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Ex post evaluation of Urban
Development and Social
Infrastructures FINAL REPORT
Work Package 10
EXECUTIVE SUMMARY
Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development
Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)
March 2016 Authors Metis GmbH
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy Directorate B - Policy Unit B2 Evaluation and European Semester
Contact Daniel Mouqueacute
E-mail REGIO-B2-HEAD-OF-UNITeceuropaeu
European Commission B-1049 Brussels
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy
2016 EN
Ex post evaluation of Urban
Development and Social Infrastructures
FINAL REPORT
Work Package 10
EXECUTIVE SUMMARY
Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development
Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)
CCI 2014CE16BAT035
LEGAL NOTICE
This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein
More information on the European Union is available on the Internet (httpwwweuropaeu)
Luxembourg Publications Office of the European Union 2016
ISBN 978-92-79-59008-5 doi 102776189717
copy European Union 2016
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 5
Abstract
This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed
and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study
to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening
interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The
results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined
and take effect outside the Operational Programmes at local level while social
infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional
level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague
Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents
businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures
contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is
particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a
tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to
focus more on integrated strategies
About this document
This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy
programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)
and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development
and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo
Disclaimer
The information and views set out in this report are those of the authors and do not
necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not
guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor
any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which
may be made of the information contained therein
About METIS GmbH
Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-
based services covering the full policy cycle policy design policy and programme
implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project
evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological
economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-
established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary
and international teams
Authors of the study
Christine Hamža (Metis GmbH)
Haris Martinos (Independent Consultant)
Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)
Acknowledgement
The study would not have been possible without the support of our national experts in
different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We
would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka
Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-
Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill
Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco
Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
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than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
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Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
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via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
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bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
talo
gu
e n
um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy Directorate B - Policy Unit B2 Evaluation and European Semester
Contact Daniel Mouqueacute
E-mail REGIO-B2-HEAD-OF-UNITeceuropaeu
European Commission B-1049 Brussels
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy
2016 EN
Ex post evaluation of Urban
Development and Social Infrastructures
FINAL REPORT
Work Package 10
EXECUTIVE SUMMARY
Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development
Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)
CCI 2014CE16BAT035
LEGAL NOTICE
This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein
More information on the European Union is available on the Internet (httpwwweuropaeu)
Luxembourg Publications Office of the European Union 2016
ISBN 978-92-79-59008-5 doi 102776189717
copy European Union 2016
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to your questions about the European Union
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00 800 6 7 8 9 10 11
() The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 5
Abstract
This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed
and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study
to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening
interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The
results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined
and take effect outside the Operational Programmes at local level while social
infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional
level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague
Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents
businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures
contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is
particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a
tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to
focus more on integrated strategies
About this document
This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy
programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)
and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development
and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo
Disclaimer
The information and views set out in this report are those of the authors and do not
necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not
guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor
any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which
may be made of the information contained therein
About METIS GmbH
Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-
based services covering the full policy cycle policy design policy and programme
implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project
evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological
economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-
established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary
and international teams
Authors of the study
Christine Hamža (Metis GmbH)
Haris Martinos (Independent Consultant)
Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)
Acknowledgement
The study would not have been possible without the support of our national experts in
different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We
would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka
Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-
Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill
Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco
Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
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doi 102776189717
[Ca
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gu
e n
um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy
2016 EN
Ex post evaluation of Urban
Development and Social Infrastructures
FINAL REPORT
Work Package 10
EXECUTIVE SUMMARY
Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development
Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)
CCI 2014CE16BAT035
LEGAL NOTICE
This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein
More information on the European Union is available on the Internet (httpwwweuropaeu)
Luxembourg Publications Office of the European Union 2016
ISBN 978-92-79-59008-5 doi 102776189717
copy European Union 2016
Europe Direct is a service to help you find answers
to your questions about the European Union
Freephone number ()
00 800 6 7 8 9 10 11
() The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 5
Abstract
This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed
and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study
to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening
interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The
results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined
and take effect outside the Operational Programmes at local level while social
infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional
level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague
Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents
businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures
contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is
particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a
tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to
focus more on integrated strategies
About this document
This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy
programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)
and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development
and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo
Disclaimer
The information and views set out in this report are those of the authors and do not
necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not
guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor
any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which
may be made of the information contained therein
About METIS GmbH
Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-
based services covering the full policy cycle policy design policy and programme
implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project
evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological
economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-
established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary
and international teams
Authors of the study
Christine Hamža (Metis GmbH)
Haris Martinos (Independent Consultant)
Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)
Acknowledgement
The study would not have been possible without the support of our national experts in
different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We
would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka
Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-
Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill
Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco
Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
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doi 102776189717
[Ca
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gu
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r]
KN
-04-1
6-4
82-3
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LEGAL NOTICE
This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein
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ISBN 978-92-79-59008-5 doi 102776189717
copy European Union 2016
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00 800 6 7 8 9 10 11
() The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 5
Abstract
This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed
and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study
to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening
interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The
results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined
and take effect outside the Operational Programmes at local level while social
infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional
level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague
Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents
businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures
contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is
particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a
tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to
focus more on integrated strategies
About this document
This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy
programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)
and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development
and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo
Disclaimer
The information and views set out in this report are those of the authors and do not
necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not
guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor
any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which
may be made of the information contained therein
About METIS GmbH
Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-
based services covering the full policy cycle policy design policy and programme
implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project
evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological
economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-
established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary
and international teams
Authors of the study
Christine Hamža (Metis GmbH)
Haris Martinos (Independent Consultant)
Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)
Acknowledgement
The study would not have been possible without the support of our national experts in
different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We
would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka
Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-
Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill
Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco
Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 29
Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
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doi 102776189717
[Ca
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um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 5
Abstract
This ex post evaluation analyses the nature of interventions and what has been financed
and achieved related to urban development and social infrastructure It is the first study
to undertake this effort The analysis is based on monitoring data document screening
interviews with Managing Authorities and a survey of project implementation bodies The
results of the evaluation reveal that integrated urban development strategies are defined
and take effect outside the Operational Programmes at local level while social
infrastructure interventions follow a more sectoral path mostly at national or regional
level Integrated urban development needs objectives and outcomes tend to be vague
Achievements are seen in making a locality or city more attractive for residents
businesses and visitors In some Member States investment in social infrastructures
contributes to a more or less fundamental reform of the respective system This is
particularly relevant for health and education infrastructure Generally there is a
tendency for EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for EU-15 to
focus more on integrated strategies
About this document
This document is the final deliverable of the lsquoEx post evaluation of cohesion policy
programmes 2007-2013 focusing on the European Regional Development Fund (ERDF)
and Cohesion Fund (CF) - Work Package Ten Ex post evaluation of Urban Development
and Social Infrastructures No 2014CE16BAT035rsquo
Disclaimer
The information and views set out in this report are those of the authors and do not
necessarily reflect the official opinion of the Commission The Commission does not
guarantee the accuracy of the data included in this study Neither the Commission nor
any person acting on the Commissionrsquos behalf may be held responsible for the use which
may be made of the information contained therein
About METIS GmbH
Metis is a European consulting company with its head office in Vienna Metis knowledge-
based services covering the full policy cycle policy design policy and programme
implementation monitoring and analysis of policies policy programme and project
evaluation Metis has a permanent staff from a range of disciplines including ecological
economic social and political sciences This mix of qualifications combined with a well-
established network of international partners allows easy formation of interdisciplinary
and international teams
Authors of the study
Christine Hamža (Metis GmbH)
Haris Martinos (Independent Consultant)
Oliver Schwab (IfS Institut fuumlr Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH)
Acknowledgement
The study would not have been possible without the support of our national experts in
different EU member states whose contributions are gratefully acknowledge herewith We
would like to thank Bernhard Alscher Francesca Angori Ewa Bloch Maciej Borsa Lenka
Brown Roberto Camagni Tobias Chilla Samuele Dossi Nektaria Efthymiou Katre Eljas-
Taal Gisela Ferreira Maros Finka Alexandra Frangenheim Enrico Gaspari Radim Gill
Mariacutea Joseacute Garzoacuten Ricardo Pedraz Gonzaacutelez Peter Kolossa Steven Kotter Marco
Marinuzzi Julija Marosek Indre Motiejunaite Daniel Mouqueacute Ferreira Nazareacute Christina
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
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Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 27
In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 29
Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
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bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
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Priced publications
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Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
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doi 102776189717
[Ca
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um
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Nicolescu Isabel Naylon Antoacutenio Oliveira das Neves Pierre Padilla Marili Parissaki
Chiara Assirelli Pandolfi Magda Porta Angelos Sanopoulos Julia Spirindonova Sandra
Spuumlle Kristin Schwarze John Walsh
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 27
In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 29
Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
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um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 7
EXECUTIVE SUMMARY 9
REacuteSUMEacute 17
KURZFASSUNG 25
CONTENTS
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 27
In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 29
Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
talo
gu
e n
um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
page 8
AIR Annual Implementation Report
CBC Cross-border Cooperation
CF Cohesion Fund
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General for Regional and Urban Policy of the European
Commission
EC European Commission
EQ Evaluation Question
ERDF European Regional Development Funds
ESF European Social Fund
ETC European Territorial Cooperation
EU European Union
ICT Information and Communication Technology
MA Managing Authority
MS Member State
NACE European Classification of Economic Activities
NOP National Operational programme
NSRF National Strategic Reference Framework
OP Operational programme
ROP Regional Operational programme
RampTD Research and Technology Development
SF Structural Funds
WP 13 Work Package 13 of ex post evaluation of cohesion policy programmes
2007-2013 focusing on lsquoGeography of Expenditurersquo
ABBREVIATIONS
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 9
This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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This study forms part of the ex post evaluation of cohesion policy programmes financed
by the ERDF and the Cohesion Fund during the period 2007-2013 It covers the policy
areas of urban development and social infrastructure
The aim of the study was to ldquoestablish the nature and objectives of co-financed
investments in the fields of urban development and social infrastructure and assess the
extent to which they were delivered through integrated strategies or notrdquo This study was
the first attempt to answer the question of what has actually been financed and achieved
by ERDF in the 2007-13 programming period in the fields of urban development and
social infrastructure The subject of this evaluation has been defined on the basis of six
expenditure codes as follows
Urban development
integrated projects for urban and rural regeneration (code 61)
Social infrastructure
education infrastructure (code 75)
health infrastructure (code 76)
childcare infrastructure (code 77)
housing infrastructure (code 78)
other social infrastructures (code 79)
The study is based on an analysis of data available from the categorisation system for all
322 ERDF Operational programmes (OPs) data analysis and document screening of 115
selected OPs with the highest ERDF allocations interviews with Managing Authorities a
web survey of 214 project implementation bodies and a stakeholder seminar Given the
explorative character of the study and its restricted evidence basis the findings draw a
largely descriptive picture of what has been financed and how far it has been strategically
embedded
Financial allocation
The amount of ERDF funding allocated to selected projects of urban development and
social infrastructure at the end of 2013 is EUR 29 billion This represents 11 of the total
ERDF allocation of which 4 to urban development and 7 to social infrastructure
Within the latter education infrastructure with 35 has the largest share followed by
health infrastructure at 2
The ERDF resources underpinning investment in urban development are unevenly
distributed with more than 45 of the funds allocated to just four countries Italy
Poland Greece and Germany The relative importance of the allocation to this field varies
widely with eight countries at one end of the spectrum not investing at all in this field
(AT DK FI HR IE LU RO SE) while at the other end the Netherlands allocate more
EXECUTIVE SUMMARY
page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
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by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
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Priced subscriptions
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doi 102776189717
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-04-1
6-4
82-3
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page 10
than 20 of their overall ERDF allocation followed by Cyprus (19) and Bulgaria and
Belgium (14)
Regarding social infrastructure the focus lies on convergence regions with substantial
budgets in some Member States such as Hungary and Portugal as well as the Italian
Region of Sicily Conversely eight countries are not investing at all in this field (AT BE
DK FI HR IE LU SE) In Member States that invest in social infrastructure this field is
often given more weight than urban development Slovakia allocates more than 40 of
its ERDF allocation to social infrastructure also Estonia (39) and Hungary (37)
allocate more than one third of their ERDF allocation to this field
The territorial pattern of the allocation is quite similar in urban development and social
infrastructure capital cities and urban agglomerations play a comparatively small role
(smaller than for the overall ERDF allocation) The focus of the interventions in urban
development and social infrastructure is on smaller cities and towns Those fields of
social infrastructure which in some cases deal with the reform of national systems (health
and education) are more evenly spread showing a significantly higher share of the
allocation in remote rural regions
Strategic approach
In the sample of the 115 OPs the majority (89) are regional programmes while 18 are
national programmes one multi-regional programme and seven European Territorial
Cooperation programmes There is diversity in the place of urban development and social
infrastructure in the structure of the programmes In some cases there is a dedicated
priority axis for both or separate axes for each of them However the most common
arrangement is for these policy areas to be covered by priority axes of a broader
thematic scope Thus the strategy for urban development or social infrastructure is
rarely expressed explicitly in the OP as the interventions are combined with other issues
in a broader priority axis Furthermore the programme level is too abstract to express
the strategic framework which is often defined at a more local level OPs as well as
annual implementation reports do not cover sufficiently local level integrated strategy
development or implementation but 80 refer to external national or regional strategies
Several different objectives and needs are offered in the documents and they are rather
imprecise Vague formulations prevail such as lsquosustainable development and
improvement of cities and urban areasrsquo Only 30 of the OPs place integrated
development into a specific context such as the need for revitalising urban
neighbourhoods based on integrated urban development strategies or for revitalising
specific industrial areas or for building on the cultural heritage of urban areas or for
enhancing local level partnerships Even in those OPs where the strategy systematically
supports integrated approaches the actual implementation does not appear to be
integrated and individual projects seem to follow in most instances a rather sectoral
approach
However among project promoters and other stakeholders the perception of integrated
strategies is much higher than the OP document screening suggests The participants in
the stakeholder seminar of the study highlighted that lsquointegrationrsquo is commonplace in
local level interventions albeit not always under an ERDF programme umbrella
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
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um
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 11
Similarly according to the survey of project implementation bodies the majority of
projects form part of an integrated strategy Such evidence supports the point made
above namely that the strategic context for this type of interventions is often not visible
at programme level but only at a more local level
Indeed the study has found that Member States implemented the lsquointegrated approachrsquo
differently In OPs with a focus on integrated urban development some programmes
focused on integrated strategy development others targeted support on multi-level
partnerships between urban areas and different government levels and a third group
addressed the integrated approach at project implementation level by specific project
selection criteria
Regarding social infrastructure investments in health and education infrastructure tend
to adhere to a lsquolinearrsquo approach following up the need for better infrastructure in the
whole OP region with sector specific projects while investments related to childcare
housing and other social infrastructure are to a greater extent integrated The question in
what way any of the programme objectives follow any strategy outside of the framework
of the OP cannot be answered in an exhaustive manner as there is no information
systematically available concerning strategies lsquoexternalrsquo to the OPs
Based on the evidence obtained by the study the following conclusions can be
highlighted
The degree of integration of social infrastructure investments and generally the
adherence to an integrated approach is to a large extent influenced by the
lsquoarchitecturersquo of the OP ie whether the priority axes etc have been designed in
a way that facilitates an integrated approach
The way in which an OP can promote and support an integrated approach takes
the form of an lsquoenabling frameworkrsquo rather than the actual incorporation of
specific integrated development strategies per se in the OP
Specific integrated development strategies tend to be realised at urban
agglomeration or city level ndash with or without ERDF support ndash and this has become
the norm in the EU-151 This occurs less in EU-132 although examples from
Estonia and Latvia show a clear move in that direction Generally the tendency is
for the EU-13 Member States to invest more in infrastructure and for the EU-15 to
focus on softer and more bottom-up types of interventions in line with the
integrated urban development approach as defined by the European Commission
ie with a strong involvement of local actors and covering multiple policy fields A
key reason for the divergence between the EU-13 and EU-15 is the remaining
need for the former to catch up with EU-15 infrastructure standards with the
Structural Funds being the most important source of funding for such
investments An additional reason is the long experience of EU-15 with urban
development approaches going back to several European initiatives such as the
1 EU Member States before the 2004 enlargement (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK) 2 EU Member States that joined the EU after 2004 (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
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gu
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um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
page 12
Urban Pilot Projects which started in 1989 or the successor URBAN programmes
launched in 1994
Achievements
Activities related to urban development range from lsquoinvestments in deprived areasrsquo and
lsquoeconomic growth supportrsquo to support of lsquocultural heritagersquo and lsquostrategy developmentrsquo
The following achievements have been distilled from the Operational programmes
Strategy development plans reports brochures meetings etc
Construction repairs renovation to schools housing social and cultural centres
and other buildings
Creation of business space
Town centre historic area river banks etc revitalisation
(Re)construction of streets and cycle paths
Public spaces facilities
Revitalisation of wasteland reuse of brownfield sites
Wastewater and drinking water treatment
Energy efficiency
Achievements in the EU-13 range from infrastructure improvements (water sewage
schools housing and cultural centres) and renovation of buildings to actual
development of urban integrated development plans and strategies Latvia for
example used all of its integrated urban development budget for infrastructure
improvements in urban and rural areas The Czech Republic made an effort to develop
Integrated Plans for Urban Development for cities with more than 50000 inhabitants as
the basis for neighbourhood development related to sports facilities public places
culture and leisure facilities Among the EU-15 the UK emphasised the creation of
business centres and the support of SMEs at local level Other EU-15 countries used
ERDF funds to trigger private investments in towns and cities for instance in Rotterdam
Achievements in relation to social infrastructure are most of all the improvement or
establishment of new social infrastructure facilities especially in those Member States
with a large financial allocation to education and health infrastructure The main
achievements are
Improvement of social infrastructure facilities with modernisation of equipment
and increase of efficiency of services such as ambulances or care services This
contributes to filling the gap between more and less developed regions in Europe
(eg Hungary)
Improvement of education system in some Member States where a significant
share of the Structural Funds has been deployed for education infrastructure (eg
Portugal)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 23
Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 13
Improvement of health systems with the aim to improve the state of health of the
population (Hungary and Czech Republic)
Improvement of lifelong learning services in combination with labour services to
better adapt the workforce in target areas to labour market and business needs
(eg Spain Poland Czech Republic or Lithuania)
Some programmes used social infrastructure investments for improving the
security of urban areas or for expanding and enhancing cultural heritage related
education
Other social infrastructure is used in combination with various urban development
actions to support cultural sports or training facilities as well as the
establishment of support centres for different disadvantaged groups
In regions with a lower ERDF allocation to social infrastructure the achievements can
mainly be found in the increase of efficiency through better cooperation new IT systems
and better education and training
Finally there are some positive indications from the limited evidence available as to the
contribution of the OPs to growth and jobs the investments are largely in line with EU
regional policy objectives and the feedback from the project level is positive with 73
project implementation bodies reporting that their projects have contributed to growth
and jobs through the following achievements improved skills educational attainment
qualifications entrepreneurship new business creation improved performance
expansion of local businesses higher rate of female andor youth participation in the
labour market and improved health outcomes
Sustainability
The financial sustainability of projects supported by the OPs is not treated in depth in
most of the programmes The examination is done on a pro forma way and ex ante only
and cost-benefit analysis is only applied exceptionally The issue of sustainability is
sometimes indirectly covered by broader considerations like lsquoproject maturityrsquo
Nevertheless project implementation bodies are conscious of the importance of
sustainability issues and two-thirds of them claim that the sustainability of their projects
is lsquofully securedrsquo but they treat this as largely synonymous with the availability of budget
to run the project in the foreseeable future
The sustainability of interventions and consequently of the achievements depends on the
overall context and the embeddedness in regional and national strategies For example
in Hungary the embeddedness of interventions is less clearly visible than in the case of
Portugal in education In the former the funding merely serves to fill the necessary basic
infrastructure gaps and therefore it is not clear whether the large health investments
will really lead to a sustainable change
Compared to the rather ad-hoc financing in Hungary Portugal has deployed ERDF
operational programmes to fundamentally modernise the Portuguese secondary school
system For this purpose the Portuguese government combined several different funding
sources (ERDF ESF EIB CEB state co-funding and private loans)
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
talo
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um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
page 14
Indicators
The system of capturing and reporting outputs and results suffers from several
shortcomings For instance many result indicators that could serve as the basis for
evidence are lsquoreformulatedrsquo output indicators Overall the approach of the Managing
Authorities and the reporting in the annual implementation report is a quantitative one
achievement is seen in the numerical compliance towards the targets and the
targetperformance comparison The main question here is the credibility of baselines
and targets especially in those cases where extraordinary overachievement has been
reported
Considering urban development the result indicators are rather broad and it is worth
noting the low number of indicators related to integrated urban development in
whatever way this might have been defined Achievements under education
infrastructure and health infrastructure are more precisely defined in the sense that the
intervention logic - eg the link between improved facility and increased number of
people benefitingincreased level of service offered - is direct and comprehensible The
same largely applies to childcare since it follows a similar logic to education
Achievements under housing and other social infrastructure are rarely reported due to
the lack of indicators or the submission under broader more generally expressed
indicators (eg improved social infrastructure) In general the character of output and
result indicators in many programmes is unclear and this leads to the fact that in some
OPs output and result indicators are the same
Success factors identified
The interviews with Managing Authorities as well as the web survey and other related
evidence revealed several factors for success and failure which fall into the following
categories
The complexity maturity and viability of the project proposal these are
usually captured in the proposal selection procedure In many cases the
complexity for instance of the integrated urban approach has led to failure On
the other hand Czech Managing Authorities claim that the higher the complexity
the more successful the project Failure was also caused by implementing
challenging but inadequate developed immature financial engineering
instruments as in the case of Romania Here the implementation of the financial
engineering instrument led to a great delay in the implementation of the OP
The involvement coordination and alignment to strategies and plans this
is particularly the case with the integrated approach where the alignment to
regional andor national strategies and especially the involvement of local
stakeholders and beneficiaries have been named as a very important success
factor Additionally political commitment at local as well as at regional level is
necessary to successfully implement a project
The capacity of the project implementation body and project owner
almost all Managing Authorities refer to a combination of a lack of project
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
page 16
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 15
management skills and lsquohigh bureaucracyrsquo in project implementation as a key
cause of failure in project implementation
The screening of the programmes also revealed a shortfall in addressing specific target
groups Interestingly those OPs lacking a clear specification of target groups also tend to
be the programmes where demand has stayed below expectations This can be explained
by the lack of strategy and the lack of involvement of the right stakeholders The
pressure to absorb the OP budget leads again to further ad hoc interventions whose
nature is more lsquosectoralrsquo than lsquointegratedrsquo
Future perspective
Several of the main issues addressed by this ex-post evaluation are reflected in the
regulatory framework for the 2014-2020 period The integrated approach is further
reinforced as urban development shall be implemented through strategies setting out
integrated actions A minimum of 5 of ERDF resources allocated shall be invested in
integrated actions for sustainable urban development in order to strengthen the role of
cities in the programmes The implementation might be facilitated with instruments such
as the Integrated Territorial Investments All 11 thematic objectives set out in the
general regulation EU No 13012013 are relevant for urban areas and some particularly
pertinent investment priorities have been specified Moreover the 2014-2020
programming period represents a step forward towards a more result oriented approach
which allows for a better validation of integrated investments
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 17
Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
page 22
Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
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from the delegations in non-EU countries
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or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
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Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cette eacutetude srsquointegravegre dans lrsquoeacutevaluation ex post des programmes de la politique de
coheacutesion financeacutes par FEDER et le Fonds de coheacutesion entre 2007 et 2013 Elle couvre les
domaines politiques de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
Le but de lrsquoeacutetude eacutetait laquo drsquoeacutetablir la nature et les objectifs des investissements cofinanceacutes
en matiegravere de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructure sociales et de deacuteterminer si
ceux-ci ont eacuteteacute mis en œuvre agrave lrsquoaide de strateacutegies inteacutegreacutees ou non raquo Cette eacutetude eacutetait
une premiegravere tentative drsquoeacutevaluer ce qui a vraiment eacuteteacute financeacute et reacutealiseacute par FEDER dans
les domaines de deacuteveloppement urbain et des infrastructures sociales entre 2007 et
2013 peacuteriode de programmation Lrsquoobjet de cette eacutevaluation a eacuteteacute eacutetabli sur la base des
six codes de deacutepenses suivants
Deacuteveloppement urbain
Projets inteacutegreacutes pour une reacutehabilitation urbaine et rurale (code 61)
Infrastructure sociale
Infrastructure eacuteducative (code 75)
Infrastructure de santeacute (code 76)
Infrastructure de garde drsquoenfants (code 77)
Logement (code 78)
Autres infrastructures sociales (code 79)
Lrsquoeacutetude est baseacutee sur une analyse de donneacutees issues agrave la fois du systegraveme de
cateacutegorisation des 322 programmes opeacuterationnels (PO) FEDER des analyses de donneacutees
et controcircles de documents des 115 PO aux financements FEDER les plus importants
drsquoentretiens avec les autoriteacutes de gestion drsquoun sondage internet de 214 organismes
chargeacutes de la mise en œuvre de projet et enfin drsquoun seacuteminaire impliquant les parties
prenantes Au vu du caractegravere exploratoire de lrsquoeacutetude et de sa base de preuves limiteacutee
les observations megravenent agrave des conclusions majoritairement descriptives de ce qui a eacuteteacute
financeacute et du degreacute de leur inteacutegration strateacutegique
Allocation financiegravere
Le montant des allocations financiegraveres FEDER attribueacutees aux projets de deacuteveloppement
urbain et drsquoinfrastructure sociale srsquoeacutelevait fin 2013 agrave 29 milliards drsquoeuros Ce montant
repreacutesente 11 des ressources totales alloueacutees par FEDER avec 4 destineacutees au
deacuteveloppement urbain et 7 aux infrastructures sociales Dans ces 7 les
infrastructures eacuteducatives reccediloivent la plus grande part des allocations soit 35 et sont
suivies par les infrastructures de santeacute avec 2
Les ressources de FEDER soutenant lrsquoinvestissement dans le deacuteveloppement urbain sont
ineacutegalement distribueacutees avec plus de 45 du fond alloueacute agrave seulement 4 pays Italie
Pologne Gregravece et Allemagne Lrsquoimportance relative des allocations sur le terrain varie
grandement avec drsquoun cocircteacute huit pays qui nrsquoinvestissent pas du tout dans ce secteur (AT
DK FI HR IE LU RO SE) et agrave lrsquoopposeacute les Pays-Bas qui allouent plus de 20 du total
REacuteSUMEacute
page 18
de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
page 22
Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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de leur dotation FEDER agrave ce domaine suivies par Chypre (19) puis la Bulgarie et la
Belgique (14)
Concernant lrsquoinfrastructure sociale la prioriteacute est donneacutee aux reacutegions de convergence
avec des budgets substantiels dans certains Etat Membres tels que la Hongrie la Pologne
et la reacutegion italienne de Sicile Inversement huit pays nrsquoinvestissent pas du tout dans ce
secteur (AT BE DK FI HR IE LU SE) Les Etats Membres qui investissent dans les
infrastructures sociales donnent souvent plus drsquoimportance agrave ce secteur qursquoau
deacuteveloppement urbain la Slovaquie alloue plus de 40 de ses dotations FEDER aux
infrastructures sociales LrsquoEstonie (39) et la Hongrie (37) allouent quant agrave eux plus
drsquoun tiers des dotations FEDER agrave ce secteur
Les scheacutemas territoriaux de distribution des ressources sont plutocirct similaires pour le
deacuteveloppement urbain et les infrastructures sociales les capitales et les agglomeacuterations
urbaines jouent un rocircle relativement restreint (minime par rapport aux autres allocations
FEDER) Pour les interventions de deacuteveloppement urbain et drsquoinfrastructures sociales
lrsquoaccent est mis sur des villes plus petites Les secteurs drsquoinfrastructures sociales qui
dans certains cas traitent drsquoune reacuteforme des systegravemes nationaux (santeacute et eacuteducation)
sont plus eacutegalement reacutepartis avec une part bien plus importante de lrsquoallocation
distribueacutee aux reacutegions rurales reculeacutees
Approche strateacutegique
Parmi les 115 PO la majoriteacute des programmes sont des programmes reacutegionaux (89)
mais on trouve aussi 18 programmes nationaux un programme multireacutegional et sept
programmes de coopeacuteration territoriale europeacuteens La structure des programmes est tregraves
diversifieacutee en ce qui concerne le deacuteveloppement urbain et lrsquoinfrastructure sociale Dans
certains cas il y a un axe prioritaire pour les deux ou alors un axe seacutepareacute pour chacun
drsquoentre eux Cependant lrsquoarrangement le plus courant implique que ces deux politiques
soient inteacutegreacutees dans les axes prioritaires drsquoun domaine theacutematique plus vaste Par
conseacutequent la strateacutegie adopteacutee pour le deacuteveloppement urbain ou lrsquoinfrastructure sociale
est rarement exprimeacutee explicitement dans le PO puisque les interventions sont
combineacutees avec dautres problegravemes dans un axe de prioriteacute plus large De plus le niveau
du programme est trop abstrait pour exprimer le cadre strateacutegique qui est bien souvent
deacutefini agrave un niveau plus local Les PO tout comme les rapports annuels de mise en œuvre
nrsquoabordent pas suffisamment le deacuteveloppement au niveau local des strateacutegies inteacutegreacutees
ni leur mise en œuvre mais 80 drsquoentre eux font reacutefeacuterence agrave des strateacutegies externes
nationales ou reacutegionales
Plusieurs objectifs et besoins diffeacuterents sont preacutesenteacutes dans les documents et sont plutocirct
impreacutecis Les formulations vagues preacutevalent telles que deacuteveloppement durable et
ameacutelioration des villes et zones urbaines Seulement 30 des endroits concerneacutes par
les PO ont inteacutegreacute la politique de deacuteveloppement dans un contexte speacutecifique comme le
besoin de revitaliser des quartiers urbains sur la base drsquoune strateacutegie de deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute la revitalisation de zones industrielles speacutecifiques la construction daires
urbaines sur la base dheacuteritage culturel ou bien en encourageant des partenariats au
niveau local Mecircme dans les PO ougrave la strateacutegie soutient systeacutematiquement des approches
inteacutegreacutees la mise en place en elle-mecircme ne semble pas ecirctre inteacutegreacutee et les projets
individuels semblent suivre dans la plupart des cas une approche plutocirct sectorielle
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 19
Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
page 26
Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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doi 102776189717
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-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Cependant parmi les promoteurs du projet et les parties prenantes la perception de
strateacutegies inteacutegreacutees est bien plus importante que ce que suggegravere lexamen du PO Les
participants au seacuteminaire des parties prenantes ont mis en eacutevidence le fait que
laquo linteacutegration raquo est chose commune dans les interventions au niveau local sans qursquoelles
ne soient toujours deacutedieacutees agrave un programme FEDER De mecircme selon le sondage des
organismes de mise en œuvre du projet la majoriteacute des projets font partie dune
strateacutegie inteacutegreacutee Les preuves de lrsquoexistence drsquoun contexte strateacutegique pour ce type
dintervention ne sont le plus souvent pas visibles au niveau du programme mais
seulement agrave un niveau plus local
En effet leacutetude montre que les Etats membres ont mis en place cette laquo approche
inteacutegreacutee raquo diffeacuteremment les uns des autres Dans les PO qui se concentrent sur le
deacuteveloppement urbain inteacutegreacute certains programmes ont mis lrsquoaccent sur des strateacutegies
de deacuteveloppement inteacutegreacute dautres ont apporteacute leur soutien au partenariat agrave niveaux
multiples entre les aires urbaines et les diffeacuterents niveaux de gouvernements Enfin un
troisiegraveme groupe a traiteacute lapproche inteacutegreacutee en mettant en place des projets agrave lrsquoaide des
critegraveres de seacutelection de projets speacutecifiques
Concernant les infrastructures sociales les investissements dans la santeacute et dans les
infrastructures deacuteducation ont tendance agrave adopter une approche lineacuteaire sinteacuteressant
aux besoins en meilleures infrastructures dans la reacutegion du PO avec des projets
speacutecifiques aux secteurs Parallegravelement les investissements lieacutes agrave la garde denfant au
logement et aux autres infrastructures sociales sont dans une plus grande mesure
inteacutegreacutes La question de savoir si nimporte lequel des objectifs du programme poursuit
ou non une strateacutegie en dehors du cadre du programme ne trouve pas de reacuteponse
exhaustive Ceci srsquoexplique par le manque drsquoinformations disponibles concernant les
strateacutegies externes aux PO
Au vu des eacuteleacutements obtenus par cette eacutetude les conclusions suivantes meacuteritent drsquoecirctre
souligneacutees
Le degreacute dinteacutegration des investissements en infrastructures sociales et plus
geacuteneacuteralement ladheacutesion agrave une approche inteacutegreacutee est pour une grande part
influenceacutee par laquo larchitecture raquo du PO crsquoest-agrave-dire si les axes de prioriteacutes ont eacuteteacute
penseacutes de maniegravere ou non agrave faciliter une approche inteacutegreacutee
La maniegravere dont un PO peut promouvoir et soutenir une approche inteacutegreacutee offre
davantage un cadre propice quune reacuteelle incorporation des strateacutegies speacutecifiques
de deacuteveloppement inteacutegreacutees per se in the PO
Les strateacutegies de deacuteveloppement inteacutegreacute speacutecifiques sont geacuteneacuteralement reacutealiseacutees
au niveau des agglomeacuterations urbaines ou des villes ndash avec ou sans un soutien
FEDER - et ceci est devenu la norme dans lrsquoUE agrave 15 Mecircme si des exemples en
Estonie ou Lettonie montraient deacutejagrave un deacuteplacement dans cette direction ce
pheacutenomegravene eacutetait moins freacutequent dans lrsquoUE agrave 13
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La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
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Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
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Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
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bull more than one copy or postersmaps
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from the delegations in non-EU countries
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doi 102776189717
[Ca
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-04-1
6-4
82-3
A-N
page 20
La tendance geacuteneacuterale pour les Etats membres de lrsquoUE agrave 13 eacutetait drsquoinvestir
davantage dans lrsquoinfrastructure Pour lrsquoUE agrave 15 la tendance est de se concentrer
sur des interventions plus douces et de type laquobottom-upraquo en coheacuterence avec
lrsquoapproche de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute deacutefinie par la commission
europeacuteenne crsquoest-agrave-dire avec une participation tregraves forte des acteurs locaux et
couvrant plusieurs domaines politiques Une raison cleacute de la divergence entre lrsquoUE
agrave 13 et lrsquoUE agrave 15 est la neacutecessiteacute permanente pour les nouveaux Etats Membres
de rattraper les standards de lrsquoUE agrave 15 en utilisant les fonds structurels comme
source majeure de financement pour de tels deacuteveloppements Une autre
explication agrave cette divergence est lrsquoimportante expeacuterience de lrsquoUE agrave 15 en matiegravere
drsquoapproches de deacuteveloppement urbain Cette expeacuterience a eacuteteacute acquise agrave travers
plusieurs initiatives europeacuteennes telles que les projets pilotes urbain qui ont
commenceacute en 1989 ou leur successeur le programme URBAN lanceacute en 1994
Reacuteussites
Les activiteacutes en relation avec le deacuteveloppement urbain vont de laquo lrsquoinvestissement dans
les zones deacutefavoriseacutees raquo laquo au soutien agrave la croissance eacuteconomique raquo en passant par le
soutien de laquo lrsquoheacuteritage culturel raquo et de laquo la strateacutegie de deacuteveloppement raquo Les
reacutealisations suivantes sont agrave attribuer aux PO
Strateacutegie de deacuteveloppement projets rapports brochures reacuteunion etchellip
Construction reacuteparations reacutenovations drsquoeacutecoles de logements de centres sociaux
et culturels et drsquoautres bacirctiments
Creacuteation drsquoespaces drsquoactiviteacute commerciale
Revitalisation des centres villes zones historiques fleuves etc
(re)Construction de rues et de pistes cyclables
Espaces et installations publiques
Redynamisation des zones en friches reacuteutilisation des friches industrielles
Traitement des eaux useacutees et de lrsquoeau potable
Efficaciteacute eacutenergeacutetique
Les reacuteussites dans lrsquoUE agrave 13 vont de lrsquoameacutelioration des infrastructures (eau eaux
useacutees eacutecoles logement et centres culturels) agrave la reacutenovation des bacirctiments en passant
par le reacuteel deacuteveloppement de strateacutegie et plans de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute
La Lettonie par exemple a utiliseacute tout son budget de deacuteveloppement urbain inteacutegreacute pour
lrsquoameacutelioration des infrastructures dans les zones urbaines et rurales La Reacutepublique
tchegraveque quant agrave elle a fait un effort pour deacutevelopper les Plans Inteacutegreacutes pour le
Deacuteveloppement Urbain dans les villes de plus de 50 000 habitants utiliseacutees comme base
du deacuteveloppement des quartiers agrave travers des infrastructures sportives pour les loisirs et
la culture ainsi que des espaces publics Au sein de lrsquoUE agrave 15 le Royaume-Uni a mis
lrsquoaccent sur la creacuteation de centres drsquoaffaire et le soutien des PME au niveau local Drsquoautres
pays de lrsquoUE agrave 15 ont de leur cocircteacute utiliseacute les fonds FEDER pour attirer les
investissements priveacutes dans les villes par exemple agrave Rotterdam
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 21
Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
page 22
Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 23
Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Les reacutealisations en relation avec lrsquoinfrastructure sociale portent surtout sur
lrsquoameacutelioration ou lrsquoeacutetablissement de nouvelles infrastructures sociales particuliegraverement
dans les Etats membres qui allouent une large dotation agrave lrsquoeacuteducation et aux
infrastructures de santeacute Les principales reacutealisations sont
Lrsquoameacutelioration des infrastructures sociales avec modernisation des eacutequipements et
une meilleure efficaciteacute des services tels que les ambulances ou les services de
santeacute Ceci contribue agrave reacuteduire le fosseacute entre les reacutegions plus ou moins
deacuteveloppeacutees drsquoEurope (ex la Hongrie)
Lrsquoameacutelioration du systegraveme eacuteducatif dans certains Etats Membres ougrave une part
importante du fond structurel a eacuteteacute deacuteployeacutee pour les infrastructures drsquoeacuteducation
(ex Portugal)
Lrsquoameacutelioration des systegravemes de santeacute dans le but drsquoameacuteliorer lrsquoeacutetat de santeacute de la
population (ex Hongrie et Reacutepublique tchegraveque)
Lrsquoameacutelioration des services de formations agrave vie combineacutee aux services de travail
afin de mieux adapter la main drsquoœuvre dans les zones cibleacutees aux besoins du
marcheacute du travail (ex Espagne Pologne Reacutepublique Tchegraveque Lituanie)
Certains programmes ont utiliseacute les investissements dans les infrastructures
sociales afin drsquoameacuteliorer la seacutecuriteacute des zones urbaines ou eacutetendre et valoriser une
eacuteducation tourneacutee vers le patrimoine culturel
Drsquoautres infrastructures sociales sont utiliseacutees en association avec drsquoautres actions
de deacuteveloppement urbain pour soutenir les eacutequipements culturels sportifs ou de
formation ainsi que la mise en place de centres de soutien pour les diffeacuterents
groupes de populations deacutefavoriseacutees
Dans les reacutegions doteacutees drsquoune moindre allocation FEDER pour les infrastructures sociales
les reacuteussites peuvent ecirctre majoritairement trouveacutees dans lrsquoameacutelioration de lrsquoefficaciteacute agrave
travers une meilleure coopeacuteration de nouveaux systegravemes de technologies de
lrsquoinformation et une meilleure eacuteducation et formation
Enfin il est possible de trouver des eacuteleacutements positifs dans le peu de ressources
disponibles concernant la contribution des PO agrave la croissance et aux emplois Drsquoune part
les investissements sont majoritairement en phase avec les objectifs de la politique
reacutegionale de lrsquoUE De plus les commentaires au niveau du projet sont positifs avec 73
des uniteacutes dexeacutecution du projet rapportant que les projets ont contribueacute agrave la croissance
et agrave la creacuteation drsquoemplois agrave travers les reacutealisations suivantes lrsquoameacutelioration des
compeacutetences niveau de scolariteacute qualifications lrsquoentreprenariat la creacuteation de
nouvelles entreprises lrsquoameacutelioration des performanceslrsquo expansion de commerces
locaux un plus grand taux de participation des femmes etou des jeunes au marcheacute du
travail et un meilleur eacutetat de santeacute
page 22
Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 23
Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 25
Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
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doi 102776189717
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
page 22
Durabiliteacute
La durabiliteacute financiegravere des projets soutenus par les PO nrsquoest pas traiteacutee en profondeur
dans la majoriteacute des programmes Lrsquoexamen est seulement fait drsquoune faccedilon pro formaffia
et ex ante et les analyses coucirctsndashbeacuteneacutefices sont exceptionnelles Le problegraveme de
durabiliteacute est parfois traiteacute indirectement par des consideacuterations plus larges telles que
laquo la maturiteacute du projet raquo Neacuteanmoins les uniteacutes drsquoexeacutecutions des projets sont
conscientes de lrsquoimportance des problegravemes de durabiliteacute et deux tiers drsquoentre elles
affirment que la durabiliteacute de leur projet est laquo pleinement assureacutee raquo En revanche par
durabiliteacute ils entendent en majoriteacute lrsquoexistence de budget disponible pour reacutealiser le
projet dans un avenir proche
La durabiliteacute des interventions et par conseacutequent les reacuteussites deacutependent du contexte
plus large et de leur ancrage dans des strateacutegies nationales et reacutegionales Par exemple
en Hongrie lrsquoancrage des interventions nrsquoest pas aussi visible que dans le cas du Portugal
et sa politique drsquoeacuteducation Pour le premier le financement sert uniquement agrave combler
les ineacutegaliteacutes drsquoinfrastructures basiques Par conseacutequent la capaciteacute des larges
investissements dans la santeacute de mener agrave un changement durable nrsquoest pas encore
eacutevidente
En comparaison du financement plutocirct ad-hoc reacutealiseacute en Hongrie le Portugal a deacuteployeacute
des programmes opeacuterationnels FEDER pour moderniser fondamentalement le systegraveme
drsquoeacuteducation secondaire Pour ce faire le gouvernement portugais a combineacute diffeacuterentes
sources de financement (FEDER ESF EIB CEB co-financement de lrsquoEtat et emprunts
priveacutes)
Indicateurs
Le systegraveme chargeacute de relever et de rapporter les reacutealisations et les reacutesultats souffre de
plusieurs deacutefauts Par exemple beaucoup dindicateurs de reacutesultats qui pourraient servir
comme base solide sont reformuleacutes comme indicateurs de reacutealisations En geacuteneacuteral
lapproche des autoriteacutes de gestion et leur teacutemoignage dans le rapport annuel de mise en
œuvre est une approche quantitative les reacuteussites se mesurent relativement aux
objectifs numeacuteriques et agrave la comparaison objectif performance La principale question
ici concerne la creacutedibiliteacute des reacutefeacuterentiels et des objectifs surtout dans le cas de
reacutesultats extrecircmement satisfaisants observeacutes
Si lon tient compte du deacuteveloppement urbain les indicateurs de reacutesultats sont plutocirct
larges et il est important de noter la faible quantiteacute dindicateurs lieacutes au deacuteveloppement
urbain inteacutegreacute qursquoimporte la faccedilon dont ce dernier a eacuteteacute deacutefini Les reacuteussites en termes
drsquoinfrastructures deacuteducation et de santeacute sont de leur cocircteacutes plus preacuteciseacutement deacutefinies car
la logique dintervention - le lien entre les eacutequipements ameacutelioreacutes et la plus grande
proportion de personnes en beacuteneacuteficiant ameacutelioration des services offerts - est directe et
compreacutehensible Majoritairement il en va de mecircme pour la garde denfants puisque
quelle srsquoinscrit dans une logique similaire agrave celle de leacuteducation Les reacutesultats concernant
le logement et les autres infrastructures sociales sont peu rapporteacutes du fait du manque
dindicateurs ou du fait de leur prise en compte dans des indicateurs plus geacuteneacuteralement
exprimeacutes (Ex infrastructures sociales ameacutelioreacutees) La nature de la reacutealisation et les
indicateurs de reacutesultats nrsquoeacutetant pas clairs dans beaucoup de programmes pour certains
PO les chiffres des indicateurs de reacutealisation et de reacutesultats sont les mecircmes
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 23
Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 23
Identification des facteurs de succegraves
Les entretiens avec les autoriteacutes de gestion ainsi que le sondage internet et drsquoautres
preuves correspondantes ont reacuteveacuteleacutes plusieurs facteurs de succegraves et deacutechecs relevant
des cateacutegories suivantes
La complexiteacute la maturiteacute et la viabiliteacute de la proposition du projet Ces
eacuteleacutements se trouvent geacuteneacuteralement dans la proceacutedure de seacutelection Dans de
nombreux cas la complexiteacute par exemple de lapproche urbaine inteacutegreacutee a meneacute
agrave leacutechec A contrario selon les autoriteacutes de gestion tchegraveques une forte complexiteacute
est synonyme de succegraves du projet Leacutechec des projets a aussi eacuteteacute causeacute par la
mise en place drsquoinstruments drsquoingeacutenierie financiegravere certes ambitieux mais
immatures comme dans le cas de la Romanie Ici la mise en place drsquoinstruments
drsquoingeacutenierie financiegravere a causeacute un grand retard dans la mise en œuvre du projet
La participation la coordination et lalignement aux strateacutegies et plans
Cest particuliegraverement le cas pour lapproche inteacutegreacutee ougrave lalignement avec des
strateacutegies reacutegionales ou nationales et surtout la participation des parties
prenantes et des beacuteneacuteficiaires locaux a eacuteteacute pointeacutee comme un facteur majeur de
succegraves De plus lengagement politique au niveau local comme national est
neacutecessaire pour une impleacutementation reacuteussie dun projet
Les capaciteacutes de lrsquoorgane de mise en œuvre du projet ainsi que du maicirctre
drsquoouvrage Presque toutes les autoriteacutes de gestion eacutevoquent un manque de
compeacutetences en management de projet et laquo haute bureaucratie raquo cause cleacute des
eacutechecs dans la mise en œuvre des projets
Lexamen des programmes a aussi reacuteveacuteleacute une insuffisance concernant lrsquoapproche de
certains groupes cibles speacutecifiques Il est inteacuteressant de remarquer que les PO qui
manquaient dune deacutefinition claire de ces groupes cibles ont aussi tendance agrave ecirctre les
programmes ougrave la demande est resteacutee bien en dessous des attentes Ceci peut ecirctre
expliqueacute par un manque de strateacutegie et de participation de la part des parties prenantes
concerneacutees La pression pour absorber le budget du PO megravene encore vers de plus fortes
interventions ad hoc de nature plus sectorielle quinteacutegreacutee
Perspective future
Plusieurs des principaux problegravemes traiteacutes par cette eacutevaluation ex-post sont preacutesents
dans le cadre reacuteglementaire pour la peacuteriode 2014-2020 Lapproche inteacutegreacutee est
davantage renforceacutee puisque le deacuteveloppement urbain devrait ecirctre mis en place gracircce agrave
des strateacutegies organisant des actions inteacutegreacutees Afin de renforcer le rocircle des villes dans
les programmes un minimum de 5 des ressources FEDER alloueacutees devrait ecirctre investi
dans des actions inteacutegreacutees pour le deacuteveloppement urbain durable Les mises en œuvre
pourraient ecirctre faciliteacutees gracircce agrave des instruments tels que les Investissements
Territoriaux Inteacutegreacutes Chacun des 11 objectifs theacutematiques deacutetermineacutes dans la
reacutegulation europeacuteenne geacuteneacuterale No 13012013 sont essentiels pour les zones urbaines
et certains investissements prioritaires particuliegraverement pertinents ont eacuteteacute expliciteacutes De
plus la peacuteriode de programmation 2014-2020 repreacutesente une avanceacutee vers une
approche plus orienteacutee sur les reacutesultats permettant ainsi une meilleure validation des
investissements inteacutegreacutes
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
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bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
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Priced publications
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Priced subscriptions
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doi 102776189717
[Ca
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
page 24
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
page 26
Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
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from the delegations in non-EU countries
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by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
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doi 102776189717
[Ca
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Diese Studie ist Teil der Ex-post Evaluation der EFRE-Programme und der Programme
finanziert aus dem Kohaumlsionsfond im Rahmen der europaumlischen Kohaumlsionspolitik in der
Foumlrderperiode 2007-2013 Besprochen werden die Politikfelder staumldtische Entwicklung
und soziale Infrastruktur
Die wesentlichen Ziele der Studie waren einerseits die Identifizierung der Art und Weise
der Investitionen in den beiden Politikfeldern und andererseits das Herausfiltern der Ziele
in den beiden genannten Bereichen Desweiteren sollte ein Augenmerk darauf liegen
inwiefern die Investitionen durch integrierte Strategien durchgefuumlhrt wurden oder nicht
Die vorliegende Studie war auszligerdem der erste Versuch herauszufinden was tatsaumlchlich
durch EFRE-Investitionen zwischen 2007-2013 finanziert und in Folge in den Bereichen
Stadtentwicklung und Sozialinfrastruktur erreicht worden ist Die Evaluation folgt dabei
den unten stehenden sechs Ausgabencodes
Staumldtische Entwicklung
integrierte Projekte zur Wiederbelebung staumldtischer und laumlndlicher Gebiete (Code
61)
Soziale Infrastruktur
Bildungsinfrastruktur (Code 75)
Gesundheitsinfrastruktur (Code 76)
Kinderbetreuungsinfrastruktur (Code 77)
Wohnbauinfrastruktur (Code 78)
andere soziale Infrastrukturen (Code 79)
Den Hintergrund zu dieser Studie bilden verfuumlgbare Daten aus den Datenbanken der 322
operationellen EFRE-Programme eine Literaturrecherche der 115 ausgesuchten
Programme mit den houmlchsten EFRE-Etats Interviews mit Verwaltungsbehoumlrden eine
Internetumfrage unter den 214 Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind
sowie ein Seminar mit relevanten Stakeholdern
Den Forschungscharakter und die eingeschraumlnkte Verfuumlgbarkeit von Daten
beruumlcksichtigend ergeben die Resultate der Studie ein weitgehend beschreibendes Bild
davon was finanziert worden ist und in welchem Ausmaszlig die Maszlignahmen strategisch
eingebettet waren
Die Finanzetats
Insgesamt betrug die Summe von EFRE-Mittel die mit Ende 2013 auf ausgewaumlhlte
Projekte der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur verteilt waren rund
29 Milliarden Euro Das bedeutet dass 11 Prozent der insgesamt verfuumlgbaren EFRE-Mittel
in diese beiden Bereiche geflossen sind 4 Prozent in die staumldtische Entwicklung und 7
Prozent in den Sozialbereich wobei Bildungsinfrastruktur (35 Prozent) und die
Gesundheitsinfrastruktur (2 Prozent) hier den groumlszligten Anteil ausmachen
KURZFASSUNG
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 27
In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
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(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
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KN
-04-1
6-4
82-3
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Die EFRE-Ressourcen in der staumldtischen Entwicklung sind sehr ungleich verteilt Mehr als
45 Prozent der Gelder geht in nur vier Mitgliedsstaaten Italien Polen Deutschland und
Griechenland Die Relevanz dieses Investitionsfeldes zeigt uumlberhaupt eine sehr
unterschiedliche Gewichtung Acht Laumlnder investieren uumlberhaupt nicht in staumldtische
Entwicklung (AT DK FI HR IE LU RO SE) Am anderen Ende des Spektrums hingegen
gibt es Staaten wie die Niederlande die 20 Prozent der gesamten EFRE-Mittel in diesen
Bereich investieren Auch Zypern (19 Prozent) Bulgarien und Belgien verwenden hohe
Prozentsaumltze der Regionalentwicklungsgelder fuumlr die staumldtische Entwicklung (jeweils 14
Prozent)
Bei der sozialen Infrastruktur liegt der Fokus der Investitionen auf Konvergenzregionen
mit groszligen Budgets in einigen Mitgliedsstaaten wie Ungarn Portugal oder der Region
Sizilien in Italien Auch hier verwenden wie bei der staumldtischen Entwicklung acht Laumlnder
gar kein Geld fuumlr das Politikfeld (AT BE DK FI HR IE LU SE) In jenen Staaten
allerdings wo in soziale Infrastruktur investiert wird hat der Politikbereich mehr
finanzielles Gewicht als die staumldtische Entwicklung Die Slowakei etwa verwendet mehr
als 40 Prozent des EFRE-Geldes fuumlr soziale Infrastruktur und auch Estland oder Ungarn
stecken mehr als ein Drittel in diesen Bereich (39 und 37 Prozent der EFRE-Mittel)
Die Verteilung hinsichtlich der territorialen Komponente ist in beiden behandelten
Politikfeldern relativ ausgeglichen Hauptstadtregionen und urbane Ballungsraumlume
spielen eine vergleichsweise kleine Rolle waumlhrend der Fokus der Maszlignahmen fuumlr beide
Bereiche auf Kleinstaumldten liegt Nur die Bereiche bei den Investitionen in die soziale
Infrastruktur die sich um nationalstaatliche Gesamtreformen des Bildungs- oder
Gesundheitssystems drehen sind ausgeglichener verteilt Sie zeigen eine signifikant
houmlhere Investitionssumme in laumlndlichen Gebieten
Strategische Herangehensweise
Von den 115 behandelten Operationellen Programmen sind mit 89 die groszlige Mehrheit
regionale Programme 18 sind nationale Programme eines ist ein multi-regionales
Programm und sieben Beispiele kommen aus der Europaumlischen Territorialen
Zusammenarbeit Hinsichtlich der Programmstruktur zeigen sich Unterschiede zwischen
der staumldtischen Entwicklung und der sozialen Infrastruktur In manchen Faumlllen gibt es
eine einheitliche Prioritaumltsachse fuumlr beide Bereiche oder es gibt separate Achsen fuumlr das
jeweilige Politikfeld Die uumlblichste Variante fuumlr die beiden Politikfelder ist allerdings dass
sie von Prioritaumltsachsen mit einem breit angelegten thematischen Geltungsbereich
abgedeckt werden Deshalb ist die Strategie fuumlr staumldtische Entwicklung und soziale
Infrastruktur sehr oft nicht spezifisch im Programm festgehalten weil eben die
Maszlignahmen in breiter angelegten Prioritaumltsachsen kombiniert worden sind Desweiteren
ist die Programmebene oftmals zu abstrakt um den strategischen Rahmen zu zeichnen
Dieser ist oftmals auf einer lokaleren Ebene definiert Die Operationellen Programme und
auch die jaumlhrlichen Fortschrittsberichte beinhalten die integrierten Strategien und die Art
und Weise der Implementierung auf lokaler Ebene nicht ausreichend Dennoch verweisen
80 der untersuchten Programme auf externe nationale und regionale Strategien
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 27
In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
page 28
Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
page 30
Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
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Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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6-4
82-3
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Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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In den analysierten Dokumenten fuumlr diese Studie finden sich einige unterschiedliche Ziele
und Beduumlrfnisse diese sind aber in der Regel sehr unpraumlzise ausgefuumlhrt Vage
Formulierungen wie bdquonachhaltige Entwicklung und Verbesserungsmaszlignahmen fuumlr Staumldte
und urbane Gebieteldquo uumlberwiegen Nur 30 Prozent der Operationellen Programme setzen
integrierte Entwicklung in einen spezifischen Kontext (zB Entwicklung von
Stadtentwicklungsplaumlnen Revitalisierung von staumldtischen Vierteln inklusive
Kulturinitiativen Wohnbauaktivitaumlten urbane Transportloumlsungen lokale Partnerschaften
Revitalisierung von brachliegenden Industriegebieten oder Kulturerbe) Selbst jene
Programme die die Strategie der integrierten Ansaumltze systematisch unterstuumltzt lassen
Ausfuumlhrungen zur tatsaumlchlichen Implementierung vermissen und die individuellen
Projekte scheinen in vielen Faumlllen einem eher sektoralen Zugang zu folgen
Nichtsdestotrotz zeigt sich unter den Projekttraumlgern und anderen Stakeholdern eine weit
houmlhere Sensibilitaumlt fuumlr integrierte Strategien als es die Programmdokumente vermuten
lassen wuumlrden Die Teilnehmer des Stakeholder-Seminars das fuumlr diese Studie
abgehalten worden ist hielten fest dass bdquoIntegrationldquo ein Gemeinplatz fuumlr Maszlignahmen
auf lokaler Ebene sei Allerdings sei das nicht generell immer fuumlr Maszlignahmen unter dem
Schirm eines EFRE-Programmes zutreffend Gleichermaszligen der Internetumfrage unter
den Stellen die mit Projektimplementierung befasst sind folgend zeigt sich fuumlr die
Mehrheit der Projekte das Bild dass ebendiese Teil einer integrierten Strategie sind
Diese Erkenntnis unterstuumltzt das Argument der Unsichtbarkeit des strategischen Kontexts
auf der Programmebene der sich dann erst auf einer lokaleren Ebene zeigt In jedem Fall
unterstreicht die vorliegende Studie die sehr unterschiedlichen Herangehensweisen der
Mitgliedsstaaten hinsichtlich integrierter Ansaumltze
In Programmen mit einem Fokus auf integrierte Stadtentwicklung finden sich zunaumlchst
einige Beispiele die einen Ansatz mit integrierten strategischen Planungen verfolgen
Andere unterstuumltzen vertikale und sektorale Partnerschaften zwischen staumldtischen
Gebieten und sektoralen Administrationen und eine dritte Gruppe versucht den
integrierten Ansatz auf Projektebene zu verwirklichen indem spezifische Auswahlkriterien
festgelegt wurden
Die Maszlignahmen zur Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur tendieren dazu einem
bdquolinearenldquo Ansatz zu folgen Das heiszligt sie folgen den Beduumlrfnissen nach einer besseren
Infrastruktur in der gesamten Programmregion mit sektorspezifischen Projekten
Investitionen in Kinderbetreuung Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen sind in
einem groumlszligeren Ausmaszlig integrierte Maszlignahmen Inwieweit Ziele aus den Programmen
einer Strategie auszligerhalb des Rahmens des operationellen Programmes folgen laumlsst sich
nicht zufriedenstellend beantworten Hinsichtlich dieser bdquoexternenldquo Strategien sind nicht
ausreichend weiterfuumlhrende Informationen verfuumlgbar
Auf der verfuumlgbaren Datenlage basierend lassen sich die folgenden Schluumlsse ziehen
Das Ausmaszlig in dem Investitionen in die soziale Infrastruktur einem integrierten
Ansatz folgen ist zu einem groszligen Teil von der bdquoProgrammarchitekturldquo des
Operationellen Programms abhaumlngig Etwa von der Tatsache inwieweit das
Design der Prioritaumltsachsen einen integrierten Ansatz ermoumlglicht
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
page 32
Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
33
HOW TO OBTAIN EU PUBLICATIONS
Free publications
bull one copy
via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
bull more than one copy or postersmaps
from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
bull via EU Bookshop (httpbookshopeuropaeu)
Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
doi 102776189717
[Ca
talo
gu
e n
um
be
r]
KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
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Ein Operationelles Programm unterstuumltzt integrierte Ansaumltze viel eher mit einem
bdquoErmoumlglichungsrahmenrdquo anstatt in der oft auftretenden Form wo nicht
miteinander kooperierende integrierte Strategieentwicklungen im Programm
nebeneinander festgehalten sind
Spezifische integrierte Strategien weisen eine Tendenz auf in Ballungsraumlumen
oder Staumldten realisiert zu werden Das findet unabhaumlngig davon statt ob es sich
um vom EFRE unterstuumltzte Maszlignahmen oder nicht handelt Das kann als
Normzustand fuumlr die EU-153 bezeichnet werden Weniger oft tritt das in den EU-
134-Staaten auf wiewohl Laumlnder wie Estland oder Litauen einen klaren Trend in
diese Richtung aufweisen Generell muss hier unterschieden werden dass die EU-
13-Staaten zu mehr Investitionen in die Infrastruktur tendieren waumlhrend die EU-
15 ihr Augenmerk vermehrt auf integrierte staumldtische Entwicklung im Sinne der
Definition der Europaumlischen Kommission legen (Einbindung lokaler Akteure
unterschiedliche Politikbereiche werden abgedeckt) Die EU-15-Programme haben
auszligerdem einen weniger ausgepraumlgten Fokus auf Infrastrukturmaszlignahmen und
verfolgen oftmals Bottom-Up-Ansaumltze Diese Unterschiede sind zunaumlchst im immer
noch vorhandenen Aufholbedarf der EU-13 hinsichtlich Infrastruktur begruumlndet
Strukturfonds sind dafuumlr die wichtigste Investitionsquelle Ein zweiter Grund liegt
in der langjaumlhrigen Erfahrung der EU-15-Staaten mit integrierter
Stadtentwicklung hervorgerufen durch europaumlische Initiativen wie zum Beispiel
den Urban Pilotprojekten seit 1989 und dem seit 1994 etablierten URBAN als
Nachfolgeprogramm
Ergebnisse
Die Aktivitaumlten im Bereich Stadtentwicklung reichen von bdquoInvestitionen in benachteiligten
Gebietenldquo und bdquoUnterstuumltzung von Wirtschaftswachstumldquo bis hin zur Foumlrderung von
bdquoKulturerbeldquo und bdquoStrategieentwicklungldquo Die folgenden Ergebnisse konnten aus den
Operationellen Programmen herausdestilliert werden
Strategieentwicklung Plaumlne Berichte Broschuumlren Veranstaltungen etc
Konstruktions- und Reparaturarbeiten Schulrenovierungen Wohnbau Sozial- und
Kulturzentren und andere Gebaumlude
Schaffung von Verkaufsflaumlchen
Stadtzentren historische Stadtteile Flussufer etc Revitalisierung
Errichtung oder Wiedererrichtung von Straszligen und Radwegen
Schaffung von oumlffentlichem Raum
Revitalisierung von Oumldland Neunuumltzung von Brachland
3 EU-Mitgliedsstaaten vor der Erweiterungsrunde 2004 (AT BE DE DK EL ES FI FR IE IT LU NL PT SE UK)
4 EU-Mitgliedsstaaten die der Gemeinschaft 2004 und 2007 beigetreten sind (BG CY CZ EE HR HU LT LV MT PL RO SK SI)
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
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doi 102776189717
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KN
-04-1
6-4
82-3
A-N
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Schmutzwasser und Trinkwasser-Aufbereitung
Energieeffizienz
Die Fortschritte in den EU-13 reichen von Verbesserungen in der Infrastruktur (Wasser
Abwasser Schulen Wohnungen oder Kulturzentren) uumlber die Renovierung von
bestehenden Gebaumluden bis hin zur Etablierung von integrierten Stadtentwicklungsplaumlnen
Unterschiedliche Schwerpunkte wurden gesetzt Lettland hat das komplette Budget fuumlr
integrierte Stadtentwicklung zur Verbesserung der Infrastruktur in staumldtischen und
laumlndlichen Gebieten genutzt Die Tschechische Republik hat einen Schwerpunkt auf
integrierte Stadtentwicklungsplaumlne fuumlr Staumldte mit mehr als 50000 Einwohnern gelegt
Diese Plaumlne sollen die Basis fuumlr Stadtviertelentwicklung hinsichtlich Sportanlagen
oumlffentlichem Raum sowie Kultur- und Freizeitzentren bilden Unter den EU-15 hat
Groszligbritannien die Schaffung von Geschaumlftszentren und lokale Foumlrderung von KMUs
unterstuumltzt Andere EU-15-Staaten haben EFRE-Gelder zur Ankurbelung von privaten
Investitionen in Staumldten verwendet Ein Beispiel dafuumlr ist Rotterdam in den Niederlanden
Fuumlr die Weiterentwicklungen im Bereich soziale Infrastruktur gilt es zunaumlchst
festzuhalten dass die meisten Verbesserungen bei der Etablierung von neuen
Sozialeinrichtungen und anderen Zentren zu finden sind Das trifft insbesondere auf jene
Mitgliedsstaaten zu die einen hohen Prozentsatz der Mittel fuumlr Bildung und
Gesundheitswesen verwenden Die wesentlichsten Errungenschaften sind
Fortschritte in der Modernisierung von sozialen Einrichtungen und eine
Verbesserung der Effizienz der damit verbundenen Dienstleistungen wie zum
Beispiel Pflegediensten oder Ambulanzen Das traumlgt auszligerdem dazu bei den
Abstand von weniger und besser entwickelten Regionen in Europa zu verringern
(zB Ungarn)
In einigen Mitgliedsstaaten koumlnnen Verbesserungen des Bildungssystems
festgestellt werden Insbesondere dort wo ein hoher Anteil der Strukturfondmittel
in die Bildungsinfrastruktur investiert worden ist (zB Portugal)
Maszlignahmen in einigen Gesundheitssystemen mit dem Ziel den Gesamt-
Gesundheitszustand der Bevoumllkerung zu verbessern (zB Ungarn und
Tschechische Republik)
Investitionen in Lebenslanges Lernen in Kombination mit Maszlignahmen am
Arbeitsmarkt haben zu Verbesserungen gefuumlhrt In den Zielgebieten konnte eine
bessere Ausrichtung der Arbeitskraumlftepotentiale hinsichtlich der lokalen
Bedingungen und Bedarfe erzielt werden (zB Spanien Polen Tschechische
Republik oder Litauen)
Einige Programme haben Investitionen in die soziale Infrastruktur dafuumlr genutzt
die Sicherheit in staumldtischen Gebieten zu erhoumlhen oder Gelder fuumlr den Bereich
Kulturerbe in Kombination mit Bildungsmaszlignahmen verwendet
Die Ausgaben fuumlr andere soziale Infrastrukturen sind in Kombination mit
Stadtentwicklungsaktivitaumlten eingesetzt worden Das meint unter anderen die
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
page 31
Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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from the European Unionrsquos representations (httpeceuropaeurepresent_enhtm)
from the delegations in non-EU countries
(httpeeaseuropaeudelegationsindex_enhtm)
by contacting the Europe Direct service (httpeuropaeueuropedirectindex_enhtm)
or calling 00 800 6 7 8 9 10 11 (freephone number from anywhere in the EU) () () The information given is free as are most calls (though some operators phone boxes or hotels may charge you)
Priced publications
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Priced subscriptions
bull via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union
(httppublicationseuropaeuothersagentsindex_enhtm)
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Foumlrderung von Kultur- Sport- oder Trainingseinrichtungen sowie die Schaffung
von Zentren zur Unterstuumltzung von benachteiligten Personen
In Regionen wo geringere Anteile der EFRE-Gelder fuumlr soziale Infrastruktur verwendet
worden sind koumlnnen die Fortschritte hauptsaumlchlich in Bereichen wie houmlherer Effizienz
durch verbesserte Zusammenarbeit neuen IT-Systemen und besseren Trainings- und
Ausbildungsmaszlignahmen gefunden werden
Hinsichtlich Wachstum und Beschaumlftigung koumlnnen trotz limitierter Datenlage einige
positive Hinweise gefunden werden Die Investitionen sind groumlszligten Teils im Sinne der
europaumlischen Ziele der Regionalpolitik und das Feedback von der Projektebene ist
ebenfalls positiv 73 der Stellen die Projekte implementieren berichten dass ihre
Aktivitaumlten zu Wachstum und Beschaumlftigung beigetragen haben Die folgenden
konkreten Fortschritte wurden festgehalten Verbesserte Faumlhigkeiten
Ausbildungserfolge Qualifikationen Unternehmertum Unternehmensgruumlndungen
Verbesserte Leistungsfaumlhigkeit Ausweitung lokaler Geschaumlftstaumltigkeit Houmlherer
Frauenanteil und houmlherer Anteil von jungen Arbeitskraumlften am Arbeitsmarkt und
Verbessertes Gesundheitswesen
Nachhaltigkeit
In den meisten Programmen wird die finanzielle Nachhaltigkeit von Projekten nicht
tiefgehend behandelt Die Uumlberpruumlfung wird nur pro forma durchgefuumlhrt nur mit einer
Ex-Ante-Analyse und eine Kosten-Nutzen-Untersuchung ist nur in Ausnahmefaumlllen
verfuumlgbar Das Thema Nachhaltigkeit ist manchmal in breiter angelegten Ausfuumlhrungen
wie zum Beispiel Beschreibungen uumlber den Entwicklungsstand der Projekte behandelt
worden Nichtsdestotrotz die Projektimplementierungsstellen sind sich der Wichtigkeit
des Nachhaltigkeitsthemas bewusst Zwei Drittel von ihnen halten auszligerdem in der
Internetumfrage fest dass die Nachhaltigkeit ihrer Projekte zur Gaumlnze sichergestellt sei
Aber Nachhaltigkeit wird hier oft gleichbedeutend mit der sichergestellten Finanzierung
der Projekte fuumlr die naumlchste Zukunft gesehen
Die Nachhaltigkeit der Investitionen ndash und damit verbunden auch der Erfolge ndash haumlngt
allerdings vom Gesamtkontext und der Einbettung in regionale und nationale Strategien
ab Um es in einem Beispiel festzuhalten Diese Einbettung ist bei Sozialinfrastruktur-
Investitionen in Ungarn eindeutig weniger sichtbar und festzustellen als etwa in Portugal
bei den dortigen Maszlignahmen fuumlr die Bildung In Ungarn scheint die Foumlrderung in erster
Linie darauf abzuzielen die notwendigen Aufholbedarfe in der Infrastruktur zu erfuumlllen
Deshalb ist es auch nicht klar ersichtlich ob die groszligen Investitionen in den
Gesundheitsbereich auch wirklich zu nachhaltigen Verbesserungen fuumlhren werden Im
Vergleich dazu hat Portugal EFRE-Programme ins Leben gerufen die eine fundamentale
Modernisierung der weiterfuumlhrenden Schulen bewirken sollen Zu diesem Zweck hat die
portugiesische Regierung unterschiedliche Fonds und Ressourcen kombiniert (EFRE ESF
EIB die Bank fuumlr soziale Entwicklung des Europarats staatliche Ko-Finanzierung und
Privatkredite)
Indikatoren
Das System zur Erfassung der Ergebnisse in den besprochenen Politikfeldern weist
dieselben Schwachstellen auf wie schon im Kapitel uumlber die Erfolge beschrieben
Ex-post evaluation Urban Development (WP 10)
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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Zugleich sind viele Ergebnisindikatoren die als Basis fuumlr Erfassung und Nachweisbarkeit
dienen koumlnnten bdquoumformulierteldquo Output-Indikatoren Generell kann auszligerdem
festgehalten werden dass der Zugang der Verwaltungsbehoumlrden und die
Berichterstattung in den jaumlhrlichen Durchfuumlhrungsberichten einem quantitativen Zugang
folgt Erfolge werden in numerischer Uumlbereinstimmung mit den Zielen im Programm
gesehen und es wird ein ZielLeistungsvergleich durchgefuumlhrt
Die wesentliche Frage in diesem Bereich ist Glaubwuumlrdigkeit der Ausgangsbasis und den
damit verbundenen Zielen Besonders in jenen Faumlllen wo auszligergewoumlhnliche Ergebnisse
berichtet werden
Wenn man sich die Ergebnisindikatoren fuumlr Stadtentwicklung naumlher ansieht zeigt sich ein
Bild mit einem eher breit angelegten Zugang Es muss auszligerdem festgehalten werden
dass eine sehr niedrige Zahl von Indikatoren sich auf integrierte Stadtentwicklung
bezieht wie auch immer das Thema im jeweiligen Programm definiert worden ist
Fortschritte in den Bereichen Bildungs- und Gesundheitsinfrastruktur sind praumlziser
festgehalten und definiert Die Interventionslogik ndash zum Beispiel der Zusammenhang von
verbesserter Ausstattung und der Anzahl an Personen die eine verbesserte Dienstleistung
in Anspruch nehmen koumlnnen ndash ist geradlinig und nachvollziehbar In den meisten Faumlllen
trifft das auch auf den Bereich Kinderbetreuung zu weil hier derselben Logik wie im
Bildungsbereich gefolgt wird Zu Wohnbau und andere soziale Infrastrukturen konnte
nicht viel identifiziert werden da es einerseits nicht genug Indikatoren gibt und
andererseits diese Themen oft unter breiter gefassten Indikatoren uumlbermittelt worden
sind (zB verbesserte soziale Infrastruktur) Generell bleibt am Ende festzuhalten dass
der Charakter von Output- und Ergebnisindikatoren in vielen Programmen nicht klar
definiert ist Das fuumlhrt dazu dass in manchen Operationellen Programmen die beiden
Kategorien und Indikatoren zu einer einzigen werden ndash es sind dieselben
Erfolgsfaktoren die in der Internetumfrage herausgefunden wurden
Die Internetumfrage und die Interviews mit den Verwaltungsbehoumlrden hat eine Reihe von
Faktoren zutage gefoumlrdert die entweder zu Erfolgen oder Misserfolg fuumlhren Die
folgenden Kategorien konnten identifiziert werden
Die Komplexitaumlt die Reife und die Lebensfaumlhigkeit eines Projektantrags
diese Faktoren sind in der Regel in der Phase der Projektauswahl festzustellen In
vielen Faumlllen ist es die Komplexitaumlt die zu Misserfolg fuumlhrt Die tschechischen
Verwaltungsbehoumlrden wiederum haben in den Interviews festgehalten dass in
ihren Faumlllen eine houmlhere Komplexitaumlt zu groumlszligeren Erfolgen gefuumlhrt habe
Misserfolg wurde auch in jenen Faumlllen berichtet wo herausfordernde
Finanzierungsinstrumente implementiert werden sollten diese aber nicht
ausgereift genug waren ndash wie zum Beispiel in Rumaumlnien Groszlige Verzoumlgerungen in
der Implementierung des gesamten Operationellen Programms waren die Folge
Die Beteiligung die Koordination und die Orientierung an Strategien und
Plaumlnen diese Faktoren sind meistens fuumlr integrierte Zugaumlnge zutreffend Hier
sind die Orientierung an regionalen oder nationalen Strategien und speziell die
Beteiligung der lokale Stakeholder und Beguumlnstigten wesentlichen
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Voraussetzungen fuumlr einen Erfolg Desweiteren ist das politische Commitment auf
lokaler und regionaler Ebene ein wesentlicher Erfolgsfaktor fuumlr die
Implementierung der Projekte
Die Ressourcen der projektimplementierende Stelle und des
Projekttraumlgers fast alle Verwaltungsbehoumlrden berichten von mangelnden
Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
Projektimplementierung als Schluumlsselfaktoren fuumlr Misserfolg
Die Untersuchung der Programme hat desweiteren festgestellt dass die spezifischen
Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
Der Druck das zur Verfuumlgung stehende Geld auch zu absorbieren fuumlhrt auszligerdem zu Ad
hoc-Investitionen die dann eher einem sektoralen anstatt einem integrierten Zugang
folgen
Der integrierte Ansatz wird in der laufenden Finanzierungsperiode 2014-2020 weiter
verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
EFRE-Mittel soll in solche integrierten Vorhaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung
investiert werden Das soll die Rolle der Staumldte in den Programmen staumlrken Die
Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
Investitionen ermoumlglicht werden Alle elf thematischen Ziele die in der Verordnung EU
No 13012013 festgehalten sind haben eine Relevanz fuumlr den staumldtischen Raum Einige
Investitionsprioritaumlten sind auszligerdem konkret und spezifisch dafuumlr festgehalten
Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
hinsichtlich eines staumlrker ergebnisorientierten Ansatzes gemacht der eine bessere
Uumlberpruumlfung der integrierten Investitionen ermoumlglicht
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Faumlhigkeiten im Projektmanagement und sehr aufwendiger Buumlrokratie in der
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Zielgruppen nicht ausreichend angesprochen werden Interessanterweise sind es auch
jene Programme wo die Zielgruppen nicht ausreichend definiert wurden die zugleich
hinsichtlich ihrer Anspruumlche unter den Erwartungen geblieben sind Das kann oftmals mit
fehlenden Strategien und fehlender Beteiligung der richtigen Stakeholder erklaumlrt werden
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verstaumlrkt verfolgt Stadtentwicklung etwa soll durch Strategien kombiniert mit
integrierten Vorhaben implementiert werden Mindestens fuumlnf Prozent der jeweiligen
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Implementierung selbst koumlnnte mit Instrumenten wie den Integrierten Territorialen
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Insgesamt hat die laufende Finanzierungsperiode 2014-2020 einen Schritt vorwaumlrts
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