Introducción al concepto de la gobernabilidad migratoria laboral en países de origen: políticas y estructuras

Presentación elaborada a partir del Módulo 2 del documento en proceso de traducción y adaptación por parte del Programa MIGRANDINA:

ILO International Migration Programme and Subregional Office for East Asia. Labourmigration policy and management: Training materials. Bangkok, International Labour Office, 2005.

William Mejía OchoaRed ALMA MATERColaborador externo MIGRANDINA – OIT

Curso Subregional Migraciones Laborales InternacionalesProyecto MIGRANDINA, Quito, diciembre de 2009

Presentar un panorama general de la importancia y objetivos de las políticas migratorias laborales, identificando los tipos de ellas, así como las funciones y estructuras que los gobiernos deben implementar para organizar una migración laboral ordenada; y presentar los temas y circunstancias que los países de origen enfrentan normalmente en la regulación del reclutamiento laboral. Se presentará el caso de gestión laboral filipino y las estructuras básicas que se han creado para ella.

Pretensión

A. Aspectos generales

Precisión conveniente

• Antes de la aparición de los Estados-nación, no tenía ningún significado a lo que nos referimos hoy como política de migración

• La capacidad de las personas para desplazarse pasó a depender del Estado al que pertenecían y de los Estados a donde se quería llegar y la ciudadanía se convirtió en medio de exclusión o inclusión

• La justificación básica para la política migratoria llegó a ser la necesidad de proteger el interés de quienes pertenecen al Estado, de los “nacionales”

Distintas consideraciones sobre los aspectos a proteger, dependiendo si se mira la inmigración o la emigración

• Algunos argumentan que la política de migración debe ser concebida como un filtro, permitiendo sólo el acceso de los extranjeros que puedan contribuir más al bienestar del país, tales como artistas y científicos y manteniendo el resto fuera.

• Otros argumentan que la política de migración debe servir para resolver problemas en el equilibrio del mercado laboral y esto puede significar incremento de la oferta de los trabajadores dispuestos a realizar trabajos peligrosos o serviles.

• Por otra parte, para muchos países con excedentes de fuerza de trabajo, la política de migración está encaminada a la protección de los derechos y bienestar de sus ciudadanos al establecerse o trabajar en países extranjeros.

Los objetivos de la política migratoria y su importancia varían de un país a otro

• En algunos países, ha sido núcleo de la construcción nacional, como en Estados Unidos, Canadá y Australia, donde, en cierto momento, se vio la migración como una forma de enriquecer la construcción cultural del país o de introducir nuevas energías creativas para mantener el crecimiento

• También puede pretender un equilibrio étnico (como la política de “Australia blanca” abandonada a principios del decenio de 1970),

• O puede buscar reunificar personas separadas por guerras o reubicación forzosa, como ocurrió con el envío de rusos a Asia Central durante el régimen de Stalin.

• En otros países, la política migratoria puede considerarse simplemente como un instrumento para atender las necesidades de la economía, como las demandas de trabajadores en períodos pico de la actividad constructora.

Generalmente implican negociación

Las políticas públicas casi siempre surgen de la negociación y compromisos entre diferentes grupos que tienen conflictos de intereses. Las políticas de migración no son ninguna excepción. Son modeladas balanceando diferentes intereses y, a veces, objetivos contradictorios

B. Elementos de una política de migración adecuada en países de origen. Ejemplos

Coherencia:

Ofrecer internamente lo que se reclama en el exterior

• Una política encaminada a proteger a los trabajadores contra la explotación en el exterior no es coherente con la ausencia de políticas similares en casa

Transparencia:

Revelar claramente los objetivos y posibilitar el examen público de la implementación de las acciones tendientes a lograrlos

• Una política para fomentar la contratación más responsable no es transparente si las licencias para reclutar se emiten libremente, sin tener en cuenta la capacidad técnica y financiera, ni los antecedentes de quienes van a hacer la intermediación laboral

Amplio apoyo público:

aprovechar el amplio margen para la negociación de compromisos razonables entre los interesados y la opinión pública en general

• La falta de transparencia de una política a menudo revela carencia de esfuerzos anteriores, o el fracaso de ellos, para ganar la aceptación del electorado

Buena gobernanza, cuyas ideas clave son simples:

Contar con políticas basadas en el respeto de los derechos humanos y laborales fundamentalesTener la legislación apropiada para apoyarlas, junto con los recursos financieros y técnicos necesarios y una eficaz y eficiente maquinaria administrativa para la aplicación

• Un Gobierno puede reclamar hacer todo lo posible para proteger a los trabajadores que viajan al extranjero, pero sin haber provisto a funcionarios consulares con recursos suficientes para llevar a cabo tan difícil tarea

Buena coordinación en la gobernanza

• La buena gobernanza requiere la acción coordinada de muchos actores, organismos y otros para maximizar la eficacia de la política de gestión y garantizar que no actúen con fines cruzados entre sí.

• No es raro encontrar organismos que no sólo duplican funciones de los demás sino que, lo que es peor, socavan su eficacia.

• La coordinación es difícil de lograr donde hay organismos compitiendo por el dominio y donde el liderazgo falla en establecer prioridades y decidir jurisdicciones.

C. Políticas y funciones para el envío de trabajadores al exterior

Carácter pionero de Asia

• Los países de origen en Asia han desarrollado novedosas políticas y programas para el envío de trabajadores al exterior. India, Pakistán, Filipinas, la República de Corea y Tailandia fueron de los primeros en la región en tomar medidas específicas en materia de protección de sus nacionales que se ofrecían para trabajar en el exterior. Muy pronto fueron seguidos por Bangladesh, Indonesia y Sri Lanka y, aún más tarde, por China y Vietnam

• La República de Corea fue uno de los primeros países en enviar los contratistas de construcción a países extranjeros, llevando con ellos trabajadores coreanos para construir grandes programas de vivienda e infraestructura, devolviéndolos luego a su país. Al mismo tiempo, el Gobierno también estableció la Korea OverseasDevelopment Corporation (KODCO), que reclutó trabajadores coreanos para los empleadores extranjeros

Elementos comunes de las políticas de emigración asiáticas

• Establecimiento de normas mínimas para contratos de trabajo y el requisito de que los trabajadores migrantes obtengan la aprobación de sus contratos, con antelación a la salida, por una autoridad nacional designada

• Licencias y regulación de las tarifas de reclutamiento de agencias privadas, incluyendo los límites cobrables a los trabajadores

• Y restricciones al reclutamiento directo por empleadores extranjeros o sus agentes

Preguntas que suscita la política migratoria en los países de origen

• ¿Debería el Estado intervenir en las decisiones de los ciudadanos individuales para celebrar contratos de empleo, localmente o en el extranjero?

• ¿Debería el Estado asignar a un organismo especializado del Gobierno la tarea de regular la contratación de los nacionales para el empleo en el extranjero?

• ¿Cuándo se justificaría impedir que nacionales acepten un empleo en el extranjero?

• Si el Estado va a intervenir, ¿qué normas mínimas se deben establecer?• ¿Cómo debería organizarse la migración de trabajadores? ¿Cuáles son

las opciones? ¿Monopolio estatal, monopolio privado o regulación gubernamental de las agencias privadas?

• ¿Deben los trabajadores migrantes estar cubiertos por el seguro social? Si es así, ¿cómo?

• ¿Cómo puede el Estado procurar que se protejan los derechos e intereses de sus nacionales que trabajan en el extranjero?

La mayoría de los gobiernos no restringe el derecho de los ciudadanos a aceptar un empleo en el extranjero, pero muchos desempeñan funciones reguladoras

• Establecimiento, aplicación y supervisión de normas constitucionales, leyes y reglamentos

• Servicios públicos de empleo

• Reglamentación y supervisión de las agencias privadas de contratación;

• Adopción y aplicación de modelos de contratos de empleo

• Toma de medidas concretas contra el tráfico y la trata de personas

• Arbitramento en disputas entre los trabajadores migrantes y sus empleadores extranjeros

• Creación de instituciones nacionales y regionales para el cumplimiento de los derechos humanos

• Reglamentación del empleo de los trabajadores migrantes y gestión de los flujos migratorios entre los países a través de acuerdos multilaterales

D. Acciones usuales para organizar la emigración laboral

Promoción del empleo

• Mercadeo internacional– Establecimiento de relaciones diplomáticas– Fortalecimiento de los servicios públicos y privados de

empleo;– Misiones de promoción y mercadeo– Acopio de información e investigación sobre mercados

laborales– Establecimiento de acuerdos bilaterales.

• Manejo de la oferta laboral– Creación de base de datos sobre mano de obra calificada

dispuesta a trabajar en el exterior– Promoción de empresas de exportación de servicios– Introducción de restricciones o políticas conducentes a la

atención de la “fuga de cerebros”

Protección y promoción del bienestar de las personas migrantes

• Establecimiento de estándares y controles

– Requisitos mínimos para los contratos laborales

– Verificación, a la salida del país, del cumplimiento de las regulaciones migratorias

– Acuerdos bilaterales sobre seguridad social

– Restricciones a la salida de categorías especiales de trabajadores, especialmente menores y mujeres jóvenes

• Supervisión del reclutamiento privado

– Licencias para las empresas de contratación

– Garantías de cumplimiento y definición de penalidades al respecto

– Límites para las tarifas cobradas por las empresas de contratación

– Medidas contra el enganche ilegal y la migración irregular

Protección y promoción del bienestar de las personas migrantes (continuación)

• Servicios de apoyo

– Acopio de información y prestación de servicios de asesoría previos a la salida

– Servicios de adaptación al empleo en sitio

– Instalaciones y centros comunitarios para quienes trabajan en el exterior

– Oferta de servicios para las familias de las personas emigradas

– Capacitación y asistencia para el retorno

– Evacuación y repatriación en casos de urgencia

Maximización del impacto positivo sobre el desarrollo

• Remesas– Política monetaria estable

– Estímulo a los bancos para el manejo eficiente y barato de las remesas y para la oferta de servicios a migrantes a través de sus agencias en el exterior

• Ahorro e inversión de migrantes– Instrumentos financieros especiales para motivar el ahorro

– Información y servicios de apoyo para pequeños inversionistas

– Programas de vivienda para migrantes y sus familias

• Retorno de talentos y personal calificado– Servicios especiales de empleo e incentivos

– Acuerdos bilaterales de capacitación

– Movilización de comunidades transnacionales

E. Estructura y funciones del programa filipino de empleo en el exterior

Dada la magnitud de la migración laboral que el país ha experimentado, las funciones y responsabilidades relacionadas con ella invaden casi todo el Gobierno. Hay, por ejemplo, funciones impuestas sobre:

• los diplomáticos que representan los intereses de los trabajadores migrantes en países extranjeros

• las autoridades del sistema educativo y de capacitación, que deben regular la proliferación de escuelas privadas para la formación de los trabajadores requeridos en el exterior

• las autoridades de inmigración, que deben comprobar la validez de los documentos de viaje de los migrantes

• las autoridades de justicia, que deben procurar el enjuiciamiento de los reclutadores ilegales

• el banco central, encargado de un entorno financiero propicio para la transferencia de los ahorros a través de canales formales

Estructura de Gobierno

• El Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) asume la responsabilidad central, compartiendo algunas funciones con el Departamento de Asuntos Exteriores (cuando la implementación está fuera de país).

• Bajo la jurisdicción del DOLE, hay dos organismos clave responsables de la política y gestión de la migración laboral:

– La Administración de Empleo Filipino en el Exterior (POEA) y

– La Administración para el Bienestar de Trabajadores en el Exterior (OWWA). Ambas agencias se rigen por juntas tripartitas.

i. Administración de Empleo Filipino en el Exterior (POEA)

• El POEA es el organismo que regula el empleo de personas filipinas en el exterior. Su mandato incluye:– Licencias y supervisión de las agencias de empleo;

– Acreditación de los empleadores extranjeros y evaluación de las ofertas de empleo;

– Revisión de los contratos de empleo para determinar el cumplimiento de las normas mínimas;

– Definición de controversias relativas a los contratos de empleo y normas de contratación;

– Centro de registro y colocación de trabajadores;

– Programa de lucha contra el reclutamiento ilegal;

– Documentación de viaje e información previa a migrantes;

– Investigación y desarrollo de mercados;

– Definición de estándares de reclutamiento y normas de empleo; y

– Asistencia legal y psicosocial a migrantes.

Estructura de la Administración de Empleo Filipino en el Exterior

• Oficina del administrador– División de Adjudicación y Regulación del Empleo. Sus dependencias son:

• De licencias

• Contra el reclutamiento ilegal

• De regulación del empleo

• De asistencia laboral

• De adjudicación

– División de Empleo y Bienestar

• Oficina de servicios de pre-empleo

• Oficina de empleo y bienestar

– División de Administración General y Servicios de Apoyo

• Planeación

• Desarrollo de Recursos Humanos

• Finanzas

• Registros

• Oficina Jurídica

• Oficinas Regionales

ii. Administración de Bienestar de los Trabajadores en el Exterior

• El principal programa son los Centros para el Bienestar de los Trabajadores Filipinos en el Exterior, que funcionan bajo el amparo de las misiones filipinas y proporcionan los siguientes servicios:

– Asesoramiento y mediación

– Coordinación con autoridades del país de acogida para atender las necesidades y quejas de los trabajadores

– Visitas a domicilio a los trabajadores

– Refugio temporal a los trabajadores en peligro, crisis o con necesidades especiales;

– Asistencia en aeropuerto y repatriación en casos de urgencia o fallecimiento de los trabajadores

– Actividades sociales e instalaciones

• Dentro del país, la Administración para el Bienestar OWWA opera programas destinados a los trabajadores salientes, las familias de los migrantes y a las personas retornadas

– Préstamos previos a la salida

– Alojamiento en las ciudades de los aeropuertos de tránsito

– Servicios de asesoría

– Formación para el empleo y la creación y manejo de empresas orientada a retornados

– Becas para los niños de trabajadores migrantes

– Seguro de vida y atención mortuoria.

Departamento de Asuntos Exteriores

• El Departamento de Asuntos Exteriores maneja una Oficina de la Subsecretaría para Asuntos de Trabajadores Migrantes que atiende todos los programas que requieren intervención diplomática, tales como:

– Cooperación con los gobiernos de acogida en la implementación de programas de amnistía y regularización de los trabajadores migrantes

– Asistencia legal y representación de trabajadores filipinos en el exterior (TFE) en los tribunales del país de acogida, en casos de quejas laborales o crímenes

– Visita a los TFE presos

– Coordinación con autoridades del país de acogida sobre casos de la policía que impliquen TFE

– Negociación bilateral con autoridades del país sobre asuntos laborales

Debe destacarse que en las negociaciones sobre asuntos laborales el DFA coordina al interior del país con las autoridades nacionales concernidas y que el trabajo se trata como parte integrante de la diplomacia general.

Esto también se refiere a discusiones sobre convenios o acuerdos de entendimiento bilaterales, acceso a mercados de empleo, servicios y mecanismos de reclamación, trato justo y demás temas asociados.

La DFA trabaja con los departamentos de trabajo, comercio, industria y otros que tienen un papel decisivo en el proceso de migración. Conforme a la ley filipina, un enfoque de equipo debe ser el principio rector de las embajadas y consulados en el extranjero, especialmente de los agregados laborales y oficiales de bienestar

Filipinas tiene también un sistema para responder a situaciones de crisis, tales como la guerra, actos de terrorismo y desastres naturales que amenazan la seguridad de los trabajadores filipinos en el extranjero. El Consejo de Seguridad Nacional, dependiente de la Presidencia, supervisa un equipo de preparación nacional entre las instituciones gubernamentales al servicio de los trabajadores migrantes, incluidas misiones filipinas en el exterior. La responsabilidad abarca la prevención y sensibilización sobre el VIH/SIDA, el síndrome respiratorio agudo severo y otras enfermedades transmisibles que el Departamento de Salud atiende a través de comités interinstitucionales o grupos de tarea.

Enfoques para generar recursos

• Fondo de Bienestar, puesto en una fiducia– Cada trabajador migrante que se registra en el POEA debe pagar por una sola vez una cuota de

afiliación, de US $ 25, a la OWWA, que invierte los recursos del fondo en gran medida en bonos seguros y depósitos rentables en bancos oficiales.

– En 2008 el valor del Fondo Fiduciario alcanzó un estimado de 12 mil millones de pesos (aproximadamente 256 millones de dólares).

• Entregar al sector privado ciertas responsabilidades– las agencias privadas de contratación en Filipinas son responsables conjuntamente con los

empleadores extranjeros del cumplimiento de los términos de los contratos de trabajo

– en tiempos de crisis, cuando se requiera la repatriación masiva, las agencias de contratación tienen la obligación de asumir el costo de ella

– participación del sector bancario en las orientaciones previas a la salida

– las empresas de telecomunicaciones y las compañías aéreas pueden hacer contribuciones a los servicios públicos, incluyendo anuncios útiles, líneas directas de crisis y otros recursos.

• Organizaciones internacionales que ofrecen asistencia técnica o asesoramiento especializado en gestión de la migración