y el servicio de administración tributaria: un estudio de caso · de la transparencia y el...

Para que la democracia funcione 107

Por Carla Angélica Gómez Macfarland

Recibido 11/01/16 · Aceptado 30/04/16

Las cuatro direcciones de la transparencia

y el Servicio de Administración Tributaria:

un estudio de caso

The transparency is an important topic at government because is a factor that impacts on the efficacy, efficiency and good public management. The transparency has to be developed and applied for stakeholders in the society and in the government, in four directions. This article presents data about corruption and good government in Mexico, as transparency’s consequences. Also explains the theory proposed by Hood (2010) and Heald (2012), which specifies the ideal transparency concept appreciated from different perspectives. At the end, the document presents the case of the Tribute Service Administration in Mexico, as an evi-dence of the horizontal and vertical transparency.

Keywords: Transparency, accountability, corruption, bribery, good government, ho-rizontal and vertical transparency

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Transparencia, combaTe a la corrupción y

rendición de cuenTas

Para que la democracia funcione108

INTRODUCCIÓN

La transparencia es un tema tratado tanto por el ámbito público

como por el ámbito privado, está considerada tanto un derecho

humano como un instrumento que impulsa la efectividad y la eficien-

cia de los quehaceres gubernamentales (Hood, 2010 y Heald, 2012).

Además, tanta ha sido su aceptación, que se retoma en discursos

políticos constantemente, sin cuestionar su función real y el análisis

no sólo de sus ventajas sino también de sus desventajas.

En México, la transparencia tuvo su primer marco legal en 2002, a través de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que constituyó las raíces de la rendición de cuentas y la transparencia hacia la sociedad, con el objetivo de recuperar la confianza en las instituciones. A pesar de contar

con un marco jurídico en materia de transparencia y con reformas constitucionales y le-gales1 que han ampliado los deberes de los sujetos obligados en materia de rendición de cuentas y divulgación de información, en México aún existen índices de corrupción altos así como bajos niveles de confianza en las instituciones.

Por tanto, este artículo tiene como objetivo principal conocer el estatus de nuestro país en sus niveles de transparencia y rendición de cuentas, desde la perspectiva teórica de Hood (2010) quien separa claramente los objetivos y consecuencias de una y otra (como la disminución de la corrupción y el aumento de legitimidad, eficiencia y eficacia de los ser-vicios públicos). Asimismo, se analizará, desde la óptica de Heald (2012), el caso concreto del Servicio de Administración Tributaria (SAT), a través del análisis de su marco normativo, como ejemplo para evidenciar las cuatro direcciones de la transparencia.

Por tanto, en el primer apartado se explican algunos conceptos de transparencia de Hood (2010), y los objetivos y consecuencias de la misma, así como la relación que existe entre transparencia y rendición de cuentas. También se explican las cuatro direcciones de la transparencia conforme la propuesta de Heald (2012). En el segundo apartado se presenta información sobre la corrupción y los servicios públicos en México. En esta sección se utili-zan datos de Transparencia Internacional (TI) y de Transparencia Mexicana (TM).

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En el tercer apartado se explica de forma general qué es el Servicio de Administración Tributaria (SAT) y cómo se reflejan las cuatro direcciones de la transparencia (verticales y horizontales) tanto en sus funciones como en sus relaciones con otros órganos públicos, con ciudadanos y con contribuyentes. Por último, se exponen los comentarios finales y los retos que se tienen para lograr una efectiva transparencia y rendición de cuentas.

1. LOS CONCEPTOS, DIRECCIONES Y COMPONENTES DE LA TRANSPARENCIA

La transparencia está asociada directamente con el derecho a saber, ya que cuando la trans-parencia se presenta en el gobierno “permite ver si los representantes efectivamente repre-sentan, si los funcionarios realmente funcionan y si el sistema de justicia es verdaderamente justo” (Fox y Haight, 2007).

La transparencia considerada como una especie de vitrina, en donde el actuar guber-namental, o en su caso las acciones en el ámbito privado pueden estar constantemente bajo escrutinio público, ha estado asociada con la rendición de cuentas. Ambos elementos conforman una buena gobernanza, ya que la primera es la apertura de la información guber-namental pública y la segunda, se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas.

En este sentido, Hood (2010) expone tres tipos de relaciones entre la rendición de cuentas y la transparencia:

a) Cuando se consideran como idénticas.

b) Cuando se consideran como una pareja complementaria.

c) Cuando se consideran como una pareja extraña.

Así, en el primer tipo de relación entre transparencia y rendición de cuentas no existe una diferencia entre la función de una y otra. En el segundo tipo, la transparencia da a conocer información determinada, pero si se requiere saber más, entonces se tendrá que solicitar la información, lo que obligaría a las autoridades a contestar al solicitante. En el tercer tipo de relación, la transparencia no implica un canal de comunicación entre los ac-tores, a diferencia de la rendición de cuentas, donde existe comunicación entre el que pide explicación y el que tiene obligación de otorgarla.

Para Hood (2010), la rendición de cuentas y la transparencia no son idénticas, ya que puede existir transparencia sin rendición de cuentas o viceversa. Por ejemplo, en ocasiones existe información que no está disponible en tiempo real y que debe ser solicitada por el interesado, lo que provoca que exista una obligación de contestar y rendir cuentas.

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En lo que respecta a la transparencia, Heald (2012) presenta 4 direcciones, que también pueden aplicarse a la rendición de cuentas, las cuales son:

A. La vertical. La transparencia puede darse de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. Cuando se tiene una relación simétrica, la transparencia se tiene en ambas direcciones, cuando es asimétrica, sólo en una dirección (ya sea de abajo hacia arriba o bien, de arriba hacia abajo).

Esquema 1. Transparencia Vertical

Fuente: Elaboración propia, con base en Heald (2012).

B. La horizontal. La transparencia se puede dar de adentro hacia afuera o de afuera hacia adentro. Cuando se tiene una visibilidad en ambos sentidos, se representa la idea de la arquitectura carcelaria de Jeremy Bentham: el panóptico, donde se tiene una visibilidad permanente de lo que sucede.

Esquema 2. Transparencia Horizontal

Fuente: Elaboración propia, con base en Heald (2012).

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Conforme a las 4 direcciones de la transparencia propuestas por Heald, el presente ar-tículo considerará la transparencia horizontal en ambos sentidos, es decir, aquella que sigue una dirección de afuera hacia adentro, como en el caso en que los ciudadanos pueden ver lo que se hace dentro de las dependencias o entidades públicas, con el objetivo de controlar la efectividad, eficiencia y buen actuar de funcionarios y representantes; y también, aquella que sigue una dirección de adentro hacia afuera, donde las dependencias deben o tienen la atribución de allegarse de información para cumplir con sus obligaciones.

También se tendrá en consideración la transparencia vertical de abajo hacia arriba, como el caso en que las dependencias desconcentradas rinden cuentas a los órganos centraliza-dos, o la obligación de los servidores públicos de presentar informes a sus superiores; así como la transparencia vertical de arriba hacia abajo, en el que la autoridad es transparente con el ciudadano o beneficiado de un determinado programa.

En este sentido, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) es la dependencia selec-cionada como evidencia de las cuatro direcciones de la transparencia, ya que por sus atri-buciones y sus facultades jurídicas y administrativas, tiene la obligación de ser transparente, rendir cuentas y a su vez, tiene la atribución de solicitar información para el ejercicio óptimo de sus funciones.

1. LA DISMINUCIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y LA EFICIENCIA DEL GOBIERNO COMO CONSECUENCIA DE LA TRANSPA-RENCIA

Los dos objetivos más importantes de la transparencia son la disminución de la corrupción y el buen desempeño del gobierno, traducido en eficiencia, eficacia y legitimidad (Heald, 2012). En este sentido, Transparencia Mexicana ha realizado diversos índices nacionales de corrupción y buen gobierno; el último publicado en 2010.

En dicho índice se mide la corrupción que afecta a los hogares y también registra la corrupción en los servicios públicos que se ofrecen por los tres órdenes de gobierno y por las empresas particulares. Cabe desatacar que, en 2010, se midieron 35 servicios públicos (Transparencia Mexicana, 2011).

Conforme al informe ejecutivo del Índice de Corrupción y Buen Gobierno (INCB) de 2010, se identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por los tres niveles de gobierno, así como en los servicios que son administrados por particulares. Además, una “mordida” costó a los mexicanos un promedio de 165 pesos, y se destinaron más de 32 mil millones de pesos en “mordidas” con el objetivo de acceder o facilitar trámites y servicios públicos. Asimismo, en aquellos hogares cuyo ingreso es de hasta 1 salario mínimo, este costo representó 33% de su ingreso (Transparencia Mexicana, 2011).

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En 2010, respecto de los avances y retrocesos de la corrupción en las entidades fede-rativas, Transparencia Mexicana expuso que 16 entidades federativas disminuyeron su fre-cuencia de corrupción en comparación con el índice del año 2007. Además, de 35 trámites estudiados, 14 redujeron sus niveles de corrupción y 21 trámites aumentaron los mismos (Transparencia Mexicana, 2011).

Respecto de la corrupción en las entidades federativas, en el año 2010, Baja California Sur fue la entidad federativa que mejoró más en el índice y Guerrero la que empeoró más.

Gráfica 1. Entidades federativas que mejoraron en el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de 2007 a 2010

Fuente: elaboración propia con datos del Resumen Ejecutivo del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2010 (Transparencia Mexicana, 2011).

Gráfica 2. Entidades federativas que empeoraron en el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de 2007 a 2010

Fuente: elaboración propia con datos del Resumen Ejecutivo del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2010 (Transparencia Mexicana, 2011).

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Por otro lado, en lo que respecta a la corrupción en trámites y servicios, el trámite que empeoró más fue el de atención en urgencias en una clínica u hospital, y el que mejoró más fue el relativo a recibir correspondencia (Transparencia Mexicana, 2011).

Con relación al buen desempeño del gobierno, traducido en eficacia y eficiencia, como consecuencia de la transparencia, Transparencia Mexicana, en 2010, expuso que además de la recepción de correspondencia, otros trámites que mejoraron en sus niveles de corrupción y buen gobierno fueron: conexión o reconexión de luz, verificación vehicular y apoyo de progra-mas de gobierno. Por el contrario, además del servicio de atención en urgencias en una clínica u hospital, otros servicios empeoraron en sus niveles de corrupción y buen gobierno. Dichos servicios fueron: pago de predial, obtención de constancias o exámenes de escuelas públicas y obtención de crédito o préstamo en efectivo (Transparencia Mexicana, 2010).

En cuanto a los trámites y servicios públicos, se evidencia que en lugar de mejorar sus posicionamientos en cuanto a los niveles de corrupción, la mayor parte de los servicios medidos (21 de 35) empeoraron sus niveles, lo que, conforme al concepto de Heald (2012), sería una consecuencia de la deficiente aplicación de la transparencia; ya que no se cumpli-ría con el fin que persigue la misma.

Además de Transparencia Mexicana, Transparencia Internacional ha realizado distintos estudios comparando a diversos países respecto de sus niveles y percepción de corrupción. En ese sentido, en el Índice de Percepción de Corrupción 2014, México se ubica en el lugar 103 de 175 países respecto de la percepción de corrupción. Asimismo, se tiene sólo un 44% de control de la corrupción (Transparencia Internacional, 2015).

En dicho Índice, los 10 países que se ubican con mejor calificación respecto de la per-cepción de corrupción son: Dinamarca, Nueva Zelanda, Finlandia, Suecia, Noruega, Suiza, Singapur, Holanda, Luxemburgo y Canadá. Los 10 países con la calificación más baja en ni-veles de corrupción son: Somalia (con 8 de 100 puntos), Corea del Norte (8 de 100 puntos), Sudán (11 de 100 puntos), Afganistán (12 de 100 puntos), Sudán del Sur (15 de 100 puntos), Irak (16 de 100 puntos), Turquestán (17 de 100 puntos), Uzbekistán (18 de 100 puntos), Libia (18 de 100 puntos) y Eritrea (18 de 100 puntos). Por tanto, México se encuentra en la mitad de calificaciones más bajas, con 35 puntos de 100. Países como Nigeria, Moldova y Bolivia tuvieron la misma calificación que México en 2014.

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Gráfica 3. Percepción de Corrupción

Fuente: Elaboración propia con información del Índice de Percepción de Corrupción (Transparencia Internacional, 2014).

2. SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, ESTUDIO DE CASO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS CUATRO DIRECCIONES DE LA TRANSPARENCIA

El Servicio de Administración Tributaria (SAT) es “un órgano desconcentrado de la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público, que tiene la responsabilidad de aplicar la legislación fiscal y aduanera, con el fin de que las personas físicas y morales contribuyan proporcional y equitativamente al gasto público; de fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras; de facilitar e incentivar el cumplimiento voluntario, y de generar y proporcionar la información necesaria para el diseño y la evaluación de la política tributaria” (Servicio de Administración Tributaria, 2014).

Su actuar y regulación se rige conforme a diversos documentos normativos como leyes, decretos, circulares, reglamentos, manuales y códigos, entre otros. En este sentido, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 26, establece que el Poder Ejecutivo de la Unión contará con diversas dependencias para despachar asuntos ad-ministrativos. Entre dichas dependencias se encuentra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que tiene más de 34 funciones que atender, todas ellas relacionadas con los ingresos y egresos federales, desde su recaudación hasta el control del gasto público fede-ral. Entre los asuntos que la SHCP debe atender, se encuentra, precisamente, el cobro de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales, tal como lo establece la fracción XI del artículo 31 de la LOAPF. Para cumplir con la ejecución

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de dicha función, se crea el Servicio de Administración Tributaria (SAT), como un órgano desconcentrado de la SCHP que debe aplicar la legislación fiscal y aduanera.

Si bien es cierto que el SAT tiene autonomía de gestión y presupuestal para cumplir con su objeto y tiene autonomía técnica para dictar sus resoluciones, también es cierto que es un órgano desconcentrado jerárquicamente subordinado a la SHCP (Artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

Por otro lado, las funciones del SAT se encuentran establecidas específicamente en la Ley del Servicio de Administración Tributaria en las 18 fracciones de su artículo 7º, las cua-les se relacionan con la recaudación de impuestos, contribuciones de mejores, derechos, productos y aprovechamientos federales, dirección de servicios aduanales, representación del interés de la Federación en controversias fiscales, ejercicio de atribuciones en materia de coordinación fiscal, solicitar y proporcionar a otras instancias el acceso a la informa-ción necesaria para evitar evasión fiscal, vigilar cumplimiento a disposiciones, proporcionar asistencia en su materia, fungir como órgano de consulta, allegarse de información para determinar el origen de ingresos de contribuyentes, proponer política de administración tributaria para su aprobación y operar la base de datos del sistema de administración tribu-taria, entre otras.

Así, cada una de las atribuciones debe llevase a cabo a través de diferentes actividades y personal perteneciente a distintos departamentos que conforman el organigrama del SAT. De hecho, si se analizan sus atribuciones, se puede apreciar que gran cantidad de ellas, se relacionan con la obligación o el derecho de ceder u obtener información de y hacia dife-rentes actores; lo que demuestra que debe existir transparencia y rendición de cuentas en diversos sentidos, ya sea vertical u horizontal.

Por lo anterior, es que el Servicio de Administración Tributaria se considera un caso adecuado para analizar las 4 direcciones de la transparencia propuestas por Heald (2012). Así mismo, cabe señalar que en el caso que se presenta, la transparencia se considera com-plementaria a la rendición de cuentas, por lo que las cuatro direcciones se adaptarán ya sea a la transparencia (cuando no haga falta solicitar información para poder verla), o a la rendición de cuentas (cuando la información no está disponible de forma automática, sino que es necesario solicitarla).

3. DIRECCIONES DE LA TRANSPARENCIA: VERTICAL

3.1 TRANSPARENCIA DE ABAJO HACIA ARRIBA

Dentro del Servicio de Administración Tributaria, se puede apreciar la transparencia vertical que existe de abajo hacia arriba. En este sentido, el SAT debe ser transparente con su supe-rior jerárquico, que en este caso, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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En la propia LOAPF se establece, en el artículo 17 primer párrafo, lo relativo a la relación jerárquica que existe entre los órganos desconcentrados y las Secretarías de Estado:

Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos

de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos

administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subor-

dinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y

dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformi-

dad con las disposiciones legales aplicables. (Art. 17 de la Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal).

Así, el SAT, a pesar de que cuenta con cierta autonomía de gestión y técnica, debe cumplir con diversas atribuciones entre las que se encuentra la de: “Diseñar, administrar y operar la base de datos para el sistema de información fiscal y aduanera, proporcionando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos suficientes que permitan elaborar de manera completa los informes que en materia de recaudación federal y fiscali-zación debe rendir el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión” (Artículo 3º, fracción XIV de la Ley del Servicio de Administración Tributaria (LSAT)).

Además, conforme al artículo 22 de la LSAT perteneciente al capítulo I “De la Información y la Transparencia”, se estipula que el SAT está obligado a proporcionar los datos necesarios para que el Ejecutivo Federal a su vez, proporcione la información al Congreso de la Unión.

Así, el SAT debe brindar informes mensuales y trimestrales sobre la evolución de la recaudación al Ejecutivo federal; los informes trimestrales deben contener: la recaudación federal con desagregación correspondiente conforme lo establece la Ley de Ingresos de la Federación, los ingresos recabados por el Gobierno Federal, atendiendo origen petrolero o no, los ingresos obtenidos conforme a clasificación institucional de recursos e ingresos excedentes a los previstos, entre otros (Art. 23 de la LSAT).

Así mismo, el SAT tiene la obligación de proporcionar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos para que el Ejecutivo Federal brinde en los informes trimestrales, datos como: recaudación y créditos fiscales, número de contribuyentes, re-caudación del Impuesto sobre la Renta, recaudación del Impuesto al Valor Agregado, lo ingresos de Petróleos Mexicanos, la recaudación de otros tipos de impuestos y la aplicación de multas fiscales, entre otros (Art. 24 de la LSAT).

Cabe destacar que dichos informes se entregan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien a su vez lo entrega al Ejecutivo federal, quien tiene la obligación de darla co-

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nocer al Congreso de la Unión por medio de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados y de Senadores2.

Esquema 3. Dirección que siguen los informes mensuales y trimestrales del SAT conforme a la legislación vigente

Fuente: Elaboración propia con información derivada del artículo 22 y 23 de la LSAT.

Como se puede analizar en el esquema anterior, el SAT tiene la obligación de rendir cuentas al Ejecutivo federal para que este a su vez presente los informes al Congreso de la Unión. Así, se muestra cómo el SAT debe ser transparente y rendir cuentas a su superior jerárquico (que a su vez informa sobre sus actuaciones a integrantes del poder legislativo, lo que se relaciona con la división de poderes y el sistema de pesos y contrapesos), por lo que se presenta la dirección vertical de abajo hacia arriba.

Así mismo, la acción que se presenta es una rendición de cuentas, más que una transpa-rencia en la información; ya que el informe debe ser construido en los tiempos que señala la legislación y brindarse a los actores señalados. Además, es importante mencionar que la acción de elaboración y entrega de informes mensuales y trimestrales representan una relación de transparencia y rendición de cuentas vertical asimétrica, ya que se da de abajo hacia arriba y no precisamente en ambas direcciones.

Otro ejemplo que se presenta dentro del Servicio de Administración Tributaria de rela-ción de transparencia de abajo hacia arriba es el relacionado con los datos que el SAT debe proporcionar a su superior jerárquico, la SHCP. En este sentido, el artículo 24 de la LSAT establece que:

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“El Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos necesarios para que el

Ejecutivo Federal informe en una sección específica en los informes trime-

strales a que se refiere la fracción II del artículo 22 de esta Ley, lo relativo

a…” (Art. 24 de la LSAT).

El tipo de relación entre el SAT y la SHCP, en este caso, sigue siendo asimétrica; ya que no se establece alguna obligación a la SCHP para ser transparente directamente con el SAT de forma vertical y en una relación de arriba hacia abajo.

Ahora bien, existe otro ejemplo relacionado con el SAT y los contribuyentes en el que se evidencia una relación vertical simétrica. Ya que el contribuyente está obligado a realizar declaraciones sobre sus ingresos ante el SAT, para el respectivo pago de impuestos y, el SAT a su vez, está obligado a transparentar el trámite que le brinda a ese pago de impuestos, derechos, contribuciones, multas, etc., recaudadas de los contribuyentes.

En lo que se refiere a la obligación de los contribuyentes de ser transparentes con el SAT, se considera que se presenta una transparencia vertical de abajo hacia arriba, ya que el SAT es la autoridad encargada de recaudar impuestos, y el contribuyente, el sujeto que declara y paga los mismos.

En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artícu-lo 31 fracción IV, establece que los mexicanos tienen la obligación de “contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. Ahora bien, la atribución de recaudar le corresponde al SAT conforme al artículo 7º fracción I de la LSAT, lo que significa que, de alguna forma, los contribuyentes deben ser transparentes ante el SAT en sus declaraciones de impuestos.

Así, los mexicanos tienen distintas obligaciones fiscales dependiendo del régimen en el que se encuentren. Por un lado, se encuentran las personas físicas que son aquellas que pueden darse de alta a través de distintos regímenes:

Asalariados: Son aquellas “personas físicas que perciben salarios y demás prestaciones derivadas de un trabajo personal subordinado a disposición de un empleador, incluyendo la participación de utilidades y las indemnizaciones por separación de su empleo” El tér-mino de sueldo suele ser utilizado como sinónimo de salario (Servicio de Administración Tributaria, 2014). Cabe destacar que de acuerdo con el SAT, existen otros ingresos que tie-nen tratamiento similar al de salarios como los funcionarios públicos y trabajadores de cualquier orden de gobierno, los miembros de fuerzas armadas, los rendimientos de las sociedades cooperativas, los anticipos a miembros de sociedades y asociaciones civiles, los honorarios a personas que prestan servicios, los comisionistas o comerciantes.

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Honorarios (servicios profesionales): las personas físicas que tributan bajo este régi-men, son aquellas que “obtienen ingresos por prestar servicios profesionales de manera independiente (no como asalariados) a empresas, dependencias de gobierno o a personas físicas en general, por ejemplo: abogados, contadores, arquitectos, médicos, dentistas, in-genieros, entre otros.” (Servicio de Administración Tributaria, 2014).

Arrendamiento de inmuebles: Bajo este régimen tributan las personas físicas que obtie-nen ingresos por rentar o alquiler bienes inmuebles.

Actividades empresariales: Tributan bajo este régimen, las personas físicas que realizan ac-tividades comerciales, industriales, de autotransporte, agrícolas, ganaderas, pesca o silvícolas.

Incorporación fiscal: Los contribuyentes que tributan en este régimen son aquellas “per-sonas físicas que realicen actividades empresariales, que vendan bienes o presten servicios por los que no se requiera para su realización título profesional, así como aquellos que realicen las actividades señaladas y que además obtengan ingresos por sueldos o salarios, asimilados a salarios o ingresos por intereses, siempre que el total de los ingresos obtenidos en el ejercicio inmediato anterior por los conceptos mencionados, en su conjunto no hubiera excedido de la cantidad de dos millones de pesos” (Servicio de Administración Tributaria, 2014).

Además de las personas físicas y los distintos regímenes a través de los cuales se pue-de tributar, se encuentran las personas morales que se conforman por una agrupación de personas que se unen con un fin u objetivo determinado, posible y lícito (ya sea sociedad civil, mercantil, entre otras). Las personas morales tienen dos opciones de regímenes para tributar: personas morales de régimen general y personas morales con fines no lucrativos.

Las personas morales del régimen general realizan actividades lucrativas y están consti-tuidas como personas morales conforme a alguna figura jurídica concreta (sociedad coope-rativa, uniones de crédito, sociedades civiles, etc.). Por su parte, las personas morales con fines no lucrativos, son aquellas que no buscan obtener una ganancia económica o un lucro, como las instituciones de beneficencia.

Así, tanto las personas morales como las personas físicas, independientemente de su régimen, están obligadas a realizar determinados trámites y declaraciones ante el SAT, para así dar cumplimiento al ordenamiento constitucional.

Las obligaciones fiscales de las personas físicas son:

· Inscribirse en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC).· Mantener actualizada la información en el RFC.· Facturación electrónica.· Llevar contabilidad. · Realizar declaraciones.· Otras obligaciones (Servicio de Administración Tributaria, 2014).

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Las declaraciones mensuales, anuales e informativas de las personas físicas (dependien-do del régimen fiscal al que pertenezcan) son una forma de rendir cuentas al SAT, que es la autoridad recaudadora. Por tanto, se presenta una relación vertical de abajo hacia arriba derivada de un mandato constitucional y legal.

En este sentido, también las personas morales del régimen general tienen ciertas obli-gaciones que cumplir ante el SAT, entre las que se encuentra: presentar declaraciones y pagos mensuales, así como declaración anual. Asimismo, las personas morales con fines no lucrativos, también deben presentar declaraciones mensuales y declaraciones informativas, como parte de sus obligaciones.

Además, conforme lo establece la fracción XII del artículo 7º de la LSAT, el SAT tiene la atribución para poder allegarse de la información necesaria para determinar el origen de los ingresos de los contribuyentes para que se cumpla correctamente con sus obligaciones.

Por consiguiente, tanto con las personas físicas como con las personas morales, se cum-ple la rendición de cuentas (forma complementaria de la transparencia) de forma vertical de abajo hacia arriba.

Esquema 4. Dirección que siguen las declaraciones de impuestos de personas físicas y morales ante el SAT

Fuente: elaboración propia con información de las declaraciones informativas del Servicio de Administración Tributaria, 2014.

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3.2 TRANSPARENCIA DE ABAJO HACIA ARRIBA

Así como existe transparencia y rendición de cuentas de abajo hacia arriba en el caso de los contribuyentes en relación al SAT, en esta misma relación se presenta la transparencia y rendición de cuentas de arriba hacia abajo, ya que el SAT está obligado a transparentar sus diferentes procesos y actividades. En ese caso, la relación vertical es simétrica, ya que los contribuyentes rinden cuentas al SAT en sus declaraciones de impuestos, y el SAT es trans-parente con la información que brinda a los contribuyentes a través de diversas acciones.

En este sentido, el SAT tiene la obligación de cumplir con lo que establece la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) en lo que respecta a la actualización de su página de internet3. Esta obligación está estipulada en la propia LSAT en el artículo 27, que indica la obligación tanto del SAT como de la SHCP de atender lo que señale la LFTAIPG respecto a la actualización de las páginas electrónicas en lo que concierne a la información relativa a legislación, reglamentos, disposiciones generales y tablas para pago de impuestos.

A pesar de que la LSAT únicamente señala la obligación de publicar información relativa a normatividades generales, el SAT es sujeto obligado conforme a la Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública y a la LFTAIPG. Por tanto, también debe cumplir con lo estipulado en el artículo 7 de la LFTAIPG, en tanto ésta se actualice (Diario Oficial de la Federación, 2015).

Así, el SAT debe publicar, en su página oficial en sitio de Internet, información relativa a:

· Estructura orgánica

· Facultades de unidades administrativas

· Directorio de servidores públicos

· Remuneración por puesto

· Domicilio de unidad de enlace

· Metas y objetivos de unidades administrativas

· Servicios

· Trámites, requisitos y formatos.

· Información sobre presupuesto asignado, así como informes sobre su ejecución. En

este sentido, la autoridad fiscal (SHCP) debe proporcionar la información sobre la eje-

cución del presupuesto asignado al Ejecutivo federal; así como información sobre la

situación económica, finanzas públicas y deuda pública, entre otros.

· Resultados de auditorías realizadas por Secretaría de la Función Pública, contralorías

internas o Auditoría Superior de la Federación.

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· Diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a programas de subsidio.

· Concesiones, permisos o autorizaciones otorgados.

· Contrataciones.

· Marco normativo.

· Informes que generen sujetos obligados.

· Mecanismos de participación ciudadana.

· Información que sea de utilidad.

Por tanto, el SAT dentro de todos estos puntos, está obligado con el contribuyente a brindar información sobre sus propias actividades, entre las que se encuentra la recauda-ción de impuestos. En este sentido, el SAT publica, en su página oficial de Internet, infor-mes para cumplir con la rendición de cuentas4. En dicho sitio se localizan informes como programas, informes de labores, informes de rendición de cuentas del SAT, entre otros (Servicio de Administración Tributaria, 2015).

Así, en este ejemplo concreto, se puede observar que la transparencia y la rendición de cuentas, tanto por la información publicada en el sitio oficial como por los informes de rendición de cuentas generados, se observan de arriba hacia abajo; es decir, de la autoridad recaudadora a los contribuyentes.

Esquema 5. Dirección que siguen los informes del SAT

Fuente: elaboración propia con información del sitio oficial de rendición de cuentas del Servicio de Administración Tributaria.

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De modo que, la dirección de la transparencia y la rendición de cuentas que existe entre el Servicio de Administración Tributaria y los contribuyentes es vertical simétrica, ya que existe rendición de cuentas del contribuyente hacia el SAT y, transparencia y rendición de cuentas del SAT a los contribuyentes. La relación entre la transparencia y rendición de cuentas en este ejemplo, es complementaria.

4. DIRECCIONES DE LA TRANSPARENCIA: HORIZONTAL

De acuerdo con Heald (2012) existen otras dos direcciones desde las que se puede anali-zar la transparencia: la horizontal de afuera hacia adentro y la horizontal de adentro hacia afuera.

En este caso, el SAT también es una dependencia que sirve como ejemplo para analizar la teoría en la práctica.

4.1 TRANSPARENCIA DE ADENTRO HACIA AFUERA

Así como el SAT se obliga con los contribuyentes, de forma indirecta, a transparentar deter-minada información y a rendir cuentas, el órgano desconcentrado también se obliga a dar a conocer, al público en general, lo que sucede internamente en la dependencia, conforme a lo estipulado en las legislaciones ya mencionadas (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber-namental, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Ley del Servicio de Administración Tributaria).

Las fracciones del propio artículo 7º de la LFTAIPG, establecen lo que los sujetos obli-gados deben publicar en sus sitios oficiales de Internet. Así, en el Portal de Obligaciones de Transparencia del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI), se encuentra publicada la información relacionada a la SHCP y en específico, al SAT.

La información publicada cumple con las 17 fracciones estipuladas en el artículo 7º de la legislación mencionada. En el portal, cualquier persona que tenga acceso a internet podrá consultar desde la estructura orgánica del órgano desconcentrado, hasta información rele-vante en materia de transparencia, pasando por directorio de los servidores públicos, la re-muneración a los mismos, informes, auditorías, presupuesto asignado y ejecutado, etcétera.

De manera que, lo que sucede al interior de la dependencia puede verse “desde afue-ra”. Así, se cumple con la transparencia horizontal de adentro hacia afuera, y se refleja, de forma parcial, la idea del panóptico de Bentham5.

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Esquema 6. Dirección que sigue la información publicada en el sitio oficial de Internet del SAT

Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso

a la Información y Protección a los Datos Personales, 2015.

4.2 TRANSPARENCIA DE AFUERA HACIA ADENTRO

Aunque pueda parecer complejo encontrar un ejemplo en el que una dependencia pueda observar desde adentro, lo que sucede afuera, o en donde los actores que se encuentran “afuera” sean transparentes con el que vigila desde adentro, en realidad, si se analizan las atribuciones del SAT señaladas en el artículo 7 de la LSAT, se detectan algunas acciones en las que el SAT debe y tiene el derecho de vigilar, desde dentro, algunas actuaciones que suceden a su alrededor, respecto del tema fiscal y aduanero.

En este sentido, se detectan 5 atribuciones importantes que pueden evidenciar la trans-parencia que debiera existir de afuera hacia adentro, para que el SAT pueda cumplir con sus funciones:

a. Fracción II del artículo 7º de la LSAT: “Dirigir los servicios aduanales y de inspec-

ción, así como la Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera”. Así,

para realizar una inspección, el SAT debe analizar determinada información.

En este sentido, la Administración Central de la Unidad de Apoyo para la Inspección Fis-cal y Aduanera tiene como funciones actuar como Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera (Artículo 12, fracción II del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria), planear y organizar estrategias para crear mecanismos y sistemas para prevenir y combatir conductas ilícitas en relación con el comercio exterior o tráfico internacional

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(Art. 11 fracción VIII del Reglamento Interior del SAT), coordinarse con otras unidades para un mejor desempeño (Art. 11 fracción XVI del Reglamento) y practicar inspecciones, actos de vigilancia y verificaciones para vigilar cumplimiento de obligaciones de contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados en materia de impuestos (Art. 11 fracción LX del Reglamento).

Por lo tanto, al tener como obligación y atribución, inspeccionar y vigilar para el cum-plimiento de sus funciones, el SAT, a través de esta Administración Central, que actúa como Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera, debe conocer lo que sucede afuera, es decir, con contribuyentes, responsables solidarios o cualquier sujeto obligado en materia de impuestos. La disponibilidad o la solicitud de esta información corresponde a una trans-parencia o bien, a una rendición de cuentas horizontal de afuera hacia adentro.

b. Fracción VII del artículo 7º de la LSAT: “Vigilar y asegurar el debido cumplimien-

to de las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, ejercer las facultades

de comprobación previstas en dichas disposiciones”.

Para cumplir con esta función, el SAT necesita conocer lo que sucede con diversos actores

respecto de su cumplimiento con las obligaciones establecidas por disposiciones fiscales y

aduaneras, y así, poder aplicar facultades de comprobación.

c. Fracción VIII del artículo 7º de la LSAT: “participar en la negociación de los

tratados internacionales que lleve a cabo el Ejecutivo Federal en las materias

fiscal y aduanera, así como celebrar acuerdos interinstitucionales en el ámbito

de su competencia”.

En este sentido, el SAT también debe tener conocimiento de lo que sucede entre el Eje-cutivo federal y otros Estados, o bien, con otras dependencias o instituciones. Un ejemplo de un acuerdo interinstitucional, es el Acuerdo entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los Estados Unidos Mexicanos y el Departamento del Tesoro de los Estados Uni-dos de América para mejorar el cumplimiento fiscal internacional incluyendo con respecto a FACTA6.

d. Fracción XI del artículo 7º de la LSAT: “Localizar y listar a los contribuyentes con

el objeto de ampliar y mantener actualizado el registro respectivo”.

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El SAT utiliza diversas normas y documentos jurídicos (como el Código Fiscal de la Fe-deración, Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley del Impuesto al Valor Agregado, entre otras) para allegarse de información con el objetivo de actualizar el Registro Federal de Contribu-yentes (RFC). Uno de los documentos más comunes son las resoluciones misceláneas publi-cadas en el Diario Oficial de la Federación. Dichas resoluciones se publican conforme a lo estipulado en el artículo 33, fracción I, inciso g, del Código Fiscal de la Federación, que se-ñala las facultades de autoridades fiscales para cumplir adecuadamente con sus funciones. En este caso, se establece que las resoluciones de autoridades fiscales se deberán publicar cada año y deben estar a disposición de los contribuyentes.

Tanto las legislaciones en la materia como las resoluciones de autorida-des fiscales son útiles para que el propio SAT mantenga actualizado el regis-tro de los contribuyentes, y pueda localizarlos en determinado momento.

e. Fracción XII del artículo 7º de la LSAT: “Allegarse la información necesaria para

determinar el origen de los ingresos de los contribuyentes y, en su caso, el

cumplimiento correcto de sus obligaciones fiscales”. Así como se utilizan normas jurídicas y administrativas para mantener actualizado el

RFC, también se utilizan dichos ordenamientos para determinar el origen de los ingresos de los contribuyentes; además, con acciones como acuerdos interinstitucionales, también se busca obtener información. En este sentido, la autoridad fiscal (el SAT) debe observar y conocer datos que se encuentran afuera de la propia entidad fiscal.

f. Fracción XIII del artículo 7º de la LSAT: “Proponer, para aprobación superior, la

política de administración tributaria y aduanera, y ejecutar las acciones para su

aplicación. Se entenderá como política de administración tributaria y aduanera

el conjunto de acciones dirigidas a recaudar eficientemente las contribuciones

federales y los aprovechamientos que la legislación fiscal establece, así como

combatir la evasión y elusión fiscales, ampliar la base de contribuyentes y fa-

cilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones de los contribuyentes”.

Para dar cumplimiento a esta obligación el SAT evalúa la eficiencia recaudatoria y de fiscalización existente en el país, por lo que la propia legislación señala que el SAT debe publicar estudios sobre evasión fiscal. Asimismo, debe realizar anualmente un estudio de ingreso-gasto para demostrar por decil de ingreso de las familias su contribución en im-

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puestos y derechos, así como servicios públicos y bienes que reciben con recursos de los tres órdenes de gobierno (Art. 29 y 31 de la LSAT).

De modo que, estas acciones también implican que exista disponibilidad de informa-ción por parte de actores externos para que el SAT sea más eficaz y eficiente respecto de la recaudación fiscal.

En resumen, de diversas fracción del artículo 7º de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, que se refieren a las funciones del SAT, se observa la necesidad de que exista cierta transparencia y, en determinados casos, rendición de cuentas, de actores externos hacia el interior del órgano desconcentrado.

CONCLUSIONES

Los autores Heald (2012) y Hood (2010) se consideraron como autores base para el desa-rrollo de este artículo. Del primero se consideró su perspectiva respecto de las consecuen-cias de la transparencia y la rendición de cuentas: la disminución de corrupción y la efec-tividad y eficiencia de los servicios públicos. En este sentido, se presentó información de fuentes nacionales y extranjeras respecto del lugar que México ocupó, en 2014, en materia de corrupción y de la eficiencia de los servicios públicos.

Del segundo autor, se consideró su perspectia sobre las cuatro direcciones de la transpa-rencia en México, incluyendo la horizontal de afuera hacia adentro y viceversa y, la vertical, de arriba abajo y viceversa. Así, para comprobar la existencia de estas cuatro direcciones se realizó un estudio de caso.

La transparencia y la rendición de cuentas en México han sido respaldadas por nu-merales constitucionales y por la ley federal y ley general en la materia. En este sentido, la legislación establece la obligación de sujetos que reciben presupuesto público, de rendir cuentas y ser transparentes con la información que generan.

Uno de dichos sujetos es el Servicio de Administración Tributaria (SAT), órgano des-concentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que sirvió como un estudio de caso para aplicar la teoría de las cuatro direcciones de la transparencia propuesta por Heald (2012).

El estudio demostró que en el caso concreto del SAT se cumplen las cuatro direcciones de la transparencia, ya sea por las funciones que cumple o por las obligaciones que se le exigen en las leyes fiscales, tributarias y de transparencia.

Se demostró que existe una relación de rendición de cuentas vertical del SAT hacia la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de los contribuyentes hacia el SAT. Ade-más, también existe una relación transparencia vertical en sentido opuesto, donde el SAT da

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a conocer, mediante determinados informes, datos sobre la recaudación de impuestos a los contribuyentes.

También se mostró que existe una dirección horizontal de transparencia en ambos sentidos (de afuera hacia aden-tro y de adentro hacia afuera). La primera se reflejó en los informes sobre evasión fiscal que el SAT, a través de diver-sas universidades, realiza, y la segunda se demostró con el cumplimiento de colocar la información exigida por la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el sitio oficial de la dependencia.

Así, el marco jurídico tanto en materia de transparencia y acceso a la información, como el propio de cada sujeto obligado, debe prever lo concerniente a la materia de rendi-ción de cuentas y de transparencia, lo que facilita el ejercicio de facultades y el cumplimiento de obligaciones de los su-jetos obligados y de los actores que se relacionan con ellos.

REFERENCIAS

1 Como la reciente legislación general aprobada por la LXII Legislatura como consecuencia de la reforma constitucio-nal en materia de transparencia en 2014.

2 Información disponible en: Comisión de Hacienda y Cré-dito Público. Anexo III Informes Recibidos. . Informe de Actividades. Segundo Año de Ejercicio. LXII Legislatura, de la WWW: http://www.senado.gob.mx/comisiones/ha-cienda/docs/Informe2_LXII.pdf. Consultado el 8 de julio de 2015.

3 Esta legislación está vigente al momento de escribir este artículo, ya que, si bien es cierto que la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública entró en vigor el 5 de mayo de 2015, justo un día después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el ar-tículo octavo transitorio de dicha normatividad establece que en tanto no se actualicen las leyes federales y locales en la materia, los sujetos obligados deberán cumplir con lo establecido en la Ley Federal en la materia. Esto, debi-

Carla Angélica Gómez Macfarland

La autora es licenciada en derecho y maestra en gestión pública aplicada por el Tec-nológico de Monterrey. Fue directora de las carreras de derecho del Tecnológico de Monterrey Campus Puebla, así como docente de materias de gestión pública, funda-mentos de la política pública, marco legal de los negocios, entre otras. Actualmente, es doctorante en políticas públi-cas por la misma institución. Asimismo, es investigadora “B” en la Dirección General de Análisis Legislativo en el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República y docente de diversas materias de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Tecnológica de México en Línea.

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do a que el Congreso de la Unión y las legislaturas locales tienen un año para hacer las reformas a las legislaciones y lineamientos correspondientes.

4 Véase Servicio de Administración Tributaria. Rendición de Cuentas, de la WWW http://www.sat.gob.mx/transparencia/rendicion_cuentas/Paginas/default.aspx. Consultado el 8 de julio de 2015.

5 El panóptico, propuesto por Jeremy Bentham en 1791, consistía en un centro peniten-ciario en el que una sola persona (guardia) podía observar a todos los reclusos. Así, para Bentham, el manejo de la transparencia representa un principio central para un buen gobierno (Hood, 2010).

6 Ley sobre el Cumplimiento Fiscal relativa a Cuentas en el Extranjero.

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