alcaldÍa mayor de bogotÁ secretarÍa distrital de … · 2018-08-10 · uno de los rasgos...
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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁSECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓNCra 30 Nº 25-90 TORRE B. PISO 1, 5, 8 Y 13Bogotá D.C.www.sdp.gov.co
ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁGustavo Francisco Petro Urrego
SECRETARIO DE PLANEACIÓN DISTRITALGerardo Ignacio Ardila Calderón
SUBSECRETARIA DE PLANEACIÓN TERRITORIALLiliana María Ospina Arias
SUBSECRETARIO DE PLANEACIÓN SOCIOECONÓMICAOctavio Fajardo Martínez
DIRECTORA DE INTEGRACIÓN REGIONAL, NACIONAL E INTERNACIONALCarolina Chica Builes
PROFESIONALES DE LA SUBSECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIALEquipo técnico de elaboraciónCésar Augusto Ruiz (Coordinador y asesor 2013-2015)Juan Ricardo Mozo (Profesional especializado 2013-2014)
JEFE OFICINA ASESORA DE PRENSA Y COMUNICACIONESAngélica del Pilar Molina Reyes
DISEÑO DIAGRAMACIÓNExprecards S.A.S
ISBN 978-958-8310-99-2
Año de elaboración2014
Este documento hace parte de una serie de reflexiones elaboradas por la SDP para atender temas de interés vinculados a la Estrategia de Integración Regional. Fue construido con la información disponible en el momento de su elaboración, por lo anterior, los temas abordados pueden ser objeto de actualización, monitoreo y complementación.Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida de ninguna manera o por ningún medio sin permiso previo y por escrito de la Secretaría Distrital de Planeación.
PRESENTACIÓN ..............................................................................................................................................
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................
1. DESIGUALDADES ECONÓMICAS Y TRIBUTARIAS MUNICIPALES DE LA REGIÓN METROPOLITANA
DE BOGOTÁ .....................................................................................................................................
1.1. TendenciasgeneralesdelaeconomíaylasfinanzaspúblicasdeBogotá,Cundinamarcayel
ÁmbitoMetropolitanodeBogotá............................................................................................
1.2. Loscomponentesgeneralesdelaestructurapresupuestaldelosmunicipiosdelámbito
metropolitanodeBogotá.........................................................................................................
2. FRAGMENTACIÓN FISCAL Y URBANÍSTICA DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BOGOTÁ ..............
2.1. Efectosdelcostodelalocalizacióndelaactividadeconómicametropolitana......................
2.2. Eldesequilibrioenelfinanciamientopúblicometropolitano................................................
2.3 Fragmentacióntributariayurbanísticaenelcrecimientoeconómicometropolitano.
CONCLUSIONES ..............................................................................................................................................
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................
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PRESENTACIÓN
Lasdesigualdadesylosdesequilibrioseconómicos,socialesyurbanísticosquehanmediadolaampliacióndelafronteraproductivayelcrecimientoeconómicodelaRegiónMetropolitanadeBogotásonlaexpresióndeunfenómenodefragmentaciónterritorial.Ésteseevidenciaen lacompetenciade losmunicipiosporreducir loscostostributariosalasempresasconlaideadeaumentarsusingresoslocales,yen la reducción y flexibilización de las obligaciones urbanísticas necesarias paracompensarlasexternalidadesnegativasdeldesarrollourbanoregional.
Unejemplodeelloeslatendenciaalamovilizaciónydesplazamientodelaindustriay de particulares segmentos residenciales desde la ciudad de Bogotá hacia losmunicipiosvecinos,con importantes impactosen lospatronesdeocupacióndelsuelodelaregión.Estarealidad,sumadaalaausenciadeungobiernometropolitano,hageneradoimpactoseneldesarrollourbano,superandolacapacidadpúblicayadministrativadelaciudadydelosmunicipioscircunvecinosparaenfrentarlosdemaneraeficienteycoordinada.
EsporelloqueelGobiernode laBogotáHumana,preocupadopor reconoceryentenderlosefectosmetropolitanosdelasdecisioneslocalesenmateriafiscal,haadvertidolanecesidaddeavanzarenlaconstruccióndemecanismosquepermitanuna gestión tributaria articulada entre los municipios y el Distrito, los cualesintegrenlaperspectivafiscalyfavorezcanunavisiónconjuntadelagestiónurbana.
Esperamosqueestetrabajoseaunreferentesignificativoparalosdebatesentornoa la fragmentación tributaria, fiscal yurbanísticade laRegiónMetropolitanadeBogotá,especialmenteparalasiniciativasdeintegraciónregionalquepropendanporlaarmonizacióndelosinstrumentosdeplanificaciónydelagestióntributariayfiscaldelaregión.
Secretaría Distrital de Planeación
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INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene el propósito de estudiar las relaciones deinterdependencia funcional derivadas de la proximidad espacial entre Bogotá ylos municipios circunvecinos introduciendo la perspectiva de algunas variablestributariasyurbanísticas.
Paraello,elestudioseconcentraenlosmunicipiosdelaRegiónMetropolitanadeBogotá,queseconstituyepor34municipios,asaber:BogotáD.C.;20municipioscon relaciones urbanas metropolitanas: Chía, Soacha, Facatativá, Zipaquirá,Madrid,Mosquera,Funza,Cota,Sopó,TenjoTocancipá,Cajicá,LaCalera,ElRosal,Gachancipá, Sibaté, Tabio, Bojacá, Subachoque, Zipacón; y 13 municipios conrelacionesruralesyambientales:Arbeláez,Choachí,Pasca,Chipaque,Une,Ubaque,SanBernardo,Cabrera,Gutiérrez,Colombia,Guamal,CubarralyUribe.Elconjuntodeestosúltimos33municipiosconformanelámbitometropolitanodeBogotá.
Paradarcumplimientoalobjetivo,eldocumentosehaorganizadoendospartes.La primera consiste en un análisis comparativo del desempeño económico ytributariodeBogotáyalgunosmunicipioscircunvecinos,enelcualsedescribenlascondicionesgeneralesdelaestructuratributariaentérminospresupuestales.Deestamanerayconelpropósitodeevidenciarelgradodedisparidadeconómicaregional, se describe la configuración, tendencias y estructura presupuestal deingresosygastosdelosmunicipiosdelaregión.
La segundapartemuestraunconjuntodeejerciciosempíricosquetienencomopropósito evidenciar la desigualdad económica entre Bogotá y los municipioscercanos,enfuncióndelgradoderecaudodelimpuestoalapropiedadinmobiliaria(predial) y las diferentes condiciones urbanísticas que posibilitan la forma deocupaciónde losmunicipios.Teniendoencuenta losresultadosevidenciadosseconcluye que los municipios promueven ciertos patrones de desigualdad y defragmentacióndelosterritoriosqueasuvez,limitanlasposibilidadesdeldesarrollomunicipalyportantotienenunimpactoenelcrecimientodelaregión.
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El crecimiento económico y poblacional de Bogotá promueve importantescambiosenlaestructuraeconómicadelosmunicipiosubicadosensuproximidad. El desplazamiento de las actividades económicas desde sectores industrialeshaciaotrosquerequierenformasdistintasdeocupaciónterritorial,algunasvecesmenosextensas,peroqueengeneralformancomplejasredeseconómicasentrediversos territorios, ha venido tomando relevancia dentro de la configuraciónurbanadelterritorio.Estadinámica,sibienimplicaalgunosfenómenosasociadosa la ocupación del suelo como la conurbación, la segregación socio espacial, eldeteriorode lascondicionesambientales,entreotras,haevolucionadohastatalpuntoquesehanrequeridodenuevasfronterasterritorialesparasudesarrollo. Bajoestepanorama,losmunicipioscircunvecinosaBogotá,comociudadnúcleo,se convierten en unidades espaciales relevantes para soportar las dinámicasexpansivaseintensivasqueeldesarrolloeconómicodeBogotágeneramásalládesuslímitespolíticosyadministrativos.
Comoresultado,cabemencionarquedichasdinámicaspromuevenlageneraciónderelacionesurbanasintensasentrelaciudadnúcleoyalgunosdesusmunicipioscircunvecinos. De esta forma, entre ellos se constituyen relaciones de mayorescala, como las de carácter metropolitano (SDP, 2014). Estas relacionesestablecenunavinculaciónendoblesentidodelasdinámicasespacialesintensivasde interdependencia funcionalentreellos,enámbitosasociadosa lamovilidad,economía,losocial,entreotras.
No obstante, las relaciones metropolitanas entre Bogotá y los municipioscircunvecinos no siempre se caracterizan por establecer dinámicas urbanashomogéneas entre ellos. Algunos de estos municipios presentan condiciones
1. DESIGUALDADES ECONÓMICAS Y TRIBUTARIAS MUNICIPALES DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BOGOTÁ
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económicasdesigualesentresíyalgunosdemayor interdependencia1queotrosmunicipiosconrespectoaBogotá,sisetieneencuentasujerarquíayfunciónenlaregión.Porello,esusualencontrarquelosmunicipiospresentendesigualdadesy desequilibrios económicos, fiscales, sociales, entreotros, cuando se analiza laregióndesdeunaperspectivademayorescalaalaspropiasunidadesterritoriales.Engeneral,lanociónasociadaalafragmentaciónterritorialpuedeserconsideradacomo aquel estado de desarrollo urbano supramunicipal desarticulado ydescoordinado institucionalmente, bajo el cual interactúan una ciudad núcleoy sus municipios circunvecinos, y con los cuales se establecen relaciones demetropolización en términos de movilidad, economía, ambiente, provisión debienes públicos, entre otros. La fragmentación territorial conlleva múltiplesaspectos negativos asociados al desequilibrio municipal y además restringe las condiciones bajo las cuales se podrían alcanzar estados de sostenibilidadterritorialregional.
Además, algunas veces las dinámicasmetropolitanas establecidas entre Bogotáyestosmunicipiossuperanlacapacidadpúblicaparaserenfrentadasdemaneraindividual, y en general, en un marco de cooperación y coordinación colectivainter-jurisdiccional adecuado para ello (Bahl, 1994). No solo las desigualdadeseconómicas de allí derivadas, sino también la provisión de bienes públicos enmayorescaladeformaeficiente,entérminosterritoriales,sevenreducidosanteladificultaddeestablecerunmarcoinstitucionaladecuadoparaabordarlosretosdelametropolización.
Paraevidenciarloanterior,enlapresentesecciónserealizaunanálisiscomparativodel desempeño económico y tributario de Bogotá y algunos municipioscircunvecinos,enelcualsedescriben lascondicionesgeneralesde laestructuratributariaentérminospresupuestales.Paraello,yconelpropósitodevisibilizarelgradodedisparidadeconómicaregional,sedescribelaconfiguración,tendenciasyestructurapresupuestaldeingresosygastosdelosmunicipiosqueseagrupanenloquesehadenominadoaquícomolaRegiónMetropolitanadeBogotá.
Comopartedelaestructurapresupuestalmunicipal, losgastospúblicossonunade lasprincipalesherramientasdisponiblespara losgobiernosterritorialesenel
1 Por ejemplo los municipios de Soacha y Sibaté por un lado, mientras que Chía, Cajicá y Zipaquirá por otro presentan relaciones intensas de
interdependencia funcional importantes con Bogotá en términos de movilidad cotidiana, aunque entre ambos grupos presentan dinámicas de ocupación urbana diferentes.
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OTÁcumplimientodesusfines,yqueademás,incidendeformadirectaeindirectaen
laeconomía,yaqueatravésdelosgastosasociadosalfuncionamientoeinversiónsedeterminael nivel dedemandadebienes y serviciosque realiza el gobiernoensusmunicipios.Deallíqueevaluarlaestructuraqueconformaelpatróndelosgastospresupuestalesmunicipalestienecabidaimportante,sisetieneencuentaelpapelcomoagenteeconómicodelgobiernolocalenlosmunicipios.Comounode losprincipales resultados seobservaque losgastosde inversión constituyenlaprincipalresponsabilidaddelgobierno,pueslaproporcióndeaquellossobreeltotaldegastosseencuentraenpromedioalrededordel80%del totaldegastospresupuestalesanuales.
Porúltimo,seevidenciaránalgunasdificultadesasociadasalfinanciamientourbano,provenientesdelanálisisdeldesempeñofiscalenmateriadelImpuestoPredial.Seresaltanalgunaslimitacionespresupuestalesmunicipalesparaenfrentarlosretosdelametropolización,debidoalosbajosnivelesdevaloracióndelabasecatastralasícomodelaperiodicidaddelosprocesosdeactualizacióncatastral.LarazóndeelloesqueapesardequelosmunicipiospresentanenpromediomayoresnivelesdetarifasnominalesyefectivasenelrecaudodelImpuestoPredialconrespectoaBogotá,estosmunicipiospresentanalgunosrezagosquelimitanelnivelderecaudopordichotributo.
1.1 Tendencias generales de la economía y las finanzas públicas de Bogotá, Cundinamarca y el ámbito metropolitano de Bogotá
Unodelosrasgoscaracterísticosdeunaeconomíaencrecimientoesqueelnivelgeneraldeproduccióneconómicaaumentaeneltiempo.Laamplituddelmercadointerno, incrementos en el conjunto poblacional que habita o trabaja en dichaeconomíaytambién laconformaciónderedesdecomercioentre losterritorios,ademásdeotras condiciones, permiten la obtenciónde economías o gananciasgeneralesenlaproduccióneconómicacausadasporlaaglomeracióndefactores,personasyempresas.
AuncuandoseevidencianrelacioneseconómicasdecaráctermetropolitanoentreBogotá y algunosde susmunicipios próximos (SDP, 2014), el incrementode losniveles de actividad económica de aquellas unidades político-administrativas
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ha venidoevolucionandoendiferentes ritmos con respecto alDistrito. Es usualatribuirlasdiferenciasenlosniveleseconómicosentremunicipiosaltamañodelosmercadosinternos,puesauncuandodichasdinámicasmetropolitanassonlatentesdelconjuntodemunicipiosmetropolizadosconrespectoaBogotá,sepresentaunadiferenciapoblacional entreambasdemásde6millonesdehabitantes, lo cualconstituyeunadiferenciasustancialentérminosdel tamañodemercadoqueseconfiguraensímismoyenconjunto.
En general, las tendencias que se proyectan sobre las economías de Bogotá,Cundinamarca,losmunicipiosdelámbitometropolitanoyelrestodemunicipiosdel Departamento, han evolucionado progresivamente. Como semuestra en laGráfica1, lamagnituddel PIBdeBogotádesdeel año1984hasta el año2010,sehavenidoampliandomásqueproporcionalmenteeneltiempoconrespectoalamagnituddelasumadelaseconomíasdelos20MunicipiosqueconformanelámbitometropolitanodeBogotá,yengeneral,sobrelaeconomíadelDepartamentodeCundinamarca.Sibiensepresentaunatendenciageneralalcrecimientodelaproduccióneconómica,Bogotácrecearitmosmuysuperioresquelaseconomíasde losmunicipiosmetropolizados,resultadoconsecuentede laexpansiónde losmercados,aumentodelapoblacióneintensificacióndelasdinámicasproductivasdelDistrito.
Asuvez,es importanteresaltarelpapelde laseconomíasde los20Municipiosdel ámbito metropolitano de Bogotá en Cundinamarca con respecto al mismoDepartamento,pues comoseobservaen laGráfica1,unaporción relevantedela economía de Cundinamarca es soportada por aquellos municipios. De aquísurge una primera hipótesis de trabajo, que plantea la presencia de relacionesmetropolitanas: losmunicipiospróximosaBogotáobtienenpor su cercanía conel Distrito ciertos beneficios económicos, los cuales se han venido ampliandoprogresivamenteconrespectoalrestodemunicipiosdelDepartamento.
De forma contraria, los restantes 96 municipios del Departamento presentandinámicas de menor intensidad en el periodo referenciado, pues de la mismaGráfica1sepuedeobservarquesuparticipaciónenelPIBdepartamentalnohatendidoaampliarseconformesepresentaelámbitometropolitanodeBogotá.
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OTÁGráfica 1. Evolución de PIB estimado de Bogotá, ámbito metropolitano de Bogotá y Cundinamarca en
el periodo 1984-2011
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Ámbito metropolitano de Bogotá
Cundinamarca sin municipios del AM
BOGOTA D.C.
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Fuente: Subsecretaría de Planeación Territorial, Secretaría Distrital de Planeación (2014), a partir de las
bases de datos de las finanzas territoriales del DNP
Porsuparte,enrelaciónconeldesempeñotributariodeBogotá,losmunicipiosdelámbitometropolitanoylosdemásmunicipiosdeldepartamentodeCundinamarca,y el propioDepartamentohanpresentadodinámicas crecientes en sus ingresostotalespresupuestales,comosepuedeobservarenlaGráfica2.AllísedestacaqueBogotáhavenidocreciendosusdiferenciaspresupuestalesamayoresritmosqueelrestodeunidadesanalizadas.
Tambiénesposiblenotarunadiferenciaentreelniveldeproduccióneconómicaestimando el PIB de los municipios del ámbito metropolitano de Bogotá y susingresostotalespresupuestalesconaquellasmismasvariablesparaelDistrito.
De aquí que surge una segunda hipótesis de trabajo acerca de la dinámica deldesempeñotributariodelosmunicipiosdelámbitometropolitano,pueslosingresostotalespresupuestalesnotiendenacreceralamismavelocidadquelosnivelesdeactividadeconómicadelosmismosmunicipiosenelperiodoreferenciado.
Deestamanera,esposiblededucirlapresenciadeunadebilidadfiscalmunicipalenlaregiónparaenfrentarlosretosdelcrecimientoeconómicometropolitano.Enestecontextosurgelanecesidaddeexplorardistintasposibilidadesdearmonización
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en materia tributaria, con el propósito de reducir las brechas fiscales que se han venido ampliando, cuando menos entre los municipios de la región conrespectoaBogotá.
Gráfica 2. Evolución de los Ingresos Totales presupuestarios de Bogotá, ámbito metropolitano de Bogotá y Cundinamarca en el periodo 1984-2011
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Cundinamarca
Ámbito metropolitano de BogotáBOGOTA D.C.
Cundinamarca sin municipios del AM
Fuente: Subsecretaría de Planeación Territorial, Secretaría Distrital de Planeación (2014), a partir de las
bases de datos de las finanzas territoriales del DNP
Paraevaluarlatendenciaalaampliacióndelasbrechaseconómicasyfiscalesentrelaciudadnúcleoylosmunicipiosdelámbitometropolitano,esposiblecontrastarlamagnituddelPIBdeBogotáysusingresostotalesfiscalesencomparaciónconlos resultados agregados correspondientes a las mismas variables para los 33municipiosdelaregión.
Cuando se comparan los ingresos totales fiscales del Distrito con respecto ala suma de los Ingresos Totales fiscales de losmismosmunicipios de la región,seobservaque la relaciónentreellos superade formamásqueproporcionalaldesempeñoeconómicomedidoporlarelacióndelosPIBenelperiodoanalizado.DichocomportamientoindicaundesempeñotributariomáseficienteparaBogotáqueparalosmunicipiosdelaregiónensuconjunto.Además,elcrecimientofiscalparaelDistritoesmásdinámicoenlamedidaenque,alcabodeciertoperiododetiempo,selogranreformasdetipotributarioquemodificanlascondicionesbajolascualesobtienesusingresoscorrientes.
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OTÁParaevidenciarloanterior,laGráfica3sugierequelosmunicipiosdelaregiónen
suconjuntopresentanrezagoseconómicosyfiscalesrecurrentesencomparación con Bogotá, lo cual hace de estos municipios entidades menos eficientes entérminostributarios.
Gráfica 3. Evolución de la disparidad de los Ingresos Totales presupuestales y el PIB estimado de Bogotá y los municipios del ámbito metropolitano en el periodo 1984-2011.
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Razón del desempeño tributario de Bogotá sobre la región (33 municipios)
Razón del desempeño económico de Bogotá sobre la región (33 municipios)
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de las finanzas territoriales del DNP
Losresultadoshastaaquíobtenidosindicanlanecesidaddeajustarlasdinámicastributariasdelosmunicipiosensuconjunto,ademásdeBogotá,enlareducciónde lasdisparidadeseconómicas yfiscalesque separan los resultadosde losdosámbitosgeográficosanalizados. Lapropuestadeunaarmonizaciónfiscalpara laregiónpodríaconstituirseenunaposibilidadparareducirdichabrechay,almismotiempo, aumentar la capacidad y autonomía municipal para obtener recursosfiscalesadecuadosparaenfrentarlosretosqueeldesarrolloeconómicopromueveenlaregión.
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1.2. Los componentes generales de la estructura presupuestal de los municipios del ámbito metropolitano de Bogotá
Elgobiernocomoagentequeintervieneenlaeconomíanosolamenteaportasugastopúblicocomodemandaagregada, sinoquepartedesuscomponentesdelpresupuesto de gastos orienta la inversión pública (Bahl, 1994).Dicha inversiónpúblicamunicipalseempleaen loscorrespondientesterritoriosparaproveerdeinfraestructuraydemásobrasciviles,asícomoinversiónsocialenprogramasparala población. Los recursos de esta forma utilizados en losmunicipios logran unefectomultiplicadordelainversiónpúblicaprovenientedelademandaagregada,por cuanto dinamiza las actividades económicas que se benefician de aquellasinversiones.Enestesentido,elpapeldelainversiónquelosgobiernosmunicipalesrealizanresultafundamentalcomoaproximaciónasuintervenciónenlaeconomía,porcuantoelgobiernoestimulaygeneralascondicionespropiciasparalainversiónprivada(Raich,2006).
Conocer la configuración de la estructura tributaria que se presenta al interiorde la regiónpodrá indicaralgunospatronesdedistribuciónde lospresupuestospúblicos,asícomolosprincipalesrubrossobreloscualeslosmunicipiosdelaregión podrán concentrar sus esfuerzos con el propósito de plantear estrategias dearmonización tributaria. La Ilustración 1 muestra la composición y distribucióndel presupuesto público2 municipal en términos agregados entre Bogotá y losmunicipiosdelaregión.
2 Es importante recordar que, por causa de la descentralización del gobierno central en unidades subnacionales desde la Constitución
Política de 1991, les han sido otorgadas competencias y autonomía territorial a los municipios en materia fiscal, lo cual indica que aquellos cuentan con cierta independencia a la hora de determinar las condiciones y reglas de juego con respecto a la definición de los aspectos normativos relevantes en términos tributarios.
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OTÁIlustración 1. Composición y distribución promedio del presupuesto público municipal de la Región
Metropolitana de Bogotá 2000-2011
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Ingresos Corrientes Ingresos de Capital
Ingresos Tributarios
Predial Industria y Comercio Sobretasa Gasolina Regalías Transferencias Co�nanciación Otros
Ingresos Totales
Gastos Totales
Gastos Corrientes Gastos de Capital
Funcionamiento Intereses Deuda Formación Bruta de Capital Resto inversiones
Ingresos no Tributarios
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de las finanzas territoriales del DNP
Laestructurapresupuestalsecomponededosgrandespartes:ingresosygastos.Losrubrosmásrelevantesa lahoradefinanciar los ingresoscorrespondena losingresostributarios(Pagano,1999),particularmentelosrecursosprovenientesdelosimpuestosdeIndustriayComercioyPredial.Ademásdeestasdosfuentes,elgobiernonacionalasignarecursosdetransferenciasconelpropósitodecompensarlosdesequilibriosfiscalesyfomentarelgastopúblicomunicipalenaquellossectoresdepolíticasocialpriorizadosporlanación.3
Es preciso recordar que, como se mostró anteriormente, las disparidadeseconómicasdelosmunicipiosoriginandesigualdadestributariasentrelosmismos.Enefecto,variosdelosmunicipiosdelaregiónpresentandesempeñoseconómicosdiferenciales tanto en susmagnitudesde recaudo comoen su composiciónportipoderubro,locualpermiteestablecerdistintostiposdepatronespresupuestalesen la región, y por tanto, diferentes niveles y capacidadesfiscales para atenderasuntosrelativosaldesarrollomunicipal.
3 La principal característica de los recursos provenientes de las transferencias se refiere a su destinación, pues conforme la Ley 715 de 2001, los dineros
provenientes de la nación deberán ser destinados a los sectores de: educación, salud, y acueducto y saneamiento básico, dejando un monto residual a los demás sectores bajo la bolsa de “propósito general”.
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Lo anterior indica que las diferencias en la composición de los presupuestospúblicosincidenenlosmecanismosparaenfrentarlosretosdelagobernabilidadmunicipal,puesnotodoscuentanconlamismaautonomíaparaenfrentarlos.Porunlado,seencuentranlascondicionesdelosingresostributarios,provenientesdelos ImpuestosdeIndustriayComercioyPredial,comoresultadodeltamañodelmercadomunicipal.Porotroseencuentranlascondicionesquedesdeelgobiernocentralsonpreestablecidasatravésdelastransferenciasintergubernamentales.
Adicionalmente,resultarelevantecomprenderelpapeldelosingresostributariosenlaestructuradefinanciaciónmunicipal,puessibiendichosingresosleotorganciertaautonomíaeindependenciaalosmunicipiosentérminosdegasto,resultanfundamentales para comprender las disparidades económicas y las accionesnecesarias para reducir dichas desigualdades procurando así un desarrollomunicipalequilibrado.
Gráfica 4. Distribución de los Ingresos Tributarios municipales 2011 y su participación promedio en el total de ingresos 2000-2011
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Ingresos Tributarios 2011 (Millones de Pesos)
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Mosquera
Facatativá
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Soacha
Cajicá
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La Calera
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de las finanzas territoriales del DNP
LaGráfica4evidenciaunarelaciónpositivaentregeneracióndeingresospropiosvía tributos e importancia de losmismos, lo cual indica el grado de autonomíapresupuestal para enfrentar las realidades municipales y metropolitanas. Así, la relación entre tamaño y autonomía fiscal parece establecer una reglaeconómicaqueleotorgaciertasventajasalosmunicipiosquepresentanmayoresdinámicaseconómicas.
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OTÁEl panorama actual de una evaluación del estado tributario municipal revela
una conclusión relevante acerca de las tendencias y rutas que los gobiernosmunicipalespodríantenerenconsideraciónalahoradetomardecisionesfiscales.Los municipios con altos niveles de ingresos tributarios tendrían una mayorcapacidaddegeneraciónde recursospropiosen relaciónal totaldesus fuentesdefinanciaciónque losmunicipiosconmenores ingresos tributarios,puesestosúltimosnodependerándesuspropiasdinámicasdecrecimientoeconómicosinodelosrecursosqueprovienendeotrasinstanciasdegobiernovíatransferencias.Deallísedesprendeentoncesqueaquellosmunicipiosconmenoresdesempeñostributarios tendránmayores complicacionesa lahorade lograrnivelesdegastoadecuados en términos fiscales para financiar sus propias actividades, lo cualsuponeesfuerzosadicionalesparanodependerdelosrecursosqueprovienendelastransferenciasderecursosdelgobiernocentral.
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Enlapresentesecciónsemostraránunconjuntodeejerciciosempíricosquetienencomo propósito evidenciar el grado de desigualdad económica de Bogotá y losmunicipioscercanos,enfuncióndelgradoderecaudodelimpuestoalapropiedadinmobiliaria(predial)ylasdiferentescondicionesurbanísticasqueposibilitanlaformadeocupacióndelosmunicipios.Teniendoencuentalosresultadosevidenciadosdedichoanálisis,separtedelaconsideracióndequelasdinámicasdesigualesentrelosmunicipiospromuevenciertospatronesdedesigualdadydefragmentaciónde losterritoriosloque,asuvez,limitalasposibilidadesdedesarrollomunicipal.
Enesesentido,lapreguntaqueorientarálapresentesecciónes:¿Aquéserefierelafragmentaciónterritorial?Engeneral,lafragmentaciónterritorialpuedeentendersecomo el desaprovechamiento de los municipios que presentan relaciones demetropolización entre sí de las economías de aglomeración que derivan de suinteracción,yengeneraldeaquellasventajaseconómicasquesonproducidasporefectosdel tamañoeconómico (economíasdeaglomeración), interacciónespacial(economíasdered)ydelocalización(economíasdealcance),lascualessonproducidasenlosmunicipios,debidoprincipalmenteasuproximidadconBogotá.
Losmunicipiosde la región,al reconocer laautonomíaque lesotorgaelderechoconstitucionaldeestablecerelmarcoinstitucionalbajoelcualoperasuintervenciónpública, fragmentanel territorioaldistribuirespacialmente laoperacióndedichomarco institucional, el cuales reconocidocomoun territorio comúnenelque sedesenvuelven las relaciones humanas, sociales, políticas, etc. En ese sentido, lafragmentaciónterritorialnoreconocelacontinuidadterritorialolaexpansióndelasdinámicasurbanasmásalládeloslímitespolíticosestablecidos,porcuantopermitelafijaciónindividualdereglasdejuegomunicipaldetalformaquedistinguelímitespolíticoadministrativoparaeldesarrollolocal.
Nosololasdisparidadeseconómicasylascorrespondientesdesigualdadestributarias
2. FRAGMENTACIÓN FISCAL Y URBANÍSTICA DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BOGOTÁ
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yde lospresupuestospúblicos indican lapresenciadeprocesosdefragmentaciónterritorial en la región, sino que además ésta puede tenermúltiples condicionesque profundizan la situación que enfrentan los municipios. En este sentido, laprofundizaciónde losefectosde la fragmentaciónterritorialmetropolitanapuedeevidenciarseconformetresaspectosquedeterminanlasbasessobrelascualesseplanteanlosretosdelaarmonizacióndeinstrumentosfiscalesydeordenamientoterritorial: i) la competencia por la localización de actividades económicas,industrialesycomercialesentrelosmunicipiosylaciudadnúcleo;ii)eldesequilibrioenelfinanciamientopúblicometropolitano,comoconsecuenciadelacompetenciapor la localizacióndeactividades yamencionaday lahipótesisdefinanciamientoterritorialobtenidodel recaudo tributarioprovenientedel impuestopredial;y, iii)debilidadpúblicaen lacapturadelvalordelsuelopordichadinámicaeconómica,lacualpuedereconocersecomounadelascausasdeldesequilibriotributarioydefinanciamientodeldesarrollourbanovíael reconocimientoy recuperaciónde losvalorescatastralesdelsuelooriginadosporlaeconomíametropolitana.
Todasestas situaciones contribuyena la fragmentacióndel territorioen términospresupuestalesydeordenamientoterritorial,puesanteunavisiónindividualysincooperaciónmunicipalnoselograncapturarlosbeneficiosquelametropolizacióndelaregiónpodríagenerar,ymásbien,aquellasgananciassoncapturadasporagentesprivadosexternosaldesarrollopropiodelprocesometropolitano.
Paracomprobaralgunasdelascaracterísticasdelaprofundizacióndelafragmentaciónterritorialmetropolitana,serealizaronalgunosejercicioseconométricos4comobaseparasuanálisis.Lametodologíaempleadafueladepaneldedatos,debidoaqueestatécnicadeestimaciónpermiteincorporarlosefectostransversalesylongitudinaleseneltiempodelaevolucióndelasvariablesestimadas.Además,encadanumeraldelapresentesecciónsepresentanlasespecificacioneseconométricasempleadasparalarespectivacomprobación.Paraesto,setomócomounidaddeanálisisdelasespecificacioneseconométricasaquípresentadasalos34municipiosqueconstituyenlaRegiónMetropolitanadeBogotá, agrupados conformesuperfil funcional en la
4 Desde el punto de vista metodológico, la formulación de los modelos econométricos propuestos bajo la herramienta del panel de datos se realizó
siguiendo el procedimiento indicado en Ruiz (2013) “La Metropolización de las Grandes Ciudades en Colombia: Una aproximación desde las instituciones nacionales y el desarrollo económico”. Documento final de la disertación doctoral en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. En primer lugar se modelaron las distintas especificaciones bajo la estimación por Mínimos Cuadrados Ordinarios. Al comprobar algunas de las dificultades de la estruc-tura de datos y violación de los supuestos clásicos de MCO, asociadas a autocorrelación serial de los errores y heterocedasticidad, se procedió a com-probar si, además de lo anterior, dichas especificaciones podrían mejorar los resultados obtenidos mediante la estimación por efectos fijos o aleatorios en cada caso, a través de la prueba de Hausman. Luego de comprobar la mejor especificación y según el tipo de supuesto de MCO que haya presentado dificultades, estas se procedieron a corregir según los resultados obtenidos de las pruebas. En este caso los resultados aquí presentados corresponden al mejor escenario planteado luego de realizar un conjunto de procedimientos de validación de los datos
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OTÁregiónaun conjuntodemunicipiosdenominados aquí Sub-Región-Metropolitana
(SRM),mientras que Bogotá se denomina CiudadNúcleo (CN) debido a su papelfuncional,tamañoeconómicoypoblacionalenlaregión.
Los grupos de municipios que conforman las Subregiones Metropolitanas son lossiguientes:
CiudadNúcleo:BogotáD.CSubregión-Metropolitana1:ChíaSubregión-Metropolitana2:SoachaSubregión-Metropolitana3:FacatativáyZipaquiráSubregión-Metropolitana4:Madrid,MosquerayFunzaSubregión-Metropolitana5:Cota,Sopó,TenjoyTocancipáSubregión-Metropolitana6:CajicáyLaCaleraSubregión-Metropolitana7:ElRosal,Gachancipá,SibatéyTabioSubregión-Metropolitana8:Bojacá,SubachoqueyZipacónSubregión-Metropolitana9:Arbeláez,Choachí,Pasca,Chipaque,Une,Ubaque,SanBernardo,Cabrera,Gutiérrez,Colombia,Guamal,CubarralyUribe.
2.1. Efectos del costo de la localización de la actividad económica metropolitana
Comounadelasprincipalescuestionesqueactualmenteseabordanenlosestudiosurbanosyterritoriales,seencuentraeldelaexplicacióndelascausaseimplicacionesdelalocalizacióndelaactividadeconómicaenelterritorio.Elcomprenderaquellosfactores que inciden en la determinación de las decisiones que inducen a losagenteseconómicosaelegirunalocalizacióncadavezmásseconstituyeenelfocodeatencióndelaconstrucciónespacialdelterritorio.Aunquedeformaprogresivaycadavezmásformalseplanteanteorías5queexplicandichofenómenolocativoconmayordetalleycomplejidad,bastaporahoraysinentrarendetallesque,teniendoencuentalateoríadelalocalizacióndeactividadeseconómicas,inclusivebajoelcontextoplanteadoenlasteoríasdelaNuevaGeografíaEconómica(Fujita,et.Al2000)yEconomíaEspacial(Fujita,2005),seplanteaqueunaempresadecidirásulocalizaciónentérminosdelmenorcostodeproducciónyteniendoencuentalasfuerzasqueinducenalaconcentración,comoeltamañodelmercado,elíndicede
5 Como la teoría de la Nueva Geografía Económica, la Economía Espacial y la Economía Urbana.
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preciosylossalariosdelostrabajadoresindustriales.Enestesentido,ademásdelpreciodelsueloyloscostosdetransporte,loscostosasociadosalaproduccióndebienesyserviciosentrancomodeterminantesalahoradeelegirdichalocalización.
No obstante, desde una visión más concreta de la realidad, a los anterioreselementosdelcostodeproducciónindustrialqueincidenenladeterminacióndelalocalizacióndelaactividadeconómica,puedeserademásconsideradoelcostoqueaquellasempresasasumencomopagoalgobiernoterritorialatítulodetributoporsuniveldeactividadindustrial.Enesesentido,lasempresasdebencompensaralgobiernoatravésdeimpuestosasociadosalaproducciónindustrialporrecibirelderechodeexplotacióneconómicaenunterritorio.Deestamanera,eltributoqueesfijadoenlosmunicipiosdelaregiónparatalfinsedenominaImpuestodeIndustriayComercio.
Apartirdeestasconsideraciones,resultadeinteréscomprobarenquésentidolatributaciónasociadaalImpuestodeIndustriayComercioICAafectalascondicionesde laestructuraeconómicaterritorialde laregión.Entantoquedicho impuestotieneimplicacionesdirectassobrelaconfiguracióntributaria,esposibleque,comoresultadode laoperacióndelmarco institucional tributariopropiomunicipal, elcualpromueveunacompetenciaporlalocalizacióndelaactividadeconómica,sedélugaralaintensificacióndedesequilibriostantoeconómicosytributariosquesepresentanentreBogotáylosmunicipiosdelaRegión.
Porello,yteniendocomoreferenteunprimerestudio6acercadelascondicionesplanteadasparalafragmentacióntributariamunicipalbajouncontextometropolitano,seplantealahipótesisacercadequeeldiferencialdetarifasdelImpuestodeIndustriayComercio(ICA)delosmunicipiosdelaRegiónseconstituyecomounodelosfactoresqueincidenalahoradeelegirellugardelalocalizacióndelaactividadeconómicaendichosterritorios,yengeneral,afectalaestructuraeconómicaterritorialdelaRegión.EstodebidoaquelasdiferenciasendichastarifasdelICAnosolodeterminanelgradoderecaudodemismoimpuesto,sinoqueasuvezpermitecomprobarelsurgimientodebrechastributariasentreBogotáylosmunicipiosdelaRegiónporesteconcepto.Así,elanálisisaquídesarrolladomuestraunaevaluaciónentreeldesempeñoenelrecaudodelimpuestodeICAyladiferenciadelatarifadeICAentreBogotáylosmunicipiosdelaregión.
6 El título del estudio corresponde al informe final del consultor Oscar A. Alfonso “Un modelo de armonización fiscal para Bogotá D.C y los municipios
de la Sabana encaminado a la estructuración del territorio y a mejorar la competitividad de la región” presentado en 2013 ante la Secretaría Distrital de Planeación y la UNCRD.
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económica en la región
Fuente: Elaboración propia
De los resultados obtenidos por el modelo econométrico referenciado en la Tabla1,seindicaqueunadiferenciadeununoporcientodeaumentoenladiferenciadetarifasdeImpuestodeIndustriayComercioentreBogotáylosmunicipiosdelaRegiónMetropolitanaaumenta ladiferenciadel recaudodelmismo impuestoenBogotáenpromedioenunamagnitudmásqueproporcionalalincrementoenlatarifa,cercanoal1,65%enpromedio.Porsuparte,lavariaciónpromedioeneltiempodereferencia1984-2010indicasimilarincrementoenlabrechadelrecaudodelICAporunamagnitudnuevamentemásqueproporcionalensutarifa,decercade2.65%enpromedio.Estoindicaque,bajolastarifasdelimpuestodeindustriaycomerciodeterminadas,eldiferencialtarifarioentreBogotáylosmunicipiosdelaregiónhainducidoaaumentarlabrechaentreeldesempeñofiscalenlaregión,puesauncuandoBogotátieneunasmayorestarifasdelimpuesto,surecaudohatendidoasermayorqueenlaRegiónduranteelperiododetiempoanalizado.
Esta situación también indica la pérdida de oportunidades para la región, puestarifasdiferencialesmenoresdelosmunicipiosconrespectoaBogotáhangeneradomenores posibilidades de recaudo tributario de los municipios para enfrentarlosretosdeldesarrollourbanoyaumentarelriesgodevulnerabilidadfiscalparaatenderlosretosmetropolitanos.
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2.2 El desequilibrio en el financiamiento público metropolitano
Ademásdeconsiderarlapérdidadeoportunidadestributariasquelosmunicipiosdelaregiónhanpermitidodebidoalacompetenciaporlalocalizacióndelaactividadeconómicavía latarifadel impuestode industriaycomercio,aestasituaciónsele considera además una de las debilidades de los presupuestos públicos paraenfrentarlosretosdelfinanciamientodeldesarrollourbano.
Enesteacápitesepresenta laotracarade lafinanciaciónpúblicadeldesarrollourbanomunicipalydelaregión,alconsiderarqueelimpuestopredialesunodelosprincipalesrubrosquehacenpartedelosingresostributariosmunicipales.Esteimpuesto se considera como el tributo directomás asociado con la gestión delsuelo, y por lo tanto, debe ser tenido en cuenta para enfrentar los retos tantodefinanciamientodeldesarrollomunicipal como laprincipal fuentede recursosparaenfrentar los retosde losasuntosmetropolitanosquese relacionanconelordenamiento territorial. Por esta razón, se plantea un conjunto de ejercicioseconométricosqueintentanmedirelgradodedesequilibriotributarioquelaregiónpresentayque,debidoalacondicióndelaciudadnúcleo(Bogotá)comoaquellaqueenprincipioseconsideracomogeneradoradelaseconomíasdeaglomeraciónde gran escala, es contrastada con respecto al desempeño tributario medido porelrecaudodel impuestopredialde losmunicipiosde laregiónconrespecto alDistrito.
2.2.1. Las tarifas efectivas del Impuesto predial como indicador de la necesidad de una gestión catastral regional
Lahipótesisparaesteejercicioenparticularcorrespondeaqueeldiferencialdelastarifasefectivasdel ImpuestoPredialUnificado (IPU)yeldiferencialdelvalordelconjuntodeprediosmunicipalesmedidoporelvalorcatastralmunicipalserelacionanlinealmenteconeldiferencialderecaudodeimpuestopredialentreBogotáylosmunicipiosdelaregión. Esdecir,queeldesempeño7delavaloraciónpredialincideenelnivelderecaudodelmismo.
7 Este desempeño puede entenderse como la capacidad de capturar el valor del suelo de los bienes inmobiliarios en una medida aproximada a los
valores comerciales de aquellos bienes.
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Tabla 2. Especificación y resultados econométricos del desempeño en el recaudo del impuesto predial
Fuente: Subsecretaría de Planeación Territorial, Secretaría Distrital de Planeación (2014)
Luegodeldesarrolloyvalidacióndelprocedimientoparaencontrarelmodelomásajustado,losresultadosdelosparámetrosestimadosenlaTabla2conducenalaconclusiónque, como la tarifaefectivadelpredial indica cuánto se recaudapordicho impuestoen funciónde labasecatastral,ydadoque losmunicipiosde laRegiónpresentanenpromediotarifasefectivasdelrecaudodelpredialsuperioresalasdelDistrito,elparámetroasociadoaldiferencialdetarifasefectivasindicaríaqueBogotátiende a aumentar su recaudodel impuesto predial a pesar que sutarifa efectiva seamenor que losmunicipios de la Región. Esto indica que, conrespectoaBogotá, losmunicipiosde la regiónevidencianundesequilibrioeneldesempeñodelaactualizacióndelabasecatastral.
En ese sentido, la tarifa efectiva del predial no resulta indicada como medidade eficiencia en el recaudodel predial si no es analizada junto con la variacióndel valor de la base catastral, pues la eficiencia en el recaudo también derivadel reconocimiento y actualización del valor comercial inmobiliarios en lasbasescatastralesmunicipales.Enesesentido,seevidenciaunaprofundizaciónydesequilibrio presupuestalmunicipal de la región proveniente del bajo nivel deactualizacióncatastralquepresentanlosmunicipiosconrespectoaBogotá.
Porotraparte,yteniendoencuentaelresultadodelaprimeravariableasociadaalatarifaefectiva,elparámetroasociadoaldiferencialentreBogotáylaregióndelvalordelabasecatastralrefuerzalaideapreviamentemencionadaacercadelanecesidaddeactualizacióndelagestióndeactualizacióncatastral,yaqueunavariaciónpositivadeldiferencialde labasecatastraltiendeaaumentar labrechaentreBogotáy la
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RegiónafavordelDistritoconrespectoalrecaudodelimpuestopredial,loqueindicaqueBogotátiendea recaudarpor conceptode IPUenmayorproporciónque losmunicipiosdelaRegión,enfuncióndesusrespectivasbasescatastrales.
Como síntesis de lo anterior, se plantea que el gran reto para reducir laprofundizacióndelafragmentaciónterritorialquesepresentavíades-financiaciónde presupuestos públicos con tributos territoriales recae principalmente sobrela gestiónque se logre adelantar sobredichos tributos, y enparticular sobre lagestióndelaactualizacióncatastralmunicipal.
2.2.2. Algunas dificultades en la captura catastral del valor del suelo ante la dinámica económica metropolitana
Como ya se ha visto, la Región Metropolitana de Bogotá viene presentandoalgunas dificultades asociadas a la financiación del desarrollo municipal víaimpuestosterritoriales.Elreconocimientodequeelimpuestopredialseconstituyecomoelprincipal impuestoasociadoa la gestióndel suelo tomauna relevanciafundamentalparacomprenderlasdinámicasmetropolitanas(Raich,2006),puestoque es precisamente por aquellas dinámicas que la ocupación del suelo y laexpansióndelmercadoinmobiliariosobreunámbitomásamplioeintensivotomamayor relevanciaa lahoradeestudiar la región.Deestamanera, sepresentaacontinuaciónunconjuntodeejerciciosqueintentandimensionarycaracterizarlacomplejidaddelasituaciónqueafrontanlosmunicipiosdelaregiónencuantoalaposibilidaddeactualizarelcatastro,procesofundamentalalahoradetenerunabasegravableparaelimpuestopredial.
De manera complementaria, se presenta a continuación un conjunto deespecificaciones econométricas que permiten establecer una relación entre elrecaudodelimpuestopredialyalgunasdelasvariableseconómicas,poblacionalesydeocupaciónqueseproyectancomofactoresqueinciden,demaneraindirecta,enelrecaudodelimpuestopredialmunicipalyquepermitenunamejorcomprensióndelfenómenoasociadoalatributaciónterritorial.
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OTÁTabla 3. Especificación y resultados econométricos de una evaluación de la gestión del impuesto
predial frente a la dinámica económica, poblacional y de la actividad inmobiliaria regional
Fuente: Elaboración propia
Elmodelo 1 de la Tabla 3 pretende encontrar una relación sobre las dinámicaseconómicas, poblacionales y catastrales y el recaudo que dichas dinámicas leimprimenalrecaudodelimpuestopredial,tantoparaBogotácomolosmunicipiosdelaRegión.Deestamaneralosresultadosdelmodeloindicanque,comoesdeesperar,lasvariablescorrespondientesalvalordelabasecatastral,PIBypoblaciónserelacionanestadísticamenteconelrecaudodel impuestopredial.Además,lasvariablesmencionadas presentan una relación positiva con respecto al recaudodel impuestopredial,queconexcepciónde lapoblacióndeBogotá, indicanquemayoresnivelesdelvalordelabasecatastral,deactividadeconómicaypoblaciónsecorrespondenconmayoresnivelesderecaudodelimpuestopredial.Estasituaciónesdeesperarporcuanto ladinámicaeconómicarequierepoblaciónydeciertascondicionesdeocupacióndelsueloparadesarrollardichasactividadeseconómicasquesedistribuyenenlosmunicipiosdelaregión.
Desdelaperspectivadelaunidadgeográfica,Bogotápresentamejorescondicionesen cuanto a la valoración de la base catastral y el PIB que las subregionesmetropolitanas,pues loscoeficientesasociadosa losparámetrossonsuperioresquelosdelaRegión.EstoindicaqueelDistritonosolopresentaunasganancias
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mayoresentérminosderecaudodel impuestopredialcomoconsecuenciade laactividadeconómicadelaregión,sinoquelavaloraciónquesobrelosinmueblessetieneenlasrespectivasbasescatastrales,presentanmayordesempeñoquelasevidenciadasporlaRegión.
Porsuparte,elmodelo2delaTabla3expresalarelaciónpercápitadelrecaudodelimpuestopredialconrespectoalascondicionesporprediodelavalúocatastralyelPIBporhabitantedeBogotáydelaRegión.Apartirdelosresultadosdeloscoeficientesasociadosalasvariablesanteriormentemencionadas,elmodeloindicaqueelaportedeunaunidadmonetariadevalorporprediode labasecatastralcorrespondeenmenorproporciónconel incrementodeunaunidadderecaudodel predial por habitante, lo que indicaría que la dinámica de actualización devalorescatastralesvariaenmenorvelocidadqueladinámicadelrecaudopredial. Además,dichadiferenciaesmayorsisecomparaaBogotáconlosmunicipiosdelaRegiónMetropolitana.
Porsulado,lavariabledelPIBporhabitantenogeneraunaimportantecontribuciónalrecaudodelimpuestopredialporhabitante,puestoquelacapacidaddegenerarriquezapormediodelaproduccióneconómicanoessuficientementecapturadaporelgobiernodirectamentevíaimpuestopredial,sisetieneencuentaquedichadinámicaeconómicapresionahaciaelalzalospreciosdelsueloeneltiempo.
Elmodelo3delaTabla3seplanteaparaevaluarelgradodeasociaciónentreelrecaudo del impuesto predial regional y la incorporación de áreas de terreno ydeconstrucciónpara laocupacióndesdeelpuntodevistadel catastro.Deestaespecificación resaltan dos aspectos relevantes: por una parte, los parámetrosasociadosa la variaciónen la incorporacióndeáreas tantode terrenocomodeconstrucción de Bogotá se corresponde estadísticamente con la variación en elrecaudodelpredialde la región,mientrasquepara losmunicipiosde laRegiónnoresultasignificativa.EstasituaciónindicaqueBogotáreconocedesdeelpuntode vista tributario las dinámicas de ocupación inmobiliarias por medio de laincorporación de áreas construidas y de terreno,mientras que en la Región seplanteaunanecesidadyesfuerzosporreconocerdichasdinámicas.EstahipótesisrefuerzalasituaciónevidenciadadelastendenciasyexpectativasdehabilitacióndesuelodelaregiónquenosonreconocidastributariamentevíaimpuestopredialenlosmunicipiosdelaRegión,locualexpresaunadificultaddeaquellosmunicipiosparafinanciarsupropiodesarrollourbano.
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OTÁEl segundo resultado delmodelo se asocia con el valor catastral superior de la
basedeBogotáfrentealaSRM,loqueinduceaconcluirquelasbasescatastralesdel Distrito tienden a reconocer en mayor medida las dinámicas del mercadoinmobiliarioquelaspresentadasporlaRegión.
Porotro lado,elmodelo4de laTabla3serefierea larelaciónentreelnivelderecaudo del impuesto predial y lo que en este documento se ha denominadocomoel índicede intensidaddeconstrucción,medidocomo la relaciónentreeltotaldelasáreasconstruidasyeltotaldelasáreasdeterrenotantodelaciudadnúcleocomodelassubregionesmetropolitanas.Esimportanteresaltarqueamboscoeficientes asociados a los parámetros de las dos unidades geográficas sonpositivos,loqueindicaqueunincrementoenlaintensidaddeconstrucciónvaríaenpromediosignificativamenteyenelmismosentidoconincrementosenlosnivelesderecaudodelimpuestopredial.Esdecirquelosgobiernoshanreconocidodesdeel puntode vista tributario la intensidadde construcciónde la región.Además,resulta importante mencionar que el coeficiente del índice de intensidad deconstrucciónasociadoaBogotáesevidentementesuperioralpresentadoporlassubregionesmetropolitanas,comoresultadodelasdiferenciasenlasmagnitudesdelasvariablesentrelasdosunidadesgeográficas.EstoademásindicaqueBogotácuentaconherramientastributariasmásapropiadasparaenfrentarlasdinámicasdel mercado inmobiliario cuando se tiene en cuenta mayores indicadores deintensidaddeconstrucciónquelosmunicipiosdelaRegióncuandosepresentaelmismofenómeno.
2.3 Fragmentación tributaria y urbanística en el crecimiento económico metropolitano.
Además de considerar que las condiciones fiscales y tributarias son aquellasvariables que inciden en las decisiones de localización de las actividadeseconómicas, las condiciones urbanísticas determinadas por losmunicipios de laregióncondicionanlassendasdelcrecimientoeconómicoregional,oalmenosentérminos comparativos entre Bogotá y losmunicipios de la región. Esto debidoa que aquellas condiciones urbanísticas se constituyen como normas, costos,restriccioneso,engeneral,institucioneseconómicasqueincentivanodesincentivanlasdinámicasdecrecimientourbano.
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Deestamanera,enestasecciónseproponecomprobarsisedaunamayorrelaciónentre las condiciones tarifarias de los impuestos de industria y comercio y elimpuestopredial,asícomolasnormasurbanísticasdecargasycesionesurbanísticassecorrespondencon losnivelesdeactividadeconómicaen losmunicipiosde laregiónydehacerlo,enquémagnitud.Porello,elinterésgeneraldelejercicioseconstruyeapartirdelasespecificacioneseconométricasplanteadaspormediodetécnicasdepaneldedatos.
Los modelos presentados tratan de comprobar el grado de incidencia de lascondicionesurbanísticasvíanormadegestiónurbanaylascondicionesfiscalespormediodelaexigibilidadtributariadelatarifadecobrodelimpuestodeindustriaycomercioyeldesempeñotributarioenelrecaudodelosimpuestosPredialydeIndustriayComercio.
De aquí resulta una de las principales conclusiones derivadas de las decisionesdeocupacióndel territorio, como resultadode la competenciamunicipalpor lalocalizacióndeactividadeconómicaymedianteeldesarrollourbanísticodelsuelodelaregión.Éstaserefiereaque,dadaslascondicionesdeautonomíamunicipaltantoparadeterminarlasnormasdefijacióndetarifasdeimpuestosalaIndustria(ICA)ytambiénalasnormasquedeterminanlaclasificación,elusoylaintensidaddelsueloparaactividadesenlosterritorios,seevidenciaunaprofundizacióndelafragmentaciónterritorialregionalcomoconsecuenciadelasdecisionesurbanísticasyfiscalesquelosmunicipiosdelaregiónpresentan,lascualestienenunaincidencianotablesobrelascondicionescomparativasconrespectoaBogotá.
Sielpropósitodeatraeractividadeconómicahacialosmunicipiosseconstituyeenunpilarfundamentalparaeldesarrollomunicipal,losresultadosobtenidosdelasestimacioneseconométricasaquídesarrolladaspermiteninferirlanecesidaddelaarticulaciónintermunicipalconBogotáenespaciosdeintegraciónregionalconjuntaquepermitacontemplaracuerdosinstitucionalesparaayudaralareduccióndelasdisparidadeseconómicasenlaregión.
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Modelo 1
Apartirde los resultadosde laprimeraespecificacióneconométricapresentadaen la Tabla 4, se pueden resaltar dos conclusiones derivadasde los parámetrosasociados a las variables empleadas. Primero, teniendo en cuenta el diferencialdenormasurbanísticasasociadasaladensidaddeviviendasporhectáreassegúnlos POTmunicipales y la edificabilidad, se puede inferir que lamenor densidadde losmunicipios de la región ocurre con unmayor desequilibrio económico afavordeBogotá,puestoquelasdiferenciasdeaquellasvariablesentreBogotáylosmunicipiosdelaRegiónenelperiododeanálisisindicanunarelaciónnegativaconrespectoaladistanciaeconómica,deltipoproporcional,delosniveleseconómicosentreBogotáylosmunicipiosdelaRegión. Es decir que los municipios de la región necesitan reducir las brechas en lascondicionesurbanísticastantodedensidadesyedificabilidaddelaocupaciónconrespectoaBogotáparaquedeestaformaselespermitaunareducciónenlabrechadelniveleconómicoentreellos.Estacondiciónindicaunanecesidadclaradeunaarmonización de cargas urbanísticas intrarregional que tenga como propósitoelevarelgradodeactividadeconómicaenlamisma.
Segundo, se evidencia que el diferencial de tarifas cobradas como Impuesto deIndustriayComercioporsu localizaciónen laregión,alpresentarunparámetropositivo,sellegaalaafirmaciónacercadequeincrementosenlabrechadelatarifadelICAentreBogotáylaRegión,afavordelDistrito,promuevenincrementosenlasbrechaeconómicadelPIBdelosmismos.EsdecirqueunamenortarifadelImpuestode IndustriayComerciocobradapor losmunicipiosdebidoasupreferenciaporla competenciade la localizaciónde actividadeseconómicas aumenta labrechaeconómicaenelrecaudodeestemismoimpuestoconrespectoaBogotá,locualseñalaunaimportanteconclusión:noresultaconvenienteparalosmunicipiosdelaregióntenerunatarifadecobrodel Impuestode IndustriayComerciomenorqueladeBogotá,puesdeestaformaBogotáaumentasudiferenciadeproduccióneconómicaconrespectoalosmunicipios.
Modelo 2
La segunda especificación econométrica de la Tabla 4 trata de establecer unarelaciónentrelaseconomíasdeaglomeraciónquesepresentanenelDistritoylosmunicipiosdelaregióncomoresultadodelaoperacióndelasfuerzaseconómicasdeconcentraciónylasdinámicasdeocupacióndelsuelovistasdesdeelenfoque
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OTÁdealgunos indicadoresqueintentanevidenciar la intensidadenelusodelsuelo
urbanodelosmunicipiosdelaregión.Lahipótesisasíplanteadapodríaverificarsi variaciones en las condiciones de ocupación intensiva del suelo de la regiónpromuevencambiosenelmismosentidodelaactividadeconómicaintrarregional.De esta forma, la relación entre las condiciones de ocupación y crecimientopermitenestableceruncriterioparticularsobreelcualsepuedenformularalgunasdelasclavesútilesalahoradedeterminarlanecesidaddelaarmonizacióndelasobligacionesurbanísticas,asícomoloselementosasociadosalaclasificación,usoe intensidaddel suelode la región, factores fundamentalesquedeterminan lospatronesdeocupacióndelterritorioregional.
Paraello, losresultadosobtenidosdelparámetroasociadoalaprimeravariable8 permiten concluir que una mayor intensidad en la ocupación del suelo, comoresultadodelincrementodelarelaciónentrelasáreasconstruidasydeterrenodeBogotá,tiendeaaumentarlabrechaeconómicaqueseparaalDistritoconrespectoalosmunicipiosdelaRegión.Estoporsupuestoeselresultadousualpromovidoporlasgananciasdelaseconomíasdeaglomeración,puesderesultaevidentequelaurbanizaciónpermiteelevarelniveleconómicodelosterritoriosyenparticular,tiendeaconcentrarenBogotámayoreseconomíasdeaglomeraciónquelaRegióndebidoasutamaño.
No obstante, la relación de la variable mencionada no se presenta de formasimétrica en losmunicipios de la región. En efecto, unamayor intensidadde laurbanizacióndelaregión,medidaporestavariable,indicaquelabrechaenelniveleconómico con respecto a Bogotátiende a reducirse. Esta situación, aunque escontrariaparaBogotá,paralaregiónesdeesperarse,puestoqueincrementosenlosnivelesdeurbanizaciónpromueveneldesarrolloeconómicolocal,seamplíanlosmercadosyseinducetantoalapoblacióncomoalostrabajadoresalocalizarseendichaseconomíasmunicipalesprogresivamentemásamplias.
Modelo 3
Estemodeloexpresalarelacióneconómicaconlascondicionesdeocupacióndelsueloatravésdevariablescatastralesdeavalúosyáreaspredialesdelosmunicipiosdelaregión.
8 Area contruidaCN
Area TerrenoCN
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Deaquellasvariablesquedesdeelpuntodevistaestadísticosonsignificativas,seencuentranaquellas correspondientes al valor total de labase catastralpredial,tantodeBogotácomodelosmunicipiosdelaregión,enrelaciónconeltotaldelosprediosdeaquellasdosunidadesgeográficas.
Engeneral,sisepresentaunaumentodelavalúopromedioporpredio,seincrementala brecha económica entre Bogotá y losmunicipios de la Región,mientras quesiestamismaaumentapara laregión, labrechasereduce.Estasituación indicauna importante situación, pues refuerza la idea acerca de la pertinencia de laactualizacióncatastralpredialdelosmunicipiosdelaregióncomonecesariaparareducirlasbrechasentérminoseconómicosconrespectoaBogotá.
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CON
CLU
SIO
NESCONCLUSIONES
Los municipios de la RegiónMetropolitana de Bogotá dejan de aprovechar losbeneficios que las economías de aglomeración que produce lametropolizaciónentérminostributarios,puesteniendoencuentaelmarcoinstitucionalmunicipalque fija la autonomía para determinar las condiciones tributarias de la Región,los municipios promueven la competencia por la localización vía reducción delastarifasdel impuestodeindustriaycomercio, loquedesfavoreceentérminosregionalesallogrodelequilibrioterritorialytributario.
Las condiciones fiscales actuales de los municipios de la región acentúan eldesequilibrioterritorialentérminosdecargastributariasimpuestasalaindustria,lo que en términos de una escala territorial más amplia produce pérdidas fiscalesregionales.
Paradefinirlascondicionesdelocalizacióndelaactividadeconómicadelaregiónconrespectoaunescenariointrarregionaldondelaindustriatienelaposibilidaddeelegirenquélugarlocalizarse,segúnlosresultadosobtenidos,nohabríarazónparatenerencuentaquedichaeleccióndelocalizaciónconsideracomoelcriteriofundamentalunatarifadeImpuestodeIndustriayComerciomenorqueladelaciudadnúcleo.TarifasmenoresdeesteimpuestodelaregiónconrespectoaladeBogotásolamenteproduciríanunaltocostodeoportunidada losmunicipiosdela regiónpornocapturarpartede los ingresos tributariosqueprovienenporelderechoalusodelsueloparaactividadeseconómicasdeIndustriayComercio.
Anteunescenarioenelquelosmunicipiosfijansuspropiascondicionesurbanísticaspresentandesigualescondiciones tributariasderecaudodetributosasociadosalapropiedad inmobiliaria.Engeneral, losmunicipiosde laRegiónMetropolitanadeBogotánecesitanreducir lasbrechasenlascondicionesurbanísticastantodedensidadesyedificabilidaddelaocupaciónconrespectoaBogotáparaquedeestaformaselespermitaunareducciónenlabrechadelniveleconómicoentreellos.
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