woodrow wilson center - seguridad e participacion

Participación ciudadana y percepción de inseguridad en América LatinaEdited by Jessica Varat and Allison Garland1

L AT I N A M E R I C A N P R O G R A M S P E C I A L R E P O R T

Alberto Föhrig

La seguridad ciudadana es una de lasprincipales preocupaciones de lassociedades latinoamericanas y al

mismo tiempo uno de los problemas que másafecta la calidad de las instituciones democráti-cas de la región.

Ningún sistema democrático se encuentraconsolidado sin que funcionen adecuadamentelas instituciones encargadas de la administraciónde justicia y de la seguridad. De lo contrario, ladesconfianza pasa a primar entre los ciudadanosal tiempo que se debilita la legitimidad de lasinstituciones estatales.

Los índices delictivos han aumentado en laregión en forma sostenida durante la últimadécada. América Latina es considerada una delas regiones más violentas del mundo.

Adicionalmente se ha ampliado la brechaentre el sentimiento de inseguridad de losciudadanos y las condiciones objetivas dedelito y violencia. Diversos trabajos deinvestigación han demostrado la distancia quesepara a los índices de delitos efectivamenteacaecidos respecto de las sensaciones deinseguridad experimentadas por losciudadanos. Este sentimiento de inseguridad esparticularmente relevante para el análisis de laspolíticas de seguridad en la región, así comopor sus efectos políticos y sociales. En efecto,este clima de inseguridad ha tenidoconsecuencias sociales negativas, que hanprofundizado la desafección política de buenaparte social y disminuido la participación de laciudadanía en los asuntos públicos. Asimismo,se modificaron pautas de sociabilidad que

oscilan entre una cada vez mayor frecuencia derelaciones sociales aisladas de “desconocidos”hasta la aplicación de criterios de planificaciónurbana tendientes al establecimiento de áreas“homogéneas y seguras”.

De esta manera, la percepción subjetiva deinseguridad ha probado ser tan significativacomo el delito mismo para posibilitar unaadecuada comprensión de la problemática de laseguridad en América Latina.

El aumento de la inseguridad así como de labrecha entre la sensación de inseguridad y laocurrencia real de delitos ha dado lugar adiversas iniciativas estatales para el control deambos fenómenos. En muchos países, estasiniciativas han consistido en esfuerzosorientados hacia la reforma judicial o lareforma policial, tendiendo a implementarpolíticas que incrementen el grado deprofesionalización en las fuerzas de seguridad yde administración de justicia.

El Programa Latinoamericano del WilsonCenter ha desarrollado un conjunto deproyectos de investigación e intervención en elterreno orientados al análisis de la influencia dela participación ciudadana en las políticas deseguridad pública. Las diversas iniciativas departicipación analizadas a lo largo de las distintasetapas del proyecto estuvieron orientadas hacia lacomprensión de la relación entre la participaciónciudadana y la disminución de los niveles depercepción de la inseguridad. Por otro lado, losproyectos desarrollados buscaron indagar acercade la influencia que la participación ejerce sobrela relación entre los ciudadanos y el estado, y enparticular las fuerzas policiales.

INTRODUCCIÓN

AUGUST 2006

INSIDE

ALBERTO FÖHRIG

Action research project:Conclusiones para el casoArgentino(page 4)

CLAUDIO BEATO

Medo e criminalidades noscentros urbanos brasileiros(page 7)

HUGO FRÜHLING Y LILIANA MANZANO

Introducción a un proyecto deintervención en materia deprevención comunitaria deldelito en Santiago de Chile(page 10)

CARLOS BASOMBRÍO IGLESIAS

Un intento de hacer políticasde seguridad cuidadana en ypara la democracia en el Perú(page 15)

LILIAN BOBEA

El caso República Dominicana

(page 20)

ARTURO ALVARADO, LAURA OLIVIA

MARTÍNEZ, AMPARO TORRES Y M.ULISES PÉREZ URUSQUIETA

Respuestas vecinales a lainseguridad pública en la ciudad de México

(page 24)

CATALINA SMULOVITZ

Seguridad ciudadana:Comparando intervenciones en seis ciudades(page 29)

1. The editors would like to thank Julia Pomares, Lisa Kraus, and Daniel Budny for their assistance in editing this document.

Este conjunto de iniciativas llevado adelantedurante el último lustro se ha caracterizado enprimer lugar por la realización de investigacionesde carácter comparativo y aplicado. En efecto, a lolargo de los últimos cinco años se han desarrolladoinvestigaciones simultáneas en Argentina, Brasil,Chile, México, Perú y la República Dominicana.Cada etapa de los proyectos realizados fuedocumentada y objeto de difusión a través deinformes de investigación, documentos derecomendación de políticas públicas, artículosespecializados y libros. En 2003, fueron publicadosdos títulos Crime and Violence in Latin America:Citizen Security, Democracy, and the State (WoodrowWilson Center Press y Johns Hopkins UniversityPress), y Entre el Crimen y el Castigo: Seguridadciudadana y control democrático en América Latina y elCaribe (Editorial Nueva Sociedad). Un tercervolumen se encuentra actualmente en prensa bajoel título Toward a Society Under Law: Citizens andTheir Police in Latin America y será publicado porWoodrow Wilson Center Press.

Este esfuerzo sostenido en el tiempo de proyectosde investigación ha permitido acumularconocimiento respecto de distintos contextos yherramientas de intervención en materia de

seguridad pública y participación ciudadana.Además ha contribuido a la creación de unacomunidad de investigadores pertenecientes a lospaíses mencionados que conforman un entramadorico de interconexión en materia de intercambiosde trabajos y resultados de investigación, docencia,realización de conferencias públicas y especializadas,e intercambio de investigadores entre universidades,centros de investigación y organizaciones de lasociedad civil en países de América Latina y losEstados Unidos. Asimismo se han generado en cadauno de los países equipos conformados porprofesionales con experiencia de investigación enmaterias de seguridad pública e investigadoresjóvenes que permiten avizorar un aumento en lacantidad y profundidad de las investigaciones sobreseguridad en América Latina en un futuro cercano.

Esta serie de etapas de trabajo conjunto hacontribuido además al desarrollo de patronesconvergentes de abordaje empírico a la investigaciónen materia de seguridad ciudadana, constituyendoun caso único de trabajo multicéntrico de estudio yproducción de investigaciones comparadas enmateria de seguridad en América Latina.

Sin lugar a dudas, las intervenciones de cadauno de los equipos de investigación en cada país

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LATIN AMERICAN PROGRAM SPECIAL REPORT

The Latin American Program serves as a bridge between the United States and Latin America,encouraging a free flow of information and dialogue between the two regions. The Program alsoprovides a nonpartisan forum for discussing Latin American and Caribbean issues in Washington, D.C.,and for bringing these issues to the attention of opinion leaders and policy makers throughout theWestern hemisphere. The Program sponsors major initiatives on Democratic Governance, CitizenSecurity, Comparative Peace Processes, Creating Community in the Americas, U.S.-Brazilian relationsand U.S.-Mexican relations.

The Citizen Security Project examines public policies that address crime and violence in Latin America,focusing on policy mechanisms that increase citizen participation and improve the relationships betweenforces of law and order and the communities they serve. This phase of the project was supported by agenerous grant from the William and Flora Hewlett Foundation.

Latin American Program Director: Cynthia J. ArnsonCitizen Security Project Director: Joseph S. TulchinCitizen Security Project Managers: Alberto Föhrig and Allison GarlandLatin American Program Assistant: Jessica Varat

Woodrow Wilson International Center for ScholarsOne Woodrow Wilson Plaza, 1300 Pennsylvania Avenue, NW, Washington, DC 20004-3027tel. (202) 691-4000, fax (202) 691-4001

contribuyeron a enriquecer los diversos debatesnacionales en materia de seguridad pública a travésdel diálogo con autoridades públicas, cuerpos depolicía, organizaciones no gubernamentales y larealización de otras tareas de difusión de losresultados de investigación obtenidos a nivelnacional y comparado.

El hilo conductor de las diversas fases que hatenido este proyecto conjunto ha sido el rol de laparticipación ciudadana en materia de seguridad.Este volumen intenta presentar los resultados de laúltima etapa de este proyecto. En el se hanseleccionado en cada uno de los países reseñadosmás arriba dos localidades con distintacomposición económica-social. El objetivo ha sidoel de evaluar la utilidad de distintas herramientas deintervención y las diversas modalidades departicipación en políticas públicas de seguridad.

A consecuencia de ello se buscaron clarificar losroles que diversas áreas estatales deben desarrollar,tales como las policías y organismos públicosencargados de las políticas sociales, laborales y de

relación con la juventud. El enfoque multiagencialque resguarde la especificidad de las acciones decada organismo, así como la profesionalización delos cuerpos policiales, son algunas de las líneas deacción que indagan los casos del presente proyecto.

En lo que hace a la participación ciudadana, lasiniciativas relevadas en los casos nacionales buscanevaluar su impacto sobre la sensación deinseguridad en las poblaciones involucradas. Loscasos analizados indagan también acerca de lainfluencia de los procesos participativos respecto delas relaciones entre los ciudadanos con lasautoridades estatales y en particular con lainstitución policial. A consecuencia del diseño deinvestigación implementado, se permite contrastarcontextos de menor conflictividad entre la policíay la población con otros donde el patrón derelaciones ha estado signado por conflictos.

Finalmente, los casos presentados en este proyectoproveerán líneas de análisis respecto de las relacionesde participación establecidas entre agencias estatales ydistintos estratos socioeconómicos. n

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA

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Action Research Project: Conclusionespara el caso Argentino

Alberto Föhrig

La hipótesis general del Action Research Project seconfirmó para el caso argentino: la mayor par-ticipación de los ciudadanos en acciones preventivas

incide en la baja de la percepción de inseguridad de los actoresinvolucrados.

Las siguientes líneas intentarán delimitar lascondiciones sobre las que se asienta la disminución dela percepción de inseguridad de los ciudadanos.Más específicamente, se argumentará que lasmodificaciones en las percepciones de inseguridadestán vinculadas esencialmente a dos variables: lascondiciones sociales sobre las cuales se asienta laparticipación de los ciudadanos y el grado de desarrollode las capacidades estatales.

Las intervenciones en las ciudades de Buenos Airesy Corrientes ilustran en distintos grados la relevanciade estas variables para el análisis de la percepción deinseguridad.

CONDICIONES Y EFECTOS DE LA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN CONTEXTOS

DE ALTA FRAGMENTACIÓN SOCIAL

El análisis de procesos participativos requiereconsiderar su influencia efectiva sobre las políticaspúblicas.También debe considerarse si para el logro dedeterminados efectos de una política, la participacióndebe sostenerse en el tiempo.

En los casos analizados, los procesos departicipación han tenido dos efectos centrales: hancolocado en la agenda pública ciertas temáticas y enciertos casos han dado lugar a la apertura de procesosde cambio en la implementación de políticas. La

posibilidad de influir sobre la agenda y modificarpolíticas es particularmente importante en políticaspúblicas de seguridad que presentan fuertes inerciasinstitucionales de resistencia al cambio.

La participación en políticas de seguridad abarcados grupos: los ciudadanos con un interés general y lade víctimas directas o indirectas de delitos. Lasintervenciones muestran que en el caso de ciudadanoscon un interés general, su participación es pocosostenible en el tiempo. La sustentabilidad es aúnmenor cuando se combina con esquemasparticipativos con escasa influencia sobre las políticasimplementadas. Asimismo, la convocatoria a noafiliados a grupos que ya se encuentren participandoes dificultosa.

La sustentabilidad de la participación estáfuertemente correlacionada con la victimizacióndirecta o indirecta de los participantes. Estacaracterística dota a la participación en seguridad desesgos asociados a reivindicaciones directas de lasvíctimas. Su incidencia aumenta cuanto menor es lalegitimidad de los actores estatales.

La participación en materia de seguridad conllevauna paradoja: quienes más requieren participar enesta materia, menores recursos individuales y organi-zacionales poseen para hacerlo. El caso correntinoilustra que los problemas de seguridad están másextendidos en los sectores con mayores problemas deacción colectiva. Problemas como la desarticulaciónde modelos tradicionales de familia no reemplazadospor patrones claros de rearticulación, problemas deviolencia familiar e interpersonal que incidendirectamente en las representaciones de los jóvenespara la resolución de sus propios conflictos y lafragmentación de las organizaciones tradicionales delos sectores populares generan una retracción sobre laesfera de lo íntimo. En consecuencia, hay unaumento de la atomización, un crecimiento de ladesconfianza interpersonal y un marcado deterioroen los vínculos sociales que redefinen—disminuyéndola al mínimo—la noción misma decomunidad. Operacionalmente este fenómeno se

La participación en materia de seguridad conlleva una paradoja: quienes más requieren participar en esta materia, menores recursos individuales y organizacionales poseen para hacerlo.

observa bajo la forma de una disonancia cognitiva enlas percepciones de inseguridad: proximidad en elbarrio produce mayor sensación de seguridad. Sinembargo, dichos lazos sociales de proximidadquedan disminuidos a pequeñas zonas. “El barrio”como espacio de referencia respecto de lapercepción de inseguridad, y más genéricamente, dela construcción de identidades sociales, ha perdidovigencia.

En términos prácticos, el “mapa” social sobre elque se asienta la participación se encuentrafuertemente delimitado por las característicasseñaladas en el párrafo anterior: escasos márgenes parala acción colectiva, desconfianza interpersonal y laaparición de los jóvenes como emergentesconflictivos de un orden social con pautas deautoridad, solidaridades y relaciones familiares entransición.

A esto se suma que la ausencia de políticaspreventivas y la consideración de la seguridad comoun problema exclusivamente policial aumentan la sensación de inseguridad en estos sectores. Enefecto, la ausencia de políticas preventivas incidedirectamente en la potenciación de los factores debase, que obviamente no son policiales, pero quegeneran modificaciones en los objetivos y rutinas delas policías. El aumento de la “securitización” de estaspolíticas—esto es, la acción exclusivamente policialsobre políticas públicas sociales—incide en la noresolución de los factores de base de estasproblemáticas por parte de burocracias especializadasy coordinadas con la acción policial. Fenómenoscomo las adicciones, los conflictos interpersonales, laviolencia familiar, conflictos en el marco deinstituciones educativas y el tratamiento policial demenores detenidos son algunos ejemplos.

Los grupos involucrados en la participación poseenenormes asimetrías de poder. Los “grupos” varíandesde pequeños grupos de barrios populares acámaras empresariales de grandes ciudades. Lasmedidas de participación de unos y otros varían; enconsecuencia, no pueden diseñarse instrumentoshomogéneos de intervención. Su incidencia sobre laspolíticas públicas es función directa de estas asimetríasde poder. Con lo cual puede darse el resultadoparadójico que políticas que incentiven laparticipación pueden redundar en la profundizaciónde las desigualdades entre los destinatarios de laspolíticas de seguridad.

CAPACIDADES ESTATALES Y

POLÍTICAS DE SEGURIDAD

Enfoques como el del New Public Management (Hood,2002) reducen las capacidades estatales a lasactividades de gerenciamiento estatal. Estosdiagnósticos centran el problema de la acción estatalen el análisis de la administración de los recursospúblicos. En este trabajo seguimos una concepciónalternativa que considera a las capacidades estatalescomo compuestas por dos dimensiones centrales: lacapacidad administrativa y la capacidad política. Ladimensión administrativa se refiere a los diversospatrones de organización interna de las burocraciaspúblicas, y en particular a su cohesión interna. Porotro lado, la capacidad política implica centralmenteun proceso de conectividad externa de las accionesestatales con demandas ciudadanas. Tal proceso refierea la capacidad de los gobiernos de articular lasdemandas ciudadanas dentro de la agenda pública queden lugar a políticas públicas que las representen y queexpresen sus intereses y visiones ideológicas. Estas dosdimensiones se integran bajo un estado conlegitimidad democrática y autonomía en su accionar(Repetto, 2004).

La construcción de capacidades estatales no sólorequiere la consolidación de burocracias eficientes ycoordinadas; también implica la construcción demecanismos de rendición de cuentas a los ciudadanosasí como la flexibilidad para la adaptación de estasinstituciones a nuevas demandas políticas, sociales yeconómicas. Tanto la intervención de la ciudad deBuenos Aires como la de Corrientes ilustran gradosdiversos de debilidad de las capacidades estatales conrespecto de estas dimensiones. La más significativa deestas debilidades no es la de los propios cuerpospoliciales—que presentan serias deficiencias—sino lade agencias ligadas a temáticas conexas a la seguridadque redundan en una injerencia desproporcionada dela policía en la solución de problemáticas noesencialmente delictuales. Tal es el caso de los centrosde Gestión y Participación en Buenos Aires confuertes déficits de implementación y eficiencia. En elcaso de Corrientes, las políticas sociales yeducacionales carecen de burocracias con laflexibilidad reseñada más arriba para dar cuenta deproblemáticas de desestructuración social novedosas.En algunas políticas específicas se trata lisa yllanamente de la inexistencia de burocracias

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especializadas en políticas específicas. Por último, lasdificultades de coordinación entre diferentes instanciasburocráticas estuvieron presentes en ambasjurisdicciones.

Como conclusión, para que la participación enpolíticas públicas de seguridad pueda operar demanera homogénea sobre la percepción de

inseguridad, debe estar basada en capacidades estatalesburocráticamente estructuradas y políticamenteflexibles. La participación en contextos de altafragmentación social requiere políticas socialesespecíficas no implementadas por parte de la policíasino por burocracias especializadas. n

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Há quase três décadas que o medo vem se tor-nando um dos sentimentos mais proemi-nentes entre os habitantes das grandes

metrópoles brasileiras. Estampado na face daquelesque tiveram o infortúnio de ser vítimas diretas ouindiretas da violência ou na atitude cautelosa daquelesque temem vir a ser, a violência e criminalidade vêmassumindo extenso espaço na mídia e no cotidiano dapopulação das grandes cidades. Isto tem levado a umareorganização do espaço urbano, em virtude deprocessos de realocação de grupos e redefinição nageografia urbana, acarretando deterioração da quali-dade de vida nas cidades. Condomínios fechados, pré-dios com vidros à prova de bala, largas áreas sob mon-itoramento permanente de câmaras e crescimentocontínuo da vigilância privada são apenas algunsaspectos deste processo.

Em parte, isto decorre da constatação de que opanorama da violência no Brasil é dos maisdeploráveis na América Latina: somos um dos paísesmais violentos na região mais violenta do mundo.Este é um dos maiores desafios para nossodesenvolvimento, pois seus efeitos são sentidos noimpacto na vida econômica e política, deterioração elimitação de acesso de serviços públicos de saúde eeducação, e na diminuição da oportunidade deemprego a pessoas que vivem em locaisestigmatizados.

Um dos aspectos mais perversos deste processo é acorrosão da capacidade de convivência entre as pessoasdevido ao medo e desconfiança, bem como a restriçãoda mobilidade em certos locais do espaço urbano,comprometendo desta maneira a institucionalizaçãode mecanismos de auto controle e controle externo. Ainsegurança passa a traduzir-se na expressão “ecologiado medo” para ilustrar a influência deste sentimentonas relações sociais e interações sociais, bem como naconformação do espaço urbano (Davis, 1998). Asegregação espacial e as formas de organização doespaço urbano com base na insegurança e medo levamao insulamento de parcelas das populações seja emáreas de isolamento e segurança, seja em áreas de alto

risco e segregação social. A arquitetura de presídio noscondomínios fechados das classes altas é o contrapontodas áreas de “implosão” da violência em alguns guetosurbanos pobres. Ambos complementam-se na“ecologia do medo” dos grandes centros urbanos. Seadicionarmos ainda a desestruturação de lares demilhares de famílias assoladas pela violência, adeterioração de serviços públicos incluindo-se aqui apolícia e a justiça, a segregação espacial e social e osmecanismos de exclusão e miserabilidade, teremosmuitos dos elementos para a compreensão dageografia do medo, e da erosão crescente demecanismos de controle social em várias de nossascomunidades urbanas.

CRIME E INSEGURANÇA

COMO PROBLEMAS URBANOS

De onde provém este sentimento de insegurança quepassa a predominar nos grandes centros urbanos? Emparte, ele explica-se pela própria evolução daviolência no Brasil ao longo das últimas décadas. Seobservarmos a dinâmica temporal dos homicídiosapós a década de 80 constataremos um movimentoque inicialmente concentrava-se nas regiões Centro-Oeste, Oeste e Norte, especialmente em regiõescomo sul do Pará, Roraima e Mato Grosso, eposteriormente irá se instalar no interior dePernambuco e no estado do Espírito Santo. Duranteos anos 80, observamos uma dinâmica que vai sedeslocando crescentemente em direção às principaisregiões metropolitanas do país como Rio de Janeiroem meados na década, e mais para o final dos anos80 e início dos 90 para São Paulo. A partir dos anos90 começamos a observar uma dispersão doshomicídios em direção a outras regiõesmetropolitanas tais como Belo Horizonte, Curitiba etambém para as cidades maiores do interior de SãoPaulo na região Sul e Sudeste.

A explicação para esta concentração gradativa nasgrandes cidades é inseparável do próprio processo deurbanização brasileiro. A desorganização social em

Medo e criminalidades nos centrosurbanos brasileiros

Claudio Beato

largas áreas de nossos centros urbanos deve seranalisada mais detidamente para compreendermos esteprocesso (Bursik, 1988;Sampson, 1987). A capacidaderegulatória e de supervisão de comportamentosdesviantes em algumas das áreas de alta incidência daviolência relaciona-se a processos de mudança nacomposição populacional, e da estrutura de empregose ocupação entre jovens nesses locais, que deve seranalisada em largos períodos de tempo. A soma deredes de controle informal com a presença rarefeita deinstituições formais de controle externo são ocomponente essencial para compreendermos estalógica privada de ordenação da vida social que passa areger grupos de jovens habitantes dos centros urbanos.

Contudo, a geração do sentimento de insegurançaobedece ainda a outros fatores que merecem sercompreendidos mais detalhadamente.

A GEOGRAFIA DA INSEGURANÇA E

PERCEPÇÃO DO RISCO

Os resultados de análises da distribuição espacial decrimes contrariam a percepção de senso comumsegundo a qual crimes distribuem-se aleatoriamenteno tempo e no espaço, e vítimas são recrutadasigualitariamente em todos os locais e grupos sociais.Embora o medo seja universalmente distribuído, asvitimizações de fato são altamente concentradas empoucos locais e grupos sociais específicos.Homicídios apresentam perfis característicos devitimização (Mello, et al. 1997). Um dos gruposmais vulneráveis à essa violência, seja como agressor,seja como vítima, são os jovens. A morte violenta éa principal causa de mortes para jovens entre 15 e 25anos no Brasil. Na década de 80, morriam 33 jovenspara cada grupo de cem mil, vítimas por arma defogo. Hoje, temos uma taxa de 55 para cem mil.Além disso, a análise desagregada dos dados mostragrande concentração em grupos específicos dapopulação: há um padrão de mortalidadeextremamente elevado para homens, jovens negrosque vivem nos municípios com mais de 250 mil

habitantes. Ou seja, risco e insegurança não sãonecessariamente equivalentes, embora possamcoincidir em alguns casos. As chances de ser vítimade homicídio, quando se é um homem jovemhabitante da periferia chega a ser de até trezentasvezes mais do que um senhor de meia idade quehabita bairros de classe média. Não por acaso, aviolência é hoje a maior preocupação de jovens,especialmente os que habitam a periferia urbana.

Esta concentração em torno de locais e grupos derisco é um fenômeno bastante conhecido em estudoscriminológicos: muitas coisas acontecem em poucoslugares e envolvem poucas pessoas. Estudos usandotécnicas de análise para a detecção de “áreas quentes”de criminalidade mostram que crimes são fenômenosbastante concentrados no tempo e no espaço. Duascidades no Brasil concentram quase um terço doshomicídios; cerca de 20% dos homicídios concentra-se em menos de 2% da área geográfica de um centrourbano; a maioria dos assaltos ocorre em poucos locaise assim por diante. Trata-se de um fenômenoestatístico, conhecido distribuição de Pareto ou lei deZipf, observado também em fenômenos sociais,lingüísticos e econômicos.

Existe uma distinção analítica entre risco devitimização, percepção de risco e medo do crime(Skogan, 1984; Davis e Fernandes, 2004).Frequentemente o medo é maior entre pessoas quetem poucas chances de vitimização. Contudo, osresultados apresentados na análise empírica realizadapelo “Citizen Security Action Research Project” noBrasil mostram que a percepção de risco e as chancesde vitimização coincidem. Nos bairros de classe baixafoi maior a intensidade na mudança de hábitos entreseus habitantes. A geografia da insegurança, portanto,segue padrões diversos, embora seja muitas vezescoincidente com os de risco de vitimização. Além dosfatores tradicionais relacionados às variáveis de ordemsócio-demográficas, muito da violência urbana e dainsegurança é expressão da desorganização socialtraduzida na violência em bolsões de miséria epobreza nas grandes cidades. Variáveis ecológicasrelativas à desordem e desorganização social são fatoresque se refletem positivamente na percepção de risco evitimização efetiva de crimes como roubo e agressão.Os resultados apresentados vem a corroborar outrasanálises e pesquisas de vitimização e medo realizadas(Beato, 2002; Rodrigues e Fernandes, 2004). Apopulação tende as ser muito sensível a variáveis

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Embora o medo seja universalmente distribuído, asvitimizações de fato são altamente concentradas empoucos locais e grupos sociais específicos.

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ecológicas relativas à desordem e desorganização socialtais como prostituição, venda de drogas, pichação,lotes vagos, sujeira nas ruas e etc. Hoje, este tipo devariáveis deverá ser levado cada vez mais emconsideração pelos gestores de políticas públicas desegurança seja pelo impacto nas taxas decriminalidade, seja pelas conseqüências na percepçãode segurança da população. n

BIBLIOGRAFIA

Beato, Claudio. 2002. Pesquisa de Vitimização em Belo Horizonte. CRISP/UFMG.

Bursik, Robert J, Jr. 1988. “Social Disorganization and Theories of Crime and Delinquency:Problems and Prospects.” Criminology. 26:519–552.

Davis, Mike. 1998. Ecology of Fear: Los Angeles and the Imagination of Disaster. Vintage Books. NewYork: Random House, Inc.

Rodrigues, Corinne Davis e Rodrigo Fernades.2005. “Medo do Crime—Percepção ourealidade? Uma Análise Comparada do RiscoPercebido e Risco Objetivo de Vitimização Locale Não Local”. SBS—XII Congresso Brasileiro deSociologia Grupo de Trabalho 25: “Violência,Criminalidade e Segurança.”

Sampson, Robert J. “Communities and Crime,” in Michael Gottfredson and Travis Hirschi eds.,Positive Criminology. 1987. Beverly Hills, CA: Sage.

Skogan, Wesley G. “Fear of Crime and Neighborhood Change,” In: Albert J. Reiss, Jr.and Michael Tonry, eds., Communities and Crime.Chicago: University of Chicago Press.

INTRODUCCIÓN

Al igual que otros países de América Latina,Chile experimenta una alza de los delitosregistrados por la policía, así como altos

niveles de temor, pese a que sus tasas de criminali-dad violenta son más bajas que las de muchos paísesde América Latina. Si bien este hecho podría con-siderarse como una contradicción, en efecto no loes, puesto que más allá de las cifras la simple percep-ción del agravamiento de los problemas delictualesconduce a que la población desarrolle una sensaciónde temor. Agravamiento que es corroborado por latendencia de incremento en las tasas de denuncias dela última década. Contribuye sin duda a esa sen-sación el que las políticas de seguridad existentespara reducir el delito no se hayan mostrado sufi-cientes para obtener ese propósito.

Aunque el temor al delito es en esencia unfenómeno subjetivo sus efectos son tan reales ysignificativos como los causados por la ocurrenciadel delito, y, en efecto, las consecuencias de éstesuelen repercutir sobre un rango importante desituaciones y grupos sociales.

La literatura internacional destaca que lainseguridad ciudadana tiende a acrecentar elinmovilismo y atomización social, pero también esposible afirmar que el temor tiende a asentarse yreproducirse en contextos caracterizados por ladesconfianza ciudadana (en las instituciones y entrelas personas), la debilidad de las instituciones y la

escasa participación. En otras palabras, podríadecirse que la relación entre inseguridad ciudadanay participación se expresa en dos direccionesgenerando situaciones que por ello son difíciles deabordar. Este hecho pone en duda la viabilidad de laspolíticas de seguridad que pretenden disminuir lasensación de inseguridad sin antes enfrentar lascausas de dicha crisis participativa.

En este contexto, a mediados del 2003, sedesarrolló el proyecto Action Research patrocinadopor el Woodrow Wilson International Center forScholars. Dicho proyecto investigó la realidad dedos barrios pobres de Santiago, a través de unametodología cualitativa, y diseñó e implementó unabreve intervención. Ésta se propuso inicialmentecomo objetivo general la disminución de lainseguridad de estos barrios a través de laparticipación de la comunidad en una acciónconcreta. Sin embargo, una vez desarrollada lainvestigación en los sectores a intervenir, se constatóque la debilidad de la participación (sobre todo enuno de los barrios) y la alta desconfianza ciudadanaen las instituciones públicas sería un importanteobstáculo para cualquier acción que se intentaseconcretar. Esta constatación obligó a modificar losobjetivos iniciales, desplazando el foco de laintervención hacia la generación de un espacio deencuentro para la discusión de los problemas deseguridad del barrio. En este espacio se buscófortalecer la convivencia entre vecinos y policía, enun caso, y entre organizaciones de adultos y jóvenes,en el otro. Asimismo, la intervención se propusocontribuir al fortalecimiento de los programas deprevención de la criminalidad “Comuna Segura” y“Plan Cuadrante”, a través de la difusión de susacciones y de los mecanismos para participar enellos. Todo esto se realizó bajo el reconocimiento de

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Introducción a un proyecto de intervenciónen materia de prevención comunitaria deldelito en Santiago de Chile

Hugo Frühling1 y Liliana Manzano2

1. Director del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.2. Investigadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.

El temor tiende a asentarse y reproducirse en contextoscaracterizados por la desconfianza ciudadana

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que la seguridad es un problema respecto del cual lacomunidad puede cumplir un rol significativo,aunque se reconoce que la participación estádebilitada y que en lo que respecta a programasdirigidos a reducir el delito está siendo permanenteenfrentada por amenazas y temor.

CRIMINALIDAD,VICTIMIZACIÓN Y TEMOR

El caso chileno se caracteriza por un incrementosostenido de las denuncias por los llamados “delitosde mayor connotación social” (DMCS)—entre losque se incluyen el robo con fuerza, robo conviolencia, hurto, homicidio, lesiones y violación, y seañade violencia intrafamiliar. Entre estos delitos losmás denunciados son los robos con fuerza y laslesiones; sin embargo, mientras las lesiones hanpresentado grandes fluctuaciones (alzas y bajas), elrobo con fuerza ha mostrado una clara tendencia alalza que lo llevó a cuadruplicar su tasa hacia el 2003(902,1 casos cada 100.000 habitantes). Aunque elrobo con violencia no se encuentra entre los delitosmás denunciados (tasa de 103,1 en el 2003) tambiénsuele ser destacado, ya que en dicho períodoaumentó casi ocho veces (Ministerio del Interior,2004a), además preocupa el que la tendencia al alzase haya iniciado en 1995 y que ninguno de losgobiernos democráticos haya conseguido detenereste crecimiento.

Todo ello explica, en importante medida, porquéla seguridad ha pasado a ocupar un lugar prioritarioen la agenda pública chilena, así como porqué hallegado a ser uno de los tres o cuatro problemasrespecto de los cuales la ciudadanía ha expresadomayor preocupación durante la última década.

Frente a esta situación la ciudadanía expresapesimismo en relación con las políticas que se llevana cabo para enfrentar el delito. Por ejemplo, en el2004 sólo 14% de los chilenos estuvo “muy deacuerdo” o “de acuerdo” en que “se está ganando labatalla contra la delincuencia”, siendo el porcentajemás bajo de la región junto con el de Argentina(Corporación Latinobárometro, 2004). Estepesimismo respecto de las políticas que implementael Estado se ve acompañado de elevados niveles detemor ciudadano, como lo atestigua el Indice deTemor aplicado semestralmente por la FundaciónPaz Ciudadana. A partir de estas cifras es posibleconcluir, por una parte, que la sensación de temor

en Chile está vinculada con el incremento de lavictimización, pero que la relación entre ambasvariables no es lineal.

Adicionalmente, en las sociedades actuales elincremento del miedo es una expresión de unfenómeno mucho más profundo que lasinseguridades básicas anteriomente mencionadas, lasque en general son provocadas por el debilitamientodel vínculo social, del sentimiento de comunidad yfinalmente de la noción de orden. Ello implica quesi bien el temor y la inseguridad ciudadana devienencon fuerza como fenómenos propios de nuestraépoca—provocados en parte por el recrudecimientode la violencia y la criminalidad—es necesarioreconocer que el contexto cultural de pérdida delazos de afectividad y de debilitamiento de valorescomunitarios contribuyen a la consolidación de estesentimiento.

Frente a esta realidad que no se diferenciademasiado de la que prevalece en otros países deAmérica Latina, los gobiernos democráticosreaccionaron con lentitud. Sólo a partir delgobierno de Ricardo Lagos iniciado en 2000 esposible vislumbrar un esfuerzo más sistemático porponer en práctica una política de seguridadciudadana comprensiva, que incluye incentivos parala participación ciudadana.

POLÍTICAS Y PROGRAMAS

GUBERNAMENTALES EN MATERIA

DE SEGURIDAD CIUDADANA

En el 2001, bajo el gobierno de Ricardo Lagos, secreó la División de Seguridad Ciudadana, en elMinisterio del Interior. Este organismo intenta darcoherencia a las políticas de seguridad, recopilandola información estadística respecto del crimenproveniente de ambas policías, y estableciendo losprimeros programas preventivos con características

Sólo a partir del gobierno de Ricardo Lagos iniciado en2000 es posible vislumbrar un esfuerzo más sistemáticopor poner en práctica una política de seguridad ciudadana comprensiva, que incluye incentivos para laparticipación ciudadana.

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nacionales. Entre ellos destacan el “ProgramaComuna Segura-Compromiso 100”, que buscapromover la participación ciudadana en laprevención de la delincuencia y la disminución deltemor, a través de la coordinación de acciones deactores públicos y privados en el ámbito local.

Este consiste en la constitución de ConsejosComunales de Seguridad, los cuales sonconformados por diversos actores locales (policías,autoridades y representantes de la sociedad civil) yson gestionados por un Secretario Técnico,profesional dependiente de la División de Seguridaddel Ministerio del Interior. El Consejo, presididopor el alcalde, constituye un directorio vecinal quese reúne periódicamente para evaluar el problemadelictual y tiene como función principal larealización de diagnósticos y del Plan Comunal deSeguridad Ciudadana, dentro del cual se ejecutanacciones preventivas. Además, éste debe seleccionarlos proyectos a ser financiados por un fondoconcursable financiado por el Ministerio. Aunque aparticipar en los consejos se invita a actores re-presentativos de la comunidad e interesados en latemática, la participación queda restringida a ciertosrepresentantes (los que no siempre cuentan conlegitimidad) y a ciertas tareas definidas lo que dejaun espacio muy pequeño para las iniciativas de losvecinos. Respecto de los proyectos comunitariosfinanciados, evaluaciones realizadas indican que lasorganizaciones convocadas y que se han adjudicadosproyectos tienen en promedio 14 años de existenciay son en su mayoría juntas de vecinos. Esto limita lacapacidad de convocatoria y por ende el impacto delos proyectos puesto que estas organizaciones hoydía carecen de suficiente apoyo ciudadano. Por lomismo, la participación comunitaria presente en lamayoría de los proyectos se restringe a unaparticipación de tipo consultiva pasiva.

De manera paralela al desarrollo del “ProgramaComuna Segura,” en el 2002 se comenzó aimplementar el programa “Barrio Seguro”. Suobjetivo principal es contribuir a disminuir laviolencia (especialmente armada) y el temor, enbarrios caracterizados por la presencia organizada degrupos ligados al narcotráfico que vulneran laseguridad y la convivencia de sus comunidades. Ensus dos primeros años el programa se caracterizó porser una estrategia reactiva frente a la magnitud de laviolencia organizada, que emergió a la luz pública a

través de hechos destacados en los medios decomunicación. Así ocurrió en la población La Leguade Emergencia, en septiembre de 2001, y en lapoblación La Victoria, en abril de 2002. Elprograma quedó definido como una estrategia quecombina iniciativas de control y de inteligenciapolicial con medidas de prevención social einversión. Estas estrategias actúan buscando realizarproyectos comunitarios y situacionales que se esperaarrojen resultados en el largo plazo. Por ello laintervención completa requiere de un tiempo noinferior a 18 meses y contiene cuatro componentesesenciales:

Movilización comunitaria: su objetivo es recuperarespacios comunitarios, fortalecer redes y promoveractividades económicas.

Prevención de grupos de riesgo: su objetivo escontrarrestar la incorporación de grupos de riesgo(niños y jóvenes, entre 7 y 18 años) a las redes delnarcotráfico, por medio de planes de prevención ycontención psicosocial.

Reinserción social: su objetivo es reinsertar apersonas que han estado en conflicto con la justicia(infractores de ley), a través de un planpersonalizado.

Acceso a la justicia: su objetivo es procurar la plenavigencia de los derechos de quienes habitan en estaslocalidades, a través de la presentación de querellaspor parte del Ministerio del Interior y del apoyointegral a víctimas de delitos.

Finalmente, en el 2003 se inició el proceso deformulación de una política de Estado de seguridadciudadana, y se conformó un comité asesor delMinisterio del Interior para generar un diagnósticonacional de seguridad y una agenda de trabajo.Dicha política se concretó en el documento“Política Nacional de Seguridad Ciudadana” y en laconstrucción de metas e indicadores para lasinstituciones públicas.

ALGUNAS LECCIONES PROVENIENTES

DEL PROYECTO DE INTERVENCIÓN

REALIZADO CON APOYO DEL

WOODROW WILSON CENTER

En la investigación desarrollada en el marco del“Action Research” se constató que el conocimientode los vecinos de La Pincoya y Lo Hermida sobre

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algunos de los planes gubernamentales es limitado.Eso es lo que sucede con el Programa ComunaSegura, aunque el conocimiento es mayor respectodel Plan Cuadrante de Carabineros de Chile,consistente en una focalización del patrullajepreventivo en áreas pequeñas y la intensificación derelaciones con la comunidad. Este mayoracercamiento no implica que la comunidad estétotalmente conforme con el accionar deCarabineros. Entre las críticas más comunes seencuentran su lentitud ante los llamados del públicoy poca eficiencia, aunque también se vocearonsospechas respecto del involucramiento de personalsubordinado con grupos de microtráficantes y sedenunciaron abusos policiales.

Frente a esta negativa visión, la intervención enlos dos barrios3 intentó generar espacios de diálogoentre los vecinos y la policía logrando positivosresultados en La Pincoya. Entre otras cosas laintervención consiguió:

1. Aumentar el conocimiento acerca del PlanCuadrante, lo que permite a los vecinos accederrápidamente al carabinero asignado a su sector através de su celular personal y mantener uncontacto más cercano y directo con este policía;

2. Aumentar el apoyo a las organizaciones quetrabajan con niños y jóvenes a través de larealización de charlas por parte de carabineros, entemas como violencia intrafamiliar y consumo dedrogas;

3. Aumentar la coordinación para la realización deactividades recreativas dirigidas a la prevención deconductas violentas y de consumo de drogas enniños y jóvenes.

Sin embargo, debe señalarse que estos resultadosno sólo se deben al desarrollo de las reuniones, sinoque se enmarcan en un proceso mayor deacercamiento a la comunidad que desde el 2003—oquizás antes—ha venido desarrollando Carabinerosde la subcomisaría de Huechuraba, en un esfuerzomayor de lo que se ha hecho en otras poblaciones decondiciones delictuales similares y que tambiéncuentan con el Plan Cuadrante. En Lo Hermida

aunque no se logro cumplir con los objetivos,producto de la falta de compromiso mostrada por lapolicía del sector, la información aportada por laintervención y el desarrollo del Plan Cuadrante, enlos últimos años, han permitido que algunosentrevistados perciban un cambio relativo en elacercamiento de Carabineros a la comunidad.

A la luz de los resultados de las intervencionesdesarrolladas y de los logros y debilidades de laspolíticas de seguridad preventivas descritas en estaintroducción, es posible derivar algunos desafíos ylecciones que pueden ser útiles para el desarrollofuturo de estrategias locales de seguridad.

Una primera lección que debe ser considerada en eldiseño de cualquier política pública a nivel local esque se deben asumir los obstáculos y debilidadesexistentes en el contexto donde va a implementarse,ya que es sumamente difícil consolidar practicaspreventivas en un contexto de debilidad del tejidosocial y de escasa participación, o donde el liderazgopolicial carece de contactos frecuentes con lasagrupaciones ciudadanas.

Una segunda lección es que los programas deprevención comunitaria del delito deben comunicarde manera realista y persuasiva sus intenciones yobjetivos, ya que la demanda en materia delictualproveniente del público suele ser autoritaria y exigirla intervención asistencialista del Estado. No seencuentran asentadas las ideas de prevencióncomunitaria y coproducción de la seguridad porparte de los organismos públicos y privados.

La tercera lección es que para abordar el temor serequieren estrategias específicas elaboradas a partirde un diagnóstico consistente respecto de losfactores causales del temor en ese lugar o territorioy de los grupos más afectados por él.

La cuarta lección refiere a la importancia de evaluarde manera permanente las políticas de seguridad, demanera que se puedan ir solucionando lasdeficiencias de diseño e implementación, y sepuedan hacer los ajustes pertinentes frente a uncontexto que suele ser afectado por la contingencia(por ejemplo, la ocurrencia de un hecho delictual degran magnitud). Este proceso evaluativo debeconsiderar tanto la visión interna del programa(gestores) como la visión de los beneficiariosdirectos. n

3. Para conocer más sobre la intervención en dos barrios de Santiago de Chile, ver los informes de investigación de Dammert y Manzanoubicado en http://www.wilsoncenter.org/lap.

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El Perú ha sufrido dos procesos de transiciónmuy importantes en la última década, queson relevantes de recordar aquí, en la medida

en que influyen en cómo se enfrenta ahora el proble-ma de la seguridad ciudadana. En primer lugar, el dela guerra a la paz y, en segundo lugar, del autoritaris-mo a la democracia.

El Perú vivió por dos décadas un conflictoarmado interno de proporciones muy grandes.Según la Comisión de la Verdad y Reconciliación,más de 69,000 personas perdieron la vida y la cifrade personas desaparecidas pasa largamente las 5,000.En términos generales, el conjunto de la lógica deseguridad del país estuvo concentrada en esteproblema. La Policía Nacional del Perú asediada porlos grupos subversivos, se replegó en gran medida asus cuarteles; a la par de ello, las Fuerzas Armadasconcentraron las responsabilidades de la seguridaden el Perú y, por lo menos hasta mediados de losnoventa, el enfrentamiento a Sendero Luminoso fueel único tema de la agenda de seguridad en el país.

Eso empezó a cambiar paulatinamente desdemediados de los noventa con la derrota militar ypolítica estratégica de Sendero Luminoso. En esosaños empezó a visibilizarse otro asunto que habíaestado presente, pero subordinado en laspreocupaciones ciudadanas debido al impacto de laviolencia política; a saber, que había un problemaimportante de inseguridad que no respondía a ladinámica del conflicto: delitos comunes y violenciaen las calles, pandillas juveniles y violencia familiar.Hay que decir, sin embargo, que hoy, más de diezaños después de haber finalizado la mayor parte delos enfrentamientos, el trauma de la violenciapolítica aún persiste en las mentes de los peruanos ymuchos de los problemas que ésta generó siguensiendo una agenda pendiente en el país. Pero a la veza estas alturas, se ha producido un totaldesplazamiento de la agenda de seguridad, de laviolencia política a la seguridad ciudadana,

convertida hoy en el problema principal deseguridad de los peruanos.

Un segundo proceso extremadamente relevantepara nuestro tema tiene que ver con el tránsito delautoritarismo a la democracia. En mucho por losefectos de la violencia interna, pero también por unpésimo manejo económico, la democracia peruanacolapsó a comienzos de los noventa. Se instaló, comoes conocido, un gobierno autoritario con amplioapoyo militar que gobernó al Perú por casi unadécada, hasta que, al final, se derrumbó en medio deun escándalo de corrupción de proporciones.

Al igual que en el caso de la guerra interna—cincoaños después de la caída de Fujimori y Montesinos—los efectos de este régimen siguen siendo un factorgravitante en la vida nacional y son uno de losfactores que contribuyen a explicar la crónicadebilidad de nuestra democracia. Fue a mediados delos noventa cuando el régimen autoritario estaba ensu apogeo cuando aparecieron con fuerza en el Perúlos problemas de seguridad ciudadana de los quehablábamos arriba.

El gobierno de Fujimori reaccionó con las únicasarmas que conocía, a saber aplicar los métodos quehabía puesto en práctica en la guerra: leyesdraconianas restrictivas de derechos y mayoresatribuciones a los militares y servicios de inteligencia.

El ejemplo más claro de esta asimilación entre dosproblemas que no tienen nada en común fue laaprobación por el Congreso de entonces de leyes que,por un lado, definían en algunos supuestos delitoscomo el secuestro, el robo agravado y el homicidiocalificado como, literalmente, “terrorismo agravado.”Esto les permitía, entre otras cosas, que los acusadosfueran juzgados en tribunales militares. Por otro lado,aprobó leyes sobre “pandillaje pernicioso” queestablecían penas privativas de la libertad no menorde veinticinco años para jóvenes entre los 16 y 18años. En general, primó una visión bastante simplistaque asumía que sólo podría solucionar el problema

Un intento de hacer políticas de seguridad cuidadana en y para la democracia en el Perú

Carlos Basombrío Iglesias

con la represión y el poner en la cárcel a losinfractores por más leves o iniciales que fueran susresponsabilidades. Como suele suceder, esto fueinicialmente bien recibido por la población queusualmente está a la espera de medidas que le brindenseguridad simbólica; pero, como es tambiénfrecuente, el problema no mejoró en lo absoluto.

Todo ese régimen y su arquitectura legal y políticacolapsó en el 2000. La llegada del siglo XXI en elPerú coincide con el restablecimiento de lademocracia. En diferentes ámbitos se intentanreformas del Estado para abordar de otra manera losproblemas nacionales. El campo de la seguridad nofue una excepción. Así, en el caso del sector interior,se inició un ambicioso proceso de reformas en laPolicía Nacional. Las medidas estaban orientadas aadecuar una institución que había estadoprofundamente comprometida en el proyectoautoritario de la década anterior y que había vivido eltrauma del conflicto interno—como perpetrador ycomo víctima—a las nuevas realidades de unademocracia y, sobre todo, al nuevo desafío de ponerlas prioridades del ciudadano por adelante.

Entre los ejes de la reforma se encuentran la luchacontra la corrupción, la dignificación de la función, lamodernización de la gestión y la profesionalizaciónde sus integrantes. Pero también, más específicamentepensando en la seguridad ciudadana, la reformaincluía propuestas de desmilitarización del cuerpopolicial (en el sentido de diferenciar su rol, misiones,métodos y herramientas de aquellas de los militares);medidas orientadas a un mayor acercamiento con lacomunidad, reivindicando y potenciando lasexperiencias de participación ciudadana que ya veníapromoviendo la propia policía; asimismo, una nuevarelación con los alcaldes, quienes tienen en el Perú uncreciente rol constitucional y legal en temas deseguridad ciudadana y cuentan con cuerpos propioscon funciones parapoliciales, conocidos como losserenazgos.

En el marco de la reforma también se insistiómuchísimo en la necesidad de revaluar las prioridadesde la institución. Si antes las unidades especializadaseran el centro de la vida policial, ahora la unidadterritorial, la comisaría, tenía que convertirse poco apoco en el eje de su funcionamiento, concentrandoallí los mayores recursos económicos y los mejoresrecursos humanos. Ello en el entendido de que es enlos escenarios locales en donde se da la peleacotidiana por la seguridad de la población y que cadaescenario local tiene sus propias particularidades. Estapropuesta organizativa vino acompañada de lanecesidad de promover una filosofía de policíacomunitaria y reivindicar la prevención comoestrategia fundamental. Asimismo, se introdujo confuerza el concepto de penas alternativas, limitativas dederechos y de servicios comunitarios, como forma deromper el péndulo entre impunidad ysobrecriminalización.

Cabe aquí un paréntesis para dar cuenta de que enel Perú, a diferencia de otros países de AméricaLatina, los niveles de criminalidad si bien estánaumentando son aún relativamente bajos. De acuerdoa la Organización Panamericana de la Salud, en el2005, la tasa de homicidios por cien mil habitantes enel Perú es de 4,5; inferior incluso a la de Chile que esde 5,3 y la de Uruguay que es de 5,2; y, por supuesto,muy distante de la de Brasil, con 31,0, Venezuela 32,4o Colombia 84,6. Los secuestros no son tanfrecuentes como en Argentina, Colombia u otrospaíses de la región. El uso de armas de fuego es aúnrelativamente bajo y la criminalidad organizada comoresponsable directo del crimen de la calle es aúnincipiente. Las pandillas no tienen la magnitud, niejercen los niveles de violencia, que por ejemplotienen las maras en Centroamérica.

Los principales problemas en el Perú estánvinculados al delito patrimonial, específicamente a losrobos en las calles seguido de los robos a domicilios.Para el caso de los robos en las calles los niveles devictimización en Lima Metropolitana son altísimos.La encuestadora IMASEN encuentra, en abril del2005, que el porcentaje de los limeños que afirmaque el encuestado o alguien de su familia ha sidovíctima de un robo o un intento de robo en los seismeses precedentes llega al 41,1%. La misma encuestaseñala que el 73,7% de la población considera que laviolencia delincuencial está empeorando y el 84,7%que los robos en las calles están aumentando.

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En el Perú no está perdido el debate sobre la necesidad deenfrentar la inseguridad con formas y métodos compati-bles con la democracia y que no conlleven la premisa deque hay una contradicción básica entre los derechos de laspersonas y la seguridad cotidiana.

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Preocupa, también, a los ciudadanos la acción de laspandillas, la violencia familiar y los llamadossecuestros “al paso.” Es decir el Perú se encuentra enuna situación intermedia y no descontrolada deseguridad;pero a la vez la población está muy asustadapor los robos y reclama acción del Estado.

Así, el tema de seguridad se ha instalado en elcentro de la agenda del debate público. A estas alturasya no es una cuestión que se pueda circunscribir a laspáginas policiales, sino que forma parte del debatepolítico y académico. Aquí cabe señalar que si bienexiste también en el Perú una demanda de medidastípicas de “seguridad simbólica,” como leyesdraconianas restrictivas de derechos y que sean lasFuerzas Armadas las que suplan a la policía en estalabor, esta presión no es todavía tan fuerte como enmuchos otros países de la región.

Creo que ello ocurre por una doble razón. Enprimer lugar porque el problema, con toda suimportancia, no tiene los niveles de gravedad que enotros lugares. En segundo lugar porque hay unapropuesta de intervención, que se inició en el marcode reforma de la policía, que intenta dar una respuestadiferente al tema, a partir de una combinación dediferentes dimensiones, lo que de alguna manera estáfuncionando en algunos escenarios locales o, por lomenos, permitiendo tener un discurso alternativosobre el problema con cierta legitimidad y audiencia.Así, en el Perú no está perdido el debate sobre lanecesidad de enfrentar la inseguridad con formas ymétodos compatibles con la democracia y que noconlleven la premisa de que hay una contradicciónbásica entre los derechos de las personas y la seguridadcotidiana. No por ahora, por lo menos.

Es cierto que el impulso de la reforma policial hasido completamente abandonado en los últimos añosdel gobierno de Toledo y que vuelve a ser unaasignatura pendiente para el próximo, pero a la vez,muchas de las ideas que se generaron en ese procesohoy están legitimadas en la población o, por lomenos, en los actores del tema de la seguridad.Incluso algunas de sus principales propuestas se hanconvertido en ley, como es el caso del SistemaNacional de Seguridad Ciudadana que existeformalmente en el Perú desde el 2003.

Lo más importante del Sistema Nacional deSeguridad Ciudadana es que provee institucionalidaden espacios territoriales, creando los comités localesde seguridad ciudadana en cada lugar y en cada nivel

(distritos y provincias, los más importantes). Loscomités tienen atribuciones legales y funciones muyamplias en la materia, los que empiezan con eldiagnóstico de los problemas de seguridad locales,pasan por la responsabilidad de elaborar eimplementar planes específicos de seguridad, porconseguir y canalizar recursos, organizar y monitorearla participación ciudadana y llegan hasta atribucionespara evaluar la gestión de la policía. Los comités estánpresididos por las autoridades locales elegidas—alcaldes o presidentes regionales, según el caso—yestán integrados por la máxima autoridad policial dela localidad y los representantes sectoriales del Estadoen ámbitos de salud, educación, mujer, programassociales, infraestructura, etc.; asimismo, porrepresentantes del Poder Judicial y el MinisterioPúblico, además de los delegados de la comunidadorganizada. La racionalidad detrás de esta propuesta esque la seguridad ciudadana es una políticaintersectorial de carácter eminentemente preventivoy que se ejecuta desde el nivel local.

A la fecha los comités locales y provinciales yregionales de seguridad ciudadana se han instalado enya casi la totalidad de las circunscripciones de larepública, aún cuando hay que señalar que siendo unaexperiencia muy nueva hay mucho desconocimientode sus potencialidades y muy pocas experienciasexitosas demostradas.

Es ese el marco general y específico en que se dala intervención en escenarios locales que GabrielPrado presenta en las páginas que siguen. El propósitogeneral de la estrategia de sociedad civil en la que seinserta el trabajo de Prado es identificar espacioslocales específicos en los que se pueda poner enpráctica el conjunto de estas ideas y planteamientosde seguridad ciudadana en y para la democracia, en elmarco de los comités locales de seguridad ciudadana.

Lo que se busca es tener experiencias pilotos enbarrios muy diferentes entre sí para sacar leccionesque permitan luego ser comparadas yeventualmente puestas en práctica en otros lugares.Los barrios escogidos son muy significativos yexpresivos de la realidad actual del Perú: San JuanBautista distrito de Huamanga, capital de Ayacuchoy Nuevo Chimbote, distrito de Chimbote en eldepartamento de Ancash. Como dice Gabriel Pradoen uno de los informes para este proyecto: “Lasciudades de Chimbote (en la costa norte del Perú) yde Ayacucho (en la sierra central), se constituyeron,

de un lado en dos polos migratorios y deurbanización de una intensidad y extensión masivos,de otro, en dos teatros socioculturales en los que eldesarrollo capitalista el caso de Chimbote y elconflicto armado interno y el genocidio en el casode Ayacucho, han pintado contornos muy singularescon relación a otras ciudades del país. Se trata depuntos críticos de inseguridad ciudadana que hanmarcado las recientes cuatro últimas décadas de lahistoria de la República”.

La modalidad de intervención pasa por encuestasde victimización de entrada y salida, encuestas aactores claves, talleres de capacitación con los comitéslocales. La propuesta apunta a que una vezidentificados los problemas fundamentales en cadauno de los lugares, se busque en el marco de loscomités distritales de seguridad ciudadana la puesta enpráctica de algunos proyectos muy específicos quepuedan ser implementados por el comité en el campode la prevención, para que se puedan luego medirresultados y cambios de percepciones.

El trabajo concluye con un acápite de leccionesaprendidas entre las que cabe destacar, pensando enuna reflexión más amplia, las siguientes:

• El enfoque territorial sobre la base del cual se hadiseñado el sistema es absolutamente acertado. Esen el núcleo básico del distrito y en sus diferentessectores (dependiendo de la extensión y de lapoblación) que se articulan los diferentes actores,los que diagnostican problemas de seguridad quevarían muchísimo de distrito en distrito y queelaboran planes para prevenir y para enfrentar a ladelincuencia local.

• La presencia de una nueva institución, el ComitéDistrital de Seguridad Ciudadana (CODISEC),permite coordinar los esfuerzos de prevención yenfrentamiento de la delincuencia de mejor maneraa nivel del distrito, ya que obliga a las diferentesinstituciones a identificar sus responsabilidades ycapacidades institucionales para tal efecto. Laexistencia del CODISEC en los distritos en quetrabajamos, el impulso a la organización de juntas ylas actividades de prevención resultan en ladisminución de la percepción de inseguridad y aúnen la victimización. Mientras más pequeña es lajurisdicción, mayor posibilidad de evaluar elimpacto inmediato.

• Es indispensable manejar un enfoque de seguridadciudadana orientado fundamentalmente a laprevención del delito. En los dos distritos deintervención se asocia con frecuencia la inseguridadvecinal con la presencia de pandillas juveniles, porlo que urge la aplicación de una política y actividadcultural recreativa y ocupacional cuyos actoresprincipales sean los jóvenes. Por ello, se buscaconcertar la solidaridad con las autoridades locales ynacionales, las iglesias, los empresarios y lacooperación internacional.

• El rol de la sociedad civil local organizada esfundamental, en particular el de las juntas vecinales.El aporte de los vecinos y vecinas organizados en laprovisión regular de información resulta ser uninsumo importantísimo para cualquier diseño deplan distrital, para la representación cartográfica delas situaciones de riesgo y de los hechos delictivos.Cada institución de la comunidad brindainformación al comité. En algunos casos lainformación es deficiente o inexistente. Frente aello, en el futuro se debe trabajar más finamentecuales mecanismos son los más apropiados para elacopio de información relevante que sirva para laelaboración del Plan Distrital, junto a los estudiosespecializados. Es fundamental despolitizar porcompleto el trabajo con las Juntas Vecinales de lasautoridades municipales y también independizarlasde la Policía Nacional. Las Juntas Vecinales debenser instituciones independientes que coordinan enel CODISEC y no brazos políticos de los alcaldes oalcaldesas ni sucursales de las comisarías de cadasector. Estos dos objetivos son centrales para forta-lecer el tejido social especializado que se ha idogenerando en el Perú para enfrentar los problemasde inseguridad ciudadana.

Los resultados de estos trabajos pilotos son muyiniciales y lo son también los esfuerzos estatales deimplementarlos como política pública general através del SINASEC, pero las experiencias ya tenidasindican que es una propuesta viable y que trabajandoen las lógicas locales con una aproximaciónpreventiva se puede impactar en los niveles deinseguridad. Por supuesto que quedan pendientestemas claves, como los de la sostenibilidad de lasexperiencias y la necesidad de que éstas venganacompañadas de políticas públicas convergentes con

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el esfuerzo local, tanto a nivel de la PolicíaNacional—y en general del funcionamientoadecuado del sistema penal—como de políticassectoriales adecuadas en educación, salud, serviciosurbanos, atención de la juventud, etc.

El Perú es hoy un escenario abierto en términosde seguridad ciudadana, porque si bien aún no se haproducido una crisis grave en este campo como enotros países, nuestra historia de violencia, losproblemas institucionales, las realidades sociales,económicas y culturales pueden influir para que lasituación se deteriore dramáticamente en pocotiempo, si es que se cometen errores importantes ose cae en la inacción. A la vez, el Perú es un país quetiene alguna experiencia acumulada en enfrentarexitosamente problemas de violencia y que tiene yaexperiencia concreta de cómo afrontar el problemade la inseguridad. Tenemos un gran desafío y unagran oportunidad que no debemos desperdiciar paraproducir cambios sustanciales en los próximos añoso, por lo menos, para evitar una pendiente dedeterioro de la que luego es muy difícil salir. n

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El caso República DominicanaLilian Bobea

INTRODUCCIÓN

Este artículo presenta los resultados del Equipode Investigación de Campo en la RepúblicaDominicana, adscrito al proyecto Participación

Ciudadana y Percepción de Inseguridad en América Latina,coordinado por el Programa Latinoamericano deSeguridad Ciudadana del Woodrow WilsonInternational Center for Scholars. Sus hallazgos tipifi-can los momentos de la investigación de informacióne intervención en dos barrios distintivos y a la vez rep-resentativos de un sector de clase media baja y de unsegmento importante de la población depauperada delDistrito Nacional: El Ensanche Ozama y LosGuandules.

En la primera etapa del proyecto se buscó: a)identificar los vectores promotores de inseguridadentre los moradores de ambos barrios; b) caracterizarla participación ciudadana; y c) calificar las acciones delos actores en el ámbito de la seguridad en función deltipo de relaciones existentes entre las autoridadesencargadas de entregar servicios y los usuarios en lascomunidades aludidas. En la segunda etapa, el equipodefinió una intervención a partir de las áreas críticasidentificadas y las propuestas de enfrentamientoarticuladas por los entrevistados, orientadas a reducirlos niveles de inseguridad en las dos localidades.

Los resultados de ambas intervenciones buscanvalidar los supuestos básicos del proyecto.Primeramente, que la participación ciudadana en lostemas de seguridad constituye un factor esencial parala concreción de políticas públicas orientadas aimpactar las tasas de criminalidad. En segundo lugar,que un catalizador esencial a dicho proceso loconstituye el trabajo conjunto entre las institucioneslocales responsables de garantizar la seguridad y losciudadanos afectados por la violencia y lacriminalidad.

CRIMINALIDAD Y VIOLENCIA EN LA

REPUBLICA DOMINICANA EN EL

DISTRITO NACIONAL Y EN LOS

BARRIOS BAJO ESTUDIO.La sociedad dominicana ha devenido máscriminogénica en décadas recientes. El crecimientoabrupto y la complejización de la criminalidad seobservan en el incremento de las tasas de homicidiosdel país que en los 80’s se situaba en menos de 10por cada 100,000 habitantes, en los 90’s rondaba los14 por cada 100,000 habitantes y ya para el 2004dicha tasa oscilaba entre 20 y 25 homicidios.1

Adicionalmente, el patrón de criminalidad actualse expresa a través del incremento de la violenciaarmada entre pandillas y grupos delincuenciales.Esto provocó en lo que va del presente año ladramática cifra de 112 menores fallecidos víctimasde “balas perdidas” en los barrios mas empobrecidosdel Distrito Nacional.2

Esta nueva criminalidad y la creciente violenciaque le acompaña se manifiesta cada vez másarticulada al fenómeno del narcotráfico. Aconsecuencia, entre otras cosas, de convertirse elpaís, en el transcurso de una década, de un punto detránsito a un receptáculo de porciones importantesde la droga que circula hacia otros destinosgeográficos a lo largo de la región. Ello ha traídoconsigo la consecuente articulación de redes dedistribución, venta y consumo locales, de las que noestán exentos importantes sectores del ámbitoeconómico, político e institucional del país.3

En términos causales, el incremento de laviolencia y de la criminalidad se asocia a un procesode urbanización excluyente, caracterizado por altastasas de pobreza y marginalización social, agudizadaspor el desempleo y el hacinamiento urbano.4

Paralelamente a estos fenómenos socioeconómicos,la sociedad dominicana ha venido padeciendo en

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1. Informe de la Procuraduría General de la República, República Dominicana, 2005. www.procuraduria.gov.do.2. “Saldo Fatal de Menores. El Caribe/CDN, 20 de noviembre, 2005. www.elcaribecdn.com.3. Los casos de mayor repercusión han sido, el asesinato, aún pendiente de esclarecimiento, del senador Darío Gómez en el momento en que

este trabajaba un proyecto de ley de tráfico de ilícitos a finales del año 2001. Más recientemente, el apresamiento y extradición a EstadosUnidos del Capitán Quirino E. Paulino Castillo relacionado a la incautación de un cargamento de1.387 kilos de cocaína en su posesión.

4. De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda del 2002, la proporción de hogares con mayores niveles de pobreza en elDistrito Nacional, supera el 33% y la desocupación bordea el 11.45%, concentrada especialmente entre los grupos erarios de 18–29 años.

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años recientes los efectos de una corrupción queadquiere características sistémicas, en la queaparecen involucrados funcionarios guber-namentales, partidos políticos, autoridades militaresy policiales. Todo lo cual ha ido minando laconfianza ciudadana en dichas instituciones y enbuena medida ha socavado gran parte del capitalsocial y de los recursos orientados al desarrollo y alcombate de los flagelos sociales asociados a lacriminalidad y a la inseguridad a nivel nacional.5

Amén de estos factores mencionados, lapersistencia de formas autoritarias de ejercicio delpoder político y de la administración pública nosólo han cooptado la participación ciudadana críticay activa en la formulación, implementación ymonitoreo de políticas sociales, incluyendo laseguridad, sino que también han tenido—con nopoca frecuencia—el efecto perverso de instituc-ionalizar la violencia, en lugar de prevenirla. En estecontexto, la demanda ciudadana por un abordajedrástico de la situación delincuencial ha dado cartaabierta a la implementación de políticas de manodura, a costa de sacrificar las libertades y losderechos civiles básicos.

A consecuencia de estos fenómenos, a nivel delciudadano común existe la impresión de que el paísesta viviendo una ola de violencia sin precedentes.En un estudio reciente, 71% de los residentes en 22provincias del país declararon sentirse inseguros ydesprotegidos ante la ola de atracos, robos; y muertesviolentas. El estudio de marras determinó que el43.6% de los entrevistados habían sido víctimas dealgún acto delictivo en los últimos 4 meses.6

LA REALIDAD EN LOS BARRIOS

INTERVENIDOS POR EL PROYECTO

En el plano local, las fuentes primordiales deinseguridad identificadas por los entrevistados en losbarrios bajo estudio fueron: a) el aumento delmicrotráfico y actividades relacionadas al consumode drogas; b) la emergencia de pandillas juvenilescomo un nuevo sujeto violento armado con valoresdiferentes al resto de la comunidad; y c) la violenciaproveniente de las fuerzas policiales a través del usoexcesivo de la fuerza y de las redadas.

Como lo ilustra este informe, existe una intrincadarelación entre estos vectores. En el escenario másmarginado y afectado por las precarias condicionessociales y económicas, el comercio de la droga en elbarrio y su consumo conforman una especie desubcultura de sobrevivencia y convivencia tensa entredelincuentes y comunitarios, comunitarios y agentesdel orden, entre éstos y los delincuentes y entre lospropios perpetradores. Las pandillas, generalmenteinvolucradas en el microtráfico, controlan losterritorios y los horarios entre los que circulan lospobladores, “acortando el día” como ellos mismos lodeclaran. También protagonizando enfrentamientosarmados en disputa territorial por el control de lospuntos de venta y provocando víctimas entre losmoradores que terminan siendo atrapados en mediode las balaceras cotidianas. Los “frenos sociales”tradicionales, abalados por la pertenencia al barrio y alas redes sociales existentes y por el reconocimientode las figuras representativas del barrio por parte delos delincuentes, se han ido disolviendopaulatinamente. Sin embargo, aunque parecen estarmas presentes en el barrio de clase media, donde elsentido de comunidad paradójicamente es más difuso.Por otro lado, estas tendencias impactannegativamente en la integración y la cohesión socialal interno de estos barrios empobrecidos,imponiendo limitantes a la socialización y aldesarrollo de iniciativas asociativas de enfrentamientoa la inseguridad. En lugar de promover respuestascolectivas a los problemas, los moradores reaccionanante la violencia acogiendo medidas individuales,incluyendo la tolerancia a los perpetradores.

De cara a estos escenarios, los moradores no venen la policía una respuesta a los patrones de violencia

En este contexto, la demanda ciudadana por un abordaje drástico de la situación delincuencial ha dadocarta abierta a la implementación de políticas de manodura, a costa de sacrificar las libertades y los derechosciviles básicos.

5. El desfalco bancario del BANINTER, por un total de 100,000 millones de pesos que tuvo lugar en el año 2003 desencadenó una crisiseconómica sin precedentes en la historia del país, llevando a la deuda a miles de ahorristas y agudizando la deuda pública.

6. Estudio realizado por la Fundación Justicia y Transparencia en 22 provincias del país, con un universo de 1,400 personas. Listín Diario9/21/04.

predominantes, debido a varias razones: En primerlugar, la policía les parece mal informada, malentrenada y mal equipada para enfrentar ladelincuencia que acontece en los barrios. Ensegundo lugar, con frecuencia miembros de lainstitución son percibidos como asociados a losdelincuentes, inhibiendo a los comunitarios de hacerdenuncias por temor a infiltraciones. En tercer lugar,los moradores son víctimas de la violencia impuestapor la propia policía a través de las redadas y losajusticiamientos extrajudiciales, generandodesconfianza y acentuando la tendencia a alejar esecuerpo del público al que están orientados a servir.7

Sin embargo, concomitante a estas percepciones,existe un sentimiento subyacente de respeto hacia lainstitución, basado en la autoridad conferidasocialmente y en el reconocimiento de laslimitaciones existentes en la comunidad paraenfrentar por sí sóla la violencia y la conflictividadinterna. Por tanto, los valores que emergen alrededorde un patrón deseado de policiamiento refuerzan lahonestidad, la profesionalidad, el respeto hacia la leyy el orden, el mayor contacto con la comunidad y lasignificación de la labor policial.

Desde el ámbito comunitario, los resultadosarrojados por el estudio interpelan la solidez y laconsistencia de los espacios y las capacidadesorganizativas y participativas vigentes, dada sulaxitud en proyectar en una perspectiva estratégicaque a su vez logre canalizar expectativas y concretarpropuestas alternativas a las respuestas reactivas yunidimensionales desplegadas en el enfrentamientode la violencia y la criminalidad. Pese a lamultiplicidad de organizaciones existentes, y a susexperiencias previas que las vinculan a laspreocupaciones de seguridad, éstas han vistodesgastarse paulatinamente los niveles de legitimidady credibilidad que gozaron en el pasado, en partedebido al carácter inmediatista de sus demandas, a lafalta de apoyo y de recursos económicos, y al propiodesencanto de los moradores sobre el impacto de suaccionar. En última instancia ello ha limitado a suvez la posibilidad de desarrollar una relaciónconstructiva y permanente con la policía en la arenalocal. Sin embargo, dichas organizaciones continúan

ejerciendo un rol preponderante como recurso demediación y negociación entre los interesescomunitarios y las instituciones estatales,especialmente con la policía.

En consecuencia, la recolección de percepcionesde los comunitarios y de los agentes policialesapostados en los barrios estudiados indicó laexistencia de prejuicios mutuos respecto alacercamiento que tanto el uno como el otro tienensobre las políticas de prevención de la delincuencia.Como un espejo de dos caras, la imagen proyectada ala comunidad de la policía constituye un reflejoinvertido de la que tiene la policía de la comunidad.Estos prejuicios obstaculizan el reconocimientomutuo de las causas y las consecuencias subyacenteante determinadas prácticas.

En función de esto, el equipo priorizó unaintervención puntual, con una dimensionalidadpreventiva, enfocada en el establecimiento de undiálogo que posibilitará la sensibilización y elentendimiento de las perspectivas hasta entoncescruzadas entre ambos actores claves. Su objetivoprimordial se orientó a desmontar prejuicios ydecantar valores relativos a la dignidad humana y alejercicio de las prerrogativas ciudadanas y referidos aun ejercicio profesional, ético y responsable.

Como lo demostró la intervención realizada eneste proyecto, orientada a fortalecer la confianza entrecomunitarios e instituciones policiales a través detalleres de sensibilización, su impacto varíadependiendo de las particularidades socioeconómicasdel medio y de las causas situacionales de lainseguridad. En un barrio de clase media como elOzama donde se perciben alternativas de vidacomplementarias y los niveles y calidad de la vida noexponen a los individuos de manera directa a unaviolencia consuetudinaria, la relación con lasinstituciones de servicios es menos tensa y por lotanto, hay una mayor proclividad a buscar un apoyoinstitucional. En el ámbito organizativo, en el caso delensanche Ozama, una dinámica de seguridadciudadana pude llegar a convertirse en un catalizadorimportante de la participación comunitaria,especialmente en el ámbito de la seguridad, puestoque se observó una intención de autoprotección que

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7. En una encuesta realizada a nivel nacional en el 2004, los entrevistados declararon que existe poca comunicación entre la sociedad y la policíacomo forma de prevención criminal (56%) y al mismo tiempo consideran que una mayor integración entre la policía y las juntas de vecinosfacilitaría la prevención de crímenes (62%) Manuel de Jesús Pérez Sánchez, 2004. Estrategias de Cambio Policial, Santo Domingo: PérezSánchez y Asociados.

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fomenta las relaciones entre los vecinos en su entornoinmediato pero que a la vez posee un potencial demayor integralidad

Por su parte, en un barrio de clase baja como LosGuandules, las situaciones y percepciones deinseguridad obedecen más a causas de vulnerabilidadsocial (pobreza, marginación y falta de oport-unidades) y sus proyectos y alternativas de vida se venrelegados o coartados por la inmediatez de lasestratégias de sobrevivencia. Allí, el impacto de estaintervención se vislumbra más acotado y corre elriesgo de diluirse, en presencia de otroscondicionantes. Por un lado los de carácter socio-estructural como la ausencia de servicios, ladesigualdad de los ingresos, el desempleo, entreotros, los cuales tienden a perpetuar las condicionesde inseguridad. Por lo tanto, las iniciativas deprogramas conjuntos con la policía deben serabordados consistente y complementariamente através de políticas sociales y de seguridad másintegrales que involucren un acercamientomultiagencial al tema de la inseguridad pública. Porotro lado, están igualmente presentes los de carácterinstitucional, que dan cuenta del necesario desarrollode las capacidades organizativas y de liderazgo, a finde acometer en una perspectiva de largo plazo losefectos desencadenantes de las intervencionessociales y las políticas implementadas.

Con respecto a las percepciones de inseguridaddesplegadas a la luz del referente de las relacionescon la institución policial, observamos un impactopositivo en ambos casos. Sin embargo también senotan diferencias, ya que en el Ensanche Ozama, segeneró un mayor entendimiento entre la policía y lacomunidad, cambiando ésta la percepción hacia laprimera, de verla como un actor pasivo mas biencomo un potencial aliado contra la inseguridadpública. Por su parte, en el caso de Los Guandules,dicho entendimiento sirvió para que los moradoresdisminuyeran su percepción de la policía como unafuente en sí misma de inseguridad. El reto planteado

a la institución en esta comunidad es el llegar aestablecer la credibilidad hasta constituirse en unafuente incuestionable de seguridad a la cual losmoradores acudan en lugar de ir a socorrerse en laspandillas.

Por último cabría acotar que la inseguridad,especialmente en su dimensión subjetiva, es esen-cialmente una construcción social, y adicionalmenteuna condición dinámica y cambiante, relativa ycompleja. Así lo indican al menos las percepcionesde los moradores acerca de sus barrios, identificadoscomo el locus donde se genera la inseguridad perotambién donde se ponen en práctica los recursosesenciales y primarios de control que eventualmentematizan ese sentimiento de inseguridad, el recurso delos humildes y de los desamparados. Más preocupanteaún que la existencia de inseguridad es la pesistenciade una debilidad estructural para enfrentarla. Por lotanto, hacia el fortalecimiento de estas capacidadesdeben orientarse las intervenciones futuras.

En ese sentido, en lo que respecta a los impactosesperados de más largo alcance de este tipo concretode intervención experimental, ayudaría mucho elque los contenidos curriculares abordados en esteejercicio a través del curso en derechos humanos,valores y dignidad humana, pasasen a constituirse enun eje transversal al proceso formativo y evaluativode los agentes policiales. A su vez, este tipo deentrenamiento podría llegar a constituirse en uncatalizador de cambios y en un recurso depromoción de la participación, a través deldesarrollo de indicadores que midan cambios deprácticas y actitudes en el relacionamiento policía-comunidad y que sean conducidos por los propioscomunitarios. Consecuentemente, sería factibleidentificar poblaciones blanco (target populations)en los barrios, como por ejemplo, el sector de lajuventud, a fin de ajustar los contenidos ymetodologías que permitan acercar el trabajo y laspolíticas hacia esos sectores más vulnerables en lascomunidades. n

El presente reporte constituye la primeraetapa de un proyecto que propone mejorarla calidad de vida de la población, pro-

moviendo una organización ciudadana y vecinalsólida, que adquiera capacidad de organizarse,diagnosticar sus problemas de seguridad, desarrollarprogramas y soluciones y establecer medidas pre-ventivas y mejorar su relación con las policías,monitorear su trabajo y establecer mecanismos derendición de cuentas.

SÍNTESIS DEL REPORTE

El presente texto expone los avances de un estudiocomparado de organización vecinal y de actuaciónpolicial en la Ciudad de México. Nos interesabaentender los problemas de criminalidad que enfrentala población en sus lugares de residencia, así comolas estrategias para enfrentarlos. El estudio formaparte de trabajos previos sobre victimización ydelincuencia en la ciudad de México y comprendediversos aspectos de la organización ycomportamiento policial en la capital.

Entre las preocupaciones que originaron el trabajoestaba la de explicar cuáles son las formas y tipos delas relaciones que se establecen entre la ciudadanía ylas policías en la ciudad. Se realizó un estado del artedel conocimiento del trabajo policial en México, sehizo un diagnóstico exhaustivo de la situación actualde la organización policial en la Ciudad de México, yse evaluó el impacto en el bienestar de la comunidadque han tenido las políticas públicas implementadas yel gasto en los años recientes.

Comenzamos estudiando un programa de policíade proximidad creado por la Secretaría de Seguridaden 2003 que fracasó debido principalmente a la faltade continuidad del mismo. Revisamos también otroprograma de policía de barrio en la delegaciónCuauhtémoc. Y a partir de allí decidimos elaborar

una serie de encuestas sobre contactos policiales enla zona metropolitana de la ciudad de México.

En particular, se revisan la percepción yevaluación de la ciudadanía sobre el trabajo policial,la inexistencia de controles internos, de continuidaden el trabajo y de mecanismos de acercamiento delos policías a los ciudadanos. Se exploraron casos deuso de la fuerza y trato arbitrario.

Con los materiales producidos por los estudios,propusimos a los vecinos organizados en seis coloniasde la capital un programa de entrenamiento enmecanismos de diagnóstico y monitoreo de sus pro-blemas de convivencia y delincuencia. Elaboramos undiagnóstico detallado de los problemas delictivos queviven las comunidades y propusimos una agenda parasolucionar estos problemas.

HIPÓTESIS Y CONCLUSIONES

La actual forma de organización policial no permiteestablecer ni un mecanismo de mejoría contra lainseguridad en la ciudad (tanto contra ladelincuencia como la mala percepcióncomunitaria), como tampoco es posible apoderar alos ciudadanos para que adquieran capacidad parasupervisar a las policías y obligarlas a rendir cuentas.Cualquier reforma del trabajo policial tendrá éxitoen la medida que produzca beneficios tangibles a lacomunidad y a la ciudadanía. Estos beneficios debenobservarse en tres dimensiones, a saber:

1. un acercamiento de las policías con losciudadanos, la construcción de un vínculo deconfianza, que se establece con una mejorcomunicación, intercambio de información ycolaboración mutua;

2. una reducción real y continua de los indiciosdelictivos en los barrios y,

Respuestas vecinales a la inseguridad pública en la ciudad de México

Arturo Alvarado, Laura Olivia Martínez, Amparo Torres y M. Ulises Pérez Urusquieta1

1. Agradecemos a la Fundación Nacional para la Democracia el apoyo brindado par este proyecto “Desafíos para una reforma policial en lademocracia mexicana”.

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3. una mejoría en la percepción de seguridadpersonal de los individuos de la comunidad. Enla medida que la policía responda adecuadamentea las necesidades de la comunidad y le rindacuentas se mejora el servicio.

El trabajo despliega un diagnóstico de cada uno deestos tres aspectos, para luego ofrecer formasconcretas de mejorar la calidad de vida de lacomunidad.

1. Para que el trabajo de las policías rinda frutos a lacomunidad, se requiere reformar la organizaciónpolicial, los esquemas de operación territorial y losmecanismos de rendición de cuentas. La piedraangular consiste en modificar la relación entrepolicías y vecinos, convertir al vecino en elprincipal sujeto del trabajo vecinal, y al policía enun agente que trabaje para su bienestar. En vez deque el policía de la localidad obedezca y rindacuentas a sus mandos superiores, debe rendircuentas a la comunidad y tener una presenciapermanente en los barrios. Igualmente, losciudadanos deben aprender a monitorear lasactividades de sus policías y establecer mecanismoscorrectos de supervisión y rendición de cuentas.

2. El trabajo policial y las reformas a estascorporaciones son acciones necesarias, pero nosuficientes, para combatir la delincuencia, paramejorar la percepción ciudadana del problema yaumentar la calidad de vida de la poblacióncapitalina. Por lo tanto, es necesario implementarmecanismos de acción de la ciudadanía que lespermita organizarse y enfrentar el problemadesde sus comunidades. Esto puede hacerse através de la organización, entrenamiento, y elmonitoreo de las acciones cívicas, vecinales.

Sobre este aspecto, deseamos destacar tambiénque la solución del problema de inseguridad públicarequiere una serie de acciones públicas combinadas,una estrategia multiagencial, que incluye reformaseconómicas (nuevas políticas de empleo, de salud, devivienda, de infraestructura), políticas de atención agrupos en situación de riesgo (especialmentepreventivas) y un programa de educación ciudadana(cívico) completo.

La reforma policial debe establecer una nuevapolicía organizada a partir de las comunidades

(barrios) y delegaciones, y la organización deltrabajo, supervisión, rendición de cuentas, etc. debenpartir del barrio y de la interacción entre los vecinosy los policías. De esta forma la policía de la capitalcomenzará a responder a las necesidades ciudadanas.Esta hipótesis concuerda con la propuesta general deque la descentralización de los servicios de gobiernoy en particular de las policías, debe ser la estrategiareal de fortalecimiento y mejoría de las accionesgubernamentales dirigidas a incrementar la calidadde vida de la población.

Nuestro trabajo muestra cuáles han sido losavances en materia de organización y departicipación vecinal y sobre todo expresa la mínimarespuesta y comunicación, el efecto mínimo enmateria de seguridad pública. No obstante lasadecuaciones administrativas, las reformas legales ylas mejoras en la administración y los nuevosprogramas, hoy día la policía de la capital en lascondiciones actuales no responde a las demandasciudadanas.

Por otra parte, hay que tomar en cuenta que laparticipación ciudadana (y de hecho la atención a laciudadanía) es relativamente nueva; se inserta en unanueva forma (insuficiente) de acción pública asícomo en el cambio de reglas básicas (las leyes deseguridad, los códigos penales, entre otras normas).

ASPECTOS METODOLÓGICOS DEL ESTUDIO

Selección de la muestraEl trabajo partió de una selección aleatoria de loscomités vecinales de la Ciudad de México, en dondese buscaron comités con rasgos comunes, tantosocioeconómicos como en su organización, sutrabajo, logros y retos. Igualmente, se consideraroncomités que enfrentaban niveles de delincuenciasimilares, así como también participaban en algunode los programas policiales, ya fueran de proximidad,de barrio o similares.

Se seleccionaron tres delegaciones para levantarestudios en profundidad y se tomaron seis comités(dos en cada delegación, tres para intervención y trescomo grupos de control) que cubrían las siguientescondiciones:

1. Un espectro socioeconómico típico de estratosmedios y bajos de la ciudad, representativo delperfil socioeconómico de la Ciudad.2

2. Problemas de organización vecinal yparticipación ciudadana afines (ya sea por teneractividades ejemplares o conflictivas).

3. Problemas de criminalidad similares

4. Esquemas similares de acción policial en la Ciudad

Se seleccionaron comités con estas similitudes yque estuvieran en posibilidad de influir o al menosser escuchados dentro del gobierno del D. F; quetuvieran influencia en la política de seguridadpública de sus barrios, en virtud de su ‘posicióninstitucional.’ Después de una búsqueda sistemática,logramos contactar seis comités en dos delegaciones.

Comites Seleccionados:• Grupo de Intervención:

• Hipódromo, Delegación Cuauhtémoc• Ex Hipódromo de Peralvillo, Cuauhtémo• Francisco Villa, Iztapalapa

• Grupo de control:• Xalpa norte, Santa Catarina, Iztapalapa.• Unidad habitacional Vicente Guerrero,Iztapalapa.

• Algarín, Cuauhtémoc.

El reporte comprende:

1. Presentación de un diagnóstico general

2. Proceso de entrenamiento de los vecinos paracrear su propia agenda de trabajo en materia deseguridad pública

3. Seguimiento de la agenda

4. Monitorear su propia policía

5. Elaboración de manuales de trabajo vecinal

La intervenciónUna vez elaborado y presentado el diagnóstico sobreseguridad publica en las colonias, se hizo unapropuesta de intervención a los comités vecinales

para la solución de sus problemas. Formulamos unaagenda con tres temas delictivos que los vecinosconsideran necesario resolver en su barrio,ordenados de acuerdo con la siguiente jerarquía:

1. problema delictivo o de convivencia social delbarrio, que sea susceptible de resolverse con laintervención directa del comité, o conmediación de una tercera persona;

2. problema que requiera la intervención continua ysistemática de la policía del barrio y en donde elpapel del comité es solicitar la intervención policialy monitorear el cumplimento de la tarea; y

3. problema que requiere intervención deautoridades de otro orden (como delitosfederales), y que requiere solución más complejay de largo plazo.

Los programas de policía de proximidad y de barrioEl programa policía de proximidad es relativamentenuevo, creado por la propia Secretaria de SeguridadPública para operar en 2004, trata de responder ademandas ciudadanas así como recomendacionesdiversas por reformar la estructura de operacióntradicional de la policía del D.F. Los objetivos de esteprograma son contribuir a construir una ciudad seguracon el apoyo de la ciudadanía; reestablecer la confianzaentre policía y sociedad; fomentar la eficacia en laprevención y en la respuesta rápida ante el delito y elcomportamiento antisocial sancionable y mejorar laacción preventiva de la Secretaría (y mejorar el sistemade patrullaje).

De acuerdo con esto, la vigilancia policial debeestructurarse con un sistema de reacción inmediata ymejor comunicación con los vecinos. Se apoya en laPolicía Auxiliar, adscrita a las delegacionesparticipantes, por medio de los módulos de vigilanciade la Secretaría, y sus propios centros de operación.Busca vincular la participación ciudadana por mediode lo que llaman células vecinales que son en realidadlos comités. Con ellos se realizan diagnósticos deriesgo, información y orientación del barrio. Y sesupone que la ciudadanía evalúa estos programas.

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2. No se seleccionaron comités de barrios de clase alta debido a que la respuesta a los problemas delictivos es muy distinta, en virtud de suforma de organización, de sus recursos y su influencia (desproporcionada) en el gobierno y porque no representan los problemas que nosinteresa observar en el estudio. Además, son una proporción mínima de la muestra y de la Ciudad.

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Los módulos de esta policía coordinan lasacciones de disuasión delictiva y vigilancia policial;proporcionar atención y servicio a los vecinos.

El programa estuvo a cargo de la Subsecretaría deParticipación Ciudadana y Prevención del Delitocreada el año pasado (su encargado era SegundoSuperintendente Rodimiro Ruiz Rodríguez).

Descripción de los comités vecinales:Qué son, quiénes están, qué hacenEl 4 de julio de 1999 los capitalinos eligieron por vezprimera 1,352 comités vecinales. Esta era una nuevaforma de participación y de representación de losvecinos.3 Estos comités se definieron como la primeracélula o institución de participación y representaciónde los ciudadanos de la capital, representativas “anivel” territorial, es decir de barrio, colonia o unidadhabitacional de acuerdo con el tamaño de supoblación. Ellos son la “voz” de los vecinos frente alas autoridades locales y estatales de la delegación ydel sector central del Gobierno del Distrito Federal.Sus principales funciones son monitorear, evaluar yproponer iniciativas vecinales al gobierno, iniciarsolicitudes o demandas de los vecinos en materiastales como servicios públicos, información (deacciones gubernamentales), cambios en el uso delsuelo (zonificación), autorizaciones para los cambiosy uso de los espacios públicos. Cuenta también confunciones de monitoreo o verificación en materia deseguridad pública (en algunos casos se ha afirmadoque están facultados para monitorear los policías de sudemarcación), así como funciones de verificación orevisión de las licencias de comercios y negocios (Art.80 de la Ley de Participación Ciudadana, 1998).

El comité se integra de manera proporcional, conlos ganadores de las distintas planillas contendientes(de acuerdo con el número de votos que cada unaobtiene, por lo que un comité puede llegar aintegrarse hasta con miembros de tres planillas). Lacabeza del comité la obtiene el grupo que más votoshaya obtenido y por lo general se le llama“coordinador” (Arts. 92 y 97). De acuerdo con laLey, está prohibido a los partidos políticos y a lasautoridades gubernamentales involucrarse oparticipar en el proceso electoral para integrar estos

comités (Art. 94), pero en los hechos ocurre locontrario.

Una función importante de los comités es sutrabajo en seguridad pública. Para ello debeninstrumentar un subcomité de seguridad, que trabajacon las autoridades delegacionales.4 Esta funciónforma parte también de las reglas y normas de trabajode la administración delegacional. Pero no todos loscomités ni tampoco todas las delegaciones hanintegrado a los vecinos en los comités delegacionales.En el estudio encontramos situaciones muy disímilesentre Iztapalapa y Cuauhtémoc. En la primera, hacetres años ni siquiera existía el comité delegacional yhoy todavía no había actividades regulares del mismo,mientras que en Cuauhtémoc el comité se integróprácticamente desde 2000 y ha tenido importantesactividades, programas y evaluación de los trabajos deseguridad, desde reuniones vecinales hasta reunionesmensuales en las sub-delegaciones. El comitédelegacional integra casi todas las agenciasgubernamentales relacionadas con la seguridadpública y una proporción de comités vecinales tienepresencia regular.

Nos interesa la visión desde los ciudadanos yvecinos que se encargan de la seguridad, qué opinan,qué ven ellos, cómo perciben lo que hace el gobierno(y no sólo los discursos oficiales o los informes).

BALANCE Y TAREAS FUTURAS

Las tres colonias estudiadas tienen extraordinariosproblemas de seguridad y de orden público, queocupan la mayoría del trabajo de los comités. Amedida que se acerca uno a las comunidadesestudiadas, los problemas delictivos se incrementan,adquieren una dimensión local que parecesobredeterminar todas las actividades cotidianas. Losproblemas son persistentes y no obstante el trabajovecinal y el de la propia policía, algunos delitos semantienen como la venta de autopartes robadas yotros están aumentando, como la venta de drogas.

Para mejorar la calidad de vida en estascomunidades se requiere una estrategia máscomprensiva, que incluya elementos de combate aldelito, pero sobre todo de construir de un capital

3. Sus antecedentes son distintas formas de control ciudadano durante la regencia del gobierno autoritario de la capital. Desde los “jefes demanzana”, Presidentes de colonia, hasta el Consejo Consultivo de la Ciudad de México integrado por consejeros ciudadanos, en 1997.

4. Incluso, se llegó a plantear que los comités tuvieran acceso a los expedientes de los policías de su delegación, y que los comités vecinalesdeberán externar sus opiniones “ya que con la opinión de la ciudadanía, en el corto plazo se reestructurará el servicio policíaco” afirmó enentonces Secretario de Seguridad Pública del D.F. en la Del. Benito Juárez, en agosto de 1998.

social que fortalezca las comunidades y lesproporcione oportunidades.

Sobre el programa policía de proximidad,encontramos que su puesta en marcha es recientepara evaluar sus efectos; empero, en la propiaimplementación han ocurrido problemas, debido alos obstáculos administrativos y burocráticos, tambiénha sido incorrecta a la manera en que se estáestableciendo el contacto vecinal (proponemoshacerlo de distinta forma).

Al programa no se le conoce como policía deproximidad sino como de barrio y, de hecho, elprograma parece operar de manera tradicional, conla única diferencia de que hay mayor contacto con elcomité vecinal. Este programa muestra que el trabajopolicial es insuficiente y debe mejorar, pero tambiénpone de manifiesto que el rol de la policía no es sólocumplimiento de la ley, sino la acción comunitaria,dado que el agente emplea la buena parte de sutiempo en actividades cívicas y no penales. Por ellotambién se requiere entrenar al policía de manera

distinta, como servidor publico dedicado a fortalecerla vida cívica comunitaria y este entrenamiento no sele proporciona a los trabajadores en las escuelas depolicía proponemos que de por organismos nogubernamentales (ONGs). Tres tareas centralesdeberían cumplirse para hacer el programa efectivo:por una parte, un acercamiento del policía enfocadoa servir a las comunidades y no obedecer órdenessuperiores; un establecimiento de un mecanismo derendición de cuentas hacia los vecinos (mediante unsistema de monitoreo o evaluación vecinal); yfinalmente, esto requiere una asignación de lospolicías a los barrios de manera clara, consistente ypermanente, o al menos programada con tiemposdeterminados en acuerdo con los vecinos y conevaluaciones periódicas. Mientras no se tomen en

cuenta estos aspectos, cualquier programa serálimitado. Este programa como todos no cuenta conmecanismos de control externo sobre la funciónpolicial. No hay obligación ni responsabilidades delas policías para mejorar su conducta (incluso ladelictiva y violatoria de derechos).5 La actuaciónpolicial tradicional hoy es insuficiente para atacar elcomplejo problema de la convivencia y el crimen enla capital.

Un alternativa para mejorar la supervisión deltrabajo policial consiste en que los organismos dederechos humanos trabajando en estas tareas sirvancomo una especie de contraloría interna de lasorganizaciones policiales (pero aun así no resuelvenel problema estructural del funcionamiento de lapolicía).

Podemos concluir también que hasta hoy día nohay una propuesta de reforma policial. Tampoco haycoordinación policial, ni siquiera, como lo notamosen el programa de policía de barrio, cuyo objetivo esconcertar acciones. Las propias decisiones en laCondesa son un ejemplo de como hay inconsistenciasque contradicen el programa, no obstante que elcambio de agentes y forma de operar se haya hechopor motivos importantes, como el que la delincuenciano disminuyera o incluso por la posible colusión entrepolicías y ladrones.

Es paradójico que después de este dolientepanorama de la vida comunitaria, sus habitantesmantengan los ánimos;hay una clara percepción de unprogreso logrado, aunque esto no se relaciona con lacantidad y calidad de la información pública que semaneja, ni con los delitos registrados.

Sorprende el hecho que los vecinos si están deacuerdo con este tipo de programa y quieren mejorarsu relación con las policías y, de hecho estos programasmejoran los vínculos. El problema es que el vínculo nies permanente, ni reduce los índices delictivos. En lamedida que las mismas policías tengan en sus manos elcontrol de la información, que no se sujete amecanismos de control externo y que no hayaórganos de auditoria y monitoreo externo, esto nocambiara. Esta es una de las reformas que debe tenerel programa policía proximidad, además de ponerpolicías permanentes en el programa, nombrados porun buró vecinal o delegacional. n

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5. Debe mencionarse que se creó una nueva división de asuntos internos en la Secretaria de Seguridad Publica (SSP) para atacar este problema,pero sigue siendo interna y no hay transparencia. En la historia de la organización policial ya se conocen mecanismos internos de supervisiónque terminaron por ser focos de corrupción y acciones criminales organizadas (la Dirección de Investigaciones para la Prevención de laDelincuencia, DIPD, en el D.F.)

Para mejorar la calidad de vida en estas comunidades serequiere una estrategia más comprensiva, que incluya ele-mentos de combate al delito, pero sobre todo de construirde un capital social que fortalezca las comunidades y lesproporcione oportunidades.

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La seguridad ciudadano es hoy uno de losprincipales problemas de política pública queenfrentan los países latinoamericanos. El

problema es central al funcionamiento de la democ-racia en tanto incide en la confianza social, socava eldesarrollo social sostenible y puede eventualmenteafectar su estabilidad política. Todos los indicadoresmuestran que en años recientes la criminalidad hacrecido. El clima y la percepción de inseguridad hanperjudicado la solidez del tejido social y afectado laparticipación en la vida social y política. Al igual queen otros contextos, en Latinoamérica también existeuna importante brecha entre la “sensación de inse-guridad” de los ciudadanos y las condiciones objeti-vas de criminalidad y violencia. Esta brecha alimentala alienación social de sus ciudadanos y disminuye lacalidad de vida ciudadana. Es indudable que el incre-mento de la criminalidad exige, por un lado,respuestas y políticas públicas específicas paraenfrentar el alza de la criminalidad pero tambiéndemanda esfuerzos particulares para reducir la brechaantes mencionada, en especial aquellas que derivande la desconfianza entre las fuerzas de la ley y elorden y la ciudadanía a las cuales estas deben servir.

En un esfuerzo por confrontar esta dimensión delproblema, el Woodrow Wilson Center desarrolló unAction Research Project, orientado a reforzar lagobernabilidad democrática e incrementar laparticipación ciudadana en temas de seguridad. Paraalcanzar este objetivo, el proyecto se propuso realizaruna serie de intervenciones a nivel local, que debíana) fomentar la discusión sobre temas de seguridadciudadana, b) acercar e incrementar la interacciónentre ciudadanos y policías a fin de que lascomunidades adquirieran habilidades en materia departicipación comunitaria y c) involucrar a losciudadanos y a las fuerzas de la ley y el orden enactividades conjuntas. Los integrantes del proyectoconsideran que la participación ciudadana es uncomponente esencial en cualquier iniciativa de

seguridad pública y que por lo tanto es importantefortalecer el vínculo entre la comunidad y las fuerzaspoliciales a fin de mejorar la percepción ciudadanade la seguridad. El proyecto comprendió una seriede intervenciones específicamente diseñadas para lasrealidades de pequeñas comunidades urbanas deArgentina, Brasil, Chile, Perú, RepúblicaDominicana, y México.

En las páginas que siguen se analizan ycomparan los resultados de las intervencionesrealizadas. La comparación tiene en cuenta: a) losdistintos tipos de intervención realizada, b) elcontexto y la percepción de inseguridad existenteen cada uno de los lugares en donde se realizó laintervención, c) las demandas políticas de losciudadanos en relación al problema de lainseguridad, y d) los resultados obtenidos. Eltrabajo concluye con algunas notas en relación a laslecciones aprendidas como producto de lasexperiencias realizadas.

A.TIPO Y VARIEDAD DE INTERVENCIONES

Antes de analizar y comparar las distintasintervenciones realizadas, es necesario describirbrevemente en qué consistió cada una de ellas.Como mencionamos el proyecto incluyóintervenciones en seis países: Argentina, Brasil,Chile, México, Perú y República Dominicana.

• En Argentina hubo dos intervenciones, una en laCiudad de Buenos Aires (Núñez) y otra enCorrientes (Cicheros). En Núñez, el objetivo fuesensibilizar a los vecinos y acercarlos a loscartoneros que trabajan en la zona a fin dedisminuir la sensación de inseguridad que derivade los prejuicios de los vecinos respecto de lasconductas de estos. En el barrio de Cicheros, enla provincia de Corrientes, la intervención buscócrear canales de comunicación entre policías y

Seguridad ciudadana: Comparando intervenciones en seis ciudades1

Catalina Smulovitz

1. Agradezco la colaboración de Cecilia Rojo en la elaboración de este informe.

vecinos a fin de mejorar el acceso a lainformación de estos respecto de las fortalezas ydebilidades de la policía, mejorar la percepciónmutua y acercar a policías y vecinos. Para realizarestos objetivos, en el primer caso se organizó untaller orientado a enseñar a los vecinos el procesode reciclado y mostrarles cuál es el rol que endicho proceso cumplen los cartoneros. En el casode Corrientes se organizó un seminario deentrenamiento para oficiales de policía y una seriede reuniones entre oficiales y directivos de unaescuela. Las intervenciones realizadas en el casoargentino fueron diferentes entre si, tuvieronlugar en barrios diferenciados por su condiciónsocioeconómica y que no contaban conorganización local previa y mientras que laexperiencia de Nuñez no formó parte de unprograma gubernamental, la intervención enCorrientes se apoyo en un programa provincial depolicía comunitaria implementado por laSubsecretaria de Seguridad.

• En Chile la intervención comprendió la realizaciónde un estudio cualitativo y una breve intervenciónen dos barrios pobres de Santiago. El objetivo inicialde las intervenciones fue mejorar la convivenciaentre vecinos en la población Lo Hermida y facilitarlas relaciones entre vecinos y policía en la poblaciónLa Pincoya. Para realizar estos objetivos, en lapoblación Lo Hermida se realizó un taller desensibilización y una serie de charlas sobreseguridad ciudadana. En La Pincoya la intervenciónincluyó la realización de talleres de sensibilización,diálogos entre la comunidad y los carabineros sobretemas de seguridad ciudadana y una actividadrecreativa y de convivencia en el barrio. En un caso,al final de la experiencia la intervención habíaconseguido crear un espacio para la discusión deproblemas, sin embargo, la participación de losvecinos en el mismo fue muy escasa. En el otro laintervención consiguió involucrar a los vecinos enun plan para fortalecer programas de participaciónya existentes. En el caso chileno las intervencionestuvieron lugar en barrios de similar composiciónsocial, en donde ya existía un Consejo Comunal deSeguridad que funcionaba en el marco de unprograma gubernamental. En ambos casos losobjetivos iniciales fueron similares pero debieron sermoderados durante el proceso de intervención

debido a la falta de participación por parte de losinvolucrados.

• En Brasil se realizaron dos intervenciones distintas,una en un barrio pobre (Jardim Europa) y otra enun barrio de clase media. En el barrio pobre elobjetivo fue informar a los jóvenes acerca de losproblemas que origina el consumo de drogas. En elbarrio de clase media el objetivo fue reducir elnúmero de robos de autos en la zona. Para realizarestos objetivos, en el primer caso, un grupo especialde la policía militar llevó adelante actividadeseducativas en escuelas. En el otro, la intervenciónincluyó la distribución de folletos entre loshabitantes con instrucciones orientadas a evitar elrobo de autos y la elaboración de un registro deautomotores. Los casos elegidos comprendieronbarrios de distinta composición social, lasintervenciones se ajustaron a las demandas relevadasen los barrios seleccionados, contaron con laexistencia en la localidad de un Consejo deSeguridad Pública Local y se desarrollaron en elmarco de un programa de Gobierno preexistente.

• En México se realizó, con anterioridad a lasintervenciones, un estudio comparado a fin deestudiar las experiencias de organización vecinalexistentes en el D.F. Para realizar las intervencionesse seleccionaron 6 comités vecinales decaracterísticas similares y con posibilidades deinfluir en la política del D.F. Dichos comités seencontraban funcionando en un programanacional de seguridad ciudadana. Específicamente,las intervenciones incluyeron la elaboración de unprograma de entrenamiento para diagnosticar ymonitorear problemas de convivencia ydelincuencia en seis colonias de la capital.

• En Perú hubo dos intervenciones diferentes. En elBarrio de Nuevo Chimbote se capacitó al personalpolicial en temas vinculados al Sistema Nacionalde Seguridad Ciudadana, participación vecinal,penas alternativas y policía comunitaria. En eldistrito de San Juan Bautista se buscó fortalecer yacompañar el funcionamiento del Comité Distritalde Seguridad Ciudadana para lo cual se capacitó alos pobladores y a miembros de diferentesinstituciones. En los dos casos se trabajó en elmarco del Proyecto Piloto de Comités Distritales

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Tipo y variedad de intervenciones

de Seguridad Ciudadana, del Instituto de DefensaLegal (IDL). Las intervenciones tuvieron lugar enbarrios socialmente diferentes y fueron adaptadas alas necesidades de los barrios, contaron con laexistencia previa de un Comité Distrital deSeguridad Ciudadana. y estuvieron inscriptas en elmarco de un programa de gobierno.

• Finalmente, en República Dominicana lasintervenciones tuvieron lugar en barriosdiferenciados socialmente: uno de clase media bajay otro más pobre. Las intervenciones incluyeron“talleres de sensibilización” orientados a establecerdiálogo y confianza mutua entre vecinos y policía.Las intervenciones en Republica Dominicana no serealizaron en el marco de un programagubernamental ni contaron con el apoyo de célulasbase preexistentes.

En todos los casos el primer paso de laintervención supuso la realización de undiagnóstico general mediante encuestas devictimización y encuestas a actores clave. Seconsultó la opinión de una muestra representativade los habitantes de los barrios seleccionadosrespecto de a) los principales problemas deinseguridad (problemas más importantes yproblemas más frecuentes) y b) los niveles departicipación ciudadana en temas de seguridad(formas de participación en seguridad, en juntasvecinales o asociaciones barriales; conocimiento delos programas gubernamentales existentes etc.). Lapremisa que guió las intervenciones de los distintosequipos fue “soluciones locales para problemaslocales”. En consecuencia las intervenciones seadaptaron no solo a los resultados de losrelevamientos de la realidad local sino también a las

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demandas de los vecinos. A partir de estosrelevamientos se decidió realizar a) talleres con elobjetivo acercar a policías y vecinos, o a vecinosentre sí en Argentina, Chile, Perú, RepúblicaDominicana, b) talleres de información ycapacitación de vecinos, policías y organizacionessociales a fin de familiarizar a los participantes conlos programas gubernamentales de seguridadciudadana en funcionamiento, en Chile, México,Perú, y c) actividades educativas/instructivas acercade problemáticas asociadas a la delincuencia y laviolencia que los vecinos identificaron como máspreocupantes en Brasil. En todos los casos elobjetivo de máxima fue disminuir la sensación deinseguridad en los barrios en donde se realizaba laintervención a través de la participación de lacomunidad en acciones concretas que se debían arealizar en conjunto con la policía y lasorganizaciones civiles del barrio. Si bien en lamayoría de los barrios las intervenciones alcanzaronsatisfactoriamente algunos de los objetivos que se

habían propuesto, en los casos de Chile y Argentinala falta de colaboración de los vecinos y de la policíaimpidió su realización y obligó a redefinir losobjetivos y adaptarlos a la situación imperante.Varias de las intervenciones realizadas en elproyecto tuvieron lugar en el marco de programasgubernamentales de seguridad ciudadana yaexistente. Las ventajas relativas en esos casos fueronconsiderables. Esas intervenciones mostraron mayorcapacidad para realizar los objetivos que se habíanpropuesto. En esos casos se contó con un marcoinstitucional que facilitaba la participación y laimplementación de la intervención tales comocomités barriales u organizaciones vecinales quefacilitaron la convocatoria de los participantes2. EnArgentina y República Dominicana, donde no sedisponía de células base preexistentes, lasintervenciones enfrentaron mayores dificultades ylos equipos participantes debieron solicitar lacolaboración de organizaciones de la sociedad civilpara llevar adelante el proyecto.

Contexto y Percepción de Inseguridad

2. Las células base con las que trabajaron los equipos de investigación fueron los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana en Perú; ComitésVecinales de la Ciudad de México; Consejos Comunales de Seguridad en Chile y Consejos Locales de Seguridad Pública en Brasil.

B. CONTEXTO Y PERCEPCIÓN

DE INSEGURIDAD

Las intervenciones se realizaron en escenariospolíticos y sociales que se distinguen por los nivelesde criminalidad, el tipo de problemas de violencia,la tasa de crecimiento de la criminalidad, lapercepción de inseguridad y riesgo así como porlas experiencias de participación en cuestiones deseguridad ciudadana. En el conjunto de países queformaron parte de este estudio los datos acerca dela inseguridad y violencia ciudadana es grave yempeora constantemente. En todos los casos, aexcepción del D. F. en México, los índices decriminalidad se encuentran en alza y en todos loscasos en que la violencia civil crece, lo hace enforma significativa en comparación a sucrecimiento en décadas anteriores. Los delitos másfrecuentes identificados son el tráfico y consumode drogas, el pandillaje juvenil, la violenciacallejera, los asaltos a mano armada y el robo endomicilios. En todos los casos la percepción delriesgo es alta y está asociada al crecimiento de lastasas de crecimiento de la violencia civil. Si bienexiste una relación entre la percepción del riesgo ytasas de crecimiento de la violencia, en todos loscasos se observa un desfasaje entre percepción deriesgo y riesgo efectivo. Este desfasaje se acentúa en losbarrios de clase media alta, donde lasprobabilidades de victimización son menores queen los barrios pobres. En los barrios pobres, encambio, la percepción de riesgo y el riesgo realtienden a coincidir. Al respecto Claudio Beatoseñala que si bien la percepción de la inseguridadestá uniformemente distribuida, las estadísticasmuestran que la victimización está concentrada engrupos de riesgo conformados por estratos socialesbien definidos (i.e. en Brasil jóvenes y negros). Sibien la percepción del riesgo está asociada a tasaspositivas de crecimiento de la violencia, cuando lastasas son negativas, como en el caso del D. F., lasensación de inseguridad no decrece y se mantiene.

Los casos también muestran que los vecinosasocian la percepción de inseguridad a: a) laineficiencia de las políticas de seguridad adoptadaspor el gobierno, b) al mal desempeño de la policíay de otras instituciones dedicadas a controlar elincremento de la violencia urbana, c) a ladesconfianza en los agentes de policía y en la

institución, d) a situaciones que asocian el“desorden social”, a la existencia de prostituciónen las calles, terrenos baldíos, y e) a la presencia enlas calles de grupos de jóvenes sin ocupacionesdefinidas y a actividades que los vecinoscaracterizan como “sospechosas” (recolección debasura por parte de los cartoneros en Argentina).Los analistas a cargo de los estudios de casoseñalaron que la percepción de riesgo está asociadaademás a: a) el debilitamiento de los vínculossociales, b) la desproporcionada cobertura dehechos delictivos violentos en los medios decomunicación, y c) la falta de participaciónciudadana en cuestiones que atañen al barrio.

C. RESULTADOS DE LAS INTERVENCIONES

Y LECCIONES APRENDIDAS

Las intervenciones ofrecieron la oportunidad paraobservar de cerca un fenómeno en expansión enLatinoamérica: la lucha contra la criminalidad y laviolencia civil desde la perspectiva de la seguridadciudadana. Si bien en todos los países este tipo deexperiencias son muy recientes, y por ese motivo esdificultoso evaluar sus efectos, un primer resultadopositivo a destacar de las intervención realizadas en elmarco del Action Research Program es el incremento delnivel de información de los vecinos participantesrespecto de los distintos aspectos del problema de lainseguridad. La participación en los talleres de

seguridad ciudadana permitió a los ciudadanosdistinguir entre los niveles de delincuenciapresentados en los medios de comunicación y lacriminalidad realmente existente en suscomunidades. Asimismo la participación en lostalleres permitió informar a los ciudadanos acerca delos programas gubernamentales existentes orientadosa tratar el problema. En tanto la sensación deinseguridad está asociada a informacióndistorsionada respecto de las probabilidades de ser

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La participación en los talleres de seguridad ciudadanapermitió a los ciudadanos distinguir entre los niveles de delincuencia presentados en los medios decomunicación y la criminalidad realmente existente en sus comunidades.

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victimizado y a la percepción de desamparo queprovoca el desconocimiento de las políticas públicaspara tratar el problema; el aumento y modificacióndel conocimiento de los vecinos respecto de estas doscuestiones debe contarse entre los éxitos de lasintervenciones realizadas. En relación a este puntotambién cabe destacar que las intervencionescontribuyeron a recolectar información referida a lapercepción de inseguridad. Aún cuando las encuestasno arrojaron datos que cambiaran las evaluacionesexistentes, sí permitieron visualizar las notablesvariaciones del fenómeno entre los barriosseleccionados, y en particular las diferencias que sepresentan entre barrios pobres y de clase media.Asimismo estas variaciones confirmaron la necesidadde que el tratamiento del tema focalice las solucionesa los problemas locales en tanto, parte de las causas dela percepción de inseguridad se relaciona conprejuicios, percepciones y temores asociados concuestiones específicas de cada localidad.

Otro efecto positivo de las intervenciones serelaciona con el incremento de los niveles departicipación. En la medida que en Latinoaméricalos temas de seguridad ocupan el primer o segundolugar en la lista de preocupaciones de losciudadanos, estos se encuentran más predispuestosa participar en proyectos comunitarios orientados asolucionar este tipo de problemas. La centralidadque tiene el problema de la seguridad para laciudadanía posiciona a las experiencias departicipación comunitaria en estos temas comouna interesante puerta de entrada para atraer unamayor participación de la población en diversostemas de índole comunitaria.

Un tercer efecto positivo de las intervencionesderiva del formato de talleres que se utilizó en variosde los casos. El formato de taller resulta en laconformación de grupos de composición diversa loque permite intercambios e interacciones entreindividuos que de otra manera no se relacionarían.Una consecuencia inesperada de esta dinámica deinteracción es la reversión, o al menos la erosión de losefectos de la zonificación de las relaciones sociales. Lainteracción entre ciudadanos “distintos” quepropician los talleres fortalece el círculo virtuoso queasocia “mayor participación” con “menor sensaciónde inseguridad” y con “menor desconfianza.” Entanto en todos los casos se observa que la menorparticipación se asocia con mayor sensación de

inseguridad individual. Puede afirmarse que uno delos beneficios de esta actividad fue disminuir laincidencia de algunos de los factores que provocanalienación interpersonal y desincentivan laparticipación en actividades comunitarias.

El análisis de las experiencias de intervenciónrealizadas también muestra que el éxito o el fracasode las mismas está asociado a la existencia de redes departicipación estructuradas en torno a programasgubernamentales. En los casos de México y Perú—en donde existían comités vecinales enfuncionamiento—los resultados de las intervencionesse acercaron a las metas que se habían propuesto. Enotros casos, como Chile o Argentina (Nuñez), endonde las intervenciones se realizaron en comunasdonde no había redes de participación establecidassobre las cuales la intervención podía recostarse, fuemás difícil alcanzar los objetivos que se habíanpropuesto. La experiencia chilena también muestraque para el éxito de la intervención, la existencia deredes de participación parece ser un factor másimportante que la presencia de un programagubernamental en funcionamiento.

Las intervenciones también permitieron advertirque tanto los problemas de inseguridad identificadospor los habitantes como las preferencias por lassoluciones políticas al problema varían y dependen delas características sociales de los barrios. En los barrios,más pobres la preocupación tiende a concentrarse enlos jóvenes que tienden a ser percibidos comodelincuentes potenciales. En estos barrios problemastales como las peleas entre adolescentes, el pandillaje oel consumo de drogas son identificados comoproblemas constitutivos de la comunidad. En losbarrios de clase media, en cambio, el origen delproblema es percibido como externo y el delincuentereal o potencial es identificado como un “otro” que“invade” el barrio. Esta diferencia en la percepciónsobre el origen de la inseguridad también permiteentender por qué, en los barrios de clase media, lasolución a la inseguridad tiende a ser vista por losvecinos como una cuestión de policiamiento.Mientras que en los barrios pobres los vecinos tiendena percibirlo como un problema que exige prevenciónsocial e intervención multiagencial por parte de losactores públicos.

Consideremos, a continuación, algunas de lasdificultades que enfrentaron las distintasexperiencias de intervención.

Una de las dificultades que encontraron lasintervenciones para alcanzar los objetivos que sehabían propuesto está relacionada con su cortaduración. Una condición para el éxito de este tipo deacciones es su continuidad en el tiempo. Lasintervenciones requieren no solo tiempo paraconvocar a los participantes y garantizar su asistenciaen forma constante sino también tiempo demaduración para lograr los objetivos previstos. Laescasa duración de algunas de las intervenciones esseguramente la razón por la cual aquellas quetuvieron lugar en donde existían redes departicipación preexistentes obtuvieron mejoresresultados que aquellas, como sucedió en el caso deArgentina y Republica Dominicana, debieronutilizar parte del tiempo asignado a convocar a losvecinos y generar su confianza.

Otro problema que enfrentó el proyecto estáasociado con la dificultad para evaluar si los resultadospositivos logrados son atribuibles a la intervenciónrealizada o producto de políticas que ya estaban enmarcha. En la medida en que muchas de lasintervenciones se dieron en contextos en donde yahabía programas en marcha o colaboraron con eldesarrollo de los mismos, es muy dificultoso evaluaren qué medida los resultados positivos sonatribuibles a la intervención. ¿Cómo saber si elprograma gubernamental con el que se colaboró nohubiera alcanzado resultados similares sin laintervención realizada? La comparación de los casosde Perú y México con los de Argentina y RepúblicaDominicana, muestra, sin embargo, que en aquelloscasos en donde la intervención colabora en laimplementación de un programa de gobierno enfuncionamiento, las intervenciones aceleran elproceso y la obtención de resultados positivos.Mientras que en aquellos otros, (RepúblicaDominicana) en donde las intervenciones tienenlugar independientemente de la existencia deprogramas gubernamentales las intervencionespresentan más dificultades para cumplir con losobjetivos previstos.

La fijación de objetivos ambiciosos y asentados enpresupuestos optimistas fue otra de las dificultadesque enfrentaron las intervenciones realizadas. Variasde las experiencias dieron por supuesto que almomento de la intervención se contaría con laparticipación de los vecinos, de las policías y de lasburocracias involucradas. La realidad de las

intervenciones muestra, sin embargo, quecolaboración de los participantes fue variable y quesu alcance dependió de la historia de cada barrio odistrito. En aquellos distritos en los que la confianzade los vecinos era menor y en donde existía unahistoria de violencia y falta de respuesta policial alproblema, la participación tendió a ser menor. Por suparte, en los distritos de clase media y alta en dondela respuesta de la policía suele ser más inmediata y losíndices de victimización más bajos, la participaciónfue mayor. Si como señala Bobea, los habitantes delos barrios pobres asocian la inseguridad a lavulnerabilidad social (pobreza marginación y falta deoportunidades) es de esperar que estos sectorestengan menor propensión a participar enexperiencias que depositen en la participación y enlas respuestas institucionales la solución a losproblemas de inseguridad. Sin embargo, y más allá delas razones que explican estas diferencias, losresultados obtenidos en las intervenciones muestranque las expectativas acerca de la participación ycolaboración de la población y de los agentespoliciales deben partir de supuestos que considerenque la propensión a participar es desigual.

Independientemente de los resultados obtenidosy de las dificultades experimentadas en laimplementación de acciones innovadoras, unamirada general a las intervenciones realizadaspermite extraer un conjunto de lecciones que valela pena inventariar. Algunas de estas lecciones serefieren al formato específico de la intervención,otras, en cambio, se relacionan con el contenido yel diseño de las medidas de política que deberíantenerse en cuenta a fin de obtener resultados a lahora de reducir la percepción de inseguridad, lacriminalidad efectiva, disminuir la desconfianzasocial y aumentar la participación comunitaria enel tratamiento de estos problemas.

1. La solución al problema de la inseguridad comprendeacciones públicas preventivas que involucran múltiplesagencias (educación, bienestar social, justicia) y reformasestructurales de los organismos de policía. Si bien lapercepción de riesgo es superior al riesgo real, lasdos variables no son independientes. Lapercepción de inseguridad está, en algunamedida relacionada con la presencia de altas tasasde delincuencia. Por lo tanto, no es posiblerelegar las políticas destinadas a reducir el

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crecimiento de la criminalidad y la violenciacivil. Estas deben contemplar un abordajepreventivo multiagencial del problema y lareforma estructural de los organismos de policía.Asimismo la reforma policial debería incluir unacapacitación de los agentes a fin de facilitar eltrabajo conjunto con la comunidad. Así comolos vecinos necesitan comprender que lascuestiones de seguridad deben ser solucionadasentre todos (vecinos, organizaciones sociales ypolicías), los policías deben comprender que losvecinos también son agentes fundamentales paraenfrentar el problema de la inseguridad en cadalocalidad.

2. “A problemas locales, soluciones locales.” Lasintervenciones realizadas mostraron que el éxitodel trabajo conjunto entre vecinos,organizaciones y policía, radica en su capacidadde analizar e identificar los problemasespecíficosa de cada barrio. El trabajo en lostalleres mostró que esta forma de intervenciónpermite a) identificar cuáles son los factores queen cada barrio generan sensación de inseguridad,b) determinar si esa sensación es infundada o no,y c) hacer un diagnóstico para combatir tanto elcrimen local como las percepciones infundadasde riesgo.

3. Para disminuir la sensación de inseguridad esnecesario atender a los factores que erosionan laparticipación y debilitan el tejido social. Otra de lossupuestos confirmados en las intervenciones esque la baja participación y la desintegraciónsocial están asociados con el aumento en lapercepción de inseguridad.

4. Los medios son aliados potenciales pero tambiénriesgosos a la hora de informar a la población acerca dela real magnitud del problema y de sus potencialessoluciones. En la medida que la seguridadciudadana es un tema que incumbe a todos ycuya solución también debe provenir de todos, espreciso buscar “aliados estratégicos” para laformación y la concientización de las personas.Los medios y el sistema educativo son sin dudados de los aliados potenciales a la hora deinformar sobre el problema y sus soluciones. Sinembargo, debe recordarse que existen en los

medios intereses encontrados a la hora de reportarsobre hechos de violencia. En tanto los hechosviolentos atraen más audiencia los medios tiendena dedicar a ellos una cantidad desproporcionadade tiempo lo que en ocasiones resulta en unincremento desproporcionado de la percepciónde inseguridad.

5. La percepción de la violencia está asociada con factoresambientales relacionados con la desorganizaciónsocial. La bibliografía sobre “ecología delmiedo” destaca el rol que tienen los factoresambientales de desorganización social en larelación de las personas con el espacio público.Claudio Beato ha señalado que las variablesasociadas con el concepto de “desorden social”,o “variables ecológicas”, se vinculandoblemente con la inseguridad urbana porquegran parte de la violencia urbana es una“expresión de la desorganización socialtraducida en violencia en bolsones de miseria ypobreza,” y porque los individuos asocian yconfunden la presencia de estas variables con laexistencia de crimen. Los participantes de losgrupos focales en algunas de las intervencionesrealizadas tendieron a señalar a actividades nodelictivas, como el pandillaje o la actividad delos cartoneros en Argentina, como fuente deinseguridad en sus barrios. La desorganizaciónsocial retrae a las personas hacia el espacioprivado, el efecto de dichas variables es, muchasveces, tan intenso como el de variablesasociadas con tasas delictivas.

6. Es necesario flexibilizar las capacidades burocráticasdel Estado a fin de que este también puedaimplementar políticas homogéneas orientadas areducir la percepción de la inseguridad. Las políticasorientadas a reducir la percepción de lainseguridad demandan para su implementaciónuna gran cantidad de recursos humanos. Entanto son políticas focalizadas localmente, cuyosefectos no son necesariamente expansivos yrequieren para ser efectivas simultaneidad en laaplicación, es preciso, como señala Föhrig, queel Estado desarrolle capacidadesburocráticamente estructuradas y políticamenteflexibles. Esto es, necesitan de un Estado concapacidades burocráticas capace de extenderse

territorialmente y con la flexibilidad suficientepara adecuarse a las necesidades y problemaslocales. Dado que su éxito depende de laposibilidad de que sean implementadas enforma simultánea en todo el territorio, espreciso que dichas políticas sean homogéneas einterconectadas.

7. Es necesario reducir los obstáculos administrativos yburocráticos que dificultan la implementación de estosprogramas. El sistema burocrático deimplementación de las políticas de seguridaddebe ser reformado a fin de adaptarlo a lasexigencias de la seguridad ciudadana. Esnecesario por ejemplo, generar canales directosde comunicación entre los comités y lasburocracias estatales a fin de facilitar denunciasde delitos, acelerar los procesos para obtenerrespuestas inmediatas, etc.

8. Los programas deben tener mayor continuidad. Entodos los casos se comprobó que si bien lamodalidad de intervención es adecuada parareducir la percepción de inseguridad, el tiempode implementación de este tipo de accionesdebe ser prolongado y mayor al que caracterizóa las intervenciones realizadas en el marco deeste proyecto. Esto también se aplica a losprogramas gubernamentales de seguridadciudadana que se están llevando a cabo en losdistintos países. Para ser exitosas estas políticasrequieren permanencia.

9. Los comités vecinales no deben reproducir los clivajespartidarios nacionales. Para que los programas deseguridad ciudadana puedan funcionar yprolongar su actividad en el tiempo es precisoque se organicen en torno a células base, comopor ejemplo comités vecinales. Un requisitofundamental para que estos comités puedantratar los temas de seguridad es que los mismosno estén conformados a partir de alineamientospolíticos que reproduzcan los clivajes delsistema partidario nacional. A fin de que losvecinos de los barrios participen, y que loscomités puedan identificar los problemas

locales, los vecinos deben participar en ellos ensu calidad de vecinos antes que como miembrosde fuerzas políticas nacionales.

D. CONCLUSIONES

En este apartado señalaremos algunas cuestiones decarácter general que se desprenden del análisis delos distintos estudios de caso.

A. La relación entre falta de participación y elincremento de la sensación de inseguridad. La faltade participación produce un debilitamiento delos vínculos sociales que se traduce luego enmayor desconfianza mutua y mayor propensiónal temor. Cuando el temor se instala en lasciudades, la dinámica de la “ecología del miedo”3

no solo corroe las capacidades de convivenciade las personas sino que también se manifiestaen cambios en la arquitectura de las ciudades(Beato). Entre sus efectos caben señalar lareclusión de las personas en la esfera privada, elaumento de la protección basada enmecanismos de seguridad privada, la“zonificación” de las relaciones sociales quefragmenta los vínculos sociales (los obreros sevinculan con los obreros, los estudiantes con losestudiantes) y la falta de circulación en calles yespacio deshabitados.

B. La debilidad de las capacidades políticas yburocráticas del estado. La debilidad de lascapacidades políticas y burocráticas impide, porun lado, controlar el desarrollo urbano, lacriminalidad y la implementación de políticassociales preventivas. Asimismo, la debilidad delas capacidades estatales también impideasegurar los espacios públicos lo que resulta enun aumento de los procesos de zonificación delas relaciones sociales que incrementan a su vezla espiral de miedo.

C. La desviación de la agenda de seguridad ciudadana.Los casos muestran que durante muchos años laperspectiva que gobernó a las políticas deseguridad que se aplicaban a temas de

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3. El análisis de la ecología del miedo se aplica principalmente a los procesos de metropolización y tiene como punto de partida un desarrollourbano acelerado y excluyente que no se encuentra acompañado de un desarrollo igual de las capacidades estatales necesarias paragarantizar una evolución sustentable de las ciudades.

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Resultados obtenidos y lecciones aprendidas

criminalidad corriente derivaba de las políticasutilizadas por los gobiernos autoritarios parareprimir la violencia política. Si bien en muchosde los casos analizados estos enfoques han sidocuestionados y las políticas tendido ha adaptarsee incorporar valores asociados con la defensa delos derechos humanos, en otros como en Perú,en donde la violencia política ha persistido dichatransición ha sido más lenta y compleja. Lapersistencia de estos enfoques es uno de losfactores que sostienen la desconfianza de laciudadanía con respecto a los cuerpos de policía.En este sentido, debe señalarse que la mayorutilidad de las intervenciones realizadas estáasociada a la necesidad de redefinir esa relación.Para ello es no solo necesario que las policíascomprendan que en contextos democráticos nopueden continuar siendo agentes políticos alservicio de los gobiernos sino también que lapoblación comprenda cuál es el rol de la mismacomo herramienta para controlar y reducir losniveles de violencia civil.

D. Otra desviación de la agenda de seguridadciudadana está asociada con el proceso desecuritización de la política social. Cuando lasadicciones, los conflictos interpersonales, laviolencia familiar, los conflictos en institucioneseducativas, son tratados como problemas deseguridad no solo se corre el riesgo de que estosproblemas pierdan el tratamiento específico queameritan sino que sea el personal encargado dela seguridad, con los instrumentos que le sonpropios, los que se hagan cargo de estosproblemas. La perspectiva del policiamientocomunitario tiende a incentivar la securitizaciónde este tipo de problemas, en tanto este es el tipode cuestiones que la gente tiende a identificarcomo fuentes de inseguridad, y es el tipo decuestiones que pretende controlar la policía. Esnecesario distinguir entonces, que si bien los

problemas sociales están relacionados conproblemas de seguridad, cada uno de ellosamerita soluciones específicas que deben serimplementadas por agentes burocráticosespecializados y diferenciados. Cabe notar quecuando las políticas sociales se justifican comomecanismos de prevención de la delincuencia, secorre el riesgo de extender las atribuciones delos encargados de llevar adelante políticas deseguridad.

E. Desinformación sobre temas de seguridad pública yciudadana. La ignorancia y la falta deinformación adecuada sobre la naturaleza yextensión de los problemas de inseguridadpromueve la utilización de soluciones simples.La falta de información adecuada sobre diversosaspectos del problema impide, además,instrumentar soluciones aún en aquellos casosen los cuales existen oportunidades políticaspara hacerlo.

F. ¿Política local o nacional? Si bien las experienciasanalizadas en este trabajo muestran que es posibleobtener logros en materia de seguridad a nivellocal, resta observar si experiencias focalizadas ysin interconexión y coordinación podránextenderse en el tiempo, y a otros territorios.

G. Policía comunitaria y criminalización del statussocial. Las experiencias de intervenciónrealizadas mostraron que uno de los riesgos delos comités de vecinos que realizan tareas deseguridad es la estigmatización ycriminalización de individuos de la comunidadpor su status social. Es necesario advertir que elriesgo de que prácticas de seguridad ciudadanase transformen en mecanismos de control socialtradicionales que estigmaticen la diversidad oconductas no convencionales es alto. n

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BOARD OF TRUSTEESJoseph B. Gildenhorn, ChairDavid A. Metzner, Vice Chair

Public Members: James H. Billington, Librarian ofCongress; Allen Weinstein, Archivist of the UnitedStates; Bruce Cole, Chair, National Endowment for theHumanities; Michael O. Leavitt, Secretary, U.S.Department of Health and Human Services;Condoleezza Rice, Secretary, U.S. Department ofState; Lawrence M. Small, Secretary, SmithsonianInstitution; Margaret Spellings, Secretary, U.S.Department of Education. Designated Appointee ofthe President from Within the Federal Government:Tamala L. Longaberger

Private Citizen Members: Carol Cartwright, Robin B.Cook, Donald E. Garcia, Bruce S. Gelb, Sander R.Gerber, Charles L. Glazer, Ignacio Sanchez

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inseguridad as

percepcin de inseguridad

sentimiento de inseguridad

sensacin de inseguridad

clima de inseguridad

participacin ciudadana

participacin de laciudadana

sociales negativas