UN Research Institute for Social Development

UN Research Institute for Social Development

Social Policy in a Depelopment Context

Poltica social y modelos de desarrollo: puntos de saturacin histrica

Chile, 1924-2003

M. Anglica Illanes O.

Este texto tiene como objetivo esbozar las lineamientos principales de la poltica social siglo XX en Chile, entre 1924-2003, en el campo especfico de la salud y la educacin. La motivacin principal de este anlisis histrico es, en el marco del proyecto de las Naciones Unidas UNRISD, la reflexin en torno a la relacin entre polticas sociales, desarrollo, inclusin social y democracia.

Al respecto, habra que partir del supuesto de que los distintos proyectos de desarrollo no slo descansan en ciertas polticas econmicas, sino que se fundan en determinadas polticas sociales , las que se tornan especialmente importantes en ciertos momentos histricos decisivos de la vida socio-econmica y poltica de una nacin. A travs de la aplicacin de dichas polticas los sectores sociales intervenidos y especialmente los trabajadores y el pueblo en general, se han visto necesariamente incluidos en dichos proyectos de desarrollo, constituyndose en una pieza clave del mismo, tanto porque en su inclusin se juega la estabilidad del orden social, como porque dicha inclusin forma parte de la propia lgica del desarrollo. En este contexto y en trminos amplios, concebimos aqu a la poltica social como una intervencin ampliada sobre los pobres en particular y la sociedad en general, con el objeto de hacerla funcional a los objetivos de produccin (de riqueza), de reproduccin (ideolgico-cultural) de la civilizacin moderna o de mayor o menor democratizacin de las estructuras por la va poltica, es decir, no represiva /no revolucionaria.

Este trabajo est centrado en la pregunta acerca de cmo se construy y agenci en Chile la poltica social desde el punto de vista poltico (valga la redundancia). Una pregunta que ser planteada en la perspectiva de los proyectos de desarrollo del siglo XX y desde la perspectiva de la democracia. En suma, qu carcter tuvo o en que campo utpico de aspiraciones, proyectos y tensiones se construye y se aplica, en sus distintas fases histricas, la poltica social siglo XX en el campo de la educacin y salud en Chile?

Nuestro argumento general al respecto, es que los momentos histricos de formulacin y reformulacin de polticas sociales a nivel sistmico, han correspondido a coyunturas especiales que podramos identificar como puntos de saturacin histricos, caracterizados como momentos en que se manifiesta un fenmeno de progresiva y amenazante desarticulacin social junto a una incapacidad y/o ineficacia real de las polticas sociales llevadas a cabo hasta ese momento en vista de un proyecto de desarrollo determinado; esto determina la necesidad de una reformulacin del rol del Estado y del carcter y orientacin de las propias polticas sociales, de manera de volver a constituirse en un referente para un nuevo programa de articulacin e inclusin social a nivel ampliado y estratgico. En esta perspectiva, para el caso de Chile identificamos cuatro momentos o puntos de saturacin histricos en el perodo que abarca este estudio (1924/25 1950/60 1970/73 2003), calificando el momento actual que vivimos como un momento de posible aproximacin a dicho punto de saturacin.

Como decamos, el texto que presentamos estar centrado en la exposicin de los aspectos fundamentales del desarrollo histrico de la poltica social chilena en dos campos especficos, a saber, la salud y la educacin: dos de los mbitos en los cuales en las sociedades modernas se ha entendido el ejercicio por excelencia de la poltica social, en tanto que ellos suponen un sistema de intervencin sistemtica y continua sobre la colectividad social a nivel ampliado y en casi todas las etapas de la vida, intervencin ejercida a travs de una red de aparatos pblicos y de empleados (profesionales y no-profesionales), funcionarizados a nivel nacional. Respecto del contenido poltico-social (inclusin con o sin democratizacin) que asumen las polticas sociales relativas a nuestra temtica especfica, cual es la salud y educacin en Chile, a travs de este texto vamos a argumentar: a) que ellas se han constituido en una precondicin del xito de los proyectos de desarrollo en la modernidad y que, por lo mismo, se legitiman y fundamentan en la propia lgica poltica del desarrollo; b) que, en tal sentido, ambos campos de la poltica social contienen en s mismos un alto potencial inclusivo, quedando, a travs de su aplicacin, amplias masas de la poblacin incorporadas al proyecto nacional de desarrollo; c) que, conjuntamente con su capacidad social inclusiva, este doble campo de la poltica social aplicado a la salud y la educacin tiene la peculiaridad de portar y de convivir en su interior con una contradiccin decisiva: ambos sirven tanto para construir mayor equidad como para constituirse en modernos mbitos y engranajes para la reorganizacin de la desigualdad; d) sin embargo, ambos campos de la poltica social moderna, portan un potencial democratizador (dignificacin en torno al concepto de derecho, mayor acceso a las oportunidades culturales y laborales, desarrollo de una mayor autonoma social y poltica, estmulo a la organizacin y participacin de la sociedad civil en torno a sus programas y su aplicacin); potencial democratizador que, sin embargo, ha constituido el taln de Aquiles de la poltica social siglo XX en Chile, en cuanto histricamente esta ha sido una de las demandas sociales menos atendidas por los aparatos pblicos de la poltica social (con la excepcin de los gobiernos entre el perodo 1964-73) habindose, por lo general, privilegiado la lgica meramente funcional a los proyectos polticos y de desarrollo estratgico, as como las intervenciones institucionales desde arriba.

A partir de lo anterior, fcilmente se desprende que el contenido propiamente inclusivo de las polticas sociales no supone necesariamente la democratizacin del desarrollo o de la sociedad especfica puede haber inclusin sin democratizacin. Entenderemos la democratizacin de las mismas en tres sentidos, ntimamente relacionados: a) como el proceso a travs del cual se desarticulan los engranajes que reorganizan la desigualdad al interior de los propios aparatos culturales de la poltica social; b) como un fenmeno generador de movilidad social sostenida capaz de atravesar la brecha social de la desigualdad en la distribucin de los ingresos sociales; c) como la organizacin social para la participacin ciudadana en la toma de decisiones y en la aplicacin social de las mismas, bajo la mediacin del Estado como agente redistribuidor. Nuestro texto se inscribe dentro del criterio valorativo de que es en el campo de la democratizacin de las polticas sociales, en su triple rostro inclusivo, igualitario y participativo, donde se juega no slo el desafo del desarrollo econmico sostenido, sino tambin la posibilidad de construccin de una sociedad propiamente desarrollada, es decir, organizada con criterios de productividad, equidad y redistribucin.

Nuestro estudio trabajar sobre tres momentos o puntos de saturacin histrica que establecen la seal para la (re)formulacin y (re)aplicacin de las polticas sociales en el campo de la salud y la educacin en Chile: a) en primer lugar, nos instalaremos en el momento crtico de la transformacin del Estado liberal clsico y su transformacin en Estado Asistencial a partir de 1924/25 hasta 1950; b) el segundo momento se abre a partir de 1950/60 hasta 1973, cuando se produce la necesidad de dar un salto cualitativo en polticas sociales, tanto desde el punto de vista de su amplitud social inclusiva como desde el punto de vista de su contenido poltico democrtico; c) el tercer momento queda sealado a partir de 1973/80 hasta la actualidad, cuando se reformula el rol del Estado (neoliberal subsidiario) y cuando se construyen los nuevos y reacomodan los viejos aparatos culturales para las polticas sociales en vista de una inclusin social ampliada en funcin del modelo econmico, intentando identificar las tensiones y contradicciones que esta formulacin genera en la poltica y la sociedad chilena actual. Tres fenmenos y procesos que se articularn en funcin de los distintos proyectos de desarrollo econmico-social que marcarn la agenda poltica en cada una de las fases histricas del perodo.

1. Poltica Social y Estado Desarrollista (1924-1950).

a) Los nuevos aparatos estatales para el desarrollo.

La dcada de 1920 marca un punto de inflexin crtica en la historia de Chile, cuando el pas viva el quiebre de la espina dorsal de su economa, el salitre, y cuando alcanzaba los niveles mundiales ms altos de mortalidad infantil , fruto de las deplorables condiciones de vida de la clase trabajadora y del pueblo en general, que exasperaba los nimos y organizaba a la clase obrera en torno al ideario del socialismo. Por otra parte, la amplia organizacin asistencial civil que se vena creando en Chile a partir de 1900 para intentar abordar la crisis de supervivencia popular, saturaba ya sus propias capacidades, mientras el fracaso poltico del presidente Arturo Alessandri Palma (1920-24) en dar cumplimiento a un nuevo pacto ciudadano basado en el proyecto de legislacin social , formaba un panorama de crisis.

En estas circunstancias, se produce el primer golpe militar del siglo XX en Chile (11 de septiembre de 1924), instalndose una Junta Militar en el poder bajo cuya presin se decret el impuesto a la renta y sali a luz la tan esperada legislacin del trabajo y previsin social, motivo de graves controversias en los aos anteriores. La Legislacin Laboral y el Seguro Social Obligatorio, hechos ley con el amparo de la fuerza, constituyeron los dos pilares fundamentales sobre los cuales se levant la poltica social legislativa que marcar con su sello una nueva fase en la historia de Chile.

En esta coyuntura poltica de excepcin se va a crear una nueva aleacin de poder que va a inducir la reforma del carcter del Estado liberal: la alianza entre mdicos y militares, cuyo fruto fue la reforma del Estado liberal y la construccin de un Estado Asistencial en Chile. Este proyecto fue elaborado por el Dr. Alejandro del Ro, apoyado por el cuerpo mdico y presentado a la Junta de Gobierno, la que apreci en el proyecto bio-poltico, una va de salvacin nacional, ante la situacin de grave morbilidad y mortalidad de la poblacin que marcaba nuestro rcord mundial e impeda contar con un pueblo sano para la defensa militar del pas, as como para el soporte de la produccin nacional . Como resultado, en octubre de ese mismo ao 1924, se cre el aparato estatal de la reforma asistencial y social: el ministerio de cuatro carteras integradas de Salubridad, Asistencia Social, Previsin Social y Trabajo. El decreto que lo creaba (14 de octubre de 1924) argumentaba en trminos de la necesidad de mejorar nuestras condiciones sanitarias ... y reducir al mnimo posible las perturbaciones econmico-sociales que se derivan de nuestra excesiva mortalidad. Que era rol del Estado asumir su responsabilidad ante este problema a travs de la creacin de este nuevo organismo que encarnara el plan de reconstruccin nacional y tendra el carcter de una Direccin Superior nica en materias de salud y trabajo. Como aparato adjunto al nuevo Ministerio se cre la Caja del Seguro Obrero Obligatorio, entidad que recaudara los depsitos legales establecidos como cuota previsional (constituida por el aporte del 3% patronal, 2% del obrero y 1% del Estado respecto del salario del trabajador); institucin fiscal semi-autnoma, llamada a ser la clave de la reforma del Estado y del nuevo pacto social asistencial.

Asumi como super-ministro del nuevo aparato estatal de la poltica social, el Dr. Alejandro del Ro . Las bases doctrinarias de su pensamiento en salud pblica se sustentaban sobre la idea matriz de que ella constitua el primer deber del Estado, identificando poltica sanitaria con poltica nacionalista, estando la primera profundamente ligada a los destinos de la nacin. La finalidad de una y de otro salud pblica y Estado- consista en procurar elevar el bienestar de la masa de la poblacin como imperativo de la civilizacin moderna. La entonces aceptada definicin de civilizacin como el valor que se le asigna a la vida humana, exiga la extensin del concepto de bienestar individual al de bienestar colectivo de la masa, ideal alcanzado en la civilizacin norteamericana que ha logrado, prcticamente, suprimir el proletariado. La encrucijada en Chile era, pues, la de entrar o no a formar parte desde este concepto- del concierto de los pases civilizados (Alejandro del Ro, 1930). La Asistencia Social que de aqu en adelante ir constituyendo una obligacin principal de los Estados era una ideologa que portaba su propia y peculiar utopa igualitaria: otorgar a cada cual el mximo de probabilidades en la lucha por la existencia para que se obtenga algn da la soada armona social (Cienfuegos 1924). Paralelamente la nueva Constitucin de 1925 estableca que la salud pasaba a ser atencin preferente del Estado.

La transformacin del Estado liberal en Estado asistencial y la correspondiente creacin de un aparato gubernamental ad hoc destinado a intervenir directamente en el cuerpo fsico y social de los trabajadores, aplicando y fiscalizando la legislacin laboral, ejerciendo poltica de salud y centralizando el ahorro social del trabajo, despert, inicialmente, la desconfianza y el rechazo del movimiento obrero. Perciban que esta construccin de Estado para la poltica social implicaba la sustraccin de su propia autonoma como movimiento de clase el que, a travs de sus organizaciones y sus cajas de ahorro societarias y sindicales, haban ejercido sus propias polticas de salud y previsin social sobre la base de prcticas democrticas. La sustraccin de este ahorro social societario y su desviacin hacia el aparato de Estado asistencial vulneraba, asimismo, su capacidad de resistencia de clase (las huelgas se financiaban con dichas cajas de ahorro social), mientras la interferencia del Estado en las relaciones laborales (como Tribunal de Conciliacin y Arbitraje) afectaba la autonoma de la lucha de clases dada en el seno de la sociedad civil . Perciban, as, que la poltica social y laboral ejercida desde el aparato de Estado implicaba la incorporacin del movimiento obrero a la lgica del sistema y su disciplinamiento en funcin de las estrategias polticas y econmicas del orden imperante, basadas en el objetivo de la armonizacin de la lucha de clases.

Si bien la firme aplicacin de la ley con mano militari (especialmente durante el gobierno del general Carlos Ibez del Campo [1927-1931]) va a forzar la incorporacin del movimiento obrero a la legalidad estatal y a la poltica social implementada por arriba, al mismo tiempo se va a aplicar una pedagoga social incorporativa a nivel popular ampliado. Con este fin se cre en Chile el aparato cultural que se va a constituir en el tercer factor de esta aleacin de poder: la Escuela de Servicio Social, la primera en su gnero a nivel latinoamericano, dependiente de la Junta Central de Beneficencia, organismo que en esta coyuntura comenz a ser regido por el gobierno a travs de sus nuevas reparticiones asistenciales. El Servicio Social profesional que se fundaba en Chile, constitua, as, uno ms de los aparatos culturales para la intervencin bio-asistencial a nivel nacional, destinada a apoyar, en la base social, la vasta poltica de asistencia social como bio-poltica preventiva y proyecto de desarrollo nacional. Desafo que marcar profundamente el proceso poltico social chileno en el curso del siglo XX.

En conjunto, estos nuevos aparatos poltico-culturales constituyeron los pilares sobre los cuales se centralizar la poltica social, ejerciendo una intervencin social ampliada del Estado Asistencial chileno, vanguardia de un ideario de restauracin nacional inspirado en un doble proyecto nacionalista y desarrollista. De nada nos servirn todas las inmensas riquezas que encierra nuestro vasto territorio, de muy poco sus dilatadas costas, sus innumerables cadas de agua y bellezas naturales, si sus propios hijos no se esfuerzan en guardar para s mismos todas aquellas riquezas, comenzando naturalmente por conservar y multiplicar el capital humano, la salud. Tiempo es ya de que nuestros hombres de gobierno, el parlamento y cada uno de nosotros, contribuyamos a hacer desaparecer el oprobioso estigma que nos cubre, de derrochadores de vidas humanas (Sierra, 1926).

Esta nueva construccin y protagonismo de Estado se comprende, asimismo, en el marco de un ideario de modernizacin del mismo como entidad fiscalizadora y de fomento al desarrollo productivo nacional, el que alcanza la plenitud de su figura en el gobierno del general Ibez, a travs de la creacin de numerosas instituciones pblicas. La numeracin de estas instituciones nos seala la envergadura del proceso de transformacin del carcter del Estado y las nuevas funciones que este asume en vista de su modernizacin y del fomento productivo del pas: creacin de la Fuerza Area de Chile, de la Lnea Area Nacional, del Cuerpo de Carabineros, de la Tesorera General de la Repblica, de la Direccin de Aprovisionamiento del Estado, de la Superintendencia de Seguros y Sociedades Annimas, de la Superintendencia de Salitre y Yodo y de la Contralora General de la Repblica. En el campo del fomento, creacin de la Caja de Crdito Minero, Caja de Crdito Agrcola, Instituto de Crdito Industrial, Caja de Fomento Carbonero, Junta de Exportacin Agrcola, Caja de Colonizacin Agrcola y el Ministerio de Agricultura. De este modo, dirigido por una figura militar y bajo un rgimen poltico autoritario, Chile construa Estado Nacional a travs de una gran expansin institucional desarrollista amparada por crditos norteamericanos que financiaron, asimismo, un vasto plan de obras pblicas, y por la inversin cuantiosa de estos capitales en la gran minera del cobre y el salitre (Correa 2001). Se trataba de un vasto plan desarrollista y productivista nacional, aliado al capital extranjero que se instalaba en los puntos estratgicos de la economa minera exportadora y en todos los aparatos de fomento crediticio: frmula intencionada para otorgar un vasto dinamismo interno y externo a la economa nacional bajo la gida del Estado nacional y el capital norteamericano.

b) Poltica sanitaria y medicina preventiva.El nuevo concepto que inspiraba la intervencin de la poltica sanitaria era el concepto de Medicina Preventiva que pretende actuar en el sentido de mejorar la salud individual, es decir, de aumentar la eficacia, vale decir, la produccin. Y este es, precisamente, su terreno de eleccin (del Ro 1930). Como poltica nacionalista, la accin sanitaria del Estado dividi al pas (Decreto N 174, 1925) en nueve Zonas Sanitarias a cargo de Oficinas de Sanidad bajo la direccin centralizada de la Direccin General de Sanidad, llamada a disminuir la autonoma de los municipios en materia de higiene pblica y a organizar los servicios de salubridad sobre bases cientficas y econmicas. El pas se constitua en una nacin sanitaria, orgnica y articuladora de todos los aparatos sanitarios diseminados y con la misin de atacar la enfermedad social, asociada especialmente a tuberculosis, gonorrea y sfilis, que diezmaba a la clase trabajadora y sus hijos. A travs de esta direccin centralizada, toda la poblacin y, en especial, la clase trabajadora asegurada, quedaba bajo el control y resguardo fisiolgico del Estado chileno.

Habiendo azotado duramente al pas la crisis mundial de 1930, sta se conjuraba a partir de 1935 bajo el estmulo del alza de los precios de los productos agrcolas y de la mayor actividad industrial. Sin embargo, la fuerza de trabajo agravaba su dao corporal, expresado principalmente en las llamadas enfermedades sociales como producto de la caresta de los artculos de subsistencia bsicos y, en general, de la brecha producida entre los jornales y el costo de vida (Illanes 1993). En este marco, en julio de 1937, el ministro de salubridad, Dr. Cruz Coke, enviaba a las Cmaras el trascendental proyecto de Ley de Medicina Preventiva. Dicho proyecto reconoca el fracaso de los intentos de disminucin de la mortalidad y morbilidad general , especialmente en el mbito de la tuberculosis y les, por el hecho de haberse priorizado la atencin del enfermo. Chile contaba el ao 1937 con unos 4.500.000 habitantes; 114.400 murieron en 1936. Las estadsticas de Sanidad y de la Caja del Seguro estimaban que el 20% de la poblacin padeca de les. De los 4.000 casos de demencia en el pas, 600 eran producidos por esa enfermedad venrea. Veinte mil muertos anuales se registran por tuberculosis: 55 diarios. En los ltimos tres meses de 1936 se haban registrado 13.000 casos de epidemias infecciosas y parasitarias . Ante lo cual se planteaba que era necesario evitar, a travs de la accin preventiva legislativo sanitaria del Estado que los trabajadores y el pueblo en general contrajesen dichas enfermedades. Que el Estado deba intervenir para el establecimiento de un equilibrio entre fuerza corporal y trabajo realizado, en beneficio de la produccin, de la empresa y del porvenir de la raza.

A travs de sus articulados principales, el proyecto de ley estableca que todas las instituciones de previsin existentes, dependientes del Ministerio de Salubridad, Previsin y Asistencia Social, deban establecer servicios de medicina preventiva para la vigilancia del estado de salud de sus imponentes, con el objeto de prevenir el desarrollo de enfermedades, principalmente tuberculosis, les y enfermedades cardacas. Que en cada una de dichas Cajas de Previsin funcionaran comisiones mdicas destinadas a determinar qu obreros o empleados deban acogerse a jornada de reposo preventivo, equivalente al 50% de la jornada diaria ordinaria, no pudiendo ser despedidos; jornada que era independiente de las licencias por causa de enfermedad. Que el reposo preventivo durara lo que determinase la comisin mdica, renovndose cuantas veces lo estimase conveniente, recibiendo el obrero o empleado el total de su salario durante los primeros tres meses y las 3/4tas. partes del mismo el resto del tiempo que durase el reposo, no pudiendo realizar ningn otro tipo de trabajo . El proyecto se costeara con un 1% extra de imposicin patronal (unos 20 millones de pesos), con el 2,5% de las entradas brutas de las Cajas de previsin (unos 10 millones de pesos), pudiendo aumentar el Presidente de la Repblica hasta un 50% de las contribuciones anteriores .

Cules eran los supuestos ideolgicos de este proyecto que, tal como se plante, no tena smil en otro pas y que pretenda intervenir directamente, desde el Estado y la poltica preventiva sanitaria, el rgimen productivo en vista de un proyecto de desarrollo nacional?

En su libro Economa preventiva y economa dirigida, Eduardo Cruz Coke dejaba establecidos los fundamentos econmicos de su pensamiento preventivo sanitario. All planteaba que la economa se fundaba sobre dos presupuestos: el hombre concreto, de vida limitada y aspiraciones que hay que favorecer en relacin con la posibilidad que tiene una colectividad de satisfacerlas y la salud, como el ms importante factor que gobierna la economa humana. Partiendo de un diagnstico de la economa chilena segn estos factores, planteaba que ella descansaba sobre un crculo vicioso: la existencia en Chile de una economa privada pobre que creaba morbilidad alta, la que, a su vez, aumentaba la deficiencia de la economa. Ante esto, era el Estado quien tena la obligacin de romper dicho crculo vicioso, en el entendido de que mientras mayor es la insuficiencia econmica de un pueblo, mayor es la necesidad que tiene el estado de arbitrar para l medidas que lo adapten a las circunstancias desfavorables con las cuales vive.

Una vez creadas todas estas instituciones, legislaciones y poltica social modernizadora en vista de un nuevo proyecto de desarrollo que buscaba potenciar el capital humano trabajador, la obra desarrollista construa sus fundamentos para completarse hacia la dcada de 1940, cuando el gobierno del Frente Popular y Radical se involucrar directamente en la induccin de un modelo nacional industrial en Chile.

El desafo de esta nueva etapa consista en hacer efectiva dicha poltica social, asumiendo el Estado la hegemona o el poder real en su conduccin y aplicacin, en otorgarle un contenido democrtico a dicha poltica social, concebido en esta poca en trminos de la destinacin de los ahorros de la Caja del Seguro Obrero Obligatorio al servicio de las necesidades ms apremiantes de la clase trabajadora y el pueblo leche, techo y abrigo- y, por ltimo, haciendo del arbitraje del Estado en el campo de las relaciones sociales de produccin capitalista, el fundamento de un nuevo pacto econmico, basado en medidas y leyes -tales como de salario mnimo o de asignacin familiar- que otorgasen a los trabajadores una participacin en el beneficio capitalista. Todo esto, bajo el predicamento de la nueva filosofa que inspiraba al gobierno frentista: el asalariado no es una mquina productora destinada solamente a trabajar y a dar el mayor rendimiento a su trabajo. Es un ser humano, que tiene derecho, por lo menos, a un mnimo de satisfacciones materiales y morales .

En esta perspectiva de continuidad y cambio en materia de poltica social institucional, el aparato que se constituira en el eje de la nueva poltica social frente-popular, para la implementacin de medidas inmediatas y de mediano plazo, fue la Caja del Seguro Obrero Obligatorio, la que, a juicio del nuevo ministerio, puesta al servicio real del pueblo, podra ser una importante herramienta de nivelacin social. El fondo de acumulacin social de los trabajadores deba servir de base para la creacin de iniciativas que incluso vulnerando o compitiendo con la economa capitalista- modificasen las condiciones de vida y supervivencia de la clase trabajadora con el objetivo, no slo de restablecer la fuerza de trabajo para la produccin, sino de dirigir el fondo previsional hacia la creacin de iniciativas democratizadoras, con un resultado de transformacin cualitativa del rgimen econmico en general. En palabras de Salvador Allende:

(...) la actual forma evolutiva de la economa, es la transformacin lenta aunque indetenible de gran parte de los capitales privados, a causa de los regmenes mismos de previsin, en autnticos capitales sociales. Slo basta que a estos ltimos se les impulse cada vez ms a trabajar simplemente como capitales en el sentido general, para que su plusvala pueda ser repartida con un sentido ampliamente social, ya que lo que caracteriza y determina a un rgimen econmico, es la forma de distribucin de la plusvala total (Salvador Allende, 1939).

La Caja del Seguro Obrero Obligatorio revesta, as, una importancia estratgica para el socialismo frentista. Asimismo, tambin se plante la necesidad de la reparacin histrica de la clase trabajadora asegurada orientando los fondos de la Caja hacia el bienestar integral de los obreros y sus familias, con una clara orientacin nacionalista y desarrollista. ... la finalidad de la Caja del Seguro Obrero Obligatorio es, a juicio de la actual administracin, de previsin en todo orden de la vida del asegurado; pero previsin en sentido de vida y orientada como meta a dar a los asegurados bienestar, felicidad, no en un sentido de clase, sino en un sentido ms amplio y nacional. Las riquezas de la Caja del Seguro deben crear bienestar total, deben ser orientadas en un sentido nacional y en un circuito completo en el aspecto econmico y social, que es el que la administracin actual le ha impreso (...). Como institucin nacional debe aportar todo lo que est a su alcance para rectificar, crear un mejor standard de vida para los trabajadores (...) .

Desde este flanco, el proyecto de transformacin del Estado frente-popular descansaba sobre una seria vulnerabilidad, cual era el dficit previsional, pues, como puntualizaba Salvador Allende todo rgimen de previsin nace a la vida social tarado ya por considerables dficits: por la no correspondencia entre las cuotas fijadas por la ley y las necesidades y evolucin de stas en la realidad social; porque estos capitales sociales no alcanzaban el grado de rentabilidad de los capitales privados y porque la propia dinmica de la previsin exige ampliaciones cada vez ms grandes, ya que ciertos derechos dan inevitablemente nacimiento a otros (Salvador Allende, 1939).

Fue justamente desde el sistema previsional donde estallaron las contradicciones histricas contenidas en su interior. Entre ellas, destaca con especial relevancia la demanda de democratizacin de la Caja del Seguro Obrero Obligatorio por parte de la clase trabajadora organizada, para quien el Frente Popular en el gobierno significaba la oportunidad histrica de re-apropiarse democrticamente de la administracin de sus propios fondos de ahorro previsional, una de las reivindicaciones ms sentidas de los trabajadores desde la fundacin estatal de la Caja. Sin embargo, a pesar de la incorporacin de un representante de la CTCH a nivel del Consejo de la Caja y de algunos fallidos proyectos de descentralizacin democrtica de la misma, el socialismo administrador de la Caja concibi, ms bien, la democratizacin de la misma desde la perspectiva de la ampliacin social de sus beneficios. En primera instancia, como hemos visto, esta ampliacin se dirigi hacia el mbito de la proteccin directa y el mejoramiento de las condiciones de vida popular (alimentacin, vestuario, hospedaje, entre otras medidas); en segunda instancia, la democratizacin como ampliacin de beneficios se entender como la ms amplia incorporacin del pueblo en general a los beneficios asistenciales y previsionales de la Caja. En efecto, al hacerse cargo en 1939 del Ministerio de Salubridad Salvador Allende, ste presidi la elaboracin de un proyecto de reforma general de la Ley N 4054 de Previsin Social, presentndolo al Congreso Nacional en 1941, el que slo entr a discutirse en 1950, cuando se comenzaba a vivir un nuevo punto de saturacin histrica a nivel del pacto social nacional.

c) La poltica educativa y el desarrollo. Fundaciones y contradicciones

Tan vasto plan de modernizacin y de fomento productivo bajo el ideario del desarrollo nacionalista no poda dejar fuera a la cuestin educativa. Con el objetivo de crear un sistema nacional educacional para el desarrollo e incorporar masivamente a los nios del pueblo a la escuela que por entonces en gran nmero vagaban y trabajaban en las calles, fbricas y faenas, y en vista de potenciar el capital humano para la nacin moderna, el gobierno de Ibez, acogiendo la propuesta de los maestros de Chile, acometi la tarea de llevar a cabo un vasto proyecto de reforma general de la enseanza. Como primera medida y con objetivo de fiscalizar desde el Estado el cumplimiento de la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria (dictada en 1920), el gobierno de Ibez decret la creacin de la Superintendencia de Educacin Pblica (mayo de 1927), destinada a vigilar los servicios educacionales y servir de nexo entre las escuelas y el gobierno. En segundo lugar, el gobierno decret, en septiembre de 1927 (decreto 7.500) la reforma general de la enseanza y la creacin del Ministerio de Educacin.

Entre los principios del proyecto de Reforma Educacional destaca el primero de ellos, inspirado en la mxima del filsofo del positivismo social, Herbert Spencer, la primera condicin de xito en la vida es ser un buen animal: ir a una mayor atencin del nio en lo que respecta a su organismo fsico. Los otros principios de la reforma decan relacin con el nfasis puesto en el trabajo manual y en la utilidad prctica de la enseanza intelectual, en la formacin de deberes cvicos y en la formacin de una conciencia educacional colectiva, estimulando la concurrencia de toda la sociedad nacional al fomento de la cultura, a la morigeracin de las costumbres, al robustecimiento del patriotismo, a la defensa de la raza, por medio de la escuela, reconocida en todo el orbe civilizado como la fuerza constructiva ms poderosa de que puede disponer la humanidad (Bohrquez, M. 1929).

Ampliamente inclusiva, la Reforma tena un doble rostro: por una parte, estaba impregnada de un claro contenido disciplinador en funcin de los valores de la raza, la patria y la nacin y, al mismo tiempo y por su adscripcin al proyecto escuela nueva, contena tambin un componente democratizador por cuanto contemplaba la participacin de la comunidad de profesores en la creacin y autogestin curricular, as como de la comunidad en general, a quien se buscara comprometer en el proceso educativo a todo nivel. Asimismo, la reforma supona una intencin homogeneizadora o correlacionada entre la escuela, el liceo y la universidad en funcin de una orientacin integral hacia el conocimiento tcnico y la investigacin aplicada, nivelando, as, a la sociedad en torno a su formacin educacional comn. Es decir, en su doble dimensin disciplinadora y democratizadora, la Reforma portaba en su interior una hibridez con la que quizs habra podido convivir, considerando que todo sistema educacional institucionalizado tiene un doble componente: domesticador y emancipador.

En su calidad de proyecto educacional nacional desarrollista que buscaba potenciar el recurso humano, gravemente desperdiciado en los nios proletarios de Chile, dicho proyecto necesitaba abordar la necesidad de subsistencia de los escolares. Tal como lo puntualizaba entonces la educadora Amanda Labarca, cuanto gaste el gobierno en educacin y todos los esfuerzos que demande a los maestros sern vanos si la bancarrota fsica nos acecha. (...) antes que ensear a un nio raqutico hay que alimentarlo y robustecerlo... . Como respuesta, el gobierno entreg a los Inspectores de Sanidad Escolar la funcin del control y coordinacin de los servicios de alimentacin escolar y atencin mdica y dental de los alumnos de las escuelas pblicas , crendose, al mismo tiempo, en cada comuna una Junta Comunal de Auxilio Escolar, destinada a vigilar el cumplimiento de la obligacin escolar, a difundir la educacin popular en la comuna y, especialmente, a promover y organizar los servicios de alimentacin escolar y otros auxilios a los alumnos de las escuelas pblicas. As, por un simple decreto del ejecutivo quedaba oficialmente organizada lo que no haba sido posible despachar por ley: la alimentacin escolar bajo la responsabilidad conjunta del Estado, los municipios y los particulares .

Esta accin en pro de la revitalizacin fisiolgica de los escolares sera secundada por la creacin del Instituto de Salud Escolar, dependiente del Departamento de Educacin Fsica del Ministerio de Educacin, orientado al desarrollo integral del nio sobre la base de la combinacin apropiada entre trabajo, descanso y recreacin. Coronaba el Estado nacionalista esta monumental construccin institucional en pro de la educacin con la Ley de Proteccin de Menores que estableca la responsabilidad estatal sobre los nios abandonados, en peligro moral y material y sobre los menores delincuentes, a travs de una nueva institucionalidad pblica, la Direccin General de Proteccin de Menores, que pretenda hacer del nio chileno un factor de primordial inters nacional.

Apoyada en esta amplia y compleja gama de instituciones asistenciales, la reforma educacional se puso en marcha. Sin embargo, a poco andar, el general Ibez ech pie atrs. Los reformadores fueron despedidos y perseguidos, bajo acusaciones de cratas y extremistas. La organizacin administrativa democratizadora fue suprimida, las comunidades disueltas y restablecido con ms vigor el autoritarismo funcionario y pedaggico. El liceo volvi a su carcter original: institucin de estudios generales y antesala de la universidad profesionalizante. Se haba ido ms lejos de lo que permita el sistema social vigente: la concesin haba sido demasiado amplia. Pero la fuerza del movimiento renovador, su impacto dentro y fuera del pas y la legitimidad alcanzada por el programa de la reforma, obligaban a un compromiso (Ivn Nez, s/f). En definitiva, el pas se qued sin reforma educacional, pero con una serie de instituciones que en esta rama de la poltica social estaban llamadas a quedarse y a construir, desde arriba, Estado Educacional y Asistencial. En definitiva, este modelo de Estado, implantado en Chile desde la dcada de 1920, sentar las bases para un nuevo proyecto desarrollista e industrializador en Chile.

No obstante, Chile exhiba en 1939 ms de 1 milln de analfabetos mayores de 8 aos (ms del 25 % de la poblacin chilena), mientras el 42% de la poblacin escolar no asista a las escuelas (Allende, 1939), hecho que constituy una preocupacin central del gobierno del Frente Popular, especialmente tomando en cuenta que, para dicha coalicin de gobierno, la educacin constituye una de las principales herramientas de la transformacin que se inicia , considerndose a la educacin pblica un rango de primera importancia dentro de las actividades del Estado... . En vista de esta situacin de crisis del sistema escolar, la poltica educacional, inspirada en un ideario democratizador, supona polticas del cuerpo: desayuno escolar, vestuario dado de baja en las F.F.A.A., chomba tejida por escolares. Bajo el lema gobernar es educar, el ao 1939 se aument sustancialmente el presupuesto de las Juntas de Auxilio Escolar, que de $1 milln aument a $3.665.000, cifra que en 1940 alcanz a cerca de $6.000.000, destinados principalmente a alimentacin de alumnos indigentes . Se elabor un Plan Sexenal de Fomento a la Educacin Primaria del primer gobierno verdaderamente democrtico y popular que haya tenido la historia cuyo objetivo era absorber los casi 400.000 nios en edad escolar que no concurran a las escuelas. Se procedi a la apertura de 177 nuevas escuelas primarias comunes y se construyeron 56 escuelas con todo el confort moderno a lo largo del pas, a ms de 128 escuelas nocturnas para adultos y 14 hogares infantiles. El programa de democratizacin escolar contemplaba el fomento de la educacin secundaria tcnica entre los alumnos de escuelas primarias aventajados, para lo cual Pedro Aguirre Cerda destin 500 becas.

Sin embargo, todas las medidas eran ineficaces para contener los nios populares en las escuelas. Un informe del Ministerio de Educacin de 1943 daba cuenta, con preocupacin, de la existencia de 300.000 nios que, en vez de ir a la escuela trabajaban, limosneaban o vagaban por calles y caminos , mientras el analfabetismo de nios en edad escolar alcanzaba la cifra de 35% ; por su parte, entre los escolarizados en la escuela primaria, el 50% abandonaba las aulas al tercer ao y slo el 13% llegaba al 6to. ao: triste realidad para una democracia, comentaba el Director General de Instruccin Primaria . Si bien esto nos puede estar hablando de una estructura a-escolar de la sociedad popular chilena, ello tambin se relacionaba con el hecho de la masiva presencia de madres populares en el trabajo industrial con el consiguiente abandono, se denunciaba, de sus hijos, as como a las malas condiciones de vida de las clases trabajadoras, lo que se expresaba en el sostenido rcord mundial chileno de mortalidad infantil (155,4 x 1000 nacidos vivos en 1944). Incida en esta situacin de crisis de supervivencia popular el alza de los precios de los productos de subsistencia que se experiment en esa dcada, situndose el costo de vida en Chile en niveles de record mundial .

Con el objeto de abordar el fracaso de los esfuerzos educativos y ante dbil cumplimiento por parte de las municipalidades de su obligacin con la alimentacin de los escolares en las Juntas de Auxilio Escolar (este presupuesto generalmente iba a dar a otros fines), el gobierno de Gabriel Gonzlez dict un reglamento en 1947 que creaba una cuenta especial en las tesoreras comunales a la orden de las Juntas de Auxilio Escolar respectivas, priorizando la alimentacin escolar sobre cualquier otro objetivo de asistencia, mientras se estableca un lmite del 10% de dichas rentas para ayuda de los nios indigentes de escuelas particulares. La cuentas de dichas Juntas se rendiran ante la Contralora General de la Repblica . Quedaba establecida, as, la responsabilidad municipal ante el Estado nacional en materia de alimentacin y asistencia de los escolares. Una medida que, por cierto, pretenda incluir masivamente al pueblo al proyecto educativo, asumiendo finalmente el Estado la responsabilidad en materia de subsistencia de los mismos desde el punto de vista de su financiamiento y fiscalizacin: medida que, aunque tarde, se haca finalmente gobierno en el pas.

Este compromiso inclusivo del Estado en materia de asistencialidad escolar, formaba parte del proyecto ideolgico del gobierno del presidente Gonzlez que, en el momento crtico en que la poltica gubernamental chilena efectuaba un radical giro anti-democrtico , pretenda hacer de la escuela el baluarte de la inculcacin de valores tradicionales. En enero de 1948 la Direccin General de Educacin Primaria dirigi a los maestros de Chile una circular titulada De la Chilenidad, donde planteaba el desafo de la educacin en tanto instrumento para la preservacin de la paz dirigida a asegurar las bases de una colaboracin mundial en gran escala, en circunstancias de hallarse el hombre y la cultura amenazados en sus fundamentos mismos. Desde la propia escuela primaria se haba de evitar el peligro del comunismo inculcando en los escolares los valores tradicionales de la chilenidad. Hoy, ms que nunca, la educacin chilena y especialmente la educacin primaria que se dirige al pueblo en su totalidad, debe estar animada del ms firme propsito de vitalizar el acerbo de nuestras tradiciones, con el fin de acercar a los nios a los valores primarios de nuestra tierra y de nuestra gente. Cul era el valor primario nuestro? El chileno es patriota -continuaba la Circular- porque sus orgenes histricos estn marcados por una lucha incesante, de siglos, entre espaoles y araucanos; haba llegado el momento de alcanzar el grado superior de patriotismo: el civismo que, en una suerte de ciudadana ideal, nos deba unir en torno a la Nacin. Los verdaderos patriotas no son los que concitan los odios nacionales en tiempos de paz, sino los laboriosos, los veraces, los sobrios, honestos y virtuosos. Pasaba luego la Circular a describir nuestra tierra-geografa, nuestra raza y la historia de los Padres de la Patria : todos los ingredientes de la tradicin (supuestamente) contra la revolucin.

2. Poltica social, reforma y transformacin estructural. 1950-1973

El nuevo nfasis puesto en la poltica social sanitaria y educativa con vista al desarrollo socio-econmico nacional, alcanzaba, hacia la dcada de 1950, un nuevo punto de saturacin histrica. Esto se expresaba, por una parte, en el hecho de que la poltica social demostraba ser slo parcialmente inclusiva respecto de los requerimientos del desarrollo, quedando gran parte de la poblacin fuera de su radio de intervencin y, por lo tanto, fuera de las posibilidades de formar parte del propio mecanismo del desarrollo.; de este modo, es la propia dinmica del desarrollo no-inclusivo el que va generando nuevas formas y expresiones de exclusin social. Por otra parte, se trata de un momento en que los instrumentos, vas y mecanismos de inversin de recursos en poltica social alcanzan tambin el punto crtico de su capacidad o el lmite de su posibilidad poltica, requirindose, para su consecucin efectiva, una transformacin de dichos mecanismos o una nueva reforma del Estado. En tercer lugar, el punto de saturacin queda marcado por un cambio en la orientacin de la poltica internacional en materia de poltica social, dndose luz verde a nuevas polticas de inclusin y a nuevas funciones sociales del Estado en el capitalismo. Por ltimo, el punto de saturacin queda sealado en sta poca, a nivel local, por un avance del movimiento social y popular en demanda de cambios, reformas y transformaciones estructurales, acicateados e inspirados por procesos revolucionarios externos con los cuales el movimiento social local se identifica, mostrndose la poltica social seguida hasta este momento, como dbil e incapaz de contener este movimiento crtico anti-sistema, requiriendo una reforma radical en la misma para alcanzar la efectividad poltica requerida para esa hora histrica. Este punto de saturacin histrica, a nuestro juicio, se produce por segunda vez en el Chile del siglo XX durante el curso de la dcada de 1950, hasta alcanzar su punto crtico en los primeros aos de la dcada del 60.

En efecto, eran tiempos de fuerte presin social en Chile tomas de terreno urbano, jornadas de protesta y movilizacin popular, huelgas, creacin de la Central nica de Trabajadores (CUT) con un claro discurso anti-capitalista, etc.-; manifestacin de un sistema que visibilizaba las contradicciones de su modelo de desarrollo basado en una modernizacin urbana e industrial que se construa sobre un mercado interno estrecho y construido artificialmente (Moulin 1999), sobre una economa de enclave minera en manos extranjeras y sobre auges espordicos basados en coyunturas internacionales favorables (guerra de Corea). Expresin de esto fue la cada del PNB. En Chile, el ndice de crecimiento del producto nacional bruto durante el perodo 1950-54 fue de 5,7% y durante el perodo 1955-59, descendi al 0,9%. Teniendo en cuenta el crecimiento demogrfico, ese ndice es del 1,6%. Por su parte, el producto nacional bruto de la agricultura descendi, entre 1940-44 y entre 1960-63, del 14,7% al 9,8% (Petras 1969).

a) La poltica educacional como va a la democracia

Las intenciones ideologizantes que pretendan hacer de la escuela su principal campo de accin y difusin, haban de caer en el vaco de un sistema educacional que en 1950 haca crisis. Por un lado, los mal llamados recintos escolares, que en su mayora eran pobres y deteriorados locales arrendados, no daban abasto para acoger la poblacin escolar, expresin de que, adems del aumento demogrfico, la clase trabajadora crecientemente demandaba escuela para sus hijos fruto de la nueva valoracin de la educacin como va de movilidad social: en 1952, medio milln de nios qued sin matrcula (el 40% de la poblacin escolar). Por otro lado, la caresta de todos los artculos de subsistencia y la pobreza urbana, mientras protagonizaba marchas del hambre, segua arrojando miles de nios a las calles, mientras las propias instituciones asistenciales tambin les arrojaban, sobrepasadas en su capacidad. Se daba cuenta que en Santiago hay un 35% de nios desnutridos (...) y un 20% de nios necesitados cuyos hogares demuestran evidente pobreza . La salida que se busc, una vez ms, fue reforzar las Juntas de Auxilio Escolar con una subvencin de $20.000.000 a ser repartida entre estas instituciones a lo largo del pas ; subvencin que, como siempre en tiempos de proximidad electoral, encontr unnime apoyo en el Congreso y que no fue sino un caramelo para una situacin general crtica:

De los 6.000.000 de habitantes chilenos en 1953

haba 1.400.000 analfabetos adultos

1.300.000 nios en edad escolar (entre 7 y 15 aos)

740.000 iban a la escuela (fiscales, particulares y preparatorias de liceos)

560.000 estaban al margen de la educacin(Humberto Vivanco, 1953).

A los ojos de Vivanco, Director General de Educacin Primaria, la grave situacin que viva Chile a nivel de instruccin primaria comprometa el futuro de sus instituciones chilenas y la propia estabilidad poltica del pas. Nos encontramos, en ltima instancia, ante el gran problema que compromete los destinos culturales de nuestro pueblo, de nuestra nacin y de nuestra DEMOCRACIA, enfatizaba, poniendo el dedo en el punto ms crtico y ms frgil del proyecto nacional en tiempos de guerra fra; es decir, se tema la ruptura de la relacin pueblo-Estado que se construa en torno a la educacin popular, dejando el campo abierto a las conductas disfuncionales y a la lucha de clases. As, adverta el Director que la educacin primaria es, fundamentalmente, la educacin del pueblo (...) siendo ste el verdadero significado y valor de ella. (Que) mediante ella el pueblo adquiere los rudimentos del saber, aprende a utilizar los instrumentos esenciales de la cultura, traba conocimiento con las grandes tradiciones patrias, organiza y afina sus impulsos y los transforma en hbitos de conductas deseables, despierta sus vocaciones, desarrolla sus capacidades..., llamando a cargar con esta responsabilidad a los gobernantes, a los polticos y a los maestros. Urga, a su juicio, hacer un Plan de Accin Inmediata con carcter de emergencia nacional que asegurara el pleno acceso de los nios proletarios a la escuela, incorporando la alimentacin como nica va de cooptacin efectiva.

Gobernaba entonces en Chile el general Carlos Ibez (1952-58), elegido por amplia mayora en las urnas, quien, percibiendo la magnitud de la crisis y la necesidad de enfrentarla con nuevos aparatos institucionales de rango nacional, capaz de absorber la diseminacin y la ineficacia del fraccionamiento de iniciativas, decide volver a potenciar la Superintendencia de Educacin Pblica que, al mismo tiempo que estudiara la solucin de los problemas relacionados con las necesidades materiales de los establecimientos escolares, abordara una re-estructuracin total de los planes y programas del sistema escolar (Carbonell 1959). Con el fin de alcanzar este objetivo, se cre El Fondo Nacional para la construccin y dotacin de Establecimientos de Enseanza Pblica , fondo formado por la va del aumento de tributos. Por otra parte, Ibez decidi pasar por alto los ancestrales prejuicios de la clase poltica respecto del rol social alimentario del Estado y opt por recoger el proyecto depreciado por el Congreso Nacional de creacin de una Junta Nacional de Auxilio Escolar, aprobndolo por un simple decreto con fuerza de ley , organismo que pas a centralizar la asistencia escolar, quedando bajo su tutela las Juntas Provinciales de Auxilio Escolar bajo cuya dependencia quedaban todas las Juntas Comunales de Educacin del pas y que tendra que abordar el crtico estado nutricional de los nios chilenos . Para ello, el grueso de los recursos los hubo de poner el Ministerio de Educacin y con el 10% de los fondos del Fondo Nacional para la construccin y dotacin de Establecimientos de Enseanza Pblica, recurrindose, asimismo, a la ayuda de UNICEF, importndose de U.S.A. 2.017.000 kilos de leche descremada en polvo (sala ms barato importarla que comprarla a los productores nacionales), distribuyndose a todas las escuelas del pas, a travs de la nueva red institucional creada, dndose, as, un salto cualitativo en materia de asistencia escolar en Chile . Sin embargo, el jugoso presupuesto con que se haba dotado a la JUNAE en 1955 se haca agua en 1956 por las alzas inflacionarias de todos los artculos de subsistencia bsica; as, en los hechos, apenas se podra entregar una alimentacin mnima, bsicamente desayuno (que absorba el 80% de los ingresos de la JUNAE) a los nios ya escolarizados, mientras la vagancia infantil callejera y miserable continu su curso. Ms grave an, el Ministerio de Educacin se declar insolvente para aportar sus cuotas a la JUNAE en 1958, contando slo con los recursos del Fondo Nacional de Construccin de Establecimientos Educacionales.

Por su parte, al finalizar la dcada de 1950, el panorama educacional en cifras, era bastante desalentador, revelando profundas contradicciones en la poltica educacional chilena en trminos no slo de su dbil capacidad social inclusiva, sino principalmente en trminos de inequidad, comportndose ms bien como un aparato cultural reorganizador de la desigualdad. Entre 1940 y 1953, los gastos pblicos en educacin haban aumentado en un 150%; la matrcula en la educacin fiscal en general haba aumentado en un 27,6% (20,6% en las escuelas primarias; 97% en los liceos), mientras en el sector privado el aumento de los matriculados haba alcanzado a un 148,1% promedio (155% en las escuelas primarias; 11,4% en los liceos privados). De este modo, prcticamente toda la expansin del sistema educacional haba tenido lugar en el sector privado. Por otra parte, de cada 100 nios que entraban a las escuelas primarias, solamente 34 llegaban al 4to. curso y 17 alcanzaban la 6ta. preparatoria. En palabras del economista chileno Anbal Pinto, una parte abrumadora de los gastos en educacin va a beneficiar, no a los ms pobres, sino a los relativamente ms acomodados (...) Sobra sealar que este sistema es profundamente anti-democrtico. Significa privar a los sectores ms desvalidos de esa llave maestra para abrir su radio de oportunidades que es la educacin. Por eso mismo tiende a estratificar o hacer ms rgida la estratificacin existente. De este modo, el problema de la educacin chilena continuaba siendo el mismo que a principios de siglo: el punto crtico del problema reside principalmente en el nivel primario y, en forma especfica, en la necesidad de integrar a los sectores abandonados en la actualidad. Esto es imperativo por razones sociales y de alta poltica, tambin lo es desde el ngulo econmico porque ello implica ampliar la base y reservas humanas del sistema educacional y del proceso econmico . El problema crtico segua siendo, pues, la desercin escolar, cuyas causas, a juicio de Anbal Pinto, resida en la estructura de la distribucin del ingreso de la sociedad chilena, el que haba evolucionado con manifiesto perjuicio del mundo obrero. Desde este ngulo, la expansin considerable de la educacin secundaria y el retraso del nivel bsico, que es el que interesa a los trabajadores y campesinos, aparece como un corolario .

Este anlisis crtico formaba parte de las nuevas premisas de la teora del desarrollo en occidente, la que entonces pona nfasis en la capacitacin de la mano de obra como principal factor de desarrollo econmico, en correspondencia con los complejos avances tecnolgicos que, desde la Segunda Guerra, acompaaban y potenciaban la produccin y la industria. Esta concepcin del desarrollo pona un dedo en la llaga de los pases latinoamericanos, con altos ndices de analfabetismo, y, particularmente en el caso de Chile, que haba pretendido potenciar su desarrollo por la va polticamente inductiva de la industria. Con analfabetos no se puede construir una sociedad industrial, plante entonces lapidariamente un socilogo chileno (Hamuy, 1960).

Con el objetivo de pensar y potenciar el desarrollo para latino Amrica, la teora desarrollista formulada desde la CEPAL, adoptando el paradigma estructuralista, ya no hablar de economa o de crisis econmica en forma especfica, sino ms bien de crisis integral, cuya solucin abrira el camino al desarrollo en nuestros pases. La crisis integral qued expuesta, para el caso chileno, a travs del libro de Jorge Ahumada (economista de dicha institucin) en su afamado ensayo titulado En vez de la miseria (1958), donde define dicha crisis integral como una suerte de disfuncin entre las partes y piezas de su mecanismo social, econmico, poltico y cultural, disfuncionalidad que se manifestaba con especial relevancia a nivel del sistema educacional chileno, el que no corresponda a una sociedad moderna, urbana y democrtica, sino que ms bien se trataba de un sistema educativo que contena y arrastraba en su interior a una sociedad arcaica, rural, aristocrtica y selectiva. Esto se expresaba claramente en el hecho de que a esta altura del siglo XX, slo el 13% de la poblacin de ms de 13 aos tena alguna instruccin secundaria, siendo la escolaridad promedio en Chile de slo 3,3 aos (Jorge Ahumada, 1958).

En definitiva, el desafo del desarrollo no slo exiga mutaciones en el terreno econmico, sino ajustes correspondientes en los rdenes principales de la vida social, uno de cuyos factores vitales deca relacin con la realidad educacional chilena, expresada en uno de sus mayores problemas, cual era el de la desercin escolar, lo que requera acciones urgentes e inmediatas: el auxilio escolar ampliado. Debe apuntarse a la causa matriz de la desercin, que es la econmica, declaraba A. Pinto, abogando por la aplicacin de subsidios directos, como la alimentacin general de los escolares y por subsidios indirectos, como el pago de asignaciones a las familias ms abandonadas con el fin de mantener a sus hijos en las escuelas .

Es decir, en los aos 60 del siglo XX, estbamos en el mismo punto de partida de comienzos de siglo, a pesar de 40 aos de Ley de Obligatoriedad Escolar. Estamos convencidos dice en el prefacio de su libro E. Hamuy- que desde los tiempos de Daro Salas, no se ha formulado un pensamiento educacional integrado que corresponda a las necesidades estructurales de nuestra sociedad. Planteaba que el problema clave, el de la desercin escolar, requera del protagonismo del Estado y, especficamente, de una planificacin estatal; planificacin estatal que sera, en todos los mbitos y especialmente en el educacional, una de las vas e instrumentos ms importantes para la dirigir el cambio social hacia el desarrollo integral. El modelo de escuela que abordara la desercin deba ser el modelo asistencial fundamentada ahora a travs de una moderna teora de las funciones alternativas que estableca que si las medidas que se apliquen reemplazan funcionalmente a los factores que determinan la extensin de la escolaridad, ellas sern eficaces para atraer y retener al nio un tiempo ms largo en a escuela que el actual (E. Hamuy, 1960). La principal tarea de la poltica educacional quedaba una vez ms planteada: retener a los nios en las escuelas: en torno a este desafo se jugaba, no slo la economa de Chile, sino el futuro de la democracia.

Cabe preguntarse cmo y porqu la cuestin de la democracia ha llegado a instalarse en el epicentro de la preocupacin y desafo de las polticas sociales y especialmente de la educacin, a esta altura de la historia chilena y latinoamericana. La respuesta se hace explcita en las palabras de Arturo Morales, delegado de E.E.U.U. a la Conferencia sobre Educacin y Desarrollo Econmico Social Latinoamericano, auspiciada por la UNESCO, CEPAL, OEA, ONU, FAO y OIT y realizada en Chile en marzo de 1962 en la Universidad Tcnica del Estado: Reconocemos que estos son tiempos de urgencia, tiempo de esfuerzo y de siembra. Son tambin tiempos de desafo y de peligro. Existe la imperiosa necesidad de dar la batalla decisiva a los aliados inevitables del insuficiente desarrollo econmico, la aguda pobreza, la ignorancia, la desesperacin. Existe la inaplazable necesidad de incorporar cuanto antes a millones de habitantes de nuestro continente a los beneficios y oportunidades que brinda, a la educacin y a la cultura, el desarrollo tecnolgico del siglo XX. Los pueblos ya no esperan y su insatisfaccin ya no puede ser desoda . Destacaban dos principios doctrinarios que inspiraban la Conferencia: a) La educacin es factor indispensable para acelerar el desarrollo (...). La educacin contribuye considerablemente al aumento de la productividad, sin embargo, sera un gravsimo error considerarla y usarla para este fin nicamente. La educacin es formadora de valores ticos y morales en el individuo, elementos irremplazables para garantizar el ordenado funcionamiento de la democracia representativa; b) La Comisin se da cuenta de que la poblacin de Amrica latina necesita y exige cambios sociales inmediatos y que los sistemas educativos desempearn un papel indispensable para su pacfica realizacin .

Es decir, la preocupacin por la democracia, va educacin popular ampliada, era principalmente, la preocupacin por el socialismo y formaba parte de las polticas norteamericanas y continentales para evitar y prevenir el influjo de la revolucin cubana. El inters por la reforma y poltica educacional, como en los aos 20, portaba una vez ms, en sus objetivos democratizadores y de cambio social, intereses ideolgicos de conservacin. Se trataba, claramente, de la contradiccin que est instalada en el seno mismo, quizs, de toda poltica social: una suerte de democracia conservadora es decir, que incorpora ampliamente al pueblo a los beneficios de la civilizacin y modernizacin, en la forma de un movimiento concntrico de incorporacin institucional que, al mismo tiempo que potencia el desarrollo y el sistema, frena los procesos de desagregacin crtica que pueden llegar a poner en cuestin las bases estructurales del sistema. Pero, en tanto que se trata de una relacin contradictoria y no meramente funcional, la pregunta que salta a la vista es cul es el lmite de esta funcionalidad y cul es la potencia de la poltica social para generar una democracia participativa real, que potencie el desarrollo desde la base social. Pero sta es, a nuestro juicio, una pregunta por el proyecto poltico e ideolgico que anima y gobierna una sociedad histrica. A pesar de que creo que sera falso pensar que la poltica social, por s misma, puede ir ms all del proyecto poltico que la implementa, sin embargo, la historia nos muestra que ella puede contribuir a poner en movimiento actores sociales que, a su vez, tienden a apropiarse de dichas polticas para su propia constitucin como sujetos. La dcada de los 60 y 70 en Chile y Amrica latina fueron momentos histricos decisivos donde esta contradiccin se puso en tensin mxima.

En los hechos inmediatos, el objetivo de la planificacin educacional era liberar de la temprana proletarizacin a la fuerza infantil y juvenil, lo que requera la expansin cuantitativa y cualitativa de la accin social del Estado: la ampliacin de los programas de previsin social y salud pblica como medio de prolongar la expectativa de vida y, por lo tanto, la disponibilidad de personas en edad productiva y la asistencia escolar, incrementando y coordinando los recursos financieros de la educacin pblica .

Mientras el gobierno conservador de Jorge Alessandri se aprestaba en 1961 -de acuerdo con los principios desarrollistas- a iniciar la confeccin de un plan educacional concordado con el programa de desarrollo econmico , el magisterio chileno, denunciando la grave situacin de subsistencia y salud de los escolares, incorpor a sus demandas gremiales las necesidades educativas y de subsistencia de los nios chilenos. As, no obstante de que se parta del entendido que para alcanzar resultados sustantivos a nivel de la educacin era necesario realizar cambios estructurales en el sistema social (reforma agraria, nacionalizacin de las riquezas bsicas, ampliacin del comercio exterior, industrializacin y democratizacin de la vida nacional) y para evitar el agravamiento del problema, la Federacin de Educadores de Chile (FEDECH) present un proyecto de asistencialidad escolar que vendra a coronar y legitimar el rol del Estado en materia de proteccin escolar general e integral. El proyecto en cuestin planteaba la creacin de una Corporacin Nacional de Asistencialidad Estudiantil dependiente del Ministerio de Educacin y cuya finalidad sera asegurar la incorporacin, permanencia y ascenso en el sistema educacional de la poblacin en edad escolar mediante sistemas asistenciales amplios que incluan desde alimentacin a becas y prstamos, otorgados en todos los niveles de la educacin pblica, desde la escuela primaria hasta la universidad. Proyecto que cristaliz en el de Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) enviado al Congreso por el gobierno Alessandri en 1963, bajo el predicamento de que el adecuado desarrollo de los recursos humanos del pas supone, primero, el efectivo cumplimiento de la obligacin escolar y, segundo, la efectiva igualdad de oportunidades de recibir educacin ms all de los lmites de la obligacin escolar. El proyecto en cuestin, que entregaba asistencia y becas a los educandos chilenos en el sistema escolar bsico y medio, con algn alcance a la universidad, estando llamado a realizar una poltica ampliamente inclusiva en el campo educativo, fue aprobado con gran consenso poltico en vsperas electorales.

Se entregaban, as, las bases para el nuevo compromiso educacional del Estado chileno, el que alcanzar una clara expresin en el gobierno del demcrata cristiano Eduardo Frei Montalva (1964-1970). En efecto, su programa de reforma educativa contemplaba la escuela para todos, con una ampliacin inmediata de 200.000 plazas ms 5.000 nuevos cursos y 5.000 nuevos profesores, otorgndose desayuno y almuerzo a 800.000 nios de las escuelas primarias del pas ; en seis aos se incorporan 600.000 alumnos nuevos al sistema (Nilo 1997). Asimismo, se preparaba la reforma del sistema curricular para la enseanza bsica y media (creacin del Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas), en vista de su modernizacin y actualizacin para el desarrollo, trasladando el foco educativo desde las asignaturas y el conocimiento de las disciplinas hacia el estudiante y su desarrollo personal. Por otra parte, se creaba una nueva estructuracin de la educacin que terminaba con la casi ancestral diferenciacin entre las escuelas primarias pblicas y las preparatorias anexas a los liceos, que constituan una estructura escolar selectiva en abierta contradiccin con los principios igualitarios y democratizadores que constituan la doctrina oficial del sistema escolar pblico. En efecto, mientras las escuelas conformaban un sistema educacional casi terminal (cuyos profesores se formaban en las Escuelas Normales), las preparatorias, a travs de las humanidades y el grado de Bachiller, conducan a la Universidad (donde tambin se formaban sus profesores) . Con la eliminacin de este sistema se desarticula el engranaje que, desde el siglo XIX, organizaba la desigualdad al interior del sistema educativo y que no haba sido posible de alcanzar en los aos 20 al aprobarse la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria. En su reemplazo se crea un ciclo bsico comn de 6 aos y dos aos de transicin (7. y 8.), los que se abran directamente al campo laboral, a la formacin tcnica o a la Universidad; se eliminan las Escuelas Normales para la formacin del profesorado, el que pasa a ser de nivel universitario; se elimina el grado de Bachiller como condicin para entrar a la Universidad y se instaura una prueba de seleccin universal: la Prueba de Aptitud Acadmica (P.A.A.). Si bien en este sistema los 7 y 8 pretendan hacer las veces de un sistema de desenganche en el carro educacional , en los hechos se va generando un proceso de democratizacin social por la va educacional.

Esta amplia reforma se enmarca en un contexto desarrollista con plena vigencia del modelo de sustitucin de importaciones que nutre, especialmente, la argumentacin de base para las modificaciones de la Educacin Tcnico Profesional. El modelo econmico necesita no slo obreros calificados, sino mandos medios, tcnicos de nivel medio que posean una mayor capacidad de adaptacin a las novedades de la produccin en un mundo en acelerado cambio. Tambin se fundamenta el cambio conducente a la expansin cuantitativa de la Educacin Media en la necesidad de mejorar los niveles de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos: la promocin popular es el correlato de poltica social que debe ser acompaado de un mejoramiento de los niveles escolares de la poblacin (Nilo, 1997).

Continuando con el proceso de ampliacin del sistema educacional, en 1971 (gobierno de Salvador Allende, 1970-73) las matrculas de la enseanza bsica aumentaron en 100.000 respecto de 1970, apoyada con una continua expansin del auxilio escolar; se crearon 415 nuevos cursos de 7 y 8 bsicos, incorporando a 17.000 nios a dichos cursos, tendiendo a incluir ampliamente a todos los nios al sistema escolar bsico completo, aumentndose en 15% el acceso a la educacin media .

Como era de esperarse, la democratizacin de la educacin en el nivel primario, en vez de dirigir la ruta de los jvenes al mundo laboral, lanz una fuerte presin juvenil sobre el sistema universitario, el que, en 1970, a pesar de haber aumentado en 9.000 plazas respecto del ao anterior, rechazaba a 35.000 estudiantes; con el objeto de dar cabida a la demanda, en 1971, bajo el lema universidad para todos, se abrieron 40.000 nuevas vacantes en las universidades del pas, la mayor parte en la Universidad Tcnica del Estado (aumento de un 230% de su matrcula) conscientes de las enormes y complejas responsabilidades que nos cabe a la Universidad Tcnica en las transformaciones estructurales que, imperativamente, requiere el pas... . As, durante el gobierno de la Unidad Popular se alcanza una mxima expansin del sistema educativo, especialmente a nivel de enseanza media y tcnico-profesional: la tasa de escolarizacin de la poblacin entre 15 y 19 aos se elev de 33,5% a 42,9% y la escolaridad universitaria (20 a 24 aos) creci de 9,2% a 16,1%. El gasto fiscal en educacin creci, durante este gobierno, de 351,5 millones de dlares en 1970 a 512 millones de dlares en 1972 (US$1976), lo cual represent un 17,4% y un 19,7% del gasto fiscal total, respectivamente (P.I.I.E., 1984).

La expansin cuantitativa del sistema educacional chileno, plante la pregunta acerca del sentido y direccin social que deba otorgarse a dicho proceso. No bastaba con ampliar democratizando el acceso universal a la educacin en todos sus tramos y niveles; en tanto formacin de capital social, se impona la pregunta por el qu hacer con l: se necesitaba una reforma curricular que, una vez ms, dirigiera la masa estudiantil hacia las rutas trazadas por el modelo de desarrollo del pas. Este proyecto fue la Escuela Nacional Unificada (ENU).El proyecto ENU, formulado desde la base del magisterio y el Ministerio de Educacin, pretenda, ms all de su intencionalidad ideolgica, compatibilizar la democratizacin general del sistema educativo nacional con los requerimientos productivos y econmicos del pas. Se quiere desarrollar habilidades, conceptos, actitudes y valores favorables al trabajo productivo, a la convivencia democrtica y al compromiso social. Todo lo cual se expresaba en : a) reemplazo de la formacin cientfico-humanstica por una de carcter politcnico y general, continuada de 12 aos; b) formacin de los complejos de educacin, agrupando a los distintos establecimientos existentes en un mismo sector; c) un nuevo plan de estudios dividido en tres partes: comn (similar al vigente), laboral (prctica del estudiantado en la realidad productiva del pas) y el electivo (eleccin de asignaturas dentro de un plan comn); d) un sistema paralelo de educacin extra-escolar, para recuperacin y perfeccionamiento . Es decir, este proyecto tenda a vulnerar una de las claves fundamentales del sistema social de clases: la divisin social del trabajo entre el trabajo manual e intelectual, desarticulando, as, uno de los engranajes estructurales organizadores de la desigualdad existente al interior del sistema educativo chileno.

b) La salud como poltica democrtica

El proyecto de Servicio Nacional de Salud que elaborara Salvador Allende cuando fue Ministro de salubridad de Pedro Aguirre Cerda entr a discutirse en 1950, cuando el Ministro de Salubridad del gobierno de Gabriel Gonzlez, Dr. Mardones, lo volvi a presentar al Congreso. Salvador Allende en su calidad entonces de Presidente del Senado, calific el proyecto como aquellos de mayor importancia debatidos por Congreso alguno en nuestra Amrica el que fue aprobado por unanimidad. Como resultado, se ampliaba la cobertura social previsional de la Caja de 1 milln de beneficiarios a 3 millones (Chile contaba entonces con 5.200.000 habitantes), los que seran atendidos por el Servicio Nacional de Salud Pblica, nuevo aparato de salud creado por la ley, destinado a la centralizacin y coordinacin de la atencin mdica a los asegurados a lo largo de todo el territorio nacional (Illanes, 1993). Tengo la ntima conviccin dijo Allende - de que nosotros no alcanzamos a percibir la alta trascendencia de estas iniciativas en toda su magnitud y que el tiempo les dar las proyecciones que, a mi juicio, ellas tienen en la defensa de la raza, en la proteccin del capital humano y en lo que se refiere a evitar las tremendas injusticias que derivan de la existencia en el pas de distintos estratos sociales . As, el doble objetivo del desarrollismo de la democracia estaba en la base de la intencionalidad de esta Ley de Servicio de Seguro Social y Servicio Nacional de Salud, entendido como proteccin del capital humano y como justicia social; doble campo de compromiso e intervencin de este Estado en Forma en Chile que, en el mbito de la poltica social corporal alcanzaba, con esta ley, la culminacin de su figura histrica.

En qu consisti la oportunidad histrica y cules eran las bases reales de sustentacin que permitieron ahora la aprobacin consensual y unnime de este nuevo aparato de la poltica social corporal que inauguraba en Chile lo que podramos identificar como un Estado de Bienestar a la chilena? Respecto de este proyecto en particular, identificamos un determinado punto de saturacin histrica que le abre paso, ahora, y no antes.

Desde la perspectiva estratgica del modelo de desarrollo, tras el proyecto de reforma del aparato asistencial nacional estaba la maduracin del proyecto industrializador implementado por los gobiernos post-crisis capitalista de 1930, el que alcanza gran impulso durante los gobiernos socialista-radicales de la dcada de 1940, aumentando considerablemente el proletariado industrial en Chile: segn la Direccin General de Estadsticas e Industrias, este pas de 84.991 en 1926 a 287.872 en 1940 y a 389.700 en 1949 (Correa et al. 2001); proletariado industrial que constituir la base social productiva del nuevo sistema de seguridad social ampliado aprobado en 1952 y el mercado nacional interno necesario para la propia produccin industrial nacional (Moulin 1998). Desde la perspectiva del empresariado, era la oportunidad poltica de poner fin tal como lo formulaba el proyecto en cuestin presentado por el gobierno-, con la poltica inversionista de la Caja (poltica de capitalizacin ), quedando la iniciativa privada con el camino despejado para realizar inversiones en el campo econmico, pudiendo la Caja construir casas para los asegurados con sus excedentes. Esto, en circunstancias de una coyuntura econmica favorable, ya que la guerra de Corea se expres en Chile en auge entre los aos 1950-53 .

Desde la perspectiva poltica, hay que sealar la presencia de un movimiento obrero en alza, el que est en vsperas de rearticularse centralmente a travs de la conformacin de la Central nica de Trabajadores, CUT, con un claro discurso anti-capitalista. Esto, en circunstancias de estar el pas en vsperas de elecciones presidenciales, oportunidad para nombrar al pueblo y sus necesidades en el centro del discurso y de las iniciativas en materia de poltica social. La historia moderna demuestra que la alternancia en el poder de la clase poltica constituye para las capas subalternas una importante coyuntura de participacin en los beneficios de la democracia representativa, pues se sacan ms fcilmente los proyectos sociales que en otros tiempos se trababan.

En definitiva, a travs de estos aparatos e instrumentos legales de poltica social corporal, aprobados en 1952 (Ley de Medicina Preventiva, S.S.S. y S.N.S.), se pretenda el mismo objetivo estratgico de los pases industriales europeos de la post segunda guerra: potenciar el capital humano para impulsar el desarrollo econmico nacional o el gran esfuerzo industrializador del siglo XX. Haba llegado el momento en que, segn el proyecto nacional desarrollista, los tres sujetos claves del modelo de desarrollo sentaran las bases de su pacto socio-poltico: el Estado (keynesiano), la burguesa industrial y la clase trabajadora, triloga que concurra a financiar, gravndose con cuotas adicionales y gobernar conjuntamente el nuevo aparato asistencial y previsional del Estado de Bienestar chileno.

Es decir, el nuevo Estado de Bienestar se levantaba para llevar a cabo una poltica social inclusiva respecto de un amplio segmento de la clase trabajadora chilena, la clase obrera y el pueblo (originalmente tambin inclua a los empleados, los que quedaron fuera por presiones emanadas de sus propias organizaciones), como un imperativo necesario y urgente del modelo de desarrollo. Se trataba de una nueva fase de la revolucin pasiva o la puesta en marcha de un pacto democrtico institucional sustentado sobre una gestin centralizada y representativa de los actores directamente comprometidos en la produccin industrial, representados por sus organizaciones gremiales empresarios y clase obrera- ante el aparato del Estado de seguridad social. Como ilustracin de esto, Chile pas a ser el pas que ms invirti, en relacin al PNB, en seguridad social en Amrica Latina .

De este modo se abra paso en Chile el Estado de Bienestar (a la chilena, es decir, con Ley de Medicina Preventiva, sin seguro de cesanta y sin trabajadores/empleados), a quien corresponda la misin histrica de concretar el compromiso con la vida humana de la clase obrera y el pueblo como razn poltica. Toda vez que se asigna un valor a la vida humana, el cual se expresa en la medida que el hombre produce, se hace de la salud un derecho y de su fomento y consumacin una obligacin del Estado (Valenzuela et al. 1956). En definitiva, este proyecto, en tanto apropiado por todos los sectores directamente involucrados en el proyecto desarrollista industrial y por el propio Estado nacional, se levant como un fundamento para un nuevo pacto social democrtico de la sociedad chilena, constituido desde la poltica social.

Al finalizar la dcada de 1960, Chile exima un auspicioso panorama de cobertura de salud a nivel nacional y de avance en los indicadores de salud, la cara ms visible del Estado de Bienestar chileno. Mientras en 1960 la mortalidad general del pas era de 12,3 por mil, en 1966 haba bajado a 10,8 por mil; la mortalidad infantil en 1960 alcanzaba a 120,2 nios por cada mil nacidos vivos, en 1966 baj a 101,9. En el mbito de la salud rural, un sector tradicionalmente muy desprotegido, mientras en 1964 haba 156 mdicos destinados, en 1969 con la promocin de mdicos generales de zona se llegaba a 560, acompaados de un incremento correspondiente en infraestructura de salud. Se haban construido 45 nuevos hospitales y 35 consultorios, aumentndose en ms de 4.000 el nmero de camas, planificndose nuevas construcciones en el campo de la salud (Valdivieso 1969).

Por otra parte, durante el gobierno demcrata cristiano de Eduardo Frei, se construy una seguridad social estatal en salud propia de los sectores de empleados (Servicio Mdico Nacional de Empleados y Sistema Nacional de Salud, al cual se haban incorporado diversos servicios institucionales, tales como las FFAA y las Universidades), para los cuales se haba abierto toda la red hospitalaria del S.N.S. La democratizacin en salud se entendi, as, como la incorporacin agregada y diferenciada de los empleados a un sistema nacional de salud propio con el derecho de uso de la infraestructura de salud de la clase obrera y popular ; grupo diferencial que comenz a absorber la mayor cantidad de recursos sociales en salud: mientras el SNS deba atender al 75% de la demanda en salud, se le destinaba poco ms del 40% de los recursos para salud de la nacin; cerca del 60% de los mismos recursos se gastaba en los sistemas de medicina privada que slo atendan al 25% de la poblacin . De modo que hacia los aos de 1970, el sistema nacional de salud, si bien haba alcanzado el mximo de su capacidad de inclusin social a travs de sus diversos sistemas, contena en su interior un mecanismo inequitativo de uso y distribucin de los recursos de salud nacional, generando, contradictoriamente, desigualdad desde su propia poltica social para la equidad.

En vista de la resolucin de esta contradiccin, El gobierno de la Unidad Popular (1970-73), encabezado por Salvador Allende, impuls en 1971 un proyecto de transformacin del S.N.S. en un Servicio nico de Salud (S.U.S.), destinado a absorber el sistema mdico para empleados, buscando igualar desde la poltica social sanitaria a toda la clase trabajadora (obrera y empleados), optimizando los recursos de salud y funcionarizando a los mdicos del SERMENA en el sistema estatal de medicina social ampliada. Esto suscit la oposicin del Colegio Mdico, asociacin gremial que sali en abierta defensa del ejercicio liberal de la medicina, el que encontraba en el SERMENA un amplio campo de accin y beneficio. A raz del paro gremial de octubre de 1972, al que se afili el Colegio Mdico, paralizando los servicios hospitalarios, el gobierno de Salvador Allende respondi firmando un convenio entre el S.N.S. y el SERMENA, por el que se otorgaba a los 2.500.000 empleados afiliados a dicho sistema, el derecho de utilizar toda la institucionalidad del S.N.S., redistribuyndose el gasto mdico nacional y uniformndose el sistema administrativo para la atencin mdica de empleados y obreros. Con esta medida, el S.U.S. comenzaba, de hecho, a ponerse en marcha. El Colegio Mdico asumi la postura de la rebelin civil.

Por otra parte, el gobierno del presidente Allende desarroll un vasto plan de accin en vista de la democratizacin de la salud y de la previsin social. El concepto clave que vemos aqu operando es el de democracia participativa, por el cual la comunidad de base organizada y los distintos estamentos de la clase obrera a travs de sus representaciones orgnicas, participan en la toma de decisiones, gestin y aplicacin de las polticas sociales que en salud y previsin les ataen directamente.

En el campo de la salud y con el objetivo de aprovechar integralmente los recursos que emplea el Estado para (su) solucin e interesar a la poblacin para que concurra con su aporte y colabore activamente en el proceso, el gobierno de Salvador Allende vio la necesidad de promover una mayor integracin entre el gobierno interior, el S.N.S., los municipios, los trabajadores de la salud y las organizaciones representativas de la comunidad. Integracin que deba realizarse a travs de la creacin de organismos formales de contacto entre el S.N.S. y las distintas organizaciones sociales en trminos tales que la comunidad cuente directamente en cada establecimiento del rea de Salud con la participacin activa de los trabajadores de la salud y de la poblacin, coordine sus programas de salud con las necesidades de ella y exista un conocimiento inmediato de sus problemas .

El decreto en cuestin creaba una serie de orgnicas de participacin que atravesaron toda la estructura institucional de la salud hasta tocar el corazn de la comunidad, entre las cuales y eje central de las mismas fue la creacin de un Consejo Local de Salud en cada establecimiento del S.N.S., al cual se integraban los representantes del pueblo en todas sus expresiones, los tcnicos en salud y las autoridades polticas., En efecto, este Consejo qued formado por el jefe del establecimiento, un representante de cada una de las organizaciones poblacionales y unidades vecinales elegidos democrticamente, un representante de cada uno de los organismos de trabajadores urbanos y/o campesinos del sector, un nmero de representantes de proporcionalidad paritaria de las distintas organizaciones de trabajadores y funcionarios de la salud, cuyo nmero no poda ser mayor que la suma de representantes de pobladores, trabajadores urbanos y/o campesinos, un representante del Gobierno Interior y un representante municipal. Entre sus atribuciones, este Consejo Local de Salud haba de examinar los problemas de salud de la comunidad y solucionarlos mediante acciones eficaces y rpidas, promoviendo la participacin de los habitantes, divulgando los planes de accin de salud y detectando las anomalas en su ejecucin .

Puente directo entre este Consejo Local y la comunidad viva eran las Brigadas de Salud definidas como organizaciones funcionales, democrticamente generadas a nivel de la comunidad, con el objeto de enfrentar los problemas de salud y resolverlos mediante la actividad diaria de sus miembros en tareas concretas y definidas, planificadas de acuerdo a su realidad local . Tenan como misin la incorporacin gradual y masiva de la mujer en las acciones de salud comunitaria como Responsables de Salud. Capacitadas por un equipo tcnico, cada Brigada estaba llamada a cumplir un importante papel en el mbito de la prevencin educativa, abarcando el saneamiento ambiental bsico (basuras, letrinas, aguas), la deteccin de problemas en nios de alto riesgo (prematuros, lactantes, menores de un ao), el control educativo de embarazadas y de mtodos anti-conceptivos, lucha anti-alcohlica y la prevencin juvenil. Las Brigadas podan controlar nios sanos, pesquisando enfermedades y realizando funciones de asistentes sociales, haciendo gestiones administrativa a nivel de las instituciones asistenciales para la solucin de problemas familiares. Cual agujas tejedoras de red social, las Brigadas de Salud deban mantener relaciones orgnicas con Juntas de Vecinos, Centros de Madres, Sindicatos, Consejos Campesinos, Centros Culturales, Deportivos, etc., haciendo llegar sus inquietudes y necesidades hasta los Consejos Locales y Paritarios de Salud y, principalmente, promoviendo la accin de la mayora de la comunidad en la bsqueda y solucin de sus problemas de salud.

Con esta medida se daba paso a una nueva modalidad de poltica de salud, fundada sobre concepto de Medicina Comunitaria, definida como la puesta en marcha de una Medicina Integral, mediante la realizacin de las acciones preventivas y curativas en el medio ambiente con la participacin activa de la comunidad organizada (Devoto, 1970). La Medicina Comunitaria planteaba que el desarrollo econmico y el bienestar de la sociedad no habra de lograrse como resultado de la sola puesta en accin de los recursos econmicos y tcnico profesionales entregados verticalmente a la poblacin, sino que este desarrollo y bienestar surgira de un proceso de inter-accin socio-cultural y tcnico entre los funcionarios y la comunidad, promovindose en dicho contacto importantes cambios de hbitos, actitudes, valores y creencias en relacin a la salud. Podemos imaginar las posibilidades que de la integracin de los servicios de salud y la comunidad, de la capacitacin de los dirigentes, de la motivacin de grupos organizados, se genera un dinamismo de colaboracin activa y conciente, que da origen a una efectiva y real participacin popular en la decisin y accin de las instituciones de salud .

Se trataba de la puesta en marcha de un proyecto en poltica social sanitaria que, a ms de estar destinado a sacarle el jugo a nuestros escasos recursos en salud (lema del Consejo Local de Renca), lo hara no sobre criterios de restriccin de servicios, sino sobre criterios basados en una poltica de inclusin masiva y a nivel de base de todos los actores involucrados en el factor salud: autoridades, tcnicos y comunidad. Manifestacin histrica de un concepto de desarrollo democrtico en poltica social.

Como coronacin de este movimiento en pro de la democratizacin de la poltica social a nivel institucional, el gobierno de la Unidad Popular daba el trascendental paso en vista de la democratizacin del Servicio de Seguro Social (S.S.S.) y de la Caja de Empleados Particulares, las dos instituciones previsionales ms grandes del pas, aprobada como ley de la repblica (Ley 17.676) y cuyo Reglamento se dict en enero de 1973. Este estipul la entrega de la administracin de los Consejos Directivos de los Institutos Previsionales a sus imponentes, elegidos directa y universalmente en cada organismo, y en el cual no tendran representacin ni la parte patronal ni el gobierno. Dicha democratizacin se extenda tambin a otros organismos de seguridad social, convirtiendo, as, a la clase asalariada del pas en auto-gestora de los fondos sociales acumulados en la produccin.

Culminaba, as, un largo proceso histrico de luchas obreras por la democracia institucional previsional, mientras se ensayaba, en el campo de la poltica social en general y especialmente en el mbito de la salud y la previsin social, la puesta en marcha de una nueva propuesta de rgimen poltico y social histrico: una suerte de democracia del proletariado en Chile (Illanes 2003).

3. Dictadura, neo-liberalismo, democracia y poltica social (septiembre 1973-1903)

Luego del golpe militar en Chile ocurrido el 11 de septiembre de 1973, se perfilaron tres procesos en el campo de las polticas sociales, especialmente ntidos en el mbito de la educacin y la salud pblica: a) la drstica anulacin de todas las formas de ejercicio del poder democrtico desarrollado hasta entonces en todas las reas de la sociedad, fenmeno especialmente claro en el campo de las instituciones de la salud y la educacin; b) la aplicacin de una poltica de shock econmico que constri la inversin del gasto social fiscal poniendo brusco freno a una serie de procesos de inclusin popular masiva va polticas sociales, lo que se expres en un claro fenmeno expulsivo de aquellos sectores contenidos en dichos programas sociales, especialmente en el mbito de las instituciones educativas; c) la progresiva transformacin de las bases del modelo de desarrollo tal como se vena imponiendo en Chile en los ltimos 40 aos y su sustitucin por un modelo econmico que contemplaba un nuevo ordenamiento poltico sobre la base de una figura de Estado neo-liberal, es decir, que coadyuva y estimula las relaciones de intercambio de la sociedad civil en el mercado bajo la gida del empresariado.

El freno del gasto pblico en polticas sociales no fue, sin embargo, suficiente para los objetivos del modelo econmico. Hacia la dcada de 1980 se alcanz, claramente, un nuevo punto de saturacin histrico en que se hizo patente la necesidad de hacer de las polticas sociales un campo funcional y estimulador del propio modelo de desarrollo econmico neoliberal. En efecto, el punto de saturacin crtico qued