vol 1 - informe final evaluacion cooperacion ue bolivia 2007-2013

Development and

Cooperation EuropeAid

Evaluación de la

cooperación UE-Bolivia

Informe Final

Vol. 1 – Texto Principal

15 de diciembre de 2014

___________

Evaluation carried out on behalf of

the European Commission

Vol 1 - Informe Final Evaluacion Cooperacion UE Bolivia 2007-2013

Consortium composed by

GFA Consulting Group GmbH, SEE - Société d’Etudes et d’Evaluations, Euréval SAS and SIPU International AB

Leader of the Consortium: GFA Consulting Group GmbH

Contact Person: Moritz Pfaehler-Lörcher

[email protected]

Framework Contrat No EVA 2011/Lot 4

Specific Contract N°2013/320877

Evaluation of the EU cooperation with Bolivia

This evaluation was commissioned by the Evaluation Unit

of the Directorate General for Development and Cooperation – EuropeAid

(European Commission)

Authors / Evaluation Team

Carlos Calcopietro (Team Leader), Lida Patricia Rodríguez Ballesteros,

Thomas Otter, Diego Giacoman, Javier Gómez, Rita Gutiérrez Agramont,

Moritz Pfaehler-Lörcher

The opinions expressed in this document represent the authors’ points of view

which are not necessarily shared by the European Commission

or by the authorities of the countries involved.

© Cover picture rights: FONADAL: www.fonadal.gob.bo

see

mailto:[email protected]

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Índice

Abreviaciones ............................................................................................................................................................................ ii

Mapa de Bolivia ........................................................................................................................................................................ 1

Bolivia – Datos Generales ..................................................................................................................................................... 2

Resumen Ejecutivo .................................................................................................................................................................. 4

1 Objetivos y Alcance de la Evaluación..................................................................................................................... 9

2 Metodología ................................................................................................................................................................... 10

2.1 Fases de la Evaluación ..................................................................................................................................... 10

2.2 Lógica de la Intervención................................................................................................................................ 11

2.3 Las Preguntas de Evaluación ........................................................................................................................ 13

2.4 Las Fuentes de Datos y la Muestra Seleccionada .................................................................................. 15

3 Resumen del Contexto País ..................................................................................................................................... 18

3.1 Principales Tendencias Económicas y Eventos Políticos Durante 2007–2013 ....................... 18

3.2 La Estrategia de Desarrollo de Bolivia ...................................................................................................... 19

3.3 Políticas Sectoriales .......................................................................................................................................... 21

4 Resultados de la Evaluación .................................................................................................................................... 27

4.1 Alineamiento Estratégico y Flexibilidad .................................................................................................. 28

4.2 Idoneidad de los Instrumentos y Mecanismos de Ejecución ........................................................... 32

4.3 Creación de Oportunidades Económicas por medio del Trabajo Decente ................................. 38

4.4 Seguridad Alimentaria con Soberanía ....................................................................................................... 44

4.5 Desarrollo Integral con Coca y Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas .................................. 48

4.6 Gestión Sostenible de los Recursos Naturales ....................................................................................... 52

4.7 Principios de Buen Gobierno ........................................................................................................................ 59

4.8 Efectos del Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) .............................................................................. 62

5 Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................................................................ 70

5.1 En Términos Generales ................................................................................................................................... 70

5.2 Sobre Alineamiento Estratégico e Instrumentos Utilizados ............................................................ 71

5.3 Con referencia a los sectores apoyados .................................................................................................... 75


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Anexos (en Volumen 2)

Anexo 1 – Términos de Referencia de la Evaluación País de Bolivia 2007 – 2013

Anexo 2 – Estadísticas Económicas de Bolivia

Anexo 3 – Bibliografía Consultada durante el Proyecto

Anexo 4 – Lista de personas entrevistadas o contactadas

Anexo 5 – Lista de intervenciones de la CE en Bolivia línea presupuestaria ALA-DCI

Anexo 6 – Intervenciones de la CE en Bolivia financiadas a través de “líneas temáticas”

Anexo 7 – Intervenciones financiadas a través de ECHO durante el período 2007 – 2013

Anexo 8 – Matrices de Evaluación con Datos Compilados – Versión Final

Anexo 9 – Efectos y resultados por sector de intervención

Anexo 10 – Recomendaciones políticas, procesos y rendición de cuentas - APS

Anexo 11 – Análisis de Contexto Bolivia 2007–2013

Anexo 12 – Minuta – Seminario de intercambio “Evaluación Nivel País” – Bolivia 2007-2013 – La Paz, 02.12.2014

Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Fases y Etapas de la Evaluación País de Bolivia 2007-2013 ........................................................ 10 Gráfico 2– Lógica de Intervención ................................................................................................................................. 12

Gráfico 3 – Estrategia de Desarrollo de largo plazo de Bolivia ........................................................................... 20 Gráfico 4 – Evolución Cartera Préstamos .................................................................................................................... 42

Gráfico 5 – Evolución Situación Prestatarios de Créditos ..................................................................................... 42 Gráfico 6– Tasa anual de cambios de la superficie con cultivos de coca en Bolivia, 2006 -2013 ......... 49

Gráfico 7– Esfuerzos realizados en Bolivia para el logro del Derecho Humano al Agua y Saneamiento (DHAS) ...................................................................................................................................... 54

Gráfico 8– Progreso de Bolivia para cumplir con derecho humano al agua ................................................. 55

Gráfico 9- Recomendaciones respecto a la mejora de políticas, procesos presupuestarios y de rendición de cuentas – APS .......................................................................................................................... 73

Índice de Tablas

Tabla 1 – Preguntas de Evaluación ................................................................................................................................... 14

Tabla 2 – Preguntas y Criterios de Evaluación ............................................................................................................. 15 Tabla 3 – Muestra de proyectos seleccionados ............................................................................................................ 16

Tabla 4 – Implementación Efectiva de la Cooperación UE – Bolivia 2007 – 2013 ........................................ 27 Tabla 5 – Características principales del diálogo de políticas sectoriales por sector ................................... 64

Índice de Recuadros

Recuadro 1 - Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa ................................................................................................................... 40

Recuadro 2 Programa “Respuesta a la Crisis de Alimentos Mediante Fortalecimiento de las Operaciones de la Politica de Soberania y Seguridad Alimentaria de Bolivia" ................... 45

Recuadro 3- Apoyo presupuestario sectorial a la Estrategia de Desarrollo Integral con Coca .............. 51

Recuadro 4 - Programa de agua y saneamiento en áreas periurbanas (PASAP)........................................... 54


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Abreviaciones

ALBA Alianza Bolivariana de las Américas

AL-INVEST Programa de la UE de Apoyo a la Internacionalización de las PyMEs de América Latina

AN Aduana Nacional

ANB Aduana Nacional de Bolivia

ANE Actores No Estatales

AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo

AP Áreas Protegidas

APS Apoyo Presupuestario Sectorial

ASOFIN Asociación de Entidades Financieras de Bolivia

AT Ayuda Técnica

BDP Banco de Desarrollo Productivo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BOL Bolivia

CAD Comité de Ayuda al Desarrollo

CAINCO Cámara de Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz – Bolivia

CAN Comunidad Andina de Naciones

CE Comisión Europea

CEDLA Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario

CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CJ Criterio de Juicio

CPE Constitución Política del Estado

CPE Constitución Política del Estado

DANIDA Agencia de Cooperación de Dinamarca

DDHH Derechos Humanos

DEA Drugs Enforcement Agency (Agencia Antinarcóticos de los Estados Unidos)

DEP Documento Estrategia País

DEP Documento de Estrategia País

DG Dirección General

DG ECHO Dirección General de Ayuda Humanitaria de la UE

DUE Delegación de la Unión Europea

EIDHR Línea temática de la UE sobre derechos humanos

ELCN Estrategia de Lucha Contra el Narcotráfico

ENDIC Estrategia Nacional de Desarrollo Integral con Coca

EP Enfoque Proyecto

FELC-N Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico

FMI Fondo Monetario Internacional

FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo

FUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo Empresarial

GFP Gestión de las Finanzas Públicas

GIRH Gestión Integral de Recursos Hídricos

GoB Gobierno de Bolivia

GR Grupo de Referencia


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GruS Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia

HLD High Level Dialogue

ICD Instrumento de Cooperación al Desarrollo

ICP Índice de Percepción de la Corrupción

IDG4 Índice de Desigualdad de Género

IDH Índice de Desarrollo Humano

IE Instrumento de Estabilidad

IED Inversión Extranjera Directa

INE Instituto Nacional de Estadísticas

INIAF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal

IPC Índice de Precios al Consumidor

IS Instrumento de Estabilidad

LI Lógica de la Intervención

MDRyT Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

MED Marco de Evaluación de Desempeño

MED Marco de Evaluación de Desempeño

MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

MEI Marco Integral de Evaluación

MESDI Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia

MiPyMEs Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

MMAyA Ministerio de Medio Ambiente y Agua

NAS Sección de Asuntos Narcóticos de los Estados Unidos

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODA Ayuda Oficial al Desarrollo

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OMC Organización Mundial del Comercio

ONGs Organizaciones no Gubernamentales

ONUDD Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

OSC Organizaciones de la Sociedad Civil

PAMEFF Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal

PAMGFP Plan de Acción para la Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas

PAP Plan de Acción Plurianual

PASA Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

PBI Producto Bruto Interno

PE Pregunta de Evaluación

PIB Producto Interior Bruto

PIN Programa Indicativo Nacional

PNC Plan Nacional de Cuencas

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNDIC Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPP Purchasing Power Parity

PRAEDAC Programa de Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Alternativo en el Chapare

RCEC Reducción de Cultivos Excedentarios de Hoja de Coca

REC Respuesta Europea Coordinada


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RIN Reservas Internacionales Netas

ROM Results-Oriented Monitoring

RRD Reducción del Riesgo de Desastres

RRHH Recursos Humanos

SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria

SENASBA Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Básico

SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas

SIN Servicio de Impuestos Nacionales

SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

TdR Términos de Referencia

TGE Tesoro General del Estado

UE Unión Europea

UEC Unidad de Evaluación Conjunta

UELICN Unidad Ejecutora de la Lucha Integral Contra el Narcotráfico

UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra Drogas y Delitos

USAID Agencia de Cooperación de los Estados Unidos

VAPSB Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico

VCRH Viceministerio de Cuencas y Recursos Humanos

VIDECI Viceministerio de la Defensa Civil

VIPFE

VMA

Vice Ministerio de Planificación y Financiamiento Externo

Viceministerio de Medio Ambiente

VMABCC Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos

VRHR Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego


1

Mapa de Bolivia


2

Bolivia – Datos Generales Población: 10 millones (censo 2012)

Tasa de crecimiento poblacional: 1.71 %

Índice de urbanización: 67 %

Superficie total: 1,098,580 km²

Indicadores de Desarrollo Humano (2011 o últimos datos disponibles)

IDH1 Expectativa de

vida (años)

Tasa de mortalidad antes de los 5 años

de edad (por 1000)²

Tasa de alfabetización (% ≥15 años)

Gasto en salud (PBI) (%)

Perú (0.74) Ecuador (75.8) Perú (19) Bolivia (94.4) Bolivia (3.0)

Ecuador (0.72) Perú (74.2) Colombia (19) Colombia (93.4) Colombia (3.0)

Colombia (0.72) Colombia (73.9) Ecuador (20) Ecuador (91.9) Ecuador (3.0)

Bolivia (0.67) Bolivia (66.9) Bolivia (54) Perú (89.6) Perú (2.7)

Distribución del Ingreso (Gini)2

Población debajo de la línea de pobreza (%)3

Valor IDG4 Situación Derechos

Humanos Corrupción5

Bolivia (47) 2008 Ecuador (4.6) Perú (0.38) Buena base formal para el ejercicio de los

derechos humanos. BOL ha ratificado la mayoría

de los tratados internacionales. Mujeres, pueblos

indígenas y justicia son los sectores con

problemas.

Ecuador (32)

Ecuador (49.3) 2010 Perú (4.9) Ecuador (0.44) Bolivia (34)

Colombia (55.9) 2010

Colombia (8.2) Colombia (0.46) Colombia (36)

Perú (48.1) 2010 Bolivia (15.6) Bolivia (0.47) Perú (38)

1 IDH: Índice de Desarrollo Humano – medida comparativa de expectativa de vida, alfabetización, educación y tenor de vida

2 Índice Gini: medida de desigualdad – un valor cercano a 0 indica alta igualdad 3 US$ 1.25 / day a PPP 4 IDG:Índice de desigualdad de género – desigualdad entre mujeres y hombres en salud reproductiva, empoderamiento y mercado

de trabajo; valor cercano a 0 indica alta igualdad 5 ICP: corrupción percibida de servidores públicos y políticos – va de 0 (no hay corrupción) a 100 (alta corrupción) – Transparency International, 2012

Indicadores Económicos (2012)

PBI

(Corriente, millones de US$) PBI per capita (US$)

Tasa de crecimiento del PBI (%)

Distribución sectorial del PBI

Colombia (369,812) Colombia (7,752) Perú (6.2) Agricultura: 9.6%

Minería: 7.3%

Gas natural: 7.3

Manufacturas: 10.2%

Comercio:6.6%

Transporte 8%

Servicios: 51%

(est. 2012)

Perú (197,110) Perú (6,573) Bolivia (5.2)

Ecuador (84,532) Ecuador (5,456) Ecuador (5.0)

Bolivia (26,731) Bolivia (2,520) Colombia (4.0)

Inflación (CPI, %) Desempleo (%) Deuda Externa

(USD bn)

Colombia (3.1) Perú (6.3) 2009 Colombia (82.5)

Perú (3.6) Ecuador (6.5) 2009 Perú (51.2)

Bolivia (4.5) Bolivia (7.9) 2010 Ecuador (17.7)

Ecuador (5.1) Colombia (11.6) 2010 Bolivia (4.1)


3

Inversión Extranjera Directa (Entradas brutas 2012, millones de US$):

Total entradas Flujo de IED desde la UE Total entradas

1.505 762.9 1.505

Principales inversionistas UE Sectores Principales inversionistas UE

España, Francia, Países Bajos y Reino Unido, 51% del total de IED en 2011

Energía, Minería, Hidrocarburos y Servicios

España, Francia, Países Bajos y Reino Unido, 51% del total de IED en 2011

Fuentes: Banco Mundial, CEPAL

Indicadores de Comercio Internacional (2012)

BOLIVIA - Principales socios comerciales Comercio entre UE-BOL en 2012

1-Brasil Importaciones desde la UE: US$ 787 m

2- Estados Unidos Exportaciones hacia la UE: US$ 655 m

3- Comunidad Andina Balance Comercial: - US$ 132 m

4- UE

Importaciones desde la UE Exportaciones hacia la UE

Bienes de capital industriales (59%) Minerales (62%)

Materias primas y productos intermedios (26%) Manufacturas (20%)

Bienes de consumo (12%) Productos agrícolas (19%)

Otros (2%)

Cooperación al Desarrollo

Cooperación neta recibida (2011): US$ 759m

Porcentaje del PBI: 3.2%

Per capita: US$ 75.9

Número de donantes: 23

Principales donantes (2005-2010): 1- UE 2- España 3- Países Bajos Cooperación de la CE 2007-2013: € 241m (DEP) Líneas Temáticas y Cooperación Económica: € 75-80 Fuentes: OECD, EC, GoB


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Resumen Ejecutivo

1. La evaluación de la cooperación de la Unión Europea (UE) con Bolivia durante el período 2007 – 2013 se ha llevado a cabo a lo largo de un año entre diciembre de 2013 y el mismo mes de 2014. Sus objetivos han sido: (a) dar a los servicios de la Comisión Europea y al público en general una evaluación independiente sobre las relaciones de cooperación y asociación, pasadas y actuales, entre la UE y Bolivia; y (b) identificar lecciones aprendidas y formular recomendaciones para mejorar las estrategias, programas y acciones actuales y futuras de la UE en Bolivia. De acuerdo con los Términos de Referencia (TdR), se ha formulado la siguiente pregunta clave: ¿Hasta qué punto la cooperación de la UE ha contribuido a generar cambios en el desarrollo de Bolivia y en el bienestar de su población, teniendo en cuenta las prioridades políticas definidas por el propio país?

2. Los principales hallazgos de la evaluación son los siguientes:

2.1. Los objetivos de la cooperación de la UE en Bolivia y su estrategia responden a las prioridades de desarrollo del país y a su evolución en el tiempo bajo enfoques transversales de participación, equidad, sostenibilidad ambiental y gestión de riesgos. La UE ha también demostrado alta capacidad de adaptación a los cambios estructurales que se vienen sucediendo en Bolivia desde 2006, aprovechando espacios de diálogo político a alto nivel, de políticas sectoriales y técnicos. Tanto la estrategia como la capacidad de adaptación de la UE son altamente valoradas por las principales partes interesadas (canales oficiales y sociedad civil) a nivel local, regional y nacional. Se observa un alto nivel de apropiación de los programas por parte de las instituciones de gobierno, interés y coherencia entre el diseño de los programas e instrumentos con las políticas de gobierno que buscan de manera transversal el fortalecimiento institucional en los sectores, así como un alto grado de participación de la sociedad civil en el marco de las políticas. El apoyo a iniciativas de políticas innovadoras y de integralidad por parte de la UE son altamente valorados por el Gobierno de Bolivia. La UE ha fomentado procesos tales como: la redefinición de nuevas estrategias sobre la base de lecciones aprendidas; líneas de política innovadoras tomando en cuenta los avances hechos en el marco de los apoyos precedentes (ASPNC II y PAPS II); promoción del diseño de un plan integral para el sector 3 (Agua) con el cual se espera articular a los 3 subsectores (Recursos Hídricos, Medio Ambiente y Agua y Saneamiento Básico). Culmina este período con la Respuesta Europea Coordinada (REC), desarrollada y aprobada por la Delegación (DUE) y las representaciones de los Estados Miembros de la UE. La REC se propone profundizar la división del trabajo, así como en una mejor coordinación y complementariedad basadas en valores agregados de las diferentes intervenciones.

2.2. Las principales partes interesadas confirman que la elección de los instrumentos (geográficos y temáticos), y las modalidades de ejecución y su combinación, han sido adecuadas, en su mayoría, para facilitar el logro de los objetivos previstos promoviendo coherencia y articulación interna en el marco de la estrategia de cooperación de la UE en Bolivia. El diálogo fluido y la coordinación entre la DUE en Bolivia, Bruselas, la DUE en Perú (para los apoyos a la Comunidad Andina – CAN), así como con las estructuras beneficiarias, han influido en la calidad y la combinación adecuada de instrumentos temáticos y geográficos, promoviendo enfoques transversales de participación social, descentralización, integración regional y rendición de cuentas. ECHO y la DUE en Bolivia han logrado una articulación ejemplar en materia de gestión de riesgos.


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2.3. Las actividades de la UE en apoyo al sector productivo (sector 1 del DEP) lograron en general cumplir con sus resultados esperados, pese a serios atrasos al inicio. La herramienta de transferencias financieras desde el Estado a unidades y colectivos productivos (considerada como una innovadora buena práctica) se convirtió en una de las principales formas de trabajo del Gobierno a posteriori de las actividades de la UE. La generación de capacidades institucionales específicas, en general, no fue tan amplia como la esperada. Sin embargo, el apoyo de la UE fue un elemento esencial para fortalecer el funcionamiento general de las instituciones apoyadas, principalmente el Viceministerio de Comercio y Economía Plural, y el Banco de Desarrollo Productivo (BDP). Las actividades financiadas a través de los dos Programas Indicativos Nacionales (PIN) gestionados por la DUE para implementar el DEP, fueron acertadamente complementadas por actividades regionales de la UE (Al-Invest y Urb-AL), que también lograron alcanzar sus resultados esperados de manera satisfactoria.

2.4. El sostén de la UE a través del apoyo presupuestario a las políticas de seguridad alimentaria con soberanía (mediante el PASA), ha permitido al Gobierno de Bolivia lograr resultados sorprendentes en esta área. La magnitud de las mejoras muy probablemente permitirá que se logren los ODM de nutrición, un hecho que hasta hace poco no era considerado posible. El éxito de las actividades radica, según el entendimiento de esta evaluación, en dos condiciones especiales. Primero, el trabajo del APS PASA constituye solamente la última etapa de un trabajo de apoyo de la UE en seguridad alimentaria en Bolivia consolidado a lo largo de 15 años, construyendo adecuadamente sobre los resultados de años anteriores. La secuencia de actividades temáticas fue debidamente planificada con una etapa inicial de infraestructura productiva, seguido por una etapa de organización comunitaria y una etapa final de apoyo directo a la producción de alimentos. El segundo elemento de éxito radica en el hecho de que a partir del 2007 muchos de los resultados de las actividades de apoyo al sector productivo de la UE convergieron en el sector de seguridad alimentaria, ya que sus productores se beneficiaron tanto de las actividades de implementación de la política sectorial del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) como potencialmente también de resultados de los programas PAMEFF (mayor acceso a crédito), PRODUCE y PROEX.

2.5. La cooperación de la UE con Bolivia en materia de lucha contra el narcotráfico, a lo largo del periodo de evaluación, ha permitido a las instituciones de gobierno llevar adelante un giro en las dinámicas de su relacionamiento con las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las agencias de cooperación internacional. Se recurrió para ello a acciones de apoyo que han priorizado el fortalecimiento institucional y la creciente articulación entre gobierno y sociedad civil. Este cambio en la forma por la que se implementa la lucha contra el narcotráfico ha significado un replanteamiento en el ejercicio de las políticas públicas sectoriales, coincidente con los principios democráticos de inclusión social, derechos humanos y equidad, alcanzándose bajo esta lógica una reducción neta de los cultivos de hoja de coca en los últimos tres años consecutivos sin que se registraran mayores casos de enfrentamientos ni hechos de violencia.


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2.6. También la cooperación de la UE con Bolivia ha permitido dinamizar las inversiones en el sector del medio ambiente, en sintonía con las políticas sectoriales. Ha promovido un enfoque integral en el manejo de los recursos naturales y del agua con la participación de los actores estatales y no estatales, e integrado el cambio climático y la gestión de riesgos de desastres, tanto en las políticas públicas, como en sus propias estrategias de ayuda. Los principales logros de este proceso se traducen en: (a) el incremento de la cobertura de agua y saneamiento como un avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y del Derecho Humano al Agua (especialmente en el acceso a agua potable); (b) la consolidación del Plan Nacional de Cuencas como instrumento genuino de planificación, que en su segunda fase incluye un programa de resiliencia climática; y (c) la creación de acciones sinérgicas con ECHO para integrar el cambio climático y la gestión de riesgos de desastres en la política. La UE es reconocida por haber promovido la coordinación, el diálogo de políticas y la gestión por resultados dentro del sector, lo cual le está permitiendo trabajar de manera estratégica y estructurada. De igual forma, este diálogo ha favorecido el incremento de recursos del Estado para la gestión de la biodiversidad y las áreas protegidas, y ha posibilitado la elaboración conjunta del plan integral del sector, que aborda nuevos paradigmas establecidos en la “Ley de la Madre Tierra” en correlación con las metas de la “Agenda Patriótica Bolivia 2025” y las principales problemáticas ambientales. El Plan Integral ha despertado altas expectativas en las autoridades nacionales y, al momento, se constituye en una de las principales apuestas a futuro del sector.

2.7. Las áreas de buen gobierno, derechos humanos y sociedad civil se incluyeron en la estrategia de cooperación bilateral UE–Bolivia 2007–2013 como temas transversales. No existen proyectos específicos en estas temáticas dentro del programa país, más allá del apoyo que se brinda a la sociedad civil a través de las líneas temáticas de Actores No Estatales (ANE) y del trabajo de ECHO y DIPECHO en temas humanitarios y con la sociedad civil y más allá de resultados favorables al cumplimiento de derechos humanos que nacen de las intervenciones en los ejes centrales del programa país (por ejemplo acceso a agua, a alimentos o generación de ingresos). Durante este periodo, la estrategia de la UE en Bolivia ha contribuido a apoyar procesos de cambio relacionados a aspectos estructurales que fueron bases del conflicto vivido en los primeros años del nuevo siglo tales como (a) una sociedad civil extremadamente fragmentada y enfrentada; (b) la persistente exclusión, pobreza y desigualdad que afectan a la gran mayoría de la población; y (c) una profunda debilidad institucional y la consiguiente falta de instrumentos para afrontar las crisis, desarrollando instrumentos específicos que abordaron las causas estructurales del conflicto y fomentando la buena gobernanza y el refuerzo de la democracia en todas las actividades de cooperación.

2.8. Para la modalidad de APS en Bolivia, se pueden comprobar efectos favorables en la forma en que se presta la ayuda exterior, en las políticas públicas apoyadas y en sus presupuestos. Los APS han fomentado el fortalecimiento de marcos nacionales formales de diálogo de políticas entre el Gobierno de Bolivia, donantes y actores no estatales, propicios para a) la implementación de estrategias de gobierno, y b) la alineación y armonización de la cooperación en torno a procesos presupuestarios nacionales bajo un fuerte compromiso, liderazgo y apropiación del Gobierno de Bolivia. En Bolivia, ha aumentado la ayuda disponible a través del presupuesto nacional en forma de APS, fondos canasta y créditos basados en política, todos ellos alineados en torno a instrumentos de política fortalecidos bajo el enfoque de gestión por resultados y reduciendo los costos de transacción para proveerla.


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3. La conclusión general de la evaluación de la cooperación UE – Bolivia es positiva, pues, a pesar de que el período 2007 – 2013 tuvo “luces y sombras”, las primeras han sin lugar a dudas prevalecido sobre las segundas. Considerando los 5 criterios de evaluación de la OCDE/DAC las conclusiones específicas a las que arribaron los evaluadores son:

3.1. Con respecto a su temática, el Programa de la UE cooperación con Bolivia 2007-2013 fue relevante porque se concentró en los temas prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del país tales como iniciativas para revertir el bajo crecimiento del empleo pese a un alto crecimiento económico; el cambio histórico de paradigma en la definición e implementación de una política de control del cultivo de coca; la ampliación de una anteriormente postergada cobertura de agua y saneamiento, conjuntamente con el manejo del recurso natural agua; y el apoyo a temas transversales, que cobra especial importancia en una contexto de cambios estructurales profundos desde 2006 en adelante.

3.2. La implementación del Programa fue efectiva, porque logró ayudar a establecer en el Gobierno de Bolivia nuevos modelos de intervención de políticas públicas (transferencias y control social) que han demostrado buen funcionamiento y capacidad de generar los resultados esperados. La cooperación de la UE ha contribuido al fortalecimiento de los procesos presupuestarios del Estado y a una incrementada calidad en la formulación de políticas sectoriales, que más allá de conceptos y enfoques pertinentes, han encontrado las herramientas adecuadas para una implementación que permite avanzar hacia los resultados esperados y contar para el futuro con un potencial para su ampliación.

3.3. Los altos niveles de ejecución de los recursos del Programa País, pese a los atrasos iniciales de implementación, demuestra eficiencia en los procesos (con resultados mixtos entre los diferentes ejes del programa) de implementación, además de una costo eficiencia, ya que se logró en general cumplir dentro de los costos previstos.

3.4. Aunque esta evaluación no buscaba analizar el impacto generado por la implementación del Programa País – cuya materialización requiere de un período mayor – fue posible identificar dos hallazgos que sugieren que los efectos generados con ayuda de la implementación del Programa País puedan tener en el futuro un impacto considerable: (a) se contribuyó sin duda al inminente cumplimiento de los ODM en agua y saneamiento, nutricionales y de seguridad alimentaria; (b) se redujo de manera sostenida la producción de hoja de coca; y c) se contribuyó al aumento del empleo.

3.5. Las perspectivas para la sostenibilidad de los procesos de implementación de políticas y de resultados logrados con apoyo de la UE son alentadores, porque los modelos de intervención están establecidos y en manos del gobierno, el cual ya comenzó a comprometer mayores recursos propios para la implementación de políticas sectoriales apoyadas por la DUE.

4. Por lo tanto, considerando que a pesar de la visión positiva que se refleja en las conclusiones, hay todavía algunos aspectos que mejorar, las recomendaciones de la evaluación son las siguientes:

Sobre Alineamiento Estratégico e Instrumentos Utilizados

4.1. Asegurar la distribución de trabajo según el valor agregado que puede aportar la CE y cada Estado Miembro de la UE, que deberá reflejarse en una programación y estrategia conjunta a partir de 2017, totalmente alineada con el Programa de Gobierno vigente y con la Agenda Patriótica 2025.

4.2. Promover un escalonamiento y una combinación adecuada entre enfoque proyecto y apoyos presupuestarios. El enfoque proyecto requiere de una


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institucionalidad existente y que las unidades de gestión se inserten en ésta para promover logros sostenibles y un arranque más ágil. Su combinación escalada con un apoyo presupuestario sectorial posterior ofrece motivación al sector de intervención para llevar a buen término procesos de fortalecimiento institucional, de capacidades y de innovación en políticas. Del otro lado, se deberán promover la incorporación de un eje de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades como componente de cada política sectorial apoyada.

4.3. Así como los aportes del apoyo presupuestario sectorial al Diálogo de Políticas y el Apoyo Presupuestario, se insertan en estrategias y espacios nacionales existentes, promover que el desarrollo de capacidades también se inserte en una estrategia nacional existente. En caso que esta no exista, promover y/o apoyar su diseño.

4.4. Prestar más atención a los riesgos de calidad que corren proyectos que se implementan en un ambiente en el cual criterios políticos prevalecen sobre criterios técnicos de implementación. Sería conveniente contar además con planes de contingencia o diversos mecanismos de finalización anticipada de actividades.

4.5. Estimular la medición de efectos/impactos de la implementación de las políticas públicas sectoriales. Esta tarea requerirá de un trabajo dinámico de fortalecimiento de capacidades para la generación de información y sistemas de monitoreo adecuados a este propósito. Por consiguiente, se recomienda promover adecuada articulación con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) desde la formulación de las políticas.

Con referencia a los sectores apoyados

4.6. Sugerir al Gobierno de Bolivia llevar adelante un análisis más detallado de las experiencias adquiridas con la implementación de transferencias a los sectores productivos desde el punto de vista institucional y desde los el punto de vista de los beneficiarios, para identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas. Estas lecciones aprendidas pueden fortalecer la estrategia de salida del apoyo al sector, cuya definición está pendiente de parte de la DUE.

4.7. Realizar un análisis exhaustivo de los mecanismos que están detrás de la mejora de la seguridad alimentaria y de las fuerzas que determinan sus avances, para poder implementar ajustes a los modelos y herramientas de intervención, por ejemplo según necesidades de diferentes regiones geográficas o tipos de productos. Aprovechar al mismo tiempo la oportunidad para analizar la contribución de los logros en seguridad alimentaria para la generación de empleo o ingresos (reducción de la pobreza).

4.8. Reforzar técnicamente el desarrollo de capacidades, el fortalecimiento institucional y, de manera específica, actualizar la reglamentación para consolidar las nuevas dinámicas de lucha contra el narcotráfico y desarrollo integral con coca. Se recomienda continuar promoviendo la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño e implementación de perspectivas estratégicas de desarrollo integral con coca y lucha contra el narcotráfico.

4.9. Redoblar esfuerzos en materia de saneamiento básico, instaurando una gestión eficiente de redes y promoviendo la aplicación de mecanismos financieros que aseguren operación y mantenimiento del servicio de provisión de agua y saneamiento en áreas urbanas. Para poder asegurar servicios en cantidad y calidad, el sector debe considerar la gestión ambiental y la aplicación del enfoque integral de cuencas.

4.10. Apoyar a la consolidación de la nueva sociedad civil ampliada, sin que la misma pierda diversidad y autonomía. Esto puede realizarse reforzando y consolidando los logros importantes en materia de los temas transversales de buen gobierno, derechos humanos y apoyo a la sociedad civil logrado por la UE, con mayor énfasis aún desde el eje de justicia de la futura estrategia de cooperación, dadas las potencialidades que este eje de intervención directa ofrece.


9

1 Objetivos y Alcance de la Evaluación

La evaluación de la cooperación de la Unión Europea (UE) con Bolivia durante el período 2007 – 2013 se ha llevado a cabo a lo largo de un año a partir de Diciembre 2013. Sus objetivos han sido: (a) dar a dichos servicios y al público en general una evaluación independiente sobre las relaciones de cooperación y asociación, pasadas y actuales, entre la UE y Bolivia; y (b) identificar lecciones aprendidas y formular recomendaciones para mejorar las estrategias, programas y acciones actuales y futuras de la UE en Bolivia. De acuerdo con los Términos de Referencia (TdR), se ha formulado la siguiente pregunta clave: ¿Hasta qué punto la cooperación de la UE ha contribuido a generar cambios en el desarrollo de Bolivia y en el bienestar de su población, teniendo en cuenta las prioridades políticas definidas por el propio país?

Un ejercicio similar, que cubrió el período de la cooperación bilateral 1996–2005, se había realizado en 2006. Las conclusiones de entonces se focalizaron en la estrategia de cooperación, los resultados de las intervenciones y los métodos de intervención. En general, la evolución de la estrategia de cooperación fue considerada positiva por parte de todos los actores públicos e internacionales presentes en Bolivia y relevante para las necesidades y prioridades del país. Sin embargo, se reconoció que la cooperación económica no había recibido aún la debida prioridad. Las intervenciones de la CE se caracterizaron, durante ese decenio, por su flexibilidad y rápida adaptación a los cambios de contexto, pero las observaciones (en términos de efectividad, impacto y sostenibilidad) resultaron diferentes según el tipo de intervención y a veces entre diferentes líneas de acción dentro de una misma intervención. Por ejemplo, se destacó la eficacia y el impacto del programa PRAEDAC1 en su apoyo a los municipios, aunque menor con respecto a su apoyo a los sectores productivos. Los impactos y la sostenibilidad de las intervenciones en el sector agua y saneamiento se consideraron generalmente limitados. Es de notar también que la evaluación resaltó cierta falta de consistencia entre la voluntad de la CE en la adopción de la modalidad de apoyo presupuestario, y la evolución de Bolivia, caracterizada entonces por una creciente inestabilidad política, social e institucional.

El alcance de la presente evaluación: abarca los sectores focales del Documento Estrategia País (DEP) y otras áreas importantes de la cooperación de la UE con el país durante el período 2007–20132. Además del DEP (instrumento geográfico), la UE utilizó intensamente instrumentos temáticos y ayuda humanitaria (ECHO), prestando especial atención a los actores no estatales y a las autoridades locales. Los proyectos bajo estas líneas de financiamiento no resultaron de una negociación directa entre el Gobierno de Bolivia y la UE, sino que fueron propuestos por organizaciones de la sociedad civil (OSC). A los evaluadores se les requirió analizar también la complementariedad de estas líneas temáticas con los programas de cooperación en el país. En particular, los TdR han puesto énfasis en la línea temática sobre derechos humanos (EIDHR) y financiaciones con el instrumento de estabilidad (IS). A nivel regional, los principales sectores de cooperación fueron el apoyo a la integración económica regional, la cohesión económica y social y el control de drogas. También, el diálogo de políticas de alto nivel fue adecuadamente tenido en cuenta como marco de referencia para esta evaluación.

Este Informe Final es el último de la serie de documentos entregables requeridos por los TdR, donde el consorcio GFA resume la metodología utilizada, el marco conceptual, el proceso seguido y los principales hallazgos de la evaluación, como bases de apoyo para la elaboración de conclusiones y propuesta de recomendaciones, que constituyen el capítulo final del documento.

1 Programa de Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Alternativo en el Chapare, ALA/1996/000-717, €18M 2 Los 3 sectores de la cooperación bilateral 2007-2013 son: (1) la creación de oportunidades económicas a través de

un trabajo decente; (2) la lucha contra la producción ilícita y el tráfico de drogas; y (3) el manejo sostenible de los recursos naturales (agua, medio ambiente, ordenación de cuencas hidrográficas).


10

2 Metodología

2.1 Fases de la Evaluación

La evaluación se fue desarrollando en cuatro fases sucesivas, que concluirán con un taller de difusión de los principales hallazgos, conclusiones y recomendaciones, en La Paz, el día 2 de diciembre de 2014. El Gráfico 1 detalla de las principales tareas realizadas en cada fase y etapas3, así como las reuniones con el grupo de referencia (GR)4 y los productos entregables. Cada fase se inició luego de la aprobación formal de los “entregables” de la fase anterior por parte la unidad de evaluación de la CE (UEC).

Gráfico 1 – Fases y Etapas de la Evaluación País de Bolivia 2007-2013

Presentaciones

Tareas

Acopio de información y

análisis metodológico

Entrevistas en Bruselas y

visita piloto a Bolivia

Lógica de intervención,

diagramas de efectos

Inventario y análisis de

programas de la UE

Acuerdo sobre preguntas

de evaluación (PE) y

criterios de juicio (CJ)

Selección intervenciones a

revisar durante etapa de

escritorio

Preparación de informe /

control de calidad

Análisis documental

(enfocado a la respuesta de

las PE)

Preparación metodología

para misión de campo

Respuestas preliminares de

las PE (hipótesis de trabajo

e identificación de vacíos

de información)

Análisis de intervenciones

específicas de la UE


control de calidad

Reuniones con partes

interesadas en Bolivia Respuestas finales de las PE Revisión y Adecuación

del Borrador de Informe

Final

Incorporación de

comentarios del

Grupo de

Referencia

Acopio y análisis de la

información

Formulación de

conclusiones y

Recomendaciones

Presentación del

Informe y de los

principales hallazgos de

la evaluación

Ajuste de

conclusiones y

recomendaciones

Preparación de minutas de

las entrevistas


control de calidad

Preparación de

informe / control

de calidad

Discusión de hallazgos con

Delegación UE, Estados

Miembros y Gobierno de

Bolivia

Productos a Entregar

Informe de Inicio

Informe Preliminar

Presentación PPT en

Bolivia y en Bruselas

Borrador

Informe Final

Borrador Informe

Final Revisado y PPT

Informe Final

en Bolivia en Bruselas

3 Las tareas indicadas no son exhaustivas sino que se presentan como guía de los pasos a seguir por parte del equipo

de evaluadores. 4 El Grupo de Referencia (GR) es una interfaz entre el responsable de la evaluación y el equipo de evaluación

externo. Sus miembros ayudan al equipo de evaluación externo a identificar las fuentes de información y a acceder a las mismas. Validan las preguntas de evaluación y discuten sobre las conclusiones y las recomendaciones. El grupo de referencia da lugar a la expresión de una variedad de puntos de vistas relativos a la intervención evaluada. Durante esta evaluación, las reuniones del GR fueron siempre coordinadas por la Unidad de Evaluación de DEVCO y entre sus participantes se incluyó al coordinador geográfico, EEAS, ECHO, la DUE Bolivia (via teleconferencia) y otros servicios especializados de DEVCO.

FASE PRELIMINAR FASE DE CAMPO

FASE DE SÍNTESIS

Etapa Inicial Etapa de

Escritorio

Borrador

Informe Final Taller de Presentación

de Conclusiones

Informe

Final

GR


11

2.2 Lógica de la Intervención

Esta sección resume la lógica de la intervención (LI) de la cooperación de la UE con Bolivia durante el período 2007 – 2013. Cabe recordar que la LI fue reconstruida por el equipo de evaluación tomando en cuenta la documentación disponible, constituida por las estrategias del Gobierno de Bolivia que motivaron la respuesta de la UE, y documentos de programación y avance (y en varios casos monitoreo ROM y evaluaciones) de diferentes intervenciones. La LI es un instrumento metodológico que presenta, en forma agregada, la jerarquía de objetivos y efectos esperados expresada en los principales documentos de la estrategia país para los años 2007 – 2013. Como tal, la LI representa la columna vertebral de la evaluación y resume el conjunto de objetivos contra los cuales se medirán las intervenciones de la CE en Bolivia.

El Gráfico 2 muestra el “Diagrama de Efectos Reconstruido” de la intervención de la UE en Bolivia. Este diagrama incluye, además de los componentes propios del programa país, otros instrumentos financieros, las intervenciones no-programables (en todas sus modalidades), y demás actividades realizadas por la UE, incluso aquellas sin compromiso de financiación o desembolso de fondos (por ejemplo, el diálogo político, los acuerdos de comercio y otras relaciones comerciales). Las fuentes son, por tanto, no sólo el Documento de Estrategia País (DEP) con sus dos Programas Indicativos Nacionales (PIN), sino también la cooperación UE-LAC y los documentos oficiales y declaraciones de las cumbres UE-CAN. Este diagrama presenta la lógica global de intervención de la UE durante el período considerado, y pone de relieve los vínculos entre los diversos sectores y su contribución a los objetivos a mediano y largo plazo según la estrategia de país de la UE.

El diagrama reconstruido diferencia siete niveles (columnas) de la lógica. Estos son, de izquierda a derecha:

- Instrumentos de Cooperación de la UE (“inputs”): Los recursos políticos, financieros, humanos y materiales y los instrumentos conexos utilizados en la intervención para el desarrollo.

- Actividades de la UE: Intervenciones específicas de apoyo de la UE (proyectos y programas) implementados con la finalidad de producir resultados.

- Productos (“outputs”) y su apropiación por parte de Bolivia: Aquí se consideran tanto los productos directos de la ayuda de la UE (y su apropiación por el gobierno), como los productos generados por el gobierno, que no obstante fueron inducidos por el apoyo de la UE. Estos últimos no son consecuencia directa de la ayuda de la UE, sino efectos obtenidos por el gobierno, instituciones locales u organizaciones nacionales (principales beneficiarios de la ayuda de la UE).

- Resultados (efectos/”outcomes”): Los efectos, ya logrados o con probabilidad de logro a corto plazo, sobre el contexto social y económico, generados a través de los productos o servicios de las intervenciones destinadas a generar desarrollo. En otras palabras, los cambios específicos que ocurren como resultado de la contribución de la UE. Estos corresponden a los objetivos específicos.

- Impacto a corto plazo: Los efectos sobre el contexto social y económico, esperados en los primeros años luego de concluida o aún durante la ejecución de la intervención de la UE5.

- Impacto a mediano plazo: Los efectos de la intervención sobre el contexto social y económico (corresponden a objetivos intermedios tales como el incremento de la integración regional o de la cohesión social, etc.).

- Impacto de largo plazo: Los efectos de la intervención sobre el contexto social y económico (corresponden a objetivos globales tales como ODM alcanzados, plena vigencia del estado de derecho, etc.).

5 Por ejemplo, el impacto social y ambiental de la construcción de una represa, que implica trasladar poblaciones,

inundación de bosques, etc., ya se observa antes de la producción de los primeros kilovatios de electricidad.


12

Gráfico 2– Lógica de Intervención

Plena integración

en la

economía andina

y mundial

Probreza

reducida o oliminada

ODMs alcanzados

Plena vigencia de estado

de derecho y cumplimiento

de

derechos humanos

EU

–B

olivia

Diá

log

o p

olítico

INTENCIONADA LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LA CE EN BOLIVIA EN EL PERIODO 2007-2013 Abarca a ambos periodos de PIN 1 (2007-2009) y PIN 2 (2010-2013)

Actividades UEProductos y su apropiación

por el país

Impacto de medianoplazo

Impacto de largo plazo

Impacto de corto plazoResultados (Outcomes)

EU-LA "Asociación Estratégica" constituida

Es

tab

ilid

ad

na

cio

na

l y

de

re

lac

ion

es

in

tern

ac

ion

ale

s

Desarrollo integral y la racionalización de la producción de coca a través de mecanismos de control social

Inte

gra

ció

n r

eg

ion

al

a tr

av

és

de

la

ge

stió

n

so

ste

nib

le d

e l

as

cu

en

cas

h

idro

grá

fic

as

co

mp

art

idas

Gestión sostenible de los recursos naturales, en particular a través del apoyo a la gestión integrada de las cuencas fluviales internacionales

Coordinación sobre asuntos internacionales

Decisión de concluir el acuerdo comercial UE-CAN

Estimulo de productividad y competitividad

Ajuste de la producción a la demanda legal

Incremento de la capacidad del gobierno para gerenciar el recurso agua

Incremento del respeto de DD.HH., libertad y principios de democracia

Tarifas preferenciales para exportaciones hacia UE garantizados

PE 7 y 8

Incremento de integración regional

Incremento de cohesión social

Existencia de un sistema económico integrado e dinámico

EU

–B

olivia

Rela

cio

nes

com

erc

iale

s

Planes estratégicos de desarollo del

Gobierno de Bolivia

PE 1

Instrumentos de Cooperación de la CE

(inputs)

PE 2

Plan Nacional de Desarrollo

2006-2010

Plan Nacional de Desarrollo

2011-2015

Agenda Patriótica

Bolivia 2025

Estrategias (GdB) de lucha

contra el narcotráfico y revalorización

de hoja de coca 2007-2010 &

2011-2015

Plan Nacional de Cuencas

Plan Nacional de Acción de

Derechos Humanos

COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA COMISIÓN EUROPEA:

Programas de ayuda bilateral y regional:

Líneas presupuestarias temáticas

ECHO

Tipo de instrumento:

• Programas y proyectos

• Apoyo presupuestario

Modalidades de cooperación técnica:

Construcción de instituciones, asistencia técnica, intercambio de experiencias y buenas prácticas

Programas regionales y subregionales de cooperación

Estrategias (UE) sobre drogas 2005-2012 y 2013-2020

SOPORTE A:

Creación de oportunidades económicas sostenibles de trabajo digno en MIPyMES

Re

du

cc

ión

de

la

po

bre

za

y g

en

era

ció

n d

e i

ng

res

os

Formalización de MIPyMES

Acceso a financiamiento para MIPyMES

Revisión de normativas y leyes fiscales

Se

gu

rid

ad

y

so

be

ran

ía

ali

me

nta

ria

Mejoramiento de los factores y condiciones de producción, transformación y comercialización

Acceso a financiamiento

Acceso a AT

Registro de superficies de producción y productores

Facilitar la generación de ingresos alternativos

Apoyo a la implementación del Plan Nacional de Cuencas

UE-LAC cumbres y reuniones

UE-LA conferencias parlamentarias

CE-CAN comisiones conjuntas

INCENTIVOS COMERCIALES SGP, SGP Drogas, SGP+

DIÁLOGO POLÍTICO:

• Diálogo UE-LAC Jefes de Estados y Gobiernos

• Relaciones UE y Grupo de Río

• Participación de la UE en cuerpos multilaterales (G24, UN)

• EU-LAC y CAN diálogos especializados

• EU-CAN acuerdo de cooperación y memorando de entendimiento

Incremento de producción

Incremento de comercialización (incluyendo exportación)

Mejora del marco institucional

Toma de decisión para negociar un proceso de diálogo político y acuerdo de cooperación

Ratificación e implementación de convenciones internacionales

Avances en integración regional y económica

PE 3, 4, 5, 6

Fortalecimiento del vínculo sector productivo con Gobierno

Mejorar la disponibilidad de productos alimentarios y el acceso y uso de los mismos

Reducción y racionalización del cultivo de la coca

Política nacional y gobernabilidad fortalecida

Nuevo modelo de lucha contra narcotráfico coherente con compromisos internacionales y principios democcáticos.

Sociedad civil fortalecda para implementar proyectos sostenibles

Políticas públicas agua y saneamiento fortalecidas

Incremento cobertura agua y saneamiento periurbano

Condiciones para integración sostenible en lo político y comercial constituidos

Ampliación del alcance del crecimiento económico incluisivo y sostenible e incrementado potencial para reducción de pobreza

Contribución a consecución de ODM y cumplimiento de DD.HH.

Sostenibilidad en manejo de recursos naturales

Incrementado potencial para reducir hambre y pobreza

Reducción neta de producción de coca

Soberaía en control de drogas

Paz social

Mayor inversión pública e incrementda capacidad productiva


13

Cabe señalar que el diagrama reconstruido incluye, en sus primeras filas (señalado en el lado izquierdo), aspectos de las relaciones comerciales y del diálogo político entre la UE y Bolivia. Además, la primera columna del diagrama reconstruido incluye indicaciones de las políticas nacionales del Gobierno y las estrategias a las que se esperaba que la cooperación de la UE pudiera contribuir. La LI proyecta una imagen coherente de la estrategia de la UE en su cooperación con Bolivia, tanto en su conjunto (y en sus diferentes niveles) como entre ellos. La evaluación, en base a los resultados de la revisión / análisis de documentos y del trabajo de campo, se orientó por lo tanto a convalidar o no esta visión inicial.

De acuerdo al gráfico de la LI reconstruida, la estrategia de cooperación de la UE con Bolivia entre 2007 y 2013, intentó “contribuir” a lograr impactos en tres periodos diferentes de tiempo:

- En el corto plazo, los principales impactos esperados han sido la generación de un entorno económico y social consolidado que permita el aumento del ingreso per cápita de una manera ecológicamente sostenible, y de esta manera contribuir a la constitución de condiciones para una integración política y económica internacional, sostenible.

- En el mediano plazo, los impactos esperados intermedios tienen como objetivos el incremento de la integración regional, el fortalecimiento de las bases para el logro de la cohesión social, basado también en la existencia de un sistema económico integrado y dinámico.

- En el largo plazo, se espera aún que la estrategia de cooperación de la UE logre tener impactos tales como la plena integración de Bolivia en la economía andina y mundial, pobreza reducida o eliminada, el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y la plena vigencia de condiciones de estado de derecho junto al respeto y cumplimiento de los derechos humanos.

Finalmente el gráfico reconstruido indica de manera preliminar a cuales etapas de la lógica de intervención se refieren las diferentes preguntas de evaluación que se explican en la siguiente sección. Se señala que la PE 1 atañe aspectos de las políticas y estrategias de gobierno (y su complementariedad con el apoyo de la UE); las PE 2 y 8 conciernen aspectos de instrumentos y actividades de cooperación de la UE; y las PE 3, 4, 5 y 6 se relacionan con resultados (efectos) de la cooperación de la UE. De esta manera la evaluación se refiere a todas las etapas de la LI que es posible evaluar en el momento de finalización de un programa. En concreto, la evaluación ha hecho referencia a evidencias tempranas de impactos, pero se ha abstenido de formular preguntas específicas de evaluación sobre impactos en el mediano o largo plazo.

2.3 Las Preguntas de Evaluación

Ocho preguntas de evaluación (PE) fueron acordadas6 entre el equipo de evaluación y la UE para (a) representar y resolver problemas de estrategia, objetivos y aplicación de la cooperación de la CE con Bolivia; (b) evaluar en qué medida los objetivos de la UE se han logrado de acuerdo a lo previsto; y (c) cómo estos objetivos fueron alcanzados (Tabla 1).

Las PE de la Tabla 1 fueron seleccionadas sobre la base de una serie de criterios de evaluación, las modalidades de la ayuda, y los sectores prioritarios de la estrategia de la UE en Bolivia. La PE 8 incluye elementos del paso 1 de la “metodología para operaciones de apoyo presupuestario" de la OCDE.

6 El Informe de Inicio (Inception Report) de esta evaluación fue aprobado por la UE a fines de abril de 2014,

convalidando de este modo las PE propuestas por el equipo de evaluación. Posteriormente, el Informe Preliminar (Desk Phase Analysis), presentó los hallazgos provisorios, que luego fueron completados y/o corregidos durante la Misión de Campo.


14

Específicamente, la PE 8 aborda los niveles 1 a 3 del marco integral de evaluación (MEI) de dicha metodología7. Por consiguiente, la evaluación no aborda los resultados (nivel 4) y los impactos (nivel 5) de esta metodología, ni el paso tres. No obstante, se presentan en el Anexo 9, los diagramas de efectos y resultados por sector, con el fin de sintetizar el marco de evaluación en cada caso.

Tabla 1 – Preguntas de Evaluación

7 Nivel 1 corresponde a 'entradas' (diseño de las operaciones de AP adaptado al contexto político, económico e

institucional específico); nivel 2 a 'salidas directas' (mejoras en la relación entre la ayuda externa y los procesos nacionales de presupuesto y políticas); y nivel 3 a 'salidas inducidas' (cambios positivos en el marco institucional y en el financiamiento del gasto público y consecuentes mejoras en las políticas públicas de gestión y prestación de servicios, prácticas mejoradas y más transparentes en PFM a nivel sectorial y general, etc.).


15

La siguiente Tabla 2 permite verificar que los 5 criterios de la OCDE/CAD (y los criterios adicionales requeridos en los TdR) están cubiertos por las PE seleccionadas:

Tabla 2 – Preguntas y Criterios de Evaluación

Preguntas de Evaluación

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8

Criterios CAD

Relevancia X

Eficiencia X

Eficacia X X X X X

Sostenibilidad X X X X X X

Impacto X X X

Criterios UE

Valor añadido de la UE X X X

Principios de la Declaración de París

Apropiación

Alineamiento X

Armonización X X

Gestión orienta a resultados X X X

Rendición de cuentas X X

3Cs

Coordinación X X X

Complementariedad X X X

Coherencia X X X

Temas transversales

Grupos vulnerables (mujeres, indígenas, jóvenes) X

Medioambiente X

Derechos humanos X

Fuente: Elaboración propia

2.4 Las Fuentes de Datos y la Muestra Seleccionada

Cuatro fuentes de datos fueron recogidas y analizadas durante la evaluación:

1. Antecedentes e información de contexto sobre Bolivia, la región de América Latina, y la política de cooperación de la UE a nivel global. Esta información ha permitido entender las principales cuestiones abordadas o que debería haberse abordado con apoyo de la CE y lograr una visión general de la evolución de la situación del país en relación con estas cuestiones.8 La finalidad ha sido de poder contar con una primera idea acerca de la posible contribución del apoyo de la UE a las tendencias observadas. Este trabajo fue iniciado durante la fase inicial y luego se complementó durante esta etapa con información específicamente relacionada con los temas y sectores para los cuales se seleccionaron las específicas preguntas de evaluación y las intervenciones tomadas como ejemplos.

2. Información sobre la cooperación de la UE con Bolivia tales como análisis de estrategia y documentos de programación, alineación con las políticas del Gobierno de Bolivia, inventario de financiación de la UE, etc.

3. Información sobre el universo de intervenciones (véase Anexos 3, 5, 6 y 7) lo que permitió elaborar una selección de las mismas, utilizando como principal criterio la relevancia para ilustrar cómo se implementó la estrategia de cooperación de la UE con Bolivia. Documentación sobre estas intervenciones fue estudiada en detalle a nivel de cada

8 Anexo 11 presenta el análisis completo del “Contexto País” que los evaluadores realizaron en el Informe de Inicio

de esta evaluación.


16

indicador y criterio de juicio pertinentes. Dicho análisis se realizó sobre la base de las Matrices de Evaluación, estructurados en torno a las preguntas de evaluación, sus criterios de juicio y sus indicadores. La Matriz de datos se adjunta en el Anexo 8 de este informe.

4. Entrevistas con actores clave del Gobierno de Bolivia, de la UE y otros donantes, y de la sociedad civil y sector privado (ver Anexo 4).

La selección de proyectos tomados como muestra (Tabla 3) satisface los siguientes criterios:

- Cobertura geográfica

- Representatividad financiera

- Principales instrumentos financieros y líneas presupuestarias

- Modalidad de intervención (enfoque proyecto y apoyo presupuestario)

- Cobertura sectorial en relación a su importancia dentro de la estrategia de cooperación de la UE (porcentaje del PIN), y en relación a su cobertura en las PE

- Estatus de las intervenciones (en curso o cerradas) y perspectivas a futuro.

Tabla 3 – Muestra de proyectos seleccionados

Fecha

de

inicio

Fecha de

cierre Título

Modalidad

de ayuda

Aporte

de la

UE

Sector Subsector

Estado de

avance

(12-2013)

Programas Indicativos Nacionales

SECTOR 1 – Creación de Oportunidades Económicas mediante el Trabajo Decente

1 08/03/12 07/03/16

Programa para la mejora del

entorno financiero fiscal de la

MIPyME (PAMEFF)

DCI-ALA 2011/22861

SBS 35 Mln DCI-ALA

Política de

Empleo y

su gerencia

En curso

2 12/04/10 11/10/14

Proyecto de apoyo a la mejora

de las condiciones de trabajo y a

la generación de empleo en las

áreas mineras de Bolivia -

EMPLEOMIN

DCI-ALA/2009/021-615

PA 10 Mln DCI-ALA En curso

3 01/09/07 21/05/15

Programa de apoyo al plan

sectorial de desarrollo

productivo con empleo digno –

EMPLELO DIGNO

ALA/DCI/2009/019-774

PA 12 Mln DCI-ALA En curso

SECTOR 2 – Desarrollo Integral con Coca y Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas

4 25/08/11 24/08/15

Programa de

institucionalización del consejo

nacional de lucha contra el

tráfico ilícito de drogas -

CONALTID

DCI-ALA/2009/021-936

PA 9 Mln DCI ALA En curso

5 12/04/10 11/04/13

Programa de respuesta a la

crisis de los alimentos mediante

fortalecimiento de las

operaciones de la política de

soberanía y seguridad

alimentaria en Bolivia –

DCI-FOOD/2009/22002

SBS 11,75

Mln FOOD

Ayuda

alimentaria/

Programas

de Seguridad

alimentaria

En curso


17

Fecha

de

inicio

Fecha de

cierre Título

Modalidad

de ayuda

Aporte

de la

UE

Sector Subsector

Estado de

avance

(12-2013)

6 04/03/08 31/12/12

Apoyo al plan nacional de

desarrollo integral con coca

2006-2011 DCI/2007/19027

SBS 26 Mln DCI Desarrollo

Alternativo Ejecutado

7 04/03/08 30/09/12

Apoyo al control social de la

producción de la coca

DCI/2007/19010

P 10 Mln DCI ALA En curso

SECTOR 3 – Gestión Sostenible de los Recursos Naturales

8 20/04/09 19/10/12

Programa de apoyo sectorial al

plan nacional de cuencas - ALA-

DCI/2007/19-306

SBS 19 Mln DCI ALA Recursos

Hídricos Ejecutado

9 16/6/11 16/12/15

Programa de agua y

saneamiento en áreas

periurbanas – PASAP-

ALA/DCI/2010/021-937

SBS 20 Mln DCI ALA Agua y

Saneamiento En curso

10 12/04/10 11/10/14

Proyecto: Programa gestión

sostenible de los recursos

naturales de la cuenca del lago

Poopó. –

DCI-ALA/2009/021-614

P 10.9

Mln DCI ALA En curso

11 04/08/11 01/08/18

Programa de apoyo a la

preservación sostenible de la

biodiversidad – PAPSBIO - DCI-

ALA/2011/022-834

SBS 18 Mln DCI ALA En curso

CONTINENTAL

12 05/12/07

Regional Programme in support

to Social Cohesion Local

Processes - URBAL III

DCI-ALA/2007/019-157

50 Mln DCI

ALA En curso

13 05/12/07 AL-INVEST IV – DCI-

ALA/2007/019-165 50 Mln DCI ALA En curso

13.

a 17/12/08 17/12/13

Modelo de articulación

institucional para la

internacionalización de PyMEs

de la región andina - CAINCO -

DCI-ALA/2008/ 164-094

10 Mln DCI ALA En curso

14 18/01/07 30/06/14 EUROSOLAR

DCI/ALA/2006/17223 PA

27,8


REGIONAL

15 15/12/10 14/09/14

CESCAN – Apoyo a la Cohesión

Económica y Social en la

Comunidad Andina

DCI-ALA/2009/20391

PA 6,1 Mln DCI ALA En curso

16 11/11/09 10/02/13

PRADICAN - Apoyo a la

Comunidad Andina en la lucha

contra las Drogas Ilícitas (AAP

2008)

DCI-ALA/2008/19670

PA 2,35


Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por la UE en CRIS


18

3 Resumen del Contexto País9

3.1 Principales Tendencias Económicas y Eventos Políticos Durante 2007–2013

Bolivia experimentó durante el período 2007–2013 importantes cambios políticos y sociales. La nueva Constitución de 2009 propuso una agenda ambiciosa orientada a la inclusión de los pueblos indígenas y la reorganización integral del Estado. La Constitución puso en marcha un proceso de descentralización que será un paso importante para mejorar la eficiencia en las estructuras estatales, la prestación de servicios sociales y la necesidad de fomentar la participación ciudadana y la rendición de cuentas por parte de la administración pública y en la toma de decisiones. No obstante, la ejecución del proceso de autonomía hasta ahora ha progresado lentamente dado que persisten problemas de coordinación con los ministerios y existen limitantes para una eficiente coordinación vertical con los gobiernos sub-nacionales.

Durante los últimos años, Bolivia ha demostrado un desempeño macroeconómico sólido y responsable. La firmeza de su actual posición externa y fiscal ha permitido a Bolivia alcanzar niveles históricos de reservas internacionales netas (RIN), reduciendo su vulnerabilidad macroeconómica. A pesar de que la situación macroeconómica en base al desempeño de los últimos seis años es positiva, las cuentas públicas dependen en gran medida de los ingresos de los sectores nacionalizados, hidrocarburos y minería. Sin embargo, Bolivia experimentó un importante incremento de las recaudaciones tributarias en términos del PIB que pasaron de 14,1% entre 2000 y 2005 a 17% entre 2006 y 2012, alcanzando una participación máxima de 27% del PIB, resultado del dinamismo de la economía, de la eficiencia en las recaudaciones tributarias y de las medidas de control y fiscalización de las entidades recaudadoras. Queda aún espacio para fortalecer las directrices políticas y la planificación estratégica a largo plazo por parte del Estado, lo cual a su vez robustecería la productividad, la competencia y una inclusión más amplia del sector privado.

Actualmente, Bolivia es considerada como un país de renta media baja. Cifras recientes indican una renta anual per cápita de aproximadamente 2.470 US$10. Si bien la pobreza y la desigualdad en la distribución de la renta son todavía altas, se han producido avances en los últimos años con una reducción de la extrema pobreza de 38,2% en 2005 a 21,6% en 2012 y de la pobreza moderada de 60,6% en 2005 a 43,4% en 201211.

Sin embargo, estos avances en la reducción de la pobreza en Bolivia se podrían ver afectados por una serie de problemas medioambientales tales como la erosión y el agotamiento del suelo, la deforestación, en particular relacionada con la pérdida de la biodiversidad, lo cual puede tener serios impactos a nivel nacional y global. Los desastres naturales en la forma de inundaciones y sequías y la contaminación del agua y del aire constituyen serias amenazas medioambientales. El cambio climático probablemente tendrá serias implicaciones para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza, en particular como resultado de los cambios en la disponibilidad del agua, las sequías y las fluctuaciones climáticas.

Desde 2008, los socios externos de Bolivia para el desarrollo12 han proporcionado de forma continua más de US$ 600 millones anuales en apoyo de las actividades de reducción de la pobreza. Sin embargo, como resultado de un fuerte crecimiento económico y del aumento en los

9 El Informe de Inicio de esta evaluación presentó un somero Análisis de Contexto, que fue sometido a varias rondas

de correcciones y actualizaciones de datos por parte de la UE y del Gobierno de Bolivia (ver Anexo 11 de este Informe Final). Aquí se presenta un breve resumen del contexto país.

10 PIB/población, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2012. 11 Objetivos de Desarrollo del Milenio en Bolivia - Séptimo Informe de Progreso 2013 – UDAPE. 12 Es importante tener en cuenta que las estadísticas de la OCDE/CAD no incluyen las ayudas al desarrollo de países

como Venezuela y otros donantes no tradicionales. Últimamente, Venezuela se ha convertido en una de las contrapartes para el desarrollo más influyentes en Bolivia. No hay datos actualmente sobre el monto financiero de esta cooperación.


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recursos internos, la importancia relativa de los recursos de los donantes en el gasto público de Bolivia ha disminuido gradualmente. Las prioridades clave del gobierno, como han sido detalladas en el primer Plan de Desarrollo Nacional quinquenal, incluyen el control por parte del Estado de los recursos naturales, garantizar la tenencia y gestión de la tierra, el cultivo de la coca a la vez que se combate el crecimiento del narcotráfico, el incremento en el acceso a los servicios sociales, y la reorientación del tejido productivo a través de una mayor participación por parte del Estado en la economía. Los donantes europeos han contribuido al proceso de desarrollo, diálogo nacional y reforma legislativa. Bolivia fue el primer país en Sudamérica en adoptar la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, lo cual resultó en el establecimiento del Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia (GruS) y doce grupos de trabajo sectorial.

3.2 La Estrategia de Desarrollo de Bolivia

Durante el período bajo análisis, la planificación estratégica de las políticas en Bolivia se plasmó en dos documentos principales: el Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien”, 2006 – 2011 (prolongado de hecho en la actualidad a través del “Plan de Gobierno”); y la “Agenda Patriótica del Bicentenario 2025”. Asimismo, los Planes de Gobierno complementaron la formalización de metas y objetivos estratégicos. 13

El Plan de Desarrollo 2006-2011 desarrolló propuestas de estrategias sectoriales en políticas sociales (y su implementación a nivel de comunidad), democracia (descentralización y poder comunitario), producción (hidrocarburos, transformación, agro, industria, transporte, sistema financiero), relaciones internacionales, y macroeconomía. El Plan 2006-2011 supuso sobre todo cambios de enfoques de las políticas en todos los sectores, adoptando un “nuevo modelo productivo” que propuso cambios estructurales para superar las causas principales de la pobreza y la desigualdad. Este modelo parte de identificar dos grandes sectores en la economía: El sector estratégico (hidrocarburos, minería, electricidad y recursos ambientales), que es el generador de excedentes; y el que tiene capacidad de generar ingresos y empleo (la industria manufacturera, turismo, vivienda, desarrollo agropecuario y otros). Una de las características principales de estos últimos es su escaso dinamismo resultado de una baja productividad. El nuevo modelo pone énfasis en la producción con valor agregado, con el fin de poder abandonar paulatinamente el tradicional patrón de exportación de materias primas. Para ello, el modelo intenta canalizar los excedentes de los sectores de minería, hidrocarburos, energía eléctrica, hacia los sectores de manufactura, industria, turismo y desarrollo agropecuario. El resultado final que se busca lograr es un cambio en la matriz productiva del país con la finalidad de reducir la pobreza en forma sostenida.

La Agenda Patriótica Bolivia 2025 complementa el plan de desarrollo y los planes de gobierno con una perspectiva de más largo plazo, estableciendo los siguientes pilares14:

1. Erradicar la extrema pobreza, porque así se logrará un país más justo y se podrá alcanzar el socialismo comunitario.

13 La “Agenda Patriótica Bolivia 2025” (http://www.agenda2025.gob.bo) constituye el principal instrumento de

planificación con 13 ejes, a partir del cual se establecen programas de gobierno quinquenales totalmente engranados con la Agenda. Para el período evaluado se tuvieron en cuenta: PND 2006-2011, programa de gobierno 2010-2015, la Agenda Patriótica 2025 y el programa de gobierno 2015-2020 que fueron proporcionados por el Viceministerio de Planificación y Financiamiento Externo (VIPFE).

14 El presidente Evo Morales planteó el 13 de enero de 2013 los pilares fundamentales de la Agenda Patriótica del Bicentenario para construir la Bolivia digna y soberana rumbo al 2025. Al respecto, dijo el presidente: “Con la nueva Constitución Política del Estado … nos toca construir con claridad los pilares fundamentales para levantar una nueva sociedad y Estado, más incluyente, más participativa, más democrática, sin discriminación, sin racismo, sin odios y sin división como manda la Constitución Política del Estado, consideramos que debemos plantear 13 pilares de la Bolivia digna y soberana.

http://www.agenda2025.gob.bo/


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2. Universalizar los servicios básicos con soberanía para vivir bien, porque actualmente un gran parte del país aún no cuenta con agua potable, luz eléctrica y alcantarillado.

3. Que todos los bolivianos puedan acceder a salud, educación y deporte de manera gratuita con el objetivo de formar seres humanos integrales y sanos.

4. Contar con una soberanía científica y tecnológica pero con identidad propia, porque el conocimiento y la tecnología son fundamentales para poder acceder y llevar servicios básicos a todo el país y para poder explotar de mejor manera los recursos naturales renovables y no renovables.

5. Soberanía comunitaria financiera sin servilismo.

6. Soberanía productiva con diversificación y desarrollo integral en armonía y equilibrio con la madre tierra.

7. Se prevé al año 2025 un país productor y transformador de alimentos, productor y exportador de energía eléctrica aprovechando plenamente su potencial hidroeléctrico y desarrollando exitosamente proyectos de energías renovables de gran capacidad de generación.

8. Soberanía alimentaria a través de la construcción del saber alimentarse para vivir bien.

9. Soberanía ambiental con desarrollo integral respetando los derechos de la madre tierra.

10. Integración complementaria de los pueblos con soberanía, que está dirigido a unir los pueblos y comunidades, y entre los estados y gobiernos, en un marco de respeto, apoyo, colaboración y solidaridad.

11. Consolidar el Estado y su administración son soberanía y transparencia bajo los principios básicos de “no robar, no mentir y no ser flojo”.

12. Disfrute y felicidad plena de las fiestas, música, ríos, selva, montañas, nevados, aire limpio y sobre todo de los propios sueños.

13. Reencuentro soberano con la propia alegría, felicidad, prosperidad con el mar, porque Bolivia perdió su acceso soberano a las costas del Océano Pacífico por una guerra injusta manipulada por intereses de pequeños grupos.

Gráfico 3 – Estrategia de Desarrollo de largo plazo de Bolivia


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El presidente Morales dijo, en la presentación de estos objetivos, que para cumplir con todos los puntos de la Agenda Patriótica del Bicentenario, se debe empezar a trabajar en proyectos de integración de manera inmediata y anunció que en los próximos seis meses se podría empezar a planificar la construcción del ferrocarril bi-oceánico para unir más a los pueblos de Sudamérica. En ese marco, señaló que para construir los 13 pilares fundamentales de la agenda se debe garantizar los recursos económicos, y planteó que el Estado deberá contar con fuentes de ingreso (recursos naturales, minerales, hídricos y carboníferos), pero también las plantas hidroeléctricas, el sector agropecuario y el turismo. Agregó el presidente que otro pilar de la economía también debe ser la ciencia y la tecnología, porque con una buena preparación se podría exportar la medicina “tradicional”, porque hoy en día, distintos países del mundo están recuperando esos conocimientos ancestrales para curar distintas enfermedades.

3.3 Políticas Sectoriales

La estrategia global de desarrollo de Bolivia se ha ido plasmando, a lo largo del período bajo análisis, a través de políticas sectoriales, a las cuales intentó alinearse la cooperación de la UE. Las políticas sociales adoptadas por el Gobierno de Bolivia que son más relevantes a los objetivos de esta evaluación son las siguientes:

Desarrollo Económico, Empleo Decente, Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social

La actual “Política de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa” tiene por objeto profundizar la democratización y diversificación del sistema financiero priorizando el desarrollo del sector productivo y la demanda de productores y productoras tradicionalmente excluidos, con un enfoque de género y de sostenibilidad medioambiental e implementar una política fiscal, tributaria y arancelaria que contribuya a la formalización de las iniciativas productivas de las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMES). Con la implementación de esta política, se ha pretendido desarrollar un sistema de financiamiento público y privado al servicio del desarrollo productivo plurinacional, orientado a la promoción, integración y articulación económica con equidad. Se ha proyectado además la implementación de un conjunto de iniciativas tributarias, aduaneras y arancelarias destinadas a promover el fortalecimiento de la nueva matriz productiva del país. El tiempo de ejecución de la política fue previsto en cinco años, con presupuesto estimado de Bs 527 millones (aproximadamente US$ 76 millones). El 8 de marzo de 2012, la Unión Europea y el Estado Plurinacional de Bolivia, suscribieron el Convenio de Financiación DCI/ALA/2011/022-861, en apoyo a la ejecución de las políticas desarrolladas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) con el propósito de mejorar el entorno financiero y fiscal de las unidades Productivas MiPyMES en el país (Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal – PAMEFF). En el presupuesto del Gobierno Boliviano no es posible identificar claramente un monto de presupuesto destinado a esta política que se gasta adicionalmente a los fondos puestos a disposición por el PAMEFF, ya que son diferentes instituciones públicas que intervienen. Del total de Bs 527 millones aportados por la UE, Bs 487 millones están orientados a la democratización y diversificación del sistema financiero y Bs 40 millones a la optimización del sistema tributario y aduanero y formalización del sector productivo.

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a través del Banco de Desarrollo Productivo (BDP) y en coordinación con el Viceministerio del Tesoro y Crédito Público está encargado del desarrollo del componente financiero, que tiene como principales desafíos la introducción de nuevos mecanismos financieros para llevar a los MiPyMES a través de instituciones financieras del sector privado como un complemento a la banca pública.

Por otro lado, la política busca implementar una política fiscal, tributaria y arancelaria que contribuya a la formalización de las iniciativas productivas de las MiPyMES. En este sentido, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a través del Viceministerio de Política Tributaria, trabaja en proponer políticas tributarias, internas, aduaneras y arancelarias, mediante


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disposiciones legales y normativas, con el objetivo de optimizar el Sistema Impositivo Nacional, la ampliación de la base tributaria, la generación de cultura y mayor eficiencia tributaria a partir del fortalecimiento institucional de las entidades recaudadoras.

A través de la implementación de medidas tributarias y arancelarias dirigidas al sector productivo y a la protección de la Industria Nacional se espera alcanzar resultados cualitativos y cuantitativos de la formalización de las micro y pequeñas empresas creando condiciones específicas para facilitar el pago de las obligaciones tributarias del sector de las MiPyMES, lo que permitirá el desarrollo formal del sector, contemplando lo siguiente: 1) Formalización de las micro, pequeñas y medianas empresas, creando las condiciones de facilitación en el pago de las obligaciones tributarias del sector; 2) Facilitación en el acceso de materias primas y maquinaria que privilegien la producción con mayor valor agregado y 3) Fortalecimiento y protección del mercado interno y producción Nacional, a través del uso racional y oportuno de aranceles, licencias y/o permisos previos y otras medidas. Las entidades públicas operadoras de la política sectorial son el Banco de Desarrollo Productivo (BDP SAM), el Viceministerio de Política Tributaria (del MEFI), el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (AN).

El “Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno”, de los ministerios de Desarrollo Productivo y Economía Plural y del Trabajo, Empleo y Previsión Social, apunta hacia el objetivo de desarrollar una economía plural: pública, mixta y privada-comunitaria, pero con fuerte presencia estatal, orientada a promover el desarrollo económico de todas las unidades productivas del país, con más y mejor empleo. En el marco del nuevo modelo de economía plural, se reconoce la organización económica comunitaria, que comprende los sistemas de producción fundados en los principios y visión propios de las naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos.

Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria

En Bolivia, las Políticas de Seguridad Alimentaria están enmarcadas en el concepto de Soberanía Alimentaria, concepto más amplio que se sustenta en cuatro pilares: el derecho a la alimentación; el acceso a los recursos productivos; la promoción de una producción agro ecológica; la promoción y protección de los mercados locales y el cambio de las reglas del mercado internacional. los respectivos instrumentos legales enfatizan el desarrollo de las normas que regulen el ejercicio del derecho “Al Buen Vivir” (concepto guía para el plan nacional de desarrollo y la Agenda Patriótica).

La actual política de soberanía y seguridad alimentaria nace en Bolivia formalmente con el cambio de la Constitución a partir del 2009. Soberanía alimentaria es ahora “entendida como el derecho de los pueblos a controlar sus propias semillas, tierras, agua y la producción de alimentos, garantizando, a través de una producción local, autónoma (participativa, comunitaria y compartida) y culturalmente apropiada, en armonía y complementación con la Madre Tierra, el acceso de los pueblos a alimentos suficientes, variados y nutritivos, profundizando la producción de cada nación y pueblo”.15

A nivel de sector, el Plan Estratégico de la Unidad Desconcentrada del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) 2010-2014 (PEI UD-PASA 2010-2014) define los lineamientos estratégicos para la implementación de la política y se articula de manera directa con la Nueva Constitución Política del Estado en sus Artículos 306, 312 - 313 y del 405 al 408. Estos señalan que el Estado es responsable de garantizar la soberanía y seguridad alimentaria priorizando la producción agropecuaria de origen campesino, indígena y originario con base comunitaria para incrementar la cantidad y calidad de los alimentos, con la finalidad de fortalecer la autogestión en el marco de una mayor participación social.

15 Presentación Oscar Mendieta, MDRyT, Primer Encuentro Nacional sobre Soberanía Alimentaria, Junio 2010 www.ftierra.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=934&Itemid=65

http://www.ftierra.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=934&Itemid=65


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La estrategia nacional “Bolivia Productiva” busca la transformación, el cambio integrado y diversificado de la matriz productiva generando excedente, ingresos y empleo con el fin de cambiar el actual patrón primario exportador excluyente. Entre las políticas de la “Bolivia Productiva” se cuenta la Política de Seguridad Alimentaria con Soberanía, donde el Estado es promotor y protagonista del desarrollo, a través de instrumentos que fortalezcan la capacidad productiva para dotar oportunamente alimentos básicos y de consumo masivo a precios justos. A partir de éste mandato, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) ha desarrollado el Plan del Sector Desarrollo Agropecuario “Revolución Agraria, Rural y Forestal“ (aprobado mediante Resolución Ministerial 360 del 31 de diciembre de 2007) para poner en marcha y consolidar un cambio estructural agrario y de la economía rural, para ello asume los lineamientos de la Revolución Agraria, Rural y Forestal como nuevo modelo de desarrollo productivo rural que promueve el impulso de la economía estatal, privada comunitaria y plural, combinando los anteriores para avanzar hacia la seguridad y soberanía alimentaria en el marco de un desarrollo integral y sustentable.

La política sectorial de soberanía y seguridad alimentaria contribuye directamente a la consecución del ODM 1 de reducción de pobreza y hambre, que muestra logros importantes en Bolivia (ver capítulo de contexto sectorial y logros citados más abajo en credibilidad de la política). La importancia de esta y anteriores políticas sectoriales de alimentación se confirman por el hecho de que la Unión Europea apoya al sector desde 1998. Los logros en cuanto a una evidente mejora de la seguridad alimentaria en el país desde 1990 demuestran que las intervenciones de esta política son relevantes para la superación del hambre y de la pobreza16. Esta relevancia se confirma también por el hecho que la UE reconoce la importancia del problema y la relevancia de la política ya desde 1998 con su apoyo.

Desarrollo Integral con Coca y Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas

Desde el año 2006, se ha puesto en marcha una serie de modificaciones en las políticas gubernamentales y de cooperación relacionadas a la hoja de la coca y al problema del narcotráfico. Este proceso de reorientación es definido desde una perspectiva política y presentó su primer movimiento en el escenario con la redefinición de las competencias de las entidades responsables del sector. En este sentido, el Viceministerio de Desarrollo Alternativo pasó a denominarse Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, incorporando entre sus labores el control a los cultivos y a la comercialización de hoja de coca hasta entonces a cargo del Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas; además, se le asignó el desafío de promover los usos e industrialización legal de la hoja de coca. Esta redefinición de competencias en el sector se comprende como un primer esfuerzo por separar las temáticas de coca y de narcotráfico, con el propósito, desde la perspectiva del gobierno, de brindar en adelante un nuevo tratamiento político e ideológico a la hoja de coca.

Un aspecto importante a resaltar es la reorientación de las relaciones internacionales bolivianas y el replanteamiento de los términos de soberanía en materia de políticas de drogas. En este sentido, se señala la suspensión, requerida por el Gobierno Boliviano, de la cooperación estadounidense brindada a través de la Drugs Enforcement Agency (DEA) y la ayuda financiera que brindaba la Narcotic Affairs Section del Departamentos de Estado de los Estados Unidos de América. También en materia de Desarrollo Alternativo, se suspendieron los programas apoyados por USAID a solicitud de los mismos beneficiarios campesinos de las áreas de producción de hoja de coca. En síntesis, se produjo una ruptura con lo que había sido la relación más importante para Bolivia en materia de políticas de drogas, por el volumen de financiamiento que implicaba. La ruptura con la cooperación estadounidense generó vacíos

16 Desde 1990 reducción de la prevalencia de subalimentación en un tercio. En el mismo periodo la desnutrición

global se redujo a la mitad. La cobertura de alimentación escolar llega al 95% y el incremento de la oferta de energía alimentaria supera al crecimiento poblacional y se logró una mejora real de 8 puntos porcentuales desde 1990.


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presupuestarios y administrativos que pasaron a ser cubiertos gradualmente por el Gobierno Boliviano y administrados por el Ministerio de Gobierno a través de su Unidad Ejecutora de la Lucha Integral Contra el Narcotráfico (UELICN). Se creó por lo tanto una dinámica en la que los Presupuestos Programa financiados por la Comisión Europea han permitido un importante desarrollo y adecuación de capacidades. En este escenario, el rol de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) pasó a ser más importante en el país. Los informes de monitoreo de cultivos de coca han brindado información sobre las superficies de cultivos de coca validada y legitimada tanto por el Gobierno Bolivianos como por la comunidad internacional. Adicionalmente, se puede considerar que esta agencia ha brindado apoyo con proyectos de Desarrollo Integral y Prevención del Consumo.

La voluntad del Gobierno Boliviano de revalorizar los usos legales de la hoja de coca se oficializó de una manera formal con la presentación de la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca 2007–2010. En este documento oficial se incorporaron respectivamente a las líneas tradicionales de lucha contra el narcotráfico y desarrollo alternativo, nuevas perspectivas como control de cultivos y acciones de revalorización de los usos legales de la hoja de coca. Bajo esta misma línea de separación de las políticas de drogas y las políticas de revalorización de la hoja de coca, dos años después, se plantearon dos estrategias de carácter sectorial diferenciadas y a cargo de entidades distintas: la Estrategia de Lucha contra el narcotráfico y Reducción de Cultivos Excedentarios de Hoja de Coca 2011–2015 (ELCN y RCEC); y la Estrategia Nacional de Desarrollo Integral con Coca (ENDIC) 2011–2015. Respecto a los esfuerzos de revalorización de la hoja de coca, se resalta el hecho de que el Estado Boliviano ha incluido en su Constitución Política a la hoja de coca como un patrimonio cultural y natural que debe ser protegido en su estado natural. El Estado ha también observado la inclusión de la Hoja de Coca en la Lista 1 de la Convención de Naciones Unidas Sobre Estupefacientes de 1961.

En el marco del nuevo Convenio de Financiación de la UE en apoyo a la ENDIC, se cuenta con un sistema elaborado de 8 indicadores para los que se establecieron las líneas de base, y fuentes de verificación. El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) estableció un sistema de información basado en los resultados para el seguimiento y evaluación SISEGER, en la plataforma web. El FONADAL, institución del sector, opera también con SIPTA (sistema de información) y VISUAL (sistema de información financiera). Ambos sistemas están en pleno funcionamiento.

Por otra parte, el desarrollo de aplicaciones tecnológicas para registrar y realizar seguimiento técnico a las dinámicas de control social se ha realizado con apoyo de la Unión Europea a través del Programa de Apoyo al Control Social a la Producción de Hoja de Coca; proyectando una mayor legitimidad al accionar que se realiza de manera conjunta con las mismas organizaciones cocaleras.

Finalmente, se concluye que, a pesar de los esfuerzos realizados, los desafíos institucionales que suponen los cambios identificados, son grandes y requieren no solo de apoyo financiero sino también de un fortalecimiento técnico que permita que la planificación estratégica, que se lleva actualmente de manera desarticulada entre los sectores de coca y de lucha contra el narcotráfico, se realice de manera coordinada; respondiendo a los nuevos desafíos; optimizando el desempeño de las instituciones responsables de estos sectores; y, fortaleciendo la coherencia interna de las ahora diferenciadas políticas de Lucha contra el Narcotráfico y Desarrollo Integral con Coca.


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Manejo Sostenible de Recursos Naturales Incluyendo Recursos Hídricos

El marco político del sector ambiental y su institucionalidad se sustenta fundamentalmente en la Ley 1333 del Medio Ambiente (1992) y sus Reglamentos (1995), y en la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009. El sector no dispone de una política formal, en realidad nunca se contó con una, se trabajó siempre en el marco de políticas y estrategias sub-sectoriales, las que en la actualidad se enmarcan en medio ambiente, biodiversidad y cambio climático; recursos hídricos y riego; y agua potable y saneamiento básico; alineadas a los principales instrumentos de desarrollo. A partir de 2006, uno de los hitos fundamentales respecto a la gestión de recursos naturales e hídricos, se marca con el reconocimiento del agua como derecho humano fundamental y la importancia del Estado para facilitar su acceso, provisión y uso (en 2006 y 2009 con la CPE), lo que ha favorecido la creación de un conjunto coherente de normativas en la materia y la emergencia de una nueva configuración institucional del sector para la aplicación de las mismas.

La Ley 1333 establece las directrices de la política ambiental a nivel nacional, la planificación y los instrumentos técnico-legales para garantizar el aprovechamiento y uso racional de la flora, fauna, áreas protegidas y recursos naturales renovables y no renovables. Define a su vez, la creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) y los lineamientos para su gestión, para lo cual se aprueba su reglamentación específica (1997) y se crea el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), entidad desconcentrada bajo tuición de la cabeza de sector (en ese entonces el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación). La CPE de 2009 estipula por su parte, el rol protagónico del Estado en la promoción del aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales. En sus articulados, se establece la importancia de la conservación del medio ambiente para el bienestar de las actuales y futuras generaciones; el reconocimiento del agua como derecho humano; y el derecho a la consulta previa, libre e informada respecto a la explotación de recursos naturales que afecte el territorio y los intereses de las poblaciones involucradas. Uno de los temas angulares de la Constitución, es el papel del Estado en la promoción del acceso y uso al recurso, sobre la base de principios de solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y sustentabilidad; en este contexto, se reconoce a la cuenca y su gestión, como una transversal para la gestión pública y social. La Constitución es un marco atractivo en materia medioambiental y recursos naturales, y pionero respecto a procesos de consulta pública; no obstante, este mandato se encuentra aún en proceso de consolidación para promover y regular su aplicación, para lo que es necesario el desarrollo del marco legal y reglamentario.

En materia de cambio climático, el gobierno junto con las agencias de cooperación están impulsando el nuevo Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra (2012) como una propuesta alternativa al mecanismo de mercado, al cual Bolivia no adhiere por razones políticas. Se espera que en una primera etapa de la implementación del mecanismo, las Áreas Protegidas jueguen un rol protagónico con la capitalización de las experiencias prácticas en el manejo sostenible de los recursos naturales que se desarrollaron y se desarrollan al interior de ellas. Respecto a la reducción del riesgo de desastres por efectos del cambio climático, la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación, la normativa paraguas se constituye la Ley de gestión de Riegos, que al momento se encuentra en proceso de adecuación, a cargo del Viceministerio de Defensa Civil. En el año 2006 se crea el Ministerio del Agua para dar respuesta institucional a los conflictos sociales suscitados en las ciudades de La Paz y El Alto el año 2005 (la “Guerra del Agua”). Entonces se hizo evidente la frágil e insuficiente institucionalidad del Estado para regular administrar y garantizar el acceso, la calidad y el uso sostenible de los recursos hídricos; este es uno de los aspectos relevantes para comprender la política instaurada por el actual gobierno respecto a la gestión de los recursos naturales y el agua. Así, el Ministerio del Agua se conforma sobre la base del Viceministerio de Riego (antes bajo tuición del Ministerio de Desarrollo Rural), del Viceministerio de Servicios Básicos (antes atendido por el Ministerio de


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Obras Públicas), y el Viceministerio de Cuencas y RRHH (VCRH) perteneciente al antiguo Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación). Posteriormente, con el proceso constituyente, se vuelve a configurar el escenario institucional, con la creación del actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA), integrado por tres Viceministerios y seis direcciones: el VAPSB, el VRHR (donde se fusionan el área de cuencas y riego) y el VMABCC.

Sobre la gestión de la biodiversidad y las Áreas Protegidas, el SERNAP (creado en 2007) se ha mantenido como una estructura desconcentrada a cargo del MMAyA, siendo sus principales tareas la gestión integral de las áreas protegidas de carácter nacional (22 AP) y la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (conformado por 123 AP nacionales y sub-nacionales. Por otra parte, para que las políticas y estrategias sub-sectoriales puedan materializarse se deben señalar a las demás entidades territoriales de la gestión pública, como los gobiernos departamentales, municipales, autonomías indígena originario campesinas; y otros actores de la sociedad civil organizada y sector privado.

Las políticas y estrategias sub-sectoriales sobre cuencas y riego; agua y saneamiento; y medio ambiente, biodiversidad y cambio climático están alineadas en sus propósitos y resultados a los principales instrumentos de desarrollo del país que apuntalan a la reducción de la pobreza y al crecimiento socio-económico inclusivo y sostenible: Plan Nacional de Desarrollo (2006), la Agenda para el Cambio y en la Agenda Patriótica del Bicentenario (2013) que proyecta los pilares fundamentales del desarrollo inclusivo hacia el año 2025. La Agenda del Bicentenario (principal referente para el desarrollo en la actualidad) pone énfasis en la universalización de los derechos humanos básicos, subrayando en sus pilares, el manejo sostenible de los recursos naturales y el acceso al agua con la definición de la cobertura del 100% de acceso al agua segura y saneamiento, así como el manejo integral del recurso agua para lograr la sostenibilidad del servicio.

Los principales referentes sub-sectoriales en materia de políticas y estrategias bajo tuición del MMAyA son:

- El Plan Nacional de Cuencas, a cargo del VRHR, que promueve la Gestión Integral de Recursos hídricos y el Manejo Integral de Cuencas en el sistema de colección, cosecha, aprovechamiento y uso del agua para el desarrollo humano y con la participación de la población involucrada;

- El Plan de Desarrollo de Saneamiento Básico (2011-2015) a cargo del VAPSB, que busca el acceso universal y equitativo a los servicios de agua potable y saneamiento de cara a la consecución de los Objetivos del Milenio (ODM); y

- El Plan de Acción Plurianual (PAP 2007-2011) a cargo del VMA, que se ejecuta con el fin de

contribuir al sector de los recursos naturales y ambientales haciendo operativos los marcos

políticos nacionales sobre la protección, manejo y aprovechamiento sustentable de la

biodiversidad, la gestión ambiental y de riesgos, y el desarrollo forestal.


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4 Resultados de la Evaluación

Antes de abordar el análisis de los resultados de la evaluación, se muestra un detalle de la implementación efectiva de la estrategia de cooperación de la UE con Bolivia durante el período 2007 – 2013 (Tabla 4).

Tabla 4 – Implementación Efectiva de la Cooperación UE – Bolivia 2007 – 2013

Nombre de la Intervención Fecha de

Aprobación

Monto Asignado

(m €)

Total Contratado

(m €)

% Contratado

Sector

Support of employment generation in the mining areas of Bolivia (EMPLEOMIN) 11/9/2009 10.0 8.6 86%

1

Support to the Sector Plan “Productive development with decent work'' 11/9/2009 12.0 11.2 93%

Diversification and Increase of Exports Support Project 11/10/2010 13.0 10.3 79%

Programa de Institucionalización del Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) 11/10/2010 9.0 5.5 61%

2

Apoyo al Control Social de la Producción de Coca 10/26/2007 10.0 9.6 96% FONADAL - YUNGAS (Apoyo a la Nueva Estrategia de Desarrollo Alternativo de Bolivia mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo) 8/11/2004 13.0 12.8 99% Programme de Gestion Durable des Ressources Naturelles du Bassin du Lac Poopó

11/9/2009

10.9

10.7

98%

3

SUBTOTAL Enfoque Proyecto

77.9 68,7 88%

Support programme for the improvement of the financial and fiscal environment of small business (PAMEFF) 8/29/2011 35.0 33.4 95% 1

Apoyo al Plan de Desarrollo Integral con Coca 10/26/2007 26.0 24.5 94% 2 Programa de Apoyo al Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento Básico – Áreas Rurales 8/3/2012 24.0 22.0 92%

3

PROGRAMA DE APOYO AL SISTEMA NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS EN BOLIVIA MULTI 18.0 17.3 96% Apoyo al Plan Nacional de Saneamiento Básico 11/10/2010 20.0 20.0 100% Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuencas 12/12/2008 19.0 18.6 98% Respuesta a la Crisis de los Precios de los Alimentos por el Refuerzo de las Operaciones de la Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria de Bolivia 12/9/2009 11.8 11.0 93% SA SUBTOTAL – Apoyo Presupuestario (APS)

153.8 146,8 95%


28

Nombre de la Intervención Fecha de

Aprobación

Monto Asignado

(m €)

Total Contratado

(m €)

% Contratado

Sector

Estudio Integral de la Hoja de la Coca en Bolivia 4/17/2007 1.0 0.9 91%

Support to addressing socio-political conflict in Bolivia 8/2/2012 4.0 3.8 95%

“Promotion of Political Dialogue and Effective Democratic Institutions in Bolivia” 10/5/2009 4.0 3.6 89%

SUBTOTAL Instrumente de Estabilidad (IFS) 9.0 8.3 92% TOTAL GENERAL 240.7 223.8 93%

Fuente: Construcción propia con datos extraídos de planilla Excel preparada por la DUE Bolivia

Las cifras expuestas en la Tabla 4 (redondeadas en millones de € para facilitar su lectura) se han subdividido por tipo de instrumento utilizado y por sector focal de la Estrategia País de la UE.

- De los datos de la tabla 4, se desprende que los recursos financieros aportados por la UE en Bolivia se han implementado a través de la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial – APS) (64%), bajo enfoque proyecto (32%), y el resto mediante el Instrumento de Estabilidad – IFS (4%).

- Se puede comprobar que en el sector 1, los fondos han sido implementados en un 50% bajo APS y 50% bajo enfoque proyecto. En el sector 2, un 45%17 bajo APS y 55% bajo enfoque proyecto. En el sector 3, un 88% bajo APS y 12% bajo enfoque proyecto.

- Asimismo, se comprueba un porcentaje de ejecución más que aceptable del programa en su conjunto. Los porcentajes efectivamente contratados han variado de programa en programa (la excepción es el programa CONALTID, con una absorción de solamente el 61% de los recursos que se le habían asignado) puesto que en casi todos los casos se ubicaron en marcas superiores al 80% y en varios en valores cercanos al total de lo presupuestado.

En el resto de este capítulo, se presentan los principales hallazgos que surgieron como resultado de las respuestas a las ocho preguntas formuladas por los evaluadores.18

4.1 Alineamiento Estratégico y Flexibilidad

La pregunta que se formuló para evaluar el grado de alineamiento estratégico de la cooperación de la UE con Bolivia durante el período 2007 – 2013 fue:

PE 1: ¿En qué medida los objetivos de la cooperación para el desarrollo de la UE en Bolivia responden a las prioridades de desarrollo de Bolivia y a su evolución en el tiempo?

Resumen de los hallazgos

- Los objetivos de la cooperación de la UE en Bolivia y su estrategia responden a las prioridades de desarrollo del país y a su evolución en el tiempo bajo enfoques transversales de participación, equidad, sostenibilidad ambiental y gestión de riesgos. La UE ha también demostrado alta capacidad de adaptación a los cambios estructurales que se vienen sucediendo en Bolivia desde 2006, aprovechando espacios de

17 Los porcentajes indicados se basan en la documentación disponible, que no incluye la evolución de programas

recientes como el PAPS II. 18 El análisis somero de los hallazgos finales de la evaluación, incluyendo una profusa base documental, se adjunta a

este documento final como Anexo 8.


29

diálogo político, de políticas y técnicos. Tanto la estrategia como la capacidad de adaptación de la UE son altamente valoradas por las principales partes interesadas (canales oficiales y sociedad civil) a nivel local, regional y nacional. No obstante, durante este mismo período, el Gobierno de Bolivia no contó con una estrategia de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo de capacidades a nivel global ni sectorial, a la cual la UE en Bolivia pudiera alinearse. Culmina este período con la Respuesta Europea Coordinada (REC), desarrollada y aprobada por la Delegación y las representaciones de los Estados Miembros de la UE. La REC buscará profundizar más en una división del trabajo, así como en una mejor coordinación y complementariedad basadas en valores agregados de las diferentes intervenciones.

- La estrategia de cooperación durante el período evaluado reflejó las necesidades y prioridades nacionales y tomó en cuenta la realidad nacional. También fue consistente con los principios de la Declaración de París (alineación y armonización) y puso especial énfasis en reducir la pobreza y ayudar al país a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Las intervenciones de la UE en Bolivia abordaron los desafíos identificados por las políticas nacionales en las áreas de trabajo seleccionadas y fueron dirigidas a promover mejoras en el ciclo de la política pública a partir de una gestión por resultados. El Gobierno de Bolivia considera estas experiencias como referencia para mejorar los marcos de política en sectores con o sin apoyo de la cooperación internacional.

- La estrategia de cooperación evidenció flexibilidad a través de las adecuaciones hechas en la programación y atribución de presupuesto por sectores y aquellas en el marco de convenios específicos en función de nuevas prioridades acordadas en el diálogo político, acontecimientos coyunturales y necesidades específicas de cada sector.

- En vista de la debilidad de las instituciones nacionales, la estrategia puso especial atención en las medidas de creación de capacidades y en la promoción de la buena gobernanza.

- La Respuesta Europea Coordinada (REC), que cubre el bienio 2015-2016, y que guiará los ejercicios de programación de las agencias de la Comisión y de los Estados Miembros de la UE (más Suiza) en Bolivia, será la base del diálogo conjunto sobre la cooperación para el desarrollo con el gobierno boliviano. La REC representa un primer paso hacia una mejor coordinación, complementariedad y coherencia entre los programas de cooperación de la UE. Constituye a su vez un reto para extender los éxitos de la cooperación de la UE y lograr alineación de la programación y estrategia conjunta de la CE y los Estados Miembros de la UE con el Programa de Gobierno y con la Agenda Patriótica Bolivia 202519.

En particular, como respuesta a la PE 1, los evaluadores comprobaron que:

La estrategia de apoyo de la UE está en línea con las necesidades y prioridades nacionales conforme a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-11 e incorpora las novedades introducidas por la Agenda Patriótica Bolivia 2025 (Ref. CJ 1.1.)20

Desde 2006, Bolivia ha experimentado cambios sustanciales a nivel institucional:

- La base del cambio y la visión del país se plasma en el PND 2006-2011 con estrategias 1) socio-comunitaria, 2) poder social, 3) económica y 4) de relacionamiento internacional.

19 Los Estados miembros de la Unión Europea en Bolivia –Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia,

Suecia– la Delegación de la UE y Suiza suscribieron el día 17 de Septiembre de 2014 un compromiso con el gobierno boliviano para trabajar en una agenda de programación común. Con ese objetivo, los países europeos anunciaron un monto de más de €520 millones en programas de cooperación (donaciones) entre 2014 y 2016.

19 PIB/población, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2012. 20 Las matrices con las respuestas detalladas a todas las preguntas de evaluación (PE), con la explicación de los

criterios de juicio (CJ) e indicadores acordados para medir logros, se adjuntan a este documento como Anexo 8, en el volumen 2 de Anexos.


30

- Por su parte, la Constitución Política (CPE) de 2009 marca un hito hacia la construcción de un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional basado en principios de pluralidad y equidad.

- La Ley Marco de Descentralización y Autonomías Andrés Ibáñez (2010) define cuatro niveles de administración: departamental (en departamentos), regional (en provincias), municipal (en municipios) y territorios indígena originarios campesinos y crea el Ministerio de Autonomías.

- En 2013, se establece la “Agenda Patriótica 2025”21. Esta agenda se ha hecho bajo un enfoque de gestión por resultados que define metas en cada eje.

Estos marcos de planificación y legales identificaron las necesidades y prioridades del desarrollo del país a los cuales la estrategia de la UE se alineó utilizando mecanismos que contribuyen a un abordaje adecuado y permanente de estas prioridades, como lo son el foro de más alto nivel para el diálogo político (High Level Dialogue – HLD), y las mesas de diálogo a nivel sectorial que permiten priorizar, evaluar y dar seguimiento a las políticas, así como a las necesidades que de este análisis permanente surgen de tanto en tanto.

La evaluación corrobora que los procesos de identificación de prioridades y la definición de las intervenciones se llevan a cabo con alta participación de las instituciones de gobierno y se socializan en el marco de talleres con representantes de la sociedad civil en la medida que las intervenciones así lo exigen. En el marco de apoyos presupuestarios a políticas de gobierno, se incluyen indicadores donde la participación social constituye una parte fundamental para el cumplimiento de las metas. Se observa un alto nivel de apropiación de los programas por parte de las instituciones de gobierno, interés y coherencia entre el diseño de los programas e instrumentos con las políticas de gobierno que buscan de manera transversal el fortalecimiento institucional en los sectores, así como un alto grado de participación de la sociedad civil en el marco de las políticas. Los documentos de programación, de formulación y los convenios muestran explícitamente cómo las intervenciones se proponen abordar los desafíos identificados a nivel de políticas apoyadas y en las áreas de trabajo seleccionadas. Este proceso se ha mejorado en el marco de las intervenciones bajo la modalidad de apoyo presupuestario, ya que las mismas requieren un análisis de política sectorial basado en información del sector y diagnósticos realizados previamente.

No obstante estos logros palpables, se identificaron los siguientes desafíos:

- Desarrollo y formalización de las MiPyMES dentro del actual entorno financiero y fiscal para la creación de empleo y mejora de sus ingresos.

- Reducción de impacto del alza de los precios de alimentos en poblaciones más vulnerables, fortaleciendo las capacidades productivas e institucionales del sector agrícola y reforzando acciones del Gobierno.

- Consolidación de la política sectorial de Desarrollo Integral con Coca y su marco institucional, interrelacionándola con sectores afines, compartida con actores sociales e institucionales.

- Fortalecimiento de las capacidades organizativas y técnicas de los actores locales e institucionales para una gestión sostenible e integral de cuenca hídricas.

- Fortalecimiento del sistema nacional de áreas protegidas promoviendo la gestión compartida y el rol económico y social de las comunidades que las habitan según el marco normativo nacional.

21 Para los fines de la presente evaluación se destacan los objetivos de Erradicación de la Pobreza Extrema;

Socialización y Universalización de los Servicios Básicos; Soberanía Científica y Tecnológica; Soberanía Comunitaria Financiera; Soberanía Productiva con Diversificación y Desarrollo Integral; Soberanía sobre Recursos Naturales con Nacionalización, Industrialización y Comercialización; y Transparencia en Gestión Pública.


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Existen diagnósticos22 que identifican estos desafíos arriba mencionados a nivel político y en las áreas de trabajo seleccionadas, los cuales se han tomado en consideración para el diseño de programas de la UE. Dada la relevancia del fortalecimiento de los marcos institucionales, las capacidades de formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas, la UE ha considerado apoyos de asistencia técnica en gran parte de sus programas. Estos apoyos, si bien se basan en los diagnósticos de capacidades disponibles, no se ciñen a una estrategia definida por el Gobierno de Bolivia en términos globales, pues en los instrumentos de planificación y en las estrategias sectoriales no se definieron estrategias de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades. Se evidencian así carencias en el abordaje estratégico a nivel de construcción de capacidades institucionales (lo cual sigue siendo un desafío en Bolivia) así como en la vinculación de entidades con mandato claro de desarrollo de capacidades sectoriales como es el Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Básico (SENASBA: sector 3), el Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal; y el Servicio Nacional de Seguridad Agropecuaria e Inocuidad alimentaria (INIAF y SENASAG: sector 2). También es escasa la vinculación con instituciones académicas bolivianas en el ejercicio de acciones de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades impulsadas por la UE, lo cual permitiría mayor grado de instalación de capacidades nacionales.

En este mismo contexto se destacan los desafíos y riesgos incluidos en los informes de política sectorial, que pudieron corroborarse durante la misión de campo, y a los cuales se les da seguimiento en el marco de los procesos de diálogo de políticas. Algunos de éstos están estrechamente relacionados con: la calidad de los Marcos de Evaluación del Desempeño (MED), los sistemas de seguimiento, la sostenibilidad técnica y financiera de las intervenciones y la articulación con los niveles sub-nacionales, a nivel intersectorial y con la sociedad civil.

Los indicadores mostrados tanto en los documentos de programación como de formulación y convenios, son coincidentes con los indicadores de planes y estrategias de política de los sectores apoyados23. En este contexto, la UE ha contribuido incluso a generar o consolidar planes y estrategias nacionales de desarrollo en los sectores de intervención, así como a establecer y mejorar los marcos de evaluación de desempeño de las mismas. La contribución en este ámbito no solo es provechosa para los sectores intervenidos ya que promueve que otros donantes y la banca multilateral se alineen a estos instrumentos de política a través modalidades propias como fondos canasta y créditos basados en política24, sino como confirmado por el Gobierno de Bolivia para otros sectores donde se espera avanzar en lo que a la gestión por resultados se refiere utilizando estas experiencias.

La estrategia de apoyo de la UE logró adaptarse a los cambios políticos (constitución, autonomías) y de estructura económica (mayor presencia del Estado en la economía) (Ref. CJ 1.2)

De acuerdo a la Evaluación Nacional de la Declaración de París, Fase 2, Bolivia25, el mayor valor agregado de la comunidad donante al desarrollo de Bolivia en el marco de la Declaración de París se observa en su capacidad de adaptación a los cambios estructurales que se vienen sucediendo en el país desde 2006. Las prácticas “donor-driven” han disminuido sustancialmente en el país, probablemente no por un efecto de la Declaración per se, sino por las mejores capacidades fiscales y las mejoras institucionales introducidas en Bolivia, lo que ha permitido

22 Elaborados en el marco de apoyos de AT por otros donantes como los Países Bajos en el sector 3 de la DEP. 23 I.1.1.3 del anexo 8: Utilización por parte de la UE de indicadores de los planes y estrategias nacionales de desarrollo

para los sectores de intervención de la UE. 24 En el sector 3 Estados Miembro como Suecia, Holanda y Dinamarca han utilizado esta modalidad para apoyar las

mismas políticas apoyadas por la UE y utilizando los instrumentos en común como son las políticas sectoriales y los MED. El Banco Interamericano de Desarrollo también ha iniciado la aplicación de créditos basados en políticas usando estos mismos instrumentos.

25 http://www.oecd.org/dac/evaluation/dcdndep/47082924.pdf

http://www.oecd.org/dac/evaluation/dcdndep/47082924.pdf


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un mejor alineamiento con las prioridades nacionales y mayor uso de los sistemas nacionales de financiamiento público y de planificación para la gestión por resultados. 26

Esta constatación ha llevado a varios cooperantes (que tradicionalmente apoyaban áreas estratégicas como institucionalidad, justicia y gobernanza) a retirarse del país por petición del Gobierno de Bolivia.

La actual administración se comprometió con los principios de la Declaración de París (alineación y armonización), estableciendo grupos de coordinación con la cooperación bajo liderazgo gubernamental. La UE apoyó en concreto a través de la definición de una hoja de ruta y de la formación tanto de funcionarios como también de otros donantes en los enfoques de Apoyo Presupuestario como modalidad de financiación de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). La capacidad de respuesta del apoyo de la UE se ratifica en la medida que éste es valorado por el Gobierno de Bolivia, dado su alto nivel de alineación a las prioridades de las políticas y normativa de Bolivia en un marco tanto global como sectorial.

Luego de efectuada la Revisión de Medio Término del Documento de Estrategia País (DEP) de la UE en Bolivia, se han incorporado espacios tales como:

- Un foro de alto nivel para el diálogo político “High Level Dialogue (HLD)”, así como mecanismos de diálogo de políticas sectoriales formales.

- El GRUS (Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia).

- Grupos Sectoriales: Grupos de Medio Ambiente (Cuencas, Cambio Climático, Biodiversidad), Educación, Macro Economía, Desarrollo Productivo (INIAF, Producción y Empleo, Seguridad Alimentaria), Salud, y la Mesa Sectorial de Desarrollo Integral (MESDI).

Las prioridades y los objetivos de la UE fueron redefinidos en función de estos espacios de diálogo político, de políticas y técnico, y según las necesidades específicas de Bolivia. Esta capacidad de redefinición de prioridades, pero también de apoyo a iniciativas de políticas innovadoras y de integralidad por parte de la UE son altamente valorados por el Gobierno de Bolivia. La UE ha fomentado procesos tales como: la redefinición de nuevas estrategias sobre la base de lecciones aprendidas; líneas de política innovadoras tomando en cuenta los avances hechos en el marco de los apoyos precedentes (ASPNC II y PAPS II); promoción del diseño de un plan integral para el sector 3 (Agua) con el cual se espera articular a los 3 subsectores (Recursos Hídricos, Medio Ambiente y Agua y Saneamiento Básico).

Es menester también destacar que en el sector 1 de la DEP (Apoyo a los Sectores Productivos y Empleo Digno), la UE se adaptó a los tiempos requeridos por el Gobierno de Bolivia para implementar las nuevas líneas de acción. Estas se basan en el nuevo modelo económico, caracterizado por mayor presencia del Estado en la economía, en un proceso de nacionalización que ha sido declarado como terminado por el Gobierno, y en la industrialización a través de la inversión pública en sectores donde Bolivia presenta ventajas comparativas (energético y productivo) que busca contribuir a la concepción del Vivir Bien con estabilidad y equidad.

4.2 Idoneidad de los Instrumentos y Mecanismos de Ejecución

En esta sección, la pregunta formulada fue la siguiente:

PE 2: ¿En qué medida los instrumentos (geográficos y temáticos) y su combinación, y las modalidades de ejecución y su combinación, son adecuados para facilitar el logro de los objetivos previstos en la estrategia de cooperación de la UE en Bolivia?

26 La encuesta de 2010 de la OCDE sobre el avance en los compromisos asumidos bajo la Declaración de París, revela

que en Bolivia se ha logrado progresar en áreas de alineamiento con prioridades nacionales, el uso de sistemas nacionales de financiamiento público y la planificación para la gestión por resultados.

http://www.oecd.org/dac/effectiveness/Bolivia%204.pdf



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- Las principales partes interesadas confirman que la elección de los instrumentos (geográficos y temáticos), y las modalidades de ejecución, y su combinación, han sido adecuadas en su mayoría para facilitar el logro de los objetivos previstos promoviendo coherencia y articulación interna en el marco de la estrategia de cooperación de la UE en Bolivia. El diálogo fluido y la coordinación entre la DUE en Bolivia, Bruselas, la DUE Lima, así como con las estructuras beneficiarias, han influido en la calidad y la combinación adecuada de instrumentos temáticos y geográficos, promoviendo enfoques transversales de participación social, descentralización, integración regional y rendición de cuentas. ECHO y la UE en Bolivia han logrado una articulación ejemplar en materia de gestión de riesgos. En el sector 2 se puede destacar la combinación adecuada de enfoque proyecto para el fortalecimiento institucional (FONADAL) y el impulso a líneas de política innovadoras como control social para pasar posteriormente al apoyo presupuestario, lo cual ofrece motivación al sector de intervención para llevar a buen término procesos de fortalecimiento institucional, de capacidades y de innovación en políticas.

- El Gobierno de Bolivia implementó acciones que permitieron lograr condiciones de elegibilidad para la modalidad de apoyo presupuestario sectorial (APS) desde marzo 2008. Esto permitió alcanzar, en 2013, que un 64% de la cooperación programable se hiciera bajo esta modalidad. El gobierno valora positivamente la modalidad APS por su contribución en el marco de los principios de la Declaración de París, y porque se ha convertido en un referente para acciones gubernamentales en otros sectores que podrán aprovechar las lecciones aprendidas de los sectores apoyados por la UE en términos de mejora de los marcos de política pública bajo aplicación del enfoque de gestión por resultados. Teniendo en cuenta que las metas de política presentan un alto nivel de cumplimiento, la eficiencia y eficacia hacia el logro de los objetivos en los convenios bajo esta modalidad son positivas. Si bien el nivel de desembolso alcanzó un 96% para los apoyos ya concluidos, la modalidad también experimentó dificultades y demoras durante la etapa de preparación de los dossiers de desembolso.

- Respecto a los convenios bajo enfoque proyecto, según informes ROM y de evaluación intermedia, se observan bajos niveles de eficiencia y eficacia hacia el logro de los objetivos, pero con tendencia al aumento a medida que pasa el tiempo de duración. La mayor parte de las acciones se han ejecutado en la segunda mitad de la implementación de los proyectos, y el nivel de contratación y de desembolso ha logrado un máximo un 86%. No se cuenta aún con evaluaciones finales de estos proyectos para determinar con más detalle los niveles de eficiencia y eficacia definitiva y hacer recomendaciones más exactas de cómo sobrepasar limitantes procedimentales bajo esta modalidad.

- La estrategia de la UE prestó especial atención a las medidas de creación de capacidades institucionales, y aportó €24M a través de numerosos contratos de asistencia técnica en el marco de los convenios específicos para el fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades. Sin embargo, este eje sigue siendo un reto no sólo para la implementación de la estrategia de cooperación, sino también para la efectiva implementación de las políticas públicas. Otros factores que constituyen retos para el logro de los objetivos son 1) la alta rotación de personal en puestos clave de las instituciones públicas; 2) la alta dependencia de la ayuda externa en algunos sectores; 3) las diferencias en las temporalidades de los desembolsos de la AOD de la UE, no uniformados aún a los calendarios del presupuesto del Estado boliviano.


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En particular, los hallazgos de la evaluación en respuesta a la PE 2 son los siguientes:

La UE ha velado por la coherencia global entre sus intervenciones de desarrollo en Bolivia (Ref. CJ 2.4.)

Existe coherencia y articulación interna entre las intervenciones de apoyo de la UE que comprenden la cooperación programable, los programas de cooperación a nivel regional y continental, las líneas temáticas de apoyo a actores no estatales y autoridades locales y la cooperación a través de ECHO. El diálogo fluido y la coordinación entre la DUE en Bolivia, instituciones de la UE en Bruselas, la DUE en Lima27, así como con las estructuras beneficiarias, han influido en la calidad de todas las etapas del ciclo de los proyectos y programas, así como en la combinación adecuada de instrumentos temáticos y geográficos, promoviendo enfoques transversales de participación social, descentralización, integración regional y rendición de cuentas encaminados hacia un resultado global. El apoyo integral, tanto a ámbitos gubernamentales del nivel nacional y subnacional como a la sociedad civil, es considerado clave por los actores en general ya que promueve mejoras en los procesos de rendición de cuentas y descentralización.

En el sector 1 de la DEP (oportunidades económicas y empleo digno), el Proyecto de Desarrollo Productivo logró crear sinergias con acciones de AL-Invest (programa continental). La DUE también promovió la articulación de la sociedad civil a través de sus intervenciones (PROBOLIVIA y PROEX) y que beneficiarios del sector 2 (desarrollo integral con coca) se beneficiaran de sus subvenciones. El sector 2 se destaca por el nivel de incidencia en política pública que sus actores (municipios, comunidades y confederaciones) han logrado alcanzar. Este sector también ha logrado articular con el sector 3 (desarrollo sostenible de recursos naturales) promoviendo proyectos productivos en áreas protegidas y con programas regionales como PRADICAN, cuya evaluación final recomendó regionalizar las experiencias bolivianas en desarrollo integral con coca y control social. Esto constituye un aporte de Bolivia al diálogo de políticas sobre drogas y narcotráfico.

La UE proporciona ayuda y asistencia humanitaria para la respuesta a desastres y la preparación de Bolivia a este tipo de eventos. Estas actividades son ejecutadas por la DG ECHO que cuenta con una oficina regional en Quito y que ha confirmado la coordinación ejemplar con la DUE en Bolivia, lo cual ha contribuido a la transversalización de la gestión de riesgos en las políticas apoyadas en el sector 3 (gestión sostenible de recursos naturales), y también con otros sectores y líneas temáticas de apoyo a actores no estatales y autoridades locales, dentro de cuyo ámbito el rol protagónico del Viceministerio de la Defensa Civil (VIDECI) ha sido clave.

El enfoque proyecto presenta más bajos niveles de eficiencia y eficacia hacia el logro de los objetivos respecto al APS que se posiciona como la modalidad preferida por el Gobierno de Bolivia que si bien presenta también limitantes, promueve mayor armonización y alineamiento en torno al enfoque de gestión por resultados (Ref. CJ 2.1. y 2.3.)

Durante el período 2007 – 2013, el Gobierno de Bolivia llevó a cabo acciones que permitieron las condiciones de elegibilidad para la modalidad de apoyo presupuestario sectorial desde marzo 2008 hasta alcanzar, en 2013, que un 64% de la cooperación programable se hiciera bajo esta modalidad, frente a un 32% bajo enfoque proyecto, y un 4% bajo el instrumento de estabilidad28. Actores gubernamentales valoran positivamente la modalidad por su contribución en el marco de los principios de la Declaración de París, y porque se ha convertido en un referente para acciones gubernamentales en otros sectores que podrán aprovechar las lecciones aprendidas de los sectores apoyados por la UE en términos de mejora de los marcos de política pública bajo aplicación del enfoque de gestión por resultados. Teniendo en cuenta que las metas

27 La Delegación en Lima fungió como coordinadora de los proyectos a nivel de la Comunidad Andina de Naciones. 28 I.1.1.4 del anexo 8 donde se presenta una tabla con los porcentajes por modalidad.


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de política presentan un alto nivel de cumplimiento, la eficiencia y eficacia hacia el logro de los objetivos en los convenios bajo esta modalidad son positivas.

En el sector 1, los fondos han sido implementados en un 50% bajo APS y 50% bajo enfoque proyecto (EP). En el sector 2, un 45% bajo APS y 55% bajo enfoque proyecto. En el sector 3, un 88% bajo APS y 12% bajo enfoque proyecto (EP). 29 Durante la misión de campo se corroboró con los actores interesados, que el alto porcentaje de APS en el sector 3 durante el período de cooperación evaluado, se debió a importantes avances en la formulación de la política y en los marcos de diálogo de políticas. En los sectores 1 y 2 se combinaron de manera escalada las modalidades, usando el EP inicialmente para apoyar líneas de política o innovaciones en política pública (control social) y la construcción de institucionalidad (FONADAL, CONALTID, PROBOLIVIA, PROEX), para posteriormente pasar al APS cuando ya se habían logrado avances en formulación de las políticas y los marcos de evaluación del desempeño (MED). Esta combinación escalada en el sector 2 ha resultado muy adecuada ya que ofrece motivación al sector de intervención para llevar a buen término procesos de fortalecimiento institucional, de capacidades y de innovación en políticas. Este hecho se corrobora en los documentos de formulación del APS Coca30 que muestran cómo el fortalecimiento de las capacidades institucionales a nivel municipal y del FONADAL (en forma de una acción bajo enfoque proyecto: Proyecto FONADAL Yungas) logró aumentar la ejecución presupuestaria de Bs 24M a Bs 109M, gracias a un plan de fortalecimiento institucional integral para la institución ejecutora de la política del PNDIC (2005-2010). En el sector 1 también se corroboró un éxito en el uso del enfoque proyecto para el fortalecimiento de PROBOLIVIA que ahora cuenta con un presupuesto importante. PROBOLIVIA genera un porcentaje de recursos propios para ofrecer más oportunidades a los beneficiarios del sector replicando las acciones subvencionadas, así como con una estructura que permite decir que se ha generado una masa crítica que da indicios para la sostenibilidad de las acciones.

Los marcos de política, de diálogo y avances puntuales en las condiciones de elegibilidad de la modalidad de APS han sido analizados a la hora de la identificación y formulación de los programas en cada caso, para definir una combinación de las mismas, para la consecución de los objetivos perseguidos en cada sector. Las fichas de acción y disposiciones técnico administrativas de las intervenciones presentan los impactos y resultados esperados en el marco de cada modalidad de ayuda por sector, proponiendo abordar los desafíos identificados tanto a nivel de cooperación como a nivel de las políticas apoyadas y en las áreas de trabajo seleccionadas. Este proceso se ha ido mejorando en el marco de las intervenciones bajo la modalidad de APS, ya que las mismas requieren un análisis de política sectorial basado en información del sector y diagnósticos realizados previamente.

Con respecto a los convenios bajo enfoque proyecto, de acuerdo a los informes ROM y de evaluación intermedia disponibles, se observan bajos niveles de eficiencia y eficacia hacia el logro de los objetivos con tendencia al aumento a medida que pasa el tiempo de duración, ya que la mayor parte de las acciones se encuentran en la segunda mitad de la fase de ejecución. Este hecho se evidencia, a través de las enmiendas introducidas a los convenios bajo esta modalidad y en términos generales, retrasos en los procedimientos y gestión, requiriendo para su solvencia cambios que prolonguen la fase operativa, reduzcan la de cierre y ajusten el presupuesto. El nivel de contratación de estos convenios alcanza un 86% y un 68% en desembolsos, teniendo en cuenta que el N+3 ya pasó, estos proyectos alcanzarán máximo un 86% de nivel de desembolso en el caso que se llegara a desembolsar el total de lo contratado31. Estos retrasos y más bajos niveles de contratación y desembolso son limitantes para el cumplimiento de los objetivos y resultados previstos en estos proyectos. Evaluaciones finales a

29 Los porcentajes indicados se basan en la documentación disponible, que no incluye la evolución de programas

recientes como el PAPS II. 30 I.2.2.2 del anexo 8, donde se analiza el proceso para el sector 2. 31 I.2.3.2 del anexo 8: Tasa de contratación y pago, por modalidad de ayuda.


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estos proyectos no están aún disponibles y podrían ser insumos importantes para generar recomendaciones a futuro sobre mejoras procedimentales en estos casos. Otro aspecto que corroboran actores del Gobierno del sector 3 para esta modalidad específicamente y para el proyecto Poopó, implementado a nivel sub-nacional, es que la unidad de gestión no se insertó en la institucionalidad existente convirtiéndose en una unidad paralela a ésta, distorsionando el objeto de la cooperación a un sector donde se aplica el APS que fomenta el alineamiento. Otro proyecto implementado a nivel sub-nacional y con serias dificultades bajo esta modalidad ha sido EMPLEOMIN, al que igualmente le faltó mayor apropiación por parte del Ministerio de Minas.

Si bien el nivel de desembolso de APS en programas ya concluidos alcanza un 96%32 por el alto nivel de cumplimiento de las metas establecidas en el MED, la modalidad también sufre de dificultades y demoras durante la etapa de preparación de los dossiers de desembolso. La encuesta de 2010 de la OCDE33, sobre el avance en los compromisos asumidos bajo la Declaración de París, evidencia que la gestión por resultados y la rendición de cuentas en Bolivia siguen siendo un reto importante. En este contexto la modalidad de APS que fomenta la gestión por resultados a partir del uso de MED, sufre 1) la deficiencia en los sistemas de información tipo ad hoc y la calidad de la información que se hace disponible34 a partir de colectas manuales para la comprobación del cumplimiento de las metas en el marco de los dossiers de desembolso de los tramos variables, así como 2) la deficiencia en las capacidades de gestión de los niveles sub-nacionales (departamentos, municipios y autoridades indígenas) que tienen un importante peso a nivel de presupuesto dentro de las políticas apoyadas, sobre todo en lo que se refiere a los sectores 2 y 3 donde el principal apalancamiento de fondos del Tesoro General del Estado (TGE) en el marco de estas políticas ocurre gracias a la cofinanciación de estos niveles. La debilidad en los sistemas de información y calidad de los datos sobre los avances de las políticas apoyadas, no solo es una limitante en términos de implementación de la modalidad, sino también en términos de la formulación de una política basada en datos e información que busca focalizar líneas de acción en aspectos que más lo requieren.

De acuerdo al análisis de modalidades realizado, y teniendo en cuenta que ambas modalidades buscan desarrollar capacidades, pero que el APS busca además, consolidar los sistemas de finanzas, de contratación y las capacidades a nivel nacional, se considera que esta última es la que más aporta en el marco de espacios de diálogo de políticas que contribuyen a un mayor protagonismo de las cabezas sectoriales y de actores sociales, desde la definición de los MED y la formulación de la política, pasando por los procesos de valoración de avances y preparación de informes de desembolso, hasta el cierre de los programas.

Otros factores que constituyen retos para el logro de los objetivos son: 1) la alta rotación de personal en puestos clave de las instituciones públicas; 2) la alta dependencia de la ayuda externa en algunos sectores; 3) las diferencias en las temporalidades de los desembolsos de la AOD, no uniformados aún a los calendarios del presupuesto del Estado boliviano.

Las modalidades de ayuda elegidas (y mecanismos de aplicación) y su combinación tienen en cuenta las capacidades de las instituciones bolivianas (Ref. CJ 2.2.)

El Documento de Estrategia País (DEP) describió la debilidad de las instituciones bolivianas particularmente en términos de formulación e implementación de políticas sectoriales consistentes, y recomendó atención especial a las medidas de desarrollo de capacidades, así como de las instancias de promoción de la buena gobernanza. La evaluación de medio término de la DEP hizo recomendaciones como considerar en todos los programas esfuerzos para fortalecer y mejorar las capacidades institucionales y de la sociedad civil, así como la posibilidad

32 I.2.3.2 del anexo 8 donde se presentan las tasas de contratación y pago por modalidad. 33 http://www.oecd.org/dac/effectiveness/Bolivia%204.pdf 34 I.2.3.4 donde se extraen menciones de los informes ROM.



37

de crear una pequeña unidad de cooperación de la UE y examinar otras formas de mejorar la capacidad institucional de la administración pública, de la sociedad civil, el sector privado y las instituciones locales, sin obstaculizar la sostenibilidad (en todos los sectores). Se confirma que la capacidad institucional de los sectores apoyados es uno de los criterios utilizados por la UE en Bolivia para definir la modalidad apoyo, lo cual se documenta en las fichas de acción de los programas y proyectos que a su vez se sirven de diagnósticos de las capacidades institucionales y necesidades puntuales.35 La estrategia de la UE prestó así especial atención a las medidas de creación de capacidades institucionales, y aportó €24M36 a través de contratos de asistencia técnica en el marco de los convenios específicos bajo ambas modalidades para el fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades en los tres sectores para los que se corrobora la necesidad del fortalecimiento de las capacidades institucionales tanto a nivel nacional como sub-nacional.

El enfoque proyecto se orientó más a la construcción de capacidades específicas, sea para componentes de políticas o sectores productivos (sectores 1), líneas de política y fortalecimiento institucional (sector 2) o regiones con alguna situación prioritaria (sector 3 en Oruro). Los APS, por su parte, buscaron asegurar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad de la modalidad y fortalecer las capacidades a nivel sectorial. Tomando como referencia el sector 3, donde existen 4 contratos de AT diferentes, se hace un análisis específico en el Anexo 8 (I.2.2.1) que muestra que sus resultados promueven el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad de los APS (a excepción de Poopó) para que la modalidad siga siendo implementada y los fondos puedan ser desembolsados. Estas asistencias técnicas, si bien han tratado de articularse, no han logrado generar un plan de acción integral para el sector 3 dentro de cuyo marco se armonicen sus acciones.

En este sentido, se confirma que los programas han contemplado componentes de AT como lo recomendaba el DEP, pero por programa o subsector apoyado, y no tanto a un nivel sectorial más integral o articulador37, por lo que sigue pendiente la recomendación en cuanto a que el fortalecimiento institucional y la creación de capacidades requerirán un enfoque especial en la futura ayuda de la UE. Hasta el momento, los mayores logros a nivel de estas AT se han consolidado alrededor de: 1) la mejora del diálogo de políticas gracias a la facilitación de dinámicas y fomento de espacios de intercambio a nivel sub-sectorial, en los que la armonización de la ayuda en torno a los MED ha promovido una gestión por resultados; 2) la generación de instrumentos de gestión; y 3) la mejora en la formulación de la política pública. Quedan aspectos aún por profundizar tales como: 1) la instalación de capacidades a través de una mayor vinculación de instituciones sectoriales con un mandato en desarrollo de capacidades en las medidas de desarrollo de capacidades de la UE; 2) una estrategia para asegurar la absorción y apropiación de los instrumentos que la AT provee por parte de los actores sectoriales, 3) la implementación de sistemas de información que suministre datos de manera integral, dinámica y articulada con los sistemas de estadísticas nacionales; y 4) el fortalecimiento de los niveles sub-nacionales y de la sociedad civil organizada, el cual es también un eje de suma importancia para mejorar la implementación de la política, la rendición de cuentas y el diálogo de políticas.

35 I.2.2.1 del anexo 8: Evidencia de que las modalidades de intervención de la UE en Bolivia se enmarcan en una

estrategia de desarrollo institucional coherente 36 I.2.2.1 del anexo 8 donde se detalla el monto por convenio. De estos 24 MEUR se destinaron 27% al sector 1, 30%

al sector 2 y 43% al sector 3. 37 Necesario en sectores con diferentes intervenciones y apoyados en mayor proporción bajo la modalidad de APS,

como es el sector 3


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4.3 Creación de Oportunidades Económicas por medio del Trabajo Decente

La correspondiente pregunta de evaluación formulada fue la siguiente:

PE 3: ¿En qué medida el apoyo de la UE (incluyendo el apoyo presupuestario) ha contribuido, y está contribuyendo, a la competitividad e inserción nacional e internacional de las MiPYMES al tiempo que favorece la generación de empleo decente?


- Las actividades de apoyo de la UE al sector productivo (sector 1 del DEP) lograron en general cumplir con sus resultados esperados, pese a serios atrasos de implementación en sus inicios. La herramienta de transferencias financieras desde el Estado a unidades y colectivos productivos se convirtió en una de las principales formas de trabajo del Gobierno a posteriori de las actividades de la UE. La generación de capacidades institucionales específicas, en general, no fue tan amplia como la esperada. Sin embargo, el apoyo de la UE fue un elemento esencial para fortalecer el funcionamiento general de las instituciones38, con excepción del Ministerio de Minería y Metalurgia. Las actividades financiadas a través de los dos Programas Indicativos Nacionales (PIN), gestionados por la DUE para implementar la DEP, fueron acertadamente complementadas por actividades regionales de la UE (Al-Invest y Urb-AL), que también lograron alcanzar sus resultados esperados de manera satisfactoria.39

- El apoyo de la UE al sector productivo, a partir del año 2007, se llevó adelante con diferentes modalidades: bajo la modalidad APS se implementó el PAMEFF; y bajo la modalidad proyecto se llevaron adelante las actividades de PRODUCE, PROEX Y EMPLEOMIN. Los trazos generales del DEP habían sido diseñados antes del 2006. El gobierno que asumió entonces decidió convertir a la economía del país en una economía plural.40 Todas las actividades del sector 1 incluidas en esta evaluación, se iniciaron por lo tanto considerablemente más tarde que la fecha inicial prevista y además sufrieron atrasos en la implementación.41 En consecuencia, el monto inicialmente previsto de financiamiento de €70 millones fue reducido a €55 millones42 luego de la evaluación de medio término del DEP.

- Pese a estos problemas de arranque, los proyectos PRODUCE y PROEX lograron finalmente generar los resultados esperados de manera satisfactoria y generaron capacidades institucionales en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPyEP)43. Esto se reflejó en términos de administración de recursos y procesos de concursos para la adjudicación de transferencias financieras a actividades productivas, y desarrollo de capacidades institucionales para la prestación de servicios de apoyo a MiPYMES44. Mayormente, el proyecto PRODUCE significó un apoyo substancial al funcionamiento del MDPyP en general.45 El proyecto EMPLEOMIN, sin embargo, se quedó

38 Principalmente Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural y BDP. 39 En Anexo 9 se presenta el marco de evaluación integral para este sector según la metodología de la OCDE

para Apoyos Presupuestarios a partir de los insumos de la aplicación del paso 1 de la evaluación y su combinación con la evaluación nivel país por sector.

40 Con estructuras de propiedad mixta (público y privado) y repartición de las actividades productivas entre los dos sectores.

41 Se refiere el cumplimiento del N+3. El Empleomin por ejemplo mostraba atrasos tan considerables (a parte de problemas de calidad de implementación) que al la DUE ofrecía al Ministerio de Minería y Metalurgia, cerrar el proyecto a finales del 2011, propuesta que fue rechazado por el ministerio.

42 Los EUR 15 millones restantes fueron distribuido a los otros ejes del programa. 43 Del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural. 44 Por ejemplo los centros de innovación tecnológica y productiva o el sistema Proinfo, entre otros. Para mayores

detalles ver abajo e I.3.2.1. del anexo 8. 45 El PRODUCE había comenzado su actividad con 5 funcionarios, llegó en su momento de máxima actividad a más de

70 funcionarios (lo cual fue en su momento una cantidad mayor que la totalidad de funcionarios asignados a otras funciones del viceministerio que no fuera el Produce). Tras la finalización oficial del Produce muchos funcionarios


39

detrás de las expectativas y no alcanzó sus resultados esperados.46 Cabe resaltar que la escala de apoyo (cantidad de proyectos productivos apoyados y empleo directo o indirecto generado) es pequeña y que la tarea de ampliar este tipo de actividades en el futuro recae sobre el Gobierno. Las actividades regionales de la UE trabajaron a una escala de intervención mucho mayor que los proyectos incluidos en el sector 1 de la DEP. Pese al cumplimiento formal de los resultados esperados no se logró dar continuidad a la estrategia sectorial de empleo digno.

- El PAMEFF logró iniciar sus actividades recién en el año 2011, después de la formulación de la política sectorial respectiva. Su proceso sufrió atrasos debido a la falta inicial de claridad sobre la nueva política productiva en una estructura de economía plural. La decisión del Gobierno fue orientarse a generar una estructura productiva en la cual el sector privado (empresarial) siguiera en sus funciones de tradicionales47, pero complementado por una incrementada actividad productiva de colectivos productivos (productores primarios y MiPYMES asociados), de los estratos económicos más bajos de la pirámide productiva. El apoyo del PAMEFF fue fundamental para el fortalecimiento institucional del Banco de Desarrollo Productivo (BDP) durante el periodo de su transformación en banco de primer piso. Los avances en la implementación del componente financiero del PAMEFF resultaron mayores (y más satisfactorios) que los avances en la implementación de su componente fiscal.

- El uso de la herramienta de transferencias desde el Estado a actores productivos fue una propuesta avanzada por la UE desde el inicio de la formulación del Programa País en el 2006. La misma, considerada una buena práctica innovadora, encontró buena acogida por parte de la autoridades, porque no solamente fue aceptado para los proyectos durante su proceso de implementación, sino se convirtió en una herramienta de políticas públicas y se encuentra actualmente en implementación desde el MDPyEP y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (entre otros), para financiar actividades similares, ya con recursos de Tesoro General de la Nación.

- Actividades regionales de la UE (Al-Invest y Urb-Al) complementaron las actividades gestionadas desde la DUE. Mientras que las transferencias (y la asistencia no financiera) desde el Gobierno se focalizaron en los estratos más bajos de la población, las actividades de Al-Invest se focalizaron en un estrato medio de la pirámide poblacional.48 Bajo el enfoque de fomentar políticas públicas locales de cohesión social en América Latina, Urb-Al también financió actividades productivas locales, frecuentemente con enfoque de género, que complementó exitosamente la lógica de transferencias desde el Estado a unidades productivas de estratos bajos a nivel de gobiernos locales.

quedaron asignados al proyecto posterior de Proex.

46 Pese a su largo periodo de implementación, el EMPLEOMIN no logró comprometer más del 70% de sus recursos (principalmente transferencias a proyectos de empleo alternativo a la minería o pequeñas inversiones en infraestructuras comunitarias). Además las decisiones acerca de qué tipo de actividad se financiaría, no priorizaron el criterio de viabilidad de las mismas, con lo cual el efecto y posible impacto de las transferencias quedó limitado. Debilidades en el diseño del proyecto (referente a la eligibilidad de actividades y modalidades operativas) contribuyeron a los atrasos iniciales y a la limitada ejecución presupuestaria.

47 Complementado por una creciente participación de empresas públicas. 48 Habiendo logrado a sobrepasar sus metas y resultados esperados en cuanto a cantidad de empresas asistidas y la

calidad de la asistencia, además de un excelente desempeño administrativo para Bolivia (ver Informe Final Al-Invest, Bruselas Agosto 2014).


40

En particular, la evaluación halló que:

La estrategia de apoyo de la UE refleja las necesidades y prioridades nacionales en los temas de empleo y generación de oportunidades de ingreso, a través principalmente del desarrollo de MiPYMES, y su evolución en el tiempo y toma en cuenta los objetivos generales de la UE en la región. (Ref. CJ 3.1)

La estrategia de apoyo de la UE está alineada con las prioridades del gobierno establecidas en los planes de desarrollo y en las políticas sectoriales (ver I.3.2.1). Esto es evidente en cuanto a los documentos de políticas y también pudo ser comprobado por esta evaluación en cuanto a la práctica de implementación de dichas políticas. Si bien en Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural formuló en el 2009 un Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno, en línea con el ya existente proyecto Produce, la posterior política implementada se enfocó de hecho mucho más en apoyo al sector productivo (formal e informal, en apoyo a MiPYMES pero también a colectivos productivos informales), sin prestar mayor atención a aspectos de condiciones de empleo digno. De facto, el Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno, formalmente perdió vigencia en la totalidad de sus aspectos49 en el 2012, sin que hasta el presente se haya presentado un nuevo plan sectorial.

Recuadro 1: Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la Micro, Pequeña y

Mediana Empresa

Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PAMEFF) – EUR 35 millones

Con el propósito de democratizar el crédito con destino hacia la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, la Unión Europea consideró elegible al Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PAMEFF), dependiente del Gobierno central y conducido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para la concesión de recursos no reembolsables de 35 millones de euros.

El objetivo general del programa PAMEFF es promover el desarrollo y la formalización de las MiPYMEs desde el entorno financiero y tributario para la creación de empleo y mejora de ingresos de las MiPYMEs. Los objetivos específicos son: 1) componente financiero: profundizar la democratización y diversificación del sistema financiero priorizando el desarrollo del sector productivo y la demanda de productores y productoras tradicionalmente excluidos con un enfoque de género y de sostenibilidad ambiental; 2) componente fiscal: Implementar una política fiscal, tributaria y arancelaria para contribuir a la formalización de las iniciativas productivas de la MIPYME.

Una de las contribuciones más visibles y exitosas del PAMEFF a la política sectorial ha sido su apoyo al fortalecimiento institucional y ampliación de servicios del Banco de Desarrollo Productivo (BDP), establecido en el 2007 como banco de segundo piso, para el apoyo y la ampliación principalmente del microcrédito a través del sistema financiero nacional (público y privado). Según indicó la gerencia del BDP a esta evaluación, fue sobre todo la asistencia técnica y los recursos financieros del PAMEFF (para la ampliación del pre-existente fondo de garantía para microcréditos) que permitieron primero diseñar novedosos y previamente inexistentes productos financieros en el BDP y en segundo lugar permitir la implementación exitosa de estos nuevos productos (complementado con capacitación técnica a beneficiarios de microcrédito) que permitieron i) ampliar el acceso al microcrédito en el país y ii) fortalecer al BDP de manera suficiente y consolidar sus operaciones financieras hasta posibilitar la conversión del BDP en banca de primer piso en Octubre de 2014. De esta reciente conversión, el Gobierno espera una aún mayor y más rápida ampliación del microcrédito en el país.

Por su concentración en la modalidad de transferencias, los proyectos incluidos en esta evaluación (y el componente financiero del PAMEFF) concentraron sus efectos, principalmente, en la generación de oportunidades de generar ingresos y no en la generación de empleos. El alcance mayor lo tuvo el componente financiero del PAMEFF, con unos 140.000 créditos entregados. El total de proyectos productivos o de infraestructura financiados a través de Produce, Proex y Empleomin no sobrepasa el número de 100. No existe una estimación oficial de la cantidad de beneficiarios directos e indirectos de estos proyectos. Sin embargo,

49 Según manifestó a esta evaluación el Viceministro de Comercio, Luis Baudouin, señalando que el Gobierno está

trabajando en el desarrollo de un nuevo plan sectorial con un enfoque levemente diferente, que ya no se contraría tanto en el apoyo al sector formal y a aspectos del empleo digno.


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funcionarios de la DUE y el personal técnico de los proyectos coinciden que la cantidad de familias beneficiarias directas e indirectas no sobrepasan la cantidad de 3.000.

Ante esta realidad, la mayor contribución de los proyectos radica en el fortalecimiento institucional en los ministerios socios (en el MDPyEP es considerable)50, salvo en el caso del Ministerio de Minería y Metalurgia.51 La evaluación reconoce que en general la generación de capacidades es satisfactoria comparando con los resultados esperados en los documentos de proyectos y el convenio de apoyo presupuestario.

Los proyectos regionales fueron mucho más ambiciosos en sus metas, sobre todo en el marco del Al-Invest. Sólo en Bolivia este programa asistió a más de 4.000 empresas bajo sus diferentes modalidades. Contó con un diseño específico de capacidades a ser construidos en las instituciones socias, para poder ofrecer más y mejor asistencia a clientes habituales de las cámaras (y otras instituciones socias), pero también para ampliar su oferta de asistencia a nuevos segmentos de empresas, brindando así una ampliación de la generación de oportunidades para la generación de ingresos.52

La estrategia de apoyo de la UE contribuye a la mejora del fomento de MiPyMES formalizadas (Ref. CJ 3.2)

EL apoyo a MiPYMES formalizadas se ha brindado principalmente a través del componente financiero del PAMEFF y la consecuente ampliación de asistencia crediticia a través del BDP. Es importante considerar que el PAMEFF brinda apoyo a toda una política sectorial de financiamiento para el desarrollo, que no solamente se limita a la actividad del BDP53, sino generó desde el 2007 importantes cambios normativos (por ejemplo nueva Ley de Servicios Financieros) e institucionales (por ejemplo conversión del BDP también en entidad financiera de primer piso), que en su conjunto contribuyeron a i) una ampliación general de la disponibilidad de microcréditos para la actividad productiva, ii) una reducción de las tasas de interés (y una reglamentación legal que establece también tasas máximas de interés), iii) una

ampliación de créditos para el área rural y para mujeres y iv) un incremento de entidades financieras que prestan servicios de microcrédito (ver Anexo 8 I.3.2.1).54

La estrategia de la política sectorial busca apoyar a las MiPyMES a través de más y mejores servicios financieros (microcrédito y otros), prestados simultáneamente a través de entidades financieras públicas y privadas. Para que esto sea posible se busca crear novedosos instrumentos de financiamiento y un fortalecimiento institucional de las instituciones financieras (por ejemplo a través de un fondo de garantía) o un especial apoyo a la capacidad de gestión de la banca pública de desarrollo BDP. Desde el lado de gestión fiscal se apoya el esfuerzo financiero con una gestión en formalización de empresas y en la gestión fiscal y la gestión comercial de las MiPyMES (comercio interno y exterior). La modalidad de cooperación APS ha sido apreciada por el BDP, ya que la misma ha permitido ampliar la implementación de la política sectorial (a través de la disponibilidad de mayores recursos financieros). Evidencia preliminar indica que ya se están logrando los resultados e impactos esperados de esta política. Los gráficos 4 y 5 de la página siguiente muestran las tendencias positivas de logros en expansión de la oferta crediticia a MiPyMES en general y también en el área rural.

50 Por ejemplo a través de un análisis ex ante acerca de qué tipo de capacidades y estructuras institucionales se

requieren en el Viceministerio de Comercio del MDPyEP más allá de actividades específicas relacionadas con los proyectos PRODUCE o PROEX.

51 Ya que el proyecto fue implementado a través de una UEP descentralizada. 52 CAINCO (Cámara de Industria y Comercio de Santa Cruz) amplió su gama de servicios a empresas prestadoras de

servicios. Anteriormente al Al-Invest IV CAINCO solo ofrecía servicios para los sectores de industria y comercio. 53 Los logros del BDP son más fácilmente visibles en el marco del PAMEFF ya que el BDP cuenta con recursos

específicos del PAMEFF para establecer fondos de garantía para microcréditos (en su modalidad operativa de banca de segundo piso) y fue la institución que con hizo un uso muy eficiente en la contratación de ATs.

54 Adicionalmente a la ampliación de carteras de microcrédito del Banco Unión que es propiedad del Estado.


42

La estrategia de apoyo de la UE contribuye a la generación de empleo digno alternativo, especialmente en zonas mineras y de producción de hoja de coca. Ref. CJ 3.3

Los esfuerzos realizados por el APS del PAMEFF se complementan con actividades de modalidad de proyecto. Los proyectos incluidos en esta evaluación son PRODUCE (EUR 15 millones), EMPLEOMIN (EUR 13 millones) y PROEX (EUR 13 millones).55 Las contribuciones de la UE a un apoyo al sector productivo de MiPYMES y su efecto indirecto sobre la generación de empleo ya fueron descriptos anteriormente. Si bien estos resultados se dieron también en parte en zonas mineras (a través del Empleomin), fue precisamente la modalidad de transferencias que aplicaron los proyectos lo que generó una desconcentración geográfica de los proyectos beneficiarios. De hecho, PRODUCE y PROEX financiaron actividades productivas en todo el territorio nacional (ver mapas de proyectos en Anexo 8 I.3.2.7).

Gráfico 4 – Evolución Cartera Préstamos

Fuente: Boletín informativo diciembre 2001

(http://www.asoban.bo/index.php?option=comdocman&task=docdownload&gid=198&Itemid=21)

Gráfico 5 – Evolución Situación Prestatarios de Créditos

Fuente: FINRURAL, 31 de enero de 2012

(http://www.finrural.org.bo/index.php/informacion/boletin-electronico)

El mecanismo detrás de esta desconcentración es doble. En primer lugar, se financia solamente proyectos de alta calidad (consistencia en su diseño y presentación) con alto potencial de

55 PRODUCE es el nombre oficial del proyecto que en el lenguaje más usual se llama PROBOLIVIA (porque se

implementa dentro de la unidad PROBOLIVIA del MDPyEP, de antigua existencia.

http://www.asoban.bo/index.php?option=comdocman&task=docdownload&gid=198&Itemid=21

http://www.finrural.org.bo/index.php/informacion/boletin-electronico


43

sostenibilidad);56 segundo, la decisión final sobre el otorgamiento de financiamiento a través de recursos concursables las toman los comités evaluadores de las instituciones implementadoras y no la DUE. Siguiendo los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo, estos comités dieron prioridad a actividades de producción primaria y procesamiento (industrialización) de alimentos (con alto valor nutritivo) en una primera etapa para el mercado nacional y en una segunda etapa para su exportación (apoyado por el PROEX). Este acertado seguimiento de los lineamientos estratégicos de desarrollo, por las autoridades, dejó naturalmente el interés en zonas mineras y de producción de hoja de coca en un segundo plano. Si bien esta problemática fue atendida a través de los proyectos EMPLEOMIN y FONADAL, no se generaron dinámicas o resultados adicionales desde las demás actividades del Eje 1. Esta evaluación deja constancia que ante la dinámica de los avances en el sector y la implementación del Eje 1, este es un resultado perfectamente aceptable.

La estrategia de apoyo de la UE contribuye al posicionamiento de los productos boliviano y en lo posible de MiPyMES en los mercados regionales, nacionales e internacionales. (Ref. CJ 3.4)

Aunque al inicio de la implementación del Programa País en el 2007 no estaba claramente definida una política y estrategia del Gobierno para el fomento de la exportación de productos de MiPYMES, este resultado fue finalmente logrado en su plenitud, a través de un doble enfoque del Gobierno. Si bien en los primeros años del periodo de implementación el Gobierno comenzó a controlar la exportación de alimentos estratégicos (para asegurar la seguridad alimentaria), una vez alcanzado este objetivo fue precisamente la exportación de alimentos tradicionales con alto valor nutricional (por ejemplo Quinua, Chía, Cacao, Papa, entre otros), que contribuyó a un incremento de las exportaciones bolivianas. Es importante considerar en este contexto que el incremento de producción de alimentos en la agricultura familiar logró asegurar en primer lugar la seguridad alimentaria (apoyado por el programa PASA) para posteriormente incrementar las exportaciones no tradicionales (de productos procesados y no procesados), apoyadas por PRODUCE y PROEX y potencialmente cofinanciadas por el BDP57. En efecto, las exportaciones de alimentos de Bolivia se duplicaron entre 2008 y 2013. Una parte importante de este incremento constituye la Quinua (y otros productos exclusivamente producidos en agricultura familiar, y procesados a través de MiPYMES). Esta dinámica de exportación, apoyada por el PROEX (ver también mapas de proyectos PROEX en I.3.2.7) esta apuntalada por un mejor desempeño de servicios complementarios desde el MDPyEP como ser la certificación de origen, la certificación de comercio justo o la promoción de la marca país (todas actividades llevadas a cabo por PROBOLIVIA y apoyadas directa- o indirectamente por PRODUCE y PROEX).

56 La referencia es a dos hechos en concreto. Primero, las exigencias a la calidad técnica del diseño de los proyectos

fue alta (como consta en los documentos de concurso y de adjudicación de propuestas. Los en los concursos de PRODUCE y PROEX los concursantes se esforzaron a cumplr con las exigencias y efectivamente se logró una alta cantidad (> 60% de las propuestas presentadas) que cumplían con los estándares de calidad (lo que no fue el caso con EMPLEOMIN). La sostenibilidad de los proyectos demuestran los siguientes hechos. Primero todos los proyectos apoyados por el PRODUCE siguen operando en la actualidad aproximadamente dos tercios de ellos consgiguieron una segunda oportunidad de financiamiento a través del PROEX.

57 Se refiere al hecho de que las empresas beneficiarias de PRODUCE y PROEX cumplen automáticamente todos los requisitos formales para ser clientes del BDP (indirectamente a través de otras entidades financieras para los recursos BDP de banco de seguno piso, o a partir de fines de 2014, en forma directa, como clientes de BDP como banco de primer piso). Las empresas beneficiarias deciden voluntariamente si quieren solicitar financiación en el BDP durante o después del período apoyado por PRODUCE o PROEX. No existe un vínculo formal entre estos proyectos y el BDP, pero es importante resaltar que las empresas beneficiarias de PRODUCE y PROEX cuentan con esta opción de financiación adicional y pueden usarla si lo desean.


44

Se dan las condiciones para que los beneficios en el ámbito de la productividad y la competitividad de las MiPYMES perduren después de la finalización de la ayuda externa. (Ref. CJ 3.5)

Ya se explicó que el Gobierno favorece la herramienta de transferencias desde el Estado a emprendimientos productivos como motor para impulsar la producción en estratos económicos bajos y generar de esta manera mayor producción y posibilitar el incremento de ingresos. Esta estrategia trasciende el Eje 1 porque también se implementó en seguridad alimentaria y en el Eje 2 del DEP. Desde el inicio de su implementación esta herramienta ha dado resultados satisfactorios tanto en cuando a ampliación de producción de ingreso y de exportación, como en cuanto a la generación de capacidades de las instituciones públicas para implementar este tipo de herramientas adecuadamente. Si bien aún sigue existiendo un amplio espacio para mejorar el desempeño de la implementación (y sobre todo el seguimiento) a las transferencias, las mismas probaron ser una poderosa herramienta (en el actual contexto social y político de Bolivia). Es precisamente esta experiencia exitosa, sumado a que el Gobierno continuó trabajando en la misma líneas (transferencias) en el sector seguridad alimentaria con recursos propios del Estado (ver PE4 seguidamente) y que el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural busca acceder a los fondos necesarios del Tesoro General de la Nación para poder continuar con esta modalidad posterior el cierre de PROEX, lo que da continuidad al modelo de intervención y presumiblemente también a los emprendimientos apoyados. Hasta el momento, el PROEX permitió dar continuidad y sostenibilidad a varios emprendimiento inicialmente apoyados previamente a través del PRODUCE.

4.4 Seguridad Alimentaria con Soberanía

La correspondiente pregunta de evaluación que se formuló fue:

PE 4: ¿En qué medida el apoyo de la UE (incluyendo el apoyo presupuestario) ha contribuido, y está contribuyendo, al fortalecimiento de las capacidades productivas e institucionales del sector agrícola, estimulando así la producción de alimentos básicos, el consumo de las familias y el mejor funcionamiento de los mercados locales?


- El sostén de la UE a través del apoyo presupuestario a las políticas de seguridad alimentaria con soberanía (mediante el PASA), ha permitido al gobierno de Bolivia lograr resultados altamente satisfactorios en esta área. El éxito de las actividades radica, según el entendimiento de esta evaluación, en dos condiciones especiales.58

- Primero, el trabajo del APS PASA constituye solamente la última etapa de un trabajo de apoyo de la UE en seguridad alimentaria en Bolivia consolidado a lo largo de 15 años, construyendo acertadamente sobre los resultados de años anteriores. La secuencia de actividades temáticas a lo largo de 15 años fue adecuadamente planificada con una etapa inicial de infraestructura productiva, seguido por una etapa de organización comunitaria y una etapa final de apoyo directo a la producción de alimentos.

- El segundo elemento de éxito radica en el hecho de que a partir del 2007 muchos de los resultados de las actividades de apoyo al sector productivo de la DUE convergen en el sector de seguridad alimentaria, ya que sus productores se benefician tanto de las actividades de implementación de la política sectorial del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras como potencialmente también de resultados del PAMEFF (mayor acceso a crédito), del PRODUCE y del PROEX.

58 En Anexo 9 se presenta el marco de evaluación integral para este sector según la metodología de la OCDE

para Apoyos Presupuestarios a partir de los insumos de la aplicación del paso 1 de la evaluación y su combinación con la evaluación nivel país por sector.


45

En particular, los hallazgos principales son los siguientes:

La estrategia de apoyo de la UE contribuye a la mejora de incentivos a la producción, industrialización y distribución adecuada de los rubros alimentarios estratégicos. (Ref. CJ 4.1)

Los principales indicadores de seguridad alimentaria y de logros nutricionales muestran una considerable mejora en el país, con una acelerada (e inesperada) mejora en los últimos cinco años (ver I.4.2.2). La magnitud de la mejora reciente muy probablemente permitirá al país lograr los ODM de nutrición, un hecho que hasta hace poco no era considerado posible. Una de las principales determinantes de estas mejora fue la política pública de seguridad alimentaria con soberanía, que contó con considerable apoyo desde la UE (a través del PASA) y anteriormente del PASA por varias modalidades de financiamiento europeo, desde 1998.

Recuadro 2: Programa “Respuesta a la Crisis de Alimentos Mediante Fortalecimiento de las Operaciones de la

Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria de Bolivia"

Programa “Respuesta a la Crisis de Alimentos Mediante Fortalecimiento de las Operaciones de la Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria de Bolivia" – (PASA) EUR 13 millones

La Seguridad Alimentaria con Soberanía y el Derecho Humano a la Alimentación Adecuada son conceptos que han venido evolucionando progresivamente en el país durante los últimos años, a fin de promover la recuperación de la productividad de la agricultura familiar comunitaria, pero respetando el desarrollo de las diferentes modalidades productivas de la economía plural. El objetivo global del PASA es contribuir a los esfuerzos del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia para reducir el impacto del alza de los precios de los alimentos en las poblaciones más vulnerables de Bolivia. El objetivo específico es fortalecer las capacidades productivas e institucionales del sector agrícola y reforzar las acciones del gobierno que apuntan a estimular la producción de alimentos básicos, el consumo de las familias y los mercados locales.

El apoyo de la UE a la seguridad alimentaria en el país es de larga data. Ya desde el inicio del apoyo en 1998 se aprecia una intervención secuencial cuyos etapas e hitos comenzaron con el apoyo a infraestructura productiva (principalmente sistemas de riego que permiten incrementar la productividad de los cultivos en aproximadamente 30%), para pasar en una segunda etapa el apoyo a los emprendimientos productivos (asistencia técnica). Las intervenciones se llevan a cabo desde el Gobierno, pero fue el APS de la UE (y anteriormente los proyectos previos) que ayudaron a i) consolidar la política sectorial suficientemente para hacer posible un APS y ii) permitir a desarrollar a lo largo de los años un modelo (en Bolivia) novedoso de transferencias desde el Estado a colectivos productivos, con un enfoque que genera beneficio social más allá de los resultados económicos. El éxito de este modelo se constata con la considerable mejora de indicadores alimentarios y nutricionales, y también mediante otros cooperantes (ej: Banco Mundial) que trabajan en la ampliación del mismo modelo.

Si bien la presente evaluación no tuvo como objetivo llevar adelante una valoración empírica59 de los determinantes de esta mejora, los elementos de política pública más visibles (y presumiblemente determinantes) detrás de este mejora son:

- el apoyo a la producción de alimentos por medio de transferencias del Estado (con apoyo del PASA);

- el establecimiento de políticas de precio justo para alimentos estratégicos desde PROBOLIVIA (con apoyo de PRODUCE)60 y nuevas reglamentaciones para el funcionamiento del mercado nacional de alimentos (a través del MDPyEP) a través de compras y almacenamiento de alimentos estratégicos que realiza EMAPA61;

59 Cuantitativa, econométrica, estadística 60 Por ejemplo en el sector de lácteos o a través de las modalidades de agricultura por contrato que implementa

EMAPA (estos últimos no siempre logran dar mejores resultados/ingresos comparado con aquellos que se puede alcanzar en el mercado libre (a mayor riesgo), pero no dejan de constituir un incentivo importante para grandes grupos de productores en la agricultura familiar o de pequeña escala.

61 Ver también I.4.1.2. del anexo 8.


46

- la elaboración de mapas de vulnerabilidad alimentaria (VAM, implementados por el PMA con apoyo financiero del PASA) que facilita la focalización geográfica de las transferencias y que además se usa para priorizar la implementación del seguro agrícola62 para los logros nutricionales una importante determinante fue la ampliación de la alimentación escolar (cofinanciado por la UE e implementado por el PMA)63;

- el fomento del procesamiento de alimentos (generación de valor agregado) a través de MiPYMES (apoyado por el PRODUCE) y su inserción en mercados de exportación (apoyado por PROEX).

En su conjunto, estas medidas (y su respectivo apoyo desde la DUE) establecieron una estructura de incentivos que en la práctica no solamente permitió alcanzar una mayor producción sino también una mayor exportación de alimentos.64. El conjunto de estas medidas incrementó al mismo tiempo las posibilidades y opciones para la comercialización de alimentos a precio justo en el mercado nacional. Al mismo tiempo, existen mayores oportunidades para la exportación de alimentos (también para pequeños productores) e incrementadas capacidades y una oferta ampliada de servicios de apoyo desde instituciones públicas para esa exportación (PROEX). Todos estos resultados constituyen una estructura de incentivos para la producción de alimentos.

Es importante considerar que los incentivos más directos para la producción de alimentos en pequeña finca provienen del propio modelo de intervención en el terreno que promueve el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras a través de su política sectorial y que se basa en las experiencias de cooperación con la UE iniciadas a partir del año 1998. Los elementos de este modelo y la generación de capacidades e incentivos facilitados por el modelo, se describe en el siguiente apartado (CJ.4.2).

La estrategia de apoyo de la UE contribuye al fortalecimiento de las capacidades de los actores privado-comunitarios para la producción de alimentos destinados al mercado interno y a la exportación. (Ref. CJ 4.2)

Desde los inicios de la cooperación de la UE a la seguridad alimentaria en Bolivia en 1998, se persiguió mejorar las condiciones tanto de los productores primarios individuales como de modelos colectivos, asociativos o comunitarios. Los resultados del apoyo del PASA en cuanto al fortalecimiento de capacidades de productores se puede entender solamente si se consideran estos resultados alcanzados conjuntamente por los sucesivos gobiernos de Bolivia y la UE.

La fase completa de apoyo de 15 años (1998 – 2013) puede dividirse en tres etapas. La primera etapa se concentró principalmente en el uso de transferencias a colectivos comunitarios productivos para la inversión en infraestructura productiva.65 La segunda fase consistió en la consolidación de una modalidad operativa de organización (empoderamiento) de los productores primarios (entre otras cosas por ejemplo alrededor de las obras de infraestructura, para su aprovechamiento). La tercera fase consiste en el inicio del apoyo directamente a la producción de alimentos (a través de la modalidad de transferencias). Las primeras dos etapas fueron implementados principalmente bajo la modalidad de proyectos mientras que la tercera etapa se implementó bajo la modalidad de apoyo presupuestario, reconociendo de esta manera los avances que se tuvo en el desarrollo y la exitosa implementación de una política sectorial. A lo largo de 15 años de cooperación se implementaron aproximadamente 900 proyectos entre las tres etapas mencionadas.

62 El seguro agrícola cubre perdidas de alimentos estratégicos. El seguro y su operatividad no cuenta con apoyo

directo desde la DUE pero las mapas VAM son una herramienta indispensable para su funcionamiento. 63 Que en experiencias puntuales representa un incentivo para la producción de alimentos a través de la modalidad

de compras locales para alimentación escolar 64 Con excepción del trigo, ver también I.4.1.2, I.4.2.2 e I.3.4.4. del anexo 8. 65 Principalmente sistemas de riego (cuyo uso adecuado permite incrementar la productividad agrícola en

aproximadamente 30%), pero también caminos de todo tiempo y sistemas de almacenaje


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Cada una de estas etapas contó con sus respectivos modelos de asistencia técnica y los logros en cuanto a seguridad alimentaria, situación nutricional de la población e incremento de disponibilidad nacional de alimentos con simultáneo incremento de exportaciones deja constancia de una incrementada capacidad productiva de los productores primarios.

Personal directivo del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, sin embargo, identificó como elemento de mayor importancia de la cooperación de la UE en el sector de seguridad alimentaria, en cuanto a capacidades de productores, al modelo de organización y empoderamiento comunitario.66 Según los técnicos del ministerio, fue esta organización más bien de carácter social que la permitió a los colectivos productivos sacar mayor provecho de la AT e incrementar sus capacidades productivas (también aprovechando los beneficios de una incrementada infraestructura productiva).

La estrategia de apoyo de la UE contribuye al desarrollo de la Innovación Tecnológica para la producción, modernizando y tecnificando a los pequeños y medianos productores rurales con énfasis en la seguridad alimentaria. (Ref. CJ 4.3)

La intensificación de la investigación nacional para mejorar la producción y productividad de alimentos se da a través de la política sectorial de seguridad alimentaria con soberanía, que fue apoyada por el APS del PASA. Desde 2008, existe en el país el Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF). Según los objetivos de la política sectorial, la seguridad alimentaria con soberanía debe alcanzarse a través del trabajo productivo colectivo de agricultura familiar, financiado desde el Estado con transferencias (modelo establecido y apoyado por el PASA), basado en decisiones productivas (qué producir y cómo producir) definidos por los propios productores. El conocimiento técnico lo adquieren los colectivos productivos a través de los consejos de innovación tecnológica que promociona el INIAF. En estos consejos se unen productores, autoridades locales, técnicos, el INIAF y la academia para poder decidir conjuntamente qué producir mejor en que zona y cual tecnología usar. Hasta el presente solamente existen algunas pocas experiencias piloto, pero sus resultados iniciales son alentadores (según fuentes del MDRyT).

Los sanidad animal también está mejorando de manera importante en Bolivia. Recientemente (30 de mayo de 2014), la Organización Internacional de Sanidad Animal (OIE por sus siglas en inglés), decidió por unanimidad certificar a Bolivia por primera vez como país libre de fiebre aftosa y de enfermedades de rumiantes menores, con lo que el país puede garantizar la sanidad de los productos cárnicos para toda la población boliviana y la comunidad internacional. El Servicio Nacional de Salud Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) sostiene que esta certificación es resultado de un trabajo sostenido de trece años que permitió que en primera instancia se declarara libre de aftosa a la Chiquitanía cruceña, luego fue al Altiplano y el año 2013 a los Valles y Chaco boliviano, para culminar con esta certificación a la Amazonia y completar el circulo en el ámbito nacional. Este logro se enmarca dentro de los objetivos del Resultado 1 del PASA, “Fortalecida la capacidad institucional del sector en términos de coordinación y soporte técnico a proyectos a nivel nacional y regional”, actividad 2, “Fortalecer la capacidad técnica de las instituciones nacionales y regionales en planificación, evaluación y control”.

El PASA, en su carácter de modalidad de apoyo presupuestario, ayudó así al Gobierno a consolidar los resultados alcanzados por el proyecto de la UE PROCOIN en Bolivia, que había incluido ayuda para consolidar las instituciones bolivianas, tales como el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG), con el fin de mejorar los marcos de

66 Sin entrar en mayores detalles técnicos, se trata básicamente de un enfoque de organización social similar al cual

ONGs y OSCs promocionan desde hace mucho tiempo. La diferencia principal radica en el hecho de que desde el año 2006 son los propios funcionarios de gobierno que llevan adelante este trabajo de apoyo al empoderamiento. En el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras se menciona que estos enfoques y modalidades de trabajo se aprendieron en el ministerio gracias al y a través del PASA.


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control técnico y sanitario. Toda esta actividad se lleva adelante en vista de las negociaciones entre la CAN y la UE, y el posible incremento de exportación de alimentos desde la CAN (incluyendo Bolivia) a la UE, considerando la política comunitaria en el ámbito del control sanitario y fitosanitario y de protección de los consumidores que aspira garantizar la salvaguardia de los intereses económicos y sanitarios de los consumidores y la protección de la seguridad alimentaria y la salud pública europeas.

4.5 Desarrollo Integral con Coca y Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas

La pregunta de evaluación formulada para analizar este sector fue:

PE 5: ¿En qué medida el apoyo de la UE ha contribuido a la lucha contra el narcotráfico y a la política sectorial de desarrollo integral?


- La cooperación de la UE a Bolivia en materia de Lucha contra el Narcotráfico, a lo largo del periodo de evaluación, ha permitido a las instituciones de gobierno dar un giro en las dinámicas de su relacionamiento con las organizaciones de la sociedad civil y las agencias de cooperación internacional. Se recurrió para ello a acciones de apoyo que dieron prioridad al fortalecimiento institucional y a la articulación entre gobierno y sociedad civil. Este cambio en la forma por la que se implementa la lucha contra el narcotráfico ha significado un replanteamiento en el ejercicio de las políticas públicas sectoriales, coincidente con los principios democráticos de inclusión social, Derechos Humanos y equidad. 67

- Estos procesos se han llevado adelante en coincidencia con una nueva visión política gubernamental que diferencia Desarrollo Integral con Coca por una parte, y Lucha contra el Narcotráfico por la otra. Bajo esta perspectiva, la construcción política e institucional que se ha generado en los dos subsectores ha supuesto el respeto de la soberanía nacional, el incremento en la eficacia de las acciones de reducción de cultivos y una apertura de transición del concepto de Guerra contra las Drogas hacia una nueva política más coherente con la realidad nacional. Esto ha permitido incrementar los niveles de aceptación social de las políticas sectoriales y fortalecer los compromisos de las organizaciones de la sociedad civil.

- Dentro de estas innovaciones, se reconoce que es entre las políticas específicas de reducción del cultivo de hoja de coca dónde se han establecido con mayor profundidad cambios relacionados con la aceptación y la participación social. La referencia es al Control Social a la Producción de Hoja de Coca, entendido como una práctica única y actualmente exitosa en el contexto boliviano, en las dinámicas de la lucha contra el narcotráfico que ha involucrado el compromiso de parte de la sociedad civil en coherencia con los compromisos y la legislación internacional en esta materia68

- La continuidad de estos procesos requerirá, en diferentes proporciones, mayores esfuerzos para su consolidación a través de la formalización institucional, de la actualización de la legislación, del desarrollo de capacidades y de la asignación presupuestaria.

67 En Anexo 9 se presenta el marco de evaluación integral para este sector según la metodología de la OCDE para

Apoyos Presupuestarios a partir de los insumos de la aplicación del paso 1 de la evaluación y su combinación con la evaluación nivel país por sector.

68 El progreso en esta área ha llevado a que la UE se comprometerse a apoyar la estrategia sectorial de Bolivia en su totalidad.


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En particular, los principales hallazgos en este sector son:

La relación y coordinación entre actores sociales y gubernamentales promovida por la Cooperación de la Unión Europea ha permitido reducir los niveles de conflictividad y violencia en torno a las políticas sectoriales; sin perder coherencia con los objetivos de los planes o estrategias sectoriales, ni los acuerdos establecidos en convenciones y diálogos políticos (Ref. CJ 5.1).

La relación fluida y próxima entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las instancias de gobierno se ha construido desde dos perspectivas. La primera, en términos cronológicos, ha sido la construcción del modelo de “Desarrollo Integral con Coca”, una propuesta que innovó respecto al anterior modelo de “Desarrollo Alternativo”, al incorporar a los beneficiarios en el análisis de prioridades y en el desarrollo de propuestas estratégicas. El nuevo modelo también fue innovador al dejar de lado la lógica compensatoria por superficies de cultivos de coca reducida y adoptar una mirada de desarrollo sin condicionamientos. Esta información se ha observado en los esfuerzos institucionales realizados por el FONADAL para lograr la confianza, la participación y el aporte de contraparte de los diferentes beneficiarios. Se ha consultado para ello el Informe de Cierre del Convenio FONADAL – Yungas y su memoria institucional; corroborándose esta información con entrevistas a funcionarios municipales, dirigentes de las organizaciones campesinas, funcionarios del FONADAL y del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral.69

Gráfico 6– Tasa anual de cambios de la superficie con cultivos de coca en Bolivia, 2006 -2013

Fuente: Informe de UNODC Bolivia del Monitoreo de Cultivos de Coca, Junio 2014 https://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Bolivia/Bolivia_coca_survey_2014_web.pdf

A lo largo del periodo 2007 – 2013, la coordinación entre organizaciones de productores de hoja de coca e instituciones gubernamentales ha fortalecido una segunda perspectiva de trabajo conjunto en correspondencia con las coincidencias políticas y la proximidad social que existe entre los representantes de estos actores; se trata del Control Social a la producción a la hoja de coca como una propuesta lanzada por las mismas organizaciones campesinas productoras de hoja de coca del Trópico de Cochabamba. En este contexto, se comprende que el apoyo al

69 Indicador 5.1.2 del anexo 8: Signos de aceptación social al Desarrollo Alternativo – Integral y a la racionalización

concertada de cultivos entre las organizaciones campesinas productoras de coca.

https://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Bolivia/Bolivia_coca_survey_2014_web.pdf


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Control Social ha supuesto la reducción de los niveles de conflictividad en torno a la reducción y estabilización de cultivos de coca; pero, además, un incremento en los ritmos de reducción de cultivos de coca. En general, este análisis se extrae de los informes del Proyecto de Apoyo al Control Social a la Producción de Hoja de Coca y diversas entrevistas realizadas a dirigentes de las organizaciones campesinas involucradas.70 Esta política llevó a una reducción neta de los cultivos de hoja de coca en los últimos tres años consecutivos (una vez afianzados los procesos de Control Social, a partir de 2010 se ha logrado una disminución acumulada del 26%, equivalente a 8.000 hectáreas) tal cual se muestra en el Gráfico 6.

Es menester destacar que estas políticas de reducción del área dedicada a la siembra de coca se han llevado con una marcada reducción del índice de conflictividad.71

En síntesis, el escenario descripto permite comprender que la cooperación de la Unión Europea ha facilitado la elaboración de propuestas técnicas y respuestas de financiamiento por parte del Estado, a los requerimientos de las organizaciones campesinas/cocaleras planteados para fortalecer su compromiso y participación, lograr reducciones netas de cultivos de coca, y mejorar sus condiciones de vida.

El fortalecimiento de las capacidades de las instituciones bolivianas ha permitido consolidar el nuevo sentido que ha dado el Gobierno a la implementación de las políticas sectoriales desde la visión de la inclusión y la participación social. (Ref. CJ 5.2 y 5.3).

La implementación de acciones de cooperación llevadas adelante por la DUE en Bolivia en el sector, bajo sus diferentes modalidades, ha implicado en cada caso el fortalecimiento de capacidades gubernamentales y sociales para llevar adelante una gestión para el Desarrollo Integral con Coca o la Lucha contra el Narcotráfico.

Se reconoce, primero, que el desarrollo de instrumentos de planificación y de modalidades de financiamiento al interior del FONADAL ha sido progresivo. Esto se puede observar en la tendencia positiva de ejecución de fondos, desde el año 2005 con 2.5 millones de Bolivianos hasta el año 2010 con ejecución de 109 millones de Bolivianos. La inferencia de esta tendencia respalda el reconocimiento en el desarrollo de capacidades positivamente valorado mediante herramientas de gestión para el FONADAL y el Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) tales como estrategias sectoriales y espacios de coordinación sectorial como la Mesa Sectorial (MESDI), y vínculos con contrapartes locales como gobiernos municipales.72

Es importante señalar, también, que el desarrollo de capacidades de formulación y presentación de propuestas y proyectos, entre los gobiernos municipales y las organizaciones sociales beneficiarias se ha logrado como un proceso progresivo y simultáneo a las convocatorias de proyectos, y a su ejecución.73

Finalmente, es importante mencionar que el Programa de Apoyo al Control Social a la Producción de Hoja de Coca (PACS) junto con el Proyecto de Fortalecimiento del CONALTID supone acciones que han promovido procesos de institucionalización que permiten llevar adelante el nuevo enfoque para las políticas bolivianas de drogas.

70 Indicador 5.1.1 del anexo 8: 1Pruebas de procesos participativos establecidos entre Organizaciones Sociales y

Entidades Gubernamentales para llevar adelante la racionalización de cultivos de coca y la orientación de los proyectos de Desarrollo Integral con Coca.

71 En Bolivia, la coca es reconocida “como patrimonio cultural” en la Constitución promulgada en 2009. La norma antidrogas vigente en Bolivia permite cultivar un límite de 12.000 hectáreas de la planta para usos tradicionales y medicinales, si bien las autoridades han reconocido que una parte de los excedentes se deriva al narcotráfico para producir cocaína.

72 Indicadores 5.2.1 y 5.2.2 del anexo 8: Incremento de inversiones a partir de acciones de fortalecimiento institucional y herramientas de gestión para la implementación de las políticas sectoriales.

73 Indicador 5.3.2 del anexo 8: Indicios de participación social en la implementación del Control Social y el Desarrollo Integral con coca.


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En primer lugar, respecto del PACS, se contemplan como resultados importantes la reglamentación del Control Social, la generación de información, y la formación de recursos humanos que se registraron como resultado en los informes de evaluación y monitoreo respectivos. No obstante, es también importante señalar que no se logró la adecuación suficiente del escenario institucional y la definición de competencias del Viceministerio de Defensa Social y del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral para lograr el aprovechamiento pleno del sistema informático de manejo de información elaborado para monitorear las acciones de Control Social.74

Segundo, respecto de la acción de fortalecimiento al CONALTID, se reconoce la importancia de señalar que ha facilitado la profundización del análisis de nuevas políticas sectoriales, la adecuación de las estructuras institucionales, la coordinación interinstitucional y la consolidación de una nueva perspectiva estratégica para la Lucha contra el Narcotráfico (LCN). De manera más específica, se ha observado que este esfuerzo también facilita el trabajo conjunto con la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito, lo que confiere un carácter de sinergia a los esfuerzos en LCN realizados por el Gobierno de Bolivia, Unión Europea y UNODC.

En conjunto, estos aspectos han sido confirmados a partir de informes del Convenio FONADAL – Yungas, de la Evaluación de Medio Término del PACS y entrevistas realizadas con directivos y funcionarios de la Secretaria Técnica del Consejo Nacional contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID).75

Recuadro 3: Apoyo presupuestario sectorial a la Estrategia de Desarrollo Integral con Coca

Apoyo presupuestario sectorial a la Estrategia de Desarrollo Integral con Coca – (€26 millones)

Este programa se financió a través del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) para diversificar la producción agrícola en las regiones coqueras (por ejemplo, plátano, cacao, café, cítricos y palmitos) y mejorar las condiciones de vida de la población rural mediante el suministro de infraestructuras sociales (agua, saneamientos, escuelas, hospitales, etc.) y la creación de capacidad en las Administraciones locales y las organizaciones sociales, proporcionando, por ejemplo, formación, asesoramiento y equipos.

Su impacto ha sido el siguiente:

- 524 proyectos llevados a cabo en cuatro ámbitos: desarrollo económico, desarrollo social, consolidación institucional y recursos nacionales y medio ambiente

- El flujo migratorio interno hacia las áreas de producción ilegal de coca disminuyó un 30 %. - Cada año 200 jóvenes recibieron formación técnica para diversificar y aumentar sus oportunidades de empleo. - La producción de coca en Bolivia disminuyó un 18 % desde 2010.

- Además, ha aumentado sustancialmente la producción agrícola alternativa y se han creado varias cadenas productivas que resultan prometedoras.

La sostenibilidad de los procesos institucionales y sociales que se han logrado con el apoyo de la Cooperación de la Unión Europea al Sector de Lucha contra el Narcotráfico, han supuesto un prolongado proceso de consolidación que aún no se ha concluido y que mantiene niveles diferenciados de avance. (Ref. CJ 5.4).76

La sostenibilidad de los alcances logrados en los referidos procesos de redefinición de las políticas sectoriales y su implementación se comprende en términos de institucionalización y adecuación del escenario según lo requerido para consolidar los procesos iniciados. Esto supone

74 Indicador 5.1.1 del anexo 8: 1Pruebas de procesos participativos establecidos entre Organizaciones Sociales y

Entidades Gubernamentales para llevar adelante la racionalización de cultivos de coca y la orientación de los proyectos de Desarrollo Integral con Coca.

75 Indicador 5.4.2 del anexo 8: Evidencias de Institucionalización y reglamentación de procesos apoyados por la cooperación para la Lucha contra el Narcotráfico y el Desarrollo Integral con Coca.

76 Por eso el apoyo de la UE a este sector continuará como área prioritaria durante el período 2014 – 2020.


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una necesaria asignación de recursos por parte del Gobierno de Bolivia (diferentes niveles y fuentes) para la continuación de las acciones emprendidas y la consolidación de sus resultados sin perder perspectiva de lo que significa la responsabilidad compartida en el ámbito internacional.77

La sostenibilidad de las capacidades desarrolladas por el FONADAL y la posterior ejecución del fondo del PAPS se ha visto respaldada por una importante asignación de recursos de contraparte (mucho mayor a la exigida en los convenios de la UE) a lo largo de la etapa de implementación de cada convenio de financiación. Se toma en cuenta este dato porque las cifras reflejan altas posibilidades de sostener estos niveles de aportes de las contrapartes y proyectan una gestión más eficaz en la gestión de nuevos fondos para la continuación de los procesos y dinámicas de desarrollo ya emprendidos.78

Respecto de los avances logrados en materia de Control Social, cabe resaltar que su sostenibilidad se proyecta a partir de la creación de la unidad de Control Social al interior del Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas (VDS – SC). No obstante, la sostenibilidad de los logros alcanzados podría verse comprometida por una insuficiente formalización y reglamentación de los nuevos procesos. Esto implica la actualización de competencias y el ajuste de estructuras institucionales para potenciar las capacidades administrativas, financieras y técnicas de las instancias estatales y sociales involucradas.79

La poco efectividad de las acciones de la UE a nivel regional en esta temática es primordialmente debido a la falta de capacidad institucional de la Secretaria General de la CAN para identificar acciones coherentes y coordinados y al deficiente monitoreo y seguimiento de estas acciones. Además, el marco institucional a nivel regional conduce a una falta de claridad en la implementación. Una razón evidente es que la SG-CAN se relaciona obligatoriamente con las Cancillerías de sus Estados Miembros y no con los ministerios técnicos o sus entidades públicas ejecutoras. De esta manera, la coordinación y efectiva implementación de las acciones seleccionadas es poco eficiente. En segundo lugar, Bolivia ha diseñado una nueva política anti-narcóticos durante la última década, notablemente diferente y con otras prioridades. Por lo tanto, las acciones propuestas, incluso aquellas adjudicadas con Bolivia, no han sido priorizadas por el gobierno de Bolivia. Finalmente, se puede constatar que debido a la reorganización del Observatorio de Drogas Bolivia no se ha beneficiado del componente respectivo del PRADICAN.80

4.6 Gestión Sostenible de los Recursos Naturales

En esta área de trabajo, la pregunta formulada fue la siguiente:

PE 6: ¿En qué medida el apoyo de la UE (incluyendo el apoyo presupuestario) ha contribuido, y está contribuyendo, a mejorar el acceso al agua potable y al saneamiento básico, la gestión integral de los recursos hídricos y la conservación de la biodiversidad?

77 Indicador 5.4.2 del anexo 8: Evidencias de Institucionalización y reglamentación de procesos apoyados por la

cooperación para la Lucha contra el Narcotráfico y el Desarrollo Integral con Coca. 78 Indicador 5.4.1 del anexo 8: Evidencias de Existencia de otras fuentes de financiamiento y asignaciones fiscales. 79 Indicador 5.4.2 del anexo 8. 80 Indicador 5.5.3 del anexo 8: Contrapartes nacionales claves a nivel local, regional y / o nacional (incluido el

personal de la UE (CE y Estados miembros) y otros donantes) confirman la coordinación de los diferentes niveles de actuación y el alcance efectivo de ésta.


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Resumen de los hallazgos81

- La cooperación de la UE en Bolivia ha permitido dinamizar las inversiones en el sector de medio ambiente, en sintonía con las políticas sectoriales. Ha promovido un enfoque integral en el manejo de los recursos naturales y del agua con la participación de actores estatales y no estatales, e integrado el cambio climático y la gestión de riesgos de desastres, tanto en las políticas públicas, como en sus propias estrategias de ayuda. Los principales logros de este proceso se traducen en el incremento de la cobertura de agua y saneamiento como un avance en la consecución de los ODM y del Derecho Humano al Agua (especialmente en el acceso a agua potable); la consolidación del Plan Nacional de Cuencas como instrumento genuino de planificación, que en su segunda fase incluye un programa de resiliencia climática; y la creación de acciones sinérgicas con ECHO para integrar el cambio climático y la gestión de riesgos de desastres en la política. La UE es reconocida por haber promovido la coordinación, el diálogo de políticas y la gestión por resultados dentro del sector, lo cual le está permitiendo trabajar de manera estratégica y estructurada. De igual forma, este diálogo ha fortalecido la gestión de los recursos naturales en las Áreas Protegidas a través del fortalecimiento institucional de este subsector, la participación de gobiernos subnacionales y el incremento de recursos del Estado para la gestión de la biodiversidad. Por otra parte, la UE ha posibilitado la elaboración conjunta del Plan Integral del sector, que aborda nuevos paradigmas establecidos en la Ley de la Madre Tierra en correlación con las metas de la Agenda 2025 y las principales problemáticas ambientales. El Plan Integral ha despertado expectativas en las autoridades nacionales y, al momento, se constituye en una de las principales apuestas a futuro del sector.

- Todavía no es posible evidenciar los impactos de las políticas sectoriales en poblaciones beneficiarias, ni en la calidad ambiental o la salud de los ecosistemas, no obstante la mayor dinámica en las inversiones. En la formulación de la política y su marco de evaluación no se incluyeron indicadores para medir este impacto y tampoco se han realizado estudios y evaluaciones de esta naturaleza hasta el momento. Este aspecto cobra especial relevancia, en la medida en que el propósito de la estrategia de cooperación de la UE al sector, es incidir en el alivio de la pobreza y en el desarrollo local mediante prácticas sostenibles de los recursos naturales.

- Los desafíos y tareas pendientes, se refieren a la sostenibilidad técnica y financiera de las políticas públicas, el fortalecimiento institucional y de capacidades, la gestión de conocimiento, la articulación intra e intersectorial a nivel vertical y horizontal, y la promoción de inversiones públicas resilientes al cambio climático. La apertura lograda por la UE en el diálogo de políticas, puede ser un espacio importante para que continúe coadyuvando con el tratamiento de aspectos cualitativos (no solo cuantitativos) de la gestión pública, para transitar hacia una gestión más eficiente e integral del medio ambiente y del agua.

En particular, la evaluación pudo verificar lo siguiente:

El apoyo de la UE ha contribuido al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y al Derecho Humano al Agua, con el incremento de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento básico en zonas periurbanas de Bolivia. (Ref. CJ 6.1)

La UE, a través de su apoyo, ha contribuido a incrementar la cobertura de los servicios de agua y saneamiento, permitiendo al Gobierno de Bolivia, llegar a 58.682 hogares de zonas periurbanas con nuevas conexiones de agua potable, y a otros 38.917 hogares, con sistemas de alcantarillado

81 En Anexo 9 se presenta el marco de evaluación integral para este sector según la metodología de la OCDE para

Apoyos Presupuestarios a partir de los insumos de la aplicación del paso 1 de la evaluación y su combinación con la evaluación nivel país por sector.


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sanitario82. Este apoyo se enmarca en un proceso plurianual de Bolivia para dar acceso a sus ciudadanos a estos servicios básicos, tal cual se demuestra en el siguiente Gráfico 7.

En el período de 2006 al 2012, 1.184.275 personas accedieron al agua en Bolivia, con un incremento promedio de aproximadamente 200.000 personas por año. Este incremento contribuye al logro de los ODM y a la consecución de la política nacional que establece el acceso al agua como un derecho humano fundamental83. Así, para el año 2015, Bolivia deberá asegurar que el 78,5% de su población tendrá acceso al agua y que el 64% contará con servicios de saneamiento.

Gráfico 7– Esfuerzos realizados en Bolivia para el logro del Derecho Humano al Agua y Saneamiento (DHAS)

Fuente: Recursos Hídricos en Latino América y el cumplimiento del DHAS en Bolivia – Ministerio de Medio Ambiente

y Agua - scm.oas.org/pdfs/2014/CIDRP00607S.pptx

Recuadro 4: Programa de agua y saneamiento en áreas periurbanas (PASAP)

Programa de agua y saneamiento en áreas periurbanas (PASAP) - € 20 millones

El PASAP, creado para mejorar las condiciones de vida de la población en las zonas periurbanas (zonas suburbanas junto a ciudades de más de 10 000 habitantes) de La Paz, El Alto, Cochabamba, Santa Cruz y otras localidades importantes, ha contribuido a incrementar la cobertura de agua potables a 58.682 hogares, y a 38.917 hogares con sistemas de alcantarillado sanitario. Por otra parte, se han fortalecido las capacidades de 59 EPSAS mediante asistencia técnica. Esta contribución se asocia a una serie de factores favorables que concurren a un rápido incremento de las inversiones en AyS en áreas periurbanas, las cuales demuestran voluntad política del Gobierno de Bolivia de cumplir con sus compromisos en relación a los ODM y el DHA; con la disponibilidad de importantes fondos externos (BID-España, JICA, KfW) que han permitido un intenso ritmo de inversión. En términos cuantitativos, los indicadores 1 y 2 del PASAP están siendo incluso sobrepasados en relación a las metas programadas. De acuerdo a los Informes de verificación de resultados del tramo variable 2012-2013, el avance de los indicadores de PASAP para los años 2011 y 2012, son los siguientes:

82 I.6.1.1. del anexo 8. Incremento en la cobertura de acceso al agua segura y saneamiento básico. 83 Esta contribución se asocia a una serie de factores favorables que concurren a un rápido incremento de las

inversiones en AyS, las cuales demuestran voluntad política del Gobierno de Bolivia para cumplir con sus compromisos, con la disponibilidad de importantes fondos externos que han permitido un intenso ritmo de inversión.


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Indicadores PASAP Metas

2011-2012 Cumplimiento

2011-2012

1. Incremento interanual de conexiones de agua potable (convencionales y CC). 37095 58682

2.Incremento interanual de conexiones de saneamiento (convencionales y CC) 30319 38917

3. Número de sistemas de alcantarillado sanitario que cuentan con PTAR 4 5

4. Número de EPSAS con sostenibilidad operativa 63 59 5. Número de intervenciones anuales del SENASBA en AT con EPSAS de localidades mayores a 10.000 habitantes 68 68

La Agenda 2025, por su parte, establece la universalización de los servicios de agua y saneamiento. Al respecto, de acuerdo a datos emanados del último Censo de población y vivienda realizado el año 201284, el país ha alcanzado una cobertura del 77% en los servicios de agua potable85 (muy próxima a la meta) y del 51% de cobertura en saneamiento básico. Los hitos del proceso político y de políticas que han permitido avanzar al país en el logro de estas metas se reflejan en el Gráfico 8.

Gráfico 8– Progreso de Bolivia para cumplir con derecho humano al agua

Fuente: Recursos Hídricos en Latino América y el cumplimiento del DHAS en Bolivia – Ministerio de Medio Ambiente y Agua - scm.oas.org/pdfs/2014/CIDRP00607S.pptx

El sector ha recibido asistencia técnica de la UE para el fortalecimiento de capacidades institucionales y para mejorar la gestión del conocimiento, donde se destaca la generación de un Sistema integral de información y monitoreo (SIAM), que aglutina información de los tres sectores que componen el MMAyA. Asimismo, esta asistencia técnica ha posibilitado la apertura de espacios de discusión para abordar temas sensibles inherentes a la gestión eficiente del servicio y su institucionalidad.

84 Plan Integral del Sector de MMAyA, 2014, versión preliminar. 85 El MMAyA por su parte, indicó en el seminario de intercambio realizado en La Paz el 2 de diciembre de 2014 que la

cobertura de agua potable en Bolivia alcanzó a un 82%.


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Los desafíos a futuro para el sector de AyS, se resumen en lo siguiente:

- Se registran menores avances en la cobertura de saneamiento básico para que Bolivia pueda alcanzar con sus metas.

- La sostenibilidad técnica86 y financiera para la provisión de los servicios de agua y saneamiento, el fortalecimiento de la institucionalidad y de los recursos humanos, y la mejor gestión del conocimiento, son asignaturas pendientes.

- No se conocen los resultados/efectos de la implementación de la política de agua y saneamiento en la salud, ni en la calidad de vida de las poblaciones destinatarias.

- La provisión de agua en cantidad y calidad, está relacionada a establecer mayores vínculos del sector de agua y saneamiento con cuencas y medio ambiente, para la inclusión del enfoque integral de los recursos hídricos y la adecuada disposición de los residuos sólidos y líquidos.

- Los enlaces intersectoriales con salud y educación son tareas pendientes, no obstante de los avances efectuados.

La UE ha apoyado a la política de cuencas mediante el Plan Nacional de Cuencas como instrumento genuino de planificación. (Ref. CJ 6.1 y 6.2)

La política de cuencas está logrando consolidarse a través de la implementación del Plan Nacional de Cuencas como un instrumento genuino de planificación. A esto contribuye la credibilidad de la autoridad nacional y su mayor acercamiento con el nivel sub-nacional y las bases comunales. También, influye la implementación de proyectos en micro cuencas87, que han incluido mecanismos de participación social y gobernanza. Se estima que las acciones de conservación de cuencas han beneficiado directamente a más de 100.000 familias de siete departamentos de Bolivia, y de manera indirecta a alrededor de 250,000 familias88. El apoyo de la UE ha sido valorado, en especial, por haber (a) promovido la coordinación y armonización en torno al MED; (b) contribuido con instrumentos y estrategias de gestión que han alimentado el diseño de la política de cuencas en su segunda fase, incluyendo la integración de la temática del cambio climático y la gestión de riesgos; y (c) suministrado otros insumos como instrumentos de planificación y estrategias, que están siendo absorbidos de manera gradual por el sector. También se destaca la contribución del Programa de la Cuenca Poopó a la política regional de cuencas, con la formulación del Plan Director de la cuenca y la creación de un Servicio Departamental de Cuencas como parte de la institucionalización necesaria para implementar el Plan Director.

Los desafíos a futuro para cuencas pueden resumirse en los siguientes puntos:

- Generar enlaces nítidos de las acciones de conservación en las cuencas con el uso eficiente del agua y en aspectos productivos, es una asignatura pendiente para incidir en los medios de vida de los beneficiarios en las áreas de intervención del Plan Nacional de Cuencas89.

- Los proyectos en micro cuencas han promovido la participación social y han facilitado la comprensión de las prácticas de manejo integral entre los actores involucrados; sin embargo, estas intervenciones han encontrado sus límites en la sostenibilidad técnica y financiera.

86 Se estima que entre el 50 - 70% del volumen de agua se pierde por la gestión técnica poco eficiente (Información recabada en trabajo de campo, mesa trabajo medio ambiente, AT-UE). 87 El VRHR define no más 100 Km2 como área de intervención en microcuencas. 88 I.6.1.5 del anexo 8. Contribución a la conservación de los recursos naturales. 89 El Plan Nacional de Cuencas ha dado pasos al respecto, incluyendo actividades demostrativas (agua potable, uso eficiente del agua) en los proyectos locales implementados en microcuencas.


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- El sector identifica necesidades en asistencia técnica y gestión del conocimiento para continuar avanzando en su consolidación. Considera que los productos puntuales y de corta duración no son la estrategia más adecuada.

- Los actores consideran importante generar información que dé cuenta de los resultados/efectos de la implementación de la política de cuencas en ámbitos socio-productivos.

La estrategia de apoyo de la UE al sector de medio ambiente y biodiversidad, destaca por haber promovido el diálogo político y la coordinación para fortalecer la gestión de las Áreas Protegidas. (Ref. CJ. 6.3)

El apoyo de la UE al sector de biodiversidad ingresó en un momento delicado de salida de varios donantes que apoyaban la conservación de las Áreas Protegidas. Esta inversión posibilitó la continuidad de la gestión y operación del SNAP bajo una modalidad apreciada por su apertura y flexibilidad90. La UE pudo promover el diálogo de políticas y la mejor articulación entre donantes, lo que desembocó en el fortalecimiento de la política nacional de Áreas Protegidas en un sentido amplio, de donde resalta el fortalecimiento institucional del Servicio Nacional de Áreas Protegidas para la mejor gestión del SNAP con una importante participación del nivel sub-nacional en este proceso. El sector, valora especialmente, el incremento de fondos del TGN para personal de protección de las AP traducido en nuevos ítems para el Servicio Nacional de Áreas Protegidas91, las iniciativas promovidas para el manejo de los recursos naturales y el turismo, y la elaboración de instrumentos de gestión como los planes de manejo y protección de las AP. En proceso de diseño y preparación se encuentran un Programa de desarrollo de capacidades para el cuerpo de protección de las AP, y un Observatorio digital de AP, que proveerá información actualizada sobre el estado de conservación de las AP, sus valores de conservación, su nivel de gestión y las amenazas a las cuales están expuestas.

Los desafíos a futuro en relación a la gestión de las AP, se sintetizan en lo siguiente:

- Los actores del sector, identifican a la sostenibilidad financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y a la adecuada incorporación de las Áreas Protegidas en la planificación y gestión del desarrollo, como importante desafíos para la consolidación de la política.92.

- Las Áreas Protegidas y su potencial para el desarrollo, no han sido estudiados en su integridad, de donde radica la importancia de invertir en investigaciones y estudios de utilidad para la toma de decisión.

- No se cuenta con indicadores que permitan visualizar la incidencia del manejo sostenible de la biodiversidad en aspectos socio-ambientales, y su vínculo con el vivir bien. Los indicadores de la inversión pública son principalmente económicos.

La construcción participativa del Plan Integral del sector de medio ambiente y agua, se constituye en un aporte significativo del apoyo de la UE. (Ref. CJ. 6.2 y 6.3).

La UE ha sido altamente valorada por haber impulsado la construcción conjunta del Plan Integral del sector, con la participación activa de las autoridades que integran el MMAyA. La implementación a futuro de este Plan, permitirá una mejor coordinación intrasectorial e

90 Al momento, de acuerdo a la estructura de financiamiento proveída por el MMAyA, la UE se ha constituido en el

principal donante, luego de la CAF, KfW,y BID cuyos fondos se inscriben como crédito dentro del financiamiento. 91PACSBIO dentro de sus indicadores incluyó el incremento en la contribución del TGN al presupuesto del SERNAP. El

año 2012, se crean 12 nuevos ítemsparaJefes de Protección con fondos del TGN (de un total de 42 nuevos ítems), esperando el sector al año 2014,haber comprometido 36 items como meta;del total de 105 items necesarios.(Matriz de seguimiento de indicadores PACSBIO, información complementada en campo en la mesa de trabajo sector ambiental).

92 I.6.3.2 del anexo 8. Incremento y alcance de inversiones en el sector ambiental mediante proyectos y prácticas sostenibles de manejo de recursos naturales.


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intersectorial, mediante lineamientos estratégicos y experiencias piloto a nivel territorial, que favorezcan prácticas sostenibles en el manejo de los recursos naturales y del agua. Este instrumento, en actual proceso de revisión y aprobación, ha supuesto un esfuerzo técnico y de consenso para aterrizar conceptos de nuevos paradigmas establecidos en la Ley de la Madre Tierra, con la consideración de las metas establecidas en la Agenda 2025 y de los principales problemas ambientales93. Fruto de este análisis surge la propuesta de cinco ejes estratégicos: Gestión integral de recursos hídricos, Saneamiento básico y ambiental de asentamientos humanos, Gestión de las funciones ambientales, Fortalecimiento de la institucionalidad sectorial, y Respuesta los impactos del cambio climático. La aplicación del Plan podría generar valiosos aprendizajes en una experiencia innovadora que permita oportunidades para repensar las acciones en medio ambiente.

De acuerdo al análisis efectuado para la elaboración del Plan Integral, se mencionan los siguientes desafíos centrales que deben encararse para su implementación futura:

- Avanzar en la institucionalidad sectorial, con el fortalecimiento de la estructura organizacional del MMAyA.

- Definir con claridad los roles y funciones mediante procedimientos adecuados y diversos mecanismos de articulación intra e intersectorial, y con gobiernos subnacionales, actores sociales y cooperación internacional.

La UE ha fortalecido las capacidades de la sociedad civil a través de su estrategia de líneas temáticas, a su vez, está dando avances para vincular estos aprendizajes con las estrategias de cooperación bilateral. (Ref. CJ. 6.5)

Las organizaciones de las sociedad civil que implementaron proyectos en el marco de la estrategia de líneas temáticas de la UE (mediante convocatorias públicas), han visto fortalecidas sus capacidades organizativas y técnicas para abordar aspectos relacionados al desarrollo económico local y el manejo de recursos naturales. Algunas evidencias de este fortalecimiento, refieren a una participación mayoritaria de la sociedad civil boliviana y autoridades locales, en relación a organizaciones internacionales, con propuestas de proyectos que han mejorado su calidad técnica en el transcurso del tiempo94. A través de estos proyectos, la UE ha logrado trabajar en zonas geográficas no necesariamente cubiertas por las políticas sectoriales y con beneficiarios locales de las intervenciones, en una relación provechosa que permite una mejor comprensión de las problemáticas y la interrelación de los diferentes actores en el terreno. Se considera que estos aprendizajes podrían muy bien retroalimentar las políticas sectoriales, y viceversa; al respecto la UE promueve en la actualidad, la implementación de proyectos productivos en Áreas Protegidas de interés común para dos estrategias de apoyo (sector integral con coca y conservación de las Áreas Protegidas).

Los desafíos a futuro en relación a la participación de la sociedad civil y la complementariedad de las líneas temáticas con las políticas públicas son:

- Según las organizaciones de la sociedad civil, el diálogo con los actores estatales no ha sido fluido, las relaciones se han dado incluso en un contexto de tensión; lo cual les dificulta la implementación de las acciones en campo que buscan apoyar a las políticas públicas.

- Uno de los mayores desafíos, de acuerdo a la opinión de los actores de la sociedad civil, es la clara definición del actual rol de la sociedad civil en Bolivia, para dirigir en este sentido, las futuras estrategias de apoyo.

93 I.6.3.3 del anexo 8. Evidencia de la apropiación de prácticas sostenibles exitosas por actores beneficiarios de la

ayuda de la UE. 94 I.6.5.5. del anexo 8. Grado de desarrollo y aplicación de mecanismos de participación social de actores involucrados

en la gestión de los recursos naturales en las zonas de intervención de la UE


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- Los mecanismos administrativo-financieros para la gestión operativa de proyectos, en el marco de la estrategia de apoyo de la UE a la sociedad civil, han tendido a complejizarse en el tiempo.

- Los procesos de consulta para la definición de los temas a abordarse en las líneas temáticas de apoyo de la UE han contado con la participación de los actores de la sociedad civil; aunque no han sido procesos sistémicos y estructurados que integren además los aprendizajes de las estrategias de apoyo a las políticas públicas.

La UE ha generado acciones complementarias con ECHO y con otras iniciativas que integran la gestión de riesgos de desastres y el cambio climático en las políticas sectoriales, lo que favorece a la promoción de inversiones públicas resilientes95. (Ref. CJ. 6.2).

Las sinergias construidas con ECHO96 se materializan en la realización de proyectos complementarios en el marco de las líneas temáticas de la UE, que han incluido la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático, en las convocatorias dirigidas a apoyar a la sociedad civil. Esto ha permitido la participación de DIPECHO, que a su vez apoya a dos cuencas en Bolivia para la prevención de desastres naturales. La UE, en Bolivia, ha sido catalogada como una de las Delegaciones más dinámicas de la región para encontrar acciones sinérgicas con ECHO. Cabe destacar que la gestión de riesgos y la adaptación al cambio climático es una preocupación en las diferentes líneas de apoyo al sector de medio ambiente y agua, y que se han invertido esfuerzos en integrarlas adecuadamente. Por ejemplo, la política de cuencas en su segunda fase, visualiza el tema en un componente específico, y al mismo tiempo como un eje transversal. A su vez, esta política, incluye la implementación de un importante programa de resiliencia climática (PPCR) en coordinación con la UE, el BM y el BID. Por su parte, el Plan Integral del sector ha incluido un eje estratégico para dar respuesta a los efectos del cambio climático.

Los principales desafíos en relación a la GRD y la ACC pueden resumirse en lo siguiente:

- Los recurrentes eventos hidroclimatológicos que se suscitan en Bolivia, impactan negativamente en las oportunidades de desarrollo de las poblaciones vulnerables. De donde radica la importancia de promover inversiones públicas resilientes, en distintos niveles de gestión (nacional, subnacional) con la aplicación de herramientas que ayuden a la integración del cambio climático y la gestión del riesgo de desastres en la gestión pública97.

- Debido a la naturaleza de las acciones de atención de emergencias, la red humanitaria no se ha asociado a organizaciones sociales; enlaces que son importantes a establecerse a futuro98.

4.7 Principios de Buen Gobierno

En esta área de trabajo, la pregunta formulada fue la siguiente:

PE 7: ¿En qué medida la estrategia de apoyo de la UE ha contribuido, y está contribuyendo, a la construcción y fortalecimiento de un marco institucional consistente con los principios de buen gobierno?

95 La resiliencia climática en un sentido general, es la capacidad de un ecosistema o de una comunidad humana de

aguantar choques externos y reorganizarse; es la capacidad de tratar con el cambio y continuar desarrollándose. 96 Fondo de la UE que trabaja en dos líneas: 1) atención a la emergencia, con socios de la red humanitaria 2)

prevención de riesgos de desastres con socios DIPECHO. 97 Ver anexo 8, P6, I.6.2.5 Número y alcance de medidas e instrumentos de gestión del riesgo y cambio climático, la

GIRH-MIC y la conservación de la biodiversidad. 98 Ibidem.


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- La cooperación bilateral UE–Bolivia 2007–2013 incluyó las áreas de buen gobierno, derechos humanos y sociedad civil como temas transversales. No existen proyectos específicos en estas temáticas, más allá del apoyo que se brinda a la sociedad civil a través de las líneas temáticas de Actores No Estatales (ANE) y del trabajo de ECHO y DIPECHO en temas humanitarios y con la sociedad civil. La UE lleva también adelante importantes procesos de diálogo político que contribuyen indirectamente a un buen desempeño en las temáticas transversales.

- Durante el periodo 2007-2013, la estrategia de la UE en Bolivia ha contribuido a apoyar procesos de cambio relacionados a aspectos estructurales que fueron bases del conflicto vívido en los primeros años del nuevo siglo tales como (a) una sociedad civil extremadamente fragmentada y enfrentada; (b) la persistente exclusión, pobreza y desigualdad que afectan a la gran mayoría de la población; y (c) una profunda debilidad institucional y la consiguiente falta de instrumentos para afrontar las crisis, desarrollando instrumentos específicos que abordaron las causas estructurales del conflicto y fomentando la buena gobernanza y el refuerzo de la democracia en todas las actividades de cooperación.

- Muchas de los aspectos mencionados comenzaron a cambiar y generar una mejora sustancial de la situación a partir del año 2006. Los logros más importantes de la contribución de la UE a este proceso han sido la creación de espacios de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio, el fortalecimiento de las redes y las organizaciones de la sociedad civil, y la promoción de la creación de alianzas entre los actores públicos y privados.

- El trabajo de la DUE ha contribuido a un notable fortalecimiento de la capacidad operativa de organizaciones de la sociedad civil nacional.

Los hallazgos sobre esta temática, en particular, son los siguientes:

La estrategia de apoyo de la UE refleja las necesidades y prioridades nacionales según los principios de buen gobierno en el tiempo y toma en cuenta los objetivos generales de la UE en la región (Ref. 7.1)

Las actividades de la UE en Bolivia durante el período bajo análisis, en cuanto a temáticas de Buen Gobierno, se han llevado adelante a través de los proyectos o apoyos presupuestarios sectoriales. En todos les ejes temáticos (Empleo/MiPyMES/oportunidades de generación de ingreso, seguridad alimentaria, recursos hídricos y desarrollo integral con coca/lucha contra la producción ilícita de drogas) se incluyen elementos de buen gobierno, como la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la transparencia institucional.

Las respuestas a las demás PE en este informe señalan dos resultados que favorecen indirectamente a un mejor desempeño de buen gobierno: el funcionamiento de la sociedad civil y el respeto de los derechos humanos. En estas PE se describe una mejora de capacidades institucionales en los sectores de desarrollo productivo, seguridad alimentaria y manejo del agua y otros recursos naturales. Este mejor funcionamiento institucional, conjuntamente con una adecuada definición e implementación de políticas sectoriales y el adicional apoyo financiero de la UE y otros donantes, permitió generar logros (por ejemplo incremento de ingreso, reducción de la pobreza, incremento de la seguridad alimentaria) que por sí mismos facilitan desde una acción del Estado una mejora en aspectos de buen gobierno y un avance en el cumplimiento de derechos humanos (principalmente económicos y sociales).


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La estrategia de apoyo de la UE contribuye a promover el respeto de los derechos humanos de las poblaciones más vulnerables. (Ref. CJ 7.2)

Actores principales en estas temáticas reconocen el aporte de la DUE, señalan sin embargo que el mismo podría haber tenido un alcance mayor, en caso de que hubiera habido un eje temático de buen gobierno, sociedad civil y derechos humanos en el programa país. Sin embargo, considerando que estos temas se trabajaron transversalmente a través de la línea temática de Actores No Estatales (ANE) e indirectamente en programas de ECHO y DIPECHO99 en Bolivia, se reconoce la consistencia de las actividades.

Resultados (que confirman las capacidades de la DUE) se observan en el fortalecimiento institucional de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de nivel nacional que recibieron apoyo en el marco de las líneas temáticas ANE. El trabajo de ECHO y DIPECHO en el país, que se concentra en asistencia humanitaria, también deja una contribución importante al fortalecimiento de la sociedad civil (que son contrapartes en muchos proyectos) y mejora de políticas de intervenciones para estar mejor preparados en caso de eventos de desastre y poder dar una mejor respuesta post desastre. Durante el periodo 2007-2013, Bolivia se ha beneficiado en gran medida de estos fondos regionales, si se compara con los demás 8 países en la región que recibieron este tipo de recursos. La concentración de recursos en Bolivia se explica desde ECHO precisamente con los buenos resultados y niveles de cooperación que se tiene con la DUE de Bolivia.

El país tiene la voluntad y está en condiciones de mantener su capacidad de promover el estado de derecho y de respetar los derechos humanos tras el fin de la ayuda externa. (Ref. 7.3)

Desde 2006 se amplió y se diversificó la Sociedad Civil boliviana, fomentado por el nuevo concepto usado desde el Gobierno, de fomentar la participación de organizaciones de base a través de la formación de diferentes colectivos de actores, entre ellos productores primarios (agricultura familiar), colectivos de pequeños productores secundarios y terciarios (MiPYMES) y su vínculo con instituciones locales de Gobierno (municipios, mancomunidades, gobernaciones). Frecuentemente, las actividades de estos nuevos colectivos son financiadas desde el Estado con programas y proyectos de transferencias, de diferentes modalidades. Esta ampliación de oportunidades de participación desde la Sociedad Civil y el incremento de la cantidad de actores en este sentido es un resultado loable, alcanzado a partir de una iniciativa del propio Gobierno, lo cual confirma la voluntad política de ampliar las oportunidades de participación de la sociedad civil (SC).

El punto más criticado (por principales actores e interesados), sin embargo, es que se generaron dos grupos de OSCs, unas tradicionales y otras de formación más reciente, que se ven ante (a) desiguales niveles de interés desde el Gobierno para ser considerados como socios estratégicos, y (b) diferentes posiciones en cuanto al rol que debe tener la SC en el acompañamiento del Gobierno y en la definición misma de quienes deberían ser considerados integrantes de la SC. Ante este tipo de desacuerdo, se nota la falta de integración de estos dos grupos para lograr una contribución efectiva desde la SC a los procesos de desarrollo en marcha. Las autoridades expresaron a los evaluadores que están abiertas a este diálogo pendiente, el cual se está iniciando paulatinamente. Representantes de la SC reconocen que en general está mejorando el diálogo entre ellos y el Gobierno y agradecen a la DUE haber facilitado y apoyado este proceso

La segunda positiva señal de voluntad política del Estado, reconocida por la comunidad de donantes y otros actores principales, es el afirmación de la necesidad de un reforzado trabajo en los ámbitos de reforma de justicia (y sus contribuciones directas e indirectas al funcionamiento

99 Entre el 2007 y el 2013 ECHO alocó EUR 3 millones en Bolivia a través de las líneas temáticas de Actores No

Estatatales (apoyando a la sociedad civil). DIPECHO (ayuda humanitaria) alocó desde su inicio de trabajo en Bolivia en 1994 (y hasta fines del 2013) recursos total por EUR 34 millones en Bolivia, de los cuales EUR 3,7 millones fueron ejecutados en los años 2012 y 2013.


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de un Estado de Derecho pleno y cumplimiento de Derechos Humanos). El eje de “Justicia” incluido en la Respuesta Conjunta de la Comisión y los Estados Miembros de la UE en Bolivia (REC, que incluye también a la Cooperación Suiza) es un ejemplo del compromiso mutuo ya asumido entre el Gobierno y los donantes.

Posiblemente, el ejemplo exitoso más visible de una trabajo productivo y eficiente entre las autoridades y organizaciones de base / sociedad civil, que demuestra voluntad política, trabajo conjunto efectivo y resultados logrados que van más allá de lo esperado, es el trabajo de Control Social en la problemática de producción de hoja de coca, control de narcotráfico y desarrollo alternativo. Tras un cambio del enfoque del modelo de control de producción de hoja de coca, abandonando el enfoque de persecución y castigo y favoreciendo el control social100, se logró, en un trabajo conjunto entre las autoridades y las organizaciones de base, una reducción de la superficie de producción de hoja de coca, que es considerable, mucho más exitosa que los logros del modelo anterior (“the drug war”). Esto ha sido internacionalmente reconocido y certificado por la UNODC (Oficina de las Naciones Unidas para la Lucha contra el Narcotráfico y el Crimen Organizado).

4.8 Efectos del Apoyo Presupuestario Sectorial (APS)

En esta sección final, dedicada a analizar los efectos directos e inducidos de contribuciones no financieras y financieras (Paso 1, Nivel 2 y 3 del Marco de Evaluación Integral – Evaluación de Apoyos Presupuestarios Sectoriales – APS) la pregunta formulada fue la siguiente:

PE 8: ¿En qué medida el uso de la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) ha favorecido una mejora en el diseño y formulación de política pública en los sectores de intervención y en los procesos presupuestarios y de rendición de cuentas?


- Para la modalidad de APS en Bolivia se pueden comprobar efectos favorables en la forma en que se presta la ayuda, en las políticas públicas apoyadas y en sus presupuestos. Los APS han fomentado el fortalecimiento de marcos nacionales formales de diálogo de políticas entre el Gobierno de Bolivia, donantes y actores no estatales, propicios para a) la implementación de estrategias de gobierno, y b) la alineación y armonización de la cooperación en torno a procesos presupuestarios nacionales bajo un fuerte compromiso, liderazgo y apropiación del Gobierno de Bolivia. En Bolivia ha aumentado la ayuda disponible a través del presupuesto nacional en forma de APS, fondos canasta y créditos basados en política, todos ellos alineados en torno a instrumentos de política fortalecidos bajo el enfoque de gestión por resultados y reduciendo los costos de transacción para proveerla.101

- Los APS de la UE y los fondos canasta implementados por otros donantes han promovido un aumento en la asignación presupuestaria nacional a las políticas sectoriales apoyadas, y han facilitado en cierta medida el manejo de los desembolsos. Se evidencia una mejora en la calidad de los Marcos de Evaluación del Desempeño (MED), con indicadores vinculados a los ODM y definidos conjuntamente entre las partes interesadas, quedando pendiente indicadores de medición del impacto. En efecto, los sistemas de colección y monitoreo de la información que demuestran el cumplimiento de las metas de políticas sectoriales aún presentan debilidades respecto a la calidad, fiabilidad, perennidad de la información y su articulación con los sistemas estadísticos nacionales.

100 “Control Social” se entiende como la paulatina reducción voluntaria de la producción de hoja de coca

apoyado por un control y una vigilancia comunitaria del cumplimiento de la producción de volúmenes y superficies autorizados de hoja de coca para el consumo tradicional y su comercialización en mercados legalizados.

101 En Anexo 9 se presenta el marco de evaluación integral para los sectores donde se prestó la ayuda utilizando el APS, según la metodología de la OCDE para Apoyos Presupuestarios a partir de los insumos de la aplicación del paso 1 de la evaluación y su combinación con la evaluación nivel país por sector.


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- Los fondos provenientes del Tesoro General del Estado (TGE) destinados a las políticas sectoriales apoyadas por la UE han ido en incremento, en especial a partir de contribuciones de los niveles sub-nacionales. La aplicación plena del principio de fungibilidad y no trazabilidad de los APS a partir del Decreto Supremo 1841 de diciembre 2013 exige mayores vínculos entre las cabezas sectoriales, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y los entes de control en términos de formulación de política, su aprobación, rendición de cuentas financiera y no financiera y escrutinio del presupuesto, estando los APS ahora sujetos al mismo escrutinio que los recursos internos.

- Bolivia cuenta con un Plan de Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas (PMGFP) al que aportan la UE y otros donantes de manera alineada y armonizada102 y sobre el cual ocurre un diálogo sobre gestión de las finanzas públicas. Bolivia también lleva a cabo acciones para la redistribución del ingreso a través de transferencias directas a niveles sub-nacionales y cuenta con mecanismos para asegurar la estabilidad macroeconómica, temas presentes y documentados en los procesos de diálogo de políticas. Mecanismos de la normativa nacional promueven espacios de diálogo formales del nivel nacional con la sociedad civil y los gobiernos sub-nacionales, los cuales fortalecen los procesos de transparencia, rendición de cuentas y control social en el marco de las políticas.

- Los actores interesados reconocen avances y confirman la influencia positiva de la modalidad en la mejora en todas las fases del ciclo de las políticas públicas apoyadas. En lo referente al fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades, la UE a través de sus instrumentos aportó principalmente en la consolidación del enfoque de gestión por resultados, quedando tareas pendientes, especialmente aquellas que aseguren una gestión pública eficiente y eficaz por parte de municipios y departamentos en el marco del proceso de descentralización.

En particular, los hallazgos de esta sección son los siguientes:

Los APS han fomentado el fortalecimiento de marcos nacionales formales de diálogo de políticas entre el Gobierno de Bolivia, actores no estatales y donantes (Ref. CJ 8.1.), así como los vínculos entre el Gobierno y los entes de control en términos de formulación de política, su aprobación, rendición de cuentas financiera y no financiera y escrutinio del presupuesto (Ref. CJ 8.4.)

El APS ofrece una plataforma para el diálogo de la UE con Bolivia (Gobierno, organismos de control y sociedad civil) sobre las políticas apoyadas y su financiación, objetivos y resultados; en consonancia con los principios de apropiación, transparencia y rendición de cuentas. La UE participa en el GRUS (Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia) que es coordinado por el Gobierno de Bolivia, el cual reúne cada mes a representantes del Gobierno (Ministerio de Planificación del Desarrollo) y de la cooperación internacional. El GRUS, además, está sub-dividido en Grupos Sectoriales: Medio Ambiente (Cuencas, Cambio Climático, Biodiversidad); Educación; Macro Economía; Desarrollo Productivo (INIAF, Producción y Empleo, Seguridad Alimentaria); y Salud. En la Tabla 3 se sintetizan las características del diálogo a nivel sectorial y los mecanismos utilizados por la UE en el marco de los APS.

102 Este Plan fue actualizado con el apoyo de la DUE en Bolivia y a través de la AT al PAMMEF (Resoulción Ministerial

376 de mayo 2014.


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Tabla 5 – Características principales del diálogo de políticas sectoriales por sector

Sector 1 Sector 2 Sector 3

Según los informes de desembolso para el PAMEFF, la UE es el único

donante a nivel de este subsector y los informes reportan una alta calidad el

diálogo de políticas a este nivel.

Documento interno DUE sobre Diálogo de Política donde se identifican los

asuntos prioritarios referidos a PAMEFF.103

En el marco del GRUS existe el Grupo Sectorial Desarrollo Productivo104. El

sector cuenta desde 2007 con un mecanismo de coordinación de los donantes105 (MESDI) como espacio

estratégico de coordinación y diálogo sobre aspectos relevantes para el

desarrollo integral, en el que participan autoridades sectoriales y cooperantes (UE

incluida), bajo el liderazgo del VCDI.

En el marco del GRUS existe el Grupo Sectorial, Grupos de

Medio Ambiente106 y un Grupo ad hoc que cuenta con la

participación de la UE, para establecer compromisos para la mejora de la eficacia de la ayuda

en el sector y que ha previsto acciones concretas en distintos

ámbitos.107

Fuente: Elaboración propia con datos de la UE y del Gobierno de Bolivia

En cada sector existen además convenios interinstitucionales y de colaboración impulsados en el marco de los APS y sus acciones y metas específicas con instituciones académicas108 que enriquecen el diálogo de políticas desde el mundo académico, el sector privado y las OSC.

La eficacia del diálogo, medida en términos de las evaluaciones de elegibilidad con el desembolso de cada tramo, es alta. La DUE en Bolivia cuenta con un plan de acción para el diálogo de políticas públicas diseñado en torno a las temáticas que mayores riesgos implican para el buen desempeño de las políticas. Estas temáticas por su índole se retoman en su mayoría a niveles del diálogo más alto (Embajador) y a nivel del diálogo sobre la Gestión de las Finanzas Públicas, este último muy bien documentado. Las prioridades y las metas del Gobierno boliviano a partir de 2006 están normalmente en línea, o incluso sobrepasan las expectativas de los principales donantes, en cuanto a equidad y reducción de la pobreza. El diálogo de políticas en la Bolivia actual enfrenta sobre todo retos respecto al seguimiento, la calidad, la sostenibilidad y el impacto de las acciones en el marco de las políticas. En este sentido, las acciones de diálogo que retoman estos temas, se documentan en el marco de las actas de las mesas sectoriales, pero no existe aún un documento de estrategia de diálogo por sector a este nivel. Para la medición de la eficacia de métodos y mecanismos de diálogo aplicados el plan de acción no cuenta con indicadores que faciliten esta medición. No obstante se evidencia (a partir de las entrevistas realizadas a los oficiales de programas de la DUE109) que el momento de mayor eficacia del diálogo es aquel de la identificación y formulación de las acciones o aquellos momentos en los que la UE apoya puntualmente ejercicios de diseño de políticas (por ej. diseño del Plan Integral para el sector 3) o planes de acción de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades (por ej. diseño y seguimiento al Plan de Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas).

Mecanismos de la normativa nacional (Ley 004 Marcelo Quiroga Santa Cruz; Constitución Política del Estado; Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupción) promueven espacios y mecanismos de diálogo formales del nivel nacional con la sociedad civil y los gobiernos sub-nacionales, que fortalecen los procesos de transparencia, rendición de cuentas y control social en el marco de las políticas. Durante la misión de campo, se corroboró que los ministerios de línea apoyados por los APS, hacen pública la información sobre su desempeño en cumplimiento con la normativa y rinden cuentas ante la sociedad civil, la

103 Reforma Fiscal, progresos en relación a la iniciativa de transparencia de industrias extractivas (EITI), Empresas

Públicas, y avances en relación al rol, alcance y calidad de la Auditoría Externa en Bolivia. 104 INIAF, Producción y Empleo, Seguridad Alimentaria 105 Alemania, Bélgica, OEA, Estados Unidos (ahora no presente), España (apoyo concluido) y ONU 106 Agua y Saneamiento, Cuencas, Cambio Climático y Biodiversidad 107 El desarrollo de un plan sectorial integral como estrategia para el sector, coordinando mejor las estrategias de los

tres Viceministerios y Cancillería, Gestión por resultados de desarrollo, Sistemas de seguimiento y monitoreo, Coordinación de acciones de Fortalecimiento Institucional entre entidades centrales y sub-nacionales, Coordinación de la Cooperación Técnica, Agilidad en la ejecución de las inversiones.

108 Mayor detalle bajo: I.8.1.1 del anexo 8. 109 I.8.1.1 del anexo 8: Evidencia de la puesta en marcha, desarrollo y permanencia en el tiempo de un marco

formal para el diálogo.

http://www.transparencia.gob.bo/data/marco_legal/leyes/Ley_Quiroga_Santa_Cruz.pdf


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cooperación y las entidades sub-nacionales una o dos veces al año. En el marco de los APS y el diálogo de políticas, se ha buscado mejorar estos esquemas de rendición de cuentas para fortalecer la voz y la legitimidad de los actores nacionales, garantizando que información objetiva y verificable sobre los resultados de desarrollo, sea de dominio público.110

El control gubernamental en Bolivia es ejercido por la Contraloría General del Estado (CGE) y los mecanismos institucionales establecidos por la ley. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización son abiertos, transparentes y públicos. La Ley No. 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) plantea 7 instrumentos de gestión, sobre los cuales una unidad especializada (auditoría interna), hace una auditoría por instrucción de la CGE anualmente. Este informe es enviado a la CGE para que ésta emita sus criterios. Las cabezas sectoriales realizan este procedimiento como establecido en la ley y reciben el informe sólo al haberse emitido estos criterios. La CGE se dedica auditorias especiales relacionadas con eventos de corrupción. Se destaca que no ha habido auditorias especiales durante los últimos períodos en ninguno de los tres sectores apoyados (de acuerdo a informaciones de la DUE y del MEFP).111

La aplicación plena del principio de fungibilidad y no trazabilidad de los APS a partir del Decreto Supremo 1841 de diciembre 2013 exige ahora mayores vínculos entre las cabezas sectoriales de los sectores apoyados, el MEFP y los entes de control en términos de formulación de política, su aprobación, rendición de cuentas financiera y no financiera y el escrutinio del presupuesto, ya que a partir de este Decreto, los APS están ahora sujetos al mismo escrutinio que los recursos internos del TGE. Los ministerios de línea han expresado preocupación frente a la fase de inicio de la nueva reglamentación, solicitando el apoyo de la UE en este sentido112.

Los APS de la UE han fomentado la alineación y armonización de la cooperación (Ref. CJ 8.5.), especialmente en torno a procesos presupuestarios nacionales y han promovido un aumento en la asignación presupuestaria nacional a políticas sectoriales apoyadas por la UE y la predictibilidad de los desembolsos (Ref. CJ 8.3.)

Dada la presencia de gran número de donantes en el sector de la gestión sostenible de recursos

naturales, los marcos formales de diálogo de políticas “Mesa de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, subdividida en 3 subgrupos: 1) cuencas, 2) agua y saneamiento y 3) áreas

protegidas”, han jugado un rol importante para la alineación y la armonización de la ayuda. Las

mesas de diálogo son coordinadas por parte del sector113. En estos marcos se han establecido

mecanismos de financiamiento conjunto entre APS de la UE, créditos basados en políticas del

BID y fondos canasta (Holanda, Dinamarca, Suecia, Suiza y Alemania), los cuales han permitido

un salto cualitativo desde 2008, porque se alinean a los procesos presupuestarios nacionales, a

los marcos de esta política con sus MED sub-sectoriales, a la vez que potencian las políticas con

fondos adicionales. Estos instrumentos permiten una disminución de los costos de transacción

de la ayuda114, consintiendo a su vez al sector tener un mejor mapa de las capacidades y

especialidades de oferta al solicitar apoyos financieros y de capacidades a los donantes. Sin

embargo, se constata como la mayor limitante para implementar estas modalidades, la debilidad

institucional y de capacidades de actores como la Dirección General de Planificación, la de

Administración y Finanzas, los viceministerios, sus entidades ejecutoras y niveles sub-

nacionales. El gran reto consiste en aunar esfuerzos para conformar una única mesa en torno a

110 I.8.4.1 del anexo 8: Evidencias en la mejora de procesos de rendición de cuentas financiera y no financiera, así

como en el escrutinio del presupuesto (rol de la Contraloría General). 111 I.8.4.1 del anexo 8: Evidencias en la mejora de procesos de rendición de cuentas financiera y no financiera, así

como en el escrutinio del presupuesto (rol de la Contraloría General). 112 De acuerdo a reuniones sostenidas con los ministerios de línea durante la misión de campo. 113 MMAyA, Viceministerios y participan agencias ejecutoras como SERNAP, EPSAS, SENASBA etc. 114 I.8.5.3 del anexo 8: Reducción de costos de transacción para proveer ayuda.


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una política que integre los 3 subsectores y por ende se consoliden los apoyos a las tres políticas

en una sola.


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La UE ha tomado un rol de liderazgo en el apoyo a este proceso, lo cual es altamente valorado por los actores del sector, lo cual representa a su vez una oportunidad para que aumente el grado de coordinación entre Estados Miembros de la UE sobre la base de un análisis conjunto del valor agregado de las partes, en respecto al Código de Conducta de la UE.115

En el sector de desarrollo integral con coca se han promovido acciones conjuntas que incluyen análisis y evaluaciones conjuntas, ya que la ONUDD por ejemplo cuenta con importante información estadística, lo cual se incluye en los análisis de política sectorial. En el marco del PASA se documentan acciones y espacios de programación conjunta entre el MDRyT, la UE, el PMA y la FAO. En el sector 1, durante la misión de campo, no se pudieron establecer avances hacia la alineación y la armonización a partir del PAMEFF para este sector.

Otros aspectos que contribuyen al fomento de la alineación a los procesos presupuestarios nacionales son la credibilidad y la relevancia del proceso de reforma de la Gestión de las Finanzas Públicas (implementación del PAMGFP) y la estabilidad macroeconómica, así como el diálogo de políticas en torno a estos. La ejecución financiera del plan a junio de 2013 alcanzaba el 31,4% y el avance físico era superior al 50%116, en aspectos que contribuyen a una recaudación más eficiente, a una mejor gestión pública y a la transparencia presupuestaria. Los principales desafíos en la GFP, en el mediano plazo, consisten en superar las debilidades identificadas en las seis áreas del ciclo presupuestario, consolidar las reformas principales, lograr un mayor involucramiento de la Asamblea en los procesos de GFP, asegurar un sistema de recaudación fiscal solvente, mejorar los mecanismos de control de corrupción, promover la nueva orientación de la nueva guía de apoyo presupuestario, contrarrestar la dependencia de los ingresos estatales a los contratos de venta de hidrocarburos y concluir con la elaboración y su posterior promulgación de la nueva ley de inversiones que reduzca la incertidumbre y promueva la inversión local y extranjera privada.117 El Gobierno ha emprendido políticas redistributivas directas (Bono Juancito Pinto, Bono Juana Azurduy y Renta Dignidad) favoreciendo a sectores vulnerables. Otra forma de redistribución ocurrida es evidente a partir del año 2008, cuando las inversiones de los Gobiernos Municipales empiezan a ser mayores a las inversiones de las Gobernaciones. Este hecho cobra especial importancia, ya que a pesar de importantes logros que marcan una tendencia positiva en Bolivia hacia la disminución de los factores de pobreza y el incremento de mayores oportunidades, todavía persisten elevados niveles de desigualdad. Para las autoridades del país, existe ahora el desafío de conciliar el crecimiento económico de los últimos años impulsando la inversión y el desarrollo productivo generador de empleo, con políticas redistributivas que disminuyan la desigualdad en el acceso a oportunidades y ofrezcan mayor equidad en la distribución del ingreso.

Un área esencial de la Agenda para el Cambio de la UE118 es la eliminación de distorsiones macroeconómicas que puedan ser provocadas por un superávit primario. Las perspectivas de la sostenibilidad fiscal de Bolivia a mediano plazo son favorables y los riesgos pueden considerarse limitados por fuertes reservas financieras existentes. El MEFP indica que desde el 2006 se viene implementando un modelo para cambiar la matriz productiva del país para que el ingreso a partir de recursos naturales financie el proceso de industrialización en sectores donde Bolivia tiene ventajas comparativas119. Salvo un shock externo derivado de un sostenido fuerte descenso de los precios de las materias primas, demanda de gas natural a nivel regional y un aumento del gasto público por encima del crecimiento de los recursos, la posición fiscal y externa de Bolivia se mantendrá fuerte. Para sostener el crecimiento alto y sostenido en el

115 I.8.5.2 del anexo 8: Grado de coordinación, principalmente entre CE y Estados Miembros de la UE, especialmente

en seguimiento a análisis conjunto del valor agregado de las partes, en respecto al Código de Conducta de la UE. 116 I.8.3.3 del anexo 8: Existencia de un diálogo sobre gestión de finanzas públicas. 117 Información proporcionada por la DUE en Bolivia. 118 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-1184_es.htm 119 I.8.4.2 del anexo 8: Evidencias de la toma de medidas para evitar / eliminar distorsiones macroeconómicas que

puedan ser provocadas por un superávit primario.

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-1184_es.htm


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mediano plazo, habrá que mejorar el clima de inversión mediante la reducción de las incertidumbres en el marco jurídico y la promulgación de leyes clave (por ejemplo de inversión, de hidrocarburos y de minería). Estos temas están presentes en el diálogo de políticas de la UE con el Gobierno de Bolivia. El aporte del TGE a las políticas se ha incrementado, reduciéndose así el alto porcentaje de la ayuda externa. Esto ha ocurrido no obstante el aumento del volumen de APS, fondos canasta y créditos, que si bien es variable, de año a año, ha aumentado el presupuesto disponible para ofrecer un espacio fiscal adicional a las políticas apoyadas.120 A este hecho contribuye el alto nivel de desembolso (96%) para los 3 APS ya finalizados. Respecto a la eficiencia en los desembolsos, hay aún debilidades: dilaciones excesivas en el proceso de elaboración de los dosieres de solicitud de pago y el ulterior proceso de análisis para la liberación de desembolsos que afectan la previsibilidad de los fondos de APS; y el calendario “indicativo” de los desembolsos que se encuentra establecido en Convenios de Financiación no siempre compatibles con los tiempos de los procesos presupuestarios nacionales.121

Los APS de la UE han fomentado el fortalecimiento de capacidades institucionales para una gestión por resultados de las políticas apoyadas, sus MED y sistemas de seguimiento a nivel sectorial (Ref. CJ 8.2. y 8.3)

Se confirma el alcance e influencia positiva de la modalidad de APS en desarrollo de capacidades institucionales en todas las fases del ciclo de políticas de los sectores apoyados y valoran la probabilidad de que dichos avances no se hubieran logrado sin APS.122 La UE ha dedicado en el desarrollo de capacidades un promedio de 12% del total del presupuesto de los convenios123de APS, siendo el sector 3 el que más ha recibido. Estos fondos se han aplicado a través de contratos de asistencia técnica (AT). Mejoras se evidencian en torno a la aplicación del enfoque de gestión por resultados: a) una mayor captación, mejores capacidades de diseño, planificación e implementación de las políticas a nivel nacional y sub nacional sobre la base de la información generada desde los MED y retomando lecciones aprendidas sistematizadas, fomentando la aplicación de recursos en programas según sus resultados, b) mejores estructuras organizativas e instrumentos de gestión en instituciones clave a nivel sectorial, d) facilitación y acompañamiento a procesos de la política tendiendo puentes de diálogo y concertación. Las principales debilidades que persisten a nivel institucional124 son: (a) los sistemas de monitoreo (acopio de la información y medición de impacto), (b) la escasa integración de los enfoques de género, y (c) la sostenibilidad técnica y financiera de las acciones de política; (d) el mantenimiento de estructuras operativas (por cambios en personal y falta de fondos TGE); (e) la necesidad de mejora de la capacidad institucional de los niveles sub-nacionales para lograr mejores niveles de ejecución presupuestaria y su incorporación al diálogo de políticas; (f) la necesidad de ampliación de oficinas desconcentradas por parte de los ministerios a nivel departamental, con el fin de permitir una coordinación efectiva con los gobiernos locales; y (g) la falta de promoción de la gestión del conocimiento a través de la conformación de redes y plataformas de actores. Estos aspectos han sido identificados como riesgos en el marco los APS.

Los APS han hecho contribuciones específicas al diseño de los MED sectoriales, a través del diálogo de políticas y sus instrumentos de desarrollo de capacidades. Existe vinculación y alineación entre los MED apoyados con los ODM125, lo cual contribuye al alcance de los mismos y de los objetivos de la estrategia de cooperación en especial a “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”. A nivel general los MED de segunda generación (ASPNC2 y PAPS2) muestran una mejora substantiva en la reducción del número, la tipología (se ha migrado de indicadores de

120 I.8.3.7 del anexo 8: Aumento del presupuesto disponible para gasto discrecional o espacio fiscal. 121 I.8.3.6 del anexo 8: Tendencias de fondos provenientes del Tesoro General del Estado (TGE) destinados a las

política sectoriales apoyadas por la UE. 122 I.8.2.1 -2 del anexo 8: Evidencia de la mejora en la calidad de los MED y la calidad de las políticas sectoriales. 123 I.8.5.3 del anexo 8: Reducción de costos de transacción para proveer ayuda. 124 I.8.2.5 del anexo 8: Grado de fortalecimiento institucional a nivel sectorial y subsectorial. 125 I.8.2.3 del anexo 8: Evidencia de la vinculación y alineación entre los indicadores de los MED con los ODM.


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proceso a indicadores de producto y resultado) y la calidad de los indicadores derivados de las prioridades del diálogo de políticas como son: la calidad de los servicios públicos, su sostenibilidad y la de las instituciones que los prestan.

El carácter interinstitucional de las políticas apoyadas requiere sistemas de información articulados entre sí a nivel sectorial y con los diferentes actores a nivel nacional y sub-nacional. En los tres sectores se han hecho importantes esfuerzos a través de los APS para mejorar la calidad, fiabilidad y perennidad de los datos, y en los tres este aspecto es un tema del diálogo de políticas y por ende presente en los MED. En los términos de referencia de las AT se prevén resultados específicos respecto a la mejora de los sistemas de monitoreo e información. A pesar de estos esfuerzos, el desarrollo y perfeccionamiento de los sistemas de M&E con miras también a la medición de impactos y su articulación con instituciones proveedoras de estadísticas en el país sigue siendo uno de los grandes retos en el marco de las políticas. Esta debilidad desemboca en la falta de datos de buena calidad para la rendición de cuentas y el diseño de las políticas apoyadas que aseguren impactos.126

126 I.8.2.4 del anexo 8: Evidencia y alcance de la mejora de la calidad, fiabilidad y perennidad de la información

estadística utilizada a nivel nacional, sectorial y sub-sectorial.


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5 Conclusiones y Recomendaciones

5.1 En Términos Generales

La conclusión general de la evaluación de la cooperación UE – Bolivia es positiva, pues, a pesar de que el período 2007 – 2013 tuvo “luces y sombras”, las primeras han sin lugar a dudas prevalecido sobre las segundas.

Considerando los 5 criterios de evaluación de la OCDE/DAC las conclusiones específicas a las que arribaron los evaluadores son:

- Con respecto a su temática, el Programa de la UE cooperación con Bolivia 2007-2013 fue relevante porque se concentró en los temas prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del país tales como iniciativas para revertir el bajo crecimiento del empleo pese a un alto crecimiento económico; el cambio histórico de paradigma en la definición e implementación de una política de control del cultivo de coca; la ampliación de una anteriormente postergada cobertura de agua y saneamiento, conjuntamente con el manejo del recurso natural agua; y el apoyo a temas transversales que cobra especial importancia en una contexto de cambios estructurales profundos desde 2006 en adelante.

- La implementación del Programa fue efectiva, porque logró ayudar a establecer en el gobierno nuevos modelos de intervención de políticas públicas (transferencias y control social) que han demostrado buen funcionamiento y capacidad de generar los resultados esperados. La cooperación de la UE ha contribuido al fortalecimiento de la gestión financiera del Estado y a una incrementada calidad en la formulación de políticas sectoriales, que más allá de conceptos y enfoques pertinentes, han encontrado las herramientas adecuadas para una implementación que permite avanzar hacia los resultados esperados y contar para el futuro con un potencial para su ampliación.

- Los altos niveles de ejecución de los recursos del Programa País, pese a los atrasos iniciales de implementación, demuestra eficiencia en los procesos (con resultados mixtos entre los diferentes ejes del programa) de implementación, además de una costo eficiencia, ya que se logró en general cumplir dentro de los costos previstos.

- Aunque esta evaluación no buscaba analizar el impacto generado por la implementación del Programa País – cuya materialización requiere de un período mayor – fue posible identificar dos hallazgos que sugieren que los efectos generados con ayuda de la implementación del Programa País puedan tener en el futuro un impacto considerable: (a) Se contribuyó sin duda al inminente cumplimiento de los ODM nutricionales y de seguridad alimentaria; y (b) la reducción de producción de hoja de coca.

- Las perspectivas para la sostenibilidad de los procesos de implementación de políticas y de resultados logrados con apoyo de la UE son alentadores, porque los modelos de intervención están establecidos y en manos del gobierno, el cual ya comenzó a comprometer mayores recursos propios para la implementación de políticas sectoriales apoyadas por la DUE.

En forma específica y en relación con las diferentes Preguntas de Evaluación (PE), la evaluación formula las siguientes conclusiones y recomendaciones, que se han agrupado en dos grupos o “clusters” para facilitar su comprensión:


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5.2 Sobre Alineamiento Estratégico e Instrumentos Utilizados

Conclusión 1: Capacidad de adaptación a los cambios de contexto en el país socio

La UE en Bolivia ha demostrado una alta capacidad de adaptación a las necesidades que el contexto boliviano y los cambios políticos han exigido, culminando este período con una Respuesta Europea Coordinada (REC), desarrollada y aprobada por la DUE y las representaciones de los Estados Miembros127 de la UE, lo que constituye a su vez un desafío para profundizar más tanto la división del trabajo como también la coordinación y complementariedad basadas en valores agregados de las diferentes intervenciones.

Recomendación 1: Asegurar la distribución de trabajo según el valor agregado que puede aportar la CE y cada Estado Miembro de la UE, que deberá reflejarse en una programación y estrategia conjunta de los Estados Miembro y la UE, a partir de 2017, totalmente alineada con el Programa de Gobierno vigente y la Agenda Patriótica 2025.

Para implementar esta recomendación la UE podrá fomentar una división del trabajo de acuerdo a los éxitos logrados en cada sector por cada Estado Miembro (EM) en el marco del diálogo político entre EM. Estos éxitos podrán ser medidos en términos de efectos, resultados e impactos logrados con las diferentes estrategias y el liderazgo ejercido por cada EM en este contexto128. Por su parte el Gobierno de Bolivia podrá promover el alineamiento de los donantes y bancas multilaterales de desarrollo en torno a la Agenda Patriótica 2025, a las metas que esta establece, a las políticas ya desarrolladas y a los MED ya consolidados, pero sobre todo definiendo vacíos en los que las capacidades nacionales requieren mayor apoyo de la cooperación internacional. Los diálogos de políticas sectoriales por su parte permitirán un espacio de priorización, búsqueda de coordinación, complementariedad y coherencia de todas las líneas de acción de la cooperación en el marco de las políticas apoyadas. La UE pondrá a disposición las experiencias consolidadas en los sectores 1, 2 y 3 en cuanto a diseño y formulación de políticas, MED, casos de éxito de FI y DC, para que otros sectores donde no necesariamente la UE intervenga, sino el Gobierno de Bolivia solo o en colaboración con otros donantes se beneficien de estas experiencias. Para tal fin serán de suma importancia ejercicios de evaluación y sistematización de experiencias.

Conclusión 2: Complementación de instrumentos y modalidades con alineamiento estratégico a las prioridades y necesidades de desarrollo de Bolivia

Los instrumentos y las modalidades se han complementado y combinado de manera adecuada en su gran parte, promoviendo el logro de los objetivos de la estrategia de cooperación. No obstante existen importantes limitantes procedimentales en torno al enfoque proyecto y el apoyo presupuestario sectorial. Asimismo, la UE ha logrado un alto nivel de alineamiento estratégico a las prioridades y necesidades de desarrollo de Bolivia desde el ámbito global129 y derivado a políticas sectoriales apoyadas, quedando pendiente el mismo proceso en lo que al fortalecimiento institucional (FI) y al desarrollo de capacidades (DC) se refiere.

127 Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia, Suecia y Suiza. 128 Por ejemplo la UE demostró para el período evaluado efectos, resultados e impactos en el sector 2 (véase Anexo 9

de resultados del sector) y en el sector 3 promovió con liderazgo el alineamiento, la armonización y la gestión por resultados en torno a políticas subsectoriales con miras a lograr un plan integral.

129 Alineamiento en torno al PND 2006-2011 y Agenda Patriótica 2025, así como a programas de gobierno.


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Recomendación 2: Promover un escalonamiento y una combinación adecuada entre enfoque proyecto y apoyos presupuestarios. El enfoque proyecto requiere de una institucionalidad existente y que las unidades de gestión se inserten en ésta, para promover logros sostenibles y un arranque más ágil. Su combinación escalada con un apoyo presupuestario sectorial posterior ofrece motivación al sector de intervención para llevar a buen término procesos de fortalecimiento institucional, de capacidades y de innovación en políticas. Por otro lado, se deberán promover la incorporación de un eje de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades como componente de cada política sectorial apoyada.

Para implementar esta recomendación, la UE deberá analizar la institucionalidad existente desde el diseño de la estrategia de intervención en un sector para que unidades de proyecto bajo la modalidad de enfoque proyecto se inserten adecuadamente y no se conviertan en unidades paralelas. Las estrategias sectoriales deberán prever una intervención escalada de enfoque proyecto al inicio para fortalecer capacidades institucionales o apoyar líneas de política innovadoras, para luego proceder a apoyos presupuestarios sectoriales. Esto deberá llevarse a cabo de manera coordinada con el nivel nacional y totalmente insertado el enfoque proyecto en la institucionalidad existente. A nivel del Gobierno de Bolivia (y de cada sector) será necesario trabajar en diagnósticos de la institucionalidad existente (para conocer la demanda) y sus perspectivas de desarrollo para que en este marco se inserte el apoyo de la UE bajo la modalidad de enfoque proyecto. Una vez consolidada la política sectorial, se podrá seguir avanzando a partir de los logros en la institucionalidad y el desarrollo de capacidades incorporando componentes para este fin. Los instrumentos de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades que se definan con la UE deberán contar con herramientas de monitoreo y evaluación que den cuenta del avance físico y financiero de sus acciones en un marco amplio de la institucionalidad en la que se llevan a cabo. Asimismo, la UE podrá incluir en el diseño y estrategia de intervención de cada sector y su estrategia de diálogo de políticas en cada caso esta recomendación. A nivel del Gobierno de Bolivia, éste podrá establecer componentes en este sentido en sus políticas en plena articulación con el eje de soberanía científica y tecnológica de la Agenda Patriótica 2025 en cuyo marco las instituciones sectoriales se diagnostiquen y jueguen roles de acuerdo a sus mandatos y se articulen a su vez con el mundo académico. Finalmente los instrumentos que defina la UE para impulsar estos componentes deberán ser variados y flexibles, incluyendo AT, programas de hermanamiento con otros países, subvenciones a instituciones con mandatos de FI y DC a nivel nacional, así como becas y programas de colaboración con el mundo académico.

Conclusión 3: Correlación entre relevancia e impacto del apoyo de la UE a Bolivia con

su sostenibilidad financiera

Existe correlación entre la trascendencia e impacto de las políticas apoyadas con su sostenibilidad financiera. De acuerdo a informaciones del MEFP, el TGE financia políticas que pueden demostrar este impacto y trascendencia.

Recomendación 3: Así como los aportes del apoyo presupuestario sectorial al Diálogo de Políticas y el Apoyo Presupuestario, se insertan en estrategias y espacios nacionales existentes, promover que el desarrollo de capacidades también se inserte en una estrategia nacional existente. En caso que esta no exista, promover y/o apoyar su diseño. Además se deberá promover el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas (GFP) para asegurar eficiencia y eficacia en la gestión pública a través de un diálogo intersectorial que asegure la sostenibilidad de la modalidad ahora bajo aplicación plena del principio de fungibilidad y no trazabilidad, así como la predictibilidad de los fondos, uniformando los calendarios del APS con los del presupuesto nacional.


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Para implementar esta recomendación, la UE deberá seguir fomentando la consolidación de capacidades para la gestión por resultados y una mejor rendición de cuentas, en especial en los niveles sub-nacionales. La UE deberá seguir perfeccionando su estrategia de diálogo de políticas a diferentes niveles promoviendo la intersectorialidad (prioritariamente con el Ministerio de Planificación del Desarrollo y el MEFP para asegurar sostenibilidad de la modalidad) y aquellos métodos y mecanismos de diálogo que mejor resultados generen, monitoreando la estrategia con indicadores y extrayendo lecciones aprendidas para futuras acciones. El Gobierno de Bolivia podrá intensificar sus esfuerzos para el cumplimiento de indicadores y metas definidos en la Agenda 2025 y su derivación a políticas sectoriales, desde un seguimiento físico y financiero a estos instrumentos de planificación. A partir de los avances priorizar y focalizar el desarrollo de capacidades, buscando la articulación con la cooperación internacional según sus valores agregados en cada caso. Procurar que estas acciones de DC y FI tengan un enfoque de instalación de capacidades nacionales (permanencia en Bolivia de capacidades desarrolladas) y de impacto (capacitar capacitadores).

A continuación se presentan de manera gráfica estas recomendaciones sobre el APS:

Gráfico 9

Recomendaciones para la mejora de políticas, procesos presupuestarios y de rendición de cuentas (APS)

Asimismo, la UE deberá asegurar desde el diseño de los apoyos presupuestarios sectoriales que sus acciones de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades se inserten en estrategias del Gobierno de Bolivia del ámbito global y sectorial que ya existan en esta misma área.130 La UE ha apoyado el diseño de estas estrategias ya, por lo cual deberá seguirlo haciendo insertando este tipo de mejoras en el diseño. Durante la implementación la UE deberá mantener un diálogo fluido con los especialistas de APS de la Unidad Geográfica de DEVCO y la unidad DEVCO 03 “Apoyo Presupuestario y Gestión de las Finanzas Públicas” para enviar propuestas de simplificación que agilicen el funcionamiento de la modalidad desde la experiencia en campo.

Por su parte el Gobierno de Bolivia deberá asegurar diagnósticos institucionales de los sectores en los que recibe cooperación y componentes de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades en las políticas sectoriales que se diseñen.

130 Esta recomendación complementa la recomendación en alineamiento estratégico.


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Conclusión 4: Riesgos asociados a la prevalencia de criterios políticos sobre técnicos en la adopción e implementación de programas de apoyo

El caso emblemático es el proyecto EMPLEOMIN, que no mostró ni el desempeño ni los resultados esperados ya que la temática de conversión de empleo minero 131 no resultó ser una prioridad para el Gobierno, en un periodo caracterizado por largos debates acerca de una nueva ley minera132. Los recursos del proyecto fueron utilizados más con criterios políticos que con criterios técnicos.133

Recomendación 4: Prestar más atención a los riesgos de calidad que corren proyectos que se implementan en un ambiente en el cual criterios políticos prevalecen sobre criterios técnicos de implementación. Sería conveniente contar además con planes de contingencia o diversos mecanismos de finalización anticipada de actividades.

Para implementar esta recomendación se requiere sobre todo un diálogo franco y continuo entre los socios, que permita que ambos socios reconozcan identifiquen a tiempo riesgos y señales de sesgo en la implementación de actividades y logren a llegar a una solución aceptable que permita respetar los criterios técnicos de las actividades en el mayor grado posible, a favor al logro de los resultados esperados, sin que el Gobierno pierda su soberanía en la toma de decisiones y su liderazgo en la implementación de las actividades. Este diálogo debe considerar y posiblemente involucrar a actividades de otros cooperantes en el sector.

Conclusión 5: Efectos del Apoyo Presupuestario Sectorial sobre medición de impactos

Las políticas apoyadas por la UE y sus MED han mejorado considerablemente, pero el impacto de las políticas no ha podido ser medido consistentemente y no existe una estrategia para hacerlo.

Recomendación 5: Estimular la medición de efectos/impactos de la implementación de las políticas públicas sectoriales. Esta tarea requerirá de un trabajo dinámico de fortalecimiento de capacidades para la generación de información y sistemas de monitoreo adecuados a este propósito. Por consiguiente, se recomienda promover adecuada articulación con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) desde la formulación de las políticas

Para implementar esta recomendación la UE podrá incluir en el diseño de la estrategia de intervención de cada sector y su estrategia de diálogo de políticas la inclusión de indicadores de impacto en los MED y una articulación con el INE. Esta articulación deberá conllevar a mejoras en la definición de indicadores, fuentes de verificación a partir de registros administrativos para el seguimiento de indicadores y su evaluación. A nivel del Gobierno de Bolivia este deberá incluir indicadores de impacto en la Agenda 2025 (por ejemplo definición de un índice del Vivir Bien), así como en las políticas sectoriales. Los instrumentos de FI y DC a nivel nacional y de la UE deberán incluir al INE y las Direcciones Generales de planificación de los ministerios apoyados.

131 En pequeños emprendimientos mineros como son los modelos asociativos y de cooperativas. 132 En el marco de este debate se vieron confrontados durante mucho tiempo (varios años) los intereses del

Gobierno, los intereses de la minería manejado por grandes empresas y la pequeña minería. 133 Pese al mal desempeño del proyecto, reconocido por las autoridades, el GdB no quiso terminar sus actividades

anticipadamente, cuando la DUE ofrecía esta posibilidad


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5.3 Con referencia a los sectores apoyados

Conclusión 6: Apoyo a las políticas sectoriales dirigidas al sector productivo

El apoyo de la UE es altamente valorado por las autoridades134 y contribuyó a consolidar la política pública sectorial marcada por un nuevo modelo operativo de transferencias desde el Estado a unidades y colectivos productivos, contribuyendo a tendencias positivas de los principales indicadores de desempeño de las MiPYMES en el país: mayor cantidad y actividad de MiPYMES, mayor formalización, mayor acceso al crédito, y mayores niveles de exportación desde las MiPYMES. El gobierno ha generado las capacidades institucionales requeridas para operar e implementar exitosamente la herramienta de transferencias en el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, pero no fue aprovechado el pleno potencial que se tenía en los proyectos y a través de las AT para la generación de capacidades específicas.

Recomendación 6: Sugerir al Gobierno de Bolivia llevar adelante un análisis más detallado de las experiencias adquiridas con la implementación de transferencias a los sectores productivos desde el punto de vista institucional y desde los el punto de vista de los beneficiarios, para identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas. Estas lecciones aprendidas pueden fortalecer la estrategia de salida del apoyo al sector, cuya definición está pendiente de parte de la DUE.

Para poder implementar esta recomendación y proveer un apoyo adicional a los logros considerables del sector 1 de la DEP, considerando su reducido periodo de operación, la DUE debería considerar implementar una estrategia gradual de salida del apoyo a este sector, que podría consistir en una transición a un apoyo de seguimiento usando recursos de los países miembros en el marco de la futura respuesta conjunta. Este tipo de esfuerzos pueden y deben ser acompañados por ajustes menores a las políticas sectoriales y un paulatino incremento de recursos del TGE para su implementación.

Conclusión 7: Consolidación de un largo proceso de apoyo a políticas acertadas en materia de seguridad alimentaria

El apoyo de la UE a la seguridad alimentaria en Bolivia durante un periodo de 15 años, logró pasar de la modalidad de proyectos a la modalidad de apoyo presupuestario sectorial. Este hecho mismo comprueba que desde 1998 se ha creado suficiente capacidad técnica y de gestión en el MDRyT para diseñar e implementar exitosamente una política sectorial, que es consistente y capaz de avanzar de manera acelerada y consolidada hacia los resultados esperados de seguridad alimentaria con soberanía. El MDRyT logró fortalecerse e implementar un modelo de intervención que ha dado resultados positivos, como muestran entre otros la mejora de indicadores nutricionales, permitiendo el cumplimiento de los ODM. Los años de apoyo en el sector permitieron fortalecer la institucionalidad, la capacidad de formular políticas sectoriales y la capacidad de implementarlas de una manera que permitió llegar a resultados considerables de seguridad alimentaria. El hecho de que se estén logrando estos resultados (por ejemplo la alta posibilidad de logro del ODM en seguridad alimentaria) contribuye a un mayor compromiso del Gobierno de Bolivia para financiar la implementación de la política sectorial con recursos propios. El potencial y el alcance para futuras mejoras que aún pueden proveer los modelos y las herramientas de intervención, todavía no está plenamente entendido. Su análisis y posteriores ajustes a las intervenciones tienen un potencial invalorable en vista a una continua mejora de la seguridad alimentaria.

134 en el periodo a partir del año 2007 la UE fue uno de pocos donantes en la temática de producción y empleo.


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Recomendación 7: Realizar un análisis exhaustivo de los mecanismos que están detrás de la mejora de la seguridad alimentaria y de las fuerzas que determinan sus avances, para poder implementar ajustes a los modelos y herramientas de intervención, por ejemplo según necesidad de diferentes regiones geográficos o tipos de productos. Aprovechar al mismo tiempo la oportunidad para analizar la contribución de los logros en seguridad alimentaria para la generación de empleo o ingresos (reducción de la pobreza).

Para implementar esta recomendación se requiere sobre todo de un análisis de las estructuras y capacidades institucionales que existen en el sector para la implementación de las políticas sectoriales y sobre todo del modelo de transferencias. Es posible imaginarse este análisis en dos etapas, donde la primera se concentre en una consolidación de las estructuras y capacidades en la institucionalidad existente y que en una segunda etapa se pueda concentrar en una ampliación y expansión institucional (por ejemplo a través de estructuras descentralizadas) para llevar los efectos de la política sectorial a mayor escala. También, es necesario diseñar un enfoque de investigación (académica) para poder realizar el análisis necesario, que permita entender qué tipo de información (cualitativa y cuantitativa) se requiere sobre el desempeño y los resultados de la política sectorial. La tarea debería involucrar al MDRyT, a la academia, al INIAF y a autoridades locales, entre otros. Los resultados de este análisis deben retroalimentar al diseño de modelos y herramientas de intervención. De esta manera, se fortalecerían los aspectos institucionales de la política de seguridad alimentaria, como también los aspectos técnicos y el modelo de intervención. Lecciones de políticas similares realizadas en otros países podrían ayudar a ahorrar tiempo y evitar errores que podrían tener un costo social muy alto.

Conclusión 8: Innovación en políticas de lucha contra el narcotráfico

La implementación de los proyectos y apoyos presupuestarios en el Sector 2, orientados bajo lógicas de desarrollo institucional y participación social, han permitido un fortalecimiento y adaptación de capacidades de las instituciones del Gobierno de Bolivia, en un nuevo contexto, para establecer dinámicas soberanas y democráticas en la gestión de las políticas de lucha contra el narcotráfico; no obstante, el proceso no se ha concluido y requiere apoyo técnico para su consolidación desde una perspectiva de sostenibilidad. La legitimidad social se ha construido a partir de una participación creciente de la sociedad civil en las políticas sectoriales y de un diálogo que ha evolucionado desde la simple identificación de demandas hasta el diseño de perspectivas estratégicas sectoriales; esto ha repercutido positivamente en el nivel de eficacia que alcanzan los indicadores de las políticas nacionales al poder realizarse sin efectos colaterales derivados de la violencia social que implicaba el anterior modelo de Lucha contra el Narcotráfico.

Recomendación 8: Reforzar técnicamente el desarrollo de capacidades, el fortalecimiento institucional y, de manera específica, actualizar la reglamentación para consolidar las nuevas dinámicas de Lucha contra el Narcotráfico y Desarrollo Integral con Coca. Se deberá continuar promoviendo la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño e implementación de perspectivas estratégicas de Desarrollo Integral con Coca y Lucha contra el Narcotráfico.

Para implementar esta recomendación, el proceso de construcción institucional que se ha iniciado en torno al FONADAL y que continúa con el CONALTID y el CONCOCA debe ser respaldado a través del diálogo de políticas e instrumentos de fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades a definir en un componente de la política, mediante la promoción y apoyo para la definición de normativas institucionales, consolidación de equipos profesionales y sensibilización a la sociedad civil. Bajo esta lógica, se reconoce de manera más específica que las prácticas de Control Social requieren de la formalización de los procesos institucionales y la


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consolidación de capacidades entre las OSC y las instituciones de gobierno. Se propone también continuar promoviendo los valores democráticos y de inclusión social a través del impulso a las prácticas ciudadanas con fondos disponibles por el TGN y con instrumentos de desarrollo de capacidades de la UE, de modo que no se prioricen las operaciones de reducción de cultivos de coca bajo la lógica de trabajo promovida desde los modelos previos, sino más bien con la participación social.

Conclusión 9: Mejora en la provisión de servicios de agua y saneamiento con un enfoque integral en el manejo de los recursos naturales

El apoyo de la UE al sector de agua y saneamiento ha contribuido a incrementar el número de conexiones de agua potable y saneamiento básico en áreas periurbanas de Bolivia. Este incremento, aporta en el avance de uno de los principales pilares de la política del Gobierno de Bolivia sobre el Derecho Humano al Agua y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, especialmente en el acceso al agua potable. No obstante de estos logros, se registran menores avances en la cobertura de saneamiento básico y en aspectos referidos a la sostenibilidad técnica y financiera del servicio. Asimismo, la UE ha ayudado a dinamizar las inversiones para la aplicación de las políticas sectoriales en medio ambiente y agua, promoviendo el enfoque integral en el manejo de los recursos naturales y del agua en cuencas, el fortalecimiento de Sistema Nacional de Áreas Protegidas, con la participación de los actores involucrados (estatales y no estatales), y formulando el Plan Integral del sector conjuntamente con las autoridades nacionales, instrumento que integra adecuadamente el cambio climático y la gestión de riesgos de desastres en la política pública. Por el momento, no es posible evidenciar los efectos/impactos de estas inversiones en las poblaciones destinatarias o en la calidad ambiental y de los ecosistemas; debido a la ausencia de estudios y evaluaciones de esta naturaleza.

Recomendación 9: Redoblar esfuerzos en materia de saneamiento básico, instaurando una gestión eficiente de redes y promoviendo la aplicación de mecanismos financieros que aseguren la operación y mantenimiento del servicio. Para poder asegurar la provisión de agua en cantidad y calidad, el sector debe considerar la gestión ambiental y la aplicación del enfoque integral de cuencas. Asimismo, se debe estimular la medición de efectos/impactos en la implementación de las políticas públicas sectoriales en aspectos sociales, ambientales, socio-productivos y de desarrollo económico local, ya que el propósito de la estrategia de cooperación de la UE en este sector es promover el desarrollo local para incidir en el alivio de la pobreza mediante prácticas sostenibles.

Para implementar esta recomendación, la UE debe impulsar el diálogo de políticas para dirigir el foco de atención a la gestión eficiente de las redes de agua y saneamiento básico, y los mecanismos financieros necesarios para su operación y mantenimiento; de manera que el Gobierno de Bolivia pueda mejorar sus políticas, estrategias y acciones en torno a esta tarea. Es aconsejable que la UE continúe apoyando al fortalecimiento de capacidades de operadores y gestores del servicio, incluyendo el nivel subnacional; mediante instrumentos que den respuestas a las necesidades definidas por el sector, y vinculando entidades públicas y privadas, especialmente SENASBA. El Gobierno de Bolivia, requiere redoblar esfuerzos para incrementar la cobertura de saneamiento, y en esta perspectiva se debe mejorar la coordinación entre el VAPSB y el VMA, este último encargado de la regulación y fiscalización de la gestión de residuos sólidos y líquidos, y de los impactos derivados de actividades que repercuten en la calidad del medio ambiente. Para asegurar la provisión de agua en cantidad y calidad, el VAPSB debe lograr un mejor engranaje con el VRHR para la efectiva incorporación del enfoque integral de cuencas y sus prácticas de conservación. Otras articulaciones intersectoriales que el MMAyA debe promover a futuro involucran al sector de salud y educación. También, será conveniente que la


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UE promueva el diálogo de políticas para reflejar los efectos/impactos de la implementación de las políticas públicas mediante indicadores que relacionen la incidencia de las acciones sostenibles e integrales con el vivir bien, los medios de vida y la calidad del entorno de las poblaciones beneficiarias, en el ámbito local de las intervenciones. Esta tarea requerirá desarrollar capacidades institucionales y humanas, enmarcadas en el Plan Integral del sector, como una estrategia institucional para la generación de estudios, metodologías y sistemas de monitoreo adecuados a este propósito. En este sentido, el Gobierno de Bolivia debe fomentar la coordinación con otros sectores, en especial con salud, desarrollo rural y tierras, estadísticas nacionales, la unidad de análisis de políticas sociales económicas, entre otras; y promover alianzas estratégicas con entidades públicas y privadas vinculadas a la investigación y al desarrollo.

Conclusión 10: Resultados tangibles en buen gobierno, derechos humanos y sociedad civil, en preparación del terreno para implementar acciones de la REC

La DUE en Bolivia, a través de su estrategia y complementariamente con actividades regionales de la UE, ha logrado acertadamente alcanzar resultados transversales en cuanto a principios de buen gobierno, apoyo a los derechos humanos y a la sociedad civil. Estos resultados son de fundamental importancia en un periodo que por un lado fue caracterizado por una ampliación de la participación de la sociedad civil y de una ampliación importante de las bases legales para los derechos humanos. Estos dos logros positivos sin embargo aún no han podido convertirse en un beneficio pleno para toda la población, ya que la ampliación de la participación ciudadana no fue libre de conflictos y ya que las nuevas normas legales carecen aún de su plena implementación. Asimismo, el trabajo de la DUE preparó convenientemente el terreno para un futuro trabajo de Respuesta Coordinada de la Comisión y de los estados miembros de la UE (REC) en estas temáticas y fue suficientemente convincente para que el Gobierno de Bolivia haya decidido incluir un eje de trabajo dedicado a mejorar el funcionamiento de la justicia en el país en la futura estrategia de cooperación.

Recomendación 10: Apoyar a la consolidación de la nueva sociedad civil ampliada, sin que la misma pierda diversidad y autonomía, reforzando y consolidando resultados importantes de apoyos de la UE en materia de los temas transversales de buen gobierno, derechos humanos y apoyo a la sociedad civil, con mayor énfasis desde el eje de justicia de la futura estrategia de cooperación, dadas las potencialidades que este eje de intervención directa ofrece.

Para implementar esta recomendación, la DUE en Bolivia debe mantener su línea de trabajo con ANE bajo un enfoque de apoyar a diferentes segmentos de la sociedad civil y mantener el diálogo político con las autoridades para poder encontrar conjuntamente un camino para la consolidación de la sociedad civil ahora diversificada pero caracterizado por viejos y nuevos actores. Una vez encontrada una hoja de ruta hacia esta finalidad conjunta de la DUE y del Gobierno de Bolivia, se deberán diseñar conjuntamente líneas de acción para que sea posible lograr este objetivo. Asimismo, se sugiere un enfoque paralelo de intervención que por un lado fortalezca la institucionalidad requerida para que las nuevas leyes que favorecen a los derechos humanos sean implementadas de manera que se conviertan en resultados beneficiosos para la ciudadanía. Dado de que se trata de aspectos transversales, el fortalecimiento institucional no se limita solamente al trabajo en el sector de justicia. Este hecho sugiere que el Gobierno de Bolivia fomente el fortalecimiento de estos temas transversales en todas las instituciones públicas del país. La DUE y los países miembros de la UE deben considerar apoyar estos procesos con actividades pertinentes a través de la REC.

vol 1 - informe final evaluacion cooperacion ue bolivia 2007-2013

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