usos abusos y desafios de la sociedad civil en america latina

USOS, ABUSOS Y DESAFOSDE LA SOCIEDAD CIVIL

EN AMRICA LATINA

Coleccin: El Estado de la democracia en Amrica LatinaDirigida por Bernardo Sorj y Sergio Fausto

USOS, ABUSOS Y DESAFOSDE LA SOCIEDAD CIVIL

EN AMRICA LATINA

BERNARDO SORJ(Comp.)

Bernardo Sorj4

Bernardo Sorj

SIGLO XXI EDITORA IBEROAMERICANA S.A.Av. Independencia 18601225 Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ArgentinaTelefax: 4381-5708 / 5878

Revisin tcnica: Mauricio TemerlinDiseo de tapa: Alejandra CortezDiagramacin: Vernica Surez

Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina / Printed in Argentina

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ESPAA

MXICO

ARGENTINA

Introduccin: (de) construyendo la sociedad civil... 5

INTRODUCCIN: (DE)CONSTRUYENDOLA SOCIEDAD CIVIL EN AMRICA LATINA

Bernardo Sorj

Este libro busca contribuir al anlisis de la nueva configu-racin de la sociedad civil en Amrica Latina y su papel en laconsolidacin de la democracia en la regin. Para llevar a caboesta tarea se torna necesaria una reflexin crtica acerca de lasociedad civil. Critica no en el sentido de subestimar o desva-lorizar sus realizaciones, sino en el de identificar sus nuevas yvariadas formas de insercin en la sociedad, los problemasque stas generan y los desafos que ellas implican.

Desde los tiempos de la lucha contra las dictaduras, cuandosurgi en Amrica Latina y se constituy en smbolo y trin-chera de la lucha democrtica, hasta los actuales, los cambiosen la sociedad civil han sido grandes. Si bien nunca fue ho-mognea ni totalmente virtuosa, en aquel contexto poltico,

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fue vista como tal. En el presente se ha diversificado enorme-mente y abarca una muy variada gama de instituciones. Haysectores de la sociedad civil que son apndices del estado yotros lo son del sector privado. La suposicin acerca de laautonoma de la sociedad civil no siempre se confirma; en mu-chos pases, organizaciones de la sociedad civil se han convertidoen un medio por el cual partidos polticos, parlamentarios, sin-dicatos o movimientos sociales, entre otros, canalizan recursospblicos en su propio beneficio y/o polticas clientelistas.

Qu sucedi? Con la democratizacin, la sociedad civilse integr en el tejido social, adquiriendo los vicios y las vir-tudes de las sociedades nacionales. Como consecuencia deello, no podemos entender a las sociedades civiles en Amri-ca Latina fuera del contexto de las dinmicas polticas y socia-les en cada pas.

El primer desafo que se nos plantea, es que para podergeneralizar acerca de las sociedades civiles en Amrica Latinadebemos entender las caractersticas que adquieren de cadapas. Las generalizaciones acerca de la sociedad civil que deri-van de los mbitos de la filosofa social, producen entelequiasque guardan poca relacin con los fenmenos sociales con-cretos. El mercado no es un mundo orientado nicamentepor el inters, (ya que es igualmente influido por factores afec-tivos, valores y relaciones de confianza), ni el estado es unaburocracia sin corazn cuyo nico objetivo es la dominacin.Tampoco la sociedad civil constituye un espacio exclusiva-mente dirigido por valores solidarios y de participacin, puesen ella tambin juegan un rol los intereses y las relaciones dedominacin y burocratizacin. La frustracin con el totalita-


rismo estatal y la crtica al utilitarismo que domina en el mer-cado, han llevado a un sobre-valoracin de la sociedad civilen tanto mbito moralmente puro. La demonizacin delmercado y del estado as como la beatificacin de la sociedadcivil no reflejan la complejidad de estas esferas y generan enel imaginario social prejuicios que empobrecen y dificultanla renovacin de la vida poltica.

El segundo desafo es recomponer los lazos entre el siste-ma representativo y la sociedad civil que concentra en la ac-tualidad buena parte de la militancia social y el imaginarioutpico de la sociedad. Tanto los partidos polticos como lasformas de participacin directa son fundamentales para lademocracia, pero la convergencia entre ambos no es obvia.Representan formas diferentes de hacer poltica. Los partidospolticos se estructuran y diferencian por la oposicin entreunos y otros, tienen como objetivo asumir el poder poltico,movilizan intereses de grupos sociales y modelos de distribu-cin de la riqueza social que favorecen o perjudican a secto-res de la sociedad. Las organizaciones de incidencia polticade la sociedad civil se identifican con causas morales, reivin-dican acciones del estado, no pretenden aglutinarse (lo queimplica que la misma causa sea tomada por una mirada deorganizaciones) y no se constituyen por oposicin entre ellas.

El tercer desafo es el de dejar de considerar a la sociedadcivil como un conjunto homogneo. En su seno se alojan lasms diversas organizaciones, tipos de actividades, formas definanciamiento y tendencias ideolgicas. Para que el concep-to de sociedad civil deje de ser utilizado como un conceptoglobal que caracteriza indistintamente cualquier fenmeno

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no estatal, debemos desarrollar tipologas que permitan dis-tinguir diferentes formatos y tipos de organizacin, que mues-tren la heterogeneidad y la diversidad de orientaciones. Lafalta de un mapeo de la sociedad civil incluyendo a la socie-dad civil informal, de la que no hay registro pblico, de susdiferentes fuentes de financiamiento, de sus objetivos y for-mas de accin y de su lugar en el sistema poltico, expresa undficit intelectual de las ciencias sociales de la regin.

El cuarto desafo radica en que no podemos suponer queexistan modelos ideales de organizacin y del rol que la so-ciedad civil debe tener en las sociedades democrticas. El usoexcesivo del ejemplo idealizado1 de los Estados Unidos, noayuda por cierto a pensar en la diversidad de formatos que lasociedad civil adquiere en diferentes pases. En ciertos con-textos, de estados con democracias frgiles, existe el riesgo deque la sociedad civil pase a ocupar el lugar de las institucionespblicas o confundirse con el estado y sus instituciones re-presentativas. Existen procesos en los cuales algunas veces lasdiferencias entre las instituciones pblicas y las de la sociedadcivil pasan a ser borradas, lo cual puede llevar a la destruccinde la democracia representativa, pues el estado pasa a auto-proclamarse portavoz de la sociedad, a la vez que la sociedadcivil, de hecho, es estatizada. La auto denominacin de secto-res de la sociedad civil como sociedad organizada es obvia-

1 Como seala el libro de Theda Skocpol acerca de las transformacionesrecientes en la sociedad civil de los Estados Unidos: Diminished Democra-cy: From Membership to Management in American Civic Life. Norman: Uni-versity of Oklahoma Press, 2003.


mente errada y puede llevar a usos anti-democrticos.2 Lasociedad civil representa los intereses legtimos de algunossectores sociales, pero en la mayora de los casos, est lejos dereflejar al conjunto de la sociedad o an a importantes seg-mentos de la misma, y buena parte de la sociedad incluso des-conoce la existencia de gran parte de estas organizaciones .

El quinto desafo consiste en que debemos dar a los estu-dios sobre sociedad civil mayor profundidad histrica. Si biencomo veremos, las formas de organizacin de la sociedad con-tempornea,( en particular las ONGs), representan un cortecon las formas anteriores de participacin social en el espaciopblico, algunas de sus caractersticas guardan lazos de conti-nuidad con tendencias de larga duracin histrica de nues-tras sociedades. Entre ellas podemos mencionar las dificulta-des en la consolidacin de espacios de participacin que nosean cooptados por el estado, un discurso poltico esquizo-frnico (de origen ibrico?) que flucta entre la negaciny demonizacin del estado, y la expectativa de que slo el es-tado puede resolver los problemas de la sociedad que se reflejanen las divisiones en el interior del Frum Social Global; y, sobretodo, en las diferentes tradiciones nacionales y regionales de co-munitarismo que continan presentes en el tejido social.

Dada la variedad de actores incluidos en el rotulo o espa-cio que denominamos sociedad civil, el grupo privilegiadoen este libro son las Organizaciones no Gubernamentales

2 Sobre los usos no-civiles de la sociedad civil, ver el libro de Ariel C.Armony, The Dubious Link Civic Engagement and Democratization, Stan-ford: Stanford University Press, 2004.

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(ONGs), y, en particular las de incidencia, que abogan porcausas que impactan la agenda poltica y las representacionesque la sociedad realiza de s misma.

En el seno de las ONGs podemos distinguir dos tiposideales en trminos de sus focos de actividad: las que se dedi-can a acciones de incidencia social defendiendo causas gene-rales, y las de intervencin social, ocupadas en desarrollar ac-tividades en lugares con poblaciones especficas. Entre lasONGs de incidencia social podemos distinguir, nuevamen-te como tipos ideales, las que dedican a la investigacinaplicada sobre temas de polticas publicas (think tanks)3 ylas que promueven valores, (los grandes temas son: dere-chos humanos, medio ambiente, transparencia/corrupcin,genero, seguridad pblica).

La segunda divisin, otra vez en trminos de tipos idea-les, se da entre ONGs independientes y aquellas que de he-cho o de derecho, estn controladas por otras instituciones.El termino Organizacin No Gubernamental, es un concep-to de orden legal, y hoy prcticamente todos los actores so-ciales (por ejemplo, partidos polticos, sindicatos, empresas,

3 Sobre el tema de los thinks tanks en America Latina ver el trabajo de CarlosAcua, Enseanzas, mitos y realidades de la coordinacin entre la socie-dad civil y el Estado en Amrica Latina. Un anlisis comparativo de laincidencia de think tanks y su coordinacin con el Estado para mejorarpolticas y programas de combate a la pobreza en Mxico, Brasil, Ecuadory Uruguay, presentado en el l XIV Congreso Internacional del CentroLatinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) sobre laReforma del Estado y de la Administracin Pblica, -Salvador de Baha,Brasil, 27 - 30 de octubre 2009.


instituciones religiosas, movimientos sociales) poseen sus pro-pias ONGs.

En su mayora, con excepcin de las dedicadas a la inves-tigacin, no generan, ( o si lo hacen es en montos exiguos),recursos con sus actividades o con las subscripciones de susasociados. En general el financiamiento se obtiene en torno aproyectos que reciben recursos nacionales o extranjeros; y encaso de ser nacionales, gubernamentales o privados.

En general las ONGs se diferencian de las viejas formasde filantropa por estar constituidas por activistas sociales pro-fesionalizados, si bien pueden contar con voluntarios.4 A di-ferencia de las viejas formas de filantropa, el objetivo cen-tral no es el de aliviar el sufrimiento de los sectores mspobres sino de transformar la sociedad a partir de una vi-sin generalmente orientada por el discurso de los dere-chos humanos y la ecologa. A diferencia de sindicatos opartidos polticos son organizaciones no representativas,o sea que se legitiman en nombre de los principios mora-les que las guan y no de un pblico del cual recibieron, obuscan recibir, una delegacin de poderes.

Las consecuencias de esta realidad sociolgica, de institucio-nes profesionales, no representativas, que dependen de finan-ciamientos externos, nacionales o internaciones, son mltiples:

La dependencia de recursos externos, en mayor o menormedida, afecta la definicin de prioridades y autonoma, en la

4 Ver el articulo de Bernardo Sorj, Sociedad Civil y Relaciones Norte-Sur:ONGs y Dependencia, Working Paper No. 1, Centro Edelstein de Inves-tigaciones Sociales, http://www.bernardosorj.com/pdf/wp1_espanol.pdf

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determinacin de las agendas y los temas priorizados. Las con-secuencias de la presencia de los financiadores se hacen sentiren las ONGs que dependen de recursos pblicos o de priva-dos, nacionales o extranjeros, en cada caso con consecuenciasespecificas. Para profundizar nuestra comprensin de la di-nmica de la galaxia ONG debemos analizar tanto su din-mica interna e impactos sociales, como el papel que jueganlas instituciones financiadoras.

La exigua base social de estas organizaciones hace quesu impacto en la sociedad se ejerza a travs de los medios,pues las ONGs no hacen huelga y muy pocas de ellas, con-siguen realizar manifestaciones pblicas de peso. Su in-fluencia por lo tanto depende de que sus demandas y pro-puestas sean asumidas por los medios de comunicacin, atravs de los cuales impactan en los partidos polticos ogobiernos. La relacin entre medios de comunicacin yONGs lleva a que el pblico movilizado sea el que tienems acceso a los medios, en particular, a los peridicos ycanales de televisin de cable, que son generalmente losms abiertos a las noticias relacionadas con las ONGs. Sese trata de medios que los sectores ms pobres de la pobla-cin tienen menor acceso.

La fragilidad poltica de las ONGs se hace patente cuan-do deben enfrentarse con gobiernos autoritarios. Estos tien-den a dirigirse directamente a la sociedad civil desorganizada,cooptan algunas ONGs y/o crean las propias, buscando con-trolar a las ONGs disonantes con una legislacin que las so-mete a la tutela del estado.

Mucho se ha escrito sobre la falta de transparencia inter-


na con que las ONGs administran sus recursos, generandouna a escisin entre las demandas que realizan a los gobier-nos por mayor transparencia y la falta de transparencia inter-na.5 Este tema es particularmente relevante cuando se tratade recursos pblicos, debido a la prctica cada vez ms co-mn en America Latina del empleo de ONGs por parte demovimientos sociales, sindicatos, partidos polticos o polti-cos individuales, con el fin de captar financiamiento por par-te del estado. Incluso gobiernos y polticos se valen de ONGspara cooptar o fortalecer bases electorales (por ejemplo, en laltima eleccin del municipio de Rio de Janeiro, un tercio delos candidatos elegidos tena su propia ONG). Esto nos llevaa la necesidad de analizar las relaciones entre ONGs, estado ysistema poltico, incluyendo el desgaste sufrido por las ONGs,as como su frecuente desmoralizacin debido al uso que fre-cuentemente se hace de ellas.

Debemos considerar con cuidado, pero sin despreciar, lascrticas que se realizan a las ONGs. En muchos casos lasONGs son atacadas porque hieren intereses econmicos opor exponer la fragilidad poltica de los partidos. Efectivamen-te, las fragilidades del sistema partidario son producto de lasdificultades internas de los partidos polticos para representara la sociedad, pero esto no excluye que en ciertos contextoslas ONGs puedan efectivamente extrapolar su papel y erigir-se en portavoces de la sociedad, deslegitimando a las institu-

5 Sobre este tema ver el libro de Pablo Marsal y Mara Eugencia BlancoToth, Las organizaciones de la sociead civl puertas adentro, Buenos Aires: Edi-torial Dunken2007.

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ciones representativas. De igual modo, no se justifican mu-chas de las crticas realizadas a la transferencia de recursospblicos a la sociedad civil. El impacto de la sociedad civil esdifcil de medir, en particular en lo que se refiere a su capaci-dad de afectar las polticas pblicas y la agenda de los gobier-nos,6 por ser un esfuerzo a largo plazo y en el cual convergenotros factores. Pero en lo que respecta a los recursos con finesespecficos, deben aplicarse a las ONGs los mismos criteriosde eficiencia que se aplican (o deberan aplicarse) a las insti-tuciones del sector pblico. Igualmente es importante asegu-rar que sus acciones sean sustentables en el tiempo y no usa-das por la cooperacin internacional, gobiernos, empresas ylas propias ONGs, como vitrinas cuya reproduccin en granescala sera inviable.

El mismo cuidado, debe tenerse en relacin a las crticasque se realizan a las acciones de ciertas ONGs internaciona-les (o nacionales con recursos internacionales), que defien-den causas, generalmente ecolgicas, y que en algunos casosson tratadas como anti-nacionales. En las sociedades demo-crticas, es legtimo, y cada vez ms frecuente en un mundoglobalizado, recibir apoyos internacionales o financiamientopara grupos nacionales que defienden causas afines a las ins-tituciones extranjeras. El desafo que se coloca es: cmo esta-blecer un dialogo con fundaciones, agencias de cooperacininternacional y ONGs de accin global, de modo tal que su

6 Sobre este tema ver el libro de Carlos H. Acua y Ariana Vacchiei (Comps.),La incidencia poltica de la sociedad civil, Buenos Aires: Siglo XXI, 2007.


actuacin no conlleve a una simple imposicin de su visindel mundo. Esto se refiere a todo apoyo internacional, dadoque existe un colonialismo poltico e intelectual tanto de de-recha como de izquierda.

La preocupacin que dio origen a este libro surgi a par-tir de una reflexin sobre en el lugar de las ONGs en las de-mocracias latinoamericanas del siglo XXI, sabiendo que noexiste retorno a los modelos del siglo XX, incluyendo a aque-llos de Europa o Estados Unidos que los intelectuales de laregin tanto idealizamos. Esta preocupacin exige de los cien-tficos sociales una nueva mirada sobre la sociedad civil, queanalice sus mltiples formas de organizacin, las tensiones yconflictos en el interior del mundo de las ONGs, (incluso enla obtencin de recursos), la necesidad de producir una re-glamentacin que asegure la autonoma y la transparencia delsector, las relaciones entre las ONGs, el sistema poltico y elestado incluyendo la circulacin de cuadros entre ambos,sus estrategias de comunicacin, y last, but not least, el finan-ciamiento, y cmo su uso afecta la calidad de sus acciones.

Las nuevas investigaciones debern ayudar a responderalgunas preguntas claves: Que debemos hacer para que lasociedad civil constituya un factor de fortalecimiento de unespacio de poder autnomo que dialogue con las institucio-nes pblicas, las instituciones del estado y la opinin pblica?Cmo reforzar las relaciones virtuosas entre ellas, sin quepierdan sus formas especficas de accin? Cmo reinventarla accin colectiva, cada vez ms estructurada en redes mlti-ples y fragmentadas, generalmente asociadas a temas espec-ficos, para poder asociarlas de alguna manera a organizacio-

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nes representativas tales como los partidos polticos y sindi-catos? Cmo reconstruir los lazos entre el discurso moral yel discurso poltico partidario, vividos en la actualidad por bue-na parte de los ciudadanos latinoamericanos como opuestos?

Los trabajos aqu presentados fueron discutidos en el se-minario Sociedad Civil y Democratizacin en Amrica La-tina: Un balance crtico, realizado en Buenos Aires en Juniode 2009. El seminario fue organizado por Gabriela Ippolito-ODonnell, directora del Centro de Estudios de la SociedadCivil y la Vida Pblica (CESC) de la Escuela de Poltica yGobierno de la Universidad Nacional de San Martn y delProyecto Plataforma Democrtica, con el apoyo de la Secre-tara de Gabinete y Gestin Pblica de la Nacin. La contri-bucin de los comentaristas Oscar Garca, Laura Escuder,Mara Eugenia Blanco Toth, Guillermo Alonso Gustavo Du-four, Arturo Fernndez, Alicia Lissidini, Pablo Marsal, MaraMatilde Ollier, Guillermo ODonnell, Juan Abal Medina,Martn Abreg, Marcelo Cavarozzi, Cynthia Garca, Marce-lo Leiras Nicols Maiolo y del pblico presente, fue funda-mental para que los autores integren en sus textos nuevas ideas.Un resumen de los debates, realizada por Jos Francisco Pue-llo-Socarras y Alejandro Razzotti, puede ser encontrado enwww.plataformademocratica.org.

Sociedad Civil, Organizaciones de la Sociedad Civil y... 17

SOCIEDAD CIVIL, ORGANIZACIONESDE LA SOCIEDAD CIVIL Y

DEMOCRATIZACIN EN LA ARGENTINA7

Gabriela Ippolito - ODonnell

El crecimiento de la sociedad civil promueve la de-mocracia? Muchos acadmicos, lderes y funcionarios entodo el mundo opinan que s. En las ltimas dcadas, estapregunta ha guiado buena parte de los intensos debatessobre las condiciones econmicas, polticas y sociales quefavorecen u obstaculizan la expansin y consolidacin dela democracia. Este debate es pertinente: hoy existen msdemocracias en el mundo que nunca. De acuerdo a datosde Freedom House en el ao 2006, 123 pases calificaban

7 Agradezco los comentarios y sugerencias de Carlos Acua y GuillermoAlonso.


como democracias polticas, el registro ms alto en toda lahistoria de la humanidad. La democracia poltica implicaque por lo menos en todos estos pases se celebran elec-ciones razonablemente libres y limpias.

Sin embargo, una mirada ms detenida sobre muchas deestas democracias polticas muestra que la calidad de sus ins-tituciones difiere entre ellas enormemente, y que las rever-siones autoritarias son factibles. Precisamente, el ltimo in-forme de Freedom House (2009) afirma que en 2008 se re-gistr un deterioro significativo en el ejercicio de los dere-chos polticos y civiles en una quinta parte de los pases delmundo. Pases importantes en relacin a este deterioro conimplicancias regionales incluyen a Rusia, Paquistn, Kenia,Egipto, Nigeria, y Venezuela.

Uno de los principales antdotos propuestos desde di-versos mbitos para evitar reversiones autoritarias ha sidola promocin de organizaciones de la sociedad civil (OSC)movilizadas en torno a la defensa y expansin de diversosderechos de ciudadana (polticos, civiles, sociales y cultu-rales). La idea que una sociedad civil organizada, pluralistay abierta afecta positivamente la calidad de la democraciano es solo un mero debate entre acadmicos. Sobre estaidea fuerza se han desarrollado en las ltimas dcadas unaserie de polticas de promocin de la democracia a nivelnacional e internacional. Hoy la efectividad de estas polti-cas est siendo evaluada crticamente. Amrica Latina noes ajena a este debate. Desde la transicin a la democraciaen los aos 1980s, en la mayora de los pases de la regin,incluida la Argentina, se ha experimentado una expansin


significativa de distintos tipos de OSC. Sin embargo, almismo tiempo que se registra este crecimiento y diversifi-cacin de las OSC, la institucionalidad democrtica per-manece frgil, el desarrollo esquivo y la reduccin de ladesigualdad social pendiente. Cmo explicar este fen-meno en el caso de la Argentina? En definitiva, tienen lasOSC un rol en el proceso de democratizacin? Si es as,cul debera ser y que factores favorecen u obstaculizansu realizacin?

Orgenes de la Sociedad Civil

La concepcin de las sociedad civil y sus organizacio-nes como agente democratizador tiene un asidero tericoimportante que merece ser sealado. Me refiero a la graninfluencia de Democracia en Amrica de Alexis de Tocquevi-lle. Los escritos de Tocqueville sobre las interrelacionesentre democracia y asociaciones en los Estados Unidosdurante la primera mitad del siglo XIX han constituido unpoderoso paradigma que an sigue vigente y es materia dediscusin. Tocqueville comparte con los pensadores an-glosajones liberales de su poca el presupuesto que el ob-jetivo de las instituciones democrticas es proteger a losciudadanos contra los potenciales poderes tirnicos del es-tado. Sin embargo, Tocqueville es el primero en afirmar ydetallar con su investigacin que el diseo constitucionalde la democracia liberal no es suficiente para alcanzar eseobjetivo; por ello los gobiernos democrticos dependen de


la existencia de asociaciones que acten de mediadoras entrelos individuos y el estado. En contra de los argumentos deMadison y Rousseau, quienes vean en las asociaciones labase social del faccionalismo poltico y de conspiracionescontra el inters general, Tocqueville afirm que las aso-ciaciones tenan la benfica potencialidad de educar a losindividuos en su dependencia hacia los otros. De esta for-ma se genera una conciencia cvica que permite superarintereses personales estrechos8. Traducidas con algunas mo-dificaciones por pensadores contemporneos como RobertPutnam (1993), las ideas de Tocqueville han guiado granparte de las polticas de cooperacin internacional para lapromocin de la democracia a nivel global. As, las OSC seconsolidaron en las ltimas dcadas en la agenda globalcomo agentes democratizadores polticos, econmicos,sociales y culturales no solo en la teora sino tambin en lapraxis, a travs de la generosa financiacin por ellas recibi-da de varias agencias de cooperacin internacionales.

Sociedad Civil en la Argentina

En 1983 Argentina retom la senda democrtica de-jando atrs casi una dcada de autoritarismo, violacin sis-temtica a los derechos humanos y estancamiento econ-mico. Como en otros pases de Amrica Latina y ms tardedel Este Europeo, la resurreccin de la sociedad civil

8 Para una discusin detallada ver Warren (2001).


(ODonnell y Schmitter 1986), esto es la rpida expansinde organizacin y participacin ciudadana que trajo apare-jado el colapso del rgimen militar, fue un factor determi-nante para dejar definitivamente atrs el terrorismo de es-tado y avanzar en la democratizacin evitando potencialesreversiones autoritarias. Esa resurreccin de la sociedadcivil se caracteriz en la Argentina, igual que en otros pa-ses de la regin, por la emergencia de nuevas formas orga-nizativas y nuevos movimientos sociales que impulsaron larenovacin de viejas estructuras de participacin social. Lospilares de la nueva sociedad civil argentina lo constituyeronprincipalmente organizaciones por la defensa de los derechoshumanos (las Madres de Plaza de Mayo, SERPAJ Serviciode Paz y Justicia, CELS Centro de Estudio Legales y So-ciales), centros de estudios (CEDES Centro de Estu-dios de Estado y Sociedad, CISEA Centro de Investiga-ciones sobre el Estado y la Administracin), sociedadesde fomento renovadas (el llamado nuevo vecinalismo), or-ganizaciones juveniles y de gnero, as como tambin co-rrientes renovadoras dentro de las organizaciones sindica-les y partidarias tradicionales. Las nuevas estructuras orga-nizativas eran flexibles, en muchos casos informales, y sudiscurso legitimante apuntaba a defender el derecho a lavida y a una ciudadana plena que abarcara derechos polti-cos, civiles, sociales y culturales. Los incipientes orgenesde esta nueva sociedad civil en los oscuros recovecos de laexperiencia autoritaria del rgimen militar denominadoProceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983) contcon el apoyo de algunos pocos pero fundamentales donan-


tes extranjeros, quienes cumplieron su tarea respetando laagenda de las organizaciones que apoyaban y en muchoscasos tomando riesgos personales a la par de las mismas. Apartir de entonces se difundi la imagen de una renovadasociedad civil activa y celosa de los principios democrti-cos, atenta antes que nada a apoyar el rgimen democrti-co y evitar a toda costa la vuelta al autoritarismo.

La sociedad civil que emergi en la Argentina de losaos 1980s apuntaba sin dudas a democratizar la democracia.Para quienes fuimos testigos de aqul momento histricoes bueno recordar la increble energa social desplegada,los mpetus participativos que impregnaban el ambiente,los temores a una regresin autoritaria y la conviccin deque a travs de la organizacin y movilizacin de la socie-dad civil la democracia finalmente llegaba para quedarse.Prueba de ello fueron las movilizaciones masivas que die-ron por tierra los varios intentos de golpe militar duranteel gobierno del presidente Alfonsn (1983-1989) y el apo-yo al juzgamiento de las juntas militares por los horrorescometidos durante la dictadura, que signific un primerejemplo de articulacin exitosa entre OSC activas y ungobierno abierto a sus demandas.

A esta sociedad civil, que puede ser definida como con-tenciosa en el sentido de apoyar la democracia pero tam-bin intentar expandirla va reforma, le sucedi durantelos aos 1990s el desarrollo de una sociedad civil ms or-ganizada, abocada a la estabilidad democrtica a travs dela participacin en la gestin de proyectos de carcter p-blico. Esta sociedad civil transformada se expandi al rit-


mo de las reformas econmicas neoliberales llevadas ade-lante durante la administracin del presidente Carlos Me-nem (1989-1998), cuyo objetivo central fue la retraccindel estado como agente econmico, su descentralizacinfuncional y el desmantelamiento de las polticas socialesde carcter universalista. Las causas que explican la adop-cin de estas reformas en la Argentina han sido bien docu-mentadas y no son tema de este ensayo. Sin embargo, po-demos afirmar que el proceso de reforma neoliberal en losaos 1990s estuvo acompaado por la expansin sostenidade las OSC, que comenzaron a tomar en sus manos fun-ciones que antes realizaba el estado, sobre todo en materiade poltica social y desarrollo local. La retraccin del esta-do de bienestar y la concomitante introduccin de polti-cas sociales focalizadas y descentralizadas tuvieron comoactor central a las OSC dedicadas a proveer bienes tangi-bles. Nuevas y viejas OSC se transformaron as en vehcu-los de implementacin y gestin de polticas diseadas porel estado, en la mayora de los casos con el apoyo financie-ro e ideolgico de organismos internacionales como elBanco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.Muchas de las nuevas OSC fueron virtualmente formadaspor el estado, justamente para la implementacin de di-chas polticas.

A pesar de diferencias de perfil, tanto la expansin de lasOSC en la dcada del 80 como en la del 90 se correspondecon una visin negativa del estado. En los 80s a la sociedadcivil como agente democratizador poltico y social, se contra-pona un estado autoritario; en los 90s a la sociedad civil como


agente eficaz en la lucha contra la pobreza y la desigualdadsocial se le contrapona un estado ineficiente y elefntico. Ensuma, la concepcin de un estado autoritario, corrupto, ame-nazador de las libertades individuales e ineficiente qued plas-mada en estas dcadas.

El estrepitoso fracaso del modelo neoliberal, que desem-boc en la crisis institucional y econmica del 2001-2002,volvi a mostrar una sociedad civil altamente movilizada ycreativa. La consolidacin de las organizaciones piqueteras(organizaciones de desempleados) y su transformacin en unmovimiento social de alcance nacional, la emergencia de lasasambleas barriales en centros urbanos proponiendo nuevasformas de democracia directa, la creacin de los clubes deltrueque para paliar los embates de la crisis econmica, ascomo tambin el surgimiento de emprendimientos econ-micos novedosos como los cartoneros (recicladores de ba-sura) son algunos de los ejemplos de nuevas OSC que dejese perodo de profunda crisis.

La inauguracin de la presidencia de Nstor Kirchner(2003), un gobierno autodenominado de centro-izquier-da, gener expectativas de ampliacin de la participacin eincidencia poltica por parte de muchas OSC. En verdad,el nuevo gobierno gener diversas iniciativas para articu-lar la participacin de las OSC en la implementacin ymonitoreo de polticas pblicas destinadas a paliar la pro-funda crisis econmica resultante del fracasado modeloneoliberal. El balance de esa participacin ampliada es almenos ambiguo. Si bien se han generado nuevas instan-cias de participacin entre el estado y la sociedad civil (como


los Consejos Consultivos en poltica social9), tambin hahabido intentos (bastante exitosos) de cooptacin y mani-pulacin de las OSC.

II

La Argentina de hoy es un pas sin estadsticas oficialesconfiables. La intervencin por parte del gobierno del Insti-tuto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) ha dejadoal pas en un virtual default informacional. Recientemente, JosAntonio Ocampo, ex-secretario ejecutivo de CEPAL, sostu-vo que la intervencin al INDEC es similar a la situacin enChile durante la dictadura de Pinochet en relacin a la mani-pulacin de las cifras sobre inflacin (Diario Clarn 10/6/09,p.15). Los datos oficiales sobre las OSC no escapan al proble-ma. Una de las pocas bases de datos oficiales disponibles anivel nacional es la del CENOC (Centro Nacional de Orga-nizaciones de la Comunidad). Esta base de datos es volunta-ria y en teora debera actualizarse todos los aos. De acuerdoal CENOC la distribucin de OSC en todo el pas muestrauna diversificacin importante (Tabla 1). Sin embargo hayque destacar que estas son las nicas estadsticas disponibles,ya que la opcin bsqueda online si bien est habilitada noarroja resultados.

9 Ver Alonso (2009)


Tabla 1 Forma Organizativa OSC en Argentina

Fuente: CENOC 2009 www.cenoc.gov.ar

Asimismo, el universo que toma en cuenta el CENOCpara elaborar sus estadsticas es de slo 10.113 organizacio-nes.


Por otro lado, gracias al esfuerzo coordinado de OSClocales e internacionales, se han generado datos ms preci-sos sobre el nmero de las OSC y su morfologa en Ar-gentina. A partir de estos datos podemos afirmar que enverdad ha habido en los ltimos quince aos un crecimien-to exponencial de las OSC. Varios de esos estudios sugie-ren que en el perodo 1995-2005 al menos se ha duplicadoel nmero de OSC, de 50.000 a 100.000 aproximadamen-te. Ellas estn concentradas en un altsimo porcentaje en laregin centro del pas (Ciudad de Buenos Aires, y Provin-cias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe): el 64 porcientodel total de OSC del pas.

En promedio existen en el pas 2.9 organizaciones cadamil habitantes, con un predominio de las denominadas aso-ciaciones de afinidad (67.2 %). 10

El mapa de la sociedad civil argentina generado por C-VICUS en su informe 2006 (ver Mapa 1 abajo) muestra elpeso relativo en trminos de visibilidad y aceptacin p-blica de las distintas OSC. Se destaca la relevancia de OSCvinculadas a la iglesia catlica (Critas), a la comunidad ju-da (AMIA), a la asistencia y promocin social y al advocacy.

10 Se denominan as a las mutuales, cooperadoras escolares y hospitalarias,clubes sociales y deportivos, centro de jubilados, gremios, asociacionesprofesionales, de colectividades y patronales (PNUD/BID/GADIS 2004).


Mapa 1 La Sociedad Civil en Argentina

Fuente: CIVICUS/GADIS 2006

Otros autores han agregado que el conjunto de OSCconstituye una fuerza econmica vigorosa, con una parti-cipacin del 5% en el PIB, alrededor de 395 mil empleosasalariados y un milln y medio de voluntarios (Roitter et al.1999).


OSC y Desigualdad Social

La estructura de la sociedad civil argentina es diversa,fragmentada y reproduce en su interior las desigualdades so-ciales existentes en el pas: hay OSC ricas, bien articuladas,altamente profesionalizadas y con llegada directa a los me-dios masivos de difusin; y existen muchas OSC pobres, queluchan cotidianamente por la sobrevivencia, con personalbsicamente voluntario y casi invisibles a los medios de difu-sin y al resto de la sociedad.

De acuerdo al ndice de Desarrollo de la Sociedad Civil(PNUD/BID/Gadis 2004) en el ao 1999 50 % de las OSCdispona de presupuestos anuales inferiores a los u$a 5.000 yslo un 5 % de ms de u$a 200.000 (Tabla 2).

Tabla 2 Presupuestos anuales OSC

Esta desigualdad genera varias tensiones y conflictos alinterior del mundo de las OSC. Dado que los recursos finan-cieros son escasos y las fuentes de financiacin poco diversi-

Hasta $ 5.000 49,5 %

Entre $ 5.001 y $ 10.000 12,3 %

Entre $ 10.000 y $ 50.000 22,9 %

Entre $ 50.001 y 100.000 5,3 %

Entre $ 100.001 y $ 200.000 5,2 %

Mayor a $ 200.000 4,8 %

Fuente: IDSC (PNUD / BID / GADIS: 2004).


ficadas, tienden a generarse competencias de suma-cero en-tre OSC que por sus caractersticas bien podran en principioasociarse y cooperar en temas de inters comn. No slo losrecursos son escasos sino que tambin son inciertos y care-cen de continuidad en el tiempo (Acua 2007). En esta com-petencia por recursos escasos, los donantes (pblicos y priva-dos) juegan un rol importante que merece debate.

Al margen de los recursos que algunas OSC pueden ge-nerar por s mismas por pagos de cuotas de miembros o pres-taciones de servicios, los relevamientos existentes sugierenque las fuentes de financiacin disponibles son: fundaciones(en su mayora extranjeras), el estado en sus distintos niveles(sobre todo a travs de programas sociales, a veces con apoyode organismos internacionales) y/o individuos. Las empresasargentinas en general participan mnimamente en lo que seha dado en llamar responsabilidad social empresaria. Si bienen la ltima dcada han surgido y consolidado su visibilidadfundaciones ligadas a empresas (Fundacin YPF, Bunge, Ar-cor, Telefnica, etc.), ellas llevan adelante sus propias iniciati-vas, no actan como financiadoras de proyectos y la mayorade sus aportes son en especie. Pero datos recientes ms auspi-ciosos (Roitter 2009) sugieren que hay una incipiente tomade conciencia e inters por parte de las grandes empresas departicipar ms en cooperacin con las OSC. Sin embargo,an falta mucho camino por recorrer.

Hay varias consecuencias negativas a sealar en relacin ala limitacin de las fuentes de financiacin. Una que ha sidofrecuentemente notada por los expertos del llamado TercerSector es la inestabilidad que la falta de recursos y de fuentes


de financiacin diversificadas genera sobre la profesionaliza-cin de los cuadros de las OSC. Ante la incertidumbre de suscarreras, no pocos prefieren emigrar hacia otros sectores la-boralmente ms estables (como por ejemplo el estado o in-cluso donantes), ms all que sus preferencias personales seanpermanecer en el sector de OSC. Esto agudiza la desigualdadentre las OSC, ya que las ricas pueden captar, capacitar yretener a los mejores cuadros quienes, a su vez, son ms efi-caces para conseguir fondos, generando con ello un crculovirtuoso para su propia OSC pero vicioso para el conjunto dela sociedad civil. Una segunda consecuencia negativa es quelos donantes, que tambin tienen sus propias agendas a cum-plir, prefieren jugar a ganador y en su mayora terminan apo-yando a las OSC ms ricas y profesionalizadas para garantizarresultados positivos en virtud de dicha agenda. Esto refuerzaan ms la desigualdad entre las OSC. Ms all de factoresestructurales de carcter poltico e institucional que dinami-zan la organizacin y sustentacin de una accin colectivaexitosa, esto explica en gran medida la alta tasa de mortalidadque se registra entre las OSC y la limitacin en la agenda au-tnoma que ellas podran llevar adelante; en muchos senti-dos las OSC tienen que ajustarse a las agendas de los donan-tes disponibles. Una consecuencia ulterior es la transforma-cin de OSC con alto capital organizacional en lo que se hadado en llamar OSC supermercadistas, esto es OSC que pue-den llevar adelante casi cualquier proyecto que el donantedisponible proponga (Marsal 2005).

Esta falta de diversificacin de recursos tambin tiene efec-tos importantes en el vnculo estado-sociedad civil. Como


sealo arriba, el estado (nacional y local) es uno de los finan-ciadores ms importantes de las OSC. Ante la falta de fuentesde financiacin alternativas, muchas OSC quedan altamentevulnerables frente al estado y luchando por su subsistencia.Recordemos que muchas OSC dedicadas a proveer bienestangibles surgieron por iniciativa estatal, justamente para ad-ministrar y monitorear la implementacin de planes sociales(Acua et al. 2006). En esta situacin, siguiendo el esquemadel economista Albert Hirschman (1970) sobre posibles res-puestas ante la insatisfaccin con el producto ofrecido poruna empresa, organizacin o el estado mismo (salida/exit, voz/voice y lealtad/loyalty), a esas OSC solo les queda la opcinde lealtad hacia el donante si quieren sobrevivir.

La mayora de los gobiernos en Argentina, incluido el delpresidente Nstor Kirchner (2003-2007), ha utilizado la po-ltica del divide et impera en un marco de supuesta incorpora-cin de las OSC al trabajo conjunto con el estado. Uno de losejemplos ms acabados es el de las OSC pertenecientes almovimiento piquetero (OSC de trabajadores desocupados).Muchos de los lderes de las OSC que conforman ese movi-miento han asumido cargos ejecutivos en la administracinpblica nacional o local. Tambin algunos han ingresado adiversos cuerpos legislativos. Quizs el ejemplo ms emble-mtico (entre muchos otros) sea el nombramiento por mediode un decreto presidencial del 20 de Febrero del 2006 del lderpiquetero Luis DEla al frente de la subsecretara de Tierras parael Hbitat Social dependiente de la secretara de Obras Pblicas.

La justificacin aducida por estos lderes es la necesidadde cooperar con un gobierno que se ha mostrado altamente


dispuesto a distribuir la riqueza hacia los sectores ms necesi-tados que ellos representan. Sin embargo, esta estrategia haimpactado negativamente en la legitimidad de las OSC pi-queteras y las ha dividido en adeptas/opositoras al gobierno.Hoy el movimiento piquetero ha quedado de alguna maneradesacreditado ante buena parte de la opinin pblica, sus re-ferentes ms combativos y opuestos al gobierno tienen escasapublicidad y su capacidad de modificar la agenda en relacina temas de derechos laborales y sociales pareciera ser casi nula.La cooptacin-incorporacin de lderes y activistas de OSCtambin abarca organizaciones en otras reas de accin. En elmbito de advocacy, en especial de derechos humanos, el eje-cutivo nacional ha usado la misma estrategia, otorgando sub-sidios y cargos pblicos as como protagonismo a ciertas OSCen detrimento de otras. El caso ms saliente es la lnea de Ma-dres de Plaza de Mayo liderada por Hebe de Bonafini, lo que hacausado conflictos internos a la organizacin y ha teido su ac-cionar ante la opinin pblica debido a su alta exposicin junto afuncionarios del gobierno y acusaciones de falta de transpa-rencia en el uso de fondos pblicos que se le han asignado.

Desde ya que el universo de las OSC en Argentina no seagota con estos ejemplos. Hay otras experiencias de articula-cin con poderes ejecutivos y legislativos locales que difierende los recin expuestos. Un caso relevante es el del intenden-te de Morn, una localidad en la periferia de Buenos Aires deaproximadamente 400.000 habitantes, Martn Sabatella. Enel ao 2000 desde el ejecutivo municipal se promovi, juntocon organizaciones de la sociedad civil como Poder Ciudada-no y Transparency Internacional, un convenio sobre Con-


trataciones Transparentes para discutir con la ciudadana elpliego de la licitacin para la recoleccin de residuos. La dis-cusin permiti la modificacin del pliego y el ahorro de va-rios millones de pesos al municipio. A partir de esta expe-riencia, el ejecutivo municipal de Morn incorpor sistem-ticamente a OSC en muchas de las polticas pblicas funda-mentales como derechos humanos, la creacin del Defensordel Pueblo, la apertura de la Oficina Anticorrupcin y otrasmedidas para transparentar los asuntos pblicos.

Argumentos en Contra de la Sociedad Civil

Luego de dcadas de apostar a la sociedad civil como motorde la democratizacin y el desarrollo econmico y social, desdevarios mbitos (acadmico, poltico y gubernamental) y a laluz de la crisis econmica mundial, ha resurgido con fuerzala idea que un estado ms capaz e interventor es quien debeponerse al frente de esas tareas. En verdad, los supuestos quedemonizaban al estado en relacin al crecimiento econmicohan mostrado su falsedad. Esta es una verdad con la que slopodemos estar de acuerdo. Sin embargo, este resurgir del es-tado est siendo acompaado por un crtica sustantiva al rolde la sociedad civil en su conjunto en particular sobre el ac-cionar de las OSC. Como Acua (2007) ha sealado recien-temente, la sociedad civil no debe ser pensada como sinni-mo de todo lo bueno y bello. Hay mltiples ejemplos quemuestran OSC con valores y prcticas que distan mucho deser democrticos y progresistas. En todo el mundo, y la Ar-


gentina no es excepcin, desde grupos mafiosos hasta los skin-heads, hay una pltora de OSC indeseables. Sin ir ms lejos, el17 de Mayo del 2009, miembros de una OSC de origen pi-quetero (MTR-Movimiento Teresa Rodrguez), atacaron conconsignas antisemitas el acto de celebracin del 61 aniversa-rio de la creacin del Estado de Israel en la ciudad de BuenosAires. El MTR tiene entre sus funciones la administracin deplanes sociales otorgados va el gobierno nacional y provin-cial (de Buenos Aires). Segn informacin del Diario Clarn,el MTR administra un total de 800 planes sociales denomi-nados Planes Trabajar. Como vemos, una OSC dedicadasupuestamente a la gestin social manifiesta violentos com-ponentes autoritarios y discriminatorios. A este respecto esconveniente recordar que el art. 213 bis del cdigo penal san-ciona con prisin a aquellos miembros de organizaciones quequieran imponer sus ideas por la fuerza. Asimismo, el go-bierno nacional a travs del ministro de Justicia y Seguridadafirm a ese mismo diario que stas OSC tienen a los pobresde rehenes:

El ministro de Justicia y Seguridad, Anbal Fernn-dez, dijo ayer que los responsables del ataque al acto porIsrael tienen como rehenes a los pobres con los planessociales. Fernndez se refiri a imgenes televisivas quemostraban a presuntos punteros tomando lista a los ma-nifestantes durante la protesta del martes frente a los tri-bunales de Comodoro Py a favor de la liberacin de losdetenidos. Estn porque necesitan del beneficio para vi-vir, agreg. Un vocero de Fernndez afirm que el mi-nistro no saba, hasta anoche, que la Justicia les haba


secuestrado 800 planes sociales en Florencio Varela y quese refera a hechos en general. Fernndez cont que en el2000 cuando era ministro de Trabajo del gobernador bo-naerense Carlos Ruckauf, un grupo de piqueteros enca-bezado por Roberto Martino, el actual vocero del FAR,tom su cartera por varias horas.Cuando acababa de en-trar a mi oficina intentaron entrar unas 200 personas (alMinisterio) y despus entraron y lo tomaron todo. Loscuatro pisos, y estuvieron desde las 7.30 hasta las 12 delmedioda. Despus detuvimos 59 personas, entre ellas aeste cachivache (de Martino) que estuvo 40 das deteni-do hasta que obtuvo una decisin judicial que lo benefi-ci, agreg Fernndez. Luego, Martino fue uno de los fun-dadores del Movimiento Teresa Rodrguez. (Diario Cla-rn, jueves 21 de Mayo, 2009)

Sin ir a casos tan extremos como ste, es cierto tambinque el funcionamiento interno de muchas OSC que dicenpromover los derechos ciudadanos no es para nada democr-tico. En un libro reciente, Armony (2004) muestra justamen-te este fenmeno en relacin a OSC dedicadas a la defensa ypromocin de los derechos humanos en la Argentina. Deacuerdo a la investigacin llevada adelante por este autor,muchas OSC dedicadas al advocacy no tienen un funciona-miento interno democrtico y sus estrategias de accin paraavanzar con sus respectivas agendas distan mucho de generarcooperacin y solidaridad. En resumen, no pocas OSC im-pulsan la democratizacin por medios no democrticos.

En relacin a este problema, es importante recalcar que lasociedad civil no opera en el vaco, sino en un contexto pol-


tico, social, cultural y econmico determinado. En un con-texto de alta corrupcin, clientelismo y personalismo comoes el argentino, es de esperar que las OSC se vean afectadaspor estas tendencias. A estos argumentos crticos en torno alfuncionamiento de las OSC se vincula la ya mencionada des-igualdad entre las mismas y su alta dependencia a los donan-tes de carcter pblico y privado debido a los escasos y pocodiversificados recursos disponibles. La corrupcin y el clien-telismo han sido sealados como ms factibles de ser encon-trados en el accionar de OSC que se dedican a proveer, distri-buir o monitorear la gestin de bienes tangibles. Sin embar-go, tambin es verdad que las OSC que se dedican al advocacypueden incurrir en estas mismas prcticas.

En resumen, las OSC actan en un medio ambiente dedarwinismo social, en donde las relaciones personalistas confundaciones y funcionarios del estado proclives a financiarproyectos que dan buena imagen son significativas. En uncontexto de recursos escasos, las OSC entran en una compe-tencia de mercado con riesgo de transformarse en lo que ex-pertos indican como OSC supermercadistas, es decir, dispues-tas a ofrecer su know-how organizativo en cualquier temaque los donantes sugieran. Esto da por tierra en cierta medidacon la autonoma que persiguen en teora las OSC en rela-cin a sus agendas.

Otro argumento relevante en contra del protagonismode las OSC es el debate sobre la supuesta representatividadque ellas se arrogan pero de la cual carecen. La mayora de losestudiosos de la sociedad civil argentina concuerdan que lacrisis de representacin en el pas, agudizada al extremo con


la crisis econmica del 2001-02, explica la reciente gran ex-pansin e importancia como actor social de las OSC. La pr-dida de legitimidad de los partidos polticos y de los repre-sentantes democrticamente elegidos estn en la raz de lanueva legitimidad, representatividad y buena imagen de laque en general gozan las OSC (Tabla 3). En el contexto delQue se vayan todos (slogan usado por la ciudadana en con-tra del ejecutivo y legislativo durante la crisis del 2001-02),las OSC vendran a ser un sustituto funcional de las institu-ciones democrticas representativas. Es as que todas las en-cuestas consultadas otorgan un gran nivel de aceptacin delas OSC por parte de la opinin pblica.

Tabla 3 Percepcin de la Corrupcin en distintas Instituciones

Fuente: PNUD/BID/GADIS (2004)

Sin embargo es vlido preguntar: A quines representanrealmente las OSC? En el caso de organizaciones tradiciona-les, como sindicatos o sociedades de fomento, podramos decir

Institucin Puntaje Institucin PuntajePartidos Polticos 4,6 Impuestos 3,6Parlamento/Legislatura 4,6 Medios de comunicacin 3,5Polica 4,4 Fuerzas Armadas 3,4Poder Judicial 4,3 Instituciones Sanitarias 3,3Aduanas 4,2 Instituciones Educativas 3,1Registros y permisos 3,8 Instituciones Religiosas 3,0Servicios Pblicos 3,7 ONGS 2,9Empresas Privadas 3,7 Nivel Promedio 3,7


que representan a sus miembros. Pero muchas de las OSCnacidas en las ltimas dcadas no representan a nadie porqueno tienen miembros mas all de sus comits ejecutivos. Enmuchos casos, su incidencia poltica y social no depende delnmero de miembros sino de las habilidades de su staff.

Argumentos a Favor de la Sociedad Civil:Un Contra-factual

No hay duda que las crticas sobre la existencia de com-ponentes negativos al interior de la sociedad civil son vlidos.No todas las OSC en la Argentina promueven valores demo-crticos y no todas apuntan con su accionar a mejorar la cali-dad de la democracia o un desarrollo equitativo y sustentable.Tambin es cierto que en un contexto de alta corrupcin, clien-telismo y personalismo las OSC en muchos casos no escapana estas tendencias. Pero frente a esta realidad es importanteplantear un contra-factual: Cmo sera la calidad de la de-mocracia en la Argentina sin la proliferacin de OSC que hoyse registra? Para la teora democrtica, la pluralidad y diversi-dad social que viene aparejada con el crecimiento y la diversi-ficacin de OSC son caractersticas positivas para el floreci-miento de una democracia de mejor calidad. Lo que est enjuego es la creacin de una sociedad abierta, condicin ne-cesaria para una democracia de alta calidad (Mndez 2002).En definitiva, como suger arriba, las OSC son contexto-de-pendientes. Los defectos que atribuimos a las OSC en Ar-gentina tambin estn presentes en otras dimensiones de la


vida democrtica del pas, incluyendo por cierto el estado yotros cuerpos representativos. Sin embargo, la gran prolife-racin y diversidad actual de las OSC, es bsicamente un as-pecto positivo para la vida democrtica y tiene la potenciali-dad de ser un antdoto contra reversiones autoritarias y un agenteactivo en el mejoramiento de la calidad de la democracia.

Con respecto a quines representan las OSC, es impor-tante resaltar que en la Argentina las mismas no se arrogan larepresentacin de toda la sociedad civil. Tanto las OSC quese dedican a la implementacin de proyectos sociales comolas que se dedican a advocacy no utilizan un discurso totalizan-te. No existe un discurso sobre la sociedad civil o el tercersector o las ONGs. Con diferencias en los mrgenes, lasOSC han adoptado un lenguaje de derechos. Esto es, un legua-je que reivindica derechos de la ciudadana, ya sea a tenerempleo, servicios sociales y una vida digna, as como tambina la informacin pblica o a la seguridad ciudadana11. En tr-minos generales, un discurso de auto-representacin basadoen el lenguaje de derechos contribuye positivamente a crearun ambiente favorable a la vigencia del estado de derecho y alcumplimiento de la ley. Tambin indica un reconocimiento ala supremaca del rgimen democrtico como forma de go-bierno y el respeto a la representatividad de las institucionespolticas que el mismo contiene.

Si bien las OSC no se arrogan la representacin de la so-ciedad civil en su conjunto, est claro que consideran su par-

11 Para discusin sobre el lenguaje de derechos en la sociedad civil argenti-na ver Smulovitz (2007).


ticipacin e incidencia en la gestin pblica como un aspectocentral del proceso de representacin poltica. La crticas sur-gidas al accionar de las OSC con el tpico argumento de na-die las vot, reflejan una visin puramente electoralista de lademocracia y una concepcin delegativa del rgimen poltico(ODonnell 1994). En esta visin, el proceso de representa-cin poltica se resume al momento del acto eleccionario, yentre elecciones el mandato del ejecutivo es entendido comoel ejercicio del poder sin concesiones a otras instancias.

Sin duda, votar es un derecho bsico de la ciudadana,pero es slo uno de ellos. Existen otros derechos ciudadanosfundamentales, sin los cuales la misma efectividad del votoest en riesgo. An una estrecha (procedural) definicin de lademocracia necesita incluir otros derechos, como los dere-chos a la asociacin autnoma de los ciudadanos y a la liber-tad de expresin. Estos derechos son algunas de las liberta-des circundantes del rgimen poltico, sin las cuales el actode votar carece de sentido (ODonnell 2004). En particular,como Fox (1994) argumenta en su trabajo sobre la sociedadcivil en Mxico, la efectividad de la asociacin autnoma esde mayor importancia para los miembros marginados de lasociedad, quienes prcticamente tienen slo este recursopara hacer que su voz sea escuchada en el proceso poltico.Como Gutmann (1998) destac: Sin el acceso a una aso-ciacin que est dispuesta y sea capaz de hablar por nues-tras opiniones y valores, tenemos una muy limitada capa-cidad para ser odos por mucha otra gente o para influir enel proceso poltico, a menos que resulte que seamos ricoso famosos (p. 3).


En este sentido, las prcticas clientelsticas por funciona-rios de estado, lderes polticos y punteros partidarios inter-fieren con el derecho a la asociacin autnoma de los ciuda-danos pobres y les impide la accin colectiva por medio de,primero, la coaccin y/o cooptacin de lderes y activistaspopulares; segundo, creando incentivos para la competenciasuma-cero entre organizaciones populares en un contexto derecursos escasos y, tercero, generando desconfianza entre losmismos ciudadanos pobres a travs de la comnmente percibi-da desigualdad en la distribucin de recompensas clientelsticas(algunos obtienen algo, otros nada) (Ippolito-ODonnell 2008).El miedo a la perdida de ventajas materiales, la poca cooperacinentre las organizaciones, y la desconfianza inter-personal se re-fuerzan mutuamente y entorpecen la accin colectiva.

Al nivel local, las mquinas polticas partidarias crean unaestructura de incentivos negativos para la asociacin autno-ma y la accin colectiva. Es una experiencia comn en la ma-yor parte de los pases de Amrica Latina, (y mi propia inves-tigacin en Argentina apunta tambin en esa direccin), quepara convertirse en candidato se debe primero ganar las elec-ciones internas del partido. Esto se lleva adelante principal-mente creando un electorado leal en los vecindarios, mediantela promesa de distribuir recompensas clientelsticas. Las m-quinas polticas operan no slo por medio del intercambio deservicios por votos en las elecciones generales sino tambin,y quizs ms importante, en las elecciones internas partida-rias. Distritos o vecindarios leales dan ventaja a lderes parti-darios para convertirse en candidatos y evitar la competicinpartidaria interna, as como para acceder a recursos estatales o


partidarios. En este esquema, las asociaciones vecinales con-descendientes juegan un papel importante, no slo como be-neficiarias sino tambin como eje de una red de distribucinde recompensas clientelsticas. En este contexto, cualquierexpansin de participacin autnoma a nivel local es percibi-da como un riesgo que puede daar las oportunidades de lospolticos locales para convertirse en candidatos. Esta situa-cin implica que, mientras a nivel nacional las elecciones tien-den a reforzar la mayora de las veces la legitimidad de la de-mocracia como rgimen poltico, a nivel local se desatan prc-ticas antidemocrticas y clientelsticas que afectan adversa-mente la autonoma y las capacidades organizacionales delciudadano pobre. Esta misma lgica opera an cuando no secelebren elecciones internas, ya que se utilizan los mismosmecanismos para demostrar el poder de movilizacin de al-gunos punteros, quienes as consiguen lugares en las listas decandidatos cuando ellas son decididas por los lderes partidarios.

Por qu es el derecho de asociacin en organizacionesautnomas importante desde la perspectiva de los ciudada-nos pobres despus de todo? Sen defini el desarrollo como li-bertad como la expansin de las capacidades de la gente parallevar adelante la vida que valoran y tienen razn de valorar(1999:18). Esta expansin depende de la eliminacin de laopresin y la provisin de servicios bsicos. An as, como elsocilogo Evans argumenta persuasivamente en su respuestaa Sen, la expansin de las capacidades individuales dependecrucialmente del logro de las capacidades colectivas.

En la prctica, mi capacidad para elegir la vida que tengorazn de valorar a menudo depende de la posibilidad de mi


accin conjunta con otros que tienen razones para valorar cosassimilares (Evans 2000:56).

De esto sigue que fomentar la expansin de tales mediosde accin colectiva es primordial para la expansin de la li-bertad. (ibd.). Existe otra forma importante en la cual lasviolaciones al derecho de asociacin autnoma subvierten lacalidad de la democracia. Recientemente Peruzzotti (2006)ha argumentado que la representacin democrtica tiene doscaras. Una son las elecciones como fuente de accountabilityo rendicin de cuentas vertical. Sin embargo, el proceso derepresentacin no solo ocurre en poca de elecciones. En sudiscusin de Manin (1995), Peruzzotti sostiene que debera-mos avanzar ms all de un modelo de representacin cen-trado en las elecciones y observar la actividad de representa-cin que tiene lugar entre elecciones. Peruzzotti entiende lasegunda cara de la representacin democrtica como una com-pleja serie de interacciones que representados y representan-tes desarrollan en la esfera pblica entre elecciones. Una ca-racterstica clave de la representatividad no es solo el momentodecisional-electoral, sino tambin los procesos de delibera-cin y negociacin que suceden entre elecciones en el mbi-to de la esfera pblica (Peruzzotti 2006: 19). En este sentido,este autor concluye que deberamos tomar en cuenta cmolas diversas formas de organizacin y participacin ciuda-dana alimentan la dinmica del gobierno representativo.En resumen, la violacin del derecho de asociacin aut-noma como ocurre bajo el clientelismo subvierte el es-pacio pblico al limitar las oportunidades de los ciudada-nos pobres de organizarse, deliberar, participar colectiva-


mente y hacer que sus voces sean efectivamente escucha-das en el proceso poltico.

Por otra parte, Mndez resume adecuadamente el com-plejo debate de la representatividad de las OSC desde otraperspectiva que vale la pena mencionar.

Estas organizaciones [OSC] tampoco pueden ser me-didas por su representatividad: no aspiran a repre-sentar a ningn nmero de ciudadanos ni a sector al-guno, por lo que esta categora no puede aplicrseles.Su mrito, en todo caso, est en la calidad de la infor-macin con que cuentan a partir de su experiencia ensus temas, en su capacidad para divulgar esa informa-cin, en el rigor con que la analizan y en la validezemprica de las propuestas que formulan. Todo ellopuede resumirse en una categora que s les es aplica-ble a las ONG: la credibilidad, que es tambin uncriterio objetivo para determinar a qu ONG debe-mos escuchar y a cules no. (Mndez 2004).

OSC, control social e innovacin institucional

El modelo democrtico vigente en Argentina encierra unadualidad. Por un lado, en las ltimas dos dcadas, lo mismoque en otros pases de la regin, ha aumentando y se ha con-solidado una forma de control social que podemos definircomo desde arriba, esto es el control que ejercen los repre-


sentantes y otras instituciones estatales sobre los ciudadanos.Esto se hace patente en la durabilidad del clientelismo polti-co y/o la compra de votos, as como en la implementacin depolticas sociales focalizadas y profundamente anti-universa-listas, iniciadas con las reformas econmicas neoliberales, queno han hecho mucho ms que estigmatizar a sus beneficia-rios, restringir su libertad e incrementar la dependencia per-sonal y grupal de muchos ciudadanos. Estas formas de con-trol desde arriba son una negacin de principios bsicos dela democracia. Por otro lado, en el mismo perodo tambinha habido una expansin importante de mecanismos de par-ticipacin y control ciudadano de carcter semi-directo y noconvencionales. Estos mecanismos de control desde abajo,es decir desde los ciudadanos y/o sus organizaciones hacia losrepresentantes, vienen a complementar la celebracin de elec-ciones peridicas. En conjunto son lo que la literatura espe-cializada llama mecanismos de accountability (o rendicin decuentas) vertical. Algunos ejemplos son las Audiencias P-blicas, Consultas Populares, Iniciativa Popular y Revocatoriade Mandato. En un libro de prxima publicacin, Abal Me-dina et al. (2009) sugieren una nueva dimensin de accounta-bility, en la cual la sinergia entre sectores del estado y la ciuda-dana desemboca en una forma mixta de control. Ejemplosde esta accountability mixta son las Auditoras Ciudadanas12

llevadas adelante por la Subsecretara para la Reforma Insti-tucional y Fortalecimiento de la Democracia y el Programa

12 Para un estudio detallado ver Escuder (2008)


Carta Compromiso con el Ciudadano impulsado por la Se-cretara de Gabinete y Gestin Pblica. En su conjunto estasinnovaciones en materia de rendicin de cuentas podranimplicar la emergencia de un modelo institucional democr-tico indito en la Argentina. En ese mbito las OSC tienenun papel importante a jugar.

Paradojas de la Accountability

Si bien es en el mbito de la rendicin de cuentas y latransparencia donde las OSC tienen un perfil alto, esta cues-tin encierra una paradoja. La rendicin de cuentas y la trans-parencia no siempre es una caracterstica central del funcio-namiento interno de las OSC. Aqu de nuevo se hace presentela desigualdad entre las OSC ricas y altamente profesionali-zadas y las que no lo son. Las altamente profesionalizadas es-tn mejor capacitadas para llevar adelante rendicin de cuen-tas, ya sea a los donantes o a sus beneficiarios directos o indi-rectos. Esto no significa que lo hagan, pero estn mejor capa-citadas para ello. Es por esto que los donantes tienden a refor-zar la desigualdad entre las OSC ya que prefieren apoyar a lasque pueden rendir cuentas.

Uno de los aspectos mencionados por miembros de lasOSC ms pobres es la dificultad en llevar adelante los trmi-tes referidos a la rendicin de cuentas. OSC ricas pueden re-currir incluso a auditorias externas. Esto no implica total trans-parencia, ya que estas OSC no siempre indican los montosexactos recibidos ni la asignacin especfica a proyectos y/o


actividades. Por ejemplo, revisando los informes de las prin-cipales OSC dedicadas a advocacy disponibles en sus pginasde web, solo CELS refiere exactamente los montos recibi-dos/asignados de acuerdo a proyectos emprendidos.

Un trabajo reciente sobre transparencia y rendicin decuentas al interior de OSC en Amrica Latina (Cruz y Pousa-dela eds. 2008) sostiene la falta de un ambiente general pro-picio a la accountability, lo cual tambin afecta negativamenteal mundo de las OSC. Especficamente, en Argentina, aun-que las OSC manifiestan inters tanto estratgico como sim-blico de llevar adelante procesos de rendicin de cuentasexhaustivos, este no es un tem prioritario en sus agendas(Marsal y Blanco Toth 2007).

Nueva fiscalidad y sociedad civil:El poder del estado

En nombre de la transparencia y una nueva cultura tribu-taria, la AFIP (Agencia Federal de Ingresos Pblicos) exigien 2005 un reempadronamiento de las OSC para determinarcules calificaban para recibir las exenciones impositivas co-rrespondientes. Este cambio de poltica en relacin al encua-dre legal impositivo tuvo como corolario la aparente desapa-ricin de unas 20.000 entidades que no se informaron a tiem-po o no contaban con capacidad para llenar los requisitos in-dispensables de la operatoria. La poltica impositiva, junto conel monopolio del uso legtimo de la coercin, es una atribu-cin bsica del estado. Como la experiencia de los pases de-


sarrollados muestra, las atribuciones en materia fiscal del es-tado son fundamentales para la construccin de una demo-cracia de alta calidad. As vemos que en esos pases, aunquecon diferencias entre ellos, una poltica fiscal adecuada fuecondicin sine qua non para el desarrollo de polticas socialescomprensivas y universalistas que apuntaran a la reduccinde la desigualdad social. Asimismo, a travs de la poltica im-positiva, el estado puede intervenir en la formacin, promo-cin y en el peor de los casos la desarticulacin de las OSC,generando incentivos tanto para la formacin de OSC comopara motivar a posibles donantes. Tambin puede incremen-tar la transparencia del sector con regulaciones claras y efecti-vas. Segn miembros de OSC, la Argentina requiere de unamplio debate sobre un marco legal-fiscal que promueva demanera expeditiva la expansin y mayor transparencia de las OSC.El reempadronamiento ordenado por la AFIP en el 2005 tenacomo uno de sus objetivos transparentar al sector, pero dej amuchas OSC al margen de la ley y no logr avanzar en esa meta.

Resumiendo algunas cuestiones

1) Las OSC en la Argentina no se arrogan la represen-tacin de toda la sociedad civil, sino que ms bien utilizanun lenguaje de derechos para articular su discurso. Engeneral, ese lenguaje contribuye a propiciar un ambientegeneral favorable para el cumplimiento de la ley y la con-solidacin de un estado de derecho democrtico.


2) Existen indudablemente conflictos al interior delmundo de las OSC. Un clivaje central es la divisin entreOSC ricas y OSC pobres. La falta de recursos diversifica-dos promueve un darwinismo social entre las OSC, y ge-nera competencia y desconfianza entre organizaciones queen otras circunstancias podran cooperar en temas de in-ters comn. Por supuesto que tambin existen tensionesentre las OSC por cuestiones ideolgicas, como ser el l-gido debate sobre la seguridad ciudadana, ya que a pesarde defender el derecho a la seguridad ciudadana, las su-puestos centrales del debate entre algunas OSC son radi-calmente diferentes. Si bien es el cumplimiento de la leylo que est en juego, hay nfasis antagnicos que van des-de posiciones progresistas a ultra-conservadoras en lo querespecta a propuestas de reforma al cdigo penal y proce-sal. Ejemplos de OSC con posiciones radicalmente opues-tas al respecto son la Coordinadora contra la RepresinPolicial e Institucional (CORREPI) vs. la Fundacin AxelBlumberg, que promueve la ampliacin de las capacida-des punitivas de la legislacin penal.

3) La poltica del poder ejecutivo nacional hacia mu-chas OSC ha sido el divide et impera, otorgndoles recur-sos discrecionalmente; esto agudiza an ms la desigual-dad entre las OSC. En cuanto a los partidos polticos, tam-bin hemos visto que utilizan algunas OSC como exten-sin de la maquinaria poltica en momentos electorales,afectando adversamente la capacidad organizativa de lossectores ms empobrecidos, sobre todo en el nivel local.Hoy no pocas OSC y sus lderes estn cumpliendo en gran


medida la funcin que cumplan en otras pocas los co-mits barriales de los partidos polticos.

4) Si bien no hay una teora general sobre la incidenciapoltica de las OSC (Leiras 2007) podemos afirmar queen relacin a la agenda pblica es en general limitada. Sinmovilizacin de la ciudadana en un nmero significativoen base a los temas planteados por las OSC, ellas se trans-forman ms que nada en un insumo de los medios de co-municacin. Entrevistas con periodistas de los mediosnacionales revelan que las OSC no son un poder fctico,y que su capacidad de establecer temas en la agenda de-penden de la coyuntura poltica y de la propia agenda delos medios, no al contrario13. Un ejemplo a citar es el in-forme del 7 de Junio de este ao, donde el diario Perfildifunde varios trabajos de Poder Ciudadano y de CIPPEC(Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para laEquidad y el Crecimiento), dos OSC dedicadas a la trans-parencia y rendicin de cuentas. Estos informes tomaroncarcter masivo debido al inters de Perfil en el tema, perono implicaron en absoluto un evento del tipo lanzamientode informe, como sucede con estudios realizados por otrasinstituciones, como por ejemplo Latinobarmetro oPNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarro-llo). Existe una asociacin difusa entre medios y OSC,donde la iniciativa suelen tenerla los medios. Estos pue-

13 Al respecto ver la pertinente investigacin de Periodismo Social para elperodo 2005-2006 que revela que solo el 7 por ciento de los contenidosque los diarios publican en el cuerpo central tiene como fuente a las OSC.


den por s solos influir en la agenda pblica, no as lasOSC, al menos que consigan una amplia movilizacin dela ciudadana por alguna cuestin puntual. Un ejemploilustrativo es la epidemia del dengue que se desat en elpas en Marzo del 2009. La OSC Red Solidaria lideradapor Juan Carr, una organizacin con alto prestigio y llega-da a los medios, ya haba advertido en el verano del 2007en un programa de TV por cable sobre la necesidad ur-gente de tomar medidas preventivas. Sin embargo, esteno fue un tema prioritario para los medios hasta que esta-ll la epidemia.

5) A pesar de las mltiples cooptaciones que ejercenlos poderes ejecutivos a todos los niveles (nacional, pro-vincial y municipal), existen sinergias productivas entregobierno-estado-sociedad civil. Esto se registra entre al-gunas OSC y sectores de la burocracia estatal ms com-prometidos con el proceso de democratizacin. En estesentido, es a nivel local donde se registran los ejemplosms autnomos y positivos. Estos ejemplos siempre im-plican la formacin de algn tipo de red en que se vinculanactores del gobierno, las OSC y ciudadanos movilizados.

6) La falta de financiacin estable genera el xodo delas OSC de muchos activistas altamente capacitados. Lamayor parte de ellos emigra para formar parte del staff deagencias del estado o de donantes. Tambin estn los quedeciden lanzarse a la carrera poltica parlamentaria. As lasOSC se ven perjudicadas en la formacin de sus cuadros(si bien parece que muchos llevan al emigrar la agenda de


sus OSC de origen a sus nuevos puestos de trabajo). Laforma de circulacin entre los cuadros de las OSC y lasfunciones ejecutivas-legislativas en la Argentina parece sertambin en una sola direccin, en detrimento de las OSC.

7) Las agendas de las OSC han sido en Argentina enparte influidas por la agenda de los donantes internacio-nales. Bajo el paradigma neoliberal anti-estatal y de la so-ciedad civil como la generadora de todo lo bueno, mu-chas OSC vieron limitados sus recursos para llevar ade-lante agendas realmente autnomas. Hoy, muchos de losque propiciaban programas de polticas sociales focaliza-das son los nuevos defensores del estado como eje de laeconoma y la redistribucin. En este aspecto es importanterecalcar que existen coaliciones slidas entre donantes inter-nacionales, universidades privadas y OSC de alto perfil quemonopolizan la mayor parte de los recursos disponibles. Es-tas coaliciones, si se realiza un mapa antropolgico de rela-ciones de parentesco, estn sustentadas en buena medidaen relaciones personales. En un sentido esto responde arelaciones personalistas y conductas risk-adverse de los res-ponsables de las carteras de donaciones. Esto se registra noslo en Argentina, sino tambin en otros pases de la regin.

8) Las OSC en Argentina han crecido exponencial-mente en las ltimas dos dcadas. Como vimos, en el pe-rodo 1995-2005 las organizaciones registradas pasaron de50.000 a 100.000 aproximadamente. La incidencia econ-mica es ms incierta de medir en un contexto de defaultinformacional en el que ni siquiera las estadsticas sobre la


inflacin a nivel nacional son confiables. A pesar de ello,gracias al esfuerzo de algunos estudiosos de las OSC po-demos decir que al menos durante la dcada del 1990s elsector comprendido por las OSC contribua en 5 % al PIB,empleaba alrededor de 400.000 personas y contaba con1.500.000 voluntarios (Roitter 1999).

Conclusiones

Segn el ltimo informe de Freedom House (2009) yamencionado, los dos aspectos bsicos que dan prueba feha-ciente del retroceso en derechos polticos y civiles en Rusia,Paquistn, Kenia, Egipto, Nigeria y Venezuela son los ataquessostenidos a la libertad de asociacin y de expresin. En estospases los regmenes de turno se dedican sistemticamente areprimir, cooptar y/o manipular las expresiones autno-mas de la sociedad civil, incluida la prensa. Esto es sin dudaun llamado de atencin. A pesar de los argumentos en con-tra que se puedan hacer sobre la sociedad civil, la adver-tencia de Freedom House tiene que dejar en claro que ascomo no toda la sociedad civil es buena, no todo lo queviene del estado lo es.

Los organizadores de este proyecto nos convocaron a avan-zar en tres cuestiones centrales. Primero, cmo asegurar quelas OSC no sean utilizadas como mecanismos de canaliza-cin de recursos pblicos con objetivos de corrupcin o mal-versacin; segundo, cmo podra mejorarse las relaciones vir-tuosas entre las OSC y el sistema poltico representativo; y


tercero, cules son los desafos de reglamentacin colocadospor las OSC que aseguren su autonoma y transparencia. Lastres cuestiones a mi entender apuntan a fortalecer las OSCen su institucionalidad y autonoma. En relacin al primerpunto, es importante sealar que las OSC pueden ser meca-nismos de canalizacin de recursos, tanto pblicos como pri-vados, con objetivos de corrupcin o malversacin. Es fun-damental por ello la consolidacin de una poltica imposi-tiva efectiva y transparente hacia las OSC. El reempadro-namiento exigido por la AFIP en el 2005 pudo haber sido unainiciativa positiva en esa direccin. Sin embargo, como yamencion, desde la perspectiva de las OSC careci de la difu-sin e instrumentacin adecuada. La formacin de OSC parala canalizacin de fondos mal habidos proviene tanto del sec-tor pblico como del privado y requiere por ello no solo deuna poltica fiscal sino tambin de una poltica de estado queestimule al sector y a la vez promueva su transparencia. Hayque recordar que histricamente, estados fuertes imbuidosde principios democrticos han generado legislacin tendientea construir sociedades civiles fuertes y democrticas. Aqu hayun dficit del estado de derecho que no es responsabilidad delas OSC. Sin embargo, cabe destacar que en la Argentina lasOSC no han generado un frente comn en pos de dichomarco legal. En un nivel menor de abstraccin, polticassociales ms universalistas seran un coadyuvante para ge-nerar una sociedad civil ms transparente y menos cautivadel estado. Universalismo y estado de derecho junto con unapoltica fiscal progresista son condicin para una sociedad ci-vil vibrante y transparente.


En cuanto al segundo tem, la manera de mejorar las rela-ciones entre las OSC y el sistema poltico, en la coyunturaactual de la Argentina, implica la difcil tarea de lograr lo queEvans (1997) acu como autonoma enraizada (embbededautonomy). Avanzar en crculos virtuosos entre sociedad civily sistema poltico representativo implica fomentar vnculosclaros y constructivos entre las OSC y segmentos del estadoy/o el sistema representativo, en especial ejecutivos y legisla-turas municipales. Esto mucho depende hoy, en el contextode una cultura poltica personalista, de personalidades y rela-ciones personales y no de mecanismos institucionales conso-lidados. La generacin de tales mecanismos es uno de las gran-des tareas pendientes en Argentina, asi como en otros pasesde la regin.

En cuanto a los desafos de reglamentacin para asegurartransparencia y autonoma en relacin a las OSC, ya fueronplanteados: un marco legal e impositivo coherente y pro-gresista.

Vuelvo al argumento de Tocqueville: las instituciones dela democracia constitucional no son suficientes para hacerfrente a la posible tirana del estado. A pesar de las dificulta-des, sigue siendo la sociedad civil y con ella las OSC la garan-ta de un sistema democrtico que no sucumbe a las tentacio-nes autoritarias del poder. Corremos el riesgo de rendirnos ala sospecha de Madison y Rousseau sobre las asociacionescomo la base social del faccionalismo. A pesar de las dificulta-des, la breve historia de la sociedad civil en la Argentina enlos ltimos veinticinco aos muestra lo contrario. La reivin-dicacin actual del estado como casi exclusivo agente econ-


mico y social encierra el peligro de asignar un rol residual a lasociedad civil. Esto debe ser una seal de alarma no solo paralas OSC, sino tambin para cualquier ciudadana/o altamentecomprometido con la expansin de la democracia y la equi-dad social.

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ONG, Sociedad Civil y democracia en Chile... 61

ONG, SOCIEDAD CIVIL Y DEMOCRACIAEN CHILE POST AUTORITARIO

Gonzalo Delamaza

Habiendo transcurrido ya 20 aos desde el trnsito pac-fico de la dictadura militar a la democracia, muchos de losprocesos que en ese contexto surgieran, han madurado o evo-lucionado de diferente forma, en un perodo de continuidady estabilidad poltica. Uno de ellos se refiere a la sociedadcivil organizada, especficamente a aquella fraccin denomi-nada organismos no gubernamentales. Surgieron en nom-bre de una nueva autonoma de la sociedad civil, cuando elEstado estaba en manos del rgimen militar y las libertadesdemocrticas se hallaban suprimidas. Han mantenido esaorientacin, pero su situacin interna y externa ha cambiado.Qu rol cumplen hoy da? Cul es la naturaleza de sus rela-

Gonzalo Delamaza62

ciones con la poltica y el Estado? Hasta que punto se hanconsolidado institucionalmente? Esas y otras preguntas seabordan en este trabajo, que apunta a valorar los avances yretrocesos del sector no gubernamental, examinando de estemodo sus contribuciones al desarrollo democrtico del pas.

Este trabajo argumenta que la sociedad civil no es un enteaislado de las condiciones polticas, econmicas e institucio-nales que prevalecen en el pas. En la evolucin democrticapost 1990, no se han creado en Chile las estructuras organi-zativas e institucionales necesarias para canalizar la participa-cin ciudadana y fortalecer a la sociedad civil en una perspec-tiva de equidad. Por ello las nuevas expresiones y dinmicasde la sociedad civil entre ellas las ONG tienden a reprodu-cir las desigualdades no superadas del desarrollo chileno. Elloplantea desafos de transformacin poltica e institucionalque permitan corregir esos rasgos y dinamizar la vitalidadpropia de la sociedad civil y enriquecer la gobernabilidaddemocrtica.

Surgimiento del sector no gubernamental

A fines de los 70 y durante los aos 80 del siglo pasado,surgi un nuevo tipo de organizaciones en el pas, que luegopas a ser llamado organismos u organizaciones no guber-namentales (ONG), conocidas inicialmente como institu-ciones de apoyo y centros de estudio al tiempo que lomismo suceda en otros contextos de Amrica Latina y elmundo. La particularidad era que ello ocurra bajo un rgi-

ONG, Sociedad Civil y democracia en Chile... 63

men militar dictatorial que haba destruido el sistema polti-co, dejando pocos espacios a la sociedad civil y reprimiendoactivamente las manifestaciones que se le oponan. Vale decirque las ONG nacieron fuera y muchas veces en contra delEstado dictatorial de la poca. Esa situacin contrastaba conla pauta histrica de constitucin de la sociedad civil chilena,claramente vinculada con un Estado en permanente amplia-cin a travs de un sistema poltico pluralista, crecientemen-te inclusivo y relativamente estable. Dicha pauta haba dura-do por casi 50 aos.

Con la transicin democrtica, iniciada tardamente a fi-nes de los 80, la elite del sector no gubernamental ingres alEstado, canaliz hacia este la cooperacin internacional soli-daria con Chile y aprovech lo acumulado en el espacio nogubernamental para implementar nuevos programas y accio-nes. Como era previsible, ello debilit a las ONG y las arti-cul de un modo subordinado como prestadoras de servi-cios externalizados con un Es

usos abusos y desafios de la sociedad civil en america latina

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