anÁlisis nacional preliminar sobre gobernabilidad y...

ANÁLISIS NACIONAL

PRELIMINAR SOBRE

GOBERNABILIDAD Y

CUMPLIMIENTO DE LA

LEGISLACIÓN EN EL SECTOR

FORESTAL DE BOLIVIA

Preparado para:World Bank

Antonio W.Andaluz Richard T. Mancilla

Septiembre 2006

The World BankWashington, D.C.

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Typewritten Text

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Text Box

Este estudio se realizo con el apoyo financiero de las Union Europea y Bank-Netherlands Partnership Program.

Abreviaturas y Acrónimos vii

1. Introducción 1

1 Marco conceptual 1

2 El caso Bolivia 2

3 Los motivos para luchar contra la tala ilegal 3

4 El presupuesto necesario de legitimidad 3

5 Elementos básicos del sector forestal 5La visión del nuevo mapa de actores 6

2. Estado actual de la tala ilegal y otros aspectos del cumplimiento de la legislación del sector forestal 9

1 Definición de la tala ilegal 9

2 Compatibilidad de la lista indicativa 10

3 Volumen de tala ilegal y otras actividades ilegales 10

4 Tipos de tala ilegal 13

5 Los actores comprometidos en la tala ilegal 14

6 CITES: interpretación que debe ser revisada 15

7 Temas sobre comercio fronterizo 17

Tabla de Contenidosiii

8 Impacto en las finanzas del tesoro público 18

9 Impacto en las comunidades indígenas/población rural en condiciones de pobreza y el medio ambiente 19

10 Impacto en la industria forestal 19

3. Análisis institucional del sector forestal 21

1 Marco de política 21

2 Marco legal 212.1 Instrumentos internacionales relacionados 212.2 Delitos tipificados en la legislación forestal 24

3 Sistemas de monitoreo y control 263.1 Breve descripción del sistema. 263.2 Bases teóricas para un sistema de monitoreo y control 273.3 Grado de aplicación en el caso de Bolivia 28

4. Causas subyacentes o estructurales 35

5. Manejo del conocimiento e Información 39

6. Competitividad del sector forestal 41

7. Conclusiones y recomendaciones 43

1. Generales 43

2. Específicas 45

Documentación 47

Anexos 49

Cuadros

Cuadro 1 Derechos forestales otorgados 1997-2005 4

Cuadro 2 Oferta maderable por formaciones 10

Cuadro 3 Inspecciones en centros de comercialización 11

Cuadro 4 Inspecciones en centros de transformación 12

Cuadro 5 Volúmenes extraídos dentro y fuera de las áreas autorizadas 12

iv

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL DE BOLIVIA

v

TABLA DE CONTENIDOS

Cuadro 6 Volumen de madera rolliza en aserraderos de 4 tamaños 13

Cuadro 7 Volúmenes extraídos, exportados y consumidos en mercado interno 13

Cuadro 8 Volumen autorizado y exportado 1998–2005 16

Cuadro 9 Volúmenes de Caoba (m3) autorizados por la SIF, CITES y SIVEX 17

Cuadro 10 Volúmenes de caoba autorizados y exportados 1998–2005 18

Cuadro 11 Procedimientos administrativos sancionadores 2005 29

Cuadro 12 Multas aplicadas, pagadas y pendientes 2005 29

Cuadro 13 Productos forestales decomisados, rematados y pendientes de remate 2005 30

Cuadro 14 Procesos externos atendidos 2005 31

Cuadro 15 Principales fugas e inaplicaciones 31

Recuadros

Recuadro 1 Razones para combatir la tala y el comercio ilegal de madera 4

Recuadro 2 Equidad en el pago de las patentes 5

Recuadro 3 La carcoma de los bosques 15

Recuadro 4 No hay angelitos de ningún tipo 15

Recuadro 5 Políticas del Régimen Forestal de la Nación 22

Recuadro 6 Normas subsidiarias 22

Recuadro 7 Instrumentos relevantes de derecho internacional 23

vi


vii

AAA Área de aprovechamiento anual

ASL Agrupación Social del Lugar

CFO Certificado Forestal de Origen

DS Decreto Supremo

FAO Organización de las NacionesUnidas para la Agricultura y laAlimentación

FONABOSQUE Fondo Nacional de DesarrolloForestal

INRA Instituto Nacional de ReformaAgraria

m3 Metro cúbico

m3/ha Metro cúbico por hectárea

m3r Metro cúbico rola (maderarolliza)

MFC Manejo forestal comunitario

SF Superintendencia Forestal

PGMF Plan General de ManejoForestal

OFC Organizaciones forestalescomunitarias

PAMP Programa de abastecimiento yprocesamiento de materiaprima

PDM Plan de desmonte

PLUS Plan de Uso del Suelo

Pt Pie tablar

POAF Plan Operativo Anual Forestal

RFN Régimen Forestal de la Nación

SIVEX Sistema de Ventanilla Única deExportaciones

SF Superintendencia Forestal

TCO Tierra Comunitaria de Origen

TRF Tarifa de Regulación Forestal

UFM Unidad Forestal Municipal

UMIF Unidades Móviles deInspecciones Forestales, SF

UOB Unidad Operativa de Bosques, SF

Tasa de cambio: 2006: US$ 1 = B/. 8

Abreviaturas y Acrónimos

P or lo mismo que la tala y el comercio ilegal dela madera son actividades clandestinas oencubiertas, no figuran en las estadísticas,

por lo que el presente análisis se basa en fuentes pri-marias e inferencias estimativas obtenidas de fuen-tes secundarias. Siendo ello así, el presente análisises de carácter preliminar y ha sido elaborado en laperspectiva de enriquecer el proceso de reflexióncolectiva sobre la temática y de propiciar estudiospuntuales en mayor profundidad. Desarrolladoconforme al orden temático provisto por los térmi-nos de referencia, el documento aspira a agregarlevalor a dicho proceso poniendo énfasis en los aspec-tos conceptuales básicos llamados a servir de plata-forma doctrinaria para la lucha contra la tala y elcomercio ilegal de la madera, proceso que debería irde la mano con la lucha contra la deforestación irre-gular.

1 MARCO CONCEPTUAL

Asumido que “las operaciones ilegales en el sectortienen lugar cuando se extrae, transporta, elabora,compra o vende madera infringiendo leyes nacio-nales”1, es un hecho que la deforestación le impor-ta a la definición operativa de tala ilegal no en tanto

destrucción de la masa forestal y sus valores asocia-dos, sino en cuanto fuente de inyección al mercadode madera cosechada sin la debida autorización. Ental razón, lo primero que debe advertirse es que lalucha contra la tala ilegal en ningún caso implicaignorar como prioridad regulatoria la lucha contrala deforestación, que, vía la conversión en bloque delos bosques a usos agropecuarios, de un tajo losborra definitivamente del mapa forestal2.

1

Introducción

CAPÍTULO UNO

1. FAO; Las mejores prácticas para fomentar la observanciade la ley en el sector forestal; Estudio FAO: Montes 145;Roma, 2006.

2. En la medida del carácter irreversible de sus daños ambien-tales, decididamente el factor de más honda degradación delos bosques es la deforestación, toda vez que conlleva la des-trucción —en términos prácticos de una vez para siempre—no sólo del patrimonio forestal de los pueblos, sino tambiénde sus ecosistemas, su diversidad biológica y sus serviciosambientales asociados. En cuanto respecta a la madera,podría sostenerse que finalmente queda la posibilidad dehallar una fuente sustituta en las plantaciones forestales. Peroen lo atinente a la diversidad biológica, una verdad incon-movible es que los bosques naturales no podrían ser reem-plazados por nada; y, desde que por definición la biodiversi-dad comprende las distintas formas de vida del planeta, locierto es que debe ser conservada por el hombre no sólo porsus valores económicos —tan reales como extraordinaria-mente promisorios—, sino también por su valor intrínseco.Por su lado, tanto como la viabilidad ecológica del planetadepende de los servicios ambientales, en ellos también tienesu garantía de permanencia en el largo plazo la seguridad ali-mentaria de las naciones, habida cuenta que la productividadagropecuaria está estrechamente condicionada por la estabi-lidad climática y la regularidad del ciclo hidrológico. De suer-te que si para ambos casos —diversidad biológica y servicios

2


Paradójicamente, el ámbito en que nuestrosEstados han evidenciado históricamente menoscapacidad de gobierno, es en el de la lucha contra latala ilegal y la deforestación. Considerando que lasdecisiones por razón de Estado son decisiones parala conservación del Estado, ello implica, en efecto,una paradoja de Estado, porque si el territorio es unelemento imprescindible para su existencia, y si sonlos recursos naturales renovables existentes en elterritorio nacional los que hacen constitutivamentea la integridad territorial del Estado, el primer actode gobierno de cualquier Estado debería consistir,precisamente, en preservar su territorio preservan-do sus bosques tanto del empobrecimiento y ladegradación vía el saqueo irregular de sus recursos(tala ilegal), como de su devastación total (defores-tación). Sin embargo, ese constante cercenamientoterritorial que ocurre de fronteras para adentro,más allá de una prolífica producción normativaendémicamente menesterosa de los medios requeri-dos para llevarla a la práctica, no ha merecido hastaahora la atención del Estado en el sitial de las estra-tegias de Estado para preservar la integridad territo-rial del Estado.

Es, pues, necesario tomar como base conceptualde partida que la lucha contra la tala ilegal y la defo-restación, en la medida que comprometen el terri-torio nacional, compete a todo el Estado y conse-cuentemente demanda políticas globales de Estado,y no sólo del Sector Forestal. Mientras ello no ocu-rra, no es mucho lo que debería esperarse de unasagencias sectoriales usualmente solitarias, desaten-didas y/o dificultadas por otros organismos del pro-pio Estado, como las agencias agrarias o las fuerzasdel orden que no les prestan el debido auxilio.

2 EL CASO BOLIVIA

En el caso de Bolivia, a diez años del RégimenForestal de la Nación (RFN) instituido por la Ley1700 de 12 de julio de 1996, el país ha logrado avan-ces extraordinarios en la incorporación de áreas al

aprovechamiento forestal sostenible, encontrándo-se en ruta a los 10 millones de hectáreas bajo planesde manejo, habiéndose posicionado como lídermundial en bosques tropicales certificados por elsistema internacional. También en cuanto al princi-pio de acceso equitativo a los recursos los resultadosalcanzados en apenas una década son ejemplares.Además de 26 Agrupaciones Sociales del Lugar conel orden 700.000 ha concesionadas, los resultadosseñalan que cerca de 25.000 habitantes indígenas ycampesinos de 16 grupos étnicos, ubicados en 14Tierras Comunitarias de Origen y 12 OrganizacionesTerritoriales de Base campesinas, extendidas en 5departamentos, 17 provincias y 25 municipios reali-zan el manejo forestal comunitario. Más de 70 orga-nizaciones forestales comunitarias (OFC) cuentancon plan general de manejo forestal, plan operativoanual forestal y mecanismos de gestión que abarcanuna extensión bajo manejo forestal cercana al millónde hectáreas, acreditadas por la SuperintendenciaForestal3.

Pero, como se verá más adelante, la tala ilegalcontinua siendo un flagelo para los bosques, y encuanto al control de la deforestación respecta4, en elaño 2005 —a pesar del esfuerzo institucional quesuponen 2.491 autorizaciones de desmonte, 2.328inspecciones, 747 acciones de apoyo al RFN realiza-das por las Unidades Forestales Municipales(UFM), 678 procedimientos administrativos san-cionadores, 45 procesos coactivos, 6 penales y 1constitucional— se deforestaron 245.015 ha, cuan-do sólo fueron autorizadas por la SuperintendenciaForestal únicamente el 34,671 ha, o sea el 14.15%5.Aquí la tala ilegal actúa como actividad precursora,puesto que habilita a los caminos de ingreso al bos-que. Debe tenerse presente que tratándose de tierrasclasificadas para conversión a usos agropecuarios,

ambientales—, la progresiva destrucción de los bosques deuna u otra forma, y con uno u otro plazo, importa la senten-cia a una progresiva destrucción de la raza humana, la nece-sidad de conservar los bosques responde a un imperativotanto de elemental moralidad como de elemental inteligen-cia.

3. Cox Araníbar, Ricardo; Diagnóstico de la gestión forestalcomunitaria en las tierras bajas de Bolivia; en Toledo, M.2006 (ED). III Reunión Nacional sobre InvestigaciónForestal, manejo integral del bosque: desarrollo y conserva-ción. Instituto Boliviano de Investigación Forestal. SantaCruz de la Sierra, Bolivia. 4. En las gestiones 2004 y 2005 el país ha registrado una defo-restación de 556.411 ha, de las cuales 510.668 ha (92%)corresponden a desmontes no autorizados, y 45.743 ha (8%)a autorizados. Tomando este período, se puede decir que elorden de 255.000 ha son deforestadas anualmente.5. Informe Anual 2005, Superintendencia Forestal, SantaCruz, mayo de 2006.

3

INTRODUCCIÓN

finalmente lo grave de la ilegalidad, en su dimen-sión ambiental, se reduce al riesgo de que no se res-peten las servidumbres ecológicas; y donde, segúnlos impactos negativos que están llamados a conju-rar, la preservación de la cobertura boscosa en lasfranjas de protección ribereña y las laderas altamen-te erosionables, es lo más urgente en términos deuna agricultura sostenible. Pero lo trágico es que el55% de esa deforestación ocurrió en tierras de pro-ducción forestal permanente6; lo que implica queen un solo año se han esfumado de una vez parasiempre 184.000 ha no sólo de recursos forestales,sino también de hábitat y de fuentes generadoras deservicios ambientales7.

3 LOS MOTIVOS PARA LUCHARCONTRA LA TALA ILEGAL

Cordero8 sostiene que por tala ilegal debe entender-se como la corta y el transporte de recursos del bos-que sin la debida autorización y con la finalidad decomercializarlos. Como se verá más adelante, en no

poca proporción también se produce excediendo laautorización o encubierta por la autorización, queactúa como medio de “blanqueo” o “lavado”.

Dado que la gran cantidad de documentos pro-ducidos en la última década sobre la lucha contra latala y el comercio ilegal de la madera, sugiere elempeño de una cruzada mundial destinada a apla-carlos. En principio es pertinente tener claro losmotivos para emprender dicha lucha, habida cuen-ta que también de las corporaciones madererasmejor posicionadas en el mercado podría esperarseuna campaña destinada a despejar del terreno elestorbo mercantil de los informales. Aun cuandoesto fuera legítimo se supone que no es, este el obje-tivo de fondo de tal lucha —como tampoco deberíaserlo el solo incremento de las recaudaciones fisca-les—, es pues necesario justificarla debidamente, yla justificación debería consistir en las razonesexpuestas en el Recuadro 1.

4 EL PRESUPUESTO NECESARIO DELEGITIMIDAD

El supuesto de legitimidad para el combate frontalcontra la tala ilegal, es que la ocupación económicade los bosques responda al principio de acceso equi-tativo a sus recursos; y donde, en consecuencia, por“actores forestales regulares” debe entenderse enBolivia a empresas concesionarias, propietarios pri-vados, pueblos indígenas, Agrupaciones Sociales delLugar (ASL) y comunidades campesinas, que ope-ren bajo los lineamientos de un plan de manejoaprobado por la autoridad competente (SF) y debi-damente monitoreado por ella. El Cuadro 1 ilustrael nivel de acceso equitativo logrado al 2005.

En cuanto a las concesiones a empresas foresta-les, debe aclararse que provienen íntegramente de laconversión de contratos de corta de largo plazo (20años) del régimen legal anterior, al régimen de con-cesiones establecido por la Ley 1700 de 12 de juliode 1996. Esto significa que si bien las empresasforestales figuran en la estadística actual con el 63%de las áreas bajo manejo, en realidad no recibieronuna sola hectárea de nueva asignación, pues hasta lafecha no se ha efectuado ninguna licitación pública.Antes bien, con la conversión de contratos de cortaal régimen de concesiones las empresas bajaron delorden de los 22 millones de hectáreas a los5.518.943 ha que actualmente manejan, en tanto

6. Una verdad a aceptarse es que ni la peor forma de inter-vención forestal de los bosques genera el impacto ambientalprovocado por la mejor forma de intervención agropecuariade los mismos. Tal la distancia, a efectos de determinar lasprioridades regulatorias y de asignación de recursos, entre latala ilegal y la deforestación.7. Indudablemente, los grandes motores de la deforestaciónson, de un lado, la expectativa de personas pobres de mejorarsus condiciones de vida y hacerse de una propiedad que cons-tituirá su patrimonio por excelencia y la base de su modo devida (campesinos colonos), y, de otro, la expectativa demayor desarrollo económico e incremento patrimonial porparte de medianos y grandes agricultores y ganaderos. Estosdos motores, y en sus respectivas escalas, apuestan por igualal crecimiento, y donde la relación es de campesinos queaspiran a más de una parcela, a hacendados o estancieros queaspiran a más de una hacienda o estancia. En ambos casos, ycon sus respectivas escalas, tampoco están ausentes los móvi-les especulativos. El hecho es que el motor de ambos motoreses una ley económica, a saber, la mayor rentabilidad y elmayor valor de cambio de una misma unidad de superficie siconvertida de bosque a usos agropecuarios, y si una ley jurí-dica no le sale al paso con lo que tenga que salirle —seguri-dad legal en la tenencia del bosque en pie, respeto estricto alos usos legalmente establecidos, reversión de tierras ociosaspara dotaciones a campesinos sin tierra, etc.—, a caballo deesa ley económica nuestros bosques seguirán migrando masi-vamente hacia los usos agropecuarios. 8. Cordero, William; Control de Operaciones forestales conénfasis en la actividad ilegal, Documento técnico 120/2003,BOLFOR, Santa Cruz, junio, 2003.

4


RECUADRO 1

1. Hay que combatir el comercio ilegal de lamadera como un medio para asfixiar la talailegal;

2. Hay que combatir la tala ilegal porque con-lleva la degradación de la estructura y com-posición florística de los bosques, por cuan-to se realiza al margen de toda prescripciónde sostenibilidad, y porque, mediante laapertura de vías de acceso, es precursora dela deforestación;

3. Hay que combatirla porque es una manifies-ta competencia desleal contra los actoresforestales regulares. Debido a la insuficienciade la función policiva de nuestros Estados yel escaso sentido de ciudadanía de nuestrospueblos con relación a los bosques, la prin-cipal estrategia de gobierno sobre los mis-mos debe consistir en su ocupación econó-mica con actores forestales formales que,como agentes de gobernabilidad, excluyansu ocupación a manos de la deforestación yel saqueo de sus recursos;

4. Hay que combatirla porque destruye lo que,en acatamiento de las prescripciones de sos-tenibilidad, el actor forestal regular deja enpie, como árboles semilleros, individuos declases diamétricas para futuras cosechas,parcelas permanentes de investigación yreservas ecológicas;

5. Hay que combatirla porque acaba inducien-do al actor regular a competir con la ilegali-dad actuando ilegalmente.

6. Hay que combatirla porque atenta contra laintegridad de las áreas protegidas, de losterritorios indígenas, de los bosques fiscalesy los derechos de los particulares.

7. Hay que combatirla porque conlleva prácti-cas antisociales intolerables, como explota-ción humana, corrupción y violación dederechos humanos fundamentales, cuandono alianzas con el narcotráfico y actividadessubversivas que minan el Estado de Derechoy el proceso de construcción de la democra-cia social.

Razones para combatir la tala y el comercio ilegal de madera

CUADRO 1Derechos forestales otorgados 1997-2005

TIPO DE DERECHO Nº Ha %

Concesión a empresas forestales 86 5.518.943 63Autorizaciones en propiedad privada 1339 1.426.132 16Concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar 27 639.814 7Autorizaciones a pueblos indígenas (TCO) 78 696.803 8Concesiones para investigación 3 256.436 3Contratos a Largo Plazo 2 225.400 3Sub-total 1535 8.763.527 99Reservas Privadas del Patrimonio Natural 36 57.873 1TOTAL 1571 8.821.400 100

Fuente: Superintendencia Forestal, Informe Anual 2005, Santa Cruz, 2006.

que las ASL y los pueblos indígenas subieron decero a las áreas bajo su actual conducción. En cuan-to a los propietarios privados, se debe leerse comoun éxito del nuevo régimen forestal que dichos pro-pietarios hayan sometido a manejo las extensionesque figuran en el Cuadro 1, pues, al establecer unapatente menor para las propiedades privadas(Recuadro 2), la señal de la Ley 1700 fue inducir asus titulares al manejo forestal de las áreas tituladashistóricamente, y evitar su cambio de uso por la víade los hechos. Por su parte, las concesiones a ASLpueden seguir su curso ascendente a sola voluntadpolítica del Ministerio de Desarrollo Rural, y lasautorizaciones a pueblos indígenas incrementarseen millones de hectáreas a su sola iniciativa (some-tiendo áreas a planes de manejo, bajo el mismo régi-men de los propietarios privados), toda vez que sontitulares de vastas extensiones de TierrasComunitarias de Origen (TCO). Richard Méndez9,Intendente Jurídico de la SF, manifiesta que las ASLtienen posibilidades de alcanzar más de un millónde hectáreas “si es que el Ministerio de DesarrolloRural aprueba el programa de áreas para las 27 ASLque están pendientes desde más de 4 años”. Encuanto a las TCO, el mismo funcionario expresaque “existen más de 7 millones de hectáreas de tie-rras de producción forestal permanente tituladas asu favor y se les pretende consolidar alrededor de 19millones de hectáreas”. Asimismo, Méndez resumela discriminación positiva en el pago de las patentescomo parte del principio de equidad (Recuadro 2).

El presupuesto básico de legitimidad está, pues,dado. Sin embargo, la tala ilegal sigue siendo unfenómeno que dista mucho de ser gobernado, yque, además de sus impactos ecológicos, generaseveros impactos económicos en los actores forma-les, impactos sociales y culturales en las comunida-des y los pueblos indígenas, así como impactos fis-cales que, para empezar, afectan a las arcasmunicipales, en circunstancias en que debe intere-sar el fortalecimiento del Municipio por ser la célu-la del Estado que más cerca está de los bosques y sususuarios, así como de los más inmediatos beneficia-rios de sus servicios ambientales.

5 ELEMENTOS BÁSICOS DEL SECTORFORESTAL

Bolivia cuenta con una extensión territorial de109.858.100 ha de las que 48 millones tienen cober-tura boscosa, y de las cuales 33.5 millones son tie-rras de producción forestal permanente, de las quea su vez al año 2006 cerca de 10 millones estaránbajo planes de manejo. El sector forestal aporta el3% del PIB nacional y el 6% de las exportacionesdel país. Exporta US$ 164 millones a 50 países dedestino, cubre 50 productos, de los que el 80% soncon alto valor agregado, se utilizan 60 especies, labalanza comercial es favorable en US$ 90 millones.El sector genera 90 mil empleos directos y 160 milindirectos10.

5

INTRODUCCIÓN

RECUADRO 2

”Con relación al pago de la patente, durante casi6 años se mantuvo una excesiva discriminaciónpositiva entre los diversos actores forestales,porque las empresas pagaban 1 US$ por hectá-rea calculado por la totalidad de su área aprove-chable; las ASL alrededor de 0.40 US$ por hec-táreas y las TCO y propietarios privados(incluyendo campesinos) US$ 1 por hectáreacalculado sobre el Área de Aprovechamiento

Anual – Triple AAA. Desde 2003 (D.S. 27024) seachicó la brecha y todos los actores forestalespagan por la triple AAA, con la diferencia quelas empresas concesionarias adicionalmentepagan la Tarifa de Regulación Forestal – TRFequivalente a 35 UFV y las ASL 20 UFV, no asílas TCO y Comunidades Campesinas que estánexentas de la TRF”.

Equidad en el pago de las patentes

9. Comunicación por correo electrónico.10. Datos tomados de información de la Cámara Forestal deBolivia (CFB).

El Régimen Forestal de la Nación fue instituidopor la Ley 1700 de 12 de julio de 1996 y su marcoinstitucional está conformado por el Ministerio deDesarrollo Rural (MDR), como organismo rectorcon funciones políticas y normativas; lasPrefecturas como órganos de desarrollo, investiga-ción y auxilio de la fuerza pública (reciben el 35%de las patentes de aprovechamiento y el 25% de lapatente de desmonte); las Municipalidades comoórganos encargados de calificar a las AgrupacionesSociales del Lugar (ASL), proponer Áreas Forestalesde Reserva Municipal (AFRM) para el otorgamien-to de concesiones a dichas agrupaciones por partede la SF, según programa aprobado por el MDR, yprestar apoyo a través de las Unidades ForestalesMunicipales (UFM), además de las funciones y atri-buciones que la SF les delegue según su capacidadinstitucional para desempeñarlas (las municipalida-des productoras reciben el 25% de ambas patentes);el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal —FONA-BOSQUE— como órgano de financiamiento; y laSuperintendencia Forestal (recibe el 30% de lapatente de aprovechamiento) como órgano deregulación. La SF ha desempeñado el papel prota-gónico en la construcción del RFN y, en términosinstitucionales, ha sido el artífice de los logrosalcanzados. Cuenta con una sede central en SantaCruz de la Sierra, 7 Oficinas Locales (capitales deDepartamento) y 23 Unidades Operativas deBosques (UOB), con un plantel del orden de 180empleados. En el cuadro 1 figuran los derechosforestales otorgados por la SF de 1997 a 2005. ElFONABOSQUE hasta la fecha no ha sido puesto enoperación, no obstante haber recibido del sectorforestal el 10% de la patente de aprovechamiento, el50% de la patente de desmonte y los importes demultas y remates: Las sumas distribuidas por la SFal FONABOSQUE fueron derivadas fuera del sectorpor las autoridades de hacienda.

La visión del nuevo mapa de actores

En cuanto a la visión de cómo quedaría a futuro elmapa de los actores forestales, actualmente se plan-tea lograr 20 millones de hectáreas bajo manejocomunitario. En principio esta meta es posible, por-que existen áreas para asignar hasta alcanzar esacifra, sin afectar las áreas ya asignadas a los demásactores, los mismos que podrían desempeñar unpapel clave para las comunidades desde los eslabo-

nes de la cadena productiva en que se encuentranposicionados. José Antonio Martínez,Superintendente Forestal, expresa la necesidad deque “el Estado boliviano y la sociedad en su con-junto reconozcan los saberes y conocimientos nati-vos de pueblos indígenas que viven en áreas de bos-que, como valores universales. A su vez se hacenecesario que el Estado potencie sus actividades deuso y manejo integral de recursos del bosque,mediante programas productivos silvo forestales,proyectos bajo los mecanismos de desarrollo lim-pio, servicios ambientales y planes de desarrollosocial con identidad étnica, que implique las pro-pias cosmovisiones locales”11 Tanto desde la pers-pectiva de la gobernabilidad autorregulada de losbosques a través de su ocupación económica poractores sociales, como de la democratización delacceso a sus recursos y la lucha contra la pobreza,ciertamente es plausible que se trate de acelerar aúnmás la incorporación de pueblos indígenas y comu-nidades campesinas al manejo forestal. Sin embar-go, en beneficio de la consistencia de dicho plan,deberían ser evaluadas las siguientes cuestionesbásicas:

� Cuán correcto es extrapolar el bajo impacto delmodo de vida indígena en una típica economíade subsistencia, a un manejo forestal de escalacomercial que nunca ha estado en su acervo cul-tural. De la respuesta que merezca esa interro-gante dependerá el grado de regulación estatalnecesario respecto al manejo forestal comunita-rio (MFC), y lo que en lo sucesivo pueda con-ceptuarse como tala ilegal.

� Ha costado un gran esfuerzo —desplegado porlos propios pueblos indígenas y comunidades, laSF, la cooperación técnica internacional, diver-sas ONG, municipalidades, etc. — llegar a lasáreas bajo manejo que actualmente ostentan lospueblos indígenas. Habida cuenta que no es porfalta de bosques que dichas áreas no son supe-riores (10% de sus bosques titulados), es eviden-te que no basta con tener bosques para conver-tirse en un productor forestal, y que, por tanto,el desafío del MFC va mucho más allá de la dota-ción de bosques comunitarios. Un aspecto con-ceptual que debería quedar claro antes de poner-

6


11. Comunicación por correo electrónico.

se en movimiento la estrategia y asignar losrecursos, pasa por la repuesta que se dé a la pre-gunta ¿en qué potenciar al MFC?

� La división social del trabajo según aptitudes yvocaciones, así como la ocupación de determi-nados nichos o eslabones de la cadena producti-va y la utilización competitiva de las propiasventajas comparativas, son fenómenos naturalesque siempre se han dado y se van a seguir dandoen la historia económica. En ese marco concep-tual, una visión de sector con 20 millones bajoMFC —de los 28 millones que estarían en pro-ducción—, podría estar diciéndonos que, sinperjuicio del avance diferenciado hacia otroseslabones de la cadena productiva, el espacionatural de las comunidades en la economíaforestal será el de proveedores de materia prima,y que es ahí donde debe ayudárselas para quelogren las mayores ventajas posibles. Aspirar aque todas las comunidades se desenvuelvan deinicio en operaciones empresariales que inclu-

yan la transformación primaria en sitio, antesque beneficiarlas, podría sacarlas del curso natu-ral de las cosas y sembrar las semillas de la frus-tración social y la desarticulación comunitaria12.

7

INTRODUCCIÓN

12. En torno a esa excesiva expectativa sobre las posibilidadesdel manejo comunitario, son pertinentes las reflexiones deRudy Guzmán, ex Intendente Técnico de la SF: “En el paístenemos ejemplos de promover procesos de integración ver-tical bosque-industria en comunidades, con resultados nadaalentadores, por acelerar procesos sin la debida apropiación ytiempo necesarios. Para los que no recuerden, hay muchísi-ma literatura, especialmente de cientistas sociales, estudios yotros acerca de la experiencia en Lomerío. Muchos de noso-tros hemos pasado por esas ideas naif, entre los que me inclu-yo. El resultado de esta experiencia comunitaria es que a lafecha el aserradero fue vendido, no cuentan con equipos detransporte y el manejo está retornando a sus orígenes, a loque realmente saben hacer. Experiencias valiosas de estanaturaleza están ocurriendo en México, cuna de la foresteríacomunitaria y fuente de las mayores experiencias en estecampo, donde algunos ejidos están tomando la decisión devender árboles, después de haber tenido aserraderos. Algoestarán queriendo decirnos, no les parece?”

1 DEFINICIÓN DE LA TALA ILEGAL

Según un reciente documento de la SF1, la informa-lidad está relacionada con la corta y el transporteilegal de la madera y es generada tanto por “actoresque no poseen ningún derecho forestal, utilizandorutas alternativas, fondeando madera con otras car-gas y asociados a grupos de comercialización infor-mal”, como por “actores que habiendo adquiridoalgún derecho forestal hacen uso indebido de éste,aprovechando volúmenes y especies provenientesde sitios autorizados y no autorizados”.

En consecuencia, la tala ilegal no se reduce alaprovechamiento abiertamente clandestino de losllamados “pirateros” o “cuartoneros”, que apeanárboles y roban madera de tierra ajena (tierras fis-cales, concesiones, propiedades privadas, TCO,áreas protegidas), sino que incluye a los actores for-males que exceden los términos de la autorizaciónconcedida o la utilizan para revestir con un mantode legalidad productos ilegales. Sin embargo, al res-pecto es de particular relevancia lo sostenido porOlvis Camacho, hasta hace muy poco IntendenteTécnico de la SF, en el sentido de que “la regulaciónestá sesgada por tu capacidad institucional de con-

trol, y eso no es correcto, porque en la prácticahabrán aprovechamientos que no necesariamenteatentan contra la sostenibilidad pero que formal-mente aparecerán como infracciones”2. Esto signi-fica que hay que estar dispuestos a volver a discutir,teniendo en consideración las prioridades regulato-rias, sobre los estándares de sostenibilidad y lasestrategias del plan de manejo.

En todo caso, es necesario partir de una defini-ción operativa de tala ilegal que esté en función delobjetivo que se persigue al combatirla. Si el objetivoes la conservación y el aprovechamiento sosteniblede los bosques, y si es para ello que resulta necesa-rio cerrarle el paso a los factores de distorsión delmercado, porque socavan a los actores regularescomo piezas de gobernabilidad, entonces cualquierforma de inyección irregular de madera al mercadodebe ser incluida en la definición de tala ilegal. Portanto, la deforestación irregular es también tala ile-gal, en la medida que, aparte del daño que implicaarrasar con el bosque y sus valores asociados, tam-bién inyecta al mercado una madera que, al nohaber pagado sus derechos al Estado ni incurrido enlos costos de transacción del actor formal, queaventaja comercialmente a quienes la introducen enla circulación, con desmedro de quienes han asumi-do los costos de la formalidad.

Estado actual de la tala ilegal y otrosaspectos del cumplimiento de lalegislación del sector forestal

CAPÍTULO DOS

9

1. Cenzano et al; Informe técnico anual gestión 2005 (junio-diciembre) de las Un1.347,29idades Móviles de InspeccionesForestales (UMIF) de la Superintendencia Forestal, SantaCruz, 2006. 2 Comunicación personal.

CUADRO 2Oferta maderable por formaciones

Formaciones Oferta maderable total Oferta aprovechable total

boscosas de Bolivia Nº Arboles/ha m3/ha Nº Arboles/ha m3/ha

Chiquitania 109,73 43,38 23,5 19,3 Bajo Paragua 84,37 50,9 5,14 15,88 Guarayos 77,79 47,17 9,79 19,26 Chore 119,27 88,52 13 33,29 Preandino Amazónico 89,25 77,08 8,78 29,86 AmazonÍa 103,38 115,54 6,85 26,7 Total general 583,79 422,59 67,06 144,29 Promedio 97,30 70,43 11,18 24,05

Fuente: Elaboración propia en base a información oficial de la SF.

2 COMPATIBILIDAD DE LA LISTAINDICATIVA

En términos generales, las modalidades de tala ile-gal en Bolivia son las mismas referidas en la listaindicativa sobre prácticas de tala ilegal (ver Tipos detala ilegal). Sin embargo, no se conoce informaciónque se produzca “usando prácticas para matar a losárboles de tal manera que se legalice su tala”.Tampoco se sabe de casos comprometidos en el usode “prácticas dolosas de transferencias de precios,flujos de caja y niveles artificiales de servicio dedeuda”.

3 VOLUMEN DE TALA ILEGAL Y OTRASACTIVIDADES ILEGALES

El volumen total de madera en pie autorizado elaño 2005 fue de 1.922.161 m3r, de los cuales1.717.337 m3r correspondieron a planes de aprove-chamiento y 204.844 m3r a planes de desmonte. Elvolumen extraído fue de 862.813 m3r3. Que seextraiga menos que lo autorizado ha sido una cons-tante histórica y es un hecho normal, pues lo auto-rizado responde a planes de manejo elaborados porsus titulares en base a los individuos de la AAA

aptos para cosecha y según expectativas comercialesque no siempre serán colmadas. En consecuencia, eldiferencial entre el volumen autorizado y el efecti-vamente aprovechado sólo diría de sustitución porfuentes ilegales de madera en la medida que pudie-ra ser probada.

Teóricamente, una forma de estimar el volumende madera ilegal sería determinando el volumentotal consumido en el mercado interno más elexportado, para restarse el volumen legal extraído eimputar la diferencia a la ilegalidad. En cuanto a lamadera procedente de desbosques irregulares, sepodría extrapolar la cantidad de madera declaradaen planes de desmonte a la cantidad de hectáreasdeforestadas ilegalmente, más un determinado cas-tigo por madera simplemente quemada y no ingre-sada a la circulación comercial, obteniéndose así unaproximado de madera inyectada al mercado desdelos desmontes. Un ejercicio de estimación gruesa yrápida podría ser efectuado en base a la informa-ción generada por la propia SF4 respecto a la oferta

10


3. Superintendencia Forestal; Informe anual 2’005; SantaCruz, 2006.

4. Con motivo de la audiencia pública sobre deforestaciónilegal (mayo de 2005), la SF identificó como factores queincentivan el desmonte ilegal los siguientes: Inestabilidadpolítica e institucional; sesgo en la orientación política sobreel uso de la tierra con fines de producción agropecuaria; sis-temas de administración de la tierra no funcionales; insegu-ridad de la tenencia de la tierra; incumplimiento de leyes ydecretos sobre el uso de la tierra; baja competitividad econó-mica del sector forestal; crecimiento demográfico; sistemasde seguimiento y multas inadecuados; planes de desmonte(PDM) autorizados en áreas no aptas.

maderable promedio de las seis diferentes forma-ciones del país (Cuadro 2)5. La validez de dichoejercicio dependería de la debida estimación de lamadera que simplemente es quemada, y que a crite-rio de Fátima Vargas es la mayor parte6. Es por estarazón que, después de los ejercicios que siguen, elcriterio por el que finalmente se ha optado en elpresente análisis preliminar es el enunciado al prin-cipio, a saber, tratar de contrastar lo consumido yexportado con lo estadísticamente aprovechado,para imputar la diferencia a fuentes ilegales.

Tomando como dato indicativo la informaciónsobre inspecciones a centros de comercializaciónefectuadas por la UMIF (Cuadro 3), los7.282.087,00 pies tablares intervenidos por no con-tar con respaldo de Certificado Forestal de Origen,

indican que, a la muestra, en ese eslabón de la cade-na productiva se registra una incidencia del ordendel 24.87% de productos ilegales. Al ejercicio deasumir un volumen promedio extraído del bosqueanualmente de 4.36 m3/ha, ello implicaría en prin-cipio que, según esa muestra, habrían sido extraídosde manera no sostenible 31.226,79 m3r, afectandouna superficie de 7.162,11 ha.

Por su lado, la muestra del Cuadro 4(Inspecciones en centros de transformación) indicaque, considerado en términos generales, el eslabónde la transformación procesa madera ilegal por elorden del 26.77% del total. (Los 7.608,80 m3r inter-venidos por carecer de Certificado Forestal deOrigen podrían haber implicado la intervención ile-gal de una superficie de 1.745,14 ha)

Tres fuentes que permiten aproximarse a unaestimación global del nivel de incidencia de la talailegal, son las siguientes:

(a) La muestra del Cuadro 5 (Volumen extraídodentro y fuera de las áreas autorizadas) indica que el43% de la madera sería ilegal.

(b) Según el estudio “Evaluación de las oportu-nidades y riesgos que constituye para la regulaciónforestal el uso legal de la motosierra para el tablea-do y escuadrado de madera” realizado por R.Mancilla y C. Flores (2006), en la localidad deCaranavi la SF autorizó la extracción de 36.497,4 m3

durante la gestión 2005, pero se llegó a estimar en77.187 m3/año el volumen real que llega a movili-zarse con destino a La Paz, con lo que, para esamuestra, el 52% sería ilegal.

11

ASPECTOS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN DEL SECTOR FORESTAL

5. Sólo a título de ejercicio sobre otro criterio de valoraciónde las pérdidas, si se toma la superficie deforestada anual-mente en las gestiones 2004 y 2005 y la oferta maderable total

promedio por unidad de superficie de 70,43 m3/ha (volumencorrespondiente sólo a troncas o fustes de árboles y que equi-vale al 50% del volumen total de la biomasa afectada por uni-dad de superficie), se puede asumir que el volumen total de

biomasa afectado es de 140,86 m3/ha. Sin considerar el valorde los bosques en términos de diversidad biológica y de fuen-tes generadoras de servicios ambientales, la no utilización dela biomasa destruida (37.544.022,51 m?) implica una pérdidade al menos 6´257.337,08 de toneladas de carbón, vale decirel orden de los US$ 813´453.820.98. Esa cantidad de carbónhabría cubierto la demanda de carbón de los altos hornos defundición de Puerto Quijarro (Mutún) por al menos 35 años. 6. Comunicación personal.

CUADRO 3Inspecciones en centros de comercialización

Region operativa Volumen total cuantificado (pt) Volumen intervenido (pt)

Amazonia Beniana 19.770.727,00 6.178.786,00 Amazonia Pandina 983.104,00 197.875,00 Colonias Forestales 34.647,00 31.520,00 Región Andina 3.672.889,00 26.856,00 Región Chiquitana 803.282,00 386.573,00 Región Guaraya 0,00 0,00 Región Integrada 1.663.424,00 394.668,00 Región Misiones 43.436,00 42.753,00 Región Preandina 2.309.736,00 23.056,00 TOTAL 29.281.245,00 7.282.087,00

Fuente: Informe técnico anual gestión 2005, UMIF, Superintendencia Forestal, Santa Cruz 2006.

(c) Finalmente, en agosto 2006, la Cámara deIndustria y Comercio (CAINCO), la Agencia Suecapara el Desarrollo (ASDI), la Cámara Forestal deBolivia (CFB) y la Universidad Privada de SantaCruz (UPSA), presentaron el informe“Relevamiento nacional de información de unida-des productivas del sector maderero en Bolivia”. Elestudio cubrió 3.030 unidades productivas madere-ras, recolectando datos en encuestas (Aserraderos[A], Barracas [B] e Industrias [I]). Las localidadesincluidas en el relevamiento fueron los centrosurbanos más poblados del país (63 poblaciones conmás de 5.000 habitantes), que concentran la mayorparte de la actividad transformadora de la madera.Se consideraron los eslabones aserradero (sin ope-raciones de bosque), barracas, e industrias (clasifi-

cadas en micro, pequeñas, medianas y grandesindustrias, en función al volumen de madera con-sumido o procesado). Los resultados están refleja-dos en el Cuadro 6 (Volumen de madera rolliza enaserraderos de 4 tamaños). Contrastando el volu-men de 1.264.784,52 m3r procesados por los aserra-deros que fueron materia del estudio, con el volu-men de 862.813 m3r efectivamente extraído segúninforme de la SF, se puede inferir que el 32% de lamadera procesada tuvo una procedencia ilegal.

Si para tener un estimado provisional se otorgadoble peso al porcentaje de la fuente (c), por tratar-se de un estudio a nivel nacional, promediando lastres fuentes se podría asumir que el 40% del total dela madera que se mueve en el mercado proviene dela tala ilegal.

12


CUADRO 4Inspecciones en centros de transformación

Region operativa Volumen total cuantificado (m3r) Volumen intervenido (m3r)

Amazonia Beniana 0,00 0,00 Amazonia Pandina 8.366,63 0,00 Colonias Forestales 1.204,35 1.201,79 Región Andina 0,00 0,00 Región Chiquitana 2.923,59 1.788,03 Región Guaraya 3.304,63 191,43 Región Integrada 0,00 0,00 Región Misiones 1.974,52 1.276,71 Región Preandina 10.646,61 3.150,84TOTAL 28.420,33 7.608,80


CUADRO 5Volúmenes extraídos dentro y fuera de las áreas autorizadas

Región operativa Volumen del área m3r Volumen fuera del área m3r

Amazónica Beniana 5.240,13 101,35Amazónica Pandina 9.817,07 873,24Colonia Forestal 6.009,68 1.646.00Andina 196,62 153,21Chiquitana 2.980,23 3.589,46Guaraya 4.481,49 397,88Misiones 2.285,12 1.347.29Preandina 12.062,90 24.439.20Total 43.073,24 32.547,63


Por su lado, del análisis del comportamiento his-tórico de los volúmenes extraídos versus los volú-menes consumidos en el mercado interno y losexportados (Cuadro 7), se puede concluir que entérminos generales la relación es 75%-25%, lo queno necesariamente supone que en la distribución demercados de los productos de origen ilegal existanecesariamente la misma relación porcentual, todavez que para hacer esa determinación se requeriríade un análisis casuístico que, por ejemplo, discrimi-ne en función de las cadenas de custodia existentesy de la verdadera dimensión del contrabando demadera por las fronteras de Brasil y Perú.

4 TIPOS DE TALA ILEGAL

Según encuesta realizada a 55 funcionarios de laSF7, las modalidades de ilegalidad, en orden deimportancia, son las siguientes:

� Corta sin autorización/aprovechamiento ilegal� Desmonte (deforestación)� Uso ilegal y comercio de CFO/ lavado de madera

13


CUADRO 6Volumen de madera rolliza en aserraderos de 4 tamaños

$US–monto total de Volumen total estimadoNº Total de mano de obra ventas de los 3 en m3r del subsector

directa en los 3 subsectores y subsectores y 4 niveles aserradero, en sus 44 niveles de tamaño de tamaño niveles de tamaño

62.788,00 302.308.658,99 1.264.784,52

Fuente: Encuesta UPSA, ASDI, CAINCO, CFB, 2005–2006.

CUADRO 7 Volúmenes extraídos, exportados y consumidos en mercado interno

Fuente: Superintendencia Forestal, Cámara Forestal de Bolivia, 2002–2005.

581.

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10

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214.

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233.

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12

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2002 2003 2004 2005

Años

Vol

umen

(m

3 )

Extraído (m3r)

Vol. exportado (m3r)Vol. consumo local (m3r)

7. Véase pie de página 4, III-6.

� Cambio de especies en el CFOTransporte sin autorización/madera fondeada

� Procesamiento y almacenamiento sin respaldo� Uso de motosierra para escuadrado o cuartones� Falsedad de información (planes de manejo fan-

tasmas)� Avasallamiento de propiedad privada/asenta-

mientos ilegales� Contrabando al Brasil de madera preciosa

Algunos casos típicos8 y suficientemente ilustra-tivos de cómo se produce la tala ilegal por diferen-tes actores, son los siguientes:

� Preparación de planes de desmonte con el sólofin de obtener CFO para la supuesta maderaresultante de un desbosque que nunca se llega arealizar, y donde el negocio es comercializar losCFO que revestirán de legalidad la circulación demadera ilegal.

� Preparación de planes de manejo de áreas meno-res de 200 ha y menores de 3 ha y utilización delos correspondientes CFO para el trasiego y lava-do de madera ilegal.

� Sobreestimación en el POAF del volumen de lasespecies más valiosas a aprovecharse, con el finde tener un margen para lavar madera ilegal.

� Una ASL extrajo legalmente 400.63 m3, e ilegal-mente 3.332,53 m3, así como 148 postes paratendido eléctrico legales y 2.187 ilegales. OtraASL extrajo legalmente 570.16 m3, e ilegalmente4.764.92 m3, y de los 2.369 postes comercializa-dos con CFO sólo 58 fueron cortados dentro delÁrea Anual de Aprovechamiento (AAA). OtraASL utilizó CFO para 1.020 postes, de los quesólo 54 fueron cosechados de la AAA autorizada.

� Una propiedad privada obtuvo autorizaciónpara la corta de 565.54 m3, informó, con firmade un agente auxiliar, una corta de 474,68 m3,comercializó con CFO 585.77 m3, y se determi-nó que dentro de la propiedad no se había cor-tado un solo árbol.

� En cuanto al transporte, son comunes las prácti-cas de fondeo de madera bajo otra carga y mez-cla de madera legal con ilegal.

� Las fuentes consultadas sostienen que algunasempresas concesionarias compran de madera

ilegal y efectúan aprovechamiento fuera del áreaautorizada.

� Hay evidencia de una empresa concesionariaque formuló un POAF para su área y sacó 2,500metros cúbicos rola de caoba del TerritorioIndígena y Parque Nacional Isiboro Sécure(TIPNIS). Esa misma empresa maniobró la for-mulación de un POAF para el TerritorioIndígena Chimanes (TICH) pero para el aprove-chamiento de 5,000 metros cúbicos rola decaoba del TIPNIS, donde la madera ya estabacortada. En ambos casos el POAF actúa comoinstrumento de blanqueo, pues facilita la obten-ción de los correspondientes CertificadosForestales de Origen, con lo que en adelante elflujo en el mercado interno y para la exportaciónqueda legalizado y es indetectable.

5 LOS ACTORES COMPROMETIDOS ENLA TALA ILEGAL

Una frase del Superintendente Forestal resume elgrado en que los diversos actores están involucra-dos en la tala y el comercio ilegal de la madera: “Nohay angelitos de ningún tipo”. Podría decirse, pues,que al menor descuido la tala ilegal se propagacomo una peste que no hace excepción con ningúntipo de actor, aunque dentro de cada grupo de acto-res ciertamente hay muchos que se mantienen den-tro de los cánones de la regularidad. De ahí quedebe ser combatida de manera frontal y sostenida.La proliferación de la ilegalidad en los más diversosactores ha llevado a Lincoln Quevedo (Intendentede Desarrollo Forestal de la SF) a sostener que serequiere una Ley 1008 para el sector forestal (la Ley1008 tiene por objeto combatir el tráfico ilícito desustancias estupefacientes y es percibida como unaley draconiana).

Lo expresado por Rudy Guzmán9, ex IntendenteTécnico de la SF y actual funcionario del CentroAmazónico de Desarrollo Forestal —CADEFOR—,pone en evidencia hasta donde pueden penetrar lostentáculos de la tala ilegal (Recuadro 3).

Por su lado, José Antonio Martínez,Superintendente Forestal, expresa que “el tráfico demadera en Bolivia tiene dimensiones colosales.

14


8. Varios de estos casos ya habían sido reportados porCordero, William; fuente citada. 9. Guzmán, Rudy, comunicación por correo electrónico.

Hoy, en este momento, tenemos más de 20camiones en el tramo Caranavi-Yoloza con maderailegal”10.

Sin lugar a dudas el problema mayor a resolver,en la medida que constituye la base misma delincumplimiento de la ley, es el de la cultura de lainformalidad. Lo expresado por el SuperintendenteForestal11 —y que de profesión es científico social—grafica claramente el problema (Recuadro 4)

¿Qué hacer frente a ese escenario? Comenzar poraceptar que no se puede continuar más con la cul-tura del desgobierno, es decir, la cultura del no-Estado. Si la aplicación de la ley tributaria es laherramienta pedagógica para subvertir la cultura dela evasión por la cultura de la contribución. De lamisma forma se puede esperar una cultura del trán-sito responsable a partir de la enérgica aplicación dela legislación de la materia, cuando —como manda

la ley— los camiones empiecen a ser decomisados yrematados en calidad de medios de perpetración deldelito, los centros de procesamiento clausurados, yencarcelados los agentes auxiliares incursos en fal-sedad y fraude de la ley, entonces, y sólo entonces,se podrá esperar que en un solo día no pasen 20camiones con madera ilegal por un puesto oficial decontrol. En el mismo sentido que los centros deprocesamiento dejen de surtirse de madera ilegal, oque mude a los patrones de la decencia la lasitudética de los ingenieros forestales que, traicionandola confianza depositada por el Estado al investirloslegalmente como agentes auxiliares de la autoridadcompetente, diseñan y encubren el crimen forestal.En otros términos, mientras las señales del Estadosean que el crimen paga, no cabe esperarse que dis-minuya, sino que se incremente.

6 CITES: INTERPRETACIÓN QUE DEBESER REVISADA

Según el “Informe base de la República de Bolivia”presentado en la Reunión Regional de la CaobaApéndice II CITES, Pucallpa, Perú, 18 al 21 demayo del 2004, el número de certificados o permi-sos expedidos por CITES no tuvo fluctuaciones sig-nificativas durante los cuatro últimos años (2000-2003). El documento indica que en los años 1998 y2000 según los datos reportados por la SF los volú-menes autorizados son inferiores a los volúmenesde exportación reportados por CITES (Cuadro 8),asumiendo que ello podía deberse a que durante losprimeros años de la aplicación de la nueva LeyForestal quedaban saldos de caoba del régimen

15


RECUADRO 4

“Culturalmente gran parte de los involucradosno siente la necesidad de respetar y cumplir lasnormas. El que quiere, si encuentra la oportu-nidad de hacer el “chanfle” a la autoridad y alas normas, considera que lo está haciendobien. En tales circunstancias no hay fuerza quevalga, ni normas que sirvan. No hay angelitosde ningún tipo”.

No hay angelitos de ningún tipo

RECUADRO 3

“Desde 2004 la instancia de la SF que resguar-daba la relaciones entre comunidades y priva-dos dejó de funcionar y a la fecha no vemosque funcione. Este ambiente ha permitido queproliferen los abusos de muchos sinvergüenzasinescrupulosos que a nombre de las comuni-dades presentan los planes de manejo como sise tratara de actividades comunitarias, sumadoa ello las alianzas con muchos de los forestalesque avergüenzan a la profesión. Si vas a SanIgnacio verás que más de sesenta PGMF"comunitarios" son pura pantalla y están pordetrás conocidos comerciantes de madera enconcomitancia con algunos "agentes auxilia-res" también conocidos por sus fechorías. Sivas a Guarayos verás que muchos mal llama-dos planes de manejo se están promoviendocon carácter individual dentro del territoriocomunitario, otra vez con participación dealgunos malos forestales, minando el conceptode lo común, de lo social”.

La carcoma de los bosques

10. Martínez, José Antonio, comunicación electrónica 31 deagosto 2006.11. Martínez, José Antonio, comunicación electrónica 1 deseptiembre de 2006.

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anterior. Sin embargo, los últimos tres años estatendencia cambia, observándose que los volúmenesreportados por CITES son menores a los autoriza-dos por la SF. Los datos de volúmenes exportadosque reporta SIVEX (Sistema de Ventanilla Única deExportación) incluyen los volúmenes que salen delpaís como madera elaborada aparte de la que salecomo madera aserrada, en láminas y chapas. Estopuede explicar que los volúmenes reportados porSIVEX sean superiores a los que reporta CITES(Cuadro 9). Debe tenerse presente que los volúme-nes autorizados por la SF están referidos a metroscúbicos tronca, según información de las FichasTécnicas de los POAF, en tanto que los volúmenesexportados con el respaldo CITES corresponderían,según información de la Autoridad AdministrativaCITES, a metros cúbicos de madera en tabla. Al res-pecto, tendría que considerarse que si lo autorizadoa exportar es un volumen en troza, sólo el 55% dedicho volumen debería salir en tabla, pues ese es elfactor de rendimiento para transformación tronca-madera simplemente aserrada. Ello podría signifi-car que en las ocho gestiones pasadas se hubiesenaprovechado en exceso 59.213.05 m3 (el orden de7.401.63 m3 por año). Si la racionalidad de las cuo-tas asignadas es que se establecen en función de lasoportabilidad de la especie, la exportación de unvolumen en madera aserrada (tablas) igual al auto-rizado en términos de volumen-tronca, significaría

un exceso de extracción del 45% respecto a lo esti-mado como soportable.

7 TEMAS SOBRE COMERCIO FRONTERIZO

Dado el carácter preliminar de este estudio, no hasido posible estimar los volúmenes de madera queson materia de contrabando por las fronteras, peroes sabido que los dos focos son la frontera conBrasil, a través de la cual está saliendo exclusiva-mente morado (Machaerium scleroxylon), que tieneun precio muy superior a todas las demás maderasdel país, y la frontera con Perú, por la que el con-trabando se dio con apreciable intensidad con lamara o caoba (Swietenia macrophylla), dado que elTerritorio Indígena Chimán (TICH) estaba extra-ordinariamente poblada de dicha especie. Como seha referido en la parte final del punto 4 de laSección II (Tipos de tala ilegal), existe evidencia quetomando como pretexto de un POAF para el TICHrecientemente se extrajeron 5.000 m3/r de caoba delTerritorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS). De manera que de continuar sucontrabando al Perú, lo más probable es que lafuente de caoba sea el TIPNIS. También se produje-ron denuncias públicas en el sentido de que por esafrontera salía caoba del Parque Nacional Madidi.

17


CUADRO 9 Volúmenes de Caoba (m3) autorizados por la SIF, CITES y SIVEX

Fuente: “INFORME BASE DE LA REPUBLICA DE BOLIVIA”, presentado en la Reunión Regional de la Caoba Apéndice II

CITES, en Pucallpa, Perú, 18 al 21 de mayo del 2004.

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5000

10000

15000

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25000

1998 1999 2000 2001 2002 2003

GESTION

VO

LU

ME

N (

m3) CITESSIVEXSIF

Esta situación que en su momento mereció unaaclaración poco convincente del Servicio Nacionalde Áreas Protegidas (SERNAP), en el sentido de quedicha madera habría salido del Perú y utilizadocomo lugar de paso el Madidi para volver a entrar alPerú. Las fuentes consultadas sostienen que el con-trabando a Perú también se daría con el verdolago(Terminalia oblonga) y el jichituriqui(Aspidosperma rigidum). Sin embargo, como en elcaso de la frontera con Brasil, la constante históricaen todos los países es que el contrabando siempreestá vinculado a maderas de alto interés para los tra-ficantes, por lo que, tomando como elementos indi-ciarios los casos TICH-TIPNIS-Madidi, lo probablees que el contrabando por la frontera peruana giremás bien en torno a la caoba.

8 IMPACTO EN LAS FINANZAS DELTESORO PÚBLICO

Una forma de valorar el impacto de la deforestaciónirregular y la tala ilegal en las finanzas del tesoropúblico, es estimando lo que el Estado deja de per-cibir por patentes de desmonte y por patentes deaprovechamiento. En cuanto a lo primero, toman-do como base la deforestación de la gestión 2005(245.015 ha), por cuyas 34,671 ha autorizadas la SF

informa haber recaudado B/. 13.774.502,60, seobtiene que por las 210.344 ha ilegales se habríadejado de percibir el orden de B/. 83.000.000,00. Aesta cantidad habría que agregarse las recaudacio-nes no percibidas por emisión de Certificados deOrigen (CFO6-madera en troza de desmonte), enque si para los desmontes autorizados se emitieron6.645, extrapolando ese dato a los no autorizadosserían 40.314 y teniendo en cuenta que el CFO6tiene un valor de B/. 140,00, arrojaría una cantidadde B/. 5.643.960,00. Esto quiere decir, siempre enestimación tentativa, que el Estado dejó de percibirB/. 88.643.960 (el orden de 11 millones de dólares)sólo por desmontes no autorizados. En cuanto a laspatentes de aprovechamiento, tomando en cuentaque en la gestión 2005 se recaudó B/. 8.673.715 porpatente de superficie y B/. 5.414.514 por tarifa deregulación, lo que hace B/. 14.088.229, asumiendoque el aprovechamiento ilegal sea del orden del40% del total de la madera que se inyecta al merca-do (ver punto 3. Volumen de tala ilegal y otras acti-vidades ilegales), eso daría el orden de los B/6.000.000 dejados de percibir, a lo que habría queagregarle lo no percibido por CFO1-madera entroza de bosque en pie y CFO madera elaborada.Desde luego, en ambos casos están además los tri-butos ordinarios no pagados al Estado. Si el 70% deesos importes iría a los Gobiernos Municipales que

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CUADRO 10 Volúmenes de caoba autorizados y exportados 1998–2005

Fuente: “INFORME BASE DE LA REPUBLICA DE BOLIVIA”, presentado en la Reunión Regional de la Caoba Apéndice II

CITES, en Pucallpa, Perú, 18 al 21 de mayo del 2004 / Superintendencia Forestal—A. Andaluz y R. Mancilla.

0,00

5.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Años

Vol

umen

(m

3 )

Volúmen Autorizado/SF (m3/tronca)

Volúmen Exportado/CITES (m3/tabla)

Volúmen Real Extraido Bosque (m3/tronca)

detecten las infracciones y el 30% para la SF, ellopodría constituir una estrategia eficaz para cerrarleel paso a la ilegalidad en ambos rubros. La SF reci-bió el año 2005 B/. 12.746.218,33 por coparticipa-ción de patentes forestales, multas y remates, usan-do los pies del municipio, percibiría por ese 30% elorden B/. 28.000.00012, es decir, un incremento delorden del 220%.

9 IMPACTO EN LAS COMUNIDADESINDÍGENAS/POBLACIÓN RURAL ENCONDICIONES DE POBREZA Y ELMEDIO AMBIENTE

El impacto ambiental que genera la tala ilegal esdoble: de un lado, la degradación de la estructura ycomposición florística de los bosques intervenidosal margen de toda prescripción de sostenibilidad(descreme de especies más valiosas, cosecha deárboles semilleros, cosecha en áreas de protección,daños al bosque residual por tumba no dirigida ycaminos y campos de rodeo no planificados), y, deotro, el que genera como precursor de la deforesta-ción, en la medida que habilita las vías de acceso.Desde luego, la incursión informal en los bosquestambién incluye el aprovechamiento indiscrimina-do de la fauna como fuente de alimentos.

Las Tierras Comunitarias de Origen de los pue-blos indígenas resultan particularmente perjudica-das por el saqueo, debido a que se trata de vastasextensiones (7 millones de hectáreas ya tituladas a lafecha), que dichos pueblos no estarán en la posibi-lidad de proteger en tanto no los ocupen económi-camente a través del aprovechamiento forestal, paralo cual es necesario dotarles asistencia técnica yapoyo financiero. Aún así, es indispensable que, atítulo de tutelar la integridad territorial del Estado,la policía y las Fuerzas Armadas les presten el auxi-lio debido, vía mediación de la SF como autoridadcivil, para patrullar sus territorios. Al respecto, esilustrativo lo expresado en presencia del Presidentede la República de entonces (Dr. EduardoRodríguez Veltzé) por Ángel Javivi, de la TCOYuki-Ciri —con plan de manejo forestal comunita-rio certificado—, en el acto público de reconoci-

miento del FSC a Bolivia por haber llegado a los 2millones doscientas mil hectáreas certificadas:“Hacemos un llamado a todas las institucionesgubernamentales y no gubernamentales y en espe-cial a la Superintendencia Forestal para que nosayuden a mantener y mejorar el control de nuestrosbosques”13. A su vez, la tala ilegal es un factor deperturbación de la organización indígena, porcuanto implica que la propuesta de arreglos desho-nestos toque todos los días a sus puertas, y de hechohay más de un indicio sobre dirigentes comprome-tidos en alianzas con el madereo ilegal. (Ver loexpresado por Rudy Guzmán en el Recuadro 3). Enlos casos del POAF que una empresa concesionariaelaborara para encubrir la extracción de 2.500 m?rde caoba del Territorio Indígena y Parque NacionalIsiboro-Sécure (TIPNIS) y del POAF del TerritorioIndígena Chimanes para encubrir la extracción de5.000 m?r de la misma especie del TIPNIS (ver elpunto Tipos de tala ilegal), cabe preguntarse sobreel grado de complicidad en que podrían estar incur-sos los propios pueblos indígenas. En cuanto a lapoblación rural en condiciones de pobreza, elimpacto estaría dado más bien por las condicionesde sobreexplotación de los asalariados y en los pre-cios diminutos pagados a los campesinos por lamadera de sus propiedades o posesiones que sonmateria del tráfico ilegal.

10 IMPACTO EN LA INDUSTRIAFORESTAL

Dado el carácter preliminar del estudio, el impactosobre la industria forestal no ha podido ser cuanti-ficado. Sin embargo, los datos indicarían que, debi-do a la evasión tributaria y a que no incurre en loscostos de transacción del operador regular, los cos-tos de producción promedio de la informalidad (elorden de los US$ 0,20 por pie tablar tanto paramaderas blandas como duras) son apreciablementeinferiores a los de la industria formal (el orden deUS$ 0,45 por pie tablar), lo que importa una mani-fiesta competencia desleal.

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12. Las estimaciones a la gruesa son efectuadas en base a losdatos del Informe anual 2005, Superintendencia Forestal,Santa Cruz, 2006.

13. Comercio exterior Nº 137, publicación informativa delInstituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE), Bolivia,octubre 2005.

P rocediendo siempre en el orden temáticoestablecido por los términos de referencia,los siguientes son los elementos relevantes en

materia institucional.

1 MARCO DE POLÍTICA

Con base en la Ley 1700 y su Reglamento General,la SF1 considera como políticas del RégimenForestal de la Nación las listadas en el Recuadro 5.Las políticas más importantes relacionadas con lasactividades ilegales están vinculadas a la aplicaciónde las siguientes herramientas:

� acceso equitativo a los recursos; � seguridad jurídica efectiva; � planes de manejo; autorizaciones de desmonte; � programas de abastecimiento de materia prima; � control en carreteras; � certificados de origen; � agentes auxiliares; � decomiso y remate de productos ilegales y

medios de perpetración.

Estas herramientas son analizadas más adelante,a propósito de las fugas e inaplicaciones en lasherramientas del Régimen Forestal de al Nación.

Cabe señalar que la situación actual de nombra-miento en calidad de interino del SuperintendenteForestal rompe el presupuesto de un arbitrajeimparcial y estricto del Régimen Forestal de laNación, por cuanto, a diferencia de la garantía deestabilidad que implica el nombramiento por seisaños a propuesta del Senado, el interino puede serremovido en cualquier momento, sin expresión decausa, por el Poder Ejecutivo, con lo que de inicioqueda sometido a la influencia de las decisionespolítico-partidarias, en la medida que es vulnerablea reacciones y represalias, incluyendo la pérdida delcargo.

2 MARCO LEGAL

La legislación del Régimen Forestal de la Naciónestá conformada por la Ley Forestal 1.700 del 12 dejulio de 1.996, su Reglamento General aprobadomediante D.S. 24453 del 21 de diciembre de 1.996 ylas normas subsidiarias que figuran en el Recuadro 6.

2.1 Instrumentos internacionalesrelacionados

El artículo 11º de la Ley Forestal establece que la“ejecución del Régimen Forestal de la Nación seefectuará en armonía con los convenios internacio-nales de los que el Estado Boliviano es signatario”. En

Análisis institucional del sector forestal

CAPÍTULO TRES

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1. Superintendencia Forestal; PP 13 de agosto de 2006.

22


RECUADRO 5

� Uso sostenible de los bosques y tierras fores-tales en beneficio de las generaciones actua-les y futuras, armonizando el interés econó-mico, social y ecológico

� Las tierras deben usarse obligatoriamente deacuerdo a su uso mayor, cualquiera sea surégimen de propiedad o tenencia, salvo elcambio de uso agrícola o pecuario a usoforestal o de protección

� La función económico-social para accedery/o mantener el derecho propietario dentrode las tierras forestales es el uso sostenible delas mismas acreditado por un Plan Generalde Manejo Forestal

� Planificación eficiente del aprovechamientoforestal para: reducir el impacto sobre elbosque; mantener la capacidad productiva yregenerativa del bosque; caída dirigida; dise-ño de caminos y vías de extracción; conserva-ción de la biodiversidad; promover la incor-poración de nuevas especies al mercado

� Democratización del acceso a los recursosforestales para bajar la intensidad del con-flicto social, a través de: concesiones aempresas, concesiones a AgrupacionesSociales del Lugar (ASL), autorización enTierras Comunitarias de Origen (TCO),autorización en propiedades privadas

� Promover un régimen de seguridad jurídicaque haga posible el manejo forestal sosteni-ble a través de: concesiones en tierras fiscalespor 40 años renovables cada 5 años, porperíodo similar; auditorías forestales quin-quenales independientes; licitación de nue-vas concesiones; revocatoria de derechos;procesos de saneamiento de la tierra; otorga-ción al titular del área del derecho exclusivoa los recursos del bosque; sistema de regula-ción independiente; transparencia

� Modelo sistémico: Ministerio de DesarrolloSostenible, SIRENARE, FONABOSQUE,INRA, Prefecturas y Municipios;Superintendencia Forestal: 80 % de profe-sionales y capacidad técnica

� Promover el establecimiento de un mercadode derechos forestales a través de licitacio-nes, transferencias de derecho, contratos deriesgo compartido, contratos subsidiarios

� Definición de una Patente Forestal porsuperficie y su distribución para fortalecer alórgano de regulación y órganos coadyuvan-tes

� Propiciar la transformación del profesionalforestal en un agente auxiliar del serviciopúblico con responsabilidad civil y penal y fepública

Políticas del Régimen Forestal de la Nación

RECUADRO 6

� Normas técnicas para la elaboración de pla-nes de manejo forestal (RM 62/97 de21.03.97)

� Normas técnicas para Planes de ManejoForestal en Bosques Andinos y Chaqueños(RM 135/97 de 09.06.97)

� Normas técnicas para PMF en áreas meno-res a 200 ha (RM 132/97 de 09.06.97)

� Normas técnicas para planes de manejoforestal en Tierras Comunitarias de Origen—TCO— (RM 136/97 de 09.06.97)

� Normas técnicas sobre Programas deAbastecimiento y Procesamiento de la

Materia Prima (RM 134/97 de 09.06.97)� Directriz sobre Concesiones a las

Agrupaciones Sociales del Lugar -ASL- (RM133/97 de 09.06.97)

� Normas técnicas sobre Planes deOrdenamiento Predial (RM 130/97 del09.06.97)

� Reglamento especial sobre desmontes y que-mas controladas (RM 131/97 de 09.06.97)

� Diversas directrices dictadas por laSuperintendencia Forestal - normas demejor aplicación

Normas subsidiarias

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ANÁLIS IS INSTITUCIONAL DEL SECTOR FORESTAL

RECUADRO 7

� Tratado de la Cuenca del Plata de 1969, rati-ficado por Bolivia mediante DecretoSupremo 09119 de 26 de febrero de 1970

� Convención Relativa a los Humedales deImportancia Internacional Especialmentecomo Hábitat de Aves Acuáticas(Convención de Ramsar de 1971), ratificadapor Bolivia mediante Ley 2357 de 7 de mayode 2002

� Convención sobre la Protección delPatrimonio Mundial Cultural y Natural de1972, ratificada por Decreto Supremo 13347de 5 de febrero de 1976

� Declaración de la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Medio AmbienteHumano (Declaración de Estocolmo de1972)

� Convención sobre el ComercioInternacional de Especies Amenazadas deFauna y Flora Silvestre (CITES) de 1973,ratificada por Bolivia mediante la Ley 1255de 5 de julio de 1991.

� Tratado de Cooperación Amazónica de1978, ratificado por Bolivia medianteDecreto Ley16811 de 19 de julio de 1979

� Protocolo de 1998 de Enmienda al Tratadode Cooperación Amazónica, ratificado porBolivia mediante Ley 1973 de 30 de abril de1999

� Convención sobre Especies Migratorias deAnimales Silvestres de 1999, ratificada porBolivia mediante Ley 2352 de 7 de mayo de2002

� Convenio de Viena de 1985 para laProtección de la Capa de Ozono, ratificadopor Bolivia mediante Ley 1584 de 3 de agos-to de 1994

� Protocolo de Montreal de 1987 Relativo a lasSustancias Agotadoras de la Capa de Ozono,ratificado por Bolivia mediante Ley 1933 de21 de diciembre de 1998

� Enmienda de 1992 al Protocolo de MontrealRelativo a las Sustancias que Agotan la Capade Ozono.

� Enmienda de 1997 al Protocolo deMontreal, Adhesión de Bolivia aprobada porLey 1933 de 21 de diciembre de 1998

� Convenio sobre Pueblos Indígenas yTribales en Países Independientes(Convenio 169-OIT), ratificado por Boliviamediante Ley 1119 de 1 de noviembre de1989

� Convenio de Basilea sobre el Control de losMovimientos Transfronterizos de losDesechos Peligrosos y su Eliminación, ratifi-cado por Bolivia mediante Ley 698 de 12 dejulio de 1996

� Declaración de Río sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo de 1992

� Convención Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climático de 1992, ratificadapor Bolivia mediante Ley 1576 de 25 de juliode 1994

� Protocolo de Kyoto de 1997 a la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobreCambio Climático, ratificado por Boliviamediante Ley 1988 de 22 de julio de 1999

� Convenio sobre Diversidad Biológica de1992, ratificado por Bolivia mediante Ley1580 de 25 de julio de 1994

� Protocolo de Cartagena sobre Seguridad dela Biotecnología de 2000, ratificado porBolivia mediante Ley 2274 de 22 de noviem-bre de 2001

� Decisión 391 del Grupo Andino de RégimenComún sobre Acceso a los RecursosGenéticos, de 1996, desarrollado por elReglamento sobre Bioseguridad yReglamento de la Decisión 391 RégimenComún sobre Acceso a los RecursosGenéticos aprobados por Decreto Supremo24676 de 21 de junio de 1997.

Instrumentos relevantes de derecho internacional

el Recuadro 7 figuran los instrumentos de derechointernacional que dicho régimen debe consultar.

2.2 Delitos tipificados en la legislaciónforestal

El conjunto de los delitos forestales está en el artí-culo 42º de la Ley 1700 de 12 de julio de 1996. Enlos comentarios se hace referencia a los instrumen-tos de gestión forestal con que guardan relación.

1. Artículo 42º Parágrafo I: Constituyen delitos deresistencia a la autoridad, desobediencia e impedi-mento o estorbo al ejercicio de sus funciones, tipi-ficados en los artículos 159º, 160º y 161º delCódigo Penal, según correspondan, los actos ejerci-dos contra los inspectores y auditores forestalesdebidamente acreditados por la autoridad compe-tente y el incumplimiento de las resoluciones de laautoridad forestal, de los pliegos de cargos y reco-mendaciones de las inspecciones y de los informes ydictámenes de auditoria debidamente validados.

Estos delitos están relacionados con lossiguientes instrumentos de gestión forestal:inspecciones y auditorias forestales, libra-mientos de visita y resoluciones de la autori-dad forestal. Las penas establecidas por losartículos 159º, 160º y 161º del Código Penal,son: (a) reclusión de un mes a un año para laresistencia a la autoridad (159º); (b) multa detreinta a cien días para desobediencia (160º);y (c) reclusión de un mes a un año para elimpedimento o estorbo del ejercicio de fun-ciones (161º).

2. Artículo 42º parágrafo II: Constituyen circuns-tancias agravantes de los delitos tipificados en losartículos 198º, 199º, 200º y 203º del Código Penal,según corresponda, cuando los actos de falsedadmaterial o ideológica, o el uso de instrumentos fal-sificados, estén referidos al Plan de Manejo y susinstrumentos subsidiarios, programas de abasteci-miento de materia prima, declaraciones juradas,informes y documentos de profesionales y técnicosforestales, pliegos de cargo y recomendaciones delas inspecciones forestales, informes y dictámenesde auditorias forestales y demás instrumentos esta-blecidos por la presente ley y su reglamento.

Estos delitos están relacionados con la false-dad en los siguientes instrumentos: plan demanejo, informes de cumplimiento, progra-mas de abastecimiento de materias primas,pliegos de cargo y recomendaciones de ins-pecciones forestales, dictámenes de audito-rias forestales y demás instrumentos de simi-lar naturaleza. Las penas son las establecidaspor los artículos 198º CP (falsedad material:privación de la libertad de uno a seis años),199º CP (falsedad ideológica: uno a seisaños), 200º CP (falsificación material o ideo-lógica de documento privado, seis meses ados años), y 203º CP (uso de instrumento fal-sificado, la misma pena que para el autor). Elartículo 69º parágrafo I del ReglamentoGeneral de la Ley Forestal (D.S. 24453 de 21de diciembre de 1996) establece: “los instru-mentos subsidiarios del plan de manejo a quese refiere el parágrafo II del artículo 42º de laLey, incluye los planes operativos anualesforestales, los planes de ordenamiento predialy todos sus instrumentos conexos”.

3. Artículo 42º parágrafo III: Constituye circuns-tancia agravante del delito previsto en el artículo206º del Código Penal cuando la quema en áreasforestales se efectúe sin la debida autorización o sinobservar las regulaciones sobre quema controladao se afecten tierras de protección, producción fores-tal, inmovilización o áreas protegidas.

Este delito está relacionado con el plan dedesmonte y la respectiva autorización. Lapena es la establecida por el artículo 206º delCódigo Penal (privación de la libertad de dosa seis años).

4. Artículo 42º parágrafo IV: Constituyen actos dedestrucción y deterioro de bienes del Estado y lariqueza nacional tipificados en el artículo 223º delCódigo Penal, la tala o quema de la coberturaarbórea en tierras de protección, producción fores-tal o inmovilización y en las áreas protegidas, latala o quema practicadas en tierras con coberturaboscosa aptas para otros usos sin la autorización dela autoridad competente o sin cumplir las regula-ciones de la materia, así como el incumplimientodel plan de manejo en aspectos que afecten ele-

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mentos esenciales de protección y sostenibilidad delbosque.

Los instrumentos de gestión forestal con queeste delito está relacionado son el plan dedesmonte y la respectiva autorización. Lapena es la establecida por el artículo 223º delCódigo Penal: privación de la libertad de unoa seis años. Nótese que aún quien es propie-tario de tierras con cobertura boscosa legal-mente clasificadas para conversión a usosagropecuarios, pero procede a la tala oquema sin la autorización de laSuperintendencia Forestal, comete el delito.Nótese también que eliminar los árbolessemilleros o violar las reservas ecológicasforestales, por ejemplo, además de las sancio-nes administrativas de la SuperintendenciaForestal, y que pueden incluir la reversión dela concesión o cancelación del permiso oautorización otorgados, constituyen delito.En cuanto al principio non bis in ídem (prohi-bición del ejercicio reiterado del ius puniendio derecho de punición del Estado), debetenerse presente: (a) que la proscripción de laconcurrencia de sanciones administrativas ypenales cuando hay identidad de sujeto,hecho y fundamento, se refiere a aquelloscasos en que no existe una relación de supre-macía especial de la Administración, lamisma que sí existe tratándose de concesio-nes, permisos, autorizaciones, licencias, rela-ción de la Administración con sus funciona-rios, etc.; (b) la interdicción del principio estáreferida a la desproporcionada reacciónpunitiva del Estado, pues el principio velapor la proporcionalidad de la sanción, y es enrazón de ello que proscribe la duplicidad deprocedimientos sancionadores, a saber, eladministrativo y el penal. En consecuencia,cuando existe una relación de supremacíaespecial, no repugnará al principio non bis inidem que, por ejemplo, la SuperintendenciaForestal sancione administrativamente conreversión de la concesión y multa, y la justiciaordinaria sancione con la respectiva pena pri-vativa de la libertad por delito de destruccióny deterioro de bienes del Estado y la riquezanacional, considerando la multa impuesta

por la Superintendencia Forestal a cuenta delo que falle como reparación civil.

5. Artículo 42º parágrafo V: Constituye acto de sus-tracción tipificado en el artículo 223º del CódigoPenal la utilización de recursos forestales sin auto-rización concedida por la autoridad competente ofuera de las áreas otorgadas, así como su comercia-lización.

Este delito está relacionado con el plan demanejo y su respectiva aprobación. La penaes la establecida por el artículo 223º delCódigo Penal: privación de la libertad de unoa seis años. En cuanto al principio non bis inidem, aquí caben dos hipótesis: (a) Que elculpable sea titular de un derecho otorgadopor la Superintendencia Forestal pero apro-veche los recursos sin plan operativo aproba-do o permiso otorgado o en áreas de su titu-laridad pero que no son materia del plan o elpermiso o, finalmente, fuera de las áreas desu titularidad. Como quiera que fuera, en estecaso existe una relación de supremacía espe-cial de la Administración, y, por tanto, cabe lasanción administrativa y la penal, bien que encuanto a la reparación económica debe res-petarse el principio de proporcionalidad,para lo cual la sanción ulterior debe conside-rar a cuenta la anterior o asimilarla. (b) Que elculpable aproveche los recursos sin ser titularde ningún derecho otorgado por laSuperintendencia Forestal. En este caso, esaplicable el principio non bis in idem y, enrazón de la supremacía de la potestad jurisdic-cional sobre la potestad sancionadora de laAdministración, la Superintendencia Forestaldebe pasar los obrados al fiscal competente,limitándose al papel de parte coadyuvante.

Puede decirse que el Régimen Forestal de laNación cuenta con la infraestructura jurídica nece-saria. Los problemas radican:

(a) En las fugas e inaplicaciones de herramientasclave, lo cual se analiza en el siguiente punto, y,

(b) En que no se observa una política de gerencia dela aplicación de las leyes teniendo en cuenta uncriterio de selectividad en función de que pros-

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pere la cadena y de que genere un efecto de irra-diación disuasiva de conductas contraventorasen el resto del universo de actores.

El carácter preliminar de este estudio no ha per-mitido indagar sobre la cantidad de casos en que lalegislación penal ha sido aplicada históricamentedesde la vigencia de la Ley Forestal, pero de unarápida entrevista a operadores jurídicos de opinióncalificada parece ser que los delitos tipificados en losparágrafos I, III, IV y V del artículo 42º de la LeyForestal no han pasado del papel. Los casos penalesreportados en el Cuadro 15 (Procesos externosatendidos 2005) responden más bien al parágrafo IIde dicho artículo. De una indagación a primeravista en los tres Juzgados de Ejecución Penal delDistrito Judicial de Santa Cruz, no aparece en laestadística ningún reo en cárcel por delitos foresta-les (esto tendría que verificarse con mayor análisis,pues los casos podrían estar registrados con lanomenclatura del Código Penal, como “Resistenciaa la autoridad”, “Falsedad ideológica”,“Destrucción y deterioro de bienes del Estado y lariqueza nacional”, etc.).

3 SISTEMAS DE MONITOREO YCONTROL

3.1 Breve descripción del sistema.

El sistema de monitoreo y control concebido por laLey Forestal, consiste en la articulación de lossiguientes elementos básicos:

Ingenieros al servicios de las actividades fores-tales concebidos legalmente como AgentesAuxiliares de la SF, cometiendo figura agravada dedelito de falsedad ideológica o material en caso defalsear la información. Esta herramienta, en tantored nacional de puntos focales a nivel de cada ope-rador forestal, fue concebida como la base misma opunto inicial del sistema de monitoreo y control.Considerando por todo lo que se puede ganar conella, esta es una apuesta en la línea correcta. El legis-lador asumió que los profesionales forestales eranlos aliados naturales de la conservación y el aprove-chamiento sostenible del bosque. Sin embargo, lapráctica demuestra que mayormente no es así. Elremedio no puede ser otro que aplicar la ley y poneren prisión a los profesionales que traicionan su deber

ético y defraudan la confianza depositada por elEstado al honrarlos como sus Agentes Auxiliares2.

Informes de ejecución de los POAF de las res-pectivas AAA con firma de un Agente Auxiliar,para verificación de cumplimiento al muestreo.Otra vez, la herramienta depende básicamente deque los Agentes Auxiliares no defrauden sus funcio-nes y atribuciones.

Inspecciones forestales por funcionarios de laSF o ciudadanos premunidos de Libramiento deVisita. La experiencia de las UMIF3 es altamentepositiva. Por tanto, esa herramienta debería ser pri-vilegiada por la SF. Por su lado, mediante elLibramiento de Visita el legislador creó la ficciónjurídica por la cual cualquier ciudadano investidode dicho instrumento, extendido por al SF a solacondición de no obstaculizar el normal desarrollode las operaciones forestales, se reputa como fun-cionario público en ejercicio de sus atribuciones.Como infraestructura jurídica, la herramienta esideal para la acción de las ONG que deseen desem-peñar el papel de watch-dog, pues esta vez actuaríancon autoridad pública. Sería deseable que la coope-ración internacional viera de activarla con el aportede fondos, pues el experimento dice relación con elcontrol social y la gobernabilidad de ancha base.

Unidades Forestales Municipales (UFM)4.Además de proponer al Ministerio de DesarrolloRural las Áreas Forestales de Reserva Municipal(AFRM) para concesiones a ASL y calificar a dichasASL, la ley prevé la delegación de facultades de la SFsegún el grado de implementación e idoneidad delas UFM para desempeñarlas. El año 2005 la SFdelegó funciones a los Municipios de Ascensión deGuarayos (Santa Cruz), Villa Serrano (Chuquisaca)y Cotagaita (Potosí). En la filosofía de promover lagobernabilidad forestal de ancha base, es importan-te fortalecer tanto esta línea de acción como la línea

26


2. Al año 2005 la SF tenía habilitados a 228 AgentesAuxiliares. Informe Anual 2005; SF, Santa Cruz, 2006. 3. El año 2005 la SF creo 15 Unidades Móviles de InspecciónForestal, que realizaron 2.328 inspecciones a nivel nacional.Su virtud es que, al ser móviles, hacen balance y contrapesocon las unidades operativas de sitio. Fuente: Informe Anual2005, SF, Santa Cruz, 2006. 4. El año 2005 realizaron 747 acciones de apoyo al RFN: 477de control forestal, 173 de apoyo logístico a las UMIF, 83 depromoción y capacitación del RFN, 10 de facilitación y 4 deresolución de conflictos. Fuente: Informe Anual 2005, SF,Santa Cruz, 2006.

de “Autocontrol Técnico Social” iniciada por la SFel 2005, y que tiene como principal ejecutor a laAsociación Forestal Indígena Nacional (AFIN), conel apoyo de CEADES y SNV.

Auditorias Forestales quinquenales. Estas audi-torias se aplican cada cinco años y a resultas de susdictámenes pueden revertirse los derechos otorga-dos. Para el caso de las operaciones certificadas, lasauditorias del sistema de certificación se validan porla SF.

Certificado Forestal de Origen (CFO). Estaherramienta está destinada a estrangular los pro-ductos forestales ilegales en el transporte, la trans-formación y la comercialización. Los CFO constitu-yen la pieza central del sistema de monitoreo ycontrol, en la medida que son la hipótesis de legali-dad de los productos forestales desde que las tron-cas salen del bosque. El mayor desafío de la SF esevitar que la herramienta siga siendo burladamediante las modalidades reportadas en el presenteestudios (ver el punto Tipos de tala ilegal).

Programas de abastecimiento y procesamientode materia prima (PAMP). La finalidad de estaherramienta es que los centros de procesamientoacrediten que se abastecen exclusivamente de bos-ques manejados o desmontes autorizados (asfixiarla oferta ilegal asfixiando la demanda ilegal). Unavez más, la hipótesis de legalidad es el CFO. Elpunto débil de esta herramienta (PAMP), es quepor consideraciones sociales (tutelar los puestos detrabajo), la SF aplica la ley con lenidad, llegando adecomisar la madera, y a lo sumo a imponer lamulta por el doble de su valor comercial, pero no alas clausuras temporales de los centros infractoresni mucho menos a las definitivas.

Puestos de control en puntos estratégicos (gar-gantas de paso forzado). Esta es una herramientaimprescindible, en la medida que está llamada aestrangular la ilegalidad en la circulación de lamadera. Sin esta herramienta poco sentido tienenlos CFO, y poco se justificaría la puesta a punto delos CFO si no se hace lo propio con los Puestos deControl.

Decomiso y remate de medios de perpetración.Lo que persigue esta herramienta es dejar sin trans-porte a la oferta ilegal y sin maquinaria de desmon-te al cambio de uso de la tierra. A diez años del RFNno se ha rematado ningún camión. La SF emite unaseñal de escaso o nulo riesgo de la ilegalidad cuan-do omite aplicar la ley a los medios de perpetración.

El elenco de delitos forestales. El artículo 42º dela Ley Forestal (ver arriba el punto Delitos tipifica-dos en la legislación forestal) recoge del CódigoPenal todos los tipos penales necesarios, y conside-ra los casos que tienen carácter de figura agravada.Pero, como se hace notar en el comentario, prácti-camente no son aplicados; con lo que el problemacon radica en la infraestructura jurídica, sino en lalenidad con que es operada.

Certificación Forestal Voluntaria. Esta herra-mienta pretende incorporar la sostenibilidad a losmecanismos del mercado y aliviar la carga del moni-toreo estatal. La SF valida las auditorías de la CFV.

3.2 Bases teóricas para un sistema demonitoreo y control

1. En el Anexo I “Herramientas del RégimenForestal de la Nación” figuran las herramientasconcebidas, con una visión de estructuralismo nor-mativo, para construir un régimen forestal. Talrégimen sólo puede existir si se aplican las herra-mientas en bloque, porque todas son piezas de unamisma maquinaria (régimen). Así, por ejemplo, laseguridad jurídica efectiva a favor de los actoresforestales regulares, es una precondición de la sos-tenibilidad, porque es una herramienta para eldesarrollo empresarial y un medio para ejercer ladefensa del bosque. Si ella no opera, los bosquesmanejados son avasallados por informales y, cuan-do no destruidos para usos agropecuarios, saquea-dos. Es obvio que dejar árboles semilleros, indivi-duos juveniles, parcelas permanentes deinvestigación, etc., para luego verlos aprovechadospor terceros o simplemente destruidos, quita todoestímulo al actor regular. Por eso, el primer puntalestructural del RFN fue el plazo suficiente de losderechos otorgados, establecido en términos delciclo forestal (40 años prorrogables según dictáme-nes de las respectivas auditorias forestales), la titu-laridad clara del derecho (que no tenga superposi-ciones con terceros) y la seguridad jurídica efectiva(lanzamiento de intrusos o avasalladores en 72horas mediante simple libramiento de evacuaciónadministrativa dictado por la SF y a ser ejecutadocon el apoyo de la Policía Nacional o, en su defectoo por previsión de rebasamiento de fuerzas, de laguarnición más cercana de las Fuerzas Armadas).Lo expresado por Richard Méndez Cossío,Intendente Jurídico de la SF, explica claramente que

27


en esta materia el problema no es de infraestructu-ra jurídica, sino de voluntad política para hacercumplir la ley (ver más adelante, numeral 3.3., elpunto Seguridad jurídica). En suma, siempre que elpresupuesto fundamental de la seguridad jurídicano se cumpla, un régimen forestal será más nomi-nal que real. Pero para que sea real además cadaherramienta debe cumplir los supuestos que inspi-raron su creación. En pocas palabras, debe ser pues-ta en práctica. En el Cuadro 15 (Principales fugas einaplicaciones) se evidencia que, una vez más, elproblema no es de infraestructura jurídica, sino delenidad en la aplicación de la ley o de simple inapli-cación de la misma.

2. Dada la vastedad de los bosques y la multipli-cidad de los actores, es por demás predecible que elsector forestal nunca podrá ser controlado, y nuncaserán suficientes los recursos para hacerlo, si elpunto de inicio de los sistemas de monitoreo y con-trol no consiste: (a) en discriminar los “pocos esen-ciales” de los “muchos triviales”, conforme al prin-cipio 80/20 de la ley de Pareto, de manera que seenfoque el 80% del esfuerzo en el 20% de las infrac-ciones que conllevan el 80% de los atentados contrala sostenibilidad (en el caso de la deforestación, porejemplo, mientras que 2.491 casos autorizados elaño 2005 implicaron 34.671 ha deforestadas, sólo60 casos fueron responsables de 50.000 ha defores-tadas ilegalmente; esto quiere decir que con 60acciones administrativas se habrían cubierto 50.000ha, en tanto que con 2.491 se cubrieron apenas dostercios de esa cantidad); y (b) en detectar los pocos“puntos de estrangulación” que pueden ser utiliza-dos para asfixiar el grueso de dichos atentados (porejemplo, si de inicio se hubiera rematado un solocamión del eje Beni-Pando-La Paz, otro del ejeSanta Cruz-La Paz y otro del eje Sur, también deinicio se habría cumplido la hipótesis de la ley dedejar sin transporte a los productos ilegales, porquelos demás camioneros habrían evitado caer en lomismo; y si con la misma lógica de distribuciónterritorial también de inicio se hubiesen clausuradocentros de procesamiento, tempranamente sehabría empezado a cumplir la hipótesis de la ley dedejar sin consumo a la oferta ilegal).

En consecuencia, la regla de oro debe ser la selec-tividad en función de las prioridades regulatorias.Eso implica que en la gerencia de los sistemas demonitoreo y control un primer principio a aceptar-se es que nunca será posible controlar y monitorear

todo, por lo que, en un decir puramente referencial,debe tratarse de identificar el 20% de los casos quegenera el 80% de los problemas, asignándose el 80%de los esfuerzos y recursos al control de dicho 20%.Un segundo principio debe ser el de la verificaciónpor muestreo, lo que implica aplicar una ejemplarsanción correctiva en pocos casos, pero significati-vos y estratégicamente distribuidos, y procurandogenerar el máximo efecto posible de irradiaciónpreventiva en el resto del universo de actores (altogrado de difusión de las sanciones aplicadas).Finalmente, debe aceptarse que sin utilizar eficien-temente los “puntos de estrangulación”, es práctica-mente imposible obtener resultados satisfactorios.

3.3 Grado de aplicación en el caso deBolivia

De los cuatro cuadros que siguen puede observarseque la SF, siguiendo su tradición de diez años, hatrabajado arduamente en la gestión 2005 (estadísti-ca de los procedimientos administrativos sanciona-dores, las multas aplicadas, los productos decomi-sados y rematados y los procesos externosatendidos). Sin embargo, a juzgar por el cuadro“Principales fugas e inaplicaciones”, la SF no siem-pre habría procedido con una “economía sanciona-toria” conformada a los ejes teóricos y principiosanteriormente indicados. Eso podría explicar lapercepción de Antonio Patiño (Unidades Móvilesde Inspecciones Forestales —UMIF—) de que “enel Régimen Forestal de la Nación, la columna jurí-dica es la que no ha funcionado, porque no hay san-ciones”5. Por su lado, la funcionaria Fátima Vargas(Intendencia Técnica) reconoce que “los programasde abastecimiento de materia prima, los informestrimestrales, los planes operativos anuales forestalesy sus informes, fueron puros documentos, noshemos llenado de papeles y no hemos desarrolladolas herramientas”6 Se sabe que hasta la fecha no seha rematado ningún camión como medio de perpe-tración, con lo que el punto de estrangulación con-sistente en dejar sin transporte al productor ilegal,no ha sido utilizado. En los 60 casos de desbosqueque abarcaron 50.000 ha en una sola campaña, tanevidente como que tuvieron que haberse efectuado

28


5. Comunicación personal.6. Comunicación personal.

en forma mecanizada, es que tuvieron que haberintervenido empresas que precisamente tienencomo objeto societario prestar servicios de desbos-que. Estas empresas no se habrían atrevido a inter-venir sin exigir previamente a sus contratantes lascorrespondientes autorizaciones de la SF, de saberque sus maquinarias corrían el riesgo de ser deco-misadas y rematadas como medios de perpetración.Por su lado, mientras no hallan centros de procesa-miento clausurados, la asfixia de la oferta ilegal

(bosques = difícil monitoreo) por vía de la asfixiade la demanda ilegal (ciudades = fácil monitoreo)no se da, y los Programas de abastecimiento demateria prima permanecen en el plano de los pape-les, sin llegar a constituirse en la herramienta pen-sada por el legislador.

Merecen comentario especial las siguientesherramientas:

29


CUADRO 11Procedimientos administrativos sancionadores 2005

Expedientes

ConCon Etapa Bajo Resolución

Oficina Local Aperturados Resolución Sumaria Recurso* Ejecutoriada

Santa Cruz 288 204 84 15 140Beni 155 104 51 8 64Pando 41 33 8 5 16La Paz 50 38 12 4 30Cochabamba 51 51 0 1 50Tarija 64 59 5 6 58Chuquisaca 29 25 4 0 24Total 678 514 164 39 382

*Incluye recursos jerárquicos remitidos a la Superintendencia General del SIRENARE.

Fuente: Informe Anual 2005, Superintendencia Forestal, Santa Cruz 2006.

CUADRO 12Multas aplicadas, pagadas y pendientes 2005

Multas

Aplicadas Pagadas Pendientes

Departamento $US Bs. $US Bs. $US Bs.

Santa Cruz 24.888,53 211.495,73 6.213,69 83.505,49 18.674,84 127.990,24Beni 27.112,75 380.141,93 6.868,60 283.527,46 20.244,15 96.614,47Pando 5.989,82 12.589,00 5.974,10 7.619,00 15,72 4.970,00Chuquisaca 0,00 2.529,00 0,00 1.451,00 0,00 1.078,00La Paz 9.865,37 70.407,56 227,74 62.213,20 9.637,63 8.194,36Tarija 923,35 0,00 676,21 0,00 247,14 0,00Cochabamba 0,00 129.651,67 0,00 94.085,27 0,00 35.566,40TOTAL 68.779,82 806.814,89 19.960,34 532.401,42 48.819,48 274.413,47


30


CU

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464.

435,

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1824

2.15

7,60

1.31

14,

51.

507,

8419

7.31

1,63

433

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2006

.

31


CUADRO 14Procesos externos atendidos 2005

Procesos

Departamento Coactivo Penal Constitucional Laboral Denuncia Penal

Santa Cruz 32 3 0 0 7 Beni 0 0 0 0 0Pando 0 0 0 0 0Chuquisaca 0 0 0 0 0La Paz 1 0 1 0 7Tarija 11 2 0 1 9Cochabamba 1 1 0 0 0TOTAL 45 6 1 1 23


CUADRO 15Principales fugas e inaplicaciones

HERRAMIENTA FUGA/INAPLICACIÓN

Certificados de origen (CFO) No utilización de CFO1 (trozas) por algunosactores formales ni de CFO2 en algunas ventas.Comercialización de CFO para lavado.Utilización para extraer madera de otro lado.Escasa persecución criminal de los responsables.El crimen sigue pagando.

Programas de abastecimiento y procesamientode materias primas (PAPMP)

Falta de verificación en centros deprocesamiento de la veracidad de sus informestrimestrales. Se trabaja fundamentalmente con lainformación de los propios centros. Los agentesauxiliares presentan PAPMP con cifras altas paraencubrir lavado.Al no haber clausurastemporales ni definitivas, no opera el supuestode la Ley de asfixiar la oferta ilegal asfixiando lademanda ilegal.

Planes de trabajo y autorizaciones de desmontesy quemas controladas

El 90% o más de la deforestación es ilegal yqueda impune por falta de capacidadinstitucional para monitoreo, control ypersecución. No se rematan medios deperpetración. No se persigue criminalmente alos responsables. El crimen paga con lapropiedad de tierras agropecuarias.

(Continuado en la página siguiente)

� Seguridad jurídica efectiva. Según RichardMéndez Cossio, Intendente Jurídico de la SF, “elejercicio de la tutela efectiva del RégimenForestal no es oportuno porque sistemáticamen-te las fuerzas del orden (policía y fuerzas arma-das) se niegan a coadyuvar en la aplicación deltratamiento jurídico a las ocupaciones de hechode los bosques y tierras forestales, entretanto no

haya una orden expresa del Ministro de Defensao de Gobierno”7.

� Certificados de origen. El hecho de que una delas infracciones más comunes gire en torno a losCertificados de Origen (falsificación, adultera-ción, carencia, venta, instrumento de lavado,etc.), es prueba de su importancia. El mensaje

32


CUADRO 15(continuado)

HERRAMIENTA FUGA/INAPLICACIÓN

Ingenieros y técnicos de la actividad privadacomo agentes auxiliares (Supuesto de la Ley:crear una red nacional de agentes coadyuvantesal control oficial).

En general trabajan al gusto del cliente, sonsimples firmantes de documentos y no hacenseguimiento en campo. Hasta donde se sabe, nohay un solo Agente Auxiliar que esté purgandocondena por delito de falsedad ideológica omaterial,Art. 42-II Ley 1700, con lo que elcrimen paga con las remuneraciones aparejadasa la “venta” de la fe pública como mantoprotector de delitos.

Decomisos y remates, incluyendo medios deperpetración

En 10 años de RFN jamás se ha rematado unsolo camión (medio de perpetración), siendoque la Ley lo pensó como “cuello de botella”para estrangular al productor ilegal dejándolo sintransporte

Programa permanente de difusión (reemplazar lacultura de la informalidad por el sentido deciudadanía en relación con los bosques)

Fue pensado por la Ley para provocar unproceso creciente de acatamiento voluntario, departicipación ciudadana y control social, comoelementos esenciales de un Estado de derecho.Prácticamente no ha sido aplicado en lostérminos del art. 23º-II-a del ReglamentoGeneral.

Puestos fijos y unidades móviles de control No hay una red de puestos fijosestratégicamente ubicados. Los que hay notienen apoyo policial. No hay recursos paraunidades móviles (UMIF ha logrado excelentesresultados, que señalan la línea a seguir).

Estatus jurídico privilegiado de laSuperintendencia Forestal

Desde la terminación del mandato del primerSuperintendente no se ha vuelto a designar unoa propuesta del Senado, lo que le resta poder dearbitraje al interino y lo torna vulnerable a laspresiones políticas y de los factores de poder, yaque puede ser removido en cualquier momentosin expresión de causa.

7. Comunicación por correo electrónico.

que dan las infracciones no es que debe ser eli-minado, sino que hay que seguir afinando suaplicación para que no sea burlado.

� Agentes auxiliares. Fátima Vargas, responsableoperativa de la SF, manifiesta: “Una herramien-ta clave fue el agente auxiliar, pero la culturamisma de la informalidad, la falta de ética profe-sional, hace que el peor enemigo sea en estosmomentos el agente auxiliar. En Concepciónhay unos 8 agentes auxiliares y todos tienenhasta diez sumarios administrativos por falsedadideológica”8 Olvis Camacho, hasta hace pocoIntendente Técnico, sigue apostando a los agen-tes auxiliares, pero con sanciones severas. En lavisión de Camacho, lo que debe hacerse es “des-terrar toda la papelería innecesaria y la gente delas oficinas se usa para controlar; las UnidadesMóviles van al monte y ajustan a los agentesauxiliares; los Municipios reciben ingresos porresultados, por cada infracción detectada un altoporcentaje va para la municipalidad”9

� Puestos de control. Según Roberto Ríos10, Jefede la Oficina Local de La Paz de la SF, “sólo enjulio pasaron 70 camiones sin CertificadoForestal de Origen por el puesto de control deYucumo, y que es clave porque por ahí tiene que

pasar a La Paz o salir a Arica toda la madera deSan Borja, Rurrenabaque, Riberalta, Cobija,Guayaramerín, etc.”. Preguntado por qué pasa-ron, respondió que por corrupción de la policía.Esto prueba que los puestos de control en luga-res estratégicos constituyen una herramientafundamental para estrangular la ilegalidad por ellado de la circulación de los productos, ya queperseguirlos en los lugares de generación (losbosques) es virtualmente imposible. Como lospuestos de control son costosos, tienen que estarubicados en puntos realmente estratégicos (gar-gantas), para que sean pocos.

� Programa de abastecimiento de materia prima.Si la herramienta se convierte en “papelería for-mal” y nunca concluye en clausuras temporaleso definitivas de centros infractores, la maquina-ria (el régimen) no funcionará bien, porque unapieza fundamental no ha empezado a hacerlo.

� Decomiso y remate de medios de perpetración.Al igual que la herramienta anterior, dejar sinservicio de transporte a los “piratas” y sin servi-cio de tractoreo a la deforestación ilegal, fue, entérminos del estructuralismo normativo, unaestrategia bien pensada por la ley. Sin embargoen los hechos el decomiso y remate se limita a losproductos forestales ilegales y se deja intactos losmedios de perpetración, la herramienta no estásiendo utilizada.

33


8. Comunicación personal.9. Comunicación personal.10. Comunicación personal.

E l reciente documento “Las mejores prácticaspara fomentar la observancia de la ley en elsector forestal”1 refiere que las causas subya-

centes de las operaciones ilegales en el sector forestalson la existencia de un marco normativo y jurídicodeficiente; una escasa capacidad de aplicación; lainsuficiencia de datos e información sobre los recursosforestales y las operaciones ilegales; y la corrupción enel sector privado y en el gobierno.

Sin embargo, cabe preguntarse si todas ellasdeben ser concebidas como causas subyacentes,pues algunas más bien podrían entenderse comocausas aparentes o efectos de las verdaderas causassubyacentes, que son las que demandan una solu-ción para que las causas aparentes y los efectos pue-dan modificarse. Por ejemplo, y como ya se ha refe-rido, el actual Superintendente Forestal conceptúaque culturalmente gran parte de los involucrados nosiente la necesidad de respetar y cumplir las normas.El que quiere, si encuentra la oportunidad de hacer el“chanfle” a la autoridad y a las normas, considera quelo está haciendo bien. En tales circunstancias no hayfuerza que valga, ni normas que sirvan2. Esa culturade la informalidad sí es una causa subyacente, y dicede la necesidad de subvertir un estado de concien-cia respecto a lo que, además del valor intrínseco de

toda forma de vida, significan para el desarrollo y elbienestar de los pueblos los bosques y sus valoresasociados. De otro lado, si bien puede ser perfeccio-nado, en el caso de Bolivia, por ejemplo, no parececorrecto asignar la calidad de causa subyacente a laexistencia de un marco normativo y jurídico deficien-te, pues, como puede observarse del conjunto deherramientas listadas y descritas en el Anexo I, setrata de una de las pocas legislaciones del mundodiseñadas de ex profeso en términos del estructura-lismo normativo. Es decir la legislación Bolivianacuenta con los elementos estructurales suficientespara “atenazar” el objeto de regulación, incluyendoun diseño institucional de la SF idóneo para el arbi-traje del RFN libre de las presiones políticas y de losfactores de poder. De manera que en dicho casomás bien se trata de una escasa capacidad de aplica-ción, pero, otra vez, esa no es una causa subyacente,sino el efecto de una causa subyacente, a saber, laescasa asignación de recursos a la SF, el escasoapoyo que recibe de la Policía Nacional y lasFuerzas Armadas, y la obstaculización de sus tareaspor otros organismos del propio Estado, como laSuperintendencia Agraria y el Instituto Nacional deReforma Agraria, debido, como causa subyacente, ala escasa importancia que todavía el Estado y laclase política le siguen dando a los bosques y susvalores asociados. Y siendo la raíz misma del pro-blema aún no resuelto, la solución consiste en ele-var el tema de los bosques al sitial de las estrategias

Causas subyacentes o estructurales

CAPÍTULO CUATRO

35

1. FAO, Estudio FAO: Montes 145, Roma, 2006.2. Martínez, José Antonio; comunicación por correo electró-nico.

de Estado para preservar la integridad territorial delEstado, lo que pasa por hacer ver a la clase políticay los tomadores de decisión que son los bosques ysus valores asociados los que hacen esencialmente adicha integridad.

El mismo documento arriba citado —y que inte-resa analizar en la medida que la cruzada contra ladeforestación y la tala ilegal sólo será exitosa si partede bases conceptuales correctas— expresa que sinuna voluntad política firme de mejorar la observanciade la legislación forestal, las medidas que se puedanadoptar sólo tendrán posibilidades limitadas de darbuenos resultados. Eso es cierto, pero la voluntad segenera siempre sobre la base de una determinadaconvicción, de manera que la causa subyacente noes la falta de voluntad política, sino la falta del pre-supuesto para generarla. Y el hecho es que no segenerará mientras en la clase política prevalezca laconcepción de los bosques como un estorbo para eldesarrollo y un objeto importante sólo para lacomunidad ambientalista. Un ejemplo claro de estacausa subyacente es que en algún momento unMinistro de Desarrollo Sostenible y MedioAmbiente (hoy Desarrollo Rural), o sea el propiodueño de casa, en una reunión de trabajo sostenidaen la SF formuló en la pizarra una regla de tres sim-ple respecto a las exportaciones y el aporte al PBI delos pocos millones de hectáreas destinados a la agri-cultura y los muchos destinados a la producciónforestal, concluyendo que el sector no lograba justi-ficarse. Y si lo que eso está diciendo es que en lamentalidad de la clase política todavía no ha caladosuficientemente la convicción sobre la importanciade los valores asociados a los bosques (diversidadbiológica, servicios ambientales, hábitat de pueblosindígenas), también dice que lograr que se arraigueesa convicción sigue siendo el punto de partida paragenerar voluntad política.

Nuevamente, es por eso que, como una forma deagregarle valor a un proceso de reflexión a escalamundial que ya lleva más de una década, en el pre-sente estudio se plantea que la base misma de lalucha contra la deforestación y la tala ilegal debeconsistir en posicionar el tema de los bosques y susvalores asociados en el sitial de las estrategias deEstado para conservar la integridad territorial delEstado. Ganada esa guerra conceptual, el resto ven-drá por añadidura. Por ejemplo la voluntad políti-ca, comportamiento ciudadano con respecto a los

bosques, asignación de recursos, aparato institucio-nal eficiente, seguridad jurídica y atención privile-giada a los actores forestales regulares como custo-dios de un patrimonio natural que pertenece ybeneficia a toda la nación, apoyo oportuno y eficazde la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas en elauxilio que les sea solicitado por la autoridad civilcompetente, etc. En este orden de ideas, seguida-mente se ofrece una lectura de causas subyacentes.

� Permitiéndose la licencia de recurrir al leguajegráfico tan sólo por su eficacia expresiva, podríadecirse que en términos generales —lo cualadmite excepciones—, para los Ministros deHacienda los bosques no son parte de la hacien-da nacional; para los de Agricultura, son el estor-bo a remover con el fin de tornar tierras desper-diciadas en parte de la hacienda nacional. Deigual forma para los Ministros de Defensa, losbosques son la peor dificultad para movilizartropas hacia las fronteras en caso de tener quedefender una integridad territorial del Estadoque de fronteras para adentro todos lo días seerosiona a manos de la devastación de sus bos-ques y el saqueo de sus recursos. Para las agen-cias de reforma agraria, los bosques son la prue-ba irrefutable del carácter ocioso de la tierra, ypor eso las áreas boscosas son llamadas tierrasbaldías o abandonadas, y el propietario que hayacometido el pecado de no destruirlos, merece sercastigado con la reversión. Para los saqueadoresde madera, son las minas de nadie que están paraser saqueadas al ganar por todos. El bosque espara los desempleados y subempleados locales,lo que el taxi para sus pares en las ciudades enque tal servicio es de libre acceso: con magrosque sean los ingresos, altos los riesgos y sufridaslas jornadas, hasta que se les ocurra otra cosa ose les presente otra oportunidad. Ellos resuelvensus necesidades y su tiempo echándole mano a loque puedan sacar del bosque. Para el que orien-ta sus inversiones hacia la estancia ganadera o loscampos agrícolas establecidos, el bosque es laeconomía puente hacia la economía definitiva, ala que después podrá servirle de caja chica. Parael desheredado, el bosque es lo que hay que lim-piar y sembrar, para tener qué comer. Para lasculturas andinas, los bosques son lo que debetumbarse y quemarse, ciertamente para lograr

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tierras labrantías, pero también para que nosigan dando tan mal aspecto y alojando culebras.Para el policía, el fiscal y el juez, son esa marañainfestada de alimañas que se afanan en defenderunos indolentes llamados ecologistas. Para elcomún de los habitantes de la urbe, son algo quequeda muy lejos de aquí, y con lo que yo nadatengo que ver, porque nada tiene que ver conmi-go. Para el que quiere ser un actor forestal regu-lar, los bosques son el dolor de cabeza de no cali-ficar nunca para un título de propiedad sóloporque no los destruye, de tener que cuidarlosde mil asechos por mil flancos y en año redondo,y de ser percibido por la sociedad como el depre-dador por antonomasia de la naturaleza, con lafoto del camión transportando madera rollizacomo la prueba plena de su crimen. Es en elmarco de ese paisaje que se dan la tala ilegal y ladeforestación irregular, que luego se espera queunas solitarias y desnutridas agencias forestalesaplaquen.

� Una causa de fondo es que el patrón culturaldominante está hasta ahora signado por unaconcepción de los bosques como tierras desper-diciadas. Bajo estas condiciones los bosques noestarán seguros mientras amplios sectores de lasociedad no sean ganados a su defensa. El reme-dio consiste en hacer entender a la sociedad cuá-les son los valores asociados a los bosques. Sibien de sus servicios ambientales dependen nosólo el desarrollo y el bienestar de los pueblos enel largo plazo, sino también la viabilidad ecoló-gica del planeta y la propia seguridad alimenta-ría. Lo cierto es que por ahora el concepto deservicios ambientales continúa confinado en lascuatro paredes de la experticia especializada, sinsiquiera haber llegado a permear la cultura gene-ral de la clase política y los decisores de Estado.De manera que ha llegado la hora de introduciral mercado, por vía regulada, el pago de los ser-vicios ambientales, pues (a) no son suficientes nijustas las limitaciones legales inherentes a la asig-nación de usos a la tierra, porque “implican queuna parte de la sociedad es gravada con determi-nadas cargas para beneficiar a toda la sociedad”;(b) “quien se beneficia de un servicio ambientales quien debe remunerarlo”; y (c) “sólo estamedida generaría un efectivo impacto pedagógi-co en la sociedad acerca de la importancia de los

bosques y otras fuentes de generación, a saber,cuando la sociedad tenga que pagar por los ser-vicios ambientales”3.

� En lo que respecta específicamente a la tala ile-gal, a estas alturas del proceso del RFN (10años), en Bolivia debería darse como un fenó-meno más bien marginal, en tanto que la figurade ASL fue ideada por la Ley 1700 de 12 de juliode 1996 precisamente para acabar con la infor-malidad de los denominados “pirateros” o“cuartoneros”. La ley les dio la oportunidad deorganizarse y acceder a concesiones forestalespor cuarenta años, como cualquier empresaconcesionaria. Sin embargo, es un hecho que lainveterada cultura de la informalidad, tan difun-dida como arraigada, todavía no ha podido sererradicada del todo —ni mucho menos—, demanera que hay nuevos “pirateros” que, entreotros, piratean madera a los antiguos, ahoraorganizados como ASL. La funcionaria FátimaVargas los denomina “los que no le tienenmiedo a nada.” Tampoco todas las ASL han olvi-dado del todo sus antiguas prácticas (ver Tiposde tala ilegal), y no todos los dirigentes de lospueblos indígenas repudian arreglos soterradosque desmedran el patrimonio forestal comunita-rio, cuando no sus propias tierras (ver Recuadro3). Como se ha visto en este estudio (ver Tiposde tala ilegal), también hay empresas concesio-narias comprometidas en el uso de POAF comomanto encubridor de ilegalidades tan gravescomo el lavado de madera fina extraída de terri-torios indígenas y áreas protegidas. Por ningunode todos estos casos hay reos en cárcel, no obs-tante que todas las conductas descritas están cla-ramente tipificadas como delitos (ver Delitostipificados en la legislación forestal). Cuandopor cada segmento de infractores hayan deter-minados culpables purgando condena (ver elconcepto de “economía sancionatoria” en elpunto Grado de aplicación en el caso de Bolivia,así como en las conclusiones), por efecto irra-diación la cultura de la ilegalidad empezará asustituirse por la del acatamiento, y sólo enton-ces irán desapareciendo “los que no le tienen

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3. Andaluz, Antonio; Bases conceptuales para un enfoque delos servicios ambientales a partir del estructuralismo norma-tivo”, SBDA, Santa Cruz, 2005.

miedo a nada”, vale decir, cuando finalmentetengan a qué temerle.

� Para ir al terreno de las exigencias técnicas quepueden desanimar el ingreso a la formalidad,cabe señalar que no hay organización vinculadaal Manejo Forestal Comunitario (MFC) que noreclame la flexibilización de los requisitos técni-cos y procedimientos sobre planes de manejo.Así, por ejemplo, se sostiene que el proceso deaprobación de los mismos “desincentiva la inte-gración de las comunidades al régimen forestal yes percibido como exigente, burocrático, pococlaro y altamente costoso”4. Desde la otra orilla,Lincoln Quevedo, actual Intendente deDesarrollo Forestal, manifiesta: “Discrepo enque las actuales normas de manejo hayan frena-do el manejo comunitario. Este es un errorcomún, de tratar de encontrar razones de faltade participación campesina/comunitaria en lasnormas. El mismo error se comete respecto a lacertificación forestal cuando se argumenta quelos estándares –o costos– de certificación sonmuy altos. En realidad, el problema es estructu-

ral, básicamente conectado con la falta de capa-cidades de organización productiva, experienciatécnica y economía. En todo caso, sea quien seaque haga el manejo, éste debe ser sostenible, yeso implica un nivel de dificultad y estándaresque se reflejarán en cualquier norma técnica. Entodo caso, informo que las normas para TCOsfueron liderizadas por un especialista social(Cristian Vallejos) y las de planes de manejo <200 ha por un experto en forestería social (JamesJohnson)”5. Esto significa que un punto pen-diente, y que debe ser abordado con toda urgen-cia, consiste en que todos los actores envueltosen el tema se sienten a debatir y determinar cuá-les son los aspectos vinculados al manejo en sí, ycuáles los referidos a trámites que podrían sim-plificarse.

� Finalmente, es evidente que un régimen conmuchas fugas en las herramientas clave de moni-toreo y control, cuando no manifiesta inaplica-ción de las mismas (ver Cuadro 15 y Delitos tipi-ficados en la legislación forestal), todavía no hallegado a conformarse del todo en un régimenpropiamente dicho; en consecuencia, resultanatural que en la misma medida subsista todavíala correspondiente proporción de prácticas ile-gales, toda vez que, en esa misma medida, el cri-men forestal sigue pagando.

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4. Benneker, Charlotte et al; Análisis del proceso de aproba-ción de los planes de manejo forestal de organizaciones indí-genas; en Toledo, M. 2006 (ED). III Reunión Nacional sobreInvestigación Forestal, manejo integral del bosque: desarrolloy conservación. Instituto Boliviano de Investigación Forestal.Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. 5. Comunicación por correo electrónico.

Una clara lección del caso boliviano es quecuando las nuevas exigencias redundan enherramientas de gestión empresarial y base

consistente para la toma de decisiones gerenciales,rápidamente acaban siendo aceptadas. Al principiodel RFN inclusive las empresas líderes mostraronprevención y resistencia a los requerimientos lega-les. Sin embargo, tras la fase de entrenamiento, pro-cedieron a la elaboración de los Planes Generales deManejo Forestal —PGMF— y los PlanesOperativos Anuales Forestales —POAF—, y descu-brieron lo extremadamente útil que les resultabatener inventarios y censos comerciales, porquetodas las posibilidades de desarrollo empresarialpartían por saber qué es lo que se tiene, dónde ycuánto. Además de comprobar que las ventajasambientales ofrecidas por una red de caminos ycampos de rodeo debidamente planificados, redun-daban en las correspondientes ventajas económicasy operativas. Hoy es común encontrar a un capatazmanejando en el monte el mapa en que cada indivi-duo a cosecharse está georeferenciado y plaquetea-do. También las comunidades han aprendido rápi-damente a desempeñarse en la elaboración deplanes generales y planes operativos, de manera queel manejo del conocimiento no ofrece dificultadesmayores que las connaturales a todo proceso deaprendizaje. El problema tiene que ver más biencon el manejo de los costos, donde se dan dos situa-ciones: (a) para comunidades muy pobres hasta los

costos más bajos siempre resultarán muy elevados,de modo que el remedio no consiste en eliminar losrequerimientos, sino en ayudarlas a cumplirlos; (b)hay casos de actores forestales que son sorprendidospor profesionales que cobran excesivamente. Entodo caso, de cara a que no se constituyan en induc-tores de ilegalidad, lo deseable es que se reduzcan,tanto como sea posible, las exigencias y sus costosasociados. Esto debe analizarse serenamente, a finde no pasar por alto los requerimientos técnicosque dicen relación con los supuestos básicos de sos-tenibilidad.

En lo que respecta a los planes de ordenamientopredial (POP), decididamente debe procederse auna radical simplificación, porque, dada su comple-jidad y sus costos, en estos momentos sí se compor-tan como un inductor de ilegalidad en el terreno dela deforestación. Además, la herramienta ha sidodistorsionada en muchos casos, y convertida envehículo de lavado del cambio de uso de tierrasforestales.

En cuanto a la información y el acceso público ala misma, la SF cuenta con una Unidad de Sistemade Información que tiene una base de datos ofreci-da al público mediante la páginawww.sforestal.gov.bo en que se ofrecen las resolu-ciones emitidas, los informes anuales de gestión, losinstructivos y directrices dictados, los procedimien-tos administrativos en curso e información estadís-tica sobre PGMF, POAF, PAPMP, autorizaciones

Manejo del conocimiento eInformación

CAPÍTULO CINCO

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de desmonte, registro de empresas, registro deAgentes Auxiliares, información sobre Certificadosde Origen emitidos por las Unidades Operativas deBosques (UOB) y las Oficinas Locales (OL), asícomo de su paso por los puestos de control, etc.Cualquier persona puede acceder a los instrumen-tos de manejo tanto en la sede central como en lasOL, así como obtener mapas base para elaboraciónde los mismos, mapas de derechos forestales a nivelnacional, departamental o de municipio. Respecto alas necesidades, Mercedes Barrancos, Jefe de laUnidad, expresa1 que se requiere más personal,

puesto que en la actualidad sólo dos profesionalesasumen toda la carga de trabajo, y que lo ideal seríatener un centro con acceso a todas las UOB, conflujo de información de ida y vuelta, y con capaci-dad de análisis de datos a nivel nacional, pues segeneran muchos datos pero la institución no pro-porciona toda la información que se podría proce-sar. En general, la vocación de transparencia ha sidouna innegable virtud de la SF en sus 10 años de eje-cutoria institucional.

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1. Comunicación personal.

E n términos generales, el segmento empresa-rial moderno no sólo tiene una larga expe-riencia y un nivel tecnológico razonablemen-

te competitivo, sino también, y a condición de quese le brinde seguridad jurídica, la capacidad de irponiéndose al día de acuerdo a los nuevos requeri-mientos y desafíos que se vayan presentando en elcamino. El caso de su incorporación a la certifica-ción forestal voluntaria es un claro ejemplo de sucapacidad de respuesta a los nuevos desafíos. Desdeluego, todavía queda mucho terreno por conquistaren materia de competitividad aún para las empresasmás adelantadas. Comenzando por el hecho de quela oferta aprovechable total en términos sosteniblesha sido estimada en el orden de 24.5 m3/ha, comouna media de las seis formaciones boscosas deBolivia (Cuadro 2), y según la media aprovechadaanualmente todavía no se ha podido llegar a los 5m3/ha, vale decir al 20% de la oferta actual. La rutaal incremento ciertamente pasa por seguir incorpo-rando al mercado nuevas especies con condicionesfísico-mecánicas y de trabajabilidad idóneas, peroello, además de asignación de recursos, toma sutiempo. Asimismo, debe asumirse que hay limita-ciones tecnológicas cuando, tomando el rendimien-to promedio, la transformación primaria de lamadera rolliza no supera el 35% de rendimiento,siendo que a nivel internacional se reconoce un ren-dimiento promedio de 55%. De otro lado, en tér-minos de competitividad el costo promedio de pro-

ducción de US$ 0,45/pt presenta obvias desventajasfrente a un costo que, para especies latí foliadas, nosupera los US$ 0,30/pt en otros países. A esta reali-dad, además de la condición enclaustrada del país yde las limitaciones de su red vial, hay que sumarlelos costos de transacción del sector exportador, elmismo que debe satisfacer requisitos de identifica-ción tributaria, Matricula de Comercio, Registrodel Exportador (REX), todos los requisitos de RFN,inscripción en la Cámara Forestal de Bolivia (CFB)y en el Registro Sanitario de Exportación. Dado elcarácter preliminar de este estudio, el esfuerzo se halimitado a hacer notar las distintas ventanillas quedeben ser sorteadas. Además de que ello merece unanálisis a la luz de experiencias de simplificación yabastante adelantadas en otros países (por ejemploColombia y Perú), seguramente existen posibilida-des de simplificación administrativa en el tramo deldespacho aduanero y de la Unidad de Certificaciónde Origen (Anexo 2).

Un indudable desafío para el sector forestal boli-viano consiste en hacer competitivas a las operacio-nes forestales comunitarias (comunidades indíge-nas y campesinas, ASL). Y si ahí la solución realistapasa por otorgarles asistencia técnica y financiera einsertarlas en las cadenas productivas bajo un crite-rio de división social del trabajo que, en el marco dealianzas justas, permita a las comunidades comen-zar haciendo lo que ya saben hacer o están en con-diciones de aprender rápidamente. El gran riesgo

Competitividad del sector forestal

CAPÍTULO SEISES

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esta en que caigan, o se las haga caer, en la tentaciónde comenzar desde lo que debería ser el punto dellegada o algún punto intermedio, y no desde lo quenaturalmente ya está dado como el punto de parti-da. En tal sentido, la filosofía debería ser que lasexperiencias comunitarias avancen diferenciada-mente, conforme al terreno que cada una de ellasvaya ganando en la cadena productiva. De modoque, siempre a cambio de alianzas justas, no deberíacausar extrañeza que el punto de arranque de una

comunidad fuera la venta de árboles en pie o apea-dos y despuntados, para ir avanzando a su propioritmo en la agregación de valor, en la perspectiva deque algunas comunidades pudieran llegar en algúnmomento hasta la exportación de productos acaba-dos. Pero pensar —como es una tentación nadainfrecuente— en que comiencen con maquinariade arrastre, camiones y aserraderos, sería un graveerror1.

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1. “…que la inyección masiva de recursos no es de por sí lasolución para el desarrollo autosostenido, si no se genera elacto de desarrollo o deseo de desarrollarse, lo prueba el ase-rradero llave en mano entregado a través del ProyectoEspecial Pichis-Palcazu a la comunidad indígena Yanesha deIscozacín. Si nunca llegó propiamente a levantar el vuelo, elhecho es que ahora no queda piedra sobre piedra. ¿Cuántoquedará de aquí a una década en la comunidad indígena chi-quitana de Lomerío, en el oriente boliviano, de todo el cho-rro de recursos que año tras año invierte APCOB o BOLFORen su aserradero y en la certificación internacional de sus bos-

ques, si no se genera el acto de desarrollo en la comunidad?Posiblemente lo mismo que ha quedado de las empresas depropiedad social en el Perú después de cientos de millones dedólares de inversión estatal: nada. O sea lo mismo que va que-dando en los indígenas Chimanes del nor-oriente bolivianodespués de años de ejecución del financieramente bien nutri-do proyecto de la OIMT para el desarrollo de un territorioque —en términos de concentración— cuenta con la mayorriqueza de caoba del mundo” (Andaluz, Antonio; La opera-ción tábano: conversación sobre el papel del agente de cam-bio en el desarrollo de base, Editorial El Bucéfalo, segundaedición, Santa Cruz, 2003).

1 GENERALES

Conforme al criterio de estimación aplicado en elpresente estudio, podría asumirse qquuee eell oorrddeenn ddeell4400%% ddeell ttoottaall ddee llaa mmaaddeerraa mmoovviiddaa eenn eell mmeerrccaaddoopprroovviieennee ddee llaa ttaallaa iilleeggaall.. Aparte del madereo mani-fiestamente clandestino conocido como “pirateo” yconstituido por el robo de madera de cualquier áreapública, privada o social, se dan distintas modalida-des de trasiego que tienen por objeto dar visos delegalidad (“lavado”) a madera extraída ilegalmente.Entre los mecanismos más usuales para el lavado seencuentran los Planes de Desmontes y los PMF deáreas menores de 200 ha y de 3 ha, elaborados conel sólo fin de obtener Certificados de Origen ycomercializarlos a quienes los usarán para “legali-zar” madera ilegal; la sobreestimación de especiesvaliosas en los POAF con el fin de tener un margenpara el lavado, y la elaboración de POAF por algu-nas empresas concesionarias para encubrir maderapreciosa extraída de territorios indígenas y áreasprotegidas.

Como en los demás países de la región, es un hechoque no se puede pensar en no tocar a los bosqueshasta que contemos con la información científica ylos medios que nos permitan vertebrar una estrate-gia acabada para intervenirlos en términos de unasostenibilidad garantizada; pues es también es unhecho que nunca han dejado de ser intervenidos

mediante el saqueo de sus recursos y la deforesta-ción. Por otro lado, dada la vastedad de los bosques,la multiplicidad de los actores y el bajo sentido deciudadanía respecto al deber de respetar el patrimo-nio natural, es un hecho que nuestros Estadosnunca han tenido la capacidad de resguardarlos. Ladoctrina sobre los bosques como parte esencial de laintegridad territorial del Estado, contribuiría gran-demente a su resguardo, porque entonces el cuida-do de los bosques pasaría a ser parte de la misión delas instituciones tutelares de dicha integridad, lasmismas que actuarían en pura función de policía ysiempre bajo el principio de sumisión al poder civil.Esa doctrina debería consagrarse constitucional-mente1. Pero aún así, llaa eessttrraatteeggiiaa cceennttrraall nnoo ppuueeddeesseerr oottrraa qquuee ooccuuppaarr llooss bboossqquueess eeccoonnóómmiiccaammeenntteeccoonn aaccttoorreess ffoorreessttaalleess rreegguullaarreess,, ccoommoo aaggeenntteess ddeeggoobbeerrnnaabbiilliiddaadd.. De esta forma estos agentes evita-

Conclusiones y recomendaciones

CAPÍTULO SIETE

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1. Artículo. Los recursos naturales renovables constituyenparte esencial de la integridad territorial del Estado. Su des-medro importa desmedro del territorio nacional. Su preser-vación, conservación y aprovechamiento sostenible sondeberes imperativos, ineludibles y universales.

I. Se instituye el libramiento de tutela a la integridadterritorial del Estado como un acto administrativoextraordinario, firme y de inmediata ejecución, emi-tido por las autoridades atribuidas de competenciapor la ley, con el fin de preservarla ante acciones irre-gulares que la socaven o amenacen socavarla. La leynorma su aplicación.

ran la ocupación de los bosques saqueo y la defo-restación. Así mismo estos agentes deben contarcon el auxilio de las instituciones tutelares de laintegridad territorial, a requerimiento de la SF ybajo el principio de sumisión a tal autoridad civil.Como supuesto fáctico de seguridad jurídica, esaocupación debe hacerse bajo el principio de accesoequitativo a los recursos, y en todos los casos conuna titularidad clara. Honrando dicha doctrina, losEstados deberían tratar a esos actores como custo-dios de la integridad territorial, brindándoles unapoyo decidido en términos de facilitación, promo-ción y fomento. Con esa doctrina, también la acti-tud de los funcionarios públicos, policías, fiscales yjueces se vería precisada a cambiar, y también laactitud de la población empezaría a acompañarla.

TTrreess ppiillaarreess ccoonncceeppttuuaalleess ddee llaa lluucchhaa ccoonnttrraa llaa ttaallaaiilleeggaall ddeebbeerrííaann sseerr:: (a) ggaarraannttiizzaarr eell aacccceessoo eeqquuiittaattii--vvoo aa llooss bboossqquueess yy ssuuss rreeccuurrssooss, como base de legiti-midad de la aplicación implacable de la ley; (b) pprroo--cceeddeerr aa llaa ooccuuppaacciióónn eeccoonnóómmiiccaa mmaassiivvaa ddee lloossbboossqquueess ffiissccaalleess aaúúnn lliibbrreess,, aa ttrraavvééss ddeell mmaanneejjooffoorreessttaall ccoommuunniittaarriioo ppoorr ppaarrttee ddee ppuueebbllooss iinnddííggee--nnaass,, ccoommuunniiddaaddeess ccaammppeessiinnaass yy AASSLL, en un marcode autorregulación que vaya en la línea del proyec-to “Autocontrol técnico social” que se encuentra encurso, y a insertarse en la cadena de control a cargode la SF; y (c) tener presente que construir Estadode derecho, mucho más que construir capacidad deaplicación compulsiva de las leyes, es construir aca-tamiento voluntario, lo que implica forjar compor-tamiento ciudadano con relación a los bosques.Pero una herramienta para hacer pedagogía al res-pecto ccoonnssiissttee eenn llaa aapplliiccaacciióónn iimmppllaaccaabbllee ddee llaa lleeyy,,eexxaaccttaammeennttee ccoommoo llaass sseevveerraass ssaanncciioonneess inducen lacreación de una cultura tributaria en los agentes

económicos, o de una cultura del tránsito responsa-ble en los conductores de vehículos.

Juntamente con un acceso equitativo a los recursosque legitime la severidad jurídica y con una ocupa-ción económica comunitaria en el marco de laautorregulación coadyuvante al control oficial, eessiinnddiissppeennssaabbllee ffoorrttaalleecceerr ddeecciiddiiddaammeennttee aa llaa SSFF,,ccoommoo iinnssttiittuucciióónn eennccaarrggaaddaa ddee eerrrraaddiiccaarr ddeell eesscceennaa--rriioo nnaacciioonnaall llaass pprrááccttiiccaass ddee ddeeffoorreessttaacciióónn yy ttaallaa iillee--ggaall,, bbaajjoo llaa bbaannddeerraa ddee ttuutteellaarr llaa iinntteeggrriiddaadd tteerrrriittoo--rriiaall ddeell EEssttaaddoo,, puesto que, en efecto, es eso lo quese encuentra en juego cuando, con el saqueo y ladestrucción de los bosques, se devastan sus ecosiste-mas, su diversidad biológica y sus servicios ambien-tales asociados.

Si algo que el Estado debe acabar de entender es quellooss bboossqquueess ffoorrmmaann ppaarrttee eesseenncciiaall ddee ssuu iinntteeggrriiddaaddtteerrrriittoorriiaall,, también debe acabar de entender que loque compromete ddiicchhaa iinntteeggrriiddaadd eess ttaarreeaa ddee ttooddooeell EEssttaaddoo,, yy nnoo ssóólloo ddee llaa SSFF.. Mientras la SF sigarecibiendo una atención totalmente marginal en elpresupuesto público, no asistida ni oportuna nisuficientemente por la Policía Nacional y lasFuerzas Armadas, y obstaculizada por otros orga-nismos del Estado (como la SuperintendenciaAgraria y el Instituto Nacional de Reforma Agraria),la gobernabilidad sobre los bosques seguirá siendomarginalmente real y sustancialmente ilusoria.

Sobre la base conceptual de que los bosques hacenparte esencial de la integridad territorial del Estado,así como en nombre de dicha integridad nuestrosEstados mantienen permanentemente unas FuerzasArmadas, así también una política permanente deEstado debería consistir en bbeenneeffiicciiaarr ddeecciiddiiddaammeenn--ttee aa ssuuss aaccttoorreess ffoorreessttaalleess rreegguullaarreess,, ffaacciilliittáánnddoolleess llaaccoonneexxiióónn eenn ccaaddeennaass ddee pprroodduucccciióónn,, llaa lllleeggaaddaa aammeerrccaaddooss,, aassiisstteenncciiaa ttééccnniiccaa yy aacccceessoo aa ffiinnaanncciiaa--mmiieennttoo eenn ccoonnddiicciioonneess pprreeffeerreenncciiaalleess.. En una racio-nalidad puramente económica, concebir a dichosactores como agentes de gobernabilidad de la inte-gridad territorial del Estado, es la alternativa másbarata y más productiva para gobernarla. Pero ellopresupone que nuestros Estados conciban los aten-tados contra los bosques como atentados contra laintegridad territorial del Estado. La actitud másbien desentendida de la Policía Nacional y lasFuerzas Armadas para, bajo el principio de sumi-

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II. Sin perjuicio del mayor desarrollo por las respectivasleyes especiales, una Ley Orgánica de los RecursosNaturales Renovables determina su régimen de ges-tión y administración, incluyendo los derechos quese otorguen a los particulares, los mismos que entodos los casos estarán condicionados a su conserva-ción y aprovechamiento sostenible.

III. El principio de acceso equitativo a los recursos pre-side toda política de Estado en materia de otorga-miento de derechos a los particulares.

(Propuesta de artículo para la nueva Constitución. Andaluz,Antonio; Temas ambientales y nueva Constitución, ponenciaTribunal Constitucional, La Paz, 9 de julio de 2006)

sión al poder civil, prestar el auxilio necesario parala protección de los bosques y sus recursos, pone enevidencia que los bosques están todavía muy lejosdel concepto de suelo patrio que vienen manejando.

CCoommoo ffoorrmmaa ddee aaccttiivvaarr llooss mmeeccaanniissmmooss ddee ccoonnttrroollssoocciiaall yy ppaarrttiicciippaacciióónn cciiuuddaaddaannaa,, eess iinnddiissppeennssaabblleeccrreeaarr cciiuuddaaddaannííaa ccoonn rreessppeeccttoo aa llooss bboossqquueess.. LLaaddooccttrriinnaa ssoobbrree llooss bboossqquueess ccoommoo eelleemmeennttoo eesseenncciiaallddee llaa iinntteeggrriiddaadd tteerrrriittoorriiaall ddeell EEssttaaddoo,, importaría elpunto de inflexión en la actitud de la poblaciónhacia los bosques, hacia el papel benéfico quedesempeñan los actores forestales regulares y haciala sanción moral de una ilegalidad que hoy es acom-pañada por una actitud de tolerancia social.

Sobre la base de concebir a los bosques como parteesencial de la integridad territorial del Estado y a losactores forestales regulares como sus custodiosnaturales, eell ppaaggoo ddee sseerrvviicciiooss aammbbiieennttaalleess eess uunnaaffoorrmmaa eeffiiccaazz ddee ccooaaddyyuuvvaarr aa llaa ccoonnsseerrvvaacciióónn yy eellaapprroovveecchhaammiieennttoo ssoosstteenniibbllee ddee llooss bboossqquueess,, hhaacciieenn--ddoo qquuee ddiicchhooss aaccttoorreess ppeerrcciibbaann llaa ccoorrrreessppoonnddiieenntteeccoommppeennssaacciióónn ppoorr ccuussttooddiiaarr llaa ccoonnsseerrvvaacciióónn ddee llaassffuueenntteess ggeenneerraaddoorraass2.

2 ESPECÍFICAS

Si sólo el poder frena al poder y en esa constataciónhistórica se sustenta el aasseegguurraarr eell pprriinncciippiioo ddee ccoonn--ttrraappeessooss iinnssttiittuucciioonnaalleess yy ccoonnttrroolleess ccrruuzzaaddooss —sinel cual es inconcebible un Estado de Derecho y unaauténtica democracia social—, eell ddiisseeññoo iinnssttiittuucciioo--nnaall ddee llaa SSuuppeerriinntteennddeenncciiaa FFoorreessttaall eennccaarrggaaddaa ddee llaaaaddmmiinniissttrraacciióónn ddee llooss bboossqquueess ttiieennee qquuee oobbeeddeecceerr aaeessee pprriinncciippiioo,, ccoommoo úúnniiccaa ggaarraannttííaa ddee uunnaa aaccttuuaa--cciióónn ttrraannssppaarreennttee ee iimmppaarrcciiaall,, ppoorrqquuee iinnmmuunnee aa llaasspprreessiioonneess ppoollííttiiccaass yy ddee llooss ffaaccttoorreess ddee ppooddeerr.. En nopoca medida los éxitos alcanzados en Bolivia se

debieron a que el Superintendente Forestal era pro-puesto por el Senado para un período transguber-nativo de 6 años y con garantía de estabilidad y pro-fesionalismo. El éxito de la lucha frontal contra ladeforestación y la tala ilegal es impensable sin esagarantía3.

Tanto como el marco institucional no puede olvi-dar que los pies con que el Estado pisa en el sitio sonlos Gobiernos Municipales, no puede dejar deincorporarlos como los ojos que ven en el sitio y lasmanos que pueden actuar en el sitio. LLaa iinnffrraaeessttrruucc--ttuurraa jjuurrííddiiccaa ppaarraa llaa aaddmmiinniissttrraacciióónn yy ggeessttiióónn ddee lloossbboossqquueess ddeebbee aarrttiiccuullaarr eell ppaappeell ddeell oorrggaanniissmmoonnaacciioonnaall ddee aapplliiccaacciióónn ccoonn llaa ppaarrttiicciippaacciióónn eeffeeccttiivvaaddee llooss ggoobbiieerrnnooss mmuunniicciippaalleess.. La SF debería acelerarla delegación de funciones a los Municipios que losoliciten y califiquen conforme a ley.

La SSFF ddeebbeerrííaa pprroocceeddeerr ccoonnffoorrmmee aa una economíasancionatoria consistente en: (a) ddiissccrriimmiinnaarr llooss““ppooccooss eesseenncciiaalleess”” ddee llooss ““mmuucchhooss ttrriivviiaalleess””; (b)qquuee ccaaddaa mmeeddiiddaa ccoorrrreeccttiivvaa ggeenneerree uunn ggrraann eeffeeccttooddee iirrrraaddiiaacciióónn pprreevveennttiivvaa eenn eell rreessttoo ddeell uunniivveerrssoo ddeeaaccttoorreess,, hhaacciieennddoo qquuee llooss mmiissmmooss ssee eenntteerreenn ddee llaassssaanncciioonneess aapplliiccaaddaass;; y (c) aapprroovveecchhaarr llooss ppuunnttoosseessttrraattééggiiccooss ddee eessttrraanngguullaacciióónn,, ccoommoo aassffiixxiiaarr llaaooffeerrttaa iilleeggaall aassffiixxiiaannddoo llaa ddeemmaannddaa iilleeggaall,, bbllooqquueeaarrllaa pprroodduucccciióónn bbllooqquueeaannddoo llaa cciirrccuullaacciióónn,, yy pprreevveenniirrllaa iinnffrraacccciióónn ddeeccoommiissaannddoo yy rreemmaattaannddoo llooss mmeeddiioossddee ppeerrppeettrraacciióónn ((ccoommoo llaa mmaaqquuiinnaarriiaa qquuee ssee pprreessttaaaall ddeessmmoonnttee iilleeggaall yy llooss ccaammiioonneess qquuee ttrraannssppoorrttaannmmaaddeerraa iilleeggaall)).. Sin esa economía sancionatoria,nunca ninguna capacidad institucional instaladaserá suficientes, y siempre los resultados serán esca-sos.

45

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

2. “El reconocimiento constitucional de los servicios ambien-tales y del principio según el cual los beneficiarios debenremunerar razonablemente a los generadores, implicaría sen-tar la más sólida base jurídica a una herramienta eficaz parapromover la conservación y el aprovechamiento sosteniblede los recursos naturales, con un estímulo económico deapoyo a los esfuerzos regulatorios del ordenamiento territo-rial”. (Andaluz, Antonio; Temas ambientales y nuevaConstitución, ponencia Tribunal Constitucional, La Paz, 9 dejulio de 2006.)

3 “Si es inconcebible que un Defensor del Pueblo, un FiscalGeneral, un Contralor General, un Directorio del BancoCentral, etc., puedan desempeñar sus funciones y atribucio-nes con profesionalidad, transparencia, imparcialidad y rigu-roso apego a la ley, si carecen de un estatus jurídico privile-giado que, bajo el principio de los contrapesos institucionalesy controles cruzados, los torne inmunes a las presiones polí-ticas y de los factores de poder, igualmente inconcebible esque la gestión y administración estatal de los recursos natu-rales renovables pueda servir eficientemente a sus fines si nose concede a sus titulares un estatus jurídico privilegiado”.(Andaluz, Antonio; Temas ambientales y nuevaConstitución, ponencia Tribunal Constitucional, La Paz, 9 dejulio de 2006.)

En la línea de la conclusión precedente, la SF debería:

a. Perseguir criminalmente a los AgentesAuxiliares que incurren en los delitos de falsedadmaterial o ideológica tipificados en el artículo42º parágrafo II de la Ley Forestal y los artículos198º, 199º, 200º y 203º del Código Penal.

b. Perseguir criminalmente a quienes se encuen-tren incursos en delitos de falsedad material oideológica vinculados con el mal uso de losCertificados Forestales de Origen.

c. Decomisar y rematar, en su calidad de medios deperpetración y conforme está dispuesto por laley, los camiones comprometidos en el transpor-te de madera ilegal y la maquinaria comprome-tida en la deforestación irregular.

d. Proceder, conforme está dispuesto por la ley, a laclausura temporal de los centros de procesa-miento que se abastecen de madera ilegal, y a laclausura definitiva de los que incurran en reinci-dencia.

e. Implementar debidamente los Puestos deControl ubicados en lugares estratégicos (gar-gantas de paso obligado), oficiando al Ministrode Gobierno para que instruya el auxilio de lafuerza pública con dotación policial suficienteen dichos Puestos, así como al Ministro deDefensa para que instruya lo propio a las guar-niciones más cercanas de las Fuerzas Armadaspara los casos de ausencia de unidades de laPolicía Nacional o de previsión de rebasamientode fuerzas.

f. Seguir adelantando las actividades de lasUnidades Móviles de Inspección Forestal(UMIF), en vista de los buenos resultados obte-nidos.

g. Seguir adelantando el proyecto de “Control téc-nico social”, en la perspectiva de vertebrar unesquema de autorregulación que se articule conla cadena de actividades de monitoreo y controloficial.

h. Afianzar la línea de celebración de convenios dedelegación de facultades con los GobiernosMunicipales.

Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Ruraldebería:

a. Aprobar los programas de concesiones a ASLque se encuentran pendientes de resolución.

b. Adelantar acciones concretas para la ocupacióneconómica de todas las tierras forestales libres através del manejo forestal comunitario.

c. Poner en operación el FONABOSQUE, entreotras razones porque permitirá el palanqueofinanciero al manejo forestal comunitario comomecanismo de ocupación económica de los bos-ques por actores forestales regulares, a título deagentes de gobernabilidad que excluyan la defo-restación y el saqueo de sus recursos.

d. Coordinar con los Ministros de Gobierno y deDefensa a efectos de que la Policía Nacional y lasFuerzas Armadas brinden oportunamente elauxilio que, conforme a ley, les sea solicitado porel SF.

46


RELACIÓN DE CONTACTOS DE ACTORESCLAVE DE SECTOR FORESTAL ENBOLIVIA

� CCáámmaarraa FFoorreessttaall ddee BBoolliivviiaa ((CCFFBB)), Pablo Antelo(Presidente), Arturo Bowles (Gerente General)Cel 71636290

� AAssoocciiaacciióónn FFoorreessttaall IInnddííggeennaa NNaacciioonnaall--AAFFIINNPresidente Fabian Rodríguez (de una comuni-dad localizada en San Miguel de Velasco);comunicación via [email protected] oRadio Misiones en San Miguel de Velasco.

� AAssoocciiaacciióónn NNaacciioonnaall ddee AASSLL, Presidente PavelSalvatierra, tel: 760 16476 ó 962 2172 (SanIgnacio de Velasco)

� CCAADDEEFFOORR (Centro Amazónico de DesarrolloForestal), Gerd Resnikowski, Director EjecutivoTel 591-3-3423773, correos electrónicos [email protected], [email protected]

� CCoolleeggiioo ddee IInnggeenniieerrooss FFoorreessttaalleess ddee BBoolliivviiaa,Presidente Andrés Coimbra

� WWWWFF,, Coordinador Roger Landivar� PPrrooyyeeccttoo BBOOLLFFOORR, Marianela Curi, Directora

de Proyecto, [email protected], tel 591-3-348 0766� SSuuppeerriinntteennddeenncciiaa FFoorreessttaall, José Antonio

Martinez, Superintendente Forestal a.i., [email protected], o [email protected] 591-3-348 8391/93

� FFuunnddaacciióónn PPUUMMAA, Juan Carlos Chávez, GerenteGeneral, [email protected], Calle

15, Calacoto, Edif. Torre Ketal, piso 3 of 301-324. tel 591-2-279 1777

� PPrreeffeeccttuurraa ddee SSaannttaa CCrruuzz, Erwin Aguilera,Director de Recursos Naturales y MédioAmbiente, cel 71655478

DOCUMENTACIÓN

Andaluz, Antonio; Los conceptos clave de Estado ylos planes de ordenamiento predial, BOLFOR,Santa Cruz, 1998.

Andaluz, Antonio; La operación tábano: conversa-ción sobre el papel del agente de cambio en eldesarrollo de base, Editorial El Bucéfalo,segunda edición, Santa Cruz, 2003.

Andaluz, Antonio; Derecho Ambiental-Propuestasy ensayos, UPSA, Santa Cruz 2003.

Andaluz, Antonio; Bases conceptuales para unenfoque de los servicios ambientales a partirdel estructuralismo normativo, SBDA, SantaCruz, 2005.

Arias, Guillermo (2002); Estrategia para el controlde la tala ilegal; Costa Rica.

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Boscolo M. y Vargas Ríos, M.T. (2002) Mejorandola competitividad del manejo forestal en Boli-

Documentación47

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FAO, Las mejores prácticas para fomentar la obser-vancia de la ley en el sector forestal; estudioFAO: Montes, 145, Roma, 2006.

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Uberhuaga, P. (2001) Legal or illegal? Networks andforest regulations in timber commercializa-tion: an analysis of social capital and interfacesamong ethnic groups in the Tropic of Cocha-bamba, Bolivia, M.Sc Thesis, WageningenUniversity, Wageningen.

48


Anexos49

ANEXO 1HERRAMIENTAS DEL RÉGIMEN FORESTAL DE LA NACIÓN, LEY 1700 DE 12 DE JULIO DE1996 Y REGLAMENTO GENERAL, D.S. 24453 DE 21 DE DICIEMBRE DE 1996

HERRAMIENTA DESCRIPCIÓN

1. Seguridad jurídica efectiva Evacuar en 72 horas a los intrusos porresolución de la instancia local de la SF y conauxilio de la policía o las Fuerzas Armadas.

2. Planes de manejo forestal/planes anualesoperativo

Mantener a largo plazo los bosques naturales deproducción forestal en un nivel constante deproductividad comercial y de sus serviciosambientales, conservando sustancialmente suscalidades originarias como ecosistemas.

3. Certificados de origen Asfixiar la oferta de productos forestales ilegalesautorizando el transporte y circulacióncomercial sólo de productos procedentes debosques manejados o desmontes autorizados.

4. Programas de abastecimiento y procesamientode materias primas

Asfixiar la oferta de productos forestales ilegalesestrangulando su demanda ilegal al tener queacreditar los centros de procesamiento que seabastecen exclusivamente de bosques manejadoso desmontes autorizados.

5. Planes de trabajo y autorizaciones dedesmontes y quemas controladas

Garantizar que sólo se conviertan a usosagropecuarios las tierras con cobertura arbóreaoficialmente clasificadas para ese fin; respetandolas servidumbres ecológicas y evitando que elfuego se propague fuera del área autorizada.


50


ANEXO 1(continuado)


6. Programa permanente de difusión Provocar un proceso creciente de acatamientovoluntario y convencido de la ley y favorecer losmecanismos de participación ciudadana y controlsocial.

7. Peticiones, denuncias e iniciativas Alentar la participación ciudadana y losmecanismos de control social.

8. Libro de denuncias abierto al público (visibleen mostrador de cada órgano oficial del marcoinstitucional del RFN)

Evidenciar al máximo la vocación detransparencia facilitando también de esta manerala participación ciudadana en la denuncia deirregularidades institucionales, de actoresregulados o de terceros.

9. Libramientos de visita Facilitar inspecciones a operaciones forestalespor parte de particulares con sano interés decooperar al control de RFN.

10. Ingenieros y técnicos de la actividad privadacomo agentes auxiliares

Contar con una red de agentes para el controloficial dentro de las operaciones forestales ypara beneficio tanto del Estado como de losactores regulados.

11. Sistema progresivo y acumulativo de multas Mecanismo para inducir prontamente a cumplircon sus obligaciones al actor forestal oagropecuario, duplicando la multa en cada nuevolibramiento de conminatoria, hasta que lasmismas sean satisfechas.

12. Decomisos y remates, incluyendo medio deperpetración

Desalentar prontamente el aprovechamientoforestal ilegal y la conversión irregular a usosagropecuarios.

13. Registro histórico personalizado desanciones

Herramienta para determinar grados dereincidencia como parte de la proporcionalidadde las sanciones.

14. Puestos fijos y unidades móviles de control Usar las redes camineras y la distribucióncomercial como cedazos de productos forestalesilegales.

15. Inspecciones forestales Medio de verificación en el sitio delcumplimiento de las condiciones desostenibilidad.

16. Participación municipal y delegación defunciones a las mismas

Asegurar la participación en el RFN de lainstancia de gobierno en que más cerca a lanación está el Estado.


51

ANEXOS

ANEXO 1(continuado)


17. Certificación Forestal Voluntaria Introducir la sostenibilidad forestal en las leyeseconómicas y los mecanismos del mercado yaliviar la carga de monitoreo y control oficial.

18. Equidad en el acceso a los bosques y susrecursos como presupuesto fáctico para laseguridad jurídica

Dar la oportunidad a los actores irregulares deincorporarse a la economía formal, legitimandoasí la implacable persecución de la ilegalidad enel acceso a los bosques y aprovechamiento desus recursos.

19. Principio de movilidad contractual(transferencia total o parcial de concesiones,contratos de riesgo compartido, subsidiarios, degerencia, contratos de venta de palos en pie)

Facilitar a los concesionarios y permisionarios laatracción de inversiones y valorizar el bosqueincrementando su valor de cambio.

20. Clasificación provisoria de bosques deproducción forestal y de protección sinnecesidad de PLUS

Clasificar por vía de evaluación rápida y D.S. lasformaciones con cobertura arbórea que poraproximación evidencien una preferentevocación forestal o de protección o porexclusión su no aptitud para conversión a usosagropecuarios.

24. Planes de ordenamiento predial Delimitar en tierras privadas las servidumbresecológicas de ley y zonificar internamente lasáreas productivas según la soportabilidad de usode cada formación y sin degradarse a largo plazo(producción forestal, usos agroforestales osilvopastoriles, cultivos perennes, posturas,cultivos intensivos en limpio).

25.Audiencias públicas Mecanismos de transparencia para facilitar laparticipación pública y el control social del RFN.

26.Accesibilidad pública a la Información Política de libros abiertos como mecanismo detransparencia para facilitar el control social.

27. Libramientos de conminatoria Instrumentos que conminan a cumplir con lasservidumbres ecológicas y otras obligaciones desostenibilidad, imponiendo obligaciones de hacero no hacer y los plazos para cumplirlas.

29.Auditorias forestales Revisión integral de la efectiva aplicación de lasherramientas de sostenibilidad y cumplimientode las normas cada cinco años o en caso decesión o denuncias que la justifiquen.


52


ANEXO 1(continuado)


30. Libramiento automático de prórrogacontractual

Herramienta para garantizar la ampliación porcinco años y sin posibilidad alguna de extorsiónadministrativa del plazo de la concesión en casode dictamen favorable de auditoria forestal.

31. Estatus jurídico privilegiado de laSuperintendencia Forestal

Tener un árbitro oficial del RFN con garantíaslegales suficientes para su idoneidad eimparcialidad en un marco de neutralidadinstitucional.

32. Protocolos y normas de mejor ejecución Permitir a la Superintendencia Forestaldesmenuzar las normas de sostenibilidad paragarantizar su mejor cumplimiento por losactores regulados.

33. Participación prefectural Asegurar la participación en el RFN de lainstancia intermedia de gobierno nacional através de acciones de investigación, desarrolloforestal y auxilio policial.

34. FONABOSQUE Contar con un fondo de recursos decontrapartida que permita palanquearfinanciamiento de cooperación internacional alsector forestal.

Elaboración: Antonio Andaluz.

53

ANEXOS

ANEXO 2Despacho aduanero de exportación definitiva

TRAMITE ESPECIFICACIONES DEL

TRAMITE REQUISITOS COSTO

FacturaComercial deExportación

La FCE se debe encontrarcorrectamente dosificada porel Servicio de ImpuestosInternos (SIN)

Se debe prsentar elOriginal con 4 copias (sepuede generar, de acuerdoal requerimiento delexportador, las copiasdefinidas por él)

Ninguno

Lista deEmpaque

Elaborada por el ExportadorReferida a la factura comercialde exportación Paramercancias heterogéneas

Ninguno

Obtención delDocumento deTransporte

Lo emite la empresatransportista, autorizada por laAduana Nacional para realizarTransporte Internacional

Pago de Flete deTransporte

DeclaraciónÚnica deExportación(DUE)

Se realiza el llenado de la DUEen el Sistema InformáticoSINDUNEA++ de la AduanaNacional. Posterior al llenado,se realiza el registro de lamisma.Vía INTERNET, EN ELSERVIDOR Central de laAduana

Tener instalado el SistemaInformático SIDUNEA++ odirigirse a un CentroPúblico SIDUNEA++

Ninguno. (En casode utilizar unCentro Público secancelará Bs. 20.-)

Captura de losdatos delDocumento deTransporte

Se realiza en el SINDUNEA++la captura de los datos delDocumento de Transporteemitido por el transportista

Documento de TransporteContar con el sistemaInformático SIDUNEA++

Ninguno

54


TRAMITE ESPECIFICACIONES DEL

TRAMITE REQUISITOS COSTO

Certificado de

Origen

Certificado de Origen ALADI

Certificado de Origen MERCOSUR

Certificado de Origen Bolivia -

México

Certificado de Origen Forma (SGP)

Certificado de Origen para Terceros

países

Registro del Exportador REX Bs. 100

Certificación

Sanitaria

Certificado Fitosanitario (para

vegetales)

SOLICITAR EN OFICINAS DEL

SENASAG

Certificado Zoosanitario (para

animales)

Certificado de Inocuidad Alimentaria

de Exportación (para alimentos)

Fitosanitario:

1. Certificado de fumigación

2. Informe del Inspector

SENASAG

3. Copia del certificado Forestal

de Origen (maderas)

Zoosanitario:

Inspección del producto a

exportar

Inocuidad Alimentaría de

Exportación:

1. Registro Sanitario

2. Factura Comercial

3. Requisitos del país de destino

Fitosanitario:

Más de 100 Kgs.

Bs. 100

Menos de 100 Kgs.

Bs. 30

Zoosanitario:

1x100 del valor de la factura

de exportación

Inocuidad Alimentaría

de Exportación:

Más de 100 Kgs.

Bs. 100

Menos de 100 Kgs.

Bs. 30

Aporte a la

CADEX

Aporte establecido por Ley Presentación de la DUE o la

Factura Comercial

2 por mil del valor FOB de

la Exportación

Aporte a la

Cámara Forestal

de Bolivia

Aporte se realiza únicamente por la

Exportación de Productos Forestales

Valores acumulativos por Gestión

en $us.

$us. 1 - 500.000

$us. 501.000 - 1.000.000

$us. 1.000.001 - 2.000.000

$us. 2.000.001 - 4.000.000

más de $us. 4.000.000

9 x 1000 s/FOB

8 x 1000 s/FOB

7 x 1000 s/FOB

6 x 1000 s/FOB

5 x 1000 s/FOB

Certificado

Forestal de

Origen - CFO4

Emitido por la Superintendencia

Forestal de Bolivia

Bs. 140.-

Pago del

Impuesto

Complementario

a la Minería

(ICM) Form.

6569

Se cancela en el Servicio de Impuestos

Nacionales SIN

Certificado de Análisis de

Minerales

Según Norma de

Determinación

ANEXO 2 (continuado)Unidad de Certificación de Origen

anÁlisis nacional preliminar sobre gobernabilidad y...

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