universidade federal do rio grande do norte … · 2019-01-30 · dissertação (mestrado...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
KELPS DE OLIVEIRA LIMA
MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA
POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU)
NATAL/RN
2018
KELPS DE OLIVEIRA LIMA
MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA
POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Pública, da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, como
requisito para a obtenção do título de Mestre na
Área de Gestão e Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Richard Medeiros de
Araújo.
NATAL/RN
2018
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Lima, Kelps de Oliveira.
Mobilidade urbana na grande Natal/RN: estudo a partir da
Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) / Kelps de Oliveira Lima. - 2018.
104f.: il.
Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) -
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências
Sociais Aplicadas, Programa de Pós-graduação em Gestão Pública. Natal, RN, 2018.
Orientador: Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo.
1. Políticas Públicas - Dissertação. 2. Mobilidade Urbana -
Dissertação. 3. Modelo Pentágono - Dissertação. I. Araújo, Richard Medeiros de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
III. Título.
RN/UF/Biblioteca Setorial do CCSA CDU 351:316.43
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
KELPS DE OLIVEIRA LIMA
MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA
POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Pública, da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, como
requisito para a obtenção do título de Mestre na
Área de Gestão e Políticas Públicas.
Aprovado em: ___/___/____.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________
Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo
Orientador
_____________________________________________________
Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias
Examinador
_____________________________________________________
Prof. Dr. Lenin Cavalcanti Brito Guerra
Examinador
NATAL/RN
2018
Dedico a minha família, meu porto seguro.
AGRADECIMENTOS
A Deus, pai bondoso e misericordioso, que me motiva nesta estrada pela busca do
conhecimento.
A minha família, fonte de inspiração e perseverança, para alcançar meus objetivos.
À Assembleia Legislativa, por proporcionar aos seus colaboradores momentos de
aprendizagem e contribuição para a sociedade.
Ao Departamento e aos professores, em especial, ao orientador, professor Richard
Medeiros, que com seus apontamentos possibilitou a conclusão desta dissertação.
Enfim, a todos que direta ou indiretamente contribuíram para a efetivação desta
pesquisa.
“...nunca [...] plenamente maduro, nem nas idéias nem no estilo, mas sempre verde,
incompleto, experimental”.
Fonte: Livro Verde MC&T
RESUMO
O presente estudo apresentou como objetivo analisar a gestão de transportes da Grande
Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU), e como objetivos específicos buscou identificar o papel dos
atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis
do modelo do Pentágono das Políticas Públicas como também examinar o modo como as
instituições e as representações influenciam nos processos e nos resultados da PNMU; e, por
fim, analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do
sistema de transportes da Grande Natal, destacando os avanços e os desafios da Política
Nacional. Metodologicamente, foi uma pesquisa de caráter descritivo, com abordagem
qualitativa, com roteiro de entrevista semiestruturada, tomando como base as seguintes
categorias analíticas: os atores, as representações, as instituições, os processos e os resultados
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). O tratamento dos dados ocorreu por meio da análise de
conteúdo e da análise documental. Entre os principais resultados, o estudo indicou que, para os
informantes, o envolvimento de órgãos estadual é de suma importância para a implementação
de articulação dos planos de mobilidade urbana. Ainda conforme os resultados, o estudo
apontou uma necessidade de gestão de uma série de interesses conflitantes dos atores
envolvidos, tendo em vista que o poder público e o usuário têm objetivos de assegurar os
princípios norteadores definidos para a prestação de serviços públicos em transportes, como:
regularidade, funcionalidade, segurança, modicidade tarifária; o operador visa à lucratividade
e o seu retorno do investimento, o que pode afetar diretamente na queda da qualidade do serviço
se o sistema não for bem administrado (ROSA, 2013). Nesse processo, uma análise de
similitude, ferramenta disponibilizada pelo Iramuteq, proporcionou uma visão da proximidade
dos vocábulos no corpus texto analisado, indicando que as palavras com mais destaque são as
de mais frequência, significando que quanto mais as palavras em destaque estiverem próximas,
mais relação elas têm, o que auxiliou na análise realizada. Os resultados da pesquisa indicam a
inexistência da integralização dos municípios da Grande Natal-RN para atender a PNMU, não
apenas de forma municipalizada como ainda regionalizada. Isso explica a tendência às
categorias analíticas atores, representações, instituições e processos em detrimento da categoria
resultados, quando tratadas à luz de preceitos teóricos do modelo Pentágono de Políticas
Públicas.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Mobilidade urbana. Modelo Pentágono.
ABSTRACT
The present study aimed to analyze the transportation management of Grande Natal / RN from
the dimensions of mobility, taking as reference the National Urban Mobility Policy (PNMU),
and as specific objectives sought to identify the role of the actors involved in the dynamics of
PNMU implementation actions focusing on the variables of the Pentagon model of Public
Policies; as well as examining how institutions and representations influence the processes and
results of the PNMU; and, finally, to analyze the PNMU and its applicability for the unification
of concepts and modernization of the transport system of the Great Christmas, highlighting the
advances and challenges of the National Policy. Methodologically, it was a descriptive research,
with a qualitative approach, with a semi-structured interview script based on the following
analytical categories: actors, representations, institutions, processes and results
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). Data were processed through content analysis and
documentary analysis. Among the main results, the study indicated that, for the informants, the
involvement of state organs, of utmost importance for the implementation of articulation of
urban mobility plans. Also according to the results there is a need to manage a series of
conflicting interests of the actors involved, given that the public power and the user have
objectives to ensure the guiding principles defined for the provision of public services in
transportation, such as: regularity, functionality, security, tariff modality, the operator aims at
profitability and its return on investment, which can directly affect the decline in quality of
service if the system is not well managed (ROSA, 2013). Also a similarity analysis, tool
provided by Iramuteq, provided a view of the proximity of the words in the corpus text
analyzed, the words with more prominence are those of higher frequencies, meaning that the
more the highlighted words are closer the more relationship they have, the which assists in the
analysis performed. The conclusion of the research is that the results indicate the lack of
payment of the municipalities of Grande Natal-RN to attend to the PNMU, not only in a
municipalized, but regionalized way. This explains the tendency to analytical categories actors,
representations, institutions and processes, to the detriment of the category results when treated
in the light of theoretical precepts of the Pentagon model of Public Policy.
Keywords: Public policy. Urban mobility. Pentagon Model.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa da configuração da Grande Natal até 2009 ................................................... 24
Figura 2 – Desenho Institucional do Ministério das Cidades ................................................... 41
Figura 3 – Mobilidade e acessibilidade e suas diferentes perspectivas .................................... 46
Figura 4 – Modelo Pentágono de Políticas Públicas ................................................................ 52
Figura 5 – Dendograma CHD categorização de vocábulos por classe ..................................... 66
Figura 6- Simulação das vias de Natal para 2017 .................................................................... 72
Figura 7 – Dendograma de elementos do Pentágono das Políticas Públicas. .......................... 80
Figura 8 – Similitude das classes da mobilidade urbana .......................................................... 86
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Representativo das instituições e atores ................................................................ 62
Quadro 2 – Perguntas por objetivos ......................................................................................... 62
Quadro 3 – Categorização das classes por enunciados............................................................. 67
LISTA DE ABREVIATURAS
ANP Agência Nacional de Petróleo
DETRAN Departamento de Trânsito do Estado do Rio Grande do Norte
FIFA Federação Internacional de Futebol
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MPRN Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte
PNMU Política Nacional de Mobilidade Urbana
RMN Região Metropolitana de Natal
SEMOB Secretaria Municipal de mobilidade urbana
SEMURB Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo
SETURN Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros
do Município do Natal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 12
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA .......................................... 12
1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 18
1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 18
1.4 CARACTERIZAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO .............................................................. 22
1.5 A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA .............................................. 26
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ................................................................................. 31
2 REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................................. 32
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 32
2.2 MOBILIDADE: ASPECTOS CONTEXTUAIS ................................................................ 37
2.3 O MODELO DE PENTÁGONO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................... 51
3 METODOLOGIA ................................................................................................................ 59
4 ANÁLISES E DISCUSSÃO DO RESULTADO ............................................................... 65
4.1 PAPEL DOS ATORES, INSTITUIÇÕES E REPRESENTAÇÕES ................................. 68
4.2 PROCESSOS E RESULTADOS ....................................................................................... 73
4.3 APLICABILIDADE, AVANÇOS E DESAFIOS .............................................................. 79
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 89
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 92
APÊNDICE ........................................................................................................................... 103
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA ............................................................... 104
12
1 INTRODUÇÃO
Esta seção apresenta a contextualização do problema de pesquisa como também os
objetivos (geral e específicos), a justificativa, e, ainda, a caracterização do campo empírico,
seguida da Política Nacional de Mobilidade Urbana e, por fim, da estrutura das demais seções
que compõem esta dissertação.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA
Ao analisar o caráter cíclico das relações entre Estado e sociedade, Santos (2000)
destaca o papel dos transportes como elemento de um conjunto de sistemas que se vincula à
indução de um tipo determinado de desenvolvimento capitalista. Nesse sentido, Meyer e Miller
(2001, p. 2) enfatizam que,
[...] tradicionalmente, a percepção que se tinha sobre o planejamento de sistemas de
transportes estava relacionada com a provisão de infraestrutura, serviços e modos,
mantendo um foco sobre o lado da oferta deste sistema, por vezes priorizando a
mobilidade individual.
Entretanto, para discutir a mobilidade urbana, é necessário compreender a estrutura
político-institucional de gestão de transporte no Brasil que parte do contexto de regulamentação
do serviço público que, por sua vez, é marcado pela ideia de que a melhor maneira de uma
determinada utilidade pública é preservar a exploração ao Estado (NETO; AZEVEDO, 2005).
Mas, antes, precisa-se entender que a estrutura está organizada em torno de três atores, a saber:
poder público, operadores e usuários.
Nesse contexto, como se trata de um serviço de natureza pública, a Constituição
Federal, fundamentalmente, no art. 175, explica que cabe ao poder público:
Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o
caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
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IV – a obrigação de manter serviço adequado.
Os operadores, que são as empresas prestadoras dos serviços, devem se adequar às
políticas fundamentadas pelo poder público, delimitadas por licitações e contratos, constituindo
um serviço de qualidade ao usuário, e num preço justo. Quanto aos usuários dos serviços, a lei
12.587, de 2012, em seu art. 14, explica que são seus direitos:
I - receber o serviço adequado, nos termos do art. 6o da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995;
II - participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de
mobilidade urbana;
III - ser informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma
gratuita e acessível, sobre itinerários, horários, tarifas dos serviços e modos de
interação com outros modais; e
IV - ter ambiente seguro e acessível para a utilização do Sistema Nacional de
mobilidade urbana, conforme as Leis no 10.048, de 8 de novembro de 2000, e 10.098,
de 19 de dezembro de 2000.
Parágrafo único. Os usuários dos serviços terão o direito de ser informados, em
linguagem acessível e de fácil compreensão, sobre:
I - seus direitos e responsabilidades;
II - os direitos e obrigações dos operadores dos serviços; e
III - os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos serviços ofertados,
bem como os meios para reclamações e respectivos prazos de resposta.
Ademais, o transporte é tratado como serviço público essencial na Constituição
Federal. Mello (2006, p. 634) define serviço público como:
Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente
pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por
si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em
favor doa interesses definidos como públicos no sistema normativa.
O transporte coletivo municipal é um serviço público essencial que precisa ser
planejado, organizado e prestado pelo poder público de forma a assegurar a satisfação dos
interesses coletivos, possibilitar a melhoria da qualidade de vida da população e o
desenvolvimento econômico urbano sustentável (ROSA, 2013). Por sua vez, a promoção da
mobilidade urbana sustentável depende da conscientização sobre novos conceitos não apenas
dos gestores públicos, mas também da população em geral. O processo envolve mudança de
cultura e é essencial que o conceito de sustentabilidade faça parte das análises técnicas,
introduzindo ou ampliando a utilização de transportes não poluentes e/ou coletivos em um
mesmo espaço viário (MORAES, 2017).
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O modelo de gestão dos serviços públicos iniciou-se em 1960, por meio do Código
Nacional de Trânsito, ao designar o município como entidade legítima para autorizar, permitir
ou conceder linhas para o serviço de transporte público. Em 1988, a Constituição Federal
atribuiu a competência aos municípios para organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo,
que tem caráter essencial. Em 2001, o Estatuto das Cidades regulamentou uma legislação para
o tema (MANCINI, 2011). Para Marrara (2015, p. 122):
A política de transporte representa uma das ferramentas de ampliação da mobilidade
urbana, a qual também se insere como condição essencial para a viabilização da
função social da cidade, ou seja, do desenvolvimento urbano. Por isso, nas linhas
seguintes, pretende-se evidenciar com mais detalhes como se estabelece a relação
entre transporte, mobilidade e desenvolvimento urbano; como a legislação interfere
nessa relação mediante a criação de uma disciplina normativa para o transporte urbano
quer na modalidade pública e coletiva, quer na modalidade de interesse público e
atendimento privativo. Ademais, serão destacados alguns desafios da política de
transporte urbano, quais sejam: o do financiamento, da qualidade e da universalidade
(ou igualdade), buscando-se ressaltar o papel do direito em sua superação.
Entretanto, o modelo é de grande complexidade, visto que a qualidade e a eficiência
dependem do desempenho das agências e/ou das empresas encarregadas do serviço, conforme
estudo de Sampaio, Lima Neto e Sampaio (2009), que são atributos dos sistemas de transporte
público. Dessa forma, apesar de aparentemente simples, há uma necessidade de gestão de uma
série de interesses conflitantes dos atores envolvidos. Isso ocorre por que, o poder público tem
o objetivo de assegurar aos usuários os princípios norteadores definidos para a prestação de
serviços públicos em transportes, como: regularidade, funcionalidade, segurança, modicidade
tarifária, o operador visa à lucratividade e o seu retorno do investimento, o que pode afetar
diretamente a queda da qualidade do serviço se o sistema não for bem administrado (ROSA,
2013).
Nesse sentido, Rosa (2013) destaca os principais fatores característicos da qualidade
de um sistema de transporte público urbano, quais sejam: mobilidade e acessibilidade ao
sistema; tempo de viagem; confiabilidade ou grau de incerteza que os usuários têm sobre os
horários de saída e de chegada dos veículos; frequência de atendimento; lotação; características
dos veículos; facilidade de utilização; e mobilidade ou grau de facilidade de locomoção das
pessoas de um local para outro da cidade utilizando o transporte público.
Especificamente em Natal, a constituição do primeiro Código de Obras, em 1968, e a
construção da Ponte Presidente Costa e Silva, também conhecida como Ponte de Igapó em
referência ao bairro onde se encontra instalada, em 1970, podem ser considerados como marcos
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temporais para a constituição dos sistemas viários e da própria expansão urbana da cidade do
Natal (GALVÃO; BEZERRIL, 2013). Segundo Galvão e Bezerril (2013), a legislação
urbanística desse período, correspondente aos Planos Diretores Municipais de 1974 e 1984 e
Planos de Transporte de 1981 e 1988, refletiam esse grande interesse do capital hegemônico
em regulamentar os usos do espaço natalense, facilitando a fluidez necessária para o incremento
desse capital, particularmente do capital imobiliário, o qual se expandia fortemente para as
regiões Sul e Norte da cidade.
Dentre os grandes sistemas de movimento viário construídos nesse período, destaca-
se a construção do Viaduto de Ponta Negra, em 1974, no ano posterior ao asfaltamento da
estrada para Ponta Negra, a atual Avenida Engenheiro Roberto Freire, sendo considerado um
marco inicial para a expansão urbana em direção à Zona Sul de Natal. A ela se deu continuidade
no ano de 1979, com a inauguração do viaduto Juvenal Lamartine (viaduto do Baldo),
interligando a Avenida Prudente de Morais à Avenida do Contorno, na porção central da cidade
(GALVÃO, 2011).
Na década de 1980, importantes obras viárias foram realizadas em Natal, sendo
gerados alargamento e readequação de vias. Na Zona Norte, foi realizada a ampliação dos
sistemas viários existentes, como a duplicação da Ponte de Igapó, no ano de 1988. Essa ponte
teve sua primeira inauguração em 1916, e sua estrutura inicial era totalmente de ferro. Sua
função era de permitir a passagem dos trens da Estrada de Ferro Central, facilitando o transporte
entre a capital e o interior do Rio Grande do Norte. Em 1970, conforme informado,
inicialmente, uma segunda ponte em concreto armado foi inaugurada, fazendo com que a
estrutura metálica fosse desativada (LIMA, 2001).
Entre os anos de 1990 e 2000, com a consolidação do processo de crescimento das
zonas Sul e Norte, outras importantes obras foram realizadas. Em 1993, iniciam-se as obras do
prolongamento da Avenida Prudente de Morais, interligando os bairros de Candelária e
Pitimbu. Essa avenida termina na Avenida dos Xavantes e recebe a denominação de Avenida
Omar O’Gray, no trecho de San Vale. No ano de 1996, é construído o Túnel de Neópolis,
interligando a BR 101 à Avenida das Alagoas, no bairro de Neópolis (LIMA, 2001).
Na parcela setentrional da cidade, no ano de 1998, houve a inauguração do Viaduto da
Urbana, ligando a Avenida Bernardo Vieira à Avenida Felizardo Moura, facilitando a
interligação entre as zonas Oeste, Norte e Sul da capital potiguar. Ainda no final dos anos 1990,
são iniciadas as obras do Complexo Viário do Quarto Centenário na Avenida Salgado Filho/BR
101, sendo inaugurado em 2000. Já no ano de 2007, é inaugurada a Ponte Newton Navarro
(Forte-Redinha), que corresponde ao segundo acesso à Zona Norte de Natal. A construção dessa
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ponte consolida a tendência contida nas obras do pró-transporte, em que os sistemas viários
correspondem diretamente à garantia de maiores fluxos, particularmente para os setores
econômicos ligados ao capital imobiliário e turístico, que possuem notável crescimento na
cidade se refletindo nessa região (GALVÃO; BEZERRIL, 2013).
Em 2007, também são iniciadas as obras de reestruturação da Avenida Bernardo
Vieira, sendo esta reinaugurada em 2008. Esse é o primeiro empreendimento viário que traz,
parcialmente, em sua essência o que está posto na nova Política Nacional de Mobilidade
Urbana, pois nela são previstas faixas exclusivas para ônibus ao longo da avenida, desde o
viaduto da Urbana até o cruzamento com a Avenida Rui Barbosa. Ao priorizar o transporte
público em detrimento dos veículos particulares, a reestruturação da referida avenida atende
uma das condicionantes impostas pela PNMU. Porém, a ausência de ciclovias e de calçadas
padronizadas refletem as limitações dessa iniciativa (GALVÃO, 2011).
Diante do exposto, é evidente que a mobilidade urbana praticada em Natal se respaldou
em um modelo que preestabelece a demanda e fornece a oferta. Esse modelo, segundo Castro
(2006), parte da implantação de grandes obras viárias, visando ampliar a oferta de benefícios
para atender a demanda de veículos particulares, o que requer recursos financeiros intensivos
sem necessariamente resultar em soluções que atendam adequadamente a demanda em longo
prazo, pois o aumento do número de veículos tem muitas vezes superado esses benefícios num
curto espaço de tempo.
Além da Política Nacional de Mobilidade Urbana, pode-se observar que, com o
advento da Copa do Mundo de Futebol da FIFA, em 2014, todas as cidades-sede de jogos
impulsionaram, por meio do aumento de recursos, projetos de construção e reestruturação de
vias públicas. Especificamente na Grande Natal-RN, evidenciam-se novos projetos de
mobilidade urbana, dadas as exigências da FIFA, que originalmente prioriza, entre outras, a
construção de corredores exclusivos para transporte coletivo, ciclovias e calçadas padronizadas.
Todavia, os projetos de mobilidade urbana para a Copa 2014 sofreram alterações em
decorrência das dificuldades de desapropriação de imóveis, o que atrasou o início das obras,
conforme o prazo estipulado pela carta compromisso da Copa do Mundo de Futebol da FIFA
2014 (GALVÃO; BEZERRIL, 2013).
Por conseguinte, apenas no final de 2013, os três lotes de obras de mobilidade previstos
pela prefeitura municipal começaram a ser executados, sendo o lote número 01 correspondente
à reestruturação das Avenidas Capitão Mor Gouveia e Jerônimo Câmara; o número 02 referente
à construção de viadutos e túneis nas vias próximas ao Estádio Arena das Dunas; e número 03
sendo relativo à construção de 50 quilômetros de calçadas padronizadas. Entretanto, a retirada
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do trecho de ciclovias, conforme demonstrado por Costa (2014, p. 47) no projeto
correspondente ao primeiro, como alternativa para superar o problema de desapropriação de
imóveis no entorno das vias atingidas, revela que a política de mobilidade urbana praticada na
Grande Natal continua privilegiando o uso do transporte individual motorizado (GALVÃO;
BEZERRIL, 2013).
Os projetos de mobilidade urbana são vislumbrados desde o ano de 2010, com o
advento da Copa do Mundo FIFA Brasil/2014, e, por sua vez, apresentados à sociedade. Nos
projetos iniciais, estavam previstos, entre outras intervenções, a implantação de ciclovias e de
corredores exclusivos para ônibus, na perspectiva de contribuir para melhor fluidez dos
deslocamentos nas vias estruturais que integram os corredores de acesso ao Estádio Arena das
Dunas. Tais intervenções seriam: no corredor oeste (Avenida Felizardo Moura e BR-226); no
Complexo viário da urbana (viadutos e túneis); com reestruturação geométrica da Avenida
Capitão Mor Gouveia; construção de passarelas, túneis e viadutos interligando as avenidas no
entorno do Arena das Dunas; padronização de calçadas para facilitar a mobilidade nas
proximidades do estádio; e reestruturação da Avenida Engenheiro Roberto Freire (GALVÃO,
2011).
Todavia, em decorrência de uma série de debates, ocasionada principalmente entre a
sociedade civil organizada, o Ministério Público e a gestão municipal, apenas ao final do ano
de 2013, algumas dessas obras de mobilidade previstas foram iniciadas. Dentre os motivos que
justificam esse atraso, destacam-se as questões de desapropriação de imóveis localizados às
margens dos corredores onde seriam realizadas as intervenções e as implicações de caráter
ambiental em decorrência da necessidade de supressão da borda de áreas protegidas como o
Parque Estadual das Dunas (Avenida Engenheiro Roberto Freire) e Parque dos Mangues
(Avenida Felizardo Moura) (GALVÃO, 2011).
Diante dessas questões, o ponto importante de se destacar é que, com o advento Copa
do Mundo na capital potiguar, existem 18 grandes projetos de intervenção viária, o que envolve
quase 500 milhões de reais, e que efetivamente se constituem em um início relevante nas
proposições para a evolução dos futuros sistemas de movimento do trânsito da região da Grande
Natal (NATAL, 2010).
Nesse sentido, perfazendo a discussão apresenta nesta seção, surge a seguinte
indagação: De que maneira, a Política Nacional de Mobilidade Urbana vem sendo
incorporada ao processo de gestão do sistema de transportes na Grande Natal/RN?
18
1.2 OBJETIVOS
Este trabalho possui o objetivo geral de analisar a gestão de transportes da Grande
Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU), sendo que, para isso, utilizar-se-ão como percurso os
seguintes objetivos específicos:
Identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da
PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas;
Examinar o modo como as instituições e as representações influenciam nos processos e
nos resultados da PNMU; e
Analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do
sistema de transportes da Grande Natal, destacando os avanços e os desafios da Política
Nacional.
1.3 JUSTIFICATIVA
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2015) alertou para a ausência de
Políticas Públicas direcionadas ao transporte em massa e à mobilidade urbana, que, em comum
com ao alto custo da passagem urbana, provocaram uma redução em torno de 30% no uso do
transporte público no Brasil nos últimos dez anos. Outro ponto importante a ser discutido está
relacionado ao alto índice de crescimento populacional e ao acesso facilitado a veículos
individuas, sem o devido olhar dos poderes públicos para a necessidade de investir em
melhorias dos meios de transportes coletivos em detrimento do uso dos veículos particulares, o
que está trazendo enormes prejuízos às cidades, à população e aos usuários de transportes
públicos com o aumento do tempo de deslocamento, em especial, para seus locais de trabalho
e de estudo, pela ausência de políticas e de ações que melhorem a qualidade, o atendimento e o
deslocamento das pessoas.
É importante lembrar que o transporte é um importante instrumento de
desenvolvimento urbano das cidades. Uma mobilidade urbana bem planejada resulta no
desenvolvimento das pessoas e na melhoria da qualidade de vida dos usuários que se utilizam
do transporte. Para Miranda e Silva (2012), a mobilidade urbana bem planejada, com sistemas
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integrados e sustentáveis, garante o acesso dos cidadãos às cidades e proporciona qualidade de
vida e desenvolvimento econômico e social.
Costa (2000) afirma que, até o final do século XIX, a cidade cresceu em ritmo lento,
porém, a partir do século XX, a configuração se modifica em um contexto em que a população
se expandiu de modo mais intenso, sem regras que pudessem frear o ritmo acelerado de uso do
espaço urbano. Costa (2014) revela que, segundo dados do IBGE, Natal vivenciou a primeira
expansão demográfica entre os anos de 1940 e 1960, quando a população passou de 54.836
habitantes para 103.215 habitantes, havendo, respectivamente, um crescimento de 88% nesse
período.
A partir de 1980 até 2010, o crescimento anual da população desacelerou um pouco,
se comparamos com os anos anteriores. Entretanto, a cidade continuou crescendo ao ponto de,
em quase três décadas, sua população quase que duplicar. Em 2010, a cidade de Natal, capital
do Estado, tinha uma população de 803.739 habitantes, refletindo um crescimento de 93% se
comparados com a população de 1980 (COSTA, 2014).
Ressalta-se que esse crescimento tem índices maiores nos municípios da Grande
Natal, com destaque para Parnamirim e São Gonçalo do Amarante, respectivamente, terceiro
e quarto maiores municípios do Estado do RN (COSTA, 2014). Alguns fatores contribuíram
para tal crescimento, segundo Ribeiro (2000), destacam-se a consolidação do setor terciário,
caracterizado pelo comércio e por serviços e, principalmente, pelo desenvolvimento do
turismo na cidade.
O crescimento urbano das cidades está atrelado ao crescimento econômico da
população. Nessa perspectiva, um dos fatores que contribuem para tal é o acesso ao crédito.
Por conseguinte, a aquisição de automóveis, proporcionado pelo acesso ao crédito, tem
elevado a frota veicular na cidade.
Segundo dados do Detran/RN, de 2005 a 2015, a frota de veículos do Rio Grande do
Norte aumentou 172,1%, enquanto, nesse mesmo período, a população do Estado cresceu 14,6%.
A análise é resultado de um estudo feito pelo setor de estatística do Departamento Estadual de
Trânsito (Detran/RN). Natal tem a maior frota, com 377.072 veículos, o que corresponde a 32,67%
dos veículos emplacados do Estado. A esse respeito, Costa (2007 apud COSTA, 2014) revela
que o aumento significativo de pessoas morando na cidade, o aumento da frota veicular aliado
à necessidade de melhoria e de ampliação da infraestrutura e instalações da cidade vêm
gerando insumos e sobrecarga de recurso, ocasionando impactos negativos tanto no meio
ambiente como na qualidade de vida da população.
Para Costa (2014), o uso de transportes individuais também contribui para alterações
20
significativas na operação e na gestão viária, tornando necessários investimentos em novas
vias e reparação de vias antigas, adequando à utilização mais eficiente desse tipo de transportes
em detrimento dos demais. Além desse aspecto, outro ponto para se discutir é que o aumento
de veículos de transporte individual tem contribuído para o impacto ambiental nas áreas
urbanas, tais como: escassez de recursos energéticos não renováveis, diminuição de áreas
verdes na cidade em virtude da ampliação de áreas para estacionamento e dos espaços de
circulação, aumento dos ruídos, poluição do ar, além de outros insumos que contribuem com
a deterioração do solo e da água devido à expressiva quantidade de insumos gerados, como
pneus, óleos e graxas (LITMAN, 1999; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005).
Esses são alguns dos problemas ambientais provocados pelo crescimento da cidade e
pelo aumento do uso de transportes individuais. Nessa perspectiva, podem ser também
somados os impactos sociais provenientes do crescimento da população às condições de
deslocamento oferecidas à população, tais como: baixa oferta de transportes públicos, aumento
do custo e do tempo das viagens, congestionamentos, dispersão de bens e serviços, segregação
socioespacial e, consequentemente, aumento das distâncias a ser percorridas (GOMIDE,
2016).
Segundo Ribeiro (2000), em se tratando de segregação socioespacial, a cidade do
Natal possui graves problemas ambientais urbanos ocasionados pelo crescimento da
população oriunda do interior do Estado e provocados também pelo uso dos transportes pela
população. Por seu turno, Costa (2000 apud COSTA, 2014) relata que a organização do espaço
urbano de Natal ocorreu de forma tendenciosa, condizente com a segregação espacial entre as
classes de alta e baixa renda. “O padrão implementado proporcionou uma maior valorização
do solo em áreas mais centrais, fazendo com que o indivíduo de baixa renda fosse empurrado
para periferia, o qual, sem alternativas, se instalou nessas localidades, acentuando a segregação
urbana” (COSTA, 2014, p. 12).
Nesta direção, Santos (1996) traz em sua argumentação que no Brasil é característico
do processo de urbanização o enclave da segregação socioespacial. É notória a expulsão da
população dos grandes centros para periferia, o que provoca a exclusão social, concentrando
a oferta de serviços públicos no centro, produzindo uma distribuição desigual e o aumento da
demanda pelo transporte público.
Vasconcelos (2001) ressalta que as condições socioeconômicas condicionam o direito
e a forma de circulação das pessoas. Natal é a segunda menor capital do Brasil, com apenas
167,3 km2 e com suas fronteiras já conurbadas com as cidades vizinhas. A total ocupação da
área urbana da capital impulsionou o crescimento das cidades vizinhas, que possuem um
21
crescimento populacional acima da média do resto do Estado. Com isso, Parnamirim,
Macaíba, Extremoz e São Gonçalo do Amarante são cidades absolutamente conectadas com
Natal e, ainda assim, não possuem um sistema de transporte integrado.
Para ir de qualquer uma dessas cidades para a capital, é necessário usar dois sistemas
de transportes, dois bilhetes eletrônicos diferentes e pagar duas tarifas. Em muitas áreas dessas
cidades, apesar da proximidade e da interação natural com a capital, não existe transporte
público regular que leve até a capital. O maior exemplo é a praia de Jenipabu, um dos maiores
pontos turísticos do Estado, e que não possui transporte público para a capital.
Além disso, nenhuma dessas cidades possui transporte público municipal
contratualizado. Somente São Gonçalo do Amarante realizou a licitação do transporte público
municipal e, mesmo assim, ainda não conseguiu colocar o novo sistema em funcionamento. O
Governo do Estado também nunca realizou licitação para o transporte público intermunicipal.
Todas as empresas que atuam no sistema possuem permissões em caráter precário.
A falta de um sistema de transporte metropolitano afeta uma série de aspectos no
desenvolvimento das cidades, dentre os quais se destacam os seguintes aspectos: sociais – as
pessoas não têm acesso a melhores serviços na área de saúde, educação e assistência social;
econômicos – com a menor circulação de pessoas, a atividade comercial diminui, o comércio
vende menos e as mercadorias se tornam mais caras; e governamentais – a falta de transporte
regular alimenta o surgimento do transporte clandestino, que não tem regras de acessibilidade,
não paga impostos, não respeita a meia passagem nem oferece a mesma segurança.
Como uma maneira de proporcionar suporte à elucidação da problemática em foco,
buscou-se alicerçar o estudo em dimensões de mobilidade elaboradas por estudiosos que
desenvolveram pesquisas com o objetivo de alcançar métodos e ferramentas adequados para a
evolução dessas dimensões para a melhoria da qualidade de vida do usuário. Para Miranda
(2010), o desenvolvimento de um método único de efetivação para todas as cidades, como um
índice capaz de avaliar e monitorar o desempenho e a efetividade das Políticas Públicas, tornou-
se um desafio para pesquisadores de todo o mundo. Assim, a Política Nacional de Mobilidade
Urbana é vislumbrada como sendo uma ferramenta desenvolvida para auxiliar na avaliação e
na identificação dos aspectos críticos e de maior impacto na melhoria da mobilidade urbana,
fornecendo subsídios para as Políticas Públicas visando ao aprimoramento da qualidade de vida.
Nessa direção, Mello (2008) desenvolveu uma pesquisa com o objetivo de analisar, na
cidade de Natal no Estado do Rio Grande do Norte, a implantação da nova malha viária do
corredor de transporte da Avenida Bernardo Vieira, verificando os aspectos urbanísticos e
ambientais como indicadores para avaliar a mobilidade urbana sustentável.
22
Segundo pesquisa realizada pela Oficina de Consultores (2008), na Grande Natal,
quanto maior a renda dos entrevistados, maior é a mobilidade (COSTA, 2014). Na RMN, a
mobilidade variou entre a mínima de 1,56 viagens por habitante/dia na classe E, até o máximo
de 2,56 por habitante dia na classe A (COSTA, 2014, p. 12). A mobilidade será determinada
pelo perfil socioeconômico do indivíduo, ou seja, quanto maior a motorização, maior será o
índice de mobilidade, tendo em vista que esse indivíduo tende a morar nas áreas centrais dos
grandes centros urbanos, onde o sistema é desenhado para atender de forma mais eficiente o
transporte individual em detrimento de outros meios de transportes. Apesar de estudos
demonstrarem a viabilidade de se estudar a Política Nacional tomando como parâmetro as
dimensões de mobilidade, esta pesquisa abordará a aplicação da PNMU na efetiva
modernização do sistema de transportes da Grande Natal/RN.
Em termos teóricos, o presente estudo tem a perspectiva de contribuir com a discussão
sobre a mobilidade urbana a partir de um entendimento dimensionado do conceito de análise
de política pública e mobilidade urbana, recorrendo a um referencial constituído de
pressupostos teóricos diretamente ligados, a saber: Mead (1995), Lynn (1980), Dye (1984),
Brancaleon et al. (2015), Teixeira (2002), Azevedo (2003), Easton (1970), Almeida (2010).
Além disso, busca fazer uma análise tendo como aporte teórico o modelo de análise de Política
Pública proposto por Lascoumes e Le Galès (2012), denominado de Pentágono das Políticas
Públicas.
1.4 CARACTERIZAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO
Nesta caracterização são destacadas duas fases, quais sejam: a definição da Região
Metropolitana da Grande Natal/RN (RMN); e, em seguida, o conceito de ocupação do solo.
Segundo Motta (2004, p. 113), “o nordeste brasileiro apresentou crescimento, forte imigração
campo-cidade, elevada primazia e uma tipologia pouco estruturada”. Foi essa migração,
alinhada com a fragilidade de rede urbana, que desenhou uma característica de desequilíbrios
na produção e na distribuição de bens e serviços. Esse fato é encontrado também na Grande
Natal-RN (SILVA, 2010).
A Grande Natal/RN está inserida num contexto de crescimento institucional e físico-
territorial iniciado no final da década de 1990, cujo poder político e econômico era centralizado
na capital, Natal. Nesse período, Natal já exibia relações com cidades mais próximas – como
23
Parnamirim e São Gonçalo do Amarante –, esboçadas fisicamente por meio de transbordamento
(mas com sinais de conurbação) e que já demonstravam impacto em alguns aspectos estruturais,
como a mobilidade urbana, mas que não chegava a caracterizar uma relação propriamente
metropolitana (SILVA, 2010).
Nesse contexto, a cidade de Natal possuía seu eixo principal de comércio nas avenidas
Hermes da Fonseca e Senador Salgado Filho, em direção à Ponta Negra, com as praias urbanas
já fortemente valorizadas pela elite local e pelo turismo, enquanto que as periferias norte e oeste
se consolidavam como áreas carentes. Os municípios vizinhos possuíam uma extensa área rural
e ligada à capital por meio das rodovias BR-101, BR-226 e BR-304, além de rodovias estaduais
(SILVA, 2010).
Dessa forma, apresenta-se a Grande Natal, criada, em 1997, pela Lei Complementar
Estadual nº. 152/97, composta inicialmente por seis municípios. Em 2002, a Lei Complementar
221/2002 incluiu Nísia Floresta e São José de Mipibu. Em 2005, a Lei Complementar 315/2005
acrescentou Monte Alegre. Em 2009, a Lei Complementar 391/2009 acrescentou Vera Cruz
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2002, 2005, 2009).
Depois desse ciclo evolutivo, segundo o Ipea e a Fundação João Pinheiro (2013), a
Região Metropolitana de Natal (RMN) passou a contar com onze municípios e área de 2.808
km², sendo composta pelos seguintes municípios: Ceará-Mirim, Extremoz, Macaíba,
Maxaranguape, Monte Alegre, Natal (capital), Nísia Floresta, Parnamirim, São Gonçalo do
Amarante, São José de Mipibu e Vera Cruz, de acordo com a configuração territorial de 01 de
agosto de 2012. Ainda houve mais três municípios inclusos em 2015, com as Leis
complementares 540/2015 (que incluiu Ielmo Marinho) e 559/2015 (que incluiu Arês e
Goianinha), mantendo 14 cidades que formam a RMN atualmente (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2015a, 2015b).
Ainda segundo a Fundação João Pinheiro, o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDHM) em Natal é de 0,733, em 2010, o que situa a Grande Natal na faixa de Desenvolvimento
Humano Alto (IDHM entre 0,700 e 0,799). A dimensão que mais contribui para o IDHM da
RM é a longevidade, com índice de 0,814, seguida de renda, com índice de 0,736, e de
educação, com índice de 0,658, ocupando a 16ª colocação entre as 20 regiões metropolitanas
brasileiras (IPEA, 2013).
Outro dado que auxilia na identificação da Grande Natal é que, em 2010, a região
possuía um grau de urbanização de 90% e cerca de 43% da população estadual residiam nela.
Quanto à população de Natal, capital do Estado e principal cidade da RMN, esse índice
24
correspondia a 63% da população metropolitana. A taxa de crescimento da população dessa
região, entre os anos de 2000 e 2010, foi de 1,86% ao ano (SILVA, 2010).
Em contrapartida, a ausência de fortes interdependências, além de enfraquecer o
argumento da necessidade de que houvesse a criação de uma Região Metropolitana, não
contribuía para a solidificação de uma estrutura institucional que seria necessária para gerir o
território metropolitano. De acordo com o Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável
para a Grande Natal, algumas experiências históricas de planejamento que consideraram o
contexto mais amplo de ação, para além da capital, serviram como base para a criação da RMN
(CLEMENTINO; ARAÚJO, 2007), conforme apresentado na Figura 1, a seguir.
Figura 1 – Mapa da configuração da Grande Natal até 2009
Fonte: Governo do RN. Plano Estratégico da RMN. Volume III (SILVA, 2010).
Apesar de não existirem muitas experiências ao longo da história, no que hoje se
configura a Grande Natal, importantes marcos podem ser considerados para o desenvolvimento
25
dessa consciência metropolitana, como o Plano de Desenvolvimento Regional e Urbano da
Grande Natal (1977), produzido pelo urbanista Luís Forte Neto, e o Plano de Estruturação do
Aglomerado Urbano de Natal (1988), coordenado pelo arquiteto Jaime Lerner, juntamente com
a Constituição Federal de 1988. Os dois primeiros documentos foram encomendados pelo
Governo do Estado da época, o que já demonstrava a iniciativa do ente estadual para o
planejamento de ações que afetavam mais de um município, visto que se deve considerar todo
o conglomerado urbano que envolve a capital (SANTOS; FERNANDES; TEIXEIRA, 2013).
Por mais que não tenham sido colocados totalmente em prática, esses planos serviram
para evidenciar, no Rio Grande do Norte, a ideia de que cidades podem exercer influência sobre
outras, sendo preciso, portanto, pensá-las em conjunto, o que seria mais notório a partir do
aumento do transbordamento urbano observado nas décadas seguintes. No período, já era
visível o crescimento de necessidades pontuais que demandavam ações conjuntas, como
questões de transportes, saúde, educação, segurança pública, entre outras, reflexo do processo
de urbanização na região. Neste estudo, serão abordados os diversos aspectos políticos, sociais,
econômicos e físicos da Região Metropolitana de Natal-RN, com destaque para o processo de
metropolização que determinaram as características atuais dessa região.
Conhecida a Grande Natal, Lima (2001) argumenta, sobre a ocupação do solo urbano
de Natal, desde a década de 1940, que esteve historicamente vinculada aos eixos rodoviários.
Os conjuntos habitacionais localizados na Zona Norte eram destinados à parcela da
população com menores rendimentos. Já na Zona Sul, os conjuntos foram destinados aos
setores da população que possuíam melhores rendas. Todos estes fatores – geográficos,
políticos e culturais – aliados à localização das atividades comerciais e de serviços, geralmente
ofertados pelo poder público em áreas mais centrais, contribuíram para uma cidade
extremamente dependente de veículos motorizados (NATAL, 2004).
Com isso, esta pesquisa tomará como objeto de análise apenas os municípios da
Grande Natal, compreendidos como: Ceará-Mirim, Macaíba, Natal, Parnamirim e São Gonçalo
do Amarante, situados na Região Metropolitana de Natal-RN e com maior influência na
mobilidade urbana da Grande Natal.
26
1.5 A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
A mobilidade urbana visa contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a
concretização das condições que possibilitem a efetivação de princípios, objetivos e diretrizes
da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática. A
lei nº 12.587/12, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, em seu
art. 4º, inciso VI, define transporte público coletivo como serviço de transporte de passageiros
acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços
fixados pelo poder público. Especificamente, as atribuições municipais são estabelecidas pelo
art. 18 da referida lei, e apresenta a necessidade de “prestar, direta, indiretamente ou por gestão
associada, os serviços de transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial”
(BRASIL, 2012).
Nessa lei, são definidos e classificados os modos e serviços de transporte, além de
exemplificadas as infraestruturas de mobilidade urbana que compõem o Sistema Nacional de
Mobilidade Urbana. Nesse sentido, entende-se que é um sistema que deve sempre estar inter-
relacionado com um planejamento abrangente para que se produzam benefícios efetivos e
proporcionais aos recursos empregados, pois apenas aumentar o investimento em infraestrutura
não garante a melhoria da mobilidade urbana.
Importante observar que princípios, diretrizes e objetivos estabelecidos pela lei devem
orientar a elaboração de normas municipais, bem como de procedimentos, para que os
municípios implementem políticas e planejamentos em consonância com a União e com os
Estados Federados e Distrito Federal. Antes da lei, a aplicação efetiva de tais princípios e
diretrizes só ocorria quando os municípios estavam alinhados com a União, ou quando havia
previsão nos programas de financiamento, ou em caso de repasse de recursos do Governo
Federal para o setor. A partir da promulgação da Lei 12.587/12, há obrigatoriedade em observar
esses preceitos que regem a atuação do Ministério das Cidades na Política de Mobilidade
Urbana (BRASIL, 2012).
A promulgação dessa lei fornece segurança jurídica para que os municípios adotem
medidas para, por exemplo, priorizar os modos não motorizados e coletivos de transporte em
detrimento do transporte individual motorizado. Pela mesma lógica, os projetos e os
investimentos nos municípios podem ser contestados judicialmente se não se adequarem a
princípios, diretrizes e objetivos previstos em lei. Os princípios tratam de conceitos abrangentes
que visam orientar a compreensão do texto da lei e podem servir como base para a elaboração
27
de novas normas a respeito do assunto, ou seja, leis, decretos ou outros atos administrativos
(BRASIL, 2012).
Os princípios que norteiam a Política Nacional de Mobilidade Urbana estão amparados
em: acessibilidade universal; desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões
socioeconômicas e ambientais; equidade do acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;
eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; gestão
democrática e controle social do planejamento e da avaliação da Política Nacional de
Mobilidade Urbana; segurança nos deslocamentos das pessoas; justa distribuição dos benefícios
e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços; equidade no uso do espaço público
de circulação, vias e logradouros; e eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana
(BRASIL, 2012).
As diretrizes, por sua vez, são orientações sobre os caminhos para que sejam atingidos
os objetivos dessa lei. As diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana destacam a
necessidade de integração com as demais políticas urbanas e a priorização dos modos não
motorizados e do transporte público coletivo.
Nesse sentido, os pilares que sustentam as diretrizes da Política Nacional de
Mobilidade Urbana estão assim definidos: integração com a política de desenvolvimento
urbano e respectivas políticas setoriais de habitação; saneamento básico; planejamento e gestão
do uso do solo no âmbito dos entes federativos; prioridade dos modos de transportes não
motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o
transporte individual motorizado; integração entre os modos e serviços de transporte urbano;
mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas
na cidade; incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis
e menos poluentes; priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do
território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e integração entre as cidades
gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional
(BRASIL, 2012).
À luz das ponderações já elucidadas, cuida destacar que a Política Nacional de
Mobilidade Urbana é constituída por seis dimensões distintas, quais sejam: a) funcionalidade,
contemplando as redes de sustentação da cidade e suas funções e atividade; b) dimensão de
aspectos institucionais, sociais e políticos, na qual se contempla o fenômeno sociopolítico; c)
dimensão econômica, que estuda a interferência e a importância das atividades econômicas da
região; d) dimensão física, que engloba meios e estruturas de circulação, ocupação de solo,
mobiliário, equipamento urbano como garantia do desenvolvimento das interações; e)
28
dimensão de comunicação, que analisa as mensagens, com quem se fala ou quem fala e sobre
o quê; f) dimensão cultural, que se baseia em crenças, valores e práticas das comunidades
regionais (RANGEL, 2016).
Aprofundando-se no tipo de prestação de serviço, Meirelles (2005) aponta que eles
podem ser prestados de forma centralizada, ou seja, sob sua exclusiva responsabilidade, por
serviço descentralizado. Nesse caso, o poder público transfere essa responsabilidade para
autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou particulares individualmente.
Ainda existe o caso em que a Administração distribui entre vários órgãos da mesma entidade,
conhecido como desconcentrados. Esses três serviços são oferecidos por execução direta ou
indireta.
Além disso, existe a forma de concessão de serviço público, cuja nova lei estabelece
regras para a licitação dos serviços públicos, como uma transferência da prestação de um
serviço público a terceiro. Isso somente ocorre mediante contrato, sendo o concessionário
responsável por conta e risco e por prazo estabelecido, mediante remuneração cobrada
diretamente do usuário final (TÁCITO, 1995).
A partir dessa legislação, grande parte dos contratos de permissões do serviço de
transporte utilizado pelos municípios teve de se readequar, com o prazo máximo até 2010 para
regularização. Ademais, somente em 2005 foi promulgada a lei dos consórcios públicos para
os entes federativos contratarem esses consórcios para a realização de objetivos de interesse
comum (LIMA, 2001).
Vale salientar que o município de Natal é o titular no planejamento do seu território, e
que suas atividades econômicas em sua área de influência impactam no território vizinho,
consequentemente na forma de como as pessoas realizam deslocamentos. O município tem
autonomia respeitada por lei para planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana,
bem como a regulamentação dos serviços de transporte urbano, além da prestação de forma
direta, ou por gestão associada, do serviço de transporte em seu território (NATAL, 2007).
No entanto, constata-se que a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) abre
a possibilidade de os Estados serem protagonistas no processo da gestão do transporte
metropolitano, pois podem delegar aos municípios a organização e a prestação dos serviços de
transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, desde que constituído em
consórcio público ou em convênio de cooperação. É o grande marco relativo à prestação do
serviço de transporte (BRASIL, 2012).
É nesse sentido que se torna importante destacar ações nas cidades relacionadas às
políticas e às gestões públicas, tanto em nível local como nacional, que têm preterido o
29
transporte coletivo, fazendo com que ocorra um processo de deterioração das condições de
operação do transporte público. Isso é objeto de estudo em diversas regiões metropolitanas,
como Belo Horizonte (CARDOSO, 2007), Curitiba (MIRANDA; SILVA, 2012), Florianópolis
(CUNHA; MAIA; LIMA NETO, 2004) e também em outras cidades menores.
Para Cocco e Silveira (2013), a grande dificuldade das cidades brasileiras é sobrepujar
as estruturas de poder, locais e regionais (mas com tentáculos na esfera federal), que exercem
uma inércia sobre o planejamento da cidade. Noutros termos, realizar na sua plenitude a Lei de
Mobilidade Urbana (a Lei Federal n. 12.587/2012) e suas diretrizes dependerá da superação de
uma série de entraves urbanos, a saber: a especulação urbana que mantém áreas intersticiais
extensas; os processos de urbanização dispersa; os mecanismos de exceção dos planos
diretores; as dificuldades em termos de custos públicos para desapropriações etc.
Em municípios brasileiros, os princípios de sustentabilidade vêm sendo incorporados
em diversas políticas de planejamento urbano, sendo esse um dos problemas apresentados no
processo de expansão da área urbana, sem planejamento adequado. A PNMU prevê a avaliação
do impacto dessa política no Brasil por meio de indicadores. Entretanto, as Políticas Públicas
em nível local e nacional possuem incapacidade ou mesmo falta de vontade da gestão pública
de fazer cumprir uma proporção importante das determinações legais postas na legislação e nos
Planos Diretores Municipais (COSTA, 2014).
A PNMU é resultado de uma longa discussão no Congresso. Começou em 1995, com
a apresentação de projeto de lei (PL 694/95), pelo então deputado Alberto Goldman, que
instituía diretrizes nacionais para o transporte coletivo urbano. Durante a tramitação na Câmara
dos Deputados, outros projetos se juntaram a esse, como o PL 1.687/07, do Poder Executivo,
que estabelecia uma proposta mais geral de mobilidade urbana. Em 2010, a Câmara dos
Deputados encaminhou um substitutivo para apreciação do Senado (PLC 166/10), sendo este
aprovado posteriormente.
A lei estabelece princípios, diretrizes e instrumentos para orientar os municípios a
planejar o sistema de transporte organizado de forma a orientar a circulação de pessoas e cargas,
capaz de atender a população e contribuir para o desenvolvimento urbano. Para isso, prevê
mecanismos que garantam preços acessíveis no transporte coletivo, vias exclusivas para ônibus
e bicicletas, restrição de circulação de veículos privados em determinados horários e cobrança
de tarifa para o sistema urbano, como estacionamentos públicos. Não há menção específica à
circulação de motocicletas.
Seguindo esses parâmetros, municípios com mais de 20 mil habitantes devem elaborar
o Plano de Mobilidade Urbana em até três anos, de forma integrada ao plano diretor previsto
30
pelo Estatuto da Cidade. Até então, apenas municípios com mais de 500 mil habitantes tinham
essa obrigação. Com isso, o número de municípios que deverão elaborar um plano de
mobilidade passa de 38 para 1.663. Segundo a Política Nacional de Mobilidade Urbana, o
município que não apresentar o plano no prazo ficará impedido de receber recursos federais
destinados à mobilidade urbana (BRASIL, 2012).
No caso específico de Natal, percebe-se ainda uma política habitacional oriunda dos
anos de 1970 e 1980, que implicou vazios urbanos, conforme lembra Costa (2014, p. 44). Isso
ocasionou os conjuntos habitacionais da Zona Norte, destinados à parcela de baixa renda, que
se utiliza de uma baixa qualidade do serviço prestado; além de qualidade de vida para parcelas
significativas da população, segregadas espacialmente, que, diante de condições de mobilidade
comprometidas, têm suas oportunidades diminuídas.
Essa crise urbana traz como reflexos o pensamento na deficiência do planejamento de
transporte nos países em desenvolvimento, como questão política, ou social, ou institucional,
ou técnica, econômica e operacional, passando pela questão ambiental. Todas essas estão
interligadas na necessidade de planejar a gestão de mobilidade a partir da PNMU, tomando
como cerne a natureza política das políticas de transporte e o trânsito e o domicílio como bases
de reprodução social (VASCONCELLOS, 1995).
Em termos gerais, a crise urbana e seus reflexos sobre as condições de transportes está
condicionada aos processos de desenvolvimento urbano e ao modelo de mercantilização social
oriundo das relações estabelecidas a partir do anseio da sociedade. Nesse sentido, Morin (2005)
critica a agressividade do desenvolvimento modelado apenas por valores econômicos,
geradores de graves desequilíbrios socioambientais. O autor ainda critica a monetarização e a
mercadorização de todas as coisas, que destroem a vida em sociedade e a ética da convivência
social.
Enquanto as cidades pré-automotivas permitiam o uso mais adequado do espaço pelas
pessoas, as cidades modernas passam a expandir-se por todas as grandes áreas, tomando como
consequência para tal feito a dificuldade de se locomover por meios não motorizados
(VASCONCELLOS, 1995).
31
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
O estudo está dividido em cinco seções, a primeira delas é esta introdução, que
apresenta a contextualização do problema de pesquisa, como também os objetivos (geral e
específicos), a justificativa, e, ainda, a caracterização do campo empírico, seguida da Política
Nacional de Mobilidade Urbana.
A segunda seção apresenta uma contextualização bibliográfica, relacionada a Políticas
Públicas, à mobilidade urbana e ao modelo Pentágono de Políticas Públicas.
A terceira seção, de metodologia, destaca o tipo de pesquisa, o público envolvido, a
forma de coleta dos dados e a técnica de análise.
A quarta seção destaca as análises e a discussão do resultado, sendo dividida em: papel
dos atores, instituições e representações; processos e resultados; e aplicabilidade, avanços e
desafios.
Por fim, evidenciam-se as considerações finais, retomando e respondendo aos
objetivos e à problemática da pesquisa.
32
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta seção, trataremos do referencial teórico, destacando os principais autores que
abordam a temática das políticas públicas, como também, os aspectos da mobilidade urbana e,
por fim, o modelo de pentágono de políticas públicas.
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS
São diversas as discussões a respeito da temática de Políticas Públicas e, devido a tal
fato, ainda não se chegou a uma consonância a respeito de sua significação, havendo, na
literatura, múltiplos conceitos. Para Mead (1995), política pública é um campo de estudo que
analisa o governo a partir de preceitos relacionados à gestão pública. Já para Lynn (1980) são
ações desenvolvidas por determinado governo que irão gerar resultados específicos para uma
determinada área. Dye (1984), por seu turno, sintetiza seu conceito ao advogar a ideia de que
política pública é tudo aquilo que o governo escolhe fazer ou não fazer, ou seja, o governo deve
definir as prioridades a partir do cenário que está posto. Uma das definições discutidas no
contexto das Políticas Públicas é a de Laswell, que implica a tomada de decisão e análises sobre
política pública buscando responder questões como: “quem ganha o quê, por quê e que
diferença faz” (SOUZA, 2006, p. 122). Torgerson (2006 apud ALMEIDA, 2010, p. 242), ao se
reportar a:
Laswell enfatizava a importância da orientação contextual dos analistas de políticas,
tanto individual quanto coletivamente, considerava tal orientação contextual
indispensável à condução do questionamento racional, e defendia o uso da análise
configurativa-contextual no desenvolvimento de uma profissão das Políticas Públicas.
Para Brancaleon et al. (2015), a Política Pública possui dois elementos fundamentais,
quais sejam:
a) Intencionalidade pública – motivação para o estabelecimento de ações para
tratamento ou para resolução de um problema;
b) Problema público – diferença entre uma situação atual vivida (status quo) e uma
situação ideal possível à realidade coletiva.
33
De fato, conceituar política torna-se um tanto abstrato, tendo em vista que as Políticas
Públicas “tomam forma” por meio de programas públicos, projetos, leis, campanhas
publicitárias, esclarecimentos públicos, inovações tecnológicas e organizacionais, subsídios
governamentais, rotinas administrativas, decisões judiciais, coordenação em rede atores, gasto
público direto, contratos com stakeholders, entre outros (BRANCALEON et al., 2015).
Para Easton (1970), as Políticas Públicas implicam a execução de atividades políticas
resultantes do processamento das demandas, pelo sistema político, dos inputs originários do
meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio
sistema político). Continuando a concepção de Easton, os inputs e os withinputs estão
relacionados às demandas e aos suportes, respectivamente. As demandas podem ser, por
exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes,
segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social
etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do
direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de
associações políticas, direitos de greve etc. Ou ainda demandas de controle da corrupção, de
preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o
comportamento dos agentes públicos e privados e outros (RUA; AGUIAR, 1995).
Teixeira (2002) explica Políticas Públicas como sendo as diretrizes norteadoras de
ação do poder público, as quais se configuram em regras e procedimentos para as relações entre
poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. Portanto, as
Políticas Públicas versam por recursos públicos diretamente ou por meio de renúncia fiscal
(isenções) ou regulação de relações que abrangem interesses públicos, na perspectiva de
responder a demandas, especialmente dos setores marginalizados da sociedade, considerados
vulneráveis.
A esse respeito, Azevedo (2003) descreve que Políticas Públicas são tudo o que um
governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e omissões. Com isso, busca
responder a demandas dos diversos setores da sociedade considerados como vulneráveis. É
importante destacar o pensamento de Teixeira (2002) quando salienta que as Políticas Públicas
se configuram como um processo dinâmico, com negociações, pressões, mobilizações, alianças
ou coalizões de interesses.
Desse modo, pode-se entender que uma política pública é o conjunto de programas,
ações e atividades desenvolvidas pelo Estado diretamente ou indiretamente, com a participação
de entes públicos ou privados, que visa assegurar determinado direito de cidadania, de forma
abrangente ou direcionada para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico.
34
Entender uma política pública é entender como está configurado o Estado, desde suas
instâncias menores até seu aparato institucional. Nesse sentido, vale entender um pouco dessa
configuração a partir da Reforma do Estado, quando apresenta, por um lado, novos atores para
o cenário público, e, por outro, a dificuldade dos governos de operacionalizar novas Políticas
Públicas diante do paradigma da nova gestão pública. Há, portanto, tensões e querelas entre
diferentes níveis governamentais, especialmente no tocante à partilha dos recursos
disponibilizados ao atendimento às necessidades públicas e coletivas da população. É válido
afirmar o dinamismo decorrente da relação Estado x política pública. Segundo Serafim e Dias
(2012, p. 124), “o Estado é um ambiente de sistemática disputa política. Não deve, portanto,
ser compreendido como um ente independente da sociedade e imune aos conflitos que nela se
manifestam”.
As institucionalidades, nesse contexto, configuram-se a fim de corresponder à
perspectiva de uma política pública, do novo papel dos atores locais, da participação e das
estruturas de representação e de decisão nas relações sociais e econômicas. Segundo Osório
(2007), todos esses aspectos são considerados como fundamentais para fortalecer o
direcionamento de modelos de Políticas Públicas emergentes. Desse modo, busca-se afirmar o
dinamismo decorrente da relação Estado e política pública. Almeida (2010) enfatiza que as
Políticas Públicas costumam ser o resultado de intensa interação entre atores políticos e não a
imposição de fórmulas e cálculos para cada problema.
Nesse sentido, a partir do Grupo do Trabalho de Transporte Urbano do Comitê de
Articulação Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, o Governo Federal
cria, em novembro de 2003, um grupo de trabalho que foi integrado por, além de integrantes da
Casa Civil, representantes da Frente Nacional de Prefeitos; da Associação Brasileira de
Municípios; da Confederação Nacional dos Municípios; do Fórum Nacional de Secretários de
Transporte; e dos Ministérios das Cidades; Minas e Energia; Trabalho e Emprego; e Fazenda.
Esse trabalho visa buscar a construção de um “pacto federativo” entre o Governo Federal e os
governos estaduais e municipais para lidar com o problema de mobilidade urbana como política
pública emergente. Para isso, muitos pontos são destacados em reuniões desse grupo, como
citado por Gomide (2008), tais como: desoneração dos encargos sociais sobre a folha de
pagamento das empresas operadoras; redução do preço do diesel para o transporte coletivo
urbano; busca de fontes extratarifárias.
Conforme esses exemplos de discussão citados por Gomide (2008), os limites
impostos à formulação de novas Políticas Públicas têm dificultado a geração de um ambiente
favorável que contribua para o desenvolvimento das potencialidades e a modernização dos
35
governos nas três esferas. No Brasil, a integração entre vários agentes públicos, privados, e as
organizações não governamentais se faz necessária, aliada à necessidade de interação entre as
diversas fronteiras do saber, de modo a propiciar espaços à união de esforços que possam
conduzir à emancipação social, econômica e política de cidadãos. Ao tratar especificamente de
Políticas Públicas de mobilidade urbana, em toda a sua complexidade, tendo em vista que para
proporcionar uma contribuição efetiva torna-se necessário enfrentar intensos desafios a sua
implementação, Siqueira e Lima (2015, p. 1) chamam atenção para os desafios que:
Precisam ser ultrapassados com o envolvimento de toda a sociedade e com a boa
vontade política na implementação de medidas que tragam resultados positivos para
os problemas de mobilidade de mobilidade urbana, não apenas para a população atual,
mas que possam se reproduzidos pelas gerações futuras.
Nessa perspectiva, são muitas as modalidades que se configuram conforme a atuação
do Governo. A esse respeito, Teixeira (2002) e Azevedo (2003) explicam que podem ser:
estrutural, quando interferem em questões como renda, emprego, entre outros; conjuntural ou
emergencial, cujo objetivo é amortecer uma situação imediata; universal ou fragmentada,
quando se destina a todos os cidadãos ou a determinados grupos, respectivamente; segmental,
quando se volta para uma fração da população, caracterizada por um fator determinado (idade,
sexo etc.); distributiva, quando tende a distribuir benefícios individuais; redistributiva, quando
visa redistribuir recursos entre os grupos sociais; e regulatória, quando tem a finalidade de
definir regras e procedimentos que regulem comportamentos dos atores para atender interesses
gerais da sociedade.
Para Gomes e Silva (2017), é mais do que obrigatório o foco nessas Políticas Públicas
que precisam estar enquadradas no âmbito urbano, no sentido de assegurar esses direitos à
comunidade local. Portanto, isso reforça a ideia apresentada por Fuks (2000) de que, para que
essa política pública venha a ser desenvolvida e implementada, ela deve estar inserida como
um problema na agenda. Corroborando, Kingdon (2006) e Saravia (2006) complementam essa
ideia, acrescentando que essa inserção na agenda traz, primeiro, a marcação dos fatos sociais e
a situação do problema público como princípio da discussão da agenda do processo de Políticas
Públicas.
Essa emergência de questões na agenda, que definem a atuação do Governo, explica-
se mais pela dinâmica dessa política do que pelas condições objetivas dela, como realizado no
exemplo do Grupo de Trabalho de Transporte Urbano do Comitê de Articulação Federativa da
Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil. Isso ocorre porque o problema é uma
36
construção social e precisa estar efetivamente claro e entendido por todo grupo, bem como as
relações causais de cada problema (FUKS, 2000).
Desse modo, a Administração Pública deve se atentar para essas questões tão cruciais
para a compreensão das ações públicas, que vão desde os interesses das partes envolvidas até
os conflitos existentes em busca do favorecimento de sua posição. Nesse sentido, deve haver
diálogos com atenção ao foco principal dessas Políticas Públicas: elas precisam estar
relacionadas ao bem-estar social e à qualidade de vida nas cidades, como o caso da mobilidade
urbana (GOMES; SILVA, 2017).
Assim, a discussão de mobilidade urbana carece de exploração dessas relações, sem
deixar de entender que o modelo de urbanização brasileiro se configura frente a um movimento
intenso e desestruturante, marcado por um processo amplo e violento de migração das
populações rurais e do campo como um todo (GUIMARÃES, 2016). Ainda segundo Guimarães
(2016, p. 15), “essa urbanização brasileira foi fruto do desenvolvimento do capitalismo no
globo e no Brasil, materializado a partir da consolidação do modelo econômico centrado na
atividade industrial como vetor principal da dinâmica acumulativa”.
Para Grostein (2001), o padrão de urbanização imprimiu às metrópoles, apesar das
especificidades regionais, ao menos duas fortes características associadas ao modo
predominante de fazer “cidade”: apresentam componentes de “insustentabilidade” associados
aos processos de expansão da área urbana e de transformação e modernização dos espaços
intraurbanos; e proporcionam baixa qualidade de vida urbana a parcelas significativas da
população. Para o referido autor, “a significativa concentração da pobreza nas metrópoles
brasileiras tem como expressão um espaço dual: de um lado, a cidade formal, que concentra os
investimentos públicos e, de outro, o seu contraponto absoluto, a cidade informal, relegada dos
benefícios equivalentes e que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana que a constitui,
exacerbando as diferenças socioambientais” (GROSTEIN, 2001, p. 14).
Desse modo, se por um lado as Políticas Públicas têm colaborado para um discurso
contemporâneo sobre as questões relacionadas à sustentabilidade; por outro, o poder público
tem se constituído incapaz de fazer com que os indivíduos e as empresas cumpram os preceitos
referentes à legislação. No contexto da mobilidade urbana, destaca-se que, em junho de 2013,
o tema ficou em pauta em todo o cenário nacional em consequência dos movimentos sociais
ocorridos em centenas de cidades brasileiras.
Nesse contexto, a sociedade brasileira se mobilizou frente ao aumento da tarifa e da
baixa qualidade do transporte público, considerando ainda os grandes investimentos que ocorrem
na mobilidade urbana, fundamentalmente para atender a Copa e as Olimpíadas. De acordo com
37
Siqueira e Lima (2015), a sustentabilidade está relacionada ao bem-estar social, econômico e
ambiental, bem como se relaciona à qualidade de vida das pessoas e às condições dos
equipamentos e serviços públicos oferecidos. Nesse sentido, as condições de acesso e dos
serviços de transportes, ou seja, as condições da mobilidade urbana apresentam-se como um
elemento importante para o desenvolvimento sustentável das cidades.
Entretanto, a avaliação de eficácia da medida tomada pela política pública, ou mesmo
dos resultados apresentados, não é suficiente para a garantia de sucesso dessa política. Desse
modo, deve-se atentar para possibilidades que o fato político acrescentará na discussão de
valores, ideias e, principalmente, das representações sobre a questão da mobilidade urbana para
a sustentabilidade socioeconômica e ambiental das cidades brasileiras (GOMIDE, 2008).
De acordo com Baldin (2013), tais movimentações conseguiram criar uma linguagem
unificadora para a expressão do modelo de urbanização brasileiro, na qual a agenda social mostrou-
se de fácil enunciação: tarifa zero, menos 20 centavos na tarifa do transporte público etc. Com isso,
como resultado pontual, algumas cidades baixaram os preços das tarifas. Além disso, esses
movimentos sensibilizaram os políticos, fazendo com que muitos deles proporcionassem esforços e
debates em prol da reforma da mobilidade, com foco básico nos transportes públicos.
2.2 MOBILIDADE: ASPECTOS CONTEXTUAIS
O avanço da urbanização e a evolução dos territórios funcionais – em que se
desenvolvem as atividades econômicas e sociais – colocam em discussão a organização
institucional das cidades, considerada um instrumento central para garantir sua
governabilidade. Nos últimos 50 anos, diversos países reformaram seu sistema institucional
territorial. Os anos 1960 e 1970 registraram grandes mudanças. Foram palco de experiências
regiões como: Reino Unido, França, Holanda, Canadá, Estados Unidos, Escandinávia, entre
outras (JOUVE; LEFÈVRE, 2007 apud GARSON, 2009).
Após o retrocesso dos anos 1980, em que foram abolidos os condados metropolitanos
britânicos e as jurisdições de Rijnmond e Einhoven, na Holanda, as mudanças foram retomadas
nos anos 1990. As reformas institucionais têm, a partir desse período, uma especificidade: não
é mais o Estado, unitário ou federativo, quem decide sobre a reorganização. As mudanças são
negociadas, não apenas entre as entidades públicas mas também com os atores econômicos
38
locais, públicos e privados. Diferentemente dos anos 1960 e 1970, assiste-se a uma mobilização
sobre a questão institucional (JOUVE; LEFÈVRE, 2007 apud GARSON, 2009).
Ao longo dos anos, a maioria dos países europeus considerava o transporte público
urbano como uma necessidade social, que era um fator determinante para a configuração
regulatória e organizacional dos mercados de transportes. Especificamente nos Estados Unidos,
as cidades desempenharam um papel importante, modificando de forma considerável a política
e a economia daquele país. O neoliberalismo exacerbado das presidências Reagan e Bush não
somente suprimiu brutalmente uma grande parte dos serviços sociais que cobria necessidades
mínimas de um terço das populações urbanas como ainda favoreceu a desindustrialização, o
desemprego nas cidades e a queda de arrecadação dos governos locais (CASTELLS; BORJA,
1996).
No entanto, existem evidências em todo o mundo de que a prestação de um serviço
social não implica necessariamente a adoção de um mercado específico ou de uma organização
industrial. Em particular, se a eficiência econômica e a qualidade do serviço forem
direcionadas, outras ferramentas devem ser desenvolvidas.
Na mobilidade urbana, a integração de sistemas é um desses instrumentos,
principalmente devido à necessidade de estabelecer metas compatíveis com outras políticas
(por exemplo, meio ambiente e uso do solo) e fornecer respostas adequadas às necessidades e
às aspirações das partes interessadas. A definição dos objetivos estratégicos do sistema é um
dos principais elementos do sistema de mobilidade urbana e a observação de vários casos
europeus leva à conclusão de que o desempenho de qualidade dos serviços prestados por esse
sistema dependerá da ação concertada entre diferentes elementos do sistema (TRB, 2008).
Tomando como referência o modelo europeu discutido neste estudo, Castells e Borja
(1996) ressaltam que as grandes cidades devem responder a cinco tipos de objetivos, a saber:
nova base econômica, infraestrutura urbana, qualidade de vida, integração social e
governabilidade. Somente gerando uma capacidade de resposta a esses propósitos, esses
grandes centros urbanos poderão, por um lado, ser competitivos para o exterior e se inserir nos
espaços econômicos globais, por outro, dar garantias a sua população de um mínimo de bem-
estar para que a convivência democrática possa se consolidar.
Como resposta a essas questões, Castells e Borja (1996) indicam que esses objetivos
requerem um projeto de cidade cuja construção pode apoiar-se em elementos diferenciados.
Um bom exemplo pode ser a sensação de crise que provocou, em algumas cidades, uma reação
conjunta do governo local e dos principais agentes econômicos na realização de uma
39
transformação do sistema urbano para facilitar a passagem do modelo industrial tradicional para
o de centro terciário qualificado.
Em todas as cidades, o projeto de transformação urbana é vislumbrado por meio da
somatória de três fatores, quais sejam: a) a sensação de crise aguda pela conscientização da
globalização da economia; b) a negociação entre os atores urbanos, públicos e privados, e a
geração de liderança local (política e cívica); c) a vontade conjunta e o consenso público para
que a cidade dê um salto adiante, tanto do ponto de vista físico como econômico, social e
cultural (CASTELLS; BORJA, 1996).
Segundo Garson (2009, p. 78), “a aceleração do processo de urbanização na década de
1960 coloca na ordem do dia o debate sobre problemas urbanos e, em particular, sobre o
processo de metropolização”. A solução institucional encontrada pelo governo central no
período autoritário foi a criação de estruturas baseadas nos Estados, porém, sob forte tutela
federal. Com a crise fiscal e política do governo ditatorial nos anos 1980, essas estruturas se
enfraquecem ou mesmo desaparecem.
Nesse processo, a crise fiscal do Estado, a falta de recursos para os municípios e a
precariedade das atuais relações de trabalho levam à queda da mobilidade da população e, em
decorrência, a sua exclusão. O vale transporte, anteriormente eficaz no financiamento do
transporte do trabalhador, já não cumpre na íntegra seu papel, em decorrência do declínio do
emprego formal, faltando atualmente recursos não somente para a provisão de infraestrutura
mas principalmente para o custeio dos serviços que são cobertos quase que exclusivamente
pelos seus usuários por meio das tarifas (TORQUATO; SANTOS, 2004). Os usuários não
arcam somente com as suas próprias tarifas, mas, de forma adicional, com a cobertura dos
custos advindos das gratuidades conquistadas por algumas categorias, como carteiros e oficiais
de justiça, ou segmentos sociais como idosos e estudantes (TORQUATO; SANTOS, 2004).
No Brasil, segundo Gomide (2008), o marco regulatório para os transportes urbanos
decorreu do diagnóstico feito pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana
do Ministério das Cidades, que trouxe o atual modelo de mobilidade urbana para as cidades
brasileiras. Esse documento regulatório apresentou que as cidades brasileiras iriam culminar na
insustentabilidade do sistema, com grande chance de riscos significativos com custos sociais,
econômicos e ambientais. Isso trouxe à pauta o espaço necessário para a formulação de uma
política para o setor em nível nacional.
A diversidade dos arranjos institucionais é característica da arquitetura institucional
que norteia a gestão e a organização das regiões metropolitanas brasileiras. A princípio, esses
arranjos remontam à legislação federal dos anos 1970, que deu origem a nove regiões
40
metropolitanas, tomando como referência um conjunto de critérios uniformizados. O desenho
institucional foi posto a partir da composição das capitais e dos Estados em que ocorrera o
primeiro surto de industrialização. A partir do entendimento do regime militar, essas regiões
desempenharam papel-chave na consolidação do processo de desenvolvimento do país
(KLINK, 2009).
Ainda segundo Klink (2009), a legislação federal definiu de forma uniformizada os
potenciais serviços de interesse, como o planejamento para o desenvolvimento econômico e
social, o saneamento (água, esgoto, gestão de resíduos sólidos), o uso e a ocupação do solo, o
transporte e as estradas, a produção e a distribuição de gás canalizado, a gestão de recursos
hídricos e o controle de poluição ambiental. Também previu a criação de novos fóruns,
particularmente os conselhos deliberativos e consultivos, para coordenar a articulação com os
municípios.
O respectivo arranjo estadualizado, que se modela em pleno regime autoritário, teve
um sentido puramente tecnocrata com alto grau de centralização financeira e de tomada de
decisões, tendo como órgão de referência o conselho deliberativo indicado pelos representantes
indicados pelo Governo Federal-Estadual. Segundo Klink (2009), foi nessa fase que se
vislumbrou a consolidação de vários órgãos estaduais de planejamento metropolitano, alguns
dos quais ainda atuantes.
Houve também fontes de financiamento setoriais relativamente estáveis e alocadas
numa escala metropolitana, principalmente ligadas a setores como habitação, saneamento
básico e transporte. Vários dos organismos metropolitanos conseguiram captar financiamentos
internacionais. Ainda de acordo com Klink (2009, p. 420), a abordagem embutida no modelo
estadualizado, isto é, a de cooperação compulsória liderada pelo Estado, estimulou contestação
jurídica e um municipalismo autárquico. Por fim, a participação das esferas não governamentais
nos órgãos colegiados de decisão ainda está limitada.
A mobilidade urbana tem princípios delineados na Política Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU). Para o Ministério das Cidades (2007), a mobilidade urbana pode ser
compreendida como atributo das cidades no que se refere à facilidade de deslocamentos de
pessoas e bens no espaço urbano, tanto por meios motorizados quanto não motorizados. Essa
mobilidade também se refere às diversas respostas dadas por indivíduos e agentes econômicos
quanto às suas necessidades de deslocamento, avaliadas as extensões do espaço urbano e a
complexidade das atividades nele desenvolvidas.
Entretanto, Moscarelli e Kleiman (2017) ainda apresentam todos os pontos que o
Ministério das Cidades precisam planejar ao redor da mobilidade urbana, como habitação,
41
acessibilidade, programas urbanos, transporte, mobilidade, saneamento, que são distribuídos
por departamentos, conforme Figura 2.
Analisando a Figura 2, percebem-se claras conexões, por exemplo, entre a Secretaria
Nacional de Transporte e Mobilidade e o Departamento de Águas e Esgotos (Secretaria
Nacional de Saneamento) e, segundo estudo de Moscarelli e Kleiman (2017), tais conexões
constam dos projetos de saneamento e ações pelo transporte e mobilidade que são financiados
com a necessidade de apresentar ações voltadas à inclusão social, à acessibilidade, à mobilidade
e à salubridade. Daí detêm, às vezes no mesmo projeto, custeios para calçamento,
pavimentação, recapeamento de vias e medidas de sinalização viária.
Figura 2 – Desenho Institucional do Ministério das Cidades
Fonte: Moscarelli e Kleinan (2017, p. 161).
Entretanto, o advento da expansão urbana traz consigo, segundo Ribeiro (2017), o
processo de periferização como um dos resultados da consolidação das regiões metropolitanas,
a partir da metrópole, no caso de estudo, a cidade de Natal. Assim, surge um termo importante
de ser verificado, que é o spraw – espalhamento –, e representa o desenvolvimento urbano
esparramado das cidades que compõem a Grande Natal. Isso interfere no ato de se movimentar,
sendo necessários estudos de concentração, agrupamento, núcleos, proximidade, densidade,
entre outros.
42
De acordo com Vasconcellos (2001), a mobilidade urbana refere-se exatamente a esse
ato de movimentar-se conforme as condições físicas e econômicas. Isso implica a
disponibilidade de meios de transporte – seja nos meios não motorizados e pessoais (a pé e de
bicicleta), seja nos meios motorizados (públicos ou privados) – e, ainda, a modernização da
malha viária para realizar os deslocamentos. Desse modo, é a combinação entre os meios
pessoais, o sistema de circulação e os destinos desejados que compõe o desenvolvimento das
cidades como uma mistura de centralização e descentralização (RIBEIRO, 2017).
A respeito da acessibilidade e da mobilidade, Vasconcellos (2001) explica que estas
são entendidas como a facilidade ou a dificuldade para a realização das necessidades que se
configuram na (re)produção do espaço, ou seja, a acessibilidade ou a mobilidade abrangem
fatores pertinentes aos meios físicos, às distâncias e aos tempos, que provocam maior ou menor
facilidade para se alcançar o destino desejado. Por sua vez, Litman (2012) define os termos
como a facilidade de conseguir bens, serviços, atividades e destinos, que agrupados são
vislumbrados como oportunidades, medidas pelo tempo e pelo custo envolvido.
Diante do exposto, Pereira (2008) destaca que a mobilidade e a acessibilidade são
ligadas ao uso de meios de transporte, ponderando a relação espaço-tempo, e estão vinculadas
à estruturação urbana, que tem cerne nas políticas e no planejamento. No âmbito brasileiro, a
estratégia oficial para a implantação da mobilidade urbana sustentável tem sido concretizada
por meio de ações governamentais a partir de planos e de legislações. Entretanto, Mancini
(2011) afirma que mesmo com a existência de estudos e de ferramentas de avaliação e auxílio
à criação de Planos de mobilidade urbana complicados pelo próprio Ministério das Cidades,
praticamente não existe know-how para elaboração e implantação de Planos de Mobilidade.
Entretanto, independentemente de onde serão empregados os recursos arrecadados
pela Administração Pública, sua aplicação deve obedecer a conceitos claros, o que seria
facilitado pela realização de um planejamento ou projeto básico. Nesse documento idealizado
pelo planejamento da ação, é importante identificar os objetivos a ser alcançados, bem como
quem são os atores, para que haja condições de estabelecer estratégias por meio dos recursos
necessários. Essa é a formulação básica do planejamento de forma geral, que também deve ser
utilizado no planejamento urbano e de transportes, cujo foco se caracteriza no enxugamento de
desperdício de recursos e na qualidade do transporte público (MOURA, 2017).
Nesse sentido, Mello e Portugal (2017) abordam sobre planejamento dos transportes,
associado à redução de custos operacionais e tempo de viagem. Nessa análise, os autores
apresentam críticas no planejamento urbano que desconsidera custos de mensuração mais
complexa como impactos ambientais, uso de solos ou ainda que envolva técnicas avançadas de
43
pesquisa que utilizem recursos financeiros ou pessoal especializado, que normalmente são
escassos, mesmo que a lei preveja a possibilidade de participação popular na criação ou na
validação.
Esses problemas permitem que a Administração Pública exerça o reconhecimento de
evidências que favoreçam a evolução de novas abordagens com o objetivo de superar e
embasar: a utilização de novas técnicas de mobilidade urbana; a acessibilidade, soluções de
sustentabilidade; a integração de transporte com a utilização do solo; e o fluxo de viagens.
Autores como Banister (2011) e Litman (2012) realçam essa necessidade de planejamento
integrado para melhor organização do território (MELLO; PORTUGAL, 2017).
Nesse contexto, a cidade do Natal, mesmo que ainda não tenha implementado o seu
Plano Diretor de Transporte e de Mobilidade, considerando ser obrigatório para municípios
com mais de 500 mil habitantes, mostra-se aquém das expectativas. Consultas realizadas na
Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (SEMOB) permitiram averiguar que o Plano foi
elaborado nos anos de 2007 e 2008, mas com a modificação de gestão, foi arquivado. Essa
questão envolve aspectos importantes quando tratados em nível institucional, exigindo o
desenvolvimento de instituições democráticas, representativas, transparentes e competentes,
que possibilitem não apenas a implementação do plano diretor como ainda todo o planejamento
com a participação da população, dos atores políticos, do Estado como ator principal na
formulação e na implementação da política (QUEIROZ; CKAGNAZAROFF, 2010).
Ultimamente, desde 2016, o referido documento se encontra em avaliação na Procuradoria
Geral do Município de Natal.
Ademais, a existência de alguns órgãos do governo encarregados da formulação e da
implementação de Políticas Públicas inovadoras relevantes para o desenvolvimento dos
governos subnacionais desprezam a contribuição da sociedade civil. Isso porque, em primeiro
lugar, na maior parte dos casos, a representação da comunidade é mínima em relação ao
número de membros indicados pelos órgãos oficiais. Para alguns autores (CHESBROUGH,
2003; COLLM; SCHEDLER 2012), o processo de inovação deve ser conduzido não apenas
internamente mas ainda envolver atores externos e importantes ao processo. O processo aberto
de inovação pode contribuir para que se expressem alguns interesses públicos mais amplos e
abrangentes, ficam distante das forças locais, impossibilitando contribuições mais eficazes
com vistas à objetividade das ações e à priorização de demandas urgentes nas tomadas de
decisões.
Andrade (2001) alerta para a importância fundamental que tem a dimensão política
para a implementação de práticas inovadoras no serviço público. A fim de que esse novo
44
desenvolvimento aconteça, faz-se necessária a participação não só da sociedade civil mas
também do Estado, em nível de comprometimento institucional e no próprio querer fazer.
Nesse sentido, torna-se imprescindível democratizar a própria sociedade civil, o que supõe o
fortalecimento das organizações sociais, a democratização das informações e a capacitação
dos cidadãos e dos próprios atores públicos para a tomada de decisões, no sentido de tornar
a sociedade em geral mais participativa e atuante. Vale destacar ainda que o autor deixa
evidente a importância e o valor do capital social para toda a dinâmica do processo, como
também para a concretização de resultados.
O plano diretor é um instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e
ordenamento da expansão urbana do município, integrando uso do solo, habitação, saneamento
e mobilidade urbana. Quando de sua elaboração, torna-se relevante a participação social na
determinação de políticas urbanas e prioridades de investimentos. Em síntese, o plano diretor e
o Plano Diretor Integrado de Transporte são muito importantes, pois indicam as diretrizes e as
ações necessárias para melhorar a mobilidade urbana. Um aspecto que em muito contribui para
a melhoria da qualidade da mobilidade urbana é a oferta de transporte público de qualidade e
em quantidade suficiente ao atendimento das demandas existentes, ou seja, um transporte
público eficiente. Para tanto, as ações de planejamento urbano deverão também considerar as
orientações definidas na política de transporte.
De acordo com o IBGE (2014), 1.728 municípios brasileiros possuem mais de 20.000
habitantes, como os municípios da Grande Natal-RN. Se forem atender a PNMU, deveriam ter
elaborados seus planos municipais de mobilidade utilizando-se do conceito da Política
Nacional, que define ainda como direito dos usuários a utilização de um sistema nacional de
mobilidade urbana, para que, com isso, possam usufruir de um serviço adequado e participar
do planejamento, da fiscalização dos planos e da avaliação da Política Municipal de Mobilidade
Urbana (MOURA, 2017).
Nessa direção, Moura (2017) afirma ainda que, para o melhor aproveitamento do
espaço urbano como também para alcançar uma maior abrangência, a mobilidade urbana deve
ser um dos principais objetivos dos gestores públicos, podendo inclusive reduzir os gastos
necessários para a implantação do transporte público coletivo, utilizando de interligação com
os municípios, como no caso da Grande Natal. Isso deve ser estudado especialmente quanto aos
aspectos das condições de acessibilidade e mobilidade municipal.
Segundo Vasconcellos (1995), as condições médias de transportes, para a maioria das
pessoas, continuam muito desfavoráveis, principalmente no que tange à acessibilidade, à
mobilidade, à segurança e ao conforto. Os investimentos na modernização do sistema de
45
transportes podem tornar esse cenário mais favorável à melhoria do serviço prestado à
população. Para isso, faz-se necessário um planejamento estratégico capaz de identificar os
principais gargalos e seus impactos no sistema, para assim formular cursos de ação, sobretudo
a partir de uma visão mais abrangente de todo o sistema, direcionado à solução dos problemas.
Para Farah (2003), o planejamento estratégico dever ser participativo tanto na sua formulação
como na implementação da política pública, assumindo um papel integrador para a sociedade.
Ademais, toda e qualquer mobilidade urbana deve levar em consideração o interesse
do coletivo, atrelado aos conceitos de sustentabilidade. Isso aumenta a preocupação de integrar
sistemas intermodais de transportes, além construir calçadas de acesso garantido e confortável,
para que possibilite a utilização tanto de cadeirantes como de gestantes, crianças e pessoas com
deficiências permanentes ou temporárias. Para isso, propõe-se o desenho universal como
projeto que atenda todos os usuários (MORAES, 2017).
Tanto a acessibilidade como a mobilidade precisam existir para os meios de transporte
urbano. Nesse sentido, a trajetória do Governo Federal quanto a sua atuação na implementação
de políticas voltadas para o transporte urbano remete à década de 1970, vindo a coincidir com
o período de crescimento urbano do país, como pode ser visualizado na Figura 3.
46
Figura 3 – Mobilidade e acessibilidade e suas diferentes perspectivas
Fonte: Mello e Portugal (2017, p. 35).
Torquato e Santos (2004) ressaltam que entre os anos de 1970 a 1980, algumas ações
foram relevantes para o desenvolvimento e o enfrentamento dos problemas concernentes ao
transporte. Dentre as medidas de impacto, destacam-se:
A sistematização do cálculo de custos e tarifas, que permitiu a implementação da
câmara de compensação tarifária e da tarifa única como forma de subsídio à população
que morando mais afastada dos centros de produção e serviços, e que pagavam tarifas
mais altas pelo deslocamento. As tarifas integradas também funcionaram como
subsídios aos que tinham que fazer deslocamentos maiores.
47
Avanços na tecnologia operacional, exemplificada na criação de corredores
exclusivos para ônibus e na implantação do regime de terminal único em linhas
urbanas.
Financiamento do transporte, com a criação do vale-transporte, reduzindo as
tensões na relação capital x trabalho (TORQUATO; SANTOS, 2004, p. 6).
A década de 1980 é marcada pelo distanciamento da esfera federal em relação ao
transporte urbano. Esse abismo traz consigo graves problemas urbanos, um deles
especificamente relacionado ao transporte nas cidades. Para Torquato e Santos (2004, p. 6),
Trata-se de uma decisão complicada, tendo em vista que diversas decisões do Governo
Federal têm impactos diretos e indiretos no transporte urbano. A política de energia, por
exemplo, refere-se aos preços dos combustíveis; o financiamento da produção e taxação
para aquisição de veículos, porque leva a facilidades na instalação de novas montadoras
no país bem como a maior ou menor facilidade de aquisição de veículos. O excessivo
número de veículos nas vias, decorrentes das facilidades de aquisição leva aos
engarrafamentos e poluição.
Vale ressaltar que os problemas dos transportes públicos não se limitam à dinâmica da
cidade, mas sim, é extensiva às particularidades e singularidades locais e regionais
influenciadoras e com forte controle no ambiente macroeconômico. Além disso, Torquato e
Santos (2004) advogam que no sistema de transporte público dos países europeus em situações
de crise, por exemplo, observa-se forte pressão pelo aumento das tarifas e/ou pela redução dos
subsídios, em razão da crise fiscal do Estado, das exigências dos credores da União Europeia
(pressão neoliberal para desestatização e redução dos direitos sociais, por exemplo) e da
tendência de redução do IPK em razão dos altos níveis de desemprego e redução da dinâmica
econômica.
Em consonância com a ordem neoliberal vigente em nível mundial, na última década
do século XX, a intensificação da reforma estrutural do Estado brasileiro, na condição de
política pública, atingiu o setor transportes e acelerou sua reorganização produtiva. Em março
de 1990, o Programa Federal de Desregulamentação da Economia (Decreto nº 99.179)
estabelecia que “a atividade econômica privada será regida, basicamente, pelas regras do livre
mercado, limitada a interferência da Administração Pública Federal ao que dispõe a
Constituição” (Art. 2º, inciso III). O Decreto traduzia a vontade política de reafirmar o
fortalecimento da iniciativa privada e a redução da interferência do Estado na vida econômica
do país.
A esse respeito, Schiffer (2004) lembra que, embora a globalização da economia não
seja um processo recente, seu ritmo de consolidação cresceu nas últimas décadas do século XX.
Aumentam as transações financeiras e comerciais entre países; privilegiam-se avanços
48
tecnológicos e mais eficiência produtiva como condicionantes da competição entre empresas.
Daí resulta, segundo Schiffer (2004), a concentração do capital e da produção em grandes
empresas e grupos internacionais, com capacidade para controlar e gerenciar em seu proveito a
maior parte dos crescentes fluxos comerciais e financeiros do processo de acumulação atual.
Nessa perspectiva, Costa (2014) ressalta que, em Natal, as políticas e as gestões
públicas, tanto no contexto local com nacional, têm dado ênfase ao uso do automóvel, o que
ocasiona a deterioração das condições do transporte público. Gudmundsson e Sorensen (2012)
argumentam que os tomadores de decisões ignoram o foco do atendimento das Políticas
Públicas, tomando muitas vezes decisões fora do contexto e da finalidade da política pública.
Ademais, as Políticas Públicas em nível nacional têm enfrentado certa contradição no
que tange a foco, finalidade e implantação da política. Em 2012, foi instituída a nova Política
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) por meio da Lei 1247/2012, que reforça a premissa
de uma mobilidade sustentável, estabelecendo que os novos projetos priorizem os meios de
transportes coletivos públicos e os não motorizados, ao invés de oferecerem vantagens aos
veículos individuais (BRASIL, 2012).
O crescimento urbano acelerado, aliado às políticas governamentais de incentivo à
indústria automobilística, põe em contradição os elementos fundantes da Nova Política. As
políticas governamentais, em seu bojo, incentivam a aquisição e o uso do transporte individual
motorizado em detrimento do transporte coletivo. Contemplar a lei e respeitar suas diretrizes
em sua plenitude requer a superação de uma série de entraves urbanos, tais como: a especulação
urbana que mantém áreas intersticiais extensas; os processos de urbanização dispersa; os
mecanismos de exceção dos planos diretores; as dificuldades em termos de custos públicos para
desapropriações (SILVEIRA; COCCO, 2013).
Alguns aspectos devem ser levados em consideração na implantação da política,
conforme enumerado por Mello (2008), quais sejam: equilíbrio e incentivo – equilíbrio entre
os diferentes modos de transportes e incentivo ao uso de modos não motorizados; transporte e
energia – o uso eficiente dos recursos energéticos como elemento central para o
desenvolvimento sustentável; tecnologia para um transporte sustentável – os impactos advindos
do uso dos transportes são decorrentes das tecnologias empregadas; demanda por transportes –
o desenvolvimento de medidas de gerenciamento da demanda tem o intuito de reduzir a
necessidade de transportes em sua origem; oferta de transportes – a disponibilidade de
infraestrutura para atender as necessidades de demandas é pré-requisito para a prosperidade
econômica; e, por fim, integração de transporte e uso do solo – não existe um consenso no que
diz respeito ao estabelecimento de uma estrutura ideal de transporte sustentável, apenas é sabido
49
que a configuração urbana influi na necessidade de viagens e nas características dos
deslocamentos realizados (GREENE; WEGENER, 1997; GUDMUNDSSON; HÖJER, 1996).
De acordo com Costa (2014), as decisões dos gestores das Políticas Públicas em nível
nacional demonstram o quanto estão indo em contraposição e desarticuladas com a proposta da
nova Política Nacional de Mobilidade Urbana, pois o objetivo da PNMU é incentivar ações de
sustentabilidade voltadas à mobilidade urbana. Para a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE O MEIO-AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1991) da organização das Nações Unidas, é um conjunto de processos
e atitudes que atende às necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de que as
gerações futuras satisfaçam as suas próprias necessidades. Para que tal processo tenha
efetividade prática, faz-se necessário implantar atos políticos de “grande envergadura e alcance,
capazes de superar as práticas políticas clientelistas, as negociatas, as alianças espúrias”
(ALMEIDA, 1994, p. 19).
O estudo de Costa (2014) revelou que Natal apresenta três problemas estruturantes,
são eles: o primeiro se refere à insustentabilidade decorrente do crescimento urbano e sem um
planejamento urbano estruturado da capital; o segundo está relacionado à baixa qualidade de
vida da população, segregada espacialmente, que diante de condições de mobilidade e
acessibilidade comprometidas, tem suas oportunidades reduzidas; e, por fim, verificou-se que,
se por um lado, as políticas em nível local e nacional têm contribuído para a sustentabilidade
da mobilidade urbana, por outro, revela, por vezes, descompassos entre o que está posto na
política e o que realmente está sendo efetivado. Essas contradições são latentes devido à
incapacidade ou mesmo à falta de vontade da gestão pública de fazer cumprir uma proporção
importante das determinações legais posta na legislação e nos planos diretores municipais.
O estudo de Bezerra, Madsen e Mello (2017), na cidade de Brasília, símbolo do
urbanismo moderno brasileiro, identifica características que atribuem mobilidade ao espaço
urbano, tais como: aumento da mobilidade para os pedestres, características das cidades
compactas e dispersas; influências sobre os níveis de mobilidade atreladas aos conceitos de alta
densidade; uso de solo misto; continuidade da malha urbana e continuidade dos elementos de
composição. Ainda mostra a importância do urbanismo moderno como possibilidade de
intervenção.
Os autores ainda versam sobre itens de tratamento, como, por exemplo, acesso,
passeios, pontos de encontro, barreiras e móveis urbanos; e apontam problemas como a baixa
conectividade entre edifícios, pontos de parada de ônibus, parques de estacionamento com
passeios e acesso à interconexão, remoção de barreiras, criação de locais de encontro e
50
mobiliário urbano para facilitar a mobilidade dos pedestres (BEZERRA; MADSEN; MELLO,
2017).
Outro exemplo na literatura é o estudo sobre medidas de mobilidade com foco na
estratégia de competição e gentrificação dos centros urbanos realizado por Machado e Piccinini
(2017) que assevera uma crise ambiental e urbana, que inova ao discurso político a ideia de
abordagem de “cidade sustentável”. Os autores apresentam que planos de mobilidade nas
cidades brasileiras são necessários devido ao crescente interesse do tema mobilidade e
acessibilidade.
Segundo Costa (2014), a pesquisa revelou que os domínios correspondentes aos
aspectos sociais, de planejamento integrado, acessibilidade e modo não motorizado obtiveram
melhor desempenho, alcançando scores acima dos valores intermediários (0,500). Nesse score,
acima de 0,599 representa um desempenho bom e entre 0,500 e 0,599 é considerado regular.
Essa pesquisa também avaliou que dentre os elementos que obtiveram desempenho ruim – ou
seja, abaixo de 0,500 – destacam-se o sistema de transporte urbano, o tráfego e a circulação
urbana, como também os aspectos ambientais, políticos e estruturais.
Dessa forma, Gudmundsson e Hojer (1996 apud MELLO, 2008) analisam os
princípios básicos que compõem o conceito de desenvolvimento sustentável, que podem ser
incorporados no contexto dos transportes, visando à melhoria das condições de mobilidade, que
são: a) proteção dos recursos naturais dentro dos limites, níveis e modelos pré-estabelecidos;
b) manutenção do capital produtivo para as futuras gerações; c) melhoria da qualidade de vida
dos indivíduos; d) garantia de uma distribuição justa da qualidade de vida.
Outro ponto importante de verificar no estudo de mobilidade é o que analisam
Mascarenhas e Filho (2016) ao fazerem uma analogia dos aspectos da mobilidade urbana em
relação ao transporte público urbano. Nesse caso, os autores descrevem escolhas dos modos de
transportes realizadas pelas autoridades no processo industrialização e urbanização brasileira e
suas relações no contexto histórico, como, por exemplo, a narrada transição do sistema
ferroviário para o rodoviário no século XX.
Esse exemplo apenas aponta para uma direção de modernização dos transportes como
efeito constante de mudanças na mobilidade urbana. Por essa razão, o processo precisa
vivenciar constantes análises quanto às iniquidades atribuídas ao transporte coletivo nas cidades
brasileiras e, com isso, surge uma eminente gama de estudos a partir dos desafios para a
mobilidade urbana no Brasil.
51
2.3 O MODELO DE PENTÁGONO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Lascoumes e Le Galès (2007 apud PINTO, 2014) conceituam as Políticas Públicas
como “[...] uma ação coletiva que participa na criação de uma ordem social e política, dirigida
à sociedade, à regulação das suas tensões, à integração dos grupos e à resolução de conflitos”.
Commaille (2004 apud DELVAUX, 2007), assevera que a sociologia da ação pública envolve
uma relativização do papel do Estado e mais atenção aos atores locais; não se interessa apenas
pelas ações das instituições mas também pelas ações de uma variedade de atores públicos e
privados, ligados em uma rede de interdependências complexas, em diferentes níveis;
“distancia-se de uma concepção linear e hierárquica das Políticas Públicas, compreendendo
uma via mais horizontal e circular na concepção da ação pública e descarta a lógica dos experts
na definição das políticas” (PINTO, 2014, p. 30).
Barroso (2006a) ressalta que analisar uma política pública não é apenas ficar limitado
à concepção, à execução e aos efeitos, é ir além, é pensar a política pública no contexto de uma
ação pública. Para Van Zanten (2004 apud PINTO, 2014), analisar as políticas e a ações
públicas significa abordar o Estado a partir da sua ação e de forma concreta.
Pierre Lascoumes e Le Galés (2012) desenvolveram um modelo de análise de Políticas
Públicas baseado na teoria da complexidade da Sociologia da Ação Pública que ressalta a
importância de se trabalhar com instituições e atores inseridos em um contexto regulatório entre
a ação social e a ação política (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007). Tem como diretriz a
concepção de que as Políticas Públicas constituem-se como um processo que engloba múltiplos
atores e aspectos, para além do Estado e sua burocracia, e vem ganhando destaque (PEIXOTO,
2015). Segundo Peixoto (2015, p. 405):
[...] esta abordagem apresenta as interações entre diferentes atores e instituições como
elemento central na análise das políticas. Trata-se de entender a política pública como
uma iniciativa coordenada que visa à realização de objetivos comuns associados ao
enfrentamento do problema público.
Para efeito de análise de uma ação pública, Lascoumes e Le Galès (2007) propõem um
modelo, denominado de Pentágono das Políticas Públicas, ao qual introduz cinco elementos,
são eles: os atores, as representações, as instituições, os processos e os resultados. Os atores
podem ser considerados individuais ou coletivos, são dotados de recursos, têm certo grau de
autonomia, são estratégicos e têm a liberdade de fazer escolhas, são mais ou menos guiados por
52
seus interesses materiais e/ou simbólicos. Já as representações são os quadros cognitivos, ou
seja, o conhecimento adquirido e normativo que dá sentido às ações. As instituições são normas,
regras, rotinas, procedimentos que governam as interações. Os processos consistem nas formas
de interação e de recomposição no tempo que apreendem as múltiplas atividades de mobilização
dos atores envolvidos.
A Figura 4 a seguir retrata o modelo de análise de uma ação pública denominado por
Lascoumes e Le Galès (2007) de Pentágono das Políticas Públicas.
Figura 4 – Modelo Pentágono de Políticas Públicas
Fonte: Lascoumes e Le Galès (2012).
Para atender as variáveis do modelo de políticas e das ações públicas, o estudo traçou
alguns objetivos específicos, são eles: identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica
das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das
Políticas Públicas; examinar o modo como as instituições influenciam nos resultados da
PNMU; examinar o modo como os processos influenciam nos resultados da PNMU; analisar
a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de
transportes da Grande Natal e identificar avanços e desafios da Política Nacional que
influenciam a mobilidade urbana no contexto local a partir dos processos e resultados
alcançados.
O esquema da Figura 4 resume as variáveis que sintetizam a análise das políticas e das
ações públicas, dando ênfase à observação dos programas e das burocracias em ação, à
53
abordagem setorial da política, à análise dos atores e dos sistemas de ação e ao estudo das
diferentes sequências da ação pública (com os seus sistemas de atores, as suas dinâmicas e os
seus paradoxos) (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012).
Segundo Teixeira (2017, p. 21), “há enormes dificuldades em executar uma política
pública constituída por diversos atores individuais e coletivos, e por competências distintas,
uma vez que, a política não se realiza por meio de ações estritamente racionais”. Entende-se
que um dos elementos que dificultam a operacionalização de uma política pública está na
condicionalidade dos atores que compõem os espaços no quais a política está sendo
implementada e gerida. Há tensões e querelas que, por vezes, desestabilizam e comprometem
os resultados da política, tendo em vista que as relações de poder e interesse estão implícitos
nas relações estabelecidas.
Peixoto (2015) ressalta que os atores estão imbricados pelas instituições e interagem
com elas normatizando uma rotina de processos. Ainda segundo Teixeira (2017), a interação
entre a multiplicidade de atores é salutar, pois contribui para o entendimento da política.
Ademais, Pedroso e Neto (2015) apontam como estrutura político-institucional de gestão de
transportes no Brasil a que está organizada em torno de três principais atores: i) poder público;
ii) operador; e iii) usuário.
Já Lascoumes e Le Galès (2012) analisam a implementação pela via do impacto, ou
seja, as transformações e os resultados que uma política pode ocasionar a um contexto local.
Nessa direção, os resultados dizem respeito às consequências geradas pela ação pública
decorrentes de um conjunto de interações gerado pelo sistema. Os atores relacionam o fracasso
das Políticas Públicas, especialmente em sua “implementação, às fragilidades que o modelo
top-down apresenta por desconsiderar as dinâmicas sociais existentes no contexto. Tal fracasso,
interpretado a partir da inefetividade, ineficiência e da ineficácia, associa-se a essa
desconsideração da complexidade das políticas [...]” (PEIXOTO, 2015, p. 405). Nesse sentido,
a complexidade e o dinamismo da política pública passam a ser determinísticos ao
reconhecerem a multiplicidade de outros fatores, especialmente os que evidenciam a
participação de diferentes atores sociais, rompendo com o tradicionalismo de análise centrada
no Estado e em sua burocracia.
É importante ressaltar que os mecanismos de uma política não são exclusivamente
técnicos, uma vez que os beneficiários da política as interpretam a partir da sua subjetividade.
Com isso, podem assumir vários significados (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), além de os
próprios instrumentos aportarem em si seus resultados quando produzem efeitos inesperados.
Conforme esses autores, se os instrumentos de políticas não são neutros, eles se constituem em
54
formas condensadas de conhecimento sobre o controle da sociedade e os modos de exercê-lo
(ANDRADE; VALADÃO, 2017). Por isso, também é necessário compreender como os
instrumentos de políticas podem produzir efeitos independentemente dos objetivos
governamentais perseguidos naquilo que se inscreve na instrumentação da ação pública
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), sugerindo que os instrumentos são indissociáveis dos
agentes que os utilizam e não aportam em si racionalidade técnica.
Nesse sentido, é importante compreender e levar a em consideração as interfaces que
a política assume com os agentes que a utilizam e que são beneficiados por ela. Para Andrade
e Valadão (2017, p. 410), o objetivo dos agentes é ultrapassar as abordagens funcionalistas de
instrumentos de Políticas Públicas que os consideram exclusivamente uma ferramenta técnica
na operação de programas para a resolução de problemas específicos. Assim, Lascoumes e Le
Galès (2007, p. 4) definem os instrumentos como “um dispositivo ao mesmo tempo técnico e
social que organiza relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários em
função das representações e das significações das quais é portador”. Também, eles discutem as
dimensões anteriormente indicadas por Hood (2006, 2007) no que diz respeito às
especificidades de sua abordagem.
Nessa perspectiva, Lascoumes e Le Galès (2007) entendem que as instituições são
agentes capazes de estabilizar e dar controle às ações coletivas em um grau de racionalidade e
previsibilidade consideravelmente admitido concernente a uma relação entre a sociedade civil
e a administração estatal. Por sua vez, Andrade e Valadão (2017, p. 411) sugerem que a análise
da instrumentação da ação pública deve acompanhar os processos por meio dos quais há uma
combinação de fatores heterogêneos a fim de “desnaturalizar objetos técnicos, mostrando que
seu progresso depende mais das redes sociais que se formam nas relações do que pelas suas
próprias características”.
Vale destacar que a partir dos pressupostos apresentados, a ação pública
contemporaneamente foi reconfigurada e não se restringe mais à centralidade do Estado e dos
governos. O que tem ocorrido é uma proliferação de atores e instrumentos para tratar das
“Políticas Públicas” levando a três tipos de proliferações, a saber: (1) dos problemas
socialmente debatidos que vão das questões de governança mundial, a exemplo dos problemas
climáticos, à transversalidade de situações locais; (2) a multiplicação de atores e espaços em
que se inventa e pratica a ação pública, bem como a diversificação de atores, cenas e formas de
interação; e (3) isso implica também uma diversificação da instrumentação, uma vez que “cada
programa de intervenção é produto de uma longa sedimentação histórica e conjuga uma vasta
panóplia de instrumentos [...]” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b, p. 209).
55
Muller e Surel (2002 apud TEIXEIRA, 2017) advogam que, a partir de uma
perspectiva sociológica da ação pública, as representações entre os atores tomam para si
elementos de uma análise cognitiva da ação pública. Segundo Peixoto (2015, p. 405), a
abordagem da Sociologia da Ação Pública, apoiada e combinada com a teoria da complexidade,
indica a relevância do papel dos atores sociais e suas representações nas diferentes etapas das
Políticas Públicas. É notório que os espaços coletivos e colegiados, onde estão inseridos
elementos de interesse da sociedade civil e da administração estatal, são arenas voltadas e
deliberadas à ação pública carregada de representações que ultrapassam a objetividade,
denotando-as de um pluralismo, o qual deve ser levado em conta não tão somente pelo corpo
gestor mas também pelos demais atores da ação pública, uma vez que a própria sociedade se
faz representada no processo da ação pública (PEIXOTO, 2015).
As representações são os quadros cognitivos, ou seja, o conhecimento adquirido e
normativo que dá sentido às ações. Nos anos 1970, a importância dos sistemas de controle
cognitivos foi resgatada para a análise organizacional ao colocar em vigor as proposições
institucionais. Pela teoria cognitiva, a mente reage a uma grande quantidade de dados sensoriais
que recebe, buscando reduzir a incerteza conceitual e dando à confusão caótica de estímulos
algum sentido e significado (HODGSON, 1994). Para Scott e Christensen (1995 apud
CARVALHO; VIEIRA, 2003), o estímulo do ambiente deve ser cognitivamente processado
pelos atores – interpretado pelos indivíduos ao empregarem sistemas simbólicos socialmente
construídos – antes que possam reagir.
As representações caracterizam no campo da análise da política pública ou da ação
pública “um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais
específicas entre o poder público e seus destinatários em função das representações e das
significações das quais é portador” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007, p. 4). Sob essa ótica,
Carvalho (2011, p. 19) analisa que:
O entendimento dos instrumentos de acção pública enquanto dispositivos de dupla
face (técnica e social), organizadores de relações sociais específicas em função das
representações e das significações que lhes são próprios, põe em evidência o seu
caráter cultural e político: são habitados por regras e normas que dão estabilidade e
previsibilidade às acções; e qualificam e desqualificam actores, abrem e encobrem
oportunidades para a acção.
Para Almeida (2015, p. 21), o Estado não é mais o único ator de análise. Há uma
multiplicidade de espaços políticos, sejam estes caracterizados pela territorialização
(descentralização, desconcentração etc.), sejam pela transnacionalização (europeização,
56
agências internacionais, papel das organizações e atores…). Nesse sentido, não existe uma
ordem verdadeiramente hierárquica, as redes que reagrupam os atores podem pertencer a
espaços de natureza diversa. Segundo Delvaux (2007 apud ALMEIDA, 2015), as
características principais da ação pública são: a) a multiplicidade e a diversidade dos atores; b)
o carácter compósito do ator público; c) a atenuação das relações hierárquicas entre atores; d)
a relativização do impacto no momento de tomada de decisão; e) a não linearidade do processo;
f) a fragmentação e a flexibilidade da ação.
Para Lascoumes e Le Galès (2012 apud MELO, 2016), quanto aos estudos sobre
implementação, verificam-se que projetos e programas governamentais são portadores de
muitas ambiguidades, o que dá margem aos jogos de poder organizacionais internos, em que
objetivos e prioridades dos atores se acumulam de forma desarticulada. Ademais, há espaço
para uma forte atuação do poder discricionário nos procedimentos e na legislação que embasa
a ação pública, ou seja, um espaço de atuação relativamente livre, à disposição dos atores.
Contudo, normas de interpretação, de negociação e de resolução de conflitos atuam num
segundo nível, de forma a ordenar localmente a execução dos programas.
Os autores defendem, ainda, que as instituições – com regras, normas, procedimentos
e sequências de ação estandardizadas – fornecem espaço de antecipações que reduz as
incertezas e torna possível a ação pública. No entanto, não são neutras, uma vez que os atores
que criam as instituições cooperam ou se afrontam na definição das regras e, consequentemente,
um processo de institucionalização pode contribuir para privilegiar determinados interesses
(MELO, 2016).
A regulação das instituições compreende “[...] os processos formais e informais que
garantem a coordenação da ação coletiva, através de produção e manutenção de regras que
asseguram o seu funcionamento” (BARROSO et al., 2006, p. 37). Esses processos, com base
nas teorias desenvolvidas por Reynaud (1997), incluem a regulação de controle, por meio da
definição de normas e regras, nomeadamente pela ação do Estado, resultante da produção de
regras próprias e das ações dos atores. Isso se dá em função da diversidade de interesses e de
uma regulação conjunta, que resulta em amplos debates entre os que visam ao controle e os que
procuram obter mais autonomia, ou seja, a interação entre essas duas dimensões. Nessa
perspectiva, Lapassade (1989) define o papel do Estado no domínio institucional, destacando
que o Estado permeia toda a instituição, sendo determinante nos tipos de relação e no modo
como essas relações se dão no interior das instituições. À medida que o Estado determina as
leis pelas quais as instituições devem ser regidas, também determina a forma como elas se
organizam, como suas decisões serão tomadas, como se dá a divisão de poder e hierarquia.
57
Scott (1992, p. 157) afirma que o ambiente institucional é caracterizado “pela
elaboração de normas e exigências a que as organizações se devem conformar se querem obter
apoio e legitimidade do ambiente”. Scott (1995) ainda divide os elementos institucionais em
três pilares, a saber: regulador de normas, regras e controles que definem e regem o
comportamento dos indivíduos na instituição. No que diz respeito ao normativo (cultura), este
este consiste nos conhecimentos tácitos e nos comportamentos utilizados na execução das
tarefas necessárias para atingir as metas organizacionais e pessoais dos indivíduos. Quanto ao
cognitivo (métodos, conceitos), este é um conjunto de conhecimentos tácitos e explícitos dos
indivíduos da organização, “que constituem a natureza da realidade e o arcabouço através do
qual os significados são construídos” (SCOTT, 1995, p. 40).
Para Lascoumes e Le Galès (2012, p. 115), “as representações se apropriam de certos
modelos de discursos que direcionam e legitimam os principais atores e organizações das
arbitragens públicas”. Segundo Teixeira (2017), os elementos cognitivos são essenciais e
determinantes para os resultados da política.
Os processos referem-se às tomadas de decisões, tornando-se um tanto complexos
quando tratados em nível de Políticas Públicas, pois envolvem relação de poder e legitimação
das organizações. No campo das relações institucionais, a autoridade é a legitimação
institucionalizada que subjaz ao poder e se define com institucionalização dos direitos dos
líderes de esperar o apoio dos membros da coletividade (VIEIRA; MISOCZKY, 2003). Ao
abordar a questão da complexidade na tomada de decisões, a argumentação racionalista advoga
que a tomada de decisão se estrutura por níveis (num paralelismo com a informática) e que cada
nível de decisão é parte de uma deliberação consciente (HODGSON, 1994). No entanto,
antropólogos e psicólogos, principalmente, preconizam que os seres humanos enfrentam o
complexo processo de tomar decisões fazendo também uso de processos mentais inconscientes
e semiconscientes. A esse respeito, constatam-se os avanços inicialmente realizados por Herbert
Simon que considera, em uma formulação teórica, a existência e o uso dos hábitos inconscientes
na ação humana.
Os resultados decorrem dos impactos de uma ação pública ou de uma política pública.
Nessa direção, Teixeira (2017) adverte quanto à inércia no decorrer da implementação, podendo
gerar efeitos ou impactos negativos e, até mesmo perversos, no tocante a seus resultados.
Figueiredo (2012, p. 39) chama a atenção para os efeitos dos instrumentos da ação pública ou
de uma política pública. Para ele,
58
[...] quer os esperados e expectáveis face à escolha dos instrumentos e aos objetivos
visados, quer os inesperados, originais, próprios, resultantes de alguma ambiguidade
que os caracterize, do modo como sejam apropriados, da reinterpretação de que sejam
alvo, em suma, dos resultados da dinâmica social e política da instrumentação dos
instrumentos (FIGUEIREDO, 2012, p. 39).
Ao analisar uma política pública, deve-se levar em consideração os vários
instrumentos e os fatores que implicam e influenciam todo o processo de implementação da
política que vai desde a análise do ambiente até a sua implementação. Esses mecanismos podem
ser caracterizados como: as instituições; os atores que dela fazem parte ou têm influência direta
e indireta; as redes de integração e cooperação; e os espaços coletivos que servem de base para
participação, controle e tomada de decisões.
59
3 METODOLOGIA
A metodologia de uma pesquisa é um conjunto de procedimentos, por meio do qual a
investigação do problema proposto é viabilizada, a fim de que os objetivos traçados sejam
atingidos. Esta dissertação possui o objetivo geral de analisar a gestão de transportes da Grande
Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU).
A abordagem da pesquisa é suportada pela lógica qualitativa, pois busca entender o
problema social, como o de mobilidade urbana, por meio de uma descrição complexa, segundo
os pontos de vistas estabelecidos no modelo do Pentágono (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012).
Nessa perspectiva, considerando as políticas municipais, este estudo tomará como instrumento
de análise o modelo do Pentágono das Políticas Públicas elaborado por Lascoumes e Le Galès
(2012), para verificar as dimensões de mobilidade inseridas nos conceitos de Políticas Públicas
focadas nos atores, nas representações, nas instituições, nos processos e nos resultados.
Para efeito de coleta de dados, foram adotados como instrumentos a pesquisa
bibliográfica e a pesquisa documental em órgãos públicos municipais que compõem a Grande
Natal/RN, como a Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (SEMOB), a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), o Sindicato das Empresas de
Transportes Urbanos de Passageiros do Município do Natal (SETURN) e em sites de
instituições estaduais e federais, como: Departamento de Trânsito do Rio Grande do Norte
(DETRAN/RN), Departamento de Estradas e Rodagem do Rio Grande do Norte (DER/RN)
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Agência Nacional de Petróleo (ANP),
visando construir a base de informações a ser aplicadas em estudos que tenham o intuito de
analisar índices de mobilidade.
A pesquisa bibliográfica, segundo Almeida e Silvino (2010), é o exame de materiais,
de natureza diversa, que ainda não receberam um tratamento analítico, ou que podem ser
reexaminados, criando novas ou interpretações complementares, bem como atividade de
localização de fontes para coletar dados gerais ou específicos a respeito de determinado tema.
Para Fonseca (2002, p. 32):
A pesquisa bibliográfica é feita a partir do levantamento de referências teóricas já
analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos
científicos, páginas de web sites. Qualquer trabalho científico inicia-se com uma
pesquisa bibliográfica, que permite ao pesquisador conhecer o que já se estudou sobre
o assunto. Existem, porém, pesquisas científicas que se baseiam unicamente na
60
pesquisa bibliográfica, procurando referências teóricas publicadas com o objetivo de
recolher informações ou conhecimentos prévios sobre o problema a respeito do qual
se procura a resposta.
Segundo o mesmo autor, a pesquisa documental segue no mesmo percurso da pesquisa
bibliográfica.
A pesquisa documental trilha os mesmos caminhos da pesquisa bibliográfica, não
sendo fácil por vezes distingui-las. A pesquisa bibliográfica utiliza fontes constituídas
por material já elaborado, constituído basicamente por livros e artigos científicos
localizados em bibliotecas. A pesquisa documental recorre a fontes mais
diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas,
jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas,
tapeçarias, relatórios de empresas, vídeos de programas de televisão, etc. (FONSECA,
2002, p. 32).
Nesse sentido, como objeto de análise da pesquisa documental, foram revisados os
relatórios de atas ou outros documentos de políticas municipais adotadas que tratam da
mobilidade urbana em Natal e na Região Metropolitana, no sentido de apurar os conteúdos
abordados e discutidos nesses documentos. Para Vieira (2002) e Malhotra (2001), a pesquisa
descritiva objetiva conhecer e interpretar a realidade, por meio de observação, descrição,
classificação e interpretação de fenômenos, sem nela interferir para modificá-la.
Diante disso, o estudo apresentou um caráter descritivo, pois tem o intuito de
compreender a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade,
tomando como referência a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Com isso, foi
possível iniciar a análise da PNMU e sua aplicabilidade para a unificação de conceitos e a
modernização do sistema de transportes da Grande Natal-RN. Este estudo foi constituído em
áreas fundamentais, sendo inicialmente sobre os conceitos de Políticas Públicas, introduzindo,
então, o conceito de formação da Grande Natal-RN e, conclui-se com o estudo efetivo da
mobilidade urbana com suas dimensões estabelecidas a partir da PNMU (BRASIL, 2012).
O conhecimento do conceito das Políticas Públicas possibilitou como finalidade
discutir no campo teórico as tendências de conceituação desse sintetizadas, no Brasil. Portanto,
buscou-se a literatura para levantar as características das Políticas Públicas, identificando
modelos existentes, exigências aos gestores e servidores públicos, que influenciam para a
mobilidade urbana. Finaliza-se essa etapa com o entendimento da Grande Natal e os conceitos
de mobilidade, com a finalidade de conhecer conceitos e definições dos pensadores, descrever
as principais ferramentas que podem trazer benefícios para o processo e entender as
especificidades para a Grande Natal.
61
Nesse sentido, Araújo, Gomes e Lopes (2012) ressaltam como correto verificar que
tipos de metodologias com traços qualitativos são técnicas de investigação, em que se destacam
a análise de documentos, a observação direta, a pesquisa participante, os formulários, as
entrevistas em profundidade e, mais recentemente, os grupos de discussão. Assim, essa
estrutura demanda mais conhecimento, tempo e habilidades relacionadas ao desenvolvimento
das análises qualitativas para a análise da mobilidade urbana na Grande Natal-RN, com ênfase
nas dimensões estabelecidas pela PNMU.
Para tanto, foi elaborado formulário de entrevistas semiestruturado (Apêndice A)
aplicado junto aos gestores, parte integrante do universo da pesquisa, ou seja, dos gestores de
mobilidade dos municípios Região Metropolitana de Natal-RN. Segundo Malhotra (2001), as
entrevistas em profundidade podem ser de grande validade quando os problemas de pesquisa
exigem discussão de tópicos confidenciais, compreensão detalhada de um determinado assunto
ou comportamento complicado, entrevistas com profissionais ou pessoas diretamente ligadas
ao problema proposto. O roteiro de entrevista tem as seguintes categorias analíticas: os atores,
as representações, as instituições, os processos e os resultados (LASCOUMES; LE GALÈS,
2012).
O formulário foi elaborado com o intuito de analisar a gestão de transportes da Grande
Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU) no que tange às políticas municipais, ou estaduais, ou mesmo
à aplicação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (ARANTES; ABRUCIO; TEIXEIRA,
2005). Para Marconi e Lakatos (1996) e Levin (1985), a população pesquisada, ou o universo
da pesquisa, é definido como o conjunto de indivíduos que partilham de, pelo menos, uma
característica em comum.
Nesse sentido, as entrevistas foram realizadas com gestores públicos e diretores
responsáveis pelas secretarias de transportes, ou trânsito urbano, ou mobilidade urbana e
departamentos de trânsito em municípios da Grande Natal/RN, nesta pesquisa, caracterizados
por códigos representados pelas letras “SC” para secretários e “DT” para o diretor, conforme
retrata o Quadro 1, de instituições onde serão aplicados e os cargos mínimos necessários para
uma entrevista esclarecedora sobre os acontecimentos locais.
62
Quadro 1 – Representativo das instituições e atores1
Instituições Atores Códigos
Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana de Natal-RN
(SEMOB)
Secretário IND5
Secretaria Municipal do Infraestrutura, Urbanismo e
Obras de Ceará-Mirim – RN (SEMIU)
Secretário IND3
Secretaria Municipal de Trânsito e Transporte de Macaíba
– RN
Secretário IND4
Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana de
Parnamirim – RN (STTU)
Secretário IND1
Secretaria Municipal de Serviços Urbanos de São
Gonçalo do Amarante – RN (SEMSUR)
Secretário IND2
Departamento de Trânsito do Estado do Rio Grande do
Norte (DETRAN/RN)
Diretor DT
Departamento de Estradas e Rodagem do Estado do Rio
Grande do Norte (DER/RN)
Diretor DT
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Todavia, antes de realizar as entrevistas, foi realizado um pré-teste do roteiro de
entrevistas com um dos gestores, para aferir necessidades de clareza ou reformulação de
algumas perguntas, para que não ocorra indução de respostas ou falta de entendimento que
prejudique a análise dos dados coletados. Em tempo, esse gestor não foi considerado na
composição das análises dos dados. Assim, a amostra foi constituída por seis entrevistados. De
qualquer forma, todas as perguntas esperam representar os objetivos específicos enumerados
como pode ser visualizado no Quadro 2.
Quadro 2 – Perguntas por objetivos
Objetivo Específico Perguntas
relacionadas
Identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de
implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do
Pentágono das Políticas Públicas.
01, 05, 06, 07 e 10
Examinar o modo como as instituições e representações influenciam
nos processos e resultados da PNMU.
01, 02, 05, 06, 07, 08
e 10
Analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e
modernização do sistema de transportes da Grande Natal, destacando
os avanços e desafios da Política Nacional.
01, 02, 03, 04, 06,
09, 10, 11 e 12
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Para o fechamento dos objetivos específicos, ainda foi necessário identificar avanços
e desafios da Política Nacional que influenciam a mobilidade urbana no contexto local a partir
1 Os entrevistados afirmaram não sentir-se à vontade para destacar o seu perfil de maneira mais detalhada, como:
grau de instrução, tempo de atuação na área de mobilidade, tempo de atuação nesta secretaria, entre outros.
63
dos processos e resultados alcançados. Isso somente foi realizado após o tratamento dos dados
coletados.
Para o efetivo tratamento dos dados, foi utilizada a análise de conteúdo que, por mais
que muitos autores a abordem, toma-se como base a conceituação de Bardin (2011) e as etapas
da técnica explicitadas por este autor. Assim, cada uma das pesquisas terá avaliação
organizada em três fases: 1) pré-análise, 2) exploração do material e 3) tratamento dos
resultados, inferência e interpretação.
Finalmente, os processos foram analisados e, com isso, possibilitou o surgimento de
uma proposta para a gestão de mobilidade urbana da Grande Natal/RN a partir das dimensões
do Pentágono, tomando como referência a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU),
para a melhoria de desempenho de forma padronizada nos municípios que compõem a Grande
Natal/RN.
O conteúdo textual oriundo das entrevistas foi submetido à análise textual
lexicográfica, com auxílio do software Interface de R pour Analyses Multidimensionnelles de
Textes et de Questionneires (Iramuteq), software livre desenvolvido em correspondência com
o Open source e licenciado por GNU GPL (v2). O Iramuteq permite fazer análises estatísticas
em corpus textuais e tabelas indivíduos/palavras categorizando dados de textos a partir da
avaliação da semelhança de vocabulários, de modo a subsidiar a compreensão do ambiente de
sentido das palavras e, portanto, indicar elementos das representações referentes ao objeto
estudado. O Iramuteq ancora-se no software R: <www.r-project.org> e na linguagem pytho:
<www.python.org> (CAMARGO; JUSTO, 2013).
Foram utilizadas como base à narrativa dos resultados a seguir apresentada a
Classificação Hierárquica Descendente (CHD) e a análise de similitudes. Cada texto (n=05) foi
classificado por variáveis de interesse do estudo em estrutura similar, com base nas questões
previamente elaboradas. Foi estabelecido, como critério de elegibilidade dos elementos em suas
respectivas classes, frequência maior que o dobro da média de ocorrências no corpus (n=8) e
associação com a classe orientada pelo valor de qui-quadrado igual ou superior a 3,90, mediante
cálculo de grau de liberdade 1 e significância de 95%.
A análise do corpus procedente da transcrição das seis entrevistas semiestruturadas
denotou 4.879 ocorrências de palavras, apresentadas em 1224 formas distintas, com a
frequência média de 4 palavras para cada forma. Foi então empregado o critério de ponto de
corte para a inclusão dos elementos no dendograma, o dobro da frequência média, neste caso,
com n=8. O Iramuteq tratou o total do conteúdo das cinco entrevistas como corpus. O corpus
representa, então, o conjunto de textos analisados. Para efetivar a análise lexical de textos com
64
respostas curtas, a exemplo do caso em pauta, o software realiza cortes a cada 40 caracteres,
correspondendo, posteriormente, aos segmentos de texto analisados (CAMARGO; JUSTO,
2013).
É relevante destacar que as entrevistas foram estruturadas com questionamentos
abertos, totalizando 16 perguntas, (Apêndice A), das quais poderiam ser inseridos novos
questionamentos como encadeamento da entrevista. Não foi necessário manter a sequência de
perguntas, visto que, conforme a necessidade, outras perguntas foram respondidas. O tempo
total de cada entrevista foi entre 40 e 60 minutos.
As classes são geradas pelo software a partir da análise de semelhanças entre os
vocábulos e de análise multivariada com as variáveis de interesse. A definição de cada classe
gerada requer reflexão teórica acerca dos conteúdos contidos no corpus e ocorre por julgamento
do pesquisador (acúmulo teórico do pesquisador), sendo necessária a recuperação de textos em
que os vocábulos típicos são utilizados pelos sujeitos da pesquisa. Desse modo, o processo de
interpretação, análise e sistematização dos dados deve ter base em literatura pertinente a cada
caso.
65
4 ANÁLISES E DISCUSSÃO DO RESULTADO
A pesquisa analisou a mobilidade urbana a partir das dimensões do modelo Pentágono,
o que divide a apresentação da análise nos subtítulos: papel dos atores, instituições e
representação, processos e resultados. A partir desses tópicos, é possível verificar a
aplicabilidade e a modernização necessária para realizar avanços e enfrentar desafios na Política
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) aplicada aos municípios da Grande Natal-RN.
A presença de atributos qualitativos suscitados no dendograma mencionados neste
estudo destacam termos como: organizar, relação, plano diretor, população, trânsito e
metropolitano (Figura 5) estão relacionados com as categorias analíticas do Pentágono,
presentes nos três primeiros tópicos a seguir. Esses dados foram reforçados por meio da
Classificação Hierárquica Descendente (CHD) quando processadas as entrevistas no Iramuteq.
O software gerou e analisou 137 segmentos de texto, retendo 86,86% do total de informações
para elucidação em classes, o que valida o resultado desta pesquisa, conforme o mínimo exigido
pelo programa para validação que é de 75% (CAMARGO; JUSTO, 2013). Assim, constata-se
a validação dos dados a ser expostos, uma vez que os argumentos apresentados são consistentes
e pertinentes para a exposição.
O dendograma da Figura 5 compreende as três classes originadas das partições dos
conteúdos das entrevistas, ressaltando que as classes foram delimitadas por escolha do próprio
autor, não havendo um critério específico em sua elaboração. Além disso, aborda os vocábulos
que sustentam e caracterizam essas classes.
66
Figura 5 – Dendograma CHD categorização de vocábulos por classe
Legenda: classe 1 classe 2 classe 3
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
O Quadro 3, a seguir, aborda as classes geradas na análise CHD tomando como base
a Figura 5. As classes identificadas nas análises, auxiliadas pelo software Iramuteq, evidenciam
preliminarmente três classes, sendo que duas delas atingem o modelo de Lascoumes e Le Galès
(2007): a primeira, que a priori aborda vocábulos que transmitem a ideia de participação,
interação da população na construção dos Planos Municipais de Mobilidade Urbana (papel dos
atores, instituições e representações do modelo); a segunda, que trata da implementação dos
planos, bem como do funcionamento (processos e resultados do modelo). Por fim, a terceira
classe remete a desafios, avanços e sugestões a respeito dos planos municipais de mobilidade
urbana.
67
Quadro 3 – Categorização das classes por enunciados
Classes Categorias Enunciados
Classe 1
Participação da
população na
construção do
PMMU.
“Tivemos várias oficinas agora em bairros diferentes e teremos
no dia 01 uma audiência pública para discutir com a população as
possíveis conclusões do plano de mobilidade e foi criado o
conselho municipal de trânsito e transporte.” (Ind1)
“Foi criado um fórum metropolitano e esse fórum está trazendo
muitas sugestões para que essa região possa interagir de uma
única forma pensando no bem-estar da população bem como no
sistema viário dos municípios metropolitanos.” (Ind2)
Classe 2
Processo de
Construção e
implementação
da PMMU.
“Mas na última conversa, eu acredito que Natal vai passar agora
por uma atualização de mobilidade, Parnamirim está terminando
de construir, São Gonçalo eu não tenho uma ideia, mas acredito
que já esteja em curso e em Extremoz existe a lei, mas não existe
o plano de mobilidade.” (Ind3)
“No geral, nós vemos os municípios tentando trabalhar seus
planos de mobilidade, Natal está concluindo seu plano de
mobilidade, Macaíba já fez o plano, São Gonçalo acredito que
está em conclusão, Parnamirim está fazendo.” (Ind4)
Classe 3
Desafios e
gargalos
enfrentados.
“Nós temos uma completa desorganização, há um ano nós
estamos aqui tentando organizar principalmente Ceará Mirim que
é intercortada por duas rodovias estaduais importantes” (Ind3)
“Em Macaíba, os maiores problemas de mobilidade são com
relação à fluidez de tráfego aqui na cidade, porque a cidade foi
crescendo como o resto do Brasil, de maneira desordenada”
(Ind4) Fonte: elaborado pelo autor (2018).
Os tópicos a seguir estão relacionados com as categorias analíticas do Pentágono e
são analisados a partir do dendograma (Figura 5) e da categorização (Quadro 3) já
apresentados. Cada classe representa praticamente um terço dos vocábulos do corpus dos
textos analisados no Iramuteq, razão pela qual foram divididos em três classes, que trouxeram
a essa divisão de tópicos.
Esse procedimento facilitará a interpretação das respostas para a identificação do
papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU e o exame do
modo como instituições, representações, processos e resultados aparecem nessa política por
meio dessas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas.
68
4.1 PAPEL DOS ATORES, INSTITUIÇÕES E REPRESENTAÇÕES
A classe 1, categorizada como: participação da população na construção do PMMU,
conforme consta do Quadro 3, é a que compreende essa faixa dos elementos: atores,
instituições e representações do modelo Pentágono apresentado por Lascoumes e Le Galès
(2007). Nela, os vocábulos população, organizar, participar, planos e comunidades se
destacam nos enunciados fornecidos pelos informantes. Para análise do papel dos atores, das
instituições e das representações, foi unificada, neste tópico, a resolução dos objetivos
específicos: identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação
da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas e examinar
o modo como as instituições e as representações influenciam nos resultados da PNMU.
Ficou evidenciado, por meio das respostas, um destaque à necessidade de se
organizar para melhoria da PNMU, visto que esse é um dos três vocábulos mais
representativos. A responsabilidade de organizar fica a cargo das instituições, que podem
aplicar valores e definir o papel dos atores, como advoga Teixeira (2017) sobre as
dificuldades de executar uma política pública com diversos atores individuais e coletivos.
Na análise documental, evidenciou-se esse fato em algumas atas de reunião, pois um
dos entrevistados assim destacou: “precisamos nos adequar à lei e definir estratégias para
implementação do Plano de Mobilidade do município” (Ind4). Um informante, em outra ata
de reunião, trouxe a seguinte exposição: “devemos criar uma comissão para acompanhar as
necessidades do Plano e logo implantar” (DT). Percebe-se, a partir dessas falas das atas de
reunião, a necessidade de organizar o Plano o mais breve possível, seja criando comissões,
seja mesmo definindo estratégias para o seu exercício.
Quanto às comunidades, outro dos vocábulos mais presente, essa parcela social é
fundamental para que uma política de mobilidade avance. Nesse sentido, os atores da
sociedade civil devem sempre estar presentes nas discussões que trazem a participação,
terceiro vocábulo mais apresentado nas verbalizações na classe 1. Essa participação se
apresenta, então, como requisito importante para discussão, avanços e superação de barreiras,
visto que, segundo Peixoto (2015), normatizam rotinas ou, de acordo com Teixeira (2017),
contribuem para o entendimento da política.
Dessa discussão se pode abstrair um esquema das relações entre os atores
envolvidos, visto que o poder público deve monitorar as atividades e garantir o
desenvolvimento de medidas, enquanto que o operador, composto pelas empresas vencedoras
69
de processos de licitação, deve garantir qualidade, conforto, segurança entre outros fatores
relevantes ao usuário final, que fiscaliza o cumprimento de prazos, qualidade, manutenção
do sistema, funcionalidade, entre outros (PEDROSO; NETO, 2015; PEIXOTO, 2015).
Portanto, essas preocupações são observadas nas falas dos informantes, tais como:
frota de ônibus antiga, Plano Municipal de Mobilidade Urbana antigo e defasado, um fato que
pode ser explicado pela expansão dos municípios, em virtude de avanço de outras Políticas
Públicas, como, por exemplo, os programas sociais desenvolvidos pelo Governo, que fez com
que essas cidades crescessem de forma rápida. Nesse sentido, Gomes e Silva (2017) ressaltam
que deve haver diálogos com atenção ao foco principal dessas Políticas Públicas: elas precisam
estar relacionadas ao bem-estar social e à qualidade de vida nas cidades, como o caso da
mobilidade urbana.
Hoje nosso transporte existe uma lei que obriga a cada cinco anos você trocar esses
veículos e a nossa frota tem uma vida de quinze anos, então nós precisamos
implementar isso o mais rápido possível. (Ind1)
No momento, nós precisamos de uma nova reestruturação desse plano, como falei
anteriormente, porque o plano que foi realizado há sete anos atrás e São Gonçalo do
Amarante cresceu muito. (Ind2)
Sabemos das necessidades de melhoria do transporte, a malha viária ainda não se
apresenta com a qualidade almejada pelos usuários, mas continuamos nos esforços
para atender a população da melhor maneira possível. (Ind4)
Considero importante o Plano de Mobilidade para a cidade, visto que tem crescido a
cada ano a frota de carros e motos, como também o transporte público, necessitando
que a cidade se adeque a condições mínimas pelo menos para a próxima década.
(Ind5)
A lei é clara e é o nosso dever cumpri-la, é preciso fazer as adaptações necessárias
para atender os requisitos mínimos o mais rápido possível. (DT)
Diante do exposto, constata-se o quão importante é se adequar o mais rápido possível
às condições mínimas de exigência da lei, para que a sociedade tenha um serviço de qualidade.
Percebe-se, na fala dos entrevistados, que eles têm conhecimento de tal fato, do que a lei exige
e das condições apresentadas por eles. Portanto, falta vontade de implementar as ações e fazer
o que a lei exige.
Assim, desse diálogo emerge um conhecimento construído que dá sentido às ações: a
necessidade de renovação de frota ou mesmo do plano de mobilidade, no sentido de não ficarem
defasados na interpretação dos indivíduos antes de reagirem em busca da evolução da PNMU
(SCOTT; CHRISTENSEN, 1995).
Nesse sentido é que surgem as peculiaridades da demanda do transporte, ofertas de
70
serviço distintas, adotando ou não arranjos institucionais. Porém, o que está em jogo entre os
municípios é a qualidade de vida, as horas no trânsito, os abusos ao meio ambiente e a
viabilidade de milhares de oportunidades de emprego, aspectos que atuam diretamente na
participação dos atores. Sem um bom serviço de transporte coletivo intermunicipal é muito
mais difícil combater a desigualdade social entre a população. Os custos dos transportes que
não se integram entre si também impossibilitam o transporte de grande parte das pessoas, ou
seja, como explicado por Commaille (2004), a ação pública envolve uma relativização do
papel do Estado e mais atenção aos atores locais.
Segundo Vasconcellos (1995), as condições médias de transportes para a maioria das
pessoas continuam muito desfavoráveis, principalmente no que tange à mobilidade, à segurança
e ao conforto. Os investimentos na modernização do sistema de transportes podem tornar esse
cenário mais favorável à melhoria do serviço prestado à população. Essas tensões, por vezes,
desestabilizam e comprometem os resultados da política, tendo em vista que as relações de
poder e de interesse estão implícitas nas relações estabelecidas (TEIXEIRA, 2017).
Dessa forma, a identificação do papel, em todas as análises, deve ser sempre discutida
à luz do impacto, uma vez que atores, instituições e suas representações relacionam o fracasso
das Políticas Públicas, especialmente, em sua implementação, a fragilidades ou à inefetividade,
ineficiência e ineficácia (PEIXOTO, 2015).
Porém, isso somente pôde ser verificado por meio de análise documental das
secretarias de mobilidade envolvidas no estudo, quando se percebeu a não utilização de PNMU
nas cidades, exceto em Natal-RN. Em uma das atas de reunião, constatou-se: “não conseguimos
avançar com o Plano Municipal de Mobilidade, fato que não temos equipe preparada,
necessitando de capacitação ou mesmo de conhecer outros Planos para servir de exemplo”
(Ind5). Outro documento mostra: “precisamos pesquisar outros Planos e ter contato com outras
secretarias, visando contribuir com o nosso Plano Municipal” (Ind2). Diante do exposto,
verifica-se que não há qualquer documento relacionado ao Plano, que as secretarias estão na
fase inicial da elaboração, ainda fazendo pesquisas e consultando instituições que já têm Plano
Municipal.
Em relação ao plano de mobilidade de Natal-RN, segundo Teixeira (2002) explica,
este consiste em uma política pública de diretrizes norteadoras da ação do poder público. Se
analisada na ótica de atores, representações e instituição, o plano deveria ter como objetivo
desenvolver propostas de políticas e ações para o sistema viário e o sistema de transporte em
suas diversas modalidades, entretanto, sem prever a realização dos deslocamentos de pessoas e
bens de forma intermunicipal. Pressupostos de nova rede de linhas, nesse sentido, deveriam ser
71
discutidos em âmbito metropolitano e não municipal, tais como: função dos deslocamentos
desejados pela população usuária atual e potencial; pesquisas de origem e destino; real
articulação com os polos de desenvolvimento na região; maximização da conectividade direta
entre os polos; destinos curtos a ser estimulados e facilitados, não se utilizando dos pontos mais
centrais, para que entre na discussão dos custos do sistema e não congestione a infraestrutura
de transportes do Centro.
Esse Plano Municipal de Mobilidade, que fora discutido antes da Copa do Mundo,
mesmo que apenas para Natal, prevê um aumento de 68% de viagens em veículo coletivo ou
individual em 20 anos, sendo que, já para 2017, contavam na simulação das vias demasiados
espaços saturados ou supersaturados, mesmo que apenas para Natal, conforme demonstrado na
Figura 6. Para Brancaleon et al. (2015), isso é um exemplo da necessidade de discutir a
motivação para o estabelecimento de ações para resolução de um problema e diferenciar o
status quo e uma situação ideal possível à realidade coletiva.
A Figura 6, a seguir, demonstra que mesmo com um estudo “antecipado” para a
mobilidade nas vias de Natal, antes de ser aprovado, esse plano já se encontrava defasado, visto
que apresentava problemas relativos às vias; indicando, com isso, que não ouviu as reais
necessidades da população, nem as integrou com a realidade em que se encontravam as vias da
cidade.
De acordo com o exemplo e as análises anteriores, pode-se observar a complexidade
que envolve o planejamento, a operação e a gestão de um plano de mobilidade e a necessidade
de mitigação dos problemas de transportes nas regiões metropolitanas. Nessa perspectiva, no
Brasil, os gestores devem ter como meta implementar formas de gestão integrada. Isso foi
observado na análise de documentos, seja nas atas de reunião, como também, na exposição em
audiência pública, visto que atender a todas as demandas é fundamental, mas exige dos gestores
diretrizes e estratégias, as quais chegam a ser inviáveis.
Por isso aumenta e muito a responsabilidade dos atores, das instituições e das
representações, quando alinhada ao modelo Pentágono de Lascoumes e Le Galès (2007), visto
que as ações implicam uma série de desafios institucionais e operacionais, na maioria das vezes,
decorrentes das especificidades legais e institucionais existentes. Essas responsabilidades, no
caso da Grande Natal-RN, precisam ser mais discutidas, ou mesmo intermediadas com foco
nos elementos apresentados, para uma integração de sistemas de transporte público,
principalmente no que tange ao planejamento compartilhado do serviço.
Enfim, as instituições e as representações devem influenciar nos resultados da PNMU
abrindo mão da característica marcante do serviço de transporte público. Contudo, é perceptível
72
a falta de atuação do Governo do Estado do Rio Grande do Norte para evitar os traços de
monopólio natural, ou seja, tarifar o preço do serviço de transporte público inversamente
proporcional ao número de usuários, resultando em uma escala de atendimento de serviço,
independentemente do volume de passageiros transportados.
Figura 6- Simulação das vias de Natal para 2017
Fonte: Plano de Mobilidade de Natal (2010).
73
De acordo com Easton (1970), torna-se imprescindível realizar as Políticas Públicas
resultantes do processamento das demandas oriundas dos inputs originários do meio ambiente,
como se fosse uma reivindicação por participação no sistema político. Tais demandas, segundo
Rua e Aguiar (1995), auxiliam, ainda, no controle da corrupção, de preservação ambiental, de
informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos
e privados e outros. Assim, ora analisado atores, instituições e representações a partir dos
elementos abordados acima, serão introduzidas na discussão as categorias analíticas do Modelo
de Pentágono das Políticas Públicas: os processos e resultados, descritas no tópico a seguir.
4.2 PROCESSOS E RESULTADOS
Este tópico busca atender o objetivo de examinar o modo como os processos
influenciam nos resultados da PNMU. Nessa perspectiva, o desenvolvimento do campo das
Políticas Públicas permitiu que as abordagens técnico-burocráticas e estatistas evoluíssem para
entendimentos, em que pese as Políticas Públicas como um objeto de uma complexidade, além
do que se pensava. A esse respeito, Lascoumes e Le Galès (2012) ressaltam que os propósitos
dos governos estão sempre entremeados na complexidade da ação pública, devendo ser
amplamente debatidos, considerando a multiplicidade de atores envolvidos e a diversidade
atribuída à instrumentação.
Busca-se, ainda, introduzir elementos que vão além do Estado, assim ancorando
relevância a outros atores (PEIXOTO, 2015). O Pentágono das Políticas Públicas imbrica tal
entendimento supracitado, uma vez que consiste em um modelo que aborda elementos até então
invisíveis na análise das Políticas Públicas, a saber: atores, representações, instituições,
processos e resultados (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007).
No que diz respeito à classe 2, analisada neste estudo, esta compreende elementos,
processos e resultados. Nesse sentido, as respostas dos entrevistados apontam para a falta de
entendimento de resultados, devido a serem novos gestores em primeiro ano de governo e,
também, pela formação de equipes despreparadas e pouco qualificadas para a execução dos
processos. Isso pode ser evidenciado pelo fato de apenas um dos municípios envolvidos na
pesquisa, Natal, possuir plano de mobilidade ou de avaliação de resultados.
Por conseguinte, os vocábulos que se aproximam mais de processos incluem: reunião,
plano de mobilidade, ação e sistema, tendo mais evidência nos enunciados ditos pelos
74
informantes. As palavras reunião, ação e plano de mobilidade estão praticamente em todas as
sentenças elucidadas em todo o corpus. Nessa classe, há preocupação dos informantes em
priorizar a construção do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, em virtude de o Plano
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) determinar prazos. Para tanto, destacam as várias
reuniões internas (nas secretarias municipais) e as reuniões abertas para que o debate seja amplo
e com participação da sociedade civil.
Portanto, nos documentos analisados, pode-se destacar o Plano Municipal de Natal, o
qual serve como exemplo para os demais municípios, visto nas atas de reunião. Isso é
evidenciado na fala de alguns dos secretários. Além disso, percebe-se a falta de incentivos por
parte do Governo e, ainda, a falta de uma equipe mais capacitada, uma vez que “precisamos de
agilidade nos conhecimentos referentes à criação do Plano de Mobilidade” (Ind3); “esse é visto
como um momento histórico, no qual construiremos junto com a sociedade uma cidade melhor
no que diz respeito à mobilidade urbana” (Ind5).
Essa primeira análise, comparada aos dados extraídos do Plano Municipal de Natal-
RN, apresenta uma falta de concorrência acirrada entre os modos de transporte coletivo e
individual, como ocorre em outras regiões metropolitanas de cidades brasileiras, o que vem
majorando desde a última década devido ao crescimento da frota sem a correspondente
ampliação da infraestrutura viária. Esse crescimento desafia a eficiência operacional gerando
ciclo de processos de difícil solução, com diminuição das condições de tráfego e qualidade do
sistema enquanto se aumentam tarifas e uso de veículos particulares.
Assim, a demanda por transporte urbano, em um determinado município pertencente
a um aglomerado urbano pode ser afetada de maneira significativa por mudanças na dinâmica
urbana de municípios vizinhos, o que não é analisado hoje em dia sem a prática de mudanças
na legislação de zoneamento de um município por meio da influência na Grande Natal-RN e
vice-versa. Sob essa ótica, Azevedo (2003) define Políticas Públicas como tudo o que um
governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e omissões; tendo em vista
ações já previstas e deixadas por fazer devido à falta de equipe, por exemplo.
Isso dificulta a garantia de demanda a partir da adoção de medidas de expansão da
rede, especialmente se verificadas as falhas do processo de reconhecer o caráter metropolitano
dos processos e seus reflexos nos resultados e nas políticas. Nesse sentido, Lascoumes e Le
Galès (2007) sugerem que os instrumentos de ação pública, como dispositivos técnico-sociais,
orientam as relações entre a administração estatal e a sociedade civil.
Essas relações são aquilo que tem caracterizado as Políticas Públicas na
contemporaneidade de maneira que, conforme Farah (2011), o público é ampliado para além
75
das fronteiras do Estado, incluindo as organizações da sociedade civil no seu processo de
formulação, implementação e controle. Embora esses debates, por vezes, sejam inviáveis, pelo
fato de existir a necessidade de envolvimento de outros órgãos, como, por exemplo, o Governo
do Estado, pois cidades da Região Metropolitana são cortadas por rodovias estaduais, alguns
gestores de municípios vizinhos afirmam que não conseguem avançar na PMMU, tendo em
vista que a atuação nas rodovias estaduais é de responsabilidade do Governo Estado. Além
disso, também é ressaltada a ausência do Governo Estadual na discussão acerca de um Plano
Metropolitano de Mobilidade Urbana que, para os informantes, seria imprescindível.
Nos relatos a seguir, constata-se a ausência do Governo Estadual, que tem deixado as
cidades da Região Metropolitana à margem das discussões.
Nós estamos na expectativa da conclusão do plano de mobilidade para que a gente dê
um avanço ou reinicie a licitação dos transportes. Uma das primeiras decisões foi
colocar o plano de mobilidade para andar mesmo ele tendo até 2020 porque a lei
permita ele esse espaço. (Ind1)
O plano de mobilidade aqui de Macaíba foi o primeiro plano aprovado na região
metropolitana, nós conseguimos cumprir o prazo dado pela lei de 2012 sem
prorrogação. (Ind4)
Atualmente, estamos acompanhando a elaboração de nosso pró-mobi, o nosso plano
diretor, tendo reuniões internas frequentes. (Ind5)
Reuniões periódicas, o plano de mobilidade urbana vem sendo exaustivamente
discutido, não só com a secretaria mas com todo o staff da prefeitura e principalmente
com a população. (Ind2)
A gente vem discutindo isso amplamente com os segmentos sociais para a elaboração,
já agora com o produto certo, já são dez produtos, então, frequentemente existe essas
reuniões. Inclusive nas reuniões, apesar de sempre serem convidados, não
comparecem, mas a gente percebe que essa ausência dificulta substancialmente o
avanço dos municípios vizinhos a Natal, porque não adianta a gente discutir Natal
sozinho e depois chamar São Gonçalo para discutir se o Governo do Estado está
ausente. (Ind5)
Apesar do trânsito de Ceará Mirim já ser municipalizado, impossibilita uma ação legal
por parte da secretaria de defesa da COMUTRAN do ponto de vista de atuação mesmo
e autuação legal para o disciplinamento e a correção. (Ind3)
Não sou eu que estou dizendo, é a população também que testemunha, nós não
presenciamos nenhuma ação que traga benefício em termo de mobilidade urbana para
a região metropolitana da qual Parnamirim faz parte. (Ind1)
As entrevistas demonstram que os benefícios são evidentes, e que é necessário a
implementação do Plano de Mobilidade para as regiões, visto que são rodovias que integram a
capital, muitas delas zonas de turismo; sendo, portanto, necessária a participação do Governo
Estadual.
76
Nesse contexto, os documentos analisados, como atas de reunião, demonstram que:
“Natal tem crescido muito rápido, a quantidade de veículos é crescente, devemos pensar na
reavaliação do Plano, e elaborar o pró-mobi” (Ind5); “é necessário, com urgência, elaborar o
plano, juntamente com o Governo do Estado, para que a cidade possa atender melhor a
demanda, principalmente, após a criação do aeroporto” (Ind2).
A pesquisa ainda analisou a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das
dimensões de mobilidade, em que, o exercício interpretativo constou da qualificação da Política
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). De modo a compreender o início da trajetória,
avanços e gargalos enfrentados na gestão do transporte na Grande Natal/RN. Os informantes
Ind1e Ind4 relatam a importância do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, uma vez que cita
esse instrumento como uma prioridade. Para Ind1: “Uma das primeiras decisões foi colocar o
Plano Municipal de mobilidade urbana pra andar, mesmo ele tendo até 2020 porque a lei
permite a ele esse espaço”.
A partir da fala do Ind 1, pode-se relacionar essa verbalização à variável do modelo de
Pentágono de Políticas Públicas, processos que se referem às tomadas de decisões, tornando
este um tanto complexo quando tratados em nível de Políticas Públicas, pois envolve relação
de poder e legitimação das organizações. No campo das relações institucionais, a autoridade é
a legitimação institucionalizada que subjaz ao poder e se define com institucionalização dos
direitos dos líderes de esperar o apoio dos membros da coletividade (VIEIRA; MISOCZKY,
2003).
Sendo assim, analisando os documentos institucionais da Secretaria, particularmente
o Plano Municipal de Mobilidade da cidade de Natal, constata-se a aplicabilidade do modelo
Pentágono de Políticas Públicas, considerando que envolve nesse processo atores,
representações e instituições, na perspectiva de um desenvolvimento eficaz de mobilidade
urbana. Entretanto, esse plano ainda não foi avaliado para que apresente os resultados conforme
o modelo propõe.
Para Lascoumes e Le Galès (2012 apud MELO, 2016), os estudos sobre
implementação apontam que projetos e programas governamentais são portadores de muitas
ambiguidades, o que dá margem aos jogos de poder organizacionais internos. Desse modo,
objetivos e prioridades dos atores se acumulam de forma desarticulada. De acordo com Ind 4:
“O Plano municipal de mobilidade urbana aqui de Macaíba foi o primeiro plano aprovado na
Região Metropolitana, nós conseguimos cumprir o prazo dado pela lei de 2012 sem
prorrogação”.
77
Por se tratar de uma pesquisa realizada na Grande Natal-RN, na qual as vias que ligam
as cidades, por vezes, consistem em rodovias estaduais, ou seja, tal situação implica, de certo
modo, o envolvimento do Governo do Estado do Rio Grande do Norte nas discussões dos
Planos Municipais de Mobilidade Urbana (PMMU) das cidades da Grande Natal como medida
indispensável. Sob esse viés, Moura (2017) enfatiza a importância do Plano Diretor de
Transporte como ferramenta, pois este indica diretrizes e ações necessárias para melhorar a
mobilidade urbana. Um aspecto que contribui para a melhoria da qualidade da mobilidade
urbana é a oferta de transporte público de qualidade e em quantidade suficiente ao atendimento
das demandas existentes, ou seja, um transporte público eficiente. Para tanto, as ações de
planejamento urbano deverão também considerar as orientações definidas na política de
transporte.
Nesse caso, o município de Macaíba foi pioneiro no desenvolvimento e na implantação
do Plano de Mobilidade, o que o torna modelo para outros municípios do Estado, além de
proporcionar incrementos na área, visto que, quando avaliado, pode adequar-se às novas
necessidades, fazendo projetos e garantindo recursos junto às esferas estadual e federal.
Verificando o documento legal, o Plano de Mobilidade Urbana de Macaíba, também se
constatou a preocupação em utilizar o modelo Pentágono.
De acordo com Osório (2007), a presença e a participação do Estado é considerado de
fundamental importância para fortalecer o direcionamento de modelos de Políticas Públicas
emergentes dentro do dinamismo decorrente da relação Estado e política pública. É pertinente
destacar que o Estado pouco ou quase nada tem feito no sentido de atingir essas Políticas
Públicas. Para Almeida (2010), as Políticas Públicas costumam ser o resultado de intensa
interação entre atores políticos e não a imposição de fórmulas e cálculos para cada problema.
Nessa direção, as respostas dos entrevistados evidenciam somente a preocupação, mas
poucas ações estratégias em relação ao apoio do Governo do Estado na discussão dessa pauta,
como pode ser visto nas falas de Ind3, DT e Ind5, que relatam tal preocupação.
Particularmente eu acho que nós precisamos nos articular melhor, pois não temos
nenhum apoio do Governo do Estado, que é o órgão gestor maior das Políticas
Públicas estaduais. Acima de tudo, que haja envolvimento do Governo do Estado,
visto que todos os acessos, apesar de serem cidades conurbadas, ela é feita através de
rodovias estaduais. (Ind3)
O Governo do Estado deve, por meio de projetos junto ao Governo Federal, por
exemplo, assegurar recursos, com a finalidade de desenvolver Políticas Públicas para
mobilidade. (DT)
É necessário maior empenho por parte do Governo do Estado para que as Políticas
Públicas de mobilidade atinjam as metas primárias de efetivação. (Ind5)
78
Os demais entrevistados não apresentaram a preocupação evidente com a participação
do Governo do Estado. Eles acreditam que as Políticas Públicas desenvolvidas na região têm
grande participação, ou melhor, só se efetivaram devido a ações do Governo.
Com todas as análises do modelo de Pentágono discutidas, conforme Andrade e
Valadão (2017), o objetivo ultrapassa abordagens funcionalistas de instrumentos de Políticas
Públicas que os consideram exclusivamente uma ferramenta técnica na operação de programas
para a resolução de problemas específicos. Assim, a partir dos elementos abordados, pode ser
incorporada à discussão a aplicabilidade e a modernização, por meio de avanços ou desafios a
superar para a melhoria da PNMU, que precisa discutir a funcionalidade e os aspectos
institucionais, sociais e políticos (RANGEL, 2016).
Como no exemplo do Plano de Mobilidade de Natal, alguns investimentos foram
integrados na área de infraestrutura para a região metropolitana de Natal-RN, contratados pela
Secretaria de Estado da Infraestrutura do Rio Grande do Norte em 2009. Entretanto, nem os
objetivos previstos para a Copa do Mundo, realizada em 2014, foram atendidos, apesar de
contar com a melhoria da qualidade dos serviços de transporte público na Grande Natal-RN ou
com a funcionalidade desses serviços, a partir da criação de um novo eixo de transporte urbano,
com corredores viários e de transporte coletivo. Além da implantação de corredores
metropolitanos de transporte, compreendendo o desenvolvimento da infraestrutura para o
transporte coletivo com sua devida priorização, o plano prevê também melhorias na
infraestrutura urbana das cidades envolvidas nesta pesquisa, a fim de atingir aspectos sociais,
institucionais, econômicos e políticos. Sendo assim, percebe-se que a criação do referido Plano,
contempla a promoção de melhoria, com a garantia de recursos na esfera do governo federal;
entretanto, a execução deixa a deseja devido a secretaria não apresentar equipe capacitada.
De fato, seriam processos a ser implantados de forma absoluta, considerando o
pensamento de planejamento integralizado. Porém, a realidade é diferente do pensamento de
Almeida (2010) a respeito das Políticas Públicas serem o resultado de intensa interação entre
atores políticos e não a imposição de fórmulas e cálculos para cada problema.
Dessa forma, os processos influenciam nos resultados da PNMU devido à necessidade
de combater o conflito de competências no exercício da coordenação dos modos de transportes
públicos e privados em toda a Grande Natal-RN; à ausência de integração tarifária, como
verificado na análise do Plano de Mobilidade de Natal; à falta de ação do Governo, que não
define autonomia política e financeira para a Região Metropolitana, sem expressar medidas de
planejamento, o que dificulta a realização de discussão das dimensões de referência da Política
79
Nacional de Mobilidade Urbana, em seus aspectos econômico e cultural, como elemento físico
ou de comunicação (RANGEL, 2016), hoje inexistentes na Grande Natal-RN.
4.3 APLICABILIDADE, AVANÇOS E DESAFIOS
Apesar da complexidade e do dinamismo de uma política pública reconhecer a
multiplicidade de fatores do modelo exposto, a pesquisa passou a analisar a PNMU e sua
aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de transportes da Grande
Natal e, com isso, a identificar avanços e desafios que influenciam a mobilidade urbana no
contexto local a partir dos processos e resultados alcançados.
Com as análises efetuadas, percebe-se uma necessidade de realização de um
planejamento integrado entre os atores envolvidos em uma política metropolitana, capaz de
identificar os principais gargalos e seus impactos no sistema, para assim formular cursos de
ação, sobretudo a partir de uma visão mais abrangente de todo o sistema, direcionado à solução
dos problemas.
Partindo dessa perspectiva, o Planejamento Integrado poderá auxiliar nas ações e nas
tomadas de decisões que servirão de subsídios para a gestão da Política de mobilidade urbana
nos municípios (MOURA, 2017), interpretadas a partir da Figura 7. O dendograma apresentado
na Figura 7 baseia-se no que preconizam Lascoumes e Le Galès (2007), visto que os
mecanismos de uma política não são exclusivamente técnicos, pois podem assumir vários
significados.
Para fins deste estudo, os elementos do Pentágono das Políticas Públicas
compreendem os atores, como: pessoas responsáveis pela execução e pelo controle das Políticas
Públicas. Desse modo, secretários, conselheiros, representantes da sociedade civil, lideranças
comunitárias devem participar e monitorar o andamento das Políticas Públicas. Já as
representações dizem respeito aos espaços legais em que os atores se apropriam para discussão
e controle das políticas. Nesse sentido, destacamos fóruns, conselhos e secretarias de Políticas
Públicas. Quantos às instituições, estas consistem em órgãos governamentais de apoio e
assessoria, tais como: empresas estatais e departamentos públicos vinculados ao Estado. Por
sua vez, os processos são entendidos como os procedimentos a partir dos quais as Políticas
Públicas são desenvolvidas. Por fim, os resultados consistem no apurado de todo o percurso
necessário para avaliação da política pública.
80
Figura 7 – Dendograma de elementos do Pentágono das Políticas Públicas.
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
81
A presença de elementos do Pentágono das Políticas Públicas é distribuída em duas
das três classes originadas das partições dos conteúdos das entrevistas, uma vez processadas no
Iramuteq como análises CHD, conforme elucida o Quadro 3. Dessa forma, a partir da classe 3
é que se discutiram os desafios e os gargalos enfrentados que interferem nos resultados
decorrentes dos impactos de uma Política Pública que, segundo Teixeira (2017), pode gerar
efeitos ou impactos negativos e, até mesmo perversos, no tocante a seus resultados.
Com isso, pode-se afirmar, de acordo com o que os informantes ressaltam, que a
PMMU só terá uma efetiva construção quando atores e representações estiverem articulados e
dispostos a discutir a problemática da mobilidade urbana e da gestão de transporte, enfatizando,
assim, a importância desse envolvimento, recordando o pensamento de Figueiredo (2012) sobre
os efeitos dos instrumentos da ação pública ou de uma política pública. Portanto, não há ações
integradas, nem de planejamento nem de ação do Governo Estadual nem de definição de
autonomia política e financeira na Região Metropolitana.
Isso demonstra ser necessários exemplos de sucesso quanto à integração física que
apontam para o papel fundamental da governança, evitando-se a prevalência de políticas de
governo prejudiciais aos sistemas de transporte. Ressalta-se também a necessidade de associar
aos sistemas de transporte público de passageiros as atividades econômicas necessárias ao
fomento da demanda. Isso pode ser realizado, por exemplo, com o compartilhamento de
comércio e serviços nas infraestruturas de transporte público, como papel desenvolvido pelo
Ministério das Cidades. Isso deveria auxiliar a funcionalidade, contemplando as redes de
sustentação das cidades, suas funções e atividades, bem como estar baseada nos aspectos
institucionais, sociais e políticos (RANGEL, 2016).
Ainda pôde ser verificado que se observa, na maioria dos casos, a integração de
sistemas de transportes no âmbito físico, que possui soluções tecnológicas disponíveis e a custos
acessíveis no Brasil. Portanto, o problema da falta de integração no tocante a transportes se dá
em razão do pouco ou do inexistente compartilhamento dos processos lógicos de planejamento
e operação nas diferentes organizações envolvidas na gestão de transportes em uma RM. Deve-
se buscar, por conseguinte, a organização das instituições envolvidas no quesito lógico, ou seja,
relativo ao planejamento operacional, ao sistema de informações etc.
Contudo, por estar se tratar de elementos não totalmente autônomos e decisivos, em
que pese as Políticas Públicas de mobilidade urbana, apresentam-se fragilidades na execução
de tais políticas, pois a decisão sempre cabe a gestores acima na hierarquia da Administração
Pública, estes que, por sua vez, pouco ou não participam das discussões a respeito do tema
sobre os problemas socialmente debatidos, como admitido nas respostas aos questionários
82
sobre os desconhecimentos a respeito de resultados das PNMU devido ao pouco tempo de
nomeação, mesmo que em prefeituras em primeiro ano da reeleição, ou mesmo sendo a
primeira vez à frente da pasta sem atuação prévia. Nesse caso, apenas um dos secretários
possuía experiência anterior, ocasionando a multiplicação de atores e espaços e a
diversificação da instrumentação (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Isso significa que a
Política Nacional de Mobilidade Urbana, no contexto da Grande Natal, não saiu do lugar, ou
seja, ainda precisa iniciar sua contextualização para a discussão de trabalhos de maneira
regionalizada.
Segundo Andrade (2001), por vezes, torna-se necessário democratizar a própria
sociedade civil, o que supõe o fortalecimento das organizações sociais, a democratização das
informações e a capacitação dos cidadãos e dos próprios atores públicos para a tomada de
decisões, no sentido de tornar a sociedade em geral mais participativa e atuante. Vale destacar
ainda que o autor deixa evidente a importância e o valor do capital social para toda a dinâmica
do processo, como também para a concretização de resultados, que são suportados pelas
seguintes declarações: “Não adianta também a secretaria de mobilidade ficar discutindo sozinha
com alguns segmentos da sociedade civil organizada e ficar de fora, por exemplo, as questões
que as secretarias convivem com as problemáticas do dia a dia da rua dos bairros” (Ind3), ou
“existe uma comissão aonde é discutido inclusive essa semana houve uma discussão com o
pessoal da comissão como também com a sociedade civil organizada” (Ind5), e, ainda, “é
importante uma equipe integrada e qualificada para atender com eficácia a elaboração do Plano,
juntamente com as comissões e conselhos” (Ind1).
Diante do exposto, verifica-se a necessidade emergente de as secretarias terem uma
atuação mais organizada, visto que ficar somente no plano de discussões, reuniões, fóruns e
distribuição de comissões para isto ou para aquilo não apresenta dados que influenciam no
resultado esperado. Isso também é mencionado nas atas de reunião, pois todos os secretários
explicam que é necessário e emergente capacitar e, até contratar, se necessário, equipes para
atender com eficiência a elaboração e a aplicação do plano de mobilidade, uma vez que a lei
exige sua efetividade com a máxima brevidade.
Ao abordar a questão da complexidade na tomada de decisões, percebe-se que esta
está sendo estruturada por níveis. Nesse caso, cada nível de decisão é parte de uma
deliberação consciente (HODGSON, 1994), como elementos oriundos nas frases: “isso tem
a sua importância social para que a comunidade local possa se organizar no ponto de vista da
mobilidade urbana” (Ind3); “não adianta você atender só os bairros se a indústria e o comércio
não estão participando, então eu acho que deveria estar participando mais efetivamente em
83
relação a isso até nas discussões” (Ind5); e, “a participação de todos é fundamental para que
o Plano atinja os objetivos almejados, pois ouvindo todos os envolvidos se chegada a um
denominador comum” (Ind1). Assim, as discussões devem partir para as dimensões sociais,
políticas, econômicas e culturais, no contexto da Grande Natal, considerando que, até o
momento, não se iniciou a discussão regionalizada por falta de ação do Poder Público
Estadual. Nos documentos analisados percebeu-se a necessidade de inserir a participação
social no processo de tomada de decisões, pois as atas de reunião assim demonstram
“devemos pensar em audiências públicas para discutir as questões de mobilidade” (Ind3); “é
importante ouvir a população e os demais agentes públicos” (Ind5).
Nesse processo, para que as estratégias traçadas no Plano de Mobilidade sejam
efetivadas, as tomadas de decisões são imprescindíveis. Os entraves fazem com que as
secretarias não avancem, ficando estagnadas e, por vezes, culpando as demais esferas do
poder público.
Ainda em relação à questão de Scott e Christensen (1995) sobre o estímulo do
ambiente, este deve ser cognitivamente processado pelos atores, uma vez que se mostra
importante para a realização de reunião e do debate público com a presença de todos os
envolvidos, como verificado nas sentenças: “bem, o debate público [deve contar] com diversos
segmentos das comunidades, porque é importante os bairros estarem participando da coleta de
dados, pois é importante a pesquisa com o IBGE e outros segmentos como, por exemplo,
indústria e comércio” (Ind5) ou “esse território, ele é muito espalhado, nós temos quilombola,
nós temos assentamento, nós temos comunidades e a minha principal preocupação, minha
principal sugestão, é que a gente faça inserção das pessoas que residem nessas localidades”
(Ind3) ou ainda “então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar
mais presente participando e buscando junto conosco as resolutividade” (Ind3) e mesmo: “mas
com relação a mobilidade nem DETRAN e nem DER participam” (Ind1). É importante destacar
os documentos de audiências públicas realizadas, tanto na cidade de Natal como em Macaíba e
Parnamirim, visando ouvir diversos segmentos do poder público, além da sociedade civil, no
intuito de desenvolver o plano de mobilidade, e/ou atualizar o já existente.
Aqui é importante destacar os documentos de audiências públicas realizadas tanto na
cidade de Natal, como também, em Macaíba e Parnamirim, visando ouvir diversos segmentos
do poder público, além da sociedade civil, no intuito de desenvolver o plano de mobilidade,
e/ou atualizar o já existente.
Diante do exposto, o objeto desta pesquisa destaca a necessidade da reunião de forma
integrada de todos – atores, instituições e representação – para discussão dos processos e a
84
aplicação de conceitos unificados para a Grande Natal-RN, que representam a organização
necessária para explorar o conhecimento dos entraves para dar início à modernização do sistema
de transporte para a Região Metropolitana, buscando a efetiva promoção da melhoria da
qualidade dos serviços de transporte público, com a implantação de corredores metropolitanos
de transporte, compreendendo as melhorias na infraestrutura urbana das cidades afetadas.
Para Chesbrough (2003) e Collm e Schedler (2012), o processo de inovação deve ser
conduzido não apenas internamente mas ainda envolvendo os atores externos e importantes ao
processo. Nessa direção, o processo aberto de inovação pode contribuir para que se expressem
alguns interesses públicos mais amplos e abrangentes, ficando distante das forças locais,
impossibilitando contribuições mais eficazes com vistas à objetividade das ações e à priorização
de demandas urgentes nas tomadas de decisões.
Por sua vez, Siqueira e Lima (2015) ainda chamam a atenção para os entraves que
precisam ser ultrapassados com o envolvimento de toda a sociedade e com a boa vontade
política na implementação de medidas que tragam resultados positivos para os problemas de
mobilidade urbana, não apenas para a população atual mas também para ser reproduzidos pelas
gerações futuras. A área pesquisada, na Região Metropolitana de Natal, está necessitada de
estudos interligados, visto não ter atualmente interferência do Governo Estadual para o início
do processo, considerando que a falta de planos de mobilidade, na maioria das cidades, impõe
um choque aos atores para conseguir avanços e enfrentar desafios, já estudados em prática em
outras regiões metropolitanas pelo Brasil.
Verifica-se que, em geral, os municípios integrantes de uma Região Metropolitana
possuem o desafio de, apesar de compartilharem cotidianamente os fluxos de mercadorias e
pessoas, não atuarem de forma colaborativa e compartilhada no transporte público, pois as
soluções para as questões regulatórias e financeiras, o planejamento e o gerenciamento são
desenvolvidas pelos titulares do serviço, no caso, os municípios. A esses desafios de
competência somam-se aspectos de caráter operacional dos sistemas de transporte que
envolvem, por exemplo, a integração tarifária e a operacionalização no âmbito metropolitano,
a competição entre sistemas metropolitanos e municipais, o equacionamento de distribuição de
receitas, entre outros.
Assim, a classe 3 apresentou desafios e gargalos enfrentados na elaboração da PMMU
e na execução da Política de Mobilidade Urbana. Nesse processo, os informantes apontam as
dificuldades de efetivar o que é preconizado nas diretrizes da PNMU, assim como evidenciam
órgãos públicos, como o Governo Estadual, o Departamento de Estradas de Rodagem (DER),
o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), sendo esse um dos
85
principais fatores que inviabilizam o processo de implementação dos planos de mobilidade
urbana.
Nos enunciados dos informantes se destaca a falta de acesso ao Governo do Estado e
ao DER nas discussões dos planos e na elaboração de propostas para um plano de mobilidade
urbana da Região Metropolitana, além de ações mal planejadas de órgãos como o DNIT que,
por vezes, não dialogam com a população e com as gestões municipais. Esses vocábulos
apresentam análise do objeto da pesquisa da classe 3, que indica uma tendência representativa,
agregando todas as categorias analíticas do Pentágono, tais como: atores, instituições,
representações, processos e resultados, visto que é necessário compreender como os
instrumentos de políticas podem produzir efeitos independentemente dos objetivos
governamentais perseguidos naquilo que se inscreve na instrumentação da ação pública
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), como suportado pela pesquisa nas declarações a seguir:
Sem o governo estadual fica difícil, então foi criado um fórum para discutir justamente
essa questão, inclusive a STTU sempre à frente para discutir esses pontos para
amadurecer incentivar e conscientizar o gestor da responsabilidade que ele tem em
detrimento desse plano diretor dessas diretrizes. (Ind5)
Um problema hoje, por exemplo, o DNIT fez uma intervenção, mas em nenhum
momento discutiu com a sociedade e com os órgãos envolvidos as prefeituras
envolvidas o que está acontecendo hoje. (Ind5)
O que vai acontecer é que nós teremos os planos de mobilidades das cidades que
estão fazendo por necessidade e lógico por força da lei. (Ind4)
Mas com relação à mobilidade nem DETRAN e nem DER participam. (Ind1)
Então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar mais
presente participando e buscando junto conosco as resolutividades e as melhores
maneiras que possamos encontrar para resolvermos o problema desse acesso. (Ind3)
Então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar mais
presente participando e buscando junto conosco as resolutividades e as melhores
maneiras que possamos encontrar para resolvermos o problema desse acesso. (Ind3)
A partir das frases elucidadas, remete-se ao desafio de pensar isoladamente uma
política pública que, por vezes, não traz os resultados esperados. Nesse sentido, faz-se
necessária a interação entre as diversas fronteiras do saber, de modo a propiciar espaços à união
de esforços que possam conduzir à emancipação social, econômica e política de cidadãos, como
discutido por Carvalho (2011), no entendimento dos instrumentos de ação pública técnica e
social.
Entretanto, é de se reconhecer que, tratar especificamente de Políticas Públicas de
mobilidade urbana, é um trabalho um tanto complexo, tendo em vista que, para proporcionar
86
uma contribuição efetiva, para a consolidação dessas políticas é inevitável enfrentar intensos
desafios, tanto no campo das instituições como no espaço de participação da própria sociedade
civil. Dessa forma, apesar de aparentemente simples, há uma necessidade de gestão de uma
série de interesses conflitantes dos atores envolvidos. Isso ocorre porque, enquanto o poder
público e o usuário têm objetivos de assegurar os princípios norteadores definidos para a
prestação de serviços públicos em transportes – como regularidade, funcionalidade, segurança,
modicidade tarifária –, o operador visa à lucratividade e ao retorno do seu investimento, o que
pode afetar diretamente a queda da qualidade do serviço se o sistema não for bem administrado
(ROSA, 2013).
Nessa direção, a Figura 8, que trata do dendograma de elementos do Pentágono das
Políticas Públicas, ajuda na análise final deste documento, abordando as classes, tomando como
base os vocábulos que possuem maior frequência em cada classe. O dendograma é composto
por quatro elementos do Pentágono, recordando a falta da categoria analítica de resultados,
devido ao tempo de inserção dos secretários à frente de suas posições e a três classes geradas
pelo Iramuteq. As classes foram distribuídas para os quatro elementos após realização de análise
de conteúdo.
Figura 8 – Similitude das classes da mobilidade urbana
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
87
A Figura 8 foi oriunda da seleção dos vocábulos com maior frequência em cada classe,
que estão representados na figura em porcentagem. Quanto ao valor de Qui-quadrado, este
corresponde a uma avaliação quantitativa da relação entre o resultado do experimento e a
distribuição esperada para o fenômeno, no caso do Iramuteq, é aconselhável utilizar vocábulos
com o valor de Qui-quadrado acima de 2,90. Esses dados foram utilizados como validação do
estudo, não servindo de base para análise, visto ser um procedimento totalmente qualitativo.
Na análise de similitude, outra ferramenta disponibilizada pelo Iramuteq que
proporciona uma visão da proximidade dos vocábulos no corpus do texto analisado, as palavras
com mais destaque são as de mais frequência no corpus. Isso significa que quanto mais as
palavras em destaque estiverem próximas, mais relação elas têm. Esses dados trazem
informações relevantes para o estudo, na medida em que revelam sua relação dos vocábulos
com o contexto do que vem sendo discutido e analisado no âmbito da Política de Mobilidade
Urbana, levando em consideração o pensamento de Delvaux (2007) sobre as características
principais da ação pública, quais sejam: a) a multiplicidade e a diversidade dos atores; b) o
carácter compósito do ator público; c) a atenuação das relações hierárquicas entre atores; d) a
relativização do impacto do momento de tomada de decisão; e) a não linearidade do processo;
f) a fragmentação e flexibilidade da ação.
Dessa forma, para a realização da análise de similitude, um critério de inclusão de
vocábulos foi adotado, a saber: divisão do número de ocorrência pelo número de formas
multiplicado por dois. A análise gerada sintetiza as classes destacadas dando ênfase aos termos
gente, cidade, mobilidade e plano. A análise organiza ainda a visão geral dos informantes a
respeito da mobilidade urbana. Ademais, a Figura 8 revela além dos vocábulos supracitados, a
proximidade entre plano, mobilidade, cidade e população.
Na árvore de coocorrência, os resultados indicaram, conforme relatos dos sujeitos
informantes da pesquisa, a mobilidade urbana numa visão mais abrangente. A Figura 8 revela
além dos vocábulos supracitados, a proximidade entre: 1 – Plano relacionado a conhecimento,
ou seja, a importância dos atores envolvidos em conhecer o Plano; 2 – Mobilidade, no que tange
aos aspectos legais e até mesmo de obrigatoriedade por parte dos governantes em obedecer ao
que está na lei; 3 – Cidade, no que concerne à necessidade da cidade em ter um Plano de Diretor
de Transporte e a melhoria que uma política desse porte pode trazer ao município; e, por fim, 4
– População, que apresenta os benefícios que um plano consistente e implementado pode trazer
para a população, melhorando, inclusive, a qualidade de vida das pessoas. Para Miranda e Silva
(2012), a mobilidade urbana bem planejada, com sistemas integrados e sustentáveis, garante o
88
acesso dos cidadãos às cidades e proporciona qualidade de vida e desenvolvimento econômico
e social.
Essa similitude foi importante devido à apresentação dos vocábulos principais que
basearam a análise em cada um dos tópicos de discussão apresentados, agregando à discussão
os elementos mais importantes no entender dos agentes que participaram da pesquisa,
fortalecendo, portanto, o resultado da pesquisa. Isso evidencia os aspectos que norteiam a
Região Metropolitana de Natal em busca do viés da funcionalidade, da dimensão social,
econômica, de comunicação e cultural, que fazem de cada Região Metropolitana do Brasil um
caso específico.
Na base documental analisada – como atas de reunião, planos, audiências públicas,
etc. –, percebeu-se a identificação do papel de atores, instituições e representações em todas as
análises, que precisa ser sempre discutida à luz do impacto, pois há uma relação direta com o
fracasso das Políticas Públicas, especialmente no que diz respeito à implementação, a
fragilidades ou à inefetividade, ineficiência e ineficácia.
Diante do exposto, fazem-se necessárias algumas considerações finais, expostas na
próxima seção, com a finalidade de responder ao objetivo proposto pelo estudo e,
posteriormente, à problemática destacada, que buscou verificar de que maneira a Política
Nacional de Mobilidade Urbana vem sendo incorporada no processo de gestão do sistema de
transportes na Grande Natal/RN.
89
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo desta dissertação foi atingido ao analisar a gestão de transportes da Grande
Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU). Para tanto, foram delineados como objetivos específicos:
identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU
com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas; examinar o modo
como as instituições e as representações influenciam nos processos e resultados da PNMU; e
analisar a PNMU e sua aplicabilidade para a unificação de conceitos e a modernização do
sistema de transportes da Grande Natal, destacando os avanços e desafios da Política Nacional.
O estudo indicou, no que se refere ao papel dos atores envolvidos, que os entrevistados
explicam que o envolvimento de órgãos estadual e federal é de suma importância para a
implementação de articulação dos Planos de Mobilidade Urbana. Ainda conforme os resultados,
verifica-se uma necessidade de gestão de uma série de interesses conflitantes dos atores
envolvidos. O modelo de Pentágono de Políticas Públicas, de Lascoumes e Le Galès (2012),
indica as categorias analíticas denominadas de atores, representações, instituições, processos e
resultados. Todavia, evidencia-se a tendência de valorização das categorias analíticas atores,
representações, instituições e processos e, de modo ausente, a categoria resultados no que tange
à Política de Mobilidade Urbana. Assim, o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações
de implementação da PNMU, com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas
Públicas, é voltado para o desenvolvimento de propostas de políticas e de ações para o sistema
viário e o sistema de transporte em suas diversas modalidades com foco na intermunicipal.
Ademais, ressalta-se que a ausência do Governo Estadual nas discussões, não apenas
nesta, mas em muitas gestões, impossibilita a implementação dos planos de mobilidade na
Grande Natal. Com isso, confirma-se a ausência da categoria resultados, que constitui uma das
variáveis do modelo de Pentágono de Políticas Públicas. Essa ausência indicada no estudo deve-
se ao fato de que a pesquisa ter sido realizada no primeiro ano da gestão, mesmo considerando
que alguns dos executivos municipais renovaram seu mandato, porém os secretários, em sua
maioria, foram substituídos, o que os levou a não enxergar ainda resultados concretos no tocante
à Política de Mobilidade Urbana no município. Denota-se, assim, uma necessidade evidente de
melhor preparação dos agentes envolvidos no tema, para que possam influenciar e organizar os
novos planos de mobilidade que precisam emergir.
90
Ao discutir como as instituições e as representações influenciam nos processos e nos
resultados da PNMU, percebeu-se, por um lado, que o Governo Estadual tem sido inoperante
quanto a sua responsabilidade de atuar em prol da modernização de uma política de mobilidade
para a região da Grande Natal-RN como um todo. Por outro lado, os processos deixam
transparecer: a necessidade de combater o conflito de competências no exercício da
coordenação de transportes públicos e privados em toda a Grande Natal-RN; a ausência de
integração tarifária; a ausência de operacionalização da autonomia política e financeira para a
Região Metropolitana, bem como de uma gestão integrada.
Somente dessa forma é que todos – atores, instituições e representação –
complementam-se para discussão dos processos e aplicação de conceitos unificados para a
Grande Natal-RN buscando a melhoria da qualidade dos serviços de transporte público e o
desenvolvimento da infraestrutura com melhorias para a infraestrutura urbana das cidades
envolvidas. Só assim os atores podem se preparar para conquistar avanços e enfrentar desafios
necessários para a região analisada.
Ao analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e
modernização do sistema de transportes da Grande Natal, destacando avanços e desafios da
Política Nacional, constatou-se que os avanços foram poucos, que ainda há muito a ser feito
para que se atinja o Plano de Mobilidade, e que os desafios são evidentes, envolvendo desde
recursos até a equipe qualificada para sua execução. Além disso, a modernização deve ser uma
constante da gestão integrada.
Portanto, no contexto do modelo Pentágono, verificou-se que, para os atores, há a
necessidade do envolvimento de novos atores, seja do Governo do Estado, seja do Governo
Federal, além de uma maior interação de outros atores da sociedade civil das cidades. Para as
representações, constatou-se que existe uma baixa cultura nas cidades no tocante à
consolidação de uma boa Política de Mobilidade Urbana e acessibilidade, o que dificulta a
implementação das medidas necessárias.
Em relação às instituições, percebeu-se que a PNMU é praticamente ignorada como
legislação e nem mesmo o prazo legal para efetivação está sendo cumprido. Já quanto aos
processos, identificou-se a não observação dos princípios norteadores da PNMU e a inércia do
Governo do Estado, o que dificulta o processo de implantação de uma política de transporte
único na Região Metropolitana. Por fim, no tocante aos resultados, este ficou bastante
prejudicado pela ausência de políticas de implementação da PNMU, pela alta rotatividade dos
gestores de transporte municipais e pela ausência de continuidade de ações no setor.
91
A conclusão principal da pesquisa é que os resultados indicam a inexistência da
integralização dos municípios da Grande Natal-RN para atender a PNMU, não apenas de forma
municipalizada como ainda regionalizada. Isso explica a tendência à predominância das
categorias analíticas atores, representações, instituições e processos, em detrimento da categoria
resultados quando tratadas à luz de preceitos teóricos do modelo de Pentágono de Políticas
Públicas.
Este estudo aponta também suas próprias limitações, em se tratando de dados
empíricos serem analisados de forma qualitativa, impossibilitando a realização de outras
análises no software Iramuteq, que consiste na estatística inferencial de texto. Nesse sentido,
sugere-se que pesquisas futuras possam ser instituídas da opinião dos usuários sobre o que
existe de concreto na funcionalidade e nas dimensões sociais, culturais e econômicas em seus
municípios e na Região Metropolitana ou ainda que o recorte da Grande Natal-RN seja
aumentado para toda a Região Metropolitana de Natal.
92
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103
APÊNDICE
104
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA
Instituição
Cargo que
exerce:
Tempo na
função:
Cidade que
atua:
1) Como V.Exa entende a aplicação da Política Nacional de Mobilidade Urbana
(PNMU) na cidade que atua?
2) Como V.Exa entende a aplicação da Política Nacional de Mobilidade Urbana
(PNMU) na Região Metropolitana de Natal-RN?
3) Dessa PNMU, o que é aplicado na gestão municipal de qualquer cidade da
Região Metropolitana de Natal que seja de seu conhecimento?
4) Como V. Exa percebe os problemas de mobilidade e acessibilidade na cidade
que atua? Enumere-os?
5) Qual plano de mobilidade municipal ou regional que V. Exa utiliza ou conhece?
Como são os processos de recomposição do tempo?
6) V.Exa conhece os planos ou projetos de mobilidade das cidades limítrofes?
Como são os processos de interação entre municípios, seus atores envolvidos e suas entidades?
7) Existe alguma previsão de discussão de política de mobilidade no seu órgão? Se
sim, com que sazonalidade e quais atores envolvidos.
8) Qual apoio o Estado do Rio Grande do Norte, por meio de seus órgãos, tem
oferecido aos municípios?
9) Como V. Exa entende a obrigatoriedade de realizar um plano de mobilidade
municipal?
10) Como V. Exa percebe a importância das reuniões com foco na discussão sobre
a Região Metropolitana de Natal-RN? Todos os atores são realmente envolvidos?
11) Que tipo de sugestão V.Exa teria para auxiliar no desenvolvimento de um plano
de mobilidade municipal em sua cidade?
12) Que tipo de sugestão V.Exa teria para auxiliar no desenvolvimento de um plano
de mobilidade municipal na Região Metropolitana de Natal?