Aprendizajes acerca de los datos del gasto público Una visión desde la sociedad civil en Chile

Jeannette von WolfersdorffObservatorio del Gasto Fiscal en Chile

El presente documento fue elaborado para el Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT), como participación en las jornadas de aprendizaje e intercambio de experiencias, entre el 1-2 de junio de 2017 en Asunción, Paraguay.

“Cuando envío a mi hijo al mercado con diez rupias a comprar algo, le exijo que me rinda cuentas cuando regresa a casa. De igual forma, cuando el gobierno gasta mi dinero tengo derecho a exigir la rendición de cuentas por esos gastos.”1

Susheela Devi, una mujer campesina de la India, citada por International Open Budget Partnership, 2009.

“The world’s most valuable resource is no longer oil, but data”The Economist 2017.

“Los países mejor preparados para acumular, procesar, analizar y publicar datos, serán los países más prósperos de este siglo” David Luna, Ministro TIC Colombia, 2016.

1 Our Money, our responsibility; Citizens Guide to Monitoring Government Expenditures, Vivek Ramkumar, The Internationa Budget Partnership, 2008.

1. Introducción

La desconfianza o la resignación que los ciudadanos sienten hacia las instituciones públicas no necesariamente surge de un empeoramiento de la gestión pública, sino de que hoy ellos le exigen más al Estado. Junto con la resignación, nace también un cierto desinterés ciudadano por la gestión pública. Mientras tanto, no obstante, se mantiene intacto el interés por la esfera pública, que se expresa vía movimientos ciudadanos, agrupaciones de la sociedad civil o la participación en marchas.

Lo anterior implica un desafío enorme para el sector público, acostumbrado a actuar dentro de un mercado con características monopólicas. En la actualidad, no obstante, se enfrenta con ciudadanos que no diferencian entre la calidad de servicio que esperan del Estado o de cualquier empresa privada, y que -en caso de no ser escuchados o atendidos correspondientemente- se muestran dispuestos a actuar de forma colectiva, convocadas por las redes sociales.

En consecuencia, y reconociendo el impacto positivo que tiene la transparencia sobre la confianza ciudadana2, el desafío para cualquier gobierno no solamente es proveer mejores servicios, sino también mejor información, en mejores formatos y a más ciudadanos. Como parte de esta información, juegan un rol relevante los datos sobre el gasto público, siendo ellos la expresión financiera de todas las políticas públicas y, por ello, la médula de la rendición de cuentas del sector público frente a sus contribuyentes.

A nivel internacional, existen múltiples iniciativas que promueven una mayor transparencia fiscal y una rendición de cuentas del gasto público más efectiva. Mientras estas han considerado históricamente más a un público experto, en los años recientes se ha hecho notar una creciente preocupación por grupos de la sociedad civil menos expertos. También en Chile se nota una preocupación creciente por la satisfacción de usuarios de los servicios públicos3, aún cuando en la práctica todavía no existe una política pública al respecto, ni menos con foco en los datos que se publican desde el Estado.

Aún más allá, existe otro aspecto que todavía no entra en debate y que, no obstante, es la base tanto de la transparencia del gasto público, como de la participación ciudadana respectiva: la necesaria gestión de calidad de los datos a publicar. Para ello, es crucial la implementación de un modelo de gobernanza de datos para el sector público, considerando en especial los datos del gasto público, de los productos y servicios que financia y de los respectivos resultados obtenidos.

2. Los datos del gasto público

2 Vea, por ejemplo, la mediación de satisfacción de usuarios en línea, vía los informes trimestrales del E-Government Transparency Index, de Foresee: http://learn.foresee.com/the-foresee-e-government-satisfaction-index-q1-2017

3 Por ejemplo, http://modernizacion.beta.hacienda.cl/estudios/satisfaccion-usuaria-y-atencion-ciudadana/medicion-de-la-satisfaccion-usuaria

Los datos del gasto público no se refieren solo a información financiera, sino deberían incluir también datos acerca de los servicios y productos que el gasto financia, así como datos acerca de los resultados obtenidos, respectivamente.

Este conjunto de datos acerca del gasto público, sus productos y resultados, debiera ser la base para diseñar y evaluar las acciones de los tomadores de decisión del propio sector público. Para cumplir con este desafío, juegan un rol clave las nuevas tecnologías, ya que permiten procesar grandes cantidades de datos. Entre ellas, destaca por un lado la ciencia de datos, como técnica contemporánea basada en la posibilidad de extraer conocimiento implícito a partir del análisis de datos, así como la Inteligencia de Negocios, como conjunto de herramientas y estrategias para almacenar, integrar, gestionar y reportar información estratégica relevante de forma automática. Ambas herramientas requieren de datos de calidad, para poder gestionar políticas públicas basadas en ellas, y no en intuición o discreción.

El mismo conjunto de datos acerca del gasto público, sus productos y resultados, debiera ser la base para la transparencia fiscal. Incluso la propia participación ciudadana relacionada al gasto público requiere de la gestión de datos, sea para el caso de querer ajustar el foco del gasto público según interés ciudadano, o sea para ajustar continuamente los contenidos y formatos de los datos publicados acorde a las necesidades y la satisfacción de los usuarios.

Tanto la publicación de datos del gasto público, así como cualquier proceso participativo relacionado al gasto, requieren de datos de calidad para ser legítimos y eficaces.

3. El caso de los datos del gasto público en Chile

Chile carece de un modelo de gobernanza de datos como proyecto país, impulsado desde el centro de Gobierno. En consecuencia, existen brechas enormes a la hora de (i) recopilar datos, (ii) gestionar datos y (iii) publicar datos relacionados con el gasto público. Lo anterior, no implica que no existen esfuerzos específicos y destacados, como por ejemplo para la gestión de los datos de las compras públicas, desde la Dirección de Compra y Contratación Pública de Chile (ChileCompra). No obstante, cualquier esfuerzo particular no será capaz de crear la necesaria presión en otros servicios públicos para seguirlo, aparte de que continuamente correría el peligro de modificarse acorde a las necesidades particulares de cada Gobierno de turno.

A la hora de recopilar y guardar datos a nivel central, regional y municipal, por ejemplo, existen distintos estándares de calidad en Chile, con diferentes deficiencias de calidad en consecuencia. A nivel central y regional, no se realiza una consolidación de las cifras en una base de datos única, o data mart, es decir, un almacén de datos, que aseguraría la consistencia de los datos para su posterior uso. Como consecuencia, existen errores en los datos guardados que dificultan el posterior procesamiento y su publicación. El gasto público regional en específico no considera el gasto de forma completa –deja afuera el gasto público en personal de los servicios públicos regionales-. Además, el registro del respectivo gasto es recomendado, pero no obligatorio para los servicios públicos regionales, aunque sea la base para la anual rendición de cuentas públicas de los Intendentes. En consecuencia, las cifras no reflejan necesariamente la realidad del gasto regional, ni permiten comparar una región con otra, de forma fidedigna. Otro ejemplo es el gasto a nivel municipal, considerando que una parte relevante del gasto no es realizada por los municipios, sino por corporaciones de derecho privado que son creados por los respectivos alcaldes como una

forma de “bypaseo” de los controles existentes, dificultando además el registro del gasto asociado, vía la Contraloría General de la República.

La mayoría de los errores en el registro de los datos en Chile se explican por la ausencia de objetivos claros que fundamentan la recopilación de datos. Aparte de ello, existe una crónica falta de consideración de las necesidades de usuarios y una concentración casi exclusiva en los inputs del gasto, que normalmente son de interés reducido por parte de los ciudadanos.

A la hora de gestionar y procesar de datos, también se pueden observar fallas relevantes. Por un lado, debe mencionarse la ausencia de bases de datos analíticas, versus la existencia de sistemas basados en el simple almacenamiento de datos; asimismo, la falta de auditorías de datos y procesos, así como la falta de tecnologías idóneas para la homologación de información entre las distintas instituciones públicas en Chile.

A la hora de publicar datos, en consecuencia, también hay fallas relevantes –partiendo por el hecho de que los datos que se publican acerca del gasto público en Chile todavía no son Datos Abiertos-. En cambio, sí se encuentran disponibles diversos data sets de forma fragmentada, en formatos inadecuados. Existe información acerca de los productos y resultados de la gestión pública, pero desvinculada de los datos presupuestarios, y solo accesible en múltiples documentos en formato PDF. A nivel municipal, los datos tampoco se publican como base de datos abiertos, para permitir comparar la contabilidad de un municipio con otro. Adicionalmente, como no existe una integración de los datos contables del Gobierno Central y de los municipios con los datos de sus compras públicas, es imposible evaluar de forma precisa la política de compras de cada servicio, o velar por plazos de pago aceptables. Además, se observa que ante todo la Dirección de Presupuestos y la Subdirección de Desarrollo Regional de Chile manejan grandes cantidades de datos sobre el gasto público nacional y sub-nacional que son de alto interés para la ciudadanía. Ambos servicios públicos mantienen una cuota de poder relevante por manejar la mayor parte del gasto público de Chile, y han instalado una cierta cultura de hermetismo acerca de sus datos.

Como aprendizaje del caso chileno, se vislumbra que la ausencia de datos de calidad, así como la ausencia de procesos estandarizados para gestionar los datos existentes, tiene como consecuencia que al Estado también le cuesta publicar datos relevantes. Los data sets que en este contexto sí se transparentan, parecen más bien tener como objetivo “cumplir” formalmente con la transparencia, sin ser realmente de fácil acceso o de contenido útil.

En este contexto, vemos una oportunidad enorme para que Chile avance en futuro no solamente hacia una mayor transparencia del gasto público y hacia una mayor participación ciudadana respectiva, sino ante todo, hacia una gestión estratégica del gasto público basado en datos, vía un modelo de Gobernanza de Datos. Ello requeriría contar con un Chief Data Officer (CDO) empoderado desde el centro de Gobierno, encargado de coordinar la calidad, integridad, el almacenamiento, uso y la publicación adecuada de datos junto con los Chief Data Officers o Chief Information Officers (CDO/CIO) de todos los servicios públicos –y en especial los CDOs o CIOs de la Dirección de Presupuestos y la Subdirección de Desarrollo Regional-, como primus entre pares.

Con miras a las nuevas tecnologías, existe una inmensa oportunidad para lograr gestionar los datos del gasto público, de sus productos y resultados, así como para extraer conocimiento masivo de ellos.

Los datos son el petróleo de este siglo, y en este mismo sentido, esperamos que el Gobierno de Chile los aproveche en futuro para controlar y mejorar la gestión de su gasto público, y con ello, la gestión de las políticas públicas.