Integrado no Brasil.
Para Core (2001, p.5), a CF/88, cumprindo a tradição das anteriores,
ocupou-se profundamente de matéria orçamentária, chegando até a definir os
instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe, optando
por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma
excessiva fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e
despesas inteiramente (previdência, por exemplo) fora da lei orçamentária.
Nesse sentido, a CF/88, em seu art. 165, na seção denominada “Dos
Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de
alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamento,
mediante a definição dos três instrumentos, a saber:
I – Plano Plurianual (PPA) que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada. II – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. III – Lei Orçamentária Anual (LOA), compreendendo o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
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pelo poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Diante dessa configuração das atividades de planejamento e
orçamento, as quais estipulam novos papéis e funções para o plano e os
orçamentos, tornou-se necessária uma readequação do sistema orçamentário,
especialmente de sua estrutura de classificações.
Entre os instrumentos utilizados nessa transição, destaca-se:
• Decreto n°. 2.829/98 que estabeleceu normas para a elaboração e
execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União;
• A Portaria n.º. 117/98, substituída, posteriormente, pela Portaria n°
42/99, com a preservação dos seus fundamentos atualizou a discriminação da
despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1°, do art. 2° e do § 2° do art. 8°,
ambos da Lei n° 4.320/64, ou seja, revogou a portaria n° 9/74 (Classificação
funcional-programática); e
• A Portaria n° 51/98 instituiu o recadastramento de projetos e
atividades do orçamento da União.
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria n° 42
assumiram uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados,
Municípios e Distrito Federal, representam uma etapa da reforma orçamentária que
se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-
instalada.
Essas novas regras representam um progresso relevante no desenho
institucional do ciclo orçamentário, pois possibilitam o detalhamento das ações e
disponibilizam um amplo e diversificado leque de informações sobre as ações
previstas, garantindo maior transparência informacional, além de ampliarem as
condições para o controle das ações governamentais.
O processo de elaboração do orçamento público, segundo Rocha
(2003, p.2), constitui o passo inicial do processo de planejamento do setor público,
pois são por meio dele que os governantes, em qualquer esfera, poderão apresentar
à sociedade quais serão os programas prioritários de governo, discriminando a
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origem e o montante de recursos a serem obtidos, bem como a realização dos
dispêndios alocados no tempo.
Matias (2003, p.130) considera que o sistema de planejamento e
orçamento, que ocorreu no contexto de um processo de organização das finanças
públicas brasileiras, foi iniciado em 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro
Nacional. Porém tem como referência a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei
Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000.
A partir da aprovação da LRF, preencheu-se um vácuo institucional,
bem como deu eficácia a vários dispositivos da Constituição Federal, especialmente
aos artigos 163 e 169. Retomou-se também a discussão sobre a importância do
planejamento no contexto da Administração Pública. Pois a LRF enfatiza:
• Controle de recursos para as ações governamentais,
• Equilíbrio entre receita e despesa,
• A transparência da gestão fiscal, e;
• Responsabilidade dos dirigentes pelo não-cumprimento de seus
preceitos.
Os citados princípios, baseados na austeridade, na economicidade e
na seriedade, servirão para balizar o princípio da eficiência na gestão pública,
introduzido na CF/88, por meio da Emenda Constitucional n. º 19/98.
Mesmo com as reformas e modernizações ocorridas após 1999, ainda
prevalece à predominância da função controle na prática orçamentária do país. A
aprovação da LRF reforça esse aspecto, pois mantém no conjunto das funções
orçamentárias a relevância do controle.
Assim, ao longo dos últimos anos, tem se demonstrado a necessidade
de se fortalecer a vinculação existente entre planejamento e orçamento, pois hoje é
possível planejar, ao menos a curto e médio prazo, ações voltadas à realização
eficiente de políticas públicas de bem-estar. Assim, em busca desse objetivo,
promoveram-se mudanças metodológicas na elaboração e acompanhamento da
execução orçamentária, enfatizando a alocação de recursos com vistas à
consecução dos objetivos de governo, consubstanciados no plano governamental e
na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que preconiza a adequação das necessidades
de realização de despesas à realidade cada vez mais gritante da restrição de
recursos destinados ao seu financiamento.
21
Ressalta-se, que o processo de elaboração orçamentária está se
aperfeiçoando na tentativa de eliminar a prática já tão enraizada de confeccionar
propostas pedindo o máximo de recursos possível, conferindo aos órgãos centrais –
detentores de poder político-decisório - a faculdade de ajustar o volume das
demandas à receita existente para o desenvolvimento de suas atividades e para a
implementação de novos projetos.
Vale lembrar que no período inflacionário, o orçamento ao ser
elaborado seguia os preços correntes, os quais devido à inflação não correspondiam
aos preços vigentes no momento que se colocava em execução o programa, o
projeto, entre outros. Assim, recorria-se ao reajuste ou a correção da distorção dos
preços, através das suplementações. Então, o que se nota, é que naquele período
não havia correspondência, interação entre a realidade da execução orçamentária
com a execução financeira das despesas – mensalmente corrigidas.
A redução dos índices de inflação possibilitou uma nova metodologia,
ou seja, a introdução da sistemática de indexação do orçamento à sua execução a
preços constantes, permitindo assim a reavaliação permanente dos gastos,
sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos.
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o
controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de
um determinado período de tempo.
Considerando-se o ponto de vista histórico, a ênfase ao orçamento
brasileiro sempre esteve voltado para a despesa pública, ao orçamento da receita
sempre foi assegurado o simples papel de formalizador dos recursos necessários ao
financiamento das despesas orçamentárias.
Giacomoni (2002, p.132) ressalta a pouca importância dada ao orçamento das receitas:
Em rigor, o orçamento da receita é constituído de apenas um quadro analítico com estimativas da arrecadação de cada um dos tipos de receita da instituição, alem de alguns quadros sintéticos. Ao contrario da despesa que e programada, autorizada e controlada por meio do orçamento, a receita e apenas estimada em nível orçamentário, sendo seus demais procedimentos disciplinados em outros âmbitos especialmente o da legislação tributaria.
E ainda por Silva (1973 p.49).
Hoje precisamos convir que o chamado orçamento das receitas não passa efetivamente de operação contábil e financeira, no sentido de saber qual a estimativa das receitas disponíveis para a execução dos programas
22
orçamentários. Essa parte não inova nada, não e lei, pois não mais se exige prévia autorização orçamentária para a arrecadação das receitas tributarias e outras. (sic).
De outro lado, Fabiano Garcia Core em seu trabalho “Reforma
Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento”, Revista ABOP, 2002,
refere-se aos avanços no tratamento da receita pública, a partir da Lei
Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal:
“As informações de receita assumiram uma importância fundamental. Vários procedimentos e mecanismo de controle foram estabelecidos nessa lei com base em previsão de arrecadação de receita, o que impõe a necessidade de um cuidado especial no que se refere à qualidade dessas informações”.
Vários motivos contribuíram para minimizar a importância do orçamento das receitas, tais como:
• Caráter balizador e controlador de despesas,
• Parâmetros limitadores de anseios
• Uso do orçamento como elemento de ilusão e garantias de bases
eleitorais, ou até mesmo os períodos vividos no Brasil de altas taxas de inflação
contribuíram para o descrédito do orçamento das receitas, transformando assim o
orçamento público em uma peça de ficção.
Além desses motivos, o orçamento das receitas também enfrenta
dificuldades de caráter técnico relacionados com a previsão de receitas, expostos a
seguir.
As alterações na legislação tributária ocasionam dificuldades referentes
à previsão da receita, esse fenômeno intensifica-se a partir da ultima década, devido
à necessidade do Estado em aumentar sua arrecadação. Para que possa ser
atendido, aplica-se o princípio da anualidade, sendo que estas alterações
normalmente são editadas no final de cada exercício financeiro, afetando os
elementos constituintes dos impostos, ou seja, base de cálculo, alíquotas e prazos
de arrecadação. E, ainda, provocando assim obsolescência das estimativas das
receitas orçamentárias.
Outra dificuldade relaciona-se com a determinação de parâmetros
orçamentários, pois sendo a receita publica um dos instrumentos da política
econômica, existe à necessidade de se identificar os parâmetros que balizarão o
comportamento das variáveis que afetam essas receitas. Esses parâmetros são
fixados através da configuração de cenários macroeconômicos do ano fiscal em
23
curso, para uma possível reestimativa, e aos que se refere o orçamento futuro. Tal
cenário é constituído, normalmente, oito meses antes do início da execução
orçamentária, que implica, dadas as inconsistências das políticas econômicas, no
risco de espelhar metas não condizente com a realidade.
O comportamento do tributo, ou das receitas, também pode ser
apontado como uma dificuldade enfrentada para se prever as receitas públicas, pois
as variações de preços e as reformas monetárias dificultam a comparação de series
temporais, necessitando assim depurar a influencia de variações puramente
nominais, para se extrair o comportamento real da arrecadação ao longo da
trajetória econômica.
24
CAPÍTULO III RECEITAS PÚBLICAS
Esse capítulo tratará da conceituação e classificação econômica
e legal da receita pública, em todos os seus aspectos.
3.1 CONCEITO DE RECEITAS PÚBLICAS
Define-se num sentido amplo, receita como sendo a soma dos valores
recebidos por uma pessoa física ou jurídica num determinado período. Quando a
palavra receita acha-se acrescida do adjetivo pública, faz referência à natureza da
pessoa que a recebe e não a natureza do respectivo ingresso, que será sempre
expresso em valores monetários.
Para Silva (2002, p.101), as receitas públicas podem ser definidas como:
Para fazer face as suas necessidades, o Estado dispõe de recursos ou rendas que lhe são entregues pela contribuição da coletividade. O conjunto desses recursos constitui a denominada receita publica e com ela o Estado vai enfrentar todos os encargos com a manutenção de sua organização, com o custeio de seus serviços, com a segurança de sua soberania, com as iniciativas de fomento e desenvolvimento econômico e social e com seu próprio patrimônio.
Segundo os autores Araújo e Arruda, em seu livro Contabilidade Pública (2004, p. 92):
Receita é a entrada de elementos para o ativo, que é constituído pelo conjunto de bens e direitos de uma organização, em função da venda de mercadorias, prestação de serviços, alugueis, juros ou pela redução do passivo, que é o conjunto de obrigações de uma organização, sem correspondente redução do ativo.
Já o Dicionário das Ciências Sociais (1987, p.1032), diz que a:
Receita designa um fluxo contínuo ou intermitente de valores a favor de alguém, geralmente em pagamento por um serviço cuja prestação se atribui ao recebedor (...) e, receita governamental ou pública inclui todos os dinheiros públicos arrecadados e recebidos pelo Estado, provenientes de todas as fontes, com exceção da remuneração de empréstimos concedidos ou tomados, mesmo quando estes aumentam os recebimentos correntes (...).
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Ainda, o Manual de Receita Pública (2005, p.14), editado pela
Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, conceitua assim a
receita: Receita Pública é uma derivação do conceito contábil de Receita agregando outros conceitos utilizados pela administração pública em virtude de suas peculiaridades. São todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.
Então, diz-se que a receita pública é o conjunto dos meios financeiros
usados pelo Estado ou por outras pessoas de direito público que possam dispor
para atender à cobertura das despesas necessárias ao cumprimento de suas
funções. Dessa forma, todo ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois
tem a finalidade atender às despesas públicas.
De acordo com tais concepções, a receita pública é vista,
exclusivamente, como fator gerador de recursos, para o financiamento dos gastos
governamentais, restringindo-se seu campo de análise apenas à produtividade dos
meios de custeio e investimentos das ações de governo.
Mas, nas economias modernas as receitas são mais que isto, pois se
tornou um instrumento vital da política econômica.
Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso Nacional,
Assembléia Legislativa Estadual ou Câmara Municipal, o governo passa a gastar o
que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, ocorre o
excesso de arrecadação, que então é incorporado na lei orçamentária para a
execução. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar
o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas,
constituindo o chamado "contingenciamento".
Vale ressaltar, que as receitas são estimadas pelo governo. Por isso
mesmo, suas arrecadações podem ser maiores ou menores do que foram
inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se espera,
a arrecadação com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso também
pode ocorrer. E, ainda, com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
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3.2 CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DAS RECEITAS PÚBLICAS
As classificações das contas públicas consistem em instrumentos
normativos que agrupam receitas de acordo com certos critérios, cuja estruturação
se baseia no estabelecimento de aspectos comuns das operações governamentais.
Conforme Tombini (1983 p. 68).
É através das várias classificações que se implementam planos, que se explicitam os objetivos e prioridades da ação pública, ilustrando, desse modo, sobre o direcionamento político da ação governamental.
As classificações orçamentárias, ao organizar e alcançar todos os
aspectos das transações públicas se constitui num sistema de informações
ajustadas às necessidades do governo e dos organismos internacionais, que
elaboram estatísticas sobre setores públicos nacionais, possibilitando assim,
análises objetivas das ações executadas pelo poder público de diversos países.
Pode-se dizer que se constituem em verdadeiros instrumentos de
verificação das ações do governo, principalmente, naquelas em que se faz
necessário à exposição à sociedade do que se pretende e o que se fez com os
recursos que dela foram retirados. Então as classificações facilitam tanto a interface
governo/sociedade quanto às atividades executivas pertinentes ao próprio governo.
A receita na administração pública pode ser classificada nos seguintes
aspectos: Quanto à natureza, quanto ao poder de tributar, quanto coercitividade,
quanto à afetação patrimonial e quanto a regularidade. 3.2.1 Quanto a Natureza
A receita quanto à natureza pode ser dividida em:
• Orçamentária: a receita orçamentária é aquela que corresponde à
arrecadação de receitas financeiras autorizadas pela Lei Orçamentária, e que serão
aplicadas na realização dos gastos públicos. A receita orçamentária divide-se em
receitas correntes que englobam as receitas tributarias, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, transferências correntes e outras
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receitas correntes; e em receitas de capital que englobam as receitas de operações
de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferência de capital
e outras receitas de capital.
• Extra-Orcamentária: é aquela que corresponde a um simples
ingresso financeiro de caráter temporário, pois pertence a terceiros, e compreende
uma entrada de dinheiro que corresponde a créditos de terceiros, da qual o Estado é
um simples fiel depositário. Como exemplo pode-se citar: depósitos de terceiros,
cauções em dinheiro, salários não reclamados, consignações, operações de credito
por antecipação da receita, etc.
3.2.2 Quanto ao Poder de Tributar
Sob esse aspecto, a receita e dividida conforme a discriminação constitucional das rendas em:
• Federal: è aquela de competência da União
• Estadual: è aquela de competência dos Estados
• Municipal: è aquela de competência dos Municípios
3.2.3 Quanto a Coercitividade
Nessa classificação temos a receita divida em dois grandes grupos: • Originária ou de Economia Privada: são aquelas provenientes de
bens pertencentes ao patrimônio do Estado, ou seja, é a receita em que os recursos
ou meios financeiros são obtidos através da cobrança de taxas sobre a venda de
bens e serviços. Nesse caso, o Estado funciona mediante a exploração de
atividades privadas.
• Derivada ou de Economia Pública: é a receita proveniente do
exercício da competência ou do poder de tributar os rendimentos ou o patrimônio da
coletividade. O que induz ao estudo de um dos princípios mais importantes, o da
anterioridade da lei, ou seja, a arrecadação depende da obediência a esse princípio,
o qual estabelece a vedação de instituir ou aumentar tributos sem que a lei esteja
em vigor antes do exercício financeiro.
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3.2.4 Quanto a Afetação Patrimonial
Quanto à afetação patrimonial as receitas são divididas em: • Receitas Efetivas: são aquelas que sem quaisquer reservas,
condições ou correspondência no passivo, integra ao patrimônio público como
elemento novo e positivo, e deste modo aumentam o patrimônio líquido.
• Receitas por Mutações Patrimoniais: são aquelas oriundas de
mutações que nada acrescem ao patrimônio liquido, constituindo simples entradas
ou alterações compensatórias nos elementos que a compõem.
3.2.5 Quanto a Regularidade
Sob este aspecto, as receitas podem ser desdobradas em: • Ordinárias: são aquelas com características de continuidade, ou
seja, as que representam ingressos permanentes e estáveis do tesouro, servindo de
fonte perene de recursos, pela regularidade em sua arrecadação.
• Extraordinárias: são aquelas sem a característica de continuidade,
ou seja, as que representam ingressos de caráter acidental de natureza transitória
ou, pelo menos, inconstante e, não raro excepcional.
3.3 CLASSIFICAÇÃO LEGAL DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
A classificação orçamentária adotada no Brasil para as receitas foi
estabelecida pela lei 4320/64, no seu artigo 11, caput. Art.11. A receita classificar-se nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. §1º São Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. §2º São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinado a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit o orçamento corrente. §3º (...). §4º (...).
29
Assim então, a classificação econômica da receita pública trata-se
essencialmente do agrupamento, consolidação e agregação das diversas categorias
de receitas públicas de forma a permitir uma avaliação do seu impacto na economia
nacional. Assim, economicamente as receitas podem ser dividas em receitas
correntes e receitas de capital.
São receitas correntes os ingressos de recursos financeiros oriundos
das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também
em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando o atingimento dos
objetivos constantes dos programas e ações de governo. As receitas correntes são
classificadas nos seguintes níveis de recursos: Receita Tributária, de Contribuições,
Patrimonial, Agropecuária, Industrial, de Serviços, Transferências Correntes e
Outras Receitas Correntes.
3.3.1 Receita Tributária
São os ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e
contribuições de melhoria, pode-se dizer que se trata de uma receita privativa das
entidades investidas do poder de tributar, as quais são: a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios.
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (Art. 3º, do CTN)
Sendo suas espécies da seguinte forma:
Impostos: é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte.
Taxa: tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia,
ou a utilização efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado
ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Contribuição de Melhoria: é instituída para fazer face ao custo de
obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra pode
resultar para cada imóvel beneficiado.
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3.3.2 Receitas de Contribuições
É o ingresso proveniente de contribuições sociais, de intervenção no
domínio econômico e de interesses das categorias profissionais ou econômicas.
Podem ser definidas em:
Contribuições Sociais: destinadas ao custeio da seguridade social,
compreendendo a previdência social, a saúde e a assistência social.
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico: deriva da
contraprestação à atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou
coletividade.
Contribuições de Interesses das categorias Profissionais ou Econômicas: destinadas
ao fornecimento de recursos aos órgãos representativos de categorias profissionais
legalmente regulamentadas ou a órgão de defesa de interesse dos empregadores
ou empregados.
3.3.3 Receita Patrimonial
É o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo
permanente, de aplicações de disponibilidades em opções de mercado e outros
rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes.
3.3.4 Receita Agropecuária
É o ingresso proveniente da atividade ou da exploração agropecuária
de origem vegetal ou animal. Incluem-se nesta classificação as receitas advindas da
exploração da agricultura (cultivo do solo), da pecuária (criação, recriação ou
engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de
beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários.
3.3.5 Receita Industrial
É o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de
transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais.
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3.3.6 Receita de Serviços
É o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde,
comunicação, portuário, armazenagem, inspeção, fiscalização, judiciário,
processamento de dados, vendas de mercadorias e outros serviços.
3.3.7 Transferências Correntes
É o ingresso proveniente de outros entes ou entidades, referentes a
recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora, ou ao ente ou entidade
transferidora, efetivados mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem
qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas correntes.
3.3.8 Outras Receitas Correntes
São os ingressos provenientes de outras fontes não classificáveis nas
fontes anteriores.
Já as receitas de capital são os ingressos de recursos financeiros
oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em
despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao atingimento dos
objetivos traçados nos programas e ações de governo. São denominadas receitas
de capital porque derivam da obtenção de recursos mediante a constituição de
dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de
componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a
finalidade do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando às
atividades operacionais do ente. As receitas de capital são classificadas nas
seguintes fontes de recursos: Operações de Crédito, Alienação de Bens,
Amortização de Empréstimos, Transferência de Capital e Outras Receitas de
Capital. 3.3.9 Operações de Crédito
É o ingresso proveniente da colocação de títulos públicos ou da
contratação de empréstimos obtidos junto a entidades estatais ou privadas.
32
3.3.10 Alienação de Bens
É o ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo
permanente.
3.3.11 Amortização de Empréstimos
É o ingresso proveniente da amortização, ou seja, parcela referente ao
recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos
ou contrato.
3.3.12 Transferência de Capital
É o ingresso proveniente de outros entes ou entidades referentes a
recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora, ou ao ente ou entidade
transferidora, efetivada mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem
qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesa de capital.
3.3.13 Outras Receitas de Capital
São os ingressos provenientes de outras fontes não classificáveis nos
itens anteriores.
33
CAPÍTULO IV
METODOLOGIAS DE PROJEÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
Aqui serão mostrados alguns dos modelos de projeção de receitas
existentes, parâmetros, bem como suas características básicas, conceitos e sua
aplicabilidade e implicações legais.
4.1 PROJEÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
A previsão de receitas envolve o uso de técnicas analíticas para
projetar a quantidade de recursos financeiros disponíveis num determinado tempo
futuro. Como é sabido, no setor público, as receitas vêm dos impostos, das taxas,
das contribuições sociais e econômicas ou de transferências intergovernamentais,
além daquelas relativas à atividade governamental empresarial, ou seja, recursos
diretamente arrecadados dos órgãos da administração direta e indireta do ente da
federação. A atividade de previsão, por sua vez, tenta identificar o relacionamento
entre os fatores que afetam as receitas (alíquotas tributárias, variáveis
macroeconômicas, volume de vendas a varejo etc.) e a arrecadação governamental
(tributos e outras receitas). A habilidade de projetar, de forma precisa, os recursos
futuros é bastante crítica, na medida em que se objetiva, entre outras coisas, evitar
desequilíbrios orçamentários, objeto de preocupação constante das autoridades
governamentais.
As previsões das receitas podem ser aplicadas tanto à receita total
agregada quanto às suas fontes individuais, como aquelas oriundas de impostos
sobre o consumo (ICMS, IPI, IVA etc.) ou as originadas de impostos sobre a
propriedade (IPVA, IPTU, ITR etc.) entre outras. Obviamente, não há nenhum
método único para se projetar receitas. Assim sendo, os diferentes métodos
existentes tendem a trabalhar melhor em função do tipo de receita que se pretende
prever. Além disso, deve-se observar que a previsão de receitas está intimamente
34
ligada ao processo de política pública e, portanto, sujeita ao escrutínio e até mesmo
à pressão política, fatores que influenciarão decisivamente os resultados da
arrecadação.
A crescente demanda pela profissionalização das organizações
públicas e privadas, assim como os diversos mecanismos legais em vigor no país,
como a Lei 4.320/1964 e, em especial, a Lei de Responsabilidade Fiscal/2000, vêm
obrigando os administradores públicos, principalmente os que trabalham na área da
Receita Pública Estadual, a saberem com boa antecedência os resultados futuros da
arrecadação dos tributos que administram.
Com o advento da LRF que, como já foi enfatizado, representa uma
mudança estrutural do regime fiscal, introduzindo conceitos novos como os de
responsabilidade e transparência, e harmonizando diferentes normas para a
organização e o equilíbrio das finanças públicas, a receita pública teve particular
importância, como bem observa Core (2002 p.103-125).
As informações de receita assumiram uma importância fundamental. Vários procedimentos e mecanismos de controle foram estabelecidos nessa lei com base em previsão e arrecadação de receitas, o que impõem a necessidade de um cuidado especial no que se refere à qualidade dessas informações.
Com a implantação da Lei, diversos procedimentos e mecanismos de
controle foram estabelecidos, com base na previsão e arrecadação de receitas, que
adquiriu a importância que lhe é pertinente, como se demonstra em seus artigos:
Art. 11 - Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação; e Art. 12 - As previsões de receitas observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
Pode-se concluir a importância que os setores de previsão passaram a
ter nas decisões estratégicas dos governos. Estas previsões, tal qual são feitas
pelas empresas para determinar a previsão de demanda e conseqüentemente a
programação da produção, as compras a realizar e onde concentrar os esforços de
marketing são, ou deveriam ser, realizadas também por todos os níveis de governo
35
para que o orçamento seja elaborado de forma responsável e sua realização
acompanhada e revista constantemente, conforme o artigo 9° da LRF:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Vários são os métodos utilizados para se projetar às receitas, e estes
tendem a trabalhar melhor em função do tipo de receita que se pretende prever.
4.2 MODELOS DE PROJEÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
Antes de apresentar os modelos de projeção da receita pública e com
a finalidade de um melhor entendimento, salientamos alguns conceitos importantes
utilizados no vocabulário estastístico-orçamentário. Segundo a Revista ABOP Nº 41
(1999 p.79), Siqueira (Texto UNAFISCO – Internet) e Liebel (2004 p. 68-80 –
trabalho UFRS/internet), apresentam-se as seguintes definições:
Série Temporal – Conjunto de dados ordenados no tempo.
Estacionariedade – A série temporal da receita se desenvolve no
tempo aleatoriamente ao redor de uma média constante, refletindo de alguma forma
sobre um equilíbrio estável. Embora os movimentos estacionais da série se reflitam,
geralmente, à periodicidade anual dos fatos, geradores fortemente influenciados
pela atividade econômica.
Sazonalidade – Séries sazonais são caracterizadas por apresentarem
correlações entre intervalos distintos de tempo. Estes movimentos referem-se a
padrões idênticos, ou quase, que uma série temporal parece obedecer durante os
mesmos meses de anos sucessivos. Esses movimentos são resultantes de eventos
periódicos que ocorrem anualmente, como por exemplo, as vendas nas
proximidades do dias das mães, do natal, etc.
36
Tendência – Refere-se à direção geral, segundo o qual parece que o
gráfico da série temporal se desenvolve, em um longo intervalo de tempo. Em
condições normais, podemos dizer que o comportamento da arrecadação de
determinada receita em um período anterior, deverá ter a mesma tendência do igual
intervalo do período futuro.
Aleatório – São os deslocamentos esporádicos das séries temporais,
provocados por eventos casuais, como enchentes, greves, recebimento de passivos,
etc. Embora ordinariamente, admita-se que esses eventos produzem variações
durante curto período, é concebível que elas sejam tão intensas que acarretem
novos movimentos cíclicos ou de outra natureza. Em sua análise identificam-se os
efeitos atípicos ocorridos na série.
Na literatura especializada, nos livros de matemática, de economia e
de estatística, encontramos diversos modelos de projeção, alguns genéricos que são
utilizados para previsões diversas, adaptados para as receitas, e outros com mais
especificidades, construídos para determinadas projeções de receitas ou
matemáticas. Dentre os inúmeros modelos existentes podemos destacar os mais
conhecidos:
Método dos Mínimos Quadrados – Constitui-se de um método
estatístico que utiliza séries históricas e cálculos de variância, desvio padrão e
outras variáveis estatísticas, que medirão a confiabilidade da projeção encontrada. A
desvantagem inerente à utilização desse método é a necessidade de séries
históricas longas; via de regra, quanto maior a série, menor o desvio padrão e,
portanto, previsões mais ajustadas.
Alisamento Exponencial - é um procedimento geral para obtenção de
algoritmos de previsão automática que produz resultados relativamente acurados, de
maneira rápida e barata. A forma mais simples de alisamento exponencial é aquela
para séries temporais que não possuem sazonalidade nem tendência crescente ou
decrescente. O objetivo é estimar o “nível” (ou a “média”) presente da série e usar
esse nível como previsão de valores futuros.
37
Método de Box-Jenkins - O objetivo da metodologia de Box-Jenkins
(Box & Jenkins, 1970) é encontrar um modelo estocástico linear que possa ter
gerado e que esse modelo possa ser utilizado para fornecer previsões de valores
futuros da série. Um conceito importante nessa metodologia é o princípio da
parcimônia. Tal princípio sugere que modelos mais simples, com poucos
parâmetros, produzem melhores previsões que modelos superparametrizados. Um
modelo parcimonioso ajusta bem os dados sem incorporar coeficientes inúteis. O
objetivo é se aproximar do processo gerador original dos dados e não descrevê-lo
exatamente.
Método do Cálculo Direto - Este método consiste em se estimar a
arrecadação para determinadas receitas, em especial os tributos dos quais se
conhece, antecipadamente, a base de cálculo, a alíquota e as quantidades. O
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, IPVA, é um dos melhores
exemplos de previsão pelo cálculo direto. Na época da previsão, são conhecidos os
valores do IPVA para cada veículo e a quantidade da frota (automóveis por faixa).
Para se fazer a previsão, basta multiplicar o valor do IPVA pela frota (quantidade de
veículos).
Dentre esses e outros diversos métodos estatísticos e econométricos
que permitem o estudo dos fenômenos aleatórios que interferem nas diversas
variáveis componentes das receitas públicas, elegeremos um que, ao nosso juízo,
vai ao encontro das necessidades da administração pública estadual, que se
constitui de uma metodologia de simples aplicação e confiável. Essa metodologia
que passaremos a discorrer nas próximas páginas já existe e é utilizada de maneira
padronizada. O que passaremos a propor é a sua utilização com critérios individuais,
ou seja, sem padronização, no que diz respeito a utilização de parâmetros.
Cada item de receita se utilizará a mesma metodologia, porem com
seus próprios parâmetros, inerentes ao universo de receita de cada unidade da
administração pública.
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4.3 MODELO DE PREVISÃO DA RECEITA POR INDICADORES OU INCREMENTAL
Como vimos, existem inúmeras metodologias para previsão de receita,
com vantagens e desvantagens. Dentre eles é tradicionalmente utilizado o Modelo
de Aplicação de indicadores ou Incremental.
A vantagem desse modelo de projeção, além da simplicidade, reside
nos seguintes aspectos:
1 – A facilidade de obtenção das informações de seus componentes, principalmente
por não exigir séries históricas muito extensas;
2 – Sua base de projeção, a arrecadação do ano imediatamente anterior, é de alta
confiabilidade e obedece ao princípio de quanto menor o espaço de tempo entre as
arrecadações, melhor estará representado as externalidades que afetam as
variáveis do modelo;
3 – É de aplicação rápida, podendo ser utilizado em reestimativas sempre que uma
alteração significativa de suas variáveis assim exigir;
4 – O modelo admite uma equação de forma linear, uma vez que para segmentos de
tempo, qualquer curva se aproxima de segmento de reta.
É necessário dizer que a simplicidade não significa comprometimento
na qualidade e veracidade das estimativas. O que influencia a consistência do
modelo é a utilização de parâmetros adequados, afinados com a receita a ser
projetada, os quais serão explorados mais adiante nesse trabalho.
O modelo de projeção por indicadores ou incremental tem a seguinte
equação, como modelo geral:
Rt = Rt-1 x (1 + ∆It/t-1) x (1 + ∆Pt/t-1) x (1 + ∆Qt/t-1) x (1 + ∆Ot/t-1)
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Onde:
R = Arrecadação
∆I = Variação percentual das alterações institucionais
∆P = Variação percentual dos preços
∆Q = Variação percentual das quantidades
∆O = Variação percentual de outros indicadores significativos
t = Período a ser estimado
t-1 = Período base considerado
Portanto, esse modelo geral é função, ou seja, é afetado diretamente
pela base de projeção, pela variação dos preços, das quantidades e institucionais, e
por variáveis aleatórias que sejam significativas para a receita a ser estimada.
Este modelo, utilizado para projeções anuais, é também usado para
estimativas mensais, permitindo, nesse caso, visualizar o comportamento sazonal da
receita no exercício, nesse caso, assume a seguinte configuração:
Rm = (Rm-12).(1+ ∆im/m-12).(1+ ∆Pm/m-12). (1+ ∆Qm/m-12). (1+ ∆Om/m-12)
Onde,
Rm = Receita do mês m
Rm-12 = Receita do mês m do exercício anterior
∆im/m-12 = Variação percentual institucionais ocorridas no período
∆Pm/m-12 = Variação percentual de preços ocorridas no período
∆Qm/m-12 = Variação do produto real ocorrida no período
∆Om/m-12 = Variação percentual de outros indicadores
40
Base de Projeção e Efeito Legislação - (Rm-12).(1+ ∆im/m-12)
Se durante o período considerado ocorreram mudanças na estrutura
da receita, como alterações da base de cálculo, alíquotas, prazos, etc., essas
mudanças devem ser incluídas para correção da base de cálculo sobre o qual
incidirão os demais efeitos. Da mesma forma, como foi dito anteriormente, a
ocorrência de valores que durante o exercício-base não se repetirão futuramente,
deverão ser excluídos da base de projeção. O objetivo é estabelecer uma base para
projeção ajustada, livre de “impurezas” ou ocorrências ocasionais.
Efeito Preço – (∆Pm/m-12)
Esse efeito ou índice de preço, como é mais conhecido, é conceituado
como demonstrativo síntese do movimento de preços de um conjunto de produtos
consumidos, produzidos, comercializados, etc., em certo período de tempo, obtido
por uma média ponderada desse movimento de preços. Na previsão de uma
determinada receita, deve-se utilizar o índice mais específico possível, referente aos
elementos constituintes da receita, ou seja, deve ser selecionado o indicador de
preços que influencia diretamente a sua arrecadação. Na falta desse parâmetro,
pode-se utilizar índices mais gerais. Entretanto, o uso destes pode diminuir a
confiabilidade da estimativa, pois homogeneíza as ocorrências desiguais, uma vez
que as ponderações podem não corresponder as que efetivamente influenciam a
arrecadação. Exemplo típico disso é o caso da indústria do fumo, cuja participação
no INPC é de mais ou menos 4 % e sua participação no IPI representa cerca de 18%
da arrecadação total do imposto. Logicamente, a variação de preços decorrentes
das oscilações de preços do fumo no mercado é um dos parâmetros mais indicado.
Um outro exemplo da utilização de indicadores adequados para se
estimar a receita a ser auferida é no caso daqueles tributos ou receitas que se valem
do comércio internacional, onde os parâmetros considerados podem ser a taxa de
câmbio e o crescimento do PIB.
Para maior clareza, podemos analisar uma receita de um determinado
órgão do nosso Estado. Tomemos como exemplo a receita 1520.29.00.00 – Receita
da Indústria Editorial e Gráfica, arrecadada pela Imprensa Oficial do Estado de Mato
41
Grosso, IOMAT, através da venda de suas publicações. A matéria prima principal do
seu produto é o papel. Logo, o que vai afetar com maior peso a estimativa de
arrecadação será a variação de preços atribuída ao setor de papel e celulose, que
influenciará diretamente os custos e, portanto, o seu preço de venda. Nesse caso
específico o INPC, ou o IGP-M, por exemplo, podem não refletir a real expectativa
de arrecadação dessa receita.
Efeito – Produto - (∆Qm/m-12)
Esse parâmetro refere-se à variação real da receita. A aplicação de
outras metodologias de projeção poderá aumentar a confiabilidade do modelo.
Entretanto, dadas as dificuldades de acesso às informações, normalmente somos
levados a representar sua evolução por índices globais de variação do produto,
como o PIB global ou setorial, que possui o inconveniente de não ser significativo de
nenhuma operação geradora de uma receita em particular, mas, do desempenho
global ou setorial da economia. Aqui o uso de índices gerais de quantidade tem os
mesmos inconvenientes dos índices gerais de preços.
As informações de setores produtivos de grande representatividade na
arrecadação das receitas públicas, geralmente são mais fáceis de obter e mais
eficientes de se prever, que os índices globais. Por exemplo, as informações da
produção de automóveis, de grande significado na arrecadação do IPI, têm maior
confiabilidade que as dezenas de estimativas do PIB.
Variáveis Aleatórias, Ocasionais ou Atípicas - (∆Om/m-12)
Deverão ser considerados, também, outros efeitos que possam
influenciar significativamente o modelo e cuja expressão não esteja incorporada à
arrecadação ocorrida na arrecadação base, como por exemplo, novos incentivos
fiscais, isenções, sonegação fiscal, esforço de arrecadação, etc. Devem, sempre que
possível, ser quantificados e projetados, conforme sua significância, identificando
sua intensidade, durabilidade e se é esporádico ou permanente.
Por outro lado, devem ser excluídas da base de projeção aquelas
ocorrências que não se repetirão que resultará em uma correção na arrecadação
que servirá de base para as futuras estimativas. Como foi dito, essa arrecadação-
42
base deverá estar livre de efeitos ocasionais ou atípicos, fora de sua sazonalidade.
Como exemplo podemos citar o encontro de contas feito com a CEMAT, logo após a
sua privatização, quando a empresa recolheu aos cofres estaduais o valor do ICMS
resultante desse acerto, que foi retirado da arrecadação base de projeção para o
exercício seguinte.
43
CAPÍTULO V
APLICAÇÃO DO MODELO DE PROJEÇÃO POR INDICADORES
É apresentado nesse capítulo o estudo de caso das receitas do
Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso, DETRAN.
5.1 APLICAÇÃO DO MODELO DE PROJEÇÃO POR INDICADORES NA PREVISÃO DA RECEITA DO DETRAN
Como mostramos anteriormente, o modelo descrito é o mais prático e
de fácil assimilação para previsão de receita da administração indireta do Estado.
Também foi dito que não é possível a generalização de parâmetros a serem
adotados, ou seja, cada órgão e cada item de receita deve ter sua própria grade de
parâmetros, que são os preços, crescimento real, alíquotas, etc. O que tentaremos
demonstrar a seguir, é que a falta dessa prática pode originar uma série histórica de
previsões inconsistentes, isto é, com grande variação em relação ao valor realizado.
Nosso estudo de caso será a evolução da receita orçada e arrecadada
do Departamento Estadual de Transito – DETRAN, onde tentaremos observar os
efeitos dos parâmetros utilizados. Vale dizer que a escolha desse órgão repousa tão
somente na sua importância no contexto estadual, sem qualquer outro motivo, ou
seja, os problemas detectados são comuns a outras entidades da administração
pública do Estado.
A arrecadação do DETRAN é composta por dois itens de receita, que
são responsáveis pela sua manutenção, já que o órgão não recebe recursos do
tesouro estadual. Essas receitas são: Serviços Relativos ao Transito e as Multas
decorrentes de Infrações das Normas de Transito. A primeira diz respeito à cobrança
de diversos serviços prestados, tais como: licenciamento de veículos, taxas de auto
44
escolas, etc., que será objeto de nossa análise. A segunda, como o próprio nome
diz, é constituída das multas aplicadas por infrações cometidas no transito, como
excesso de velocidade, estacionamento em local proibido, etc.
O quadro I, abaixo, evidencia a evolução da receita da autarquia,
comparando o valor orçado com o arrecadado em cada exercício, a partir de 2000.
Para melhor visualização e análise comparativa, colocamos toda a série em bases
constantes, a preços médios de 2005, utilizando o IGP-M/FGV.
QUADRO I
Nota-se nessa evolução que existe uma grande variação positiva entre
elas, a partir de 2001 e notadamente em 2005, se levarmos em conta que foi
considerada s
dessas receitas nos
respectivos exercícios, detectamos as seguintes inconsistências:
ral de Preços de
Mercado, divulgado pela Fundação Getúlio Vargas, IGP-M/FGV. Esse índice analisa
as mesmas v
omente a arrecadação dos nove meses do ano.
Ao analisarmos a metodologia da projeção
O indicador de preços utilizado foi o Índice Ge
ariações de preços consideradas no IGP-DI/FGV, ou seja, o Índice de
45
Preços por Atacado (IPA), que tem peso de 60% do índice, o Índice de Preços ao
Consumidor (IPC), que tem peso de 30% e o Índice Nacional de Custo de
Construção (INCC), representando 10% do IGP-M. O que difere o IGP-M/FGV e o
IGP-DI/FGV é que as variações de preços consideradas pelo IGP-M/FGV referem ao
período do dia vinte e um de um determinado mês ao dia vinte do mês seguinte. A
cada dez dias a FGV divulga as variações prévias que comporão o índice referente
ao período completo analisado.
Para a utilização de um indicador de preços adequado é necessário, em
primeiro l
QUADRO II
ugar, decompor a receita. No caso de Serviços Relativos ao Transito é
preciso analisar cada item de sua formação. Por exemplo, o valor do licenciamento
do veículo está diretamente relacionado ao valor venal do bem, logo deve variar de
acordo com os preços do mercado de veículos. O mesmo procedimento de análise
deve ser adotado em todos os componentes dessa receita. Ou seja, é preciso
analisar cada componente e cada receita para detectar qual a variável preço que vai
influenciar sua arrecadação. No quadro II mostramos, em termos comparativos, a
variação do Índice Geral de Preços de Mercado, da Fundação Getúlio Vargas, IGP-
M, e do índice de Variação de Preços dos Veículos Automotores, da ANFÁVEA,
VPVA.
Com efeito, observando a realização da receita no quadro I, podemos
concluir que se fosse utilizada como parâmetro de preços a VPVA ao invés do IGP-
46
M na estimat
imento real da
receita. Ou seja, à época da previsão deve estimar o percentual que se espera que
aquele item d
da da receita em
decorrência dos indicadores conjunturais da economia, principalmente aqueles
referentes ao
QUADRO III
iva, ela teria um ajuste maior em relação ao valor arrecadado, ou seja,
em termos de variação de preços, se teria uma estimativa bem próxima da realidade,
apesar da verificação da inversão dos indicadores a partir de 2003.
O efeito produto é um indicador se refere ao cresc
e receita cresça, positiva ou negativamente. Ao analisarmos a evolução
das estimativas do DETRAN, a partir de 2000, notamos que a esperança de
crescimento, informada em cada período, foi em torno de 10% sem nenhuma
justificativa satisfatória; isto é, apenas a justificativas do tipo: “espera-se um
crescimento de n % para o período”, sem maiores comentários.
Esse efeito se refere ao crescimento ou que
setor em estudo. Nesse caso não é possível dissociar o crescimento
da receita da evolução do mercado automotivo. O crescimento da frota de veículos
automotores, ou seja, de sua produção e venda, irá refletir em aumento no número
de licenciamentos, habilitações de motoristas, etc. O importante é que de posse das
projeções desses crescimentos, deve-se aplicá-los na receita e ter como meta a sua
realização. Isso se dá através de constantes avaliações do desempenho do
mercado, que se verifica através do monitoramento da realização da receita. O
quadro III mostra a evolução da produção automobilística, ou seja, em termos
quantitativos e percentuais. Ao nosso juízo são parâmetros que mais se aproximam
das tendências de crescimento das receitas de Serviços Relativos ao Transito. A
partir deles podemos estimar os crescimentos reais das estimativas com mais
segurança e confiabilidade.
47
As variações institucionais são os indicadores que se referem a
variações nas receitas provocadas por alguma medida de ordem legal, através de
Leis, Decretos, Portarias, Instruções Normativas, etc. Como exemplo temos os
reajustes ou isenções de taxas cobradas pelo DETRAN, alguma mudança na base
de cálculo, etc. Algumas vezes esse indicador é confundido com variável aleatória,
que consiste naquela variável de ocorrência ocasional. Além disso, muitas vezes,
tanto as variáveis institucionais como as ocasionais, são erroneamente incorporadas
ao efeito produto, interpretando como crescimento ou decrescimento real da receita.
Já as variáveis ocasionais, para o DETRAN, são pouco expressivas ou
até inexistent
Apesar da inexpressividade dessa variável, é possível que algumas
variáveis não detectadas expliquem ou justifiquem a ocorrência, não só das
disparidades entre os valores orçados e realizados, mas também a falta de
uniformidade
É necessário que o previsor faça a devida distinção dos parâmetros,
trabalhe cada
es. Hipoteticamente, podemos supor a realização de uma grande “blitz”
em um determinado mês, com o objetivo de regularização de toda a frota
automotiva. Isso faria com que a receita naquele mês sofresse um acréscimo
substancial, voltando à normalidade no mês seguinte. Esse acréscimo de receita não
seria computado nos cálculos das previsões futuras.
nas previsões de receita na serie. Essa anomalia poderia ser
explicada, por exemplo, por ingerência política no fechamento das estimativas,
causando a subestimação ou superestimação dos valores, conforme a conveniência,
ou erro técnico no modelo de projeção, que pode ser em uma ou mais das variáveis
referidas acima.
um deles de maneira particular e com atenção, pois somente dessa
forma é que se poderão explicar possíveis desvios da arrecadação em relação à
previsão da receita, para que sejam feitas as devidas correções. Daí a importância
do acompanhamento e análise mensal da receita. Essa distinção consiste em
identificar com precisão a qual grupo de parâmetros pertence a variável detectada
ou utilizada na previsão, que pode ser na arrecadação, nos preços, nas quantidades
e nas variáveis institucionais ou aleatórias.
48
CAPÍTULO VI
INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS DA PREVISÃO
O presente capítulo buscará uma análise interpretativa dos resultados
alcançados a partir da metodologia utilizada à luz dos parâmetros disponíveis.
6.1 INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS DA PREVISÃO DAS RECEITAS DO DET
Nosso ponto de partida é mostrar as disparidades entre os valores
estimados e
lução
os parâmetros, notadamente no indicador de preços, onde observamos uma
versão do IGP-M em relação a VPVA a partir do exercício de 2003, que não se
xos nas estimativas da receita;
2) Qualquer alteração da base de cálculo decorrente de legislação, que produza
efeitos
RAN
realizados. Se observarmos comparativamente os quadros I, II e III
detectaremos incoerências ao longo da série que não são explicadas pela evo
d
in
reflete na arrecadação da receita ao a compararmos com o valor orçado. Da mesma
forma, a variação do efeito produto está longe de explicar essa diferença. Então qual
é a explicação?
Um dos motivos que podemos apontar é a falta de técnicas
adequadas, e principalmente, como foi dito, o levantamento dos parâmetros
condizentes com a receita que se pretende estimar, através das seguintes
observações:
1) Arrecadação base, ou seja, a base de projeção precisa ser ajustada, é preciso
expurgar as ocorrências ocasionais de arrecadação, para que não produzam
falsos refle
na arrecadação efetiva da receita, deve ser considerada na estimativa,
seja na arrecadação base ou na composição de algum indicador;
49
3) O indicador de preços deve ser aquele que apresenta maior afinidade com
aquele item da receita a ser estimado. Na medida do possível, deve-se utilizar
uma variação de preços específica para cada componente daquele item de
4)
dação da receita. Trata-se de um
5) u aleatória,
receita;
A variação real deve ser reflexo da expectativa de crescimento do setor a que
se refere o campo de atuação de arreca
parâmetro que deve ser acompanhado e constantemente avaliado, para que
produza os efeitos necessários na composição das estimativas;
É importante a observação de qualquer ocorrência ocasional, o
que possa causar reflexos, positivos ou negativos na receita, e proceder aos
ajustes devidos, no momento da ocorrência e observar os resultados.
50
CAPÍTULO VII
CONCLUSÃO
Existem basicamente duas fases distintas nas previsões da receita
pública, ao nosso juízo, ao longo da história do orçamento público brasileiro. Na
primeira, anterior à Lei de responsabilidade Fiscal, ao orçamento das receitas
sempre foi relegado o simples papel de formalizador dos recursos necessários ao
financiamento das despesas orçamentárias. Na segunda, com o inicio da vigência da
LRF, a partir de maio de 2000, a receita adquiriu sua importância, seu caráter
balizador e controlador da despesa pública. A partir daí, surge a necessidade,
inclusive por determinação legal, de se avaliar o desempenho da receita nos
exercícios anteriores, no atual e de se fazer a previsão para os três exercícios
futuros. Se observarmos ao longo da história das finanças públicas e dos
orçamentos no Brasil, concluiremos que é nessa segunda fase que as previsões das
receitas públicas se consolidam como determinantes das ações governamentais, ou
seja, constitui o ponto de partida para o planejamento público, onde só se executa a
despesa dentro da capacidade das fontes de financiamento do Estado no curto,
médio e longo prazo. Não podemos nos furtar ao fato de que o advento da
estabilidade econômica trouxe maior credibilidade às previsões.
Apesar do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal que, como foi
dito, ter dado a receita pública seu verdadeiro papel de fonte de financiamento e,
portanto, limitador dos gastos governamentais, observa-se que as entidades
públicas ainda carecem de especialistas, previsores de receita. As distorções
apontadas nesse trabalho começam pela falta conhecimento técnico por parte dos
responsáveis pelas previsões. Ou seja, é preciso ter domínio das etapas do
acompanhamento da receita que se deve percorrer na elaboração das estimativas.
Essas etapas se iniciam com a análise criteriosa da receita; sua origem, sua
composição, a sua sazonalidade, parâmetros, enfim, qualquer variável que de
alguma forma afete o seu comportamento.
51
È importante salientar que essas distorções não pretendem
apontar falhas de quem quer que seja. A conclusão que se chega é um alerta para a
formação de uma equipe permanente de estudos da receita, com capacitações,
treinamentos, enfim com as condições necessárias para executar um trabalho
responsável, com as técnicas necessárias e de acordo com as exigências
constitucionais e legais.
Com a reforma orçamentária a partir de 1999 e principalmente,
no decorrer do exercício seguinte, com a LRF, grandes transformações ocorreram
no tratamento do orçamento das receitas no setor público. A previsão de receita
passou a ser considerada como ponto de partida para o planejamento de governo,
essa previsão começou a ser vista com a merecida seriedade, como instrumento de
decisão. Porém, apesar disso e de tudo que foi dito ao longo desse trabalho, o que
se observa é que poucas foram as ações para o desenvolvimento de estruturas
adequadas para a elaboração das estimativas das receitas públicas, principalmente
nas unidades da administração pública descentralizada. Nesse sentido, a ação
prioritária é, sem dúvida nenhuma, a formação de equipes coesas e permanentes,
comprometidas com o estudo da receita, desde sua fase embrionária, isto é, sua
catalogação, sistematização e tudo que lhe é inerente, até a sua análise em todos os
aspectos que a afetarão de alguma maneira a estimativa das fontes de
financiamento do setor público.
Ao nosso juízo, concluímos que o modelo projeção de receitas
denominado Método de Aplicação de Indicadores ou Incremental é o mais indicado
para ser utilizado pelos órgãos da administração indireta do Estado. O mesmo já é
utilizado, porém de maneira aleatória, incipiente, sem a devida vinculação com os
parâmetros afinados com cada item da receita que será objeto de estudo e previsão.
É preciso, a partir de agora, dispensar toda a atenção à formação de
uma consciência no manuseio dos instrumentos que aprimoram o orçamento das
receitas. Deve-se buscar o desenvolvimento de técnicas que aproximem cada vez
mais o volume de recursos a ser realmente arrecadados da despesa que irá ser
financiada, no planejamento governamental. Somente assim conseguiremos atingir
os objetivos de todos os níveis de governos, que é o atendimento das necessidades
da população, sem a geração de falsas expectativas.
52
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