work package 10 - european...

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Ex post evaluation of Urban

Development and Social

Infrastructures FINAL REPORT

Work Package 10

EXECUTIVE SUMMARY

Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development

Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)

March 2016 Authors Metis GmbH

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Regional and Urban Policy Directorate B - Policy Unit B2 Evaluation and European Semester

Contact Daniel Mouqueacute

E-mail REGIO-B2-HEAD-OF-UNITeceuropaeu

European Commission B-1049 Brussels

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Regional and Urban Policy

2016 EN


Development and Social Infrastructures

FINAL REPORT

Work Package 10

EXECUTIVE SUMMARY



CCI 2014CE16BAT035

LEGAL NOTICE

This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein

More information on the European Union is available on the Internet (httpwwweuropaeu)

Luxembourg Publications Office of the European Union 2016

ISBN 978-92-79-59008-5 doi 102776189717

copy European Union 2016

Europe Direct is a service to help you find answers

to your questions about the European Union

Freephone number ()

00 800 6 7 8 9 10 11

() The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)

Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)

page 5

Abstract

This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed

and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study

to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening

interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The

results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined

and take effect outside the Operational Programmes at local level while social

infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional

level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague

Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents

businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures

contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is

particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a

tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to

focus more on integrated strategies

About this document

This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy

programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)

and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development

and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo

Disclaimer

The information and views set out in this report are those of the authors and do not

necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not

guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor

any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which

may be made of the information contained therein

About METIS GmbH

Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-

based services covering the full policy cycle policy design policy and programme

implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project

evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological

economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-

established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary

and international teams

Authors of the study

Christine Hamža (Metis GmbH)

Haris Martinos (Independent Consultant)

Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)

Acknowledgement

The study would not have been possible without the support of our national experts in

different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We

would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka

Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-

Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill

Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco

Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina

Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki

Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra

Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh


page 7

EXECUTIVE SUMMARY 9

REacuteSUMEacute 17

KURZFASSUNG 25

CONTENTS

page 8

AIR Annual Implementation Report

CBC Cross-border Cooperation

CF Cohesion Fund

DG Directorate General

DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European

Commission

EC European Commission

EQ Evaluation Question

ERDF European Regional Development Funds

ESF European Social Fund

ETC European Territorial Cooperation

EU European Union

ICT Information and Communication Technology

MA Managing Authority

MS Member State

NACE European Classification of Economic Activities

NOP National Operational programme

NSRF National Strategic Reference Framework

OP Operational programme

ROP Regional Operational programme

RampTD Research and Technology Development

SF Structural Funds

WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes

2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo

ABBREVIATIONS


page 9

This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed

by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy

areas of urban development and social infrastructure

The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed

investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the

extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was

the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved

by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and

social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six

expenditure codes as follows

Urban development

integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)

Social infrastructure

education infrastructure (code 75)

health infrastructure (code 76)

childcare infrastructure (code 77)

housing infrastructure (code 78)

other social infrastructures (code 79)

The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all

322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115

selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a

web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the

explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a

largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically

embedded

Financial allocation

The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and

social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total

ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure

Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by

health infrastructure at 2

The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly

distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy

Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies

widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field

(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more

EXECUTIVE SUMMARY

page 10

than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and

Belgium (14)

Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial

budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian

Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE

DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is

often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of

its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)

allocate more than one third of their ERDF allocation to this field

The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social

infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role

(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban

development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of

social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health

and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the

allocation in remote rural regions

Strategic approach

In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are

national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial

Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social

infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated

priority axis for both or separate axes for each of them However the most common

arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader

thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is

rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues

in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express

the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as

annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy

development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies

Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather

imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and

improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated

development into a specific context such as the need for revitalising urban

neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising

specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for

enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically

supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be

integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral

approach

However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated

strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in

the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in

local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella


page 11

Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of

projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made

above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible

at programme level but only at a more local level

Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo

differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes

focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level

partnerships between urban areas and different government levels and a third group

addressed the integrated approach at project implementation level by specific project

selection criteria

Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend

to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the

whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare

housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in

what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework

of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information

systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs

Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be

highlighted

The degree of integration of social infrastructure investments and generally the

adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the

lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in

a way that facilitates an integrated approach

The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes

the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of

specific integrated development strategies per se in the OP

Specific integrated development strategies tend to be realised at urban

agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become

the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from

Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is

for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to

focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the

integrated urban development approach as defined by the European Commission

ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A

key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining

need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the

Structural Funds being the most important source of funding for such

investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban

development approaches going back to several European initiatives such as the

1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)

page 12

Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes

launched in 1994

Achievements

Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and

lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo

The following achievements have been distilled from the Operational programmes

Strategy development plans reports brochures meetings etc

Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres

and other buildings

Creation of business space

Town centre historic area river banks etc revitalisation

(Re)construction of streets and cycle paths

Public spaces facilities

Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites

Wastewater and drinking water treatment

Energy efficiency

Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage

schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual

development of urban integrated development plans and strategies Latvia for

example used all of its integrated urban development budget for infrastructure

improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop

Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as

the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places

culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of

business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used

ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam

Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or

establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States

with a large financial allocation to education and health infrastructure The main

achievements are

Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment

and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This

contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe

(eg Hungary)

Improvement of education system in some Member States where a significant

share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg

Portugal)


page 13

Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the

population (Hungary and Czech Republic)

Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to

better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs

(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)

Some programmes used social infrastructure investments for improving the

security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related

education

Other social infrastructure is used in combination with various urban development

actions to support cultural sports or training facilities as well as the

establishment of support centres for different disadvantaged groups

In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can

mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems

and better education and training

Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the

contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU

regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73

project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth

and jobs through the following achievements improved skills educational attainment

qualifications entrepreneurship new business creation improved performance

expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the

labour market and improved health outcomes

Sustainability

The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in

most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only

and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is

sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo

Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of

sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects

is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget

to run the project in the foreseeable future

The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the

overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example

in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of

Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic

infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments

will really lead to a sustainable change

Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF

operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school

system For this purpose the Portuguese government combined several different funding

sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)

page 14

Indicators

The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several

shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for

evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing

Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one

achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the

targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines

and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been

reported

Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth

noting the low number of indicators related to integrated urban development in

whatever way this might have been defined Achievements under education

infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the

intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of

people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The

same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education

Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to

the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed

indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and

result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some

OPs output and result indicators are the same

Success factors identified

The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related

evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following

categories

The complexity maturity and viability of the project proposal these are

usually captured in the proposal selection procedure In many cases the

complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On

the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity

the more successful the project Failure was also caused by implementing

challenging but inadequate developed immature financial engineering

instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial

engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP

The involvement coordination and alignment to strategies and plans this

is particularly the case with the integrated approach where the alignment to

regional andor national strategies and especially the involvement of local

stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success

factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is

necessary to successfully implement a project

The capacity of the project implementation body and project owner

almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project


page 15

management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key

cause of failure in project implementation

The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target

groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to

be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained

by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The

pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose

nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo

Future perspective

Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the

regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further

reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out

integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in

integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of

cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such

as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the

general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly

pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020

programming period represents a step forward towards a more result oriented approach

which allows for a better validation of integrated investments

page 16


page 17

Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de

coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les

domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales

Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes

en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si

ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait

une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans

les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et

2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des

six codes de deacutepenses suivants

Deacuteveloppement urbain

Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)

Infrastructure sociale

Infrastructure eacuteducative (code 75)

Infrastructure de santeacute (code 76)

Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)

Logement (code 78)

Autres infrastructures sociales (code 79)

Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de

cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees

et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants

drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes

chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties

prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee

les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute

financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique

Allocation financiegravere

Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement

urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant

repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au

deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les

infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont

suivies par les infrastructures de santeacute avec 2

Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont

ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie

Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie

grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT

DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total

REacuteSUMEacute

page 18

de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la

Belgique (14)

Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence

avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne

et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce

secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les

infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau

deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux

infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus

drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur

Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le

deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations

urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations

FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales

lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui

dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)

sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation

distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees

Approche strateacutegique

Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)

mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept

programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves

diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans

certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun

drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques

soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par

conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale

est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont

combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau

du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent

deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre

nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees

ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes

nationales ou reacutegionales

Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct

impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et

ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par

les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le

besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement

urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires

urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au

niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches

inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets

individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle


page 19

Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de

strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les

participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que

laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles

ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des

organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune

strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type

dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais

seulement agrave un niveau plus local

En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche

inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le

deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies

de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux

multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un

troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des

critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques

Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les

infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant

aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets

speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au

logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure

inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit

ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse

exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les

strateacutegies externes aux PO

Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre

souligneacutees

Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus

geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part

influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute

penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee

La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre

davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques

de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO

Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees

au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien

FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en

Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce

pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13

page 20

La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir

davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer

sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec

lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission

europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et

couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE

agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres

de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme

source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre

explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere

drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers

plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont

commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994

Reacuteussites

Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans

les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le

soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les

reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO

Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip

Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux

et culturels et drsquoautres bacirctiments

Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale

Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc

(re)Construction de rues et de pistes cyclables

Espaces et installations publiques

Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles

Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable

Efficaciteacute eacutenergeacutetique

Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux

useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant

par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute

La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour

lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique

tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le

Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base

du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et

la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis

lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres

pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les

investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam


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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur

lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement

dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux

infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont

Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et

une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de

santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins

deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)

Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part

importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation

(ex Portugal)

Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la

population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)

Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail

afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du

marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)

Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures

sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une

eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel

Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions

de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de

formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents

groupes de populations deacutefavoriseacutees

Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales

les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave

travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de

lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation

Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources

disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part

les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique

reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73

des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance

et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des

compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de

nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces

locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du

travail et un meilleur eacutetat de santeacute

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Durabiliteacute

La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur

dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia

et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de

durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que

laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont

conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles

affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par

durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le

projet dans un avenir proche

La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte

plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple

en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal

et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler

les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges

investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore

eacutevidente

En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute

des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme

drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes

sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts

priveacutes)

Indicateurs

Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de

plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir

comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral

lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en

œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux

objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question

ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de

reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes

Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct

larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement

urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes

drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car

la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande

proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et

compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque

quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant

le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque

dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement

exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les

indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains

PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes


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Identification des facteurs de succegraves

Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres

preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant

des cateacutegories suivantes

La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces

eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de

nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute

agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute

est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la

mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais

immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments

drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet

La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans

Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des

strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties

prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de

succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est

neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet

Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre

drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de

compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des

eacutechecs dans la mise en œuvre des projets

Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de

certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui

manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les

programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre

expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes

concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes

interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee

Perspective future

Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents

dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est

davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave

des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans

les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi

dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre

pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements

Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la

reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines

et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De

plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une

approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des

investissements inteacutegreacutes

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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme

finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der

Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung

und soziale Infrastruktur

Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise

der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele

in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen

inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht

Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich

durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen

Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei

den unten stehenden sechs Ausgabencodes

Staumldtische Entwicklung

integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code

61)

Soziale Infrastruktur

Bildungsinfrastruktur (Code 75)

Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)

Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)

Wohnbauinfrastruktur (Code 78)

andere soziale Infrastrukturen (Code 79)

Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322

operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten

Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine

Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind

sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern

Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten

beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild

davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch

eingebettet waren

Die Finanzetats

Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte

Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund

29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel

in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7

Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die

Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen

KURZFASSUNG

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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als

45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und

Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr

unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische

Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen

gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen

Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe

Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14

Prozent)

Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen

mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region

Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder

gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten

allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr

finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr

als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn

stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)

Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten

Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume

spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide

Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale

Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder

Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant

houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten

Strategische Herangehensweise

Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit

regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales

Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen

Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen

der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es

eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das

jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass

sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich

abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale

Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die

Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren

ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen

Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und

auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art

und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen

80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien


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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele

und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage

Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte

und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen

integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von

Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive

Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften

Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene

Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen

Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen

Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen

Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit

houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten

lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie

abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen

auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem

Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter

den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die

Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind

Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts

auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall

unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der

Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze

In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst

einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen

Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen

Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den

integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien

festgelegt wurden

Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem

bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren

Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten

Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in

einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen

einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich

nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht

ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar

Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen

Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten

Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des

Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das

Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht

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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem

bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht

miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm

nebeneinander festgehalten sind

Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen

oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich

um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als

Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-

134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in

diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-

13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-

15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der

Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure

unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben

auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und

verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer

noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet

Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt

in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter

Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel

den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als

Nachfolgeprogramm

Ergebnisse

Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten

Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von

bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den

Operationellen Programmen herausdestilliert werden

Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc

Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und

Kulturzentren und andere Gebaumlude

Schaffung von Verkaufsflaumlchen

Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung

Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen

Schaffung von oumlffentlichem Raum

Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland

3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)

4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)


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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung

Energieeffizienz

Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser

Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von

bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen

Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr

integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und

laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf

integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt

Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen

oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat

Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs

unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten

Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden

Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst

festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen

Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene

Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und

Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind

Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine

Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum

Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den

Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern

(zB Ungarn)

In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems

festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel

in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)

Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-

Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und

Tschechische Republik)

Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am

Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine

bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen

Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische

Republik oder Litauen)

Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt

die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich

Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet

Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit

Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die

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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung

von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen

In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet

worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz

durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und

Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden

Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige

positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der

europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist

ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre

Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden

konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten

Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen

Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer

Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und

Verbessertes Gesundheitswesen

Nachhaltigkeit

In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht

tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer

Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen

verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen

wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt

worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit

des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der

Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei

Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung

der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen

Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt

allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien

ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-

Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal

bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster

Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen

Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den

Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im

Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale

Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die

portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF

EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und

Privatkredite)

Indikatoren

Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist

dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben


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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit

dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem

festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die

Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang

folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm

gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt

Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den

damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse

berichtet werden

Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein

Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden

dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung

bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist

Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser

festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von

verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung

in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen

trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im

Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte

nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und

andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden

sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass

der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar

definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden

Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben

Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden

Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von

Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die

folgenden Kategorien konnten identifiziert werden

Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags

diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In

vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen

Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in

ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe

Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde

Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht

ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in

der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge

Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und

Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier

sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die

Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen

page 32

Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf

lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die

Implementierung der Projekte

Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des

Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden

Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der

Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg

Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen

Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch

jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich

hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit

fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden

Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad

hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang

folgen

Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter

verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit

integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen

EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung

investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die

Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen

Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU

No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige

Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten

Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts

hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere

Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht

33

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KURZFASSUNG 25

CONTENTS

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CF Cohesion Fund



Commission






EU European Union



MS Member State







SF Structural Funds



ABBREVIATIONS


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Urban development














embedded












EXECUTIVE SUMMARY

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Belgium (14)















Strategic approach






















approach






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selection criteria









highlighted






















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launched in 1994

Achievements






and other buildings







Energy efficiency














achievements are




(eg Hungary)



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education















Sustainability



















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Future perspective












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Logement (code 78)






















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eingebettet waren

Die Finanzetats







KURZFASSUNG

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Prozent)


































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festgelegt wurden














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Nachfolgeprogramm

Ergebnisse
















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Energieeffizienz






















(zB Ungarn)

















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Nachhaltigkeit























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Strategic approach






















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and other buildings







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(eg Hungary)



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Ergebnisse
















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(eg Hungary)



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Strategic approach






















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Nachhaltigkeit























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Strategic approach






















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and other buildings







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(eg Hungary)



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Strategic approach






















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and other buildings







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achievements are




(eg Hungary)



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Indicateurs























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priveacutes)

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REacuteSUMEacute

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priveacutes)

Indicateurs























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KURZFASSUNG

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Nachfolgeprogramm

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