basilea, la crisis financiera y la institucionalidad regulatoria en chile

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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad Regulatoria en Chile.

Propuestas de Reforma Editor: Christian Larraín Este libro fue financiado por la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile S.A. Todos los juicios expuestos en cada capítulo son de exclusiva responsabilidad de sus autores. Las opiniones y contenidos vertidos por los autores no reflejan necesariamente la opinión de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras. Se prohíbe la reproducción total o parcial de este libro sin autorización expresa de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile S.A. Registro de propiedad intelectual N°252339. Abril de 2015 Diseño de portada: Brandcom Ltda.

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INDICE CAPÍTULO 1. BASILEA, LA CRISIS FINANCIERA Y LA INSTITUCIONALIDAD REGULATORIA EN CHILE. PROPUESTAS DE REFORMA ............................................................ 6

Christian Larraín (Editor)

I. LA INSTITUCIONALIDAD FINANCIERA ALCANZÓ EL LÍMITE DE SUS POSIBILIDADES ............................................................. 6 II. IMPLICANCIAS DE LAS DEBILIDADES DEL MARCO INSTITUCIONAL ...................................................................................... 6 III. PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE POLÍTICA .................................................................................................................. 10

CAPÍTULO 2. DE BASILEA I A BASILEA III. CORRIGIENDO LOS EXCESOS DE LA CRISIS FINANCIERA ............................................................................................................................................ 16

Jorge Mogrovejo

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 16 II. BASILEA I, EL REQUERIMIENTO DE CAPITAL SE CONVIERTE EN ESTÁNDAR INTERNACIONAL ............................................. 16 III. BASILEA II, EL REQUERIMIENTO DE CAPITAL SE HACE MÁS SENSIBLE A RIESGO (MÁS DE UNO) ......................................... 18 IV. BASILEA II Y LA CRISIS FINANCIERA .................................................................................................................................... 33 V. BASILEA III: MEJORANDO LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL CAPITAL REGULATORIO ............................................................. 37 VI. LOS RETOS DEL SUPERVISOR FINANCIERO EN EL MUNDO DE BASILEA III Y LA POST CRISIS FINANCIERA ........................... 43 VII. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................... 47 VIII. REFERENCIAS ....................................................................................................................................................................... 50

CAPÍTULO 3. BASILEA III EN CHILE: VENTAJAS, DESVENTAJAS Y DESAFÍOS PARA IMPLEMENTAR EL NUEVO ESTÁNDAR INTERNACIONAL DE CAPITAL BANCARIO ...... 52

Liliana Rojas-Suarez

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 52 II. BASILEA III: UN ENFOQUE MACROPRUDENCIAL A LA REGULACIÓN ................................................................................... 53 III. ¿ES RELEVANTE LA APLICACIÓN DE BASILEA III EN CHILE? .............................................................................................. 55 IV. LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS POTENCIALES DE APLICAR BASILEA III EN CHILE .......................................................... 61 V. LOS DESAFÍOS DE LA APLICACIÓN DE BASILEA III EN CHILE ............................................................................................. 67 VI. CONSIDERACIONES ADICIONALES: ¿ADAPTAR EN VEZ DE ADOPTAR ALGUNAS DE LAS RECOMENDACIONES DE CAPITAL BASILEA III? .................................................................................................................................................................................... 73 VII. REFERENCIAS ....................................................................................................................................................................... 78

CAPÍTULO 4. PRINCIPALES CONTENIDOS DE LA REFORMA A LA LEGISLACIÓN BANCARIA PARA FINES DE ADECUARLA A LAS DIRECTRICES Y PRINCIPIOS DEL MARCO DE BASILEA. ASPECTOS LEGALES .................................................................................. 80

Miguel Angel Nacrur

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 80 II. LA LEGISLACIÓN BANCARIA CHILENA. ATRIBUCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS; Y, POTESTAD NORMATIVA DEL BANCO CENTRAL DE CHILE, EN EL CONTEXTO DEL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO.82 III. LINEAMIENTOS PARA FINES DE INCORPORAR LAS NORMAS DE BASILEA VIGENTES A LA LEGISLACIÓN CHILENA. ............ 91

CAPÍTULO 5. BANCO SANTANDER CHILE. EL CAMINO HACIA BASILEA III ................... 125

Banco Santander-Chile

I. INTRODUCCIÓN – FUNDAMENTOS DEL PROYECTO BASILEA EN BANCO SANTANDER CHILE ........................................... 125 II. ALGUNOS CONCEPTOS ACERCA DEL ACUERDO DE BASILEA III ........................................................................................ 126 III. PROYECTO BASILEA – BANCO SANTANDER CHILE ........................................................................................................... 128 IV. REPORTING ........................................................................................................................................................................ 133 V. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 134

CAPÍTULO 6. BASILEA Y LA GESTIÓN DE CAPITAL. DESAFÍOS PARA BANCOS Y SUPERVISORES ..................................................................................................................................... 136

Christian Larraín

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 136 II. ¿DE QUÉ MANERA BASILEA II TRASLADA A LOS BANCOS LA RESPONSABILIDAD DE GESTIONAR MEJOR SUS RIESGOS? ... 138 III. NUEVOS REQUERIMIENTOS QUE IMPONE BASILEA II A LOS BANCOS ................................................................................. 139 IV. DESAFÍOS DEL SUPERVISOR ............................................................................................................................................... 151

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V. GOBIERNO CORPORATIVO Y ORGANIZACIÓN DE LA SBIF ................................................................................................. 156 VI. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 158 VII. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 160

CAPÍTULO 7. LOS CONGLOMERADOS FINANCIEROS EN CHILE. DIAGNÓSTICO, COMPARACIÓN INTERNACIONAL Y PROPUESTA DE CAMBIOS REGULATORIOS ....... 162

Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 162 II. SUPERVISIÓN CONSOLIDADA DE CONGLOMERADOS FINANCIEROS: ASPECTOS TEÓRICOS Y MEJORES PRÁCTICAS ............ 165 III. SUPERVISIÓN DE CONGLOMERADOS FINANCIEROS: EVIDENCIA DE PAÍSES CON UN MARCO LEGAL DE SUPERVISIÓN CONSOLIDADA ................................................................................................................................................................................ 174 IV. EVOLUCIÓN DE LA VIGILANCIA DE LOS GRUPOS FINANCIEROS EN CHILE ......................................................................... 186 V. PROPUESTAS PARA AVANZAR A UNA SUPERVISIÓN CONSOLIDADA ................................................................................... 193 VI. RECOMENDACIONES .......................................................................................................................................................... 204 VII. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 207 VIII. ANEXOS ............................................................................................................................................................................. 209

CAPÍTULO 8. BASILEA. DESARROLLO Y SUPERVISIÓN DE MODELOS INTERNOS ........ 219

José Miguel Cruz

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 219 II. MODELOS INTERNOS EN LA GESTIÓN DE RIESGOS ............................................................................................................ 219 III. CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE MODELOS DE MEDICIÓN DE RIESGOS ...................................................................... 240 IV. TÓPICOS DE MAYOR COMPLEJIDAD EN LA EVALUACIÓN DE MODELOS INTERNOS ............................................................ 251 V. TRANSICIÓN A MODELOS INTERNOS .................................................................................................................................. 258 VI. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 263 VII. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 266

CAPÍTULO 9. SHADOW BANKING. APLICACIÓN AL CASO DE CHILE ................................ 268

Christian Larraín

I. MOTIVACIÓN ..................................................................................................................................................................... 268 II. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................................................................ 269 III. APLICACIÓN AL CASO CHILENO ......................................................................................................................................... 275 IV. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 293 V. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 296

CAPÍTULO 10. HACIA EL FORTALECIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN BANCARIA EN CHILE. DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES ......................................................................... 299

Javier Bolzico

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 299 II. ASPECTOS CONCEPTUALES DE RESOLUCIÓN BANCARIA .................................................................................................... 299 III. BREVE DESCRIPCIÓN DEL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO .......................................................................... 314 IV. EVALUACIÓN DEL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO: FORTALEZAS Y ASPECTOS A MEJORAR ........................ 320 V. LINEAMIENTOS PARA FORTALECER EL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO ...................................................... 324 VI. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 328 VII. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 330

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Capítulo 1

Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad Regulatoria en Chile

Propuestas de Reforma

Christian Larraín Editor

Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph.D. (c) de la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.

Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad Christian Larraín (Editor) Regulatoria en Chile

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Capítulo 1. Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad Regulatoria en Chile. Propuestas de Reforma

I. La Institucionalidad Financiera alcanzó el límite de sus posibilidades

Las últimas dos grandes reformas al modelo de regulación y supervisión al

sistema financiero chileno fueron elaboradas en 1986 y 1997. La reforma de 1986 fue un resultado directo de la crisis económica y financiera

experimentada por Chile en 1982-83 y la concomitante y masiva cadena de insolvencias bancarias que vino con ella. Los principales ejes de esta reforma fueron reconocer un rol activo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) en la medición de la calidad de los activos bancarios, corregir los límites de préstamos con partes relacionadas, fortalecimiento de un modelo de riesgos compartidos, estableciéndose un mecanismo ad-hoc de resolución bancaria anclado en el convenio de acreedores, un fortalecimiento de la transparencia de la información otorgada al mercado acerca de la salud de las entidades bancarias, entre otros elementos.

Posteriormente, la reforma bancaria de 1997 modificó el mecanismo de

otorgamiento de licencias, con miras a elevar la competencia en la industria, incentivó la posibilidad de que los bancos hicieran actividades internacionales, adecuando el marco supervisor para el efecto, introdujo la evaluación de la calidad de la gestión de las entidades, en base a su solvencia y riesgos, introdujo el modelo de adecuación de capital de Basilea I, aunque manteniendo visionariamente un límite al apalancamiento absoluto de las entidades1.

Sin embargo, después de 1997, si bien se han efectuado reformas a la legislación

bancaria, estas han sido menores, y no han recogido los aspectos más relevantes que dicen relación con la estabilidad financiera de la industria.

En paralelo, la legislación internacional ha avanzado hacia lo que se conoce

como Basilea II, y con posterioridad a la crisis, hacia Basilea III, a pesar de lo cual la legislación chilena sigue basada en el modelo de Basilea I.

II. Implicancias de las Debilidades del Marco Institucional

Como resultado de los distintos trabajos abordados en este libro, se han

levantado cinco temas de debilidad estratégica en nuestro marco de regulación y supervisión financiera:

1 La reforma de 1997 mantuvo un límite máximo de apalancamiento de los bancos equivalente a 33 veces, límite que ha sido incorporado por la reciente reforma de Basilea III casi con exactitud.


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• Falta de adecuación a los estándares internacionales de adecuación de

capital proporcionados por Basilea II y III. • Modelo de supervisión institucional actualmente existente en Chile, no da

cuenta de la presencia de conglomerados financieros de facto sin un marco de regulación y supervisión ad hoc.

• Gobierno corporativo de la SBIF de tipo unipersonal, removible a discreción por el Ejecutivo y ausencia de un régimen de dación de cuentas donde se responda por los resultados de la gestión.

• Importantes actividades financieras de agentes crediticios no bancarios sin una supervisión de solvencia adecuada (Shadow Banking), cuyo tamaño y exposición a distintos tipos de riesgos exponen a la economía a un potencial riesgo sistémico.

• Un mecanismo de resolución bancaria anclado en la figura del convenio de acreedores, que por sí mismo adolece de una serie de limitaciones que impiden brindar un marco de resolución de insolvencias bancarias acorde a las mejores prácticas internacionales.

¿Qué implicancias tienen estas debilidades de nuestro marco institucional? La falta de adecuación al marco de Basilea implica que los bancos chilenos no estarán cumpliendo con los estándares de solvencia requeridos y aceptados a nivel internacional una vez que entren en plena vigencia las recomendaciones de Basilea. La consecuencia obvia es que la banca local no tiene los resguardos que los estándares internacionales sugieren en régimen para proteger la estabilidad financiera en caso de problemas. En efecto, el marco internacional propone una adopción gradual de los estándares, para alcanzar una situación de régimen en 2019.

También se verá afectada crecientemente la competitividad internacional de la

plaza financiera, las evaluaciones efectuadas por los clasificadores de riesgo, y se eleva el costo de fondos de los bancos exigido por los mercados.

Por otra parte, el marco de Basilea (Basilea II) también propuso alternativas de

adecuación de capital basado en modelos internos, que buscan incentivar a los bancos para asumir la responsabilidad de gestionar mejor sus riesgos y asumir las consecuencias de sus malas decisiones. Aunque la banca que opera en Chile opera hace años bajo un sistema de modelos internos para estimar pérdidas esperadas, no ocurre lo mismo respecto de los requerimientos de capital. Esto tiene como consecuencia directa que se dificulta la posibilidad de pedir a los bancos objetivos internos de capital acordes a su modelo de negocios y nivel de riesgos, tal como lo requiere un enfoque de supervisión basado en riesgos.

Por otra parte, la realidad de los conglomerados es innegable, y existen buenas

razones que lo justifican del tipo de economías de escala y ámbito en la producción, el llamado “one-stop-shopping”, etc. Empero, la existencia de conglomerados financieros operando de hecho, sin un marco de regulación apropiado, eleva el riesgo sistémico al que está expuesta la economía chilena. Asimismo, el modelo de supervisión institucional (basado en un agente especial de supervisión para bancos, entidades de


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valores, entidades de seguros), crea amplio espacio para la existencia de arbitraje regulatorio, donde los mismos riesgos no reciben el mismo tratamiento de regulación, lo que daña la competencia al interior del mercado financiero. Esto ha sido destacado en las visitas de evaluación encargadas por los organismos internacionales que el propio poder ejecutivo ha solicitado en el pasado.

En otro plano, el modelo de gobierno unipersonal de la SBIF, de exclusiva

confianza del Presidente de la República, tiene varias debilidades que han sido relevadas por distintas misiones a cargo de organismos internacionales. La falta de estabilidad en el cargo afecta la independencia en la toma de decisiones y eleva el riesgo de politización de las mismas. El gobierno unipersonal y excesivo poder del supervisor también eleva el riesgo de decisiones equivocadas y dificulta la posibilidad de transferir mayor poder regulador y normativo a la SBIF.

En cuanto a la actividad de Shadow Banking, no sólo afecta el riesgo sistémico

de la economía, sino que también eleva las posibilidades de arbitraje regulatorio, generando incentivos para transferir actividades hacia aquellos espacios financieros con menor supervisión.

Finalmente, la falta de un régimen de resolución bancaria que contenga el

conjunto de herramientas disponibles para el regulador para enfrentar situaciones de insolvencia, potencia el efecto de contagio hacia el resto de la economía que se puede generar a partir de una situación particular que afecte a una entidad financiera, con el concomitante efecto dañino sobre las finanzas públicas. Un buen sistema de resolución bancaria mejora también la viabilidad de bancos en problemas, con lo cual los riesgos de contagio y los costos para el erario público caen.

¿Se trata todo esto de un mero problema de carga regulatoria? Pareciera que a

simple vista así lo fuera. ¿Para qué molestarse con incrementar la carga regulatoria si el sistema financiero local ha respondido bastante bien frente a las crisis recientes que han afectado al mundo?

En este sentido, a menudo se ha señalado que nuestro marco institucional ha

mostrado su fortaleza, ya que ha permitido al sector bancario solventar exitosamente los ajustes recesivos que afectaron a la economía chilena en 1999 y 2008-09. Es evidente que la industria bancaria que opera en Chile ha avanzado en desarrollar mejores prácticas de gestión de riesgo, bajo la mirada activa y permanente de la SBIF. Asimismo, también se debe reconocer el aporte de los cambios en las facultades de supervisión del regulador poniendo el acento en la calidad de la gestión, que ha permitido por la vía normativa superar algunas de las falencias de la institucionalidad financiera local.

Sin embargo, no es menos cierto que los ajustes que afectaron a la economía

chilena en las dos situaciones mencionadas fueron de alcance bastante limitado, gracias al adecuado manejo macroeconómico y al instrumental de políticas que caracteriza a la economía chilena. Dicho en otros términos, aunque no cabe duda que el rol supervisor ha sido un elemento que ha contribuido a reducir los efectos negativos de los ajustes recesivos, ni la banca chilena no ha debido enfrentar un test lo suficientemente ácido como para validar la calidad de nuestra institucionalidad de regulación y supervisión financiera.


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Una regulación óptima es aquella que balancea adecuadamente los costos y beneficios de la misma. Este es un criterio de política pública que no debe ser obviado al momento del diseño de las mismas.

De este modo, la regulación representa una carga regulatoria que debe ser

asumida por los bancos, y suele ser transferida en parte o totalmente al público. La consecuencia de lo anterior termina siendo menor disponibilidad de financiamiento sano y de largo plazo para personas y empresas, lo que termina dañando el consumo, la inversión y el empleo finalmente. La experiencia reciente de algunos países latinoamericanos, que terminan con sistemas financieros jibarizados avala este planteamiento.

Pero por otro lado, es interesante recordar que el marco de regulación y

supervisión es algo así como un seguro de accidentes. Uno no le ve la utilidad sino hasta el momento que lo utiliza. En este sentido, es evidente que la existencia de estos seguros contribuye a que el público perciba que el sistema financiero le entrega credibilidad y confiabilidad, con lo cual está dispuesto a poner recursos ingentes y crecientemente a costos altamente competitivos. En esta línea, la banca se termina beneficiando de un marco de supervisión adecuado.

Tal como los señala Haussman2, “la banca privada pareciera ser sumamente

privada, pero en realidad la banca insume fuertemente bienes públicos que no puede producir y que tienen que estar presentes, y que corresponden, en primer lugar, a normas contables y de información y de diseminación de esa información, normas prudenciales y de supervisión, la función de prestamista de última instancia y la existencia de garantías a los depósitos. Esos elementos que insumen, forman parte del ambiente en que operan, los puede producir cada banco independientemente, y son fundamentales para que el público perciba que tener su dinero en el banco es una decisión sabia. En este sentido, el sistema financiero debe ver todas estas normas de regulación y supervisión bancaria como un bien público, que aunque le moleste a cada banco en particular tener que cumplirlas, beneficia al sistema financiero en su conjunto”. (pág.84).

Así, todas las propuestas contenidas en este libro toman como una referencia

esencial las mejores prácticas internacionales en materia de regulación y supervisión. El acercarse a los estándares internacionalmente aceptados y puestos en práctica por la mayor parte de los países comparables con Chile, se garantiza una regulación balanceada, que por una parte contenga exigencias elevadas que garanticen un bajo riesgo de insolvencias bancarias, y por otro lado reducir el riesgo de que las regulaciones propuestas hagan perder competitividad a la plaza financiera local y, por esa vía, terminen ahogando el desarrollo de la industria financiera.

2 Haussman, R. (1997): “Regulación y supervisión bancaria frente a la internacionalización: ¿Cuáles son los potenciales beneficios? En “Supervisión Consolidada de Conglomerados Financieros”. Christian Larraín (Editor). Ministerio de Hacienda de Chile.


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III. Principales recomendaciones de política

El objetivo de este libro es contribuir a un debate acerca de las modificaciones que requiere la institucionalidad financiera en Chile. En este sentido, los distintos capítulos del libro abordan un conjunto de temáticas que son consideradas estratégicas para una futura reforma a la legislación financiera.

A pesar de que el foco está puesto en el caso chileno, la perspectiva con que se

abordan los temas siempre tiene la mirada puesta en los estándares internacionales de regulación y supervisión vigentes en la actualidad. En este sentido, en los distintos capítulos del libro se debaten en profundidad las recomendaciones del Comité de Basilea, especialmente las modificaciones que surgieron a propósito de la reciente crisis financiera.

Por otra parte, sin perjuicio de centrar la atención en el caso chileno, las temáticas tratadas permiten iluminar el caso de cualquier economía emergente que busque ponerse al día en las mejores prácticas internacionales de regulación y supervisión financiera.

En el Capítulo 2 Jorge Mogrovejo pasa revista a la evolución que han

experimentado las recomendaciones de Basilea, desde la versión I a la III. Esta revisión es importante no sólo porque permite entender cuáles son las recomendaciones internacionales, sino también en qué medida estas recomendaciones se han adecuado a los efectos de la reciente crisis financiera. Mogrovejo adopta un enfoque equilibrado respecto de las críticas que se le han hecho a Basilea a propósito de la crisis, y cómo estas se han incorporado en los nuevos estándares. Este capítulo aclara que Basilea III no sustituye a Basilea II, sino que lo complementa en aquellos aspectos que fueron vistos como debilidades en su momento.

Respecto del debate de los modelos internos, donde algunos han puesto el acento

en la presencia de estas herramientas como causante de la crisis, Mogrovejo señala que no es culpa del modelo, sino de la deficiente gestión de riesgos y de la toma desmedida de riesgos, encubierta en sofisticados modelos que sólo justificaban la generación de negocios con mucha rentabilidad y altísimo riesgo. En este sentido, el uso de modelos sigue plenamente vigente, aunque con los resguardos de rigor y con espacios probablemente más acotados de libertad para cada banco.

En el Capítulo 3, Liliana Rojas-Suarez aborda las ventajas y desventajas de

aplicar Basilea al caso chileno. Primero, señala que los fundamentos para la implementación de las recomendaciones de capital de Basilea III están presentes, con un buen modelo supervisor y un adecuado marco de políticas económicas. Apunta en el mismo sentido la fuerte presencia de la banca internacional en la plaza financiera local, lo que favorece la posibilidad de adoptar los estándares internacionales con miras a evitar un arbitraje regulatorio y a mantener la competitividad internacional de la banca local.

Otro elemento que destaca Rojas-Suarez es que la evidencia muestra la presencia

de booms crediticios en Chile en las últimas décadas, con características similares a un grupo de países de la región. Destaca el caso de Colombia y Perú, que han implementado mecanismos de regulación contra-cíclicos. En este sentido, identifica otro


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argumento favorable para aplicar Basilea III, que tiene como uno de sus Pilares la existencia de un colchón de capital contra-cíclico.

Además, la autora señala que la incorporación en la normativa chilena de las

recomendaciones de Basilea, algunas de las cuales de facto se vienen implementando en Chile (parcialmente) mejoraría la transparencia de la gestión de riesgo de la banca chilena, constituyendo de esta manera una ventaja para la solidez del sistema financiero.

Rojas-Suarez también identifica riesgos en la implementación de Basilea en

Chile. En particular, es que la implementación de Basilea III en Chile puede incrementar las discrepancias regulatorias ya existentes entre bancos y entidades no financieras involucradas en actividades crediticias. De aquí la importancia de avanzar hacia la homologación de normativas de riesgos para actividades equivalentes, independientemente que se desarrollen en bancos, casas comerciales, cooperativas o cualquier otra entidad.

En el capítulo 4, Miguel Ángel Nacrur aborda la problemática de la reforma

financiera desde una óptica jurídica. En este capítulo, pasa revista al marco legal que define las facultades de regulación y supervisión, tanto del Banco Central y de la SBIF. A continuación identifica los aspectos centrales que deben ajustarse en la legislación chilena para adecuarse a Basilea. Primero, identifica los temas relacionados con la definición y calidad del capital, acorde con los ajustes que propone Basilea III para el capital tipo 1 y 2. Segundo, se refiere a la manera de modificar la temática de los colchones o reservas de capital que propone Basilea.

Tercero, un tema que cabe destacar de las propuestas de Nacrur, que marca una

diferencia con el marco legal vigente, es que plantea ampliar las facultades de la SBIF para definir por la vía reglamentaria los activos ponderados por riesgo. En un mundo donde las propuestas de Basilea están en permanente cambio, es de la mayor relevancia que el supervisor pueda tener facultades para ajustarse a los cambios internacionales, sin tener que pasar cada vez por una modificación legal.

Considerando que es importante dar garantías de que estas facultades serán bien

aplicadas, Nacrur propone para fines de conferirle una mayor autonomía a la SBIF dentro del contexto mencionado, considerar en la estructura de una eventual agencia reguladora independiente de naturaleza colegiada, ciertas premisas fundamentales que corresponden a dotarlas de amplia autonomía en sus decisiones de manera de evitar injerencias de índole político; independencia del Gobierno en su financiamiento; que el nombramiento de las autoridades colegiadas que la dirijan no dependa exclusivamente del Poder Ejecutivo y que participe también el Senado; que las causales de remoción de sus miembros se encuentren específicamente reglamentadas de manera de evitar la discrecionalidad en su ejercicio; y, establecer procedimientos legales que obliguen a esas autoridades a proporcionar información periódica sobre el desarrollo de las funciones públicas asignadas y junto con ello contemplar procedimientos de revisión judicial de las principales decisiones que se adopten.

En el Capítulo 5, el Banco Santander Chile aborda lo que ha sido su experiencia

práctica en materia de adoptar los estándares internacionales de Basilea. Así, señala que la Alta Administración y el Directorio de BS-Chile adquirieron un compromiso con la Casa Matriz para desarrollar el Proyecto Basilea, y asumió la responsabilidad de


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financiar, gestionar y cumplir con cada uno de sus hitos. Dentro de los factores críticos de éxito, se señalan: i) Una clara estructura de Governance basada en una profunda implicación de la Alta Dirección; ii) Foco específico en los procesos de integración de los modelos en la gestión para la toma de decisiones; iii) Concentración de esfuerzos en calidad y suficiente profundidad histórica de datos, sistemas de información y motores de cálculo; iii) Existencia de Recursos Humanos suficientes con dedicación exclusiva y con la debida formación para garantizar el desarrollo y seguimiento de modelos avanzados. iv) Unidades de control independientes. En síntesis, es clave contar con procesos robustos tanto de auditoría como de validación interna de modelos.

Se trata, sin lugar a dudas, de una experiencia de alto valor para otras entidades

bancarias que busquen avanzar hacia los estándares internacionales de Basilea. En el capítulo 6, Christian Larraín aborda un ámbito específico de las

recomendaciones de Basilea, referido a la gestión de capital. La implantación del Marco de Basilea II y III implica grandes desafíos, tanto para los bancos como para los supervisores. Respecto de Basilea I, se trata de un cambio de paradigma, donde se transfieren a los bancos mayores grados de libertad para estimar sus propios riesgos internamente, pero también mayores responsabilidades por los resultados de aplicar sus propias metodologías.

Estas responsabilidades no sólo dicen relación con aspectos estadísticos, sino

también implican un gran desafío en lo referente a la gestión de capital. Estos desafíos abarcan temas tales como la necesidad de definir un objetivo interno de capital en base a sus riesgos, articular dicho objetivo con la medición de desempeño de las líneas de negocio, efectuar análisis de tensión, documentar las políticas, etc.

Desde el punto de vista de los supervisores, un primer gran desafío es acceder a

facultades que les permitan, por un lado, definir normativas a partir de las mejores prácticas de gestión de capital, que sirvan como referente a la industria bancaria. Lo anterior requiere fortalecer las competencias internas del supervisor, tanto en la problemática de validación de los objetivos internos de capital (Pilar II), como en lo referido a definir criterios para la realización de análisis de tensión, la evaluación de cuál es la organización adecuada para la gestión de capital, la evaluación del rol del gobierno corporativo, las metodologías de asignación de capital y evaluación del desempeño de las líneas de negocios, entre los principales temas.

En el capítulo 7, Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano abordan la

problemática de la supervisión consolidada de conglomerados financieros en Chile. El trabajo parte por la discusión acerca de las causas que explican la operación de conglomerados y sus principales riesgos. Entre estos destacan al arbitraje regulatorio, el riesgo de contagio, la falta de transparencia y complejidad de los conglomerados y la concentración y potencial riesgo sistémico. En la parte de diagnóstico, se entregan un conjunto de antecedentes que apuntan a dimensionar la actividad de los conglomerados financieros y los principales riesgos involucrados asociados a su operación. Dicho eso, se pasa revista a las principales debilidades del marco regulatorio vigente, y se plantean recomendaciones de cambio al marco legal, destacando el reconocimiento de la figura del conglomerado financiero como objeto de supervisión y regulación, separado del resto del grupo económico, el alcance de la supervisión que incluye a la matriz del conglomerado financiero, la discusión acerca del supervisor líder.


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Es relevante destacar que, más allá de las recomendaciones de ajuste al marco

legal, el trabajo propone un enfoque equilibrado, donde no se busca impedir la operación de los conglomerados financieros, sino que tal como ocurre en plazas financieras comparables a la chilena, aplicarles una regulación proporcional a sus riesgos.

En el capítulo 8, José Miguel Cruz aborda en profundidad los desafíos asociados

a la operación de modelos internos, tanto de pérdidas esperadas como de capital. Es interesante notar la explicación que plantea Cruz, a menudo obviada en los debates asociados a modelos internos, respecto de lo cual cuando Basilea permite la utilización de modelos internos de adecuación de capital, en estricto rigor utiliza como insumo los modelos internos de pérdida esperada. En otras palabras, el margen de libertad que tienen los bancos para estimar capital a partir de su propia data es limitado. Pero el otro tema de la mayor relevancia, es que los bancos chilenos hace varios años están operando con modelos internos para el cálculo de pérdidas esperadas para carteras grupales. Esto significa que, más allá de los ajustes adicionales que puedan ser necesario introducir en el marco legal/normativo, las condiciones para que los bancos puedan operar con modelos internos de capital están dadas.

Por otra parte, Cruz enfatiza que, más allá de la relevancia que tiene el aspecto

técnico en la construcción de modelos, el ámbito de la gestión respecto de su uso en la toma de decisiones es un aspecto crucial. El desarrollo de modelos internos requiere el involucramiento de la alta gerencia, con un apoyo específico, y con un entendimiento de su potencial y sus limitaciones. Se requiere de contrapartes internas que apoyen las labores de control, y aunque no sean especialistas, usen su sentido común y el conocimiento específico del negocio para contrastar los resultados del modelo.

En el capítulo 9, Christian Larraín aborda la problemática de Shadow Banking

(SB) en Chile. El punto de preocupación es que hay entidades que realizan un negocio de tipo para-bancario, que asumen los concomitantes riesgos, pero quedan bajo una supervisión inadecuada respecto de los riesgos involucrados. En la misma línea, la idea de que son únicamente los bancos las entidades que tienen potencial riesgo sistémico debido a que captan de público ha quedado completamente superada, tanto por la evidencia como por la teoría.

Aterrizando los conceptos anteriores al caso chileno, los subsectores actualmente

más relevantes bajo la óptica de SB son las cajas, las cooperativas, las tarjetas del comercio y los Fondos Mutuos Monetarios no bancarios. El punto es que lo más relevante no son necesariamente los subsectores, sino el detectar entidades/actividades que, dentro de cada subsector, ameritan una mayor supervisión y carga regulatoria.

Considerando todos los elementos anteriores, es necesario modificar la ley de bancos, con miras a dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio a cualquier otra actividad de intermediación crediticia que a juicio del supervisor represente riesgos de inestabilidad sistémica. Esta ampliación de perímetro regulatorio permitiría, en una primera etapa, acceder a la información adecuada en forma sistemática a la SBIF, de manera de poder hacer un seguimiento permanente acerca de los riesgos de las distintas entidades y, determinar cuándo se justifica una supervisión más profunda caso a caso.


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Finalmente, en el Capítulo 10 Javier Bolzico aborda la problemática de la

resolución bancaria (RB). De acuerdo al autor, sería conveniente introducir cambios a la Ley General de Bancos a fin de fortalecer el marco de RB de Chile. El actual esquema está basado en una ley de 1986 y por lo tanto no incorpora los desarrollos y estándares internacionales recientes.

Las principales oportunidades de mejora están relacionadas con dotar a la SBIF de opciones adicionales de RB usuales en la mayoría de los países, mejorar los procesos previstos para rápidas acciones correctivas, mejorar el esquema de garantía de depósitos estatal actual, limitar la exposición del Banco Central, y dotar de mayor autonomía y protección legal a los responsables de los procesos de RB. Ello permitiría contar con un marco de RB efectivo, que asegure una resolución y salida ordenada de los bancos en problemas, favoreciendo el desarrollo y la estabilidad del sistema financiero.

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Capítulo 2

De Basilea I a Basilea III Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera

Jorge Mogrovejo

Economista y Abogado con el grado de “Master in International Affairs” de la Universidad de Columbia de New York. Actualmente es “Presidente del Fondo de Seguro de Depósitos de Perú”.

De Basilea I a Basilea III. Jorge Mogrovejo Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera

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Capítulo 2. De Basilea I a Basilea III. Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera

I. Introducción

Este capítulo hace una revisión de los esfuerzos del Comité de Basilea en la producción de estándares de capital regulatorio desde 1988 hasta la actualidad. El objetivo es no solo describir, de manera sucinta, los estándares en sus detalles técnicos sino también las motivaciones de los cambios, las limitaciones de las versiones previas y sus consecuencias en los modelos de negocios de los bancos.

La crisis financiera 2007-2008 marcó un antes y un después en la regulación bancaria. El tener un capital regulatorio que representara el nivel de riesgo de cada banco (o sus pérdidas inesperadas para ser precisos) fue el santo grial de la regulación bancaria durante muchos años. En la post crisis financiera el objetivo es otro: como tener sistemas financieros estables que resistan los ciclos a la baja sin necesidad de rescates bancarios con fondos públicos. Pero al mismo tiempo no se deja de lado la necesidad de tener bancos con una adecuada gestión de riesgos.

Esta aparente contradicción lleva a muchos a pensar que Basilea III reemplaza a Basilea II. Las recientes publicaciones del Comité de Basilea por el contrario muestran que el esquema de tres Pilares de Basilea II sigue en pie, y que lo que se viene es una revisión a fondo de los enfoques estandarizados y de modelos internos. La gestión de riesgos con herramientas que hagan uso intensivo de data sigue siendo relevante, la diferencia es que a futuro estas herramientas no podrán ser usadas para reducir el capital regulatorio a niveles exiguos.

II. Basilea I, el requerimiento de capital se convierte en estándar internacional

En los años 60 y 70 el crecimiento sostenido de la post-guerra y el incremento del intercambio comercial, llevó a tener sistemas financieros más grandes y más integrados a nivel internacional. Pero la banca europea, norteamericana y japonesa seguía siendo regulada según los esquemas normativos nacionales que no eran homogéneos entre sí. Ese escenario creaba condiciones propicias para el desarrollo de arbitrajes regulatorios sobre todo en aquellos casos de bancos que hacían transacciones financieras que cruzaban fronteras.

La quiebra del banco alemán Bankhaus Herstatt en 1974, fundamentalmente

debida a pérdidas en operaciones cambiarias, fue una primera llamada de atención para los supervisores y reguladores sobre la necesidad de contar con regulaciones bancarias coordinadas a nivel internacional, al menos entre los principales centros financieros del mundo.


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Es así como se crea el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria bajo el auspicio del Banco de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements) en 1974, en su origen comprendía a los supervisores bancarios de los países G-103 más Suiza y Luxemburgo. Los primeros documentos del Comité de Basilea estuvieron abocados al tema de la supervisión consolidada (Basel Concordat).

En los años 80, la crisis de la deuda latinoamericana y sus consecuencias, para muchos bancos internacionales, llevó al Comité de Basilea a enfocar sus esfuerzos hacia la elaboración de un estándar de capital que fuera uniforme para los bancos que operaban en los mercados financieros más importantes. Ese primer acuerdo de capital fijó un ratio de 8% de: capital regulatorio / activos ponderados por riesgo.

Por primera vez se definía lo que constituía capital regulatorio, este se dividía en dos partes o secciones (Tiers): El Tier 1 incluía básicamente las acciones y reservas reveladas (descontando los goodwill de haberlos). El Tier 2 incluía títulos perpetuos, reservas no reveladas, provisiones crediticias generales o normales, instrumentos híbridos (deuda/capital) y deuda subordinada con vencimiento mayor a 5 años.

El denominador del ratio, el riesgo de crédito, lo constituían los activos ponderados por riesgo, que provenían tanto de balance como fuera de él (contingentes, garantías, derivados). Las categorías de riesgo eran hasta cinco 4, cada una con un porcentaje de ponderación, y asignaban de manera muy básica los activos más frecuentes que se encontraban en los bancos de entonces: 0% para cash, oro y obligaciones de gobiernos y bancos centrales OECD; 20% obligaciones de bancos comerciales de la OECD, obligaciones con bancos de desarrollo multilaterales, obligaciones con entidades del sector público de países OECD; 50% préstamos garantizados por garantía hipotecaria residencial, 100% las demás obligaciones. Basilea I agrega también factores de conversión crediticia para los activos fuera de balance a fin de incorporarlos en la suma de activos ponderados por riesgo.

Los límites más importantes contenidos en Basilea I son: el total de Tier 2 no debe ser mayor al 100% de Tier 1; La deuda subordinada no debía ser mayor al 50% del Tier 1; las provisiones crediticias generales o normales solo podían ser parte del Tier 2 hasta 1.25% de los activos de riesgo (y de manera temporal y excepcional hasta 2%).

El acuerdo de capital fue adoptado no solo por los países miembros del Comité de Basilea sino por todos los países que tuvieran bancos internacionales y aun por jurisdicciones con sistemas bancarios poco desarrollados. Para septiembre de 1993 todos los países del G-10 declararon tener su regulación bancaria alineada con el acuerdo de capital del Comité de Basilea, más adelante conocido como Basilea I.

Los cambios y adendas al acuerdo de capital aparecieron pronto, en abril de 1995 se agregó la enmienda que reconocía los efectos a la compensación (netting) bilateral de las exposiciones crediticias en productos derivados. En enero de 1996 se incorporó la enmienda más importante, aquella que incorporaba cargas de capital por concepto de riesgo de mercado. La novedad más llamativa en esta enmienda era que

3 Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Holanda, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos. 4 Las obligaciones con entidades domésticas del sector público podían ponderar 0%, 10%, 20% o 50% a discreción del supervisor.


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permitía el uso de modelo internos de Valor en Riesgo (Value at Risk) para las estimaciones del requerimiento de capital regulatorio por riesgo de mercado.

III. Basilea II, el requerimiento de capital se hace más sensible a riesgo (más de uno)

Si bien el primer acuerdo de capital representó un gran avance en cuanto a tener un ratio de capital comparable en los principales centros financieros del mundo, no pasó mucho tiempo para que los supervisores bancarios se percataran que el ratio de capital del acuerdo de 1988 era muy poco sensible a riesgo. La forma de cálculo de activos ponderados por riesgo era muy esquemática (por tipo de activo) no haciendo distingos por riesgo de contraparte.

El enfoque regulatorio de Basilea I, al no ser sensible a riesgo, permitía que dos bancos con perfil de riesgo muy diferente pudieran tener un mismo requerimiento de capital, las posibilidades de arbitraje regulatorio eran grandes, bancos con metodologías más avanzadas de gestión de riesgo tenían la misma carga de capital que un banco gestionado de manera precaria.

El objetivo del Comité de Basilea en el desarrollo de Basilea II era promover la adopción de solidas prácticas de gestión de riesgos, y al mismo tiempo lograr un marco regulatorio internacional que mantuviese la consistencia necesaria que evitara “desigualdad competitiva” derivadas de requerimientos de capital variados según la jurisdicción. Dicho en términos sencillos, el objetivo de los reguladores reunidos en el Comité de Basilea era que los bancos tuvieran una sólida gestión de riesgos, el premio: menor requerimiento de capital.

El enfoque de modelos internos de Basilea II era consistente con los modelos que los bancos europeos más importantes ya venían usando en la estimación de su “capital económico” y en la gestión de sus riesgos. El capital económico es aquel que asegura que el banco permanezca solvente a partir de cálculos y mediciones de riesgos que estiman probabilidades de pérdida con un determinado intervalo de confianza. En los años 90 la mayor disponibilidad de data y el desarrollo de computadoras con mayor poder de procesamiento hicieron posible que la gestión de riesgos de los bancos se sofisticara haciendo un uso intensivo de modelos probabilísticos.

Los bancos europeos que calculaban su capital económico encontraban que este era menor que el “regulatorio” es decir aquel que seguía los parámetros del acuerdo de capital de 1988. El incentivo de tener un capital regulatorio más cercano al capital económico debía llevar a que los bancos con gestión de riesgos menos sofisticada invirtieran en mejorar sus sistemas y procesos de gestión y control. Para que las metodologías avanzadas pudieran ser empleadas en el cálculo del capital regulatorio, se entendía que estas debían estar integradas o ser parte del proceso de gestión de riesgos y del negocio crediticio en sí, así por ejemplo, la admisión de deudores esto es decidir a quién prestar y a quien no, o el pricing (la asignación de tasas activas a los deudores).

La arquitectura de Basilea II está construida sobre tres pilares y una parte introductoria de alcance de aplicación. Los tres pilares son:


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1. El Capital Mínimo Exigible 2. El Proceso del Examen Supervisor 3. Disciplina de Mercado

Los tres pilares resumen el contexto en el cual se maneja un banco regulado: el capital que debe tener como mínimo, el accionar del supervisor que verifica que el banco cuente no solo con el capital regulatorio mínimo sino también con el capital adecuado para el conjunto de riesgos que asume el banco en cuestión; y finalmente la información que debe ser puesta de conocimiento del público para que este premie con su preferencia (o castigue con tasas más elevadas de costo de fondos) a los bancos bien gestionados.

Desde junio de 1999 empezó el proceso de revisión del acuerdo de capital de 1988. El Comité de Basilea lanzó propuestas a consulta en enero de 2001 y en abril de 2003, asimismo condujo 3 estudios de impacto.

1) Pilar I: El Capital Mínimo El documento de Basilea II5 comienza con una sección donde define el ámbito

de aplicación del acuerdo de capital de manera consolidada. Desde sus primeros documentos el Comité de Basilea resaltó la necesidad de tener todo establecimiento bancario adecuadamente regulado y supervisado, pero además que los requerimientos se aplicaran de manera consolidada, es decir que en aquellos casos donde hubiese un grupo bancario el requerimiento de capital debía hacerse sobre el mismo (aun cuando este estuviera presente en varios países). El documento de Basilea II agrega los casos de empresa de valores y aseguradoras permitiendo, según el caso, que sean parte de la consolidación o que se deduzca la participación del banco regulado en estas empresas.

Lo que el documento de Basilea II no tiene es una sección que redefina lo que constituye capital regulatorio; en la práctica lo que se hizo fue mantener lo señalado en el documento de Basilea I de 1998 con los agregados de un nota de prensa de 19986. La introducción del documento de Basilea II reconocía que ese era un tema que debía ser “profundizado a más largo plazo”; el tema de definición de capital se convirtió en el tema fundamental del documento de Basilea III como veremos más adelante. 1.1 Riesgo de Crédito

Para el riesgo de crédito el documento de Basilea II ofrece 2 metodologías el Método Estándar y el Método Basado en Calificaciones Internas. El Método Estándar es en buena cuenta la metodología señalada en el Documento de Basilea I, desagregando con mayor grado de detalle los tipos de préstamos, pero con el agregado de tomar las evaluaciones externas de crédito realizadas por las agencias clasificadoras de riesgos a fin de asignar la ponderación específica y tener así mejor reflejado el riesgo de 5 “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards” Basel Committee on Banking Supervision, June 2006 6 En 1998 el Comité de Basilea publicó la nota de prensa “Instruments eligible for inclusión in Tier 1 Capital”


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contraparte. Los supervisores bancarios deben determinar si las agencias clasificadoras de riesgo cumplen los criterios exigidos de: objetividad (metodología rigurosa y sistemática), independencia (libre de presiones), transparencia (metodología a disposición del público), divulgación (de parámetros, definición de incumplimiento, horizonte temporal, matriz de transición), recursos (suficientes para evaluaciones de calidad) y credibilidad.

En el caso de los créditos a deudores que no son objeto de clasificación, estos tienen ponderaciones determinadas según cumplan con ciertas condiciones; así por ejemplo la cartera minorista tiene una ponderación de 75% en tanto sea un portafolio diversificado. En el caso de la cartera con garantía hipotecaria residencial la ponderación es de 35% en tanto el valor del préstamo sea menor que el valor de la garantía y esta tenga una valorización rigurosa. Diferente es el caso de los préstamos con garantía hipotecaria comercial que ponderan 100%.

El Método Estándar admite distintas técnicas de cobertura de riesgo crediticio a efectos de reducir el requerimiento de capital dada la reducción del riesgo, para lo cual se requiere que estas técnicas cumplan con requisitos de certeza jurídica. Las técnicas de cobertura de riesgo crediticio reconocidas en el método estandarizado de Basilea II son: colaterales, garantías, compensaciones (netting) y derivados de crédito. Las garantías y los colaterales han venido siendo usados desde los orígenes de la actividad bancaria, aun antes de que se exigiera capital mínimo a los bancos, las compensaciones y los derivados de crédito en cambio son más recientes y generan en algunos casos nuevas fuentes de riesgo.

Esos riesgos adicionales generados por las técnicas de cobertura de riesgo crediticio, son los llamados riesgos residuales, que pueden traer consigo mayores riesgos (pérdidas) que el riesgo de crédito que se quería mitigar inicialmente. Estos riesgos residuales serán mayores mientras más sofisticada la técnica y la cobertura no esté financiada, es decir que sea otro riesgo de crédito (por ejemplo una fianza o un derivado de crédito). Ejemplos de riesgos residuales son el riesgo legal, riesgo de liquidez y de mercado (del colateral), riesgo de crédito (de la contraparte que ofrece la cobertura) y riesgo de concentración.

Basilea I tenía un tratamiento básico de la cobertura de riesgo de crédito admitiendo básicamente colaterales y garantías con un bajo nivel de granularidad. Basilea II amplía la gama de técnicas de cobertura de riesgo crediticio pero al mismo tiempo exige una adecuada gestión de los riesgos residuales.

El otro enfoque es el integral, por el cual se ajusta la exposición y el colateral usando descuentos (haircuts) que derivan de la volatilidad. La volatilidad puede ser definida por el regulador o estimada internamente por el banco.

En el caso de las garantías, Basilea II incremento el número de proveedores de protección elegibles, pero la metodología es la misma, se reemplaza la ponderación de riesgo del deudor original por la del proveedor de protección (garante). Los derivados de crédito admitidos, recién incorporados en Basilea II, son los credit default swaps y los total return swaps. Al igual que en el caso de las garantías la ponderación de riesgo del proveedor de protección reemplaza a la del deudor original.


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El Método de Calificaciones Internas conocido en inglés como IRB (Internal Ratings Based) incorporó el uso de modelos internos para el cálculo de requerimiento de capital, que sólo se admitían para riesgo de mercado en la enmienda del acuerdo de capital de 1996.

La metodología IRB tiene tres componentes o parámetros claves: la Probabilidad de Incumplimiento (Probability of Default - PD), Exposición al Riesgo de Crédito (Exposure at Default - EAD) y la Pérdida dado el Incumplimiento (Loss Given Default o LGD). La metodología requiere además contar con una clara definición de Incumplimiento (Default) y Pérdida (Loss).

La cartera debe dividirse en categorías de crédito tales como: empresas, soberanos, bancos, minorista, acciones. Cada categoría debe tener su rating o clasificación con distintos gradaciones o niveles que identifiquen los rangos de calidad de crédito. Se debe definir también el horizonte de tiempo y el nivel o intervalo de confianza bajo los cuales se estima la probabilidad de default (PD). Para la estimación de PD se suele tomar un año de horizonte de pérdida.

Para cada categoría de crédito se estiman distribuciones de pérdida, el objetivo es definir fórmulas que repliquen los patrones de pérdidas y las distribuciones de pérdida estadística. Se encuentran así las perdidas esperadas (Expected Loss - EL) que representan la expectativa de pérdida al cabo de un año, así por ejemplo una EL de 150 puntos básicos significa que para ese portafolio o tipo de créditos se espera tener pérdidas equivalentes a 1.50% del total. Esta información debería estar incorporada en el precio que cobra el banco para estos créditos (tasa de interés) y en la constitución de provisiones.

La misma distribución de pérdidas permite estimar por último las pérdidas inesperadas (Unexpected Losses - UL) que es la parte de la distribución de pérdidas que excede la pérdida esperada y que debe ser cubierta con capital y que constituye el objetivo último de los modelos IRB: estimar el capital que se necesita para un determinado portafolio de créditos. Para determinar las pérdidas inesperadas es necesario definir un intervalo o nivel de confianza estadístico (normalmente 99.9%), pasado ese nivel se encuentran las perdidas extremas o catastróficas (Tail Losses).

Las provisiones regulatorias (contables) son definidas en la mayoría de países por el regulador a partir de tablas donde el supervisor bancario clasifica en cinco o más categorías a cada deudor dependiendo de la evaluación que se hace de su capacidad de pago. Siendo el principal insumo de esta clasificación su record de pagos. Las metodologías IRB al estimar las pérdidas esperadas, están en buena cuenta estimando las provisiones específicas que debería constituir el banco. En la forma tradicional se hace a través del juicio experto de la capacidad de pago observable del deudor específico, en los modelos IRB a través de patrones estadísticos de grandes agrupaciones de crédito (las categorías de crédito) que muestran la performance histórica, a lo largo de varios años, de esas categorías de crédito.

Los bancos que emplean la metodología IRB al comparar ambas: las provisiones regulatorias contables exigidas por el regulador y las pérdidas esperadas, deben en un caso deducir del capital regulatorio la diferencia (si las estimaciones de perdidas esperadas son mayores que las provisiones contables exigidas y constituidas por el


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banco) o agregarlo al capital regulatorio Tier 2 (hasta un 0.6% del total de activos ponderados por riesgo) cuando las pérdidas esperadas del metodologías IRB resultan mayores que el total de provisiones constituidas por el banco.

Existen dos variantes de metodologías IRB: el Método Básico (Foundation IRB) y el Método Avanzado (Advanced IRB). En el primero el banco sólo debe estimar las probabilidades de incumplimiento PD y el resto de parámetros o componentes son proporcionados por el supervisor bancario: LGD, EAD y M (vencimiento efectivo). En el segundo el banco estima todos los parámetros y componentes excepto las correlaciones que son proporcionadas por el supervisor.

Para que un supervisor aprobara una metodología IRB el banco debía cumplir con ciertos requisitos mínimos relacionados a la calidad de los rating o sistemas de clasificación que deben reflejar el riesgo de default (PD), en total el rating debía tener al menos 7 categorías para no default y 1 para default. Los modelos debían cumplir con requerimientos especificados en el documento de Basilea II y todo el proceso de recolección de data y mantenimiento de esta debía estar adecuadamente documentado.

Elemento importante en Basilea II es la revisión de los ratings (el proceso para definirlos y los resultados) por terceros. En particular se deben revisar los llamados “overrides” que son los casos en los que un funcionario corrige de manera manual un resultado arrojado por el modelo, (en algunos casos por sentido común en otros por consistencia).

El rol del gobierno corporativo es de vital importancia en Basilea II; un supervisor no debería aprobar el uso de metodologías IRB para determinar el requerimiento de capital a un banco que sólo compra un modelo para hacer las estimaciones de los parámetros sin involucramiento de su directorio o de la alta gerencia. En Basilea II se esperaba que los ratings y en general la metodología IRB fuera aprobada por la máxima instancia de gobierno del banco (normalmente el Directorio) el cual debía procurar que las áreas de riesgos y control que eran responsables del diseño, implementación y performance de las metodologías y procesos IRB, contaran con recursos adecuados y fueran independientes de las áreas de negocio. Se debía disponer también que las metodologías y procesos IRB fueran auditados de manera efectiva tanto por la auditoría interna como la externa.

El llamado test de uso, significaba que para que un supervisor aprobara el uso de metodologías IRB en un banco, este debía verificar que la metodología IRB fuera efectivamente usada en la gestión del banco: en la aprobación de créditos, gestión de riesgos, gestión de capital, etc. El test de uso implicaba además un periodo razonable (tres años o más) de uso continuo antes de obtener la aprobación del supervisor.

La estimación de los parámetros o componentes es la parte medular de las metodologías IRB, dado que es la forma de cuantificar el riesgo. Un prerrequisito importante en la estimación de la probabilidad de incumplimiento PD es la definición de incumplimiento (generalmente el atraso en el pago de hasta 90 días).

La calidad y cantidad de la data es crucial en las metodologías IRB; a menudo bancos que deciden embarcarse en el proyecto de tener metodologías IRB aprobadas por el supervisor, encuentran que la forma como acopiaban data de sus créditos no era la


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apropiada o no registraban la información de manera consistente a lo largo del tiempo, o la forma de identificar a los clientes no era la misma a lo largo del tiempo. Los sistemas del banco deben adaptarse al registro de la información de los deudores que es el requerido por las metodologías IRB. Aunque el documento de Basilea II permite obtener data de fuentes externas, la data propia es la más importante en el diseño de un rating interno. Se exige también que la data que se use en la estimación de los parámetros tenga al menos cinco años de antigüedad.

Basilea II admite la posibilidad que las metodologías IRB no sean usadas en todos los portafolios de créditos de un banco, pudiéndose por ejemplo empezar con el tipo de créditos con el que se cuenta con la mejor y más antigua data. Pero también es cierto que el supervisor debe evitar la posibilidad de tener un banco que sólo aplique la metodología IRB en los tipos de crédito donde obtenga ahorros de capital y deje de lado aquellos donde el capital requerido aumente (cherry picking). Para ello el supervisor debe exigir planes de desarrollo donde el banco explique como a lo largo del tiempo incluirá todos los tipos de crédito relevantes para el banco bajo la metodología IRB y qué razones aduce para excluir de forma permanente algún tipo de crédito.

Finalmente, está el elemento de la Validación, que consiste en tener áreas (o una función realizada por personal fuera del banco) que verifique la consistencia y calidad del proceso de estimación de parámetros, y del sistema de ratings. Esta validación puede contrastar los resultados de la metodología IRB con lo que en realidad ocurrió (de manera similar al backtesting), o comparar sus resultados con otras metodologías, por ejemplo de clasificadoras de riesgos. 1.2 Riesgo Operacional

El requerimiento de capital por riesgo operacional fue una de las novedades de Basilea II, este riesgo se define como el riesgo de sufrir pérdidas debido a fallas en los procesos, personal, sistemas o por acontecimientos externos. Esta definición incluye el riesgo legal pero excluye el riesgo estratégico y el reputacional.

Basilea II ofrece tres métodos para calcular los requerimientos de capital: El Método del Indicador Básico, El Método Estándar y los Métodos de Medición Avanzada. Los métodos siguen una progresividad en la sensibilidad al riesgo, siendo el método del indicador básico el más simple pero al mismo tiempo el que menos “mide” el riesgo, hasta llegar al Método de Medición Avanzada que utiliza data de eventos de perdida operacionales. Se estima que del total del capital regulatorio un 12% debería ser por riesgo operacional.

El Método del Indicador Básico está diseñado para ser usado por bancos que no tienen sistemas avanzados de gestión de riesgo operacional, por ejemplo que no tienen una base de dato de eventos de pérdida. Basilea II ve el Método del Indicador Básico como un punto de entrada en el cual los bancos grandes o internacionalmente activos no deberían estar mucho tiempo. En todos los casos los bancos deben cumplir los principios de buenas prácticas de gestión de riesgo operacional.7 7 “Principles for the Sound Management of Operational Risk” Basel Committee Junio 2011, en octubre del 2014 se publicó una revisión de estos principios


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El Método del Indicador Básico tiene dos componentes: el indicador de exposición que es el ingreso bruto del banco y el factor alfa (α) fijado por el Comité de Basilea. El ingreso bruto es un indicador del tamaño de las actividades de un banco y por tanto una proxi del riesgo operacional, a más actividades, más riesgo. Por esa razón se incluyen los ingresos que provienen de actividades recurrentes o de giro habitual y se excluyen los ingresos extraordinarios (como ventas de activos o seguros cobrados). El factor Alfa (α) relaciona las pérdidas operacionales con los ingresos brutos, el Comité de Basilea fijó este factor en 15%. Los años donde el banco tiene ingresos brutos negativos, no son incluidos a efectos de calcular el requerimiento de capital para riesgo operacional. El requerimiento de capital se calcula multiplicando el alfa por el promedio de tres años de ingresos brutos anuales.

El Método Estándar es un siguiente paso en cuanto a sensibilidad a riesgo, en lugar de aplicar un alfa sobre todo el ingreso bruto, se aplican factores betas (β) a ocho líneas de negocio: Finanzas Corporativas, Negociación y Ventas (Trading and Sales), Banca Minorista, Banca Comercial, Pagos y Liquidación, Servicios de Agencia, Administración de Activos, Intermediación Minorista (Retail Brokerage). La suma de todo el ingreso bruto del banco debe ser igual a la suma de estas ocho líneas de negocio. Los factores Beta (β) van de 18% a 12%

El cálculo de requerimiento de capital en el Método Estándar es similar al del Método del Indicador Básico en cuanto a que se multiplica el factor beta respectivo por el ingreso bruto de cada año de la correspondiente línea de negocio. Los ingresos brutos negativos de una línea de negocio arrojaran requerimientos de capital negativos que pueden ser compensados con los requerimientos positivos de otras líneas de negocio con ingresos brutos positivos. El requerimiento de capital por riesgo operacional total nunca es negativo, lo menos que puede ser es cero. Se obtienen los requerimientos de capital de los últimos tres años y se obtiene el promedio, ese será el requerimiento de capital por riesgo operacional para ese año.

El Método Estándar Alternativo permite un indicador de exposición diferente para dos líneas de negocio: Banca Minorista y Banca Comercial. Ambas líneas de negocio son las principales de los bancos comerciales no internacionales. El ingreso bruto es reemplazado en el caso de estas dos líneas de negocios por el volumen de créditos ajustado por un factor m, fijado por el Comité de Basilea en 0.035. Los créditos se agregan no ponderados y sin quitar las provisiones. El volumen de créditos (promedio de los últimos tres años) es multiplicado por el factor m (0.035) que a su vez es multiplicado por el beta respectivo (de Banca Minorista en un caso y Banca Comercial en el otro). Para las otras 6 líneas de negocios el cálculo se haga de manera similar al Método Estándar (usando los ingresos brutos).

El método Estándar Alternativo resulta sumamente apropiado para aquellos países donde los márgenes son más altos que en los países del G-10, por razones estructurales. En estos países más margen no es equivalente a tener más riesgo operacional necesariamente. En cualquier caso es necesario que los bancos que sigan cualquiera de los métodos propuestos por el Documento de Basilea II, cumplan con los criterios cualitativos de gestión de riesgo operacional que están referidos a: activa participación del Directorio y Alta Gerencia en las políticas y gestión del riesgo operacional, contar con un sólido sistema de gestión de riesgo operacional, y contar con los recursos adecuados (humanos y materiales) para gestionar este riesgo.


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En los Métodos Estándar y Estándar Alternativo no hay necesidad de tener bases

de datos de eventos de pérdida, es en el Método de Medición Avanzada donde el acopio de data de pérdidas es relevante. Es por ello que este método es recomendado para aquellos bancos que procesan un alto número de transacciones o que proveen servicios de procesamiento a otros bancos. El Método de Medición Avanzada se debería aplicar a lo largo de todo un grupo bancario, pero se admite el uso parcial en el caso de subsidiarias pequeñas o con actividades poco significativas o inmateriales.

De la misma forma que con la metodología IRB en riesgo de crédito, los bancos pueden hacer uso parcial de Métodos de Medición Avanzada en algunas líneas de negocio (las más significativas) y seguir usando el método Estándar o el Estándar Alternativo en el resto, sujeto a la aprobación del supervisor, y a la existencia de un plan de incorporación paulatina de las demás líneas de negocio al Método de Medición Avanzada. Es posible que el supervisor “retroceda” a un banco del Método de Medición Avanzada a uno inferior, el banco no puede retroceder por sí solo, requiere autorización del supervisor.

De manera similar a las metodologías IRB de riesgo de crédito, los Métodos de Medición Avanzada dejan mayor margen de maniobra a los bancos al desarrollar sus propias metodologías. Esto hace que la actividad del supervisor sea más ardua al tener que lidiar con metodologías muy diversas de riesgo operacional, más aun tratándose de bancos similares en una misma plaza financiera.

Ese mayor margen de maniobra lleva a que Basilea II exija Estándares Cualitativos y Estándares Cuantitativos. Los Estándares Cualitativos básicos son muy similares a los exigidos en el caso de los modelos Estándar y Estándar Alternativo: Involucramiento del Directorio y de la Alta Gerencia en la gestión y control del riesgo operacional; el banco debe tener un marco de gestión del riesgo operacional sólido y bien implementado; el banco aplica suficientes recursos (humanos y materiales) en la gestión y control del riesgo operacional. Otros estándares cualitativos son: contar con una función o área de riesgo operacional independiente encargada del diseño e implementación del marco de gestión de riesgo operacional; el sistema de medición de riesgos operacionales debe estar integrado con los procesos de gestión del banco; sistema de reportes de exposiciones y pérdidas de riesgo operacional que deben llegar al Directorio, Alta Gerencia y Gerencia de cada línea de negocio; procesos que aseguren cumplimiento con las políticas internas y controles relacionados a la gestión del riesgo operacional; los procesos y sistemas de medición de riesgo operacional debe ser objeto de revisiones por la auditoría interna y externa.

Los estándares cuantitativos son también generales, debido a lo complejo de los sistemas de medición del riesgo operacional que deben capturar eventos poco frecuentes pero severos en pérdidas, Basilea II no exige un modelo o enfoque en particular ni asume supuestos sobre las distribuciones estadísticas a ser usadas, solo pide que el nivel o intervalo de confianza sea de 99.9% en un año de horizonte. Los sistemas de medición de riesgo operacional deben ser consistentes con la definición de riesgo operacional y tipos de evento de perdida que figuran en el documento de Basilea II, el requerimiento de capital por riesgo operacional debe poder cubrir las pérdidas esperadas y las no esperadas, a menos que demuestre que ya cubre la perdida esperada (por ejemplo con provisiones), el sistema de medición de riesgo debe ser lo suficientemente granular para


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poder capturar los principales factores de riesgo operacional. Elementos infaltables en los sistemas de medición de riesgo operacional son la data interna y externa relevante, análisis de escenario y factores que reflejen el entorno de negocios y los sistemas de control interno.

Basilea II define siete tipos de eventos de pérdida: fraude interno, fraude externo, relaciones laborales y seguridad en el puesto de trabajo, clientes productos y prácticas empresariales, daños a activos materiales, incidencias en el negocio y fallos en los sistemas, ejecución entrega y gestión de procesos.

El insumo principal de los métodos de medición avanzada son las bases de datos de eventos de pérdida recolectados internamente por el banco en un lapso de al menos cinco años. El banco debe ser capaz de asignar su data de eventos de perdida a los tipos de evento de perdida y a las líneas de negocio definidas en Basilea II. Criterios específicos deben ser desarrollados para asignar eventos de perdida que surgen de áreas o funciones centralizadas, Los eventos de pérdida de todas las actividades materiales y exposiciones deben ser capturadas por el sistema de medición de riesgo operacional, deben definirse umbrales de magnitud de eventos de perdida razonables (el Comité de Basilea usa como ejemplo 10,000 euros), el detalle de la información de los eventos de pérdida debe ser mayor mientras mayor sea la severidad de la perdida, la información mínima debe incluir: fecha del evento; cantidad recuperada y una descripción detallada del evento de pérdida; las pérdidas operacionales relacionadas con riesgo de crédito o riesgo de mercado deben ser clasificadas como riesgo operacional (excepto en el caso de pérdidas operacionales relacionadas con riesgo de crédito que históricamente fueron asignadas a las bases de datos de pérdidas por riesgo de crédito), la data de perdidas debe estar a disposición de los supervisores.

El uso de data externa de eventos de pérdida es muy útil considerando que ante eventos poco frecuentes la experiencia de otros bancos puede ser muy útil además de complementaria. La data externa puede ser data pública tomada de bancos o de grupos de bancos. La data externa debe incluir: la magnitud de la pérdida; información de la escala o tamaño de la línea de negocios donde se produjo la pérdida; información de las causas y circunstancias de los eventos de pérdida. El banco que emplee data externa debe contar con una metodología que le permita incorporar esa data en su proceso de medición de riesgos operacionales tomando en consideración las diferencias en escala o introduciendo mejoras en el análisis de escenarios.

El análisis de escenario juega un rol importante en el enfoque de métodos de medición avanzada, consiste en obtener opiniones de gestores de riesgos y funcionarios experimentados respecto de los posibles eventos de perdida que podría sufrir un banco. El análisis de escenario resulta más útil cuando la data interna y externa no genera un perfil definido del riesgo operacional que afecta un banco. Esto se da cuando ciertos eventos de pérdida no se han dado en el banco en particular o aun en el sistema financiero, pero si hay información sobre la ocurrencia de esos eventos de pérdida en otros países u otras industrias. Un elemento que debe ser incorporado en los métodos de medición avanzada son cambios en el entorno de negocios o clima de negocios y cambios en los controles internos.


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1.3 Riesgo de Mercado

El requerimiento de capital de riesgo de mercado es anterior a Basilea II pero fue incorporado a la versión integral de Basilea II del 2006. La enmienda de riesgo de mercado al acuerdo de capital es de enero de1996 y fue actualizada en abril de 1998. Los riesgos de mercado que requieren capital son: Riesgo general y específico de tasa de interés, riesgo de precio de acciones del libro de negociación (trading), riesgo de tipo de cambio y riesgo de commodities.

Existen dos metodologías para calcular el requerimiento de capital por riesgo de mercado, el Método de Medición Estándar y el Método de Modelos Internos.

1.3.1 El Método de Medición Estándar

a) Riesgo de Tasa de Interés

Para el requerimiento de riesgo de tasa de interés, que son las pérdidas potenciales derivadas de cambios en la tasa de interés, se deben calcular cargas separadas de riesgo general y riesgo específico. Para el cálculo del requerimiento por riesgo general todas las posiciones sujetas a riesgo de tasa de interés deben ser ubicadas en su respectiva banda temporal, cada una de las cuales cuenta con un requerimiento de capital. Hay dos variantes para hacer el mapeo de las posiciones sujetas a riesgo de tasa de interés: el método del vencimiento y el método de la duración.

El método del vencimiento toma el vencimiento residual de cada posición y las asigna a bandas temporales. Cada banda temporal tiene una ponderación de riesgo (a mas plazo residual mayor la ponderación). Los instrumentos de renta fija son asignados en las bandas según su vencimiento residual, los de renta variable al plazo residual de la siguiente fecha de repreciación.

El método de la duración emplea una medida más fina que el plazo residual del instrumento, ya que calcula el vencimiento promedio del flujo de caja del instrumento (tomando cada cupón y principal como si fueran bullet bonds). La duración se expresa en años y permite comparar la sensibilidad a cambios de tasas de interés de bonos con estructura de plazo de cupones y principales muy diferentes.

El riesgo específico está referido a movimientos de precios de valores derivados de factores relacionados al emisor y no al mercado en su conjunto, es por eso que las compensaciones están restringidas a posiciones en el mismo emisor y emisión. El cálculo del requerimiento de capital se hace de manera similar al Método Estándar de riesgo de crédito, empleando clasificaciones o ratings de agencias de clasificación.

b) Riesgo de Posiciones en Acciones (equity risk)

Es el riesgo de tener pérdidas derivadas de movimientos adversos en el precio de

las acciones que el banco tiene. En este caso también se calcula un componente de riesgo general y otro de riesgo especifico. En el primer caso el requerimiento es de 8% sobre el total de la posición neta en el segundo el requerimiento es de 8% sobre la posición bruta (la suma de las posiciones cortas y largas). Los cálculos de requerimiento


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de capital se hacen por país (en el caso que el banco tenga portafolios de acciones en otros países distintos del suyo).

En el caso de las posiciones en derivados de acciones (excepto opciones) el requerimiento se hace sobre el equivalente nocional de las posiciones subyacentes en esos derivados.

c) Riesgo de Tipo de Cambio

Es el riesgo de tener pérdidas derivadas del movimiento del tipo de cambio que afecten adversamente las posiciones en moneda extranjera del banco. El requerimiento de capital por las exposiciones (monedas) es de 8% sobre la suma de posiciones netas largas o cortas, la que resulte mayor. La exposición en cada moneda incluye las posiciones spot y las posiciones futuras. El oro es tratado como una moneda y no se suma a otras monedas a efectos de hallar la suma de posiciones netas largas o cortas. Su requerimiento de capital (8%) es independiente de las monedas.

Se permite que bancos con posiciones en moneda extranjera poco relevantes pueden exonerarse del requerimiento de capital si la suma de sus posiciones largas y cortas es menor al 100% del capital regulatorio y el total de la posición neta no excede el 2% del capital regulatorio.

d) Riesgo de Commodities

Es el riesgo de tener pérdidas derivadas de movimientos en los precios de commodities que afecten adversamente las posiciones en commodities que tiene un banco. Los commodities son aquellos productos estandarizados transados en mercados secundarios (productos agrícolas, minerales, metales preciosos). La cobertura con derivados del riesgo de commodities trae consigo otros riesgos que pueden ser mayores que el riesgo de tener posiciones spot en commodities.

La compensación de posiciones (largas y cortas) está restringida al mismo tipo de commodity o subcategorías que son substitutos y con correlación mayor a 0.9 en sus precios. La compensación con subcategorías debe ser autorizada por el supervisor.

Hay dos enfoques para hacer el cálculo del requerimiento de capital, el Método Simplificado y el Método de la Escalera de Vencimientos.

En el Método Simplificado el capital requerido es el 15% de la posición neta en cada commodity, y el 3% de la posición bruta que tiene el banco en commodities, esto es igual a la suma de todas las posiciones largas y cortas que tiene el banco en commodities.

En el Método de la Escalera de Vencimientos se usan siete bandas de tiempo (desde menos de un mes hasta más de tres años), los commodities son asignados (posiciones largas y cortas) según su plazo de vencimiento a la banda que les corresponde, se aplica una carga de capital de 1.5% a la suma de posiciones compensadas de cada banda y un 0.6% a la posición neta residual multiplicada por el número de bandas temporales que lleva de arrastrada, estos cálculos se hacen en cada


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banda arrastrando el residual de las bandas anteriores. Finalmente se aplica un 15% de requerimiento de capital a la posición neta total (corta o larga).

Todos los derivados de commodities y posiciones de balance afectadas por precios de commodities deberán ser incluidos en el cálculo de requerimientos de capital de commodities tomando como referencia sus valores nocionales equivalentes.

1.3.2 El Método de Modelos Internos

En el Método de Modelos Internos se le permite al banco el uso de modelos estadísticos para hacer estimaciones cuantitativas con las cuales calcula el capital regulatorio de sus posiciones de la cartera de negociación (trading). Para que un banco pueda utilizar el Método de Modelos Internos debe cumplir con ciertos estándares y criterios a satisfacción del supervisor, que son objeto de revisión en el proceso de aprobación para el uso de modelos internos.

Los Criterios Generales mínimos que un supervisor exige para conceder la autorización de uso de modelos internos para riesgo de mercado son: el sistema de gestión de riesgos debe ser sólido se aplica en su totalidad; cuenta el banco con personal adecuado y suficiente para el uso de modelos internos no solo en su área de negociación sino también en riesgos, auditoria y back office; los modelos internos del banco ya tienen tiempo en aplicación y muestran resultados razonables; el banco realiza con regularidad pruebas de tensión (stress); antes de que el modelo interno sea aprobado el supervisor puede pedir que el modelo sea objeto de seguimiento y comprobación antes de ser efectivamente usado para fines de cálculo de capital regulatorio.

Los Estándares Cualitativos exigen el involucramiento del Directorio y Alta Gerencia en la gestión de riesgo de mercado incluyendo la revisión de los reportes diarios de los modelos de VaR con la facultad de poder exigir la reducción del riesgo o del nivel de exposición; el banco debe contar con la documentación y procedimientos que sirven de soporte a la medición de riesgos y su marco de gobierno corporativo, así como un sistema que permita asegurar que el modelo del banco cumple con los procedimientos y políticas internas y controles; el banco debe tener auditorias y control de riesgo independientes, la unidad de riesgos debe conducir las validaciones (al inicio y de manera regular) de los modelos e informar de los hallazgos directamente a la Alta Gerencia; la segregación de funciones entre la unidad de riesgos y el área que negocia debe ser total; el uso de los modelos internos debe estar completamente integrada con la gestión de negocios del banco incluyendo el uso de límites.

Las Especificaciones de los Factores de Riesgo de Mercado, están referidas a la importancia que tienen estos factores para que los modelos arrojen resultados razonables, los factores principales son las tasas y precios de mercado. El banco debe procurar capturar todos los riesgos inherentes a las posiciones dentro y fuera de balance. Basilea II precisa algunos aspectos respecto de los principales factores de riesgo: las tasas de interés, los tipos de cambio, precio de acciones, y precios de los commodities.

Respecto de las tasas de interés indica elementos a considerar cuando se modela la curva de rendimientos (yield curve), para el tipo de cambio se debe incluir los factores de riesgo asociados al tipo de cambio entre la moneda nacional y aquella en la


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que el banco tiene posiciones considerables, para el precio de las acciones debe tenerse un factor de riesgo que recoja los movimientos de todo el mercado (por ejemplo índices bursátiles) y factores que recojan movimientos de sectores específicos (índices sectoriales), para los precios de commodities se deben considerar los factores de riesgo para cada uno de los mercados de commodities donde el banco tenga posiciones significativas.

En su versión original Basilea II fijaba características generales de los modelos a usar (por ejemplo el VaR debía calcularse de manera diaria, intervalo de confianza de 99%, periodo de mantenimiento (holding period) de 10 días), los conjuntos de datos (por ejemplo las matrices de correlación) debían ser actualizados por lo menos una vez cada 3 meses (luego se modificó el plazo a al menos un mes). No se prescribía ningún modelo en particular en tanto el modelo capturara los riesgos materiales que enfrentara el banco, en cuanto al requerimiento de capital solo exigía que fuese el mayor de: el VaR general calculado el día anterior o el promedio del cálculo diario del VaR de los 60 días anteriores al que se le aplicaba un factor de multiplicación el que debía ser como mínimo 3.

El uso de pruebas de tensión (stress test) es un elemento fundamental en la aplicación del Método de Modelos Internos, debido a limitaciones inevitables en el uso de modelos internos, el simular escenarios de stress severos pero plausibles le permite al banco y al supervisor tomar medidas en anticipación. Hay eventos del pasado que podrían presentarse de nuevo de manera similar o combinada que los bancos deben tomar en cuenta en sus escenarios de stress.

También hay estándares para la validación de modelos, Basilea II exige que los bancos que emplean el Método de Modelos Internos cuenten con procesos para asegurar que sus modelos internos han sido adecuadamente validados por agentes calificados e independientes. Es una validación que debe hacerse al inicio y de forma periódica sobre todo si hubo algún cambio estructural en el mercado o en el portafolio. La validación incluye aspectos tales como: la solidez teórica y matemática del modelo; revisión de la razonabilidad de los supuestos del modelo y su consistencia con las prácticas del mercado relevante y con los contratos; comparación de los resultados con los resultados de otros modelos que sirvan de benchmarking,

El uso de pruebas retrospectivas o backtesting es una técnica de validación importante que permite contrastar los resultados históricos con los pronosticados como dentro o fuera del intervalo de confianza. Siempre habrá diferencias, el backtesting establecerá si las diferencias se deben a omisión en la elección de factores de riesgo o errores en los supuestos o en la construcción del modelo. El backtesting es también usado por el supervisor bancario para testear el número de excepciones o pérdidas que excedieron el umbral definido por el modelo, y de esa forma aumentar el factor de multiplicación si las excepciones superan una tolerancia definida por el supervisor (enfoque del semáforo).

2) Pilar 2: el Proceso del Examen Supervisor En el Pilar II se define el rol del Supervisor como el de evaluar si los bancos

cuantifican adecuadamente sus necesidades de capital en función de sus riesgos, y


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cuando esto no es así el supervisor puede pedir, dependiendo del caso particular, aumento de capital, reducción de los riesgos asumidos, mejora de la gestión, aplicación de límites internos, mayores provisiones, mejor control interno, etc. En el Pilar II se cubren riesgos no cubiertos en el Pilar I (o solo parcialmente) como es el caso del riesgo tasa de interés del libro bancario o el riesgo de concentración de riesgos.

El Pilar II está basado en cuatro principios básicos

Principio 1: Los bancos deberán contar con un proceso para evaluar la suficiencia de su capital total en función de su perfil de riesgo y con una estrategia para mantener sus niveles de capital.

El proceso que deben seguir los bancos para evaluar su suficiencia de capital

incluye cinco partes o características: la vigilancia por parte del Directorio o el máximo órgano de administración y de la Alta Gerencia, una evaluación rigurosa del capital, una evaluación integral de los riesgos, seguimiento e información y controles internos exhaustivos

Principio 2: Las autoridades supervisoras deberán examinar y evaluar las estrategias y evaluaciones internas de los bancos relacionadas con la suficiencia de capital, así como la capacidad de éstos para vigilar y garantizar su cumplimiento de los coeficientes de capital regulador. Las autoridades supervisoras deberán intervenir cuando no queden satisfechas con el resultado de este proceso.

Los supervisores revisan periódicamente el proceso que siguen los bancos

(principio 1) para evaluar la suficiencia de su capital. El examen supervisor que toma varias formas (in situ y extra situ) se dirige primero a la adecuación de la evaluación del riesgo que hace el banco, en segundo término a la suficiencia del capital del banco examinado, luego evalúa todo el entorno de control, para de ahí revisar el cumplimiento de criterios mínimos de las actividades bancarios que los requieran y finalmente debe tener una adecuada respuesta supervisora a los resultados de los pasos anteriores.

Principio 3: Los supervisores esperarán que los bancos operen por encima de los coeficientes mínimos de capital regulador y deberán tener la capacidad de exigirles que mantengan capital por encima de este mínimo.

Este principio muestra la expectativa del supervisor que los bancos operen por

encima de lo requerido en el Pilar I, debido a que el Pilar I no debe ser considerado como el mínimo suficiente, sino un piso a partir del cual el banco tiene capital para afrontar situaciones inesperadas, para no tener que levantar capital en momentos de turbulencia en los mercados. Más adelante Basilea III convierte la expectativa del principio 3 en exigencia regulatoria con limitaciones para la disposición de utilidades por parte de los banqueros

Principio 4: Los supervisores tratarán de intervenir con prontitud a fin de evitar que el capital descienda por debajo de los niveles mínimos que exigen las características de riesgo del banco. Asimismo, deberán


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demandar la inmediata adopción de medidas correctoras si el capital no se mantiene en el nivel requerido o no se recupera ese nivel.

Los supervisores tienen un abanico de medidas correctoras, siendo la más

importante, pero no la única, el pedir aumento de capital. Otras acciones son el intensificar las acciones de supervisión (más visitas en un año o de mayor duración), exigir la mejora de la gestión de riesgos y los controles, limitar la entrega de dividendos, restricción de operaciones (si el supervisor cuenta con esa capacidad legal), entre otras. La medida más efectiva resultará ser aquella que corrija el problema de fondo, que suele ser la mala gestión de negocios o de riesgos. Por qué el solo hecho de aumentar capital solo dará un poco de aire hasta que las perdidas vuelvan a erosionar el capital.

En el Pilar II se señalan cuestiones específicas que se deben considerar en el proceso supervisor, temas como el riesgo de tasa de interés en el libro bancario, respecto del cual no hay un consenso entre los expertos respecto de una metodología estándar. Por esa razón ese riesgo (de tasa de interés en el libro bancario) se trata en el Pilar II, dando espacio para que se revise caso por caso en supervisión, o si en una jurisdicción hay consenso sobre una metodología para este riesgo se le podría pasar a Pilar I con una metodología obligatoria. Pero mientras esté en Pilar II el supervisor deberá estar atento a los bancos que presenten descalces que ante shocks en tasa de interés pudieran perder más de 20% del capital regulatorio.

Otras consideraciones al proceso supervisor están referidas a la naturaleza discrecional de las acciones del supervisor, debido a que la supervisión es una función donde a menudo se debe aplicar buen juicio. Por ello el supervisor debe cumplir sus obligaciones en forma transparente y asumiendo responsabilidades, haciendo públicos los criterios que utiliza cuando examina las evaluaciones internas de capital de los bancos. Esta discrecionalidad se hace más evidente cuando el supervisor decide aplicar ratios de capital por encima del mínimo o conceptos no incluidos en el Pilar I por los que exige capital.

3) Pilar III: Disciplina de Mercado El objetivo del Pilar III es fomentar la disciplina de mercado a través del

desarrollo de requisitos de divulgación de información que le permite al público, al mercado, informarse sobre la situación del banco en temas tales como, la exposición al riesgo, la gestión de riesgos, la estructura del capital y por último el resumen de todo y objetivo final del Pilar III: la suficiencia de capital.

Los mecanismos para lograr una adecuada divulgación van desde la persuasión moral hasta las sanciones o multas financieras. Por otro lado el Pilar III no se interpone a los requisitos de divulgación de las normas de contabilidad que son más amplios que la suficiencia de capital. Al determinar que información divulgar el banco debe guiarse por el criterio de pertinencia o materialidad, la información se considera pertinente cuando su omisión o presentación en forma equivoca o errónea pudiera influenciar negativamente en un usuario en su toma de decisiones con referencia al banco.


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Las divulgaciones deben tener en general, una frecuencia semestral salvo las de orden cualitativo referidas a los objetivos y políticas de gestión de riesgos del banco, transferencia de información y definiciones empleadas que puede ser anual. En el caso de bancos internacionalmente activos la periodicidad de la divulgación de los coeficientes de capital deberá trimestral. La información en propiedad y confidencial ciertamente no puede ser revelada.

Los bancos deben tener una política formal de divulgación aprobada por el directorio y el ámbito de aplicación deberá ser a nivel consolidado. Además de revelar aspectos tales como la estructura y suficiencia del capital se deben revelar los riesgos a los que está expuesto el banco y las técnicas que emplea en la gestión de los riesgos identificados. Para cada riesgo se debe identificar sus políticas y objetivos, estrategias y procesos, estructura y organización de la unidad de riesgos, sistemas de información y medición de riesgos, políticas de cobertura. Para cada tipo de riesgo específico el documento de Basilea II asigna divulgaciones cualitativas y cuantitativas.

IV. Basilea II y la crisis financiera

Algunos analistas financieros han señalado a Basilea II como uno de los causantes de la crisis financiera 2007-2008, pero una afirmación de ese tipo debería estar respaldada con un análisis que identifique la implementación del estándar Basilea II y la ocurrencia de problemas bancarios. Pero la evidencia muestra que en la Unión Europea Basilea II fue implementado en enero del 2008, medio año después del inicio de la crisis. En el caso de Estados Unidos, que fue el epicentro de la crisis financiera, Basilea II nunca fue implementado.8

Otra crítica indirecta a Basilea II es aquella que señala que los modelos fueron los culpables de la crisis financiera. En este caso se debe precisar a qué modelos se hace referencia, si la crítica está referida a los modelos de riesgo de mercado, en particular a los empleados en la gestión de los portafolios de trading, la crítica resulta en parte pertinente. No se debe olvidar que la enmienda de riesgo de mercado se aprobó e introdujo en las regulaciones bancarias, mucho antes que Basilea II.

De hecho el Comité de Basilea reconoció en documentos publicados después de la crisis (Basilea II.5) que lo dispuesto en Basilea II respecto al uso de modelos VaR para determinar el requerimiento de capital por riesgo de mercado, dejaba mucho margen de maniobra a los bancos. Pero también es cierto que los bancos con grandes pérdidas en sus portafolios de trading, que hicieron uso intensivo de modelos, no cumplieron con las buenas prácticas de tipo cualitativo indicadas en Basilea II (tuvieran

8 La regulación para incorporar Basilea II se publicó en diciembre del 2007 para que entrara en vigencia en abril del 2008. Inicialmente solo aplicaba a bancos grandes (con más de 250 billones de dólares en activos consolidados o más de 10 billones de dólares en activos en el balance relacionados con activos extranjeros bajo Basilea II). Después de muchas postergaciones se canceló la implementación de Basilea II de manera definitiva con la Ley Dodd-Frank. US Department of the Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Board of Governors of the Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation and Office of Thrift Supervision “Risk Based Capital Standard: Advanced Capital Adequacy Framework – Basel II”, 72 Federal Register 235, December 7, 2007.


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o no modelos de riesgo de mercado aprobados al amparo de regulaciones bancarias implementadas conforme a Basilea II)

Así por ejemplo, incluían en su cartera de trading inversiones que en realidad mantenían en el balance por tiempo indefinido (tratándose en realidad de posiciones del libro bancario o banking book). El requisito de tener instrumentos líquidos en el libro de negociación tampoco era observado por estos bancos, muchos de los instrumentos considerados en el libro de trading no tenían profundidad de mercado y al no haber verdaderas transacciones, se valuaban según modelos teóricos. Es decir en algunos casos ni siquiera habían precios ciertos, sobre los cuales aplicar un VaR. Los modelos servían entonces para “estimar” precios en su totalidad. Ese aspecto no estaba considerado en el marco de Basilea II.

Y aun para los casos en los que si había transacciones ciertas con sus respectivos precios de mercado, los modelos VaR arrojaban como resultado requerimientos de capital extremadamente bajos. Ese resultado se debía a la coyuntura económica de política monetaria expansiva de muchos años. Sin verdaderos episodios de estrés, con tasas de interés muy bajas, era lógico que aumentara el volumen de transacciones, el exceso de liquidez se volcaba a instrumentos de mayor riesgo, cuyos precios a su vez tendían a la baja.

Aplicar modelos VaR en periodos de muy baja volatilidad y con volúmenes crecientes de negociación tuvo consecuencias no esperadas. El hecho que los principales participantes del mercado aplicaron versiones muy similares de VaR también trajo consigo un riesgo de “endogenizar” los parámetros. Esto quiere decir que el uso masivo de modelos para pronosticar la evolución de los mercados financieros hace que los parámetros de estos modelos se vean a su vez afectados por el uso de modelos. A diferencia del uso de modelos en otros ámbitos de la investigación científica, como por ejemplo los modelos del clima, el uso difundido de estos modelos no ocasionará que el clima cambie. Pero en el caso de los mercados financieros los resultados de bajo riesgo que arrojan estos modelos durante el periodo de crecimiento de ciclo económico hace que los agentes se sientan sosegados frente al nivel de riesgo que enfrentan, y aumenten su nivel de exposición y la volatilidad real, medida por los modelos sea en efecto menor.

El cambio de signo del ciclo económico (a la baja) hace que los parámetros cambien súbitamente y lo que parecía una exposición no riesgosa de repente pase a serlo. El uso de modelos similares hace que los participantes del mercado aumenten su exposición pero no adviertan su mayor riesgo.

Por otro lado los modelos VaR, en su versión más simple (como estaban indicados en Basilea II) tenían varias limitaciones, no capturaban el riesgo de cola o de pérdidas extremas y no siempre era la distribución normal la que mejor reflejaba el comportamiento de algunos mercados, de hecho en momentos de verdadero stress durante la crisis, las caídas en precios superaron largamente los niveles de intervalos de confianza de los modelos VaR aprobados conforme a los parámetros dispuestos por Basilea II .

El Comité de Basilea publica Basilea II.5 en julio del 2009 modificando lo señalado por Basilea II en lo referente a riesgo de mercado, reduce la discrecionalidad a


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los bancos en varios aspectos. Así por ejemplo anteriormente bastaba que el banco manifestara su “intención” de tener instrumentos en trading para tratarlos contable y regulatoriamente como tales, con las reformas se pasa a un enfoque más basado en evidencia, es decir el banco debe probar que efectivamente los instrumentos son para negociación. Por otro lado todos los instrumentos que tengan valuación a valor razonable “fair value” deben ir a trading, y no los que el banco quiera.

Basilea II.5 agregó requisitos cuantitativos a los modelos VaR, exigiendo por ejemplo que los bancos calculen un VaR estresado que tomara escenarios de la crisis 2007-2008. Ese valor estresado arroja un requerimiento de capital mucho mayor al que se exigía durante la crisis financiera. Sólo este último requerimiento adicional hizo que en conjunto el nuevo requerimiento por riesgo de mercado representara en el mejor de los casos el doble del requerimiento durante la crisis, y en algunos casos el aumento de capital requerido llegaba a cuatro o cinco veces.

Otro aspecto que fue reforzado en las modificaciones post crisis del Comité de Basilea es el relacionado al riesgo específico, Incremental Risk Charge (IRC), es decir aquel derivado no del mercado sino de aspectos derivados del emisor del instrumento u obligado. Muchos bancos asumían que el riesgo específico era reducido por tratarse de posiciones de trading que en teoría eran muy líquidas y que por tanto podían ser liquidadas en menos de 10 días; la crisis mostró todo lo contrario, tenencias de instrumentos en trading con muy poco requerimiento de capital y con alto riesgo crediticio, que de hecho permanecían en el balance por largo tiempo fueron las que trajeron grandes pérdidas. No necesariamente porque el emisor hiciera default sino por el deterioro de su calificación de riesgo (de investment grade a junk). Es por ello que las modificaciones post crisis incluyen cargas adicionales por riesgo especifico y periodos de mantenimiento (holding period) de hasta un año para el riesgo de crédito en el portafolio de trading.

Basilea II.5 fue una respuesta de emergencia frente a la crisis y las pérdidas que se revelaban en los portafolios de inversiones en trading de bancos con modelos VaR aprobados por sus reguladores. Basilea II.5 ha sido criticado por tener inconsistencias que en algunos casos, señalan sus críticos, puede llegar a exigir capital por encima del valor nominal de la inversión (entendido como máxima pérdida posible). Se espera que el Comité de Basilea revise de manera integral el tratamiento del requerimiento de capital por riesgo de mercado, que incluya tanto el uso de modelos como el método estándar. Existe a estas alturas experiencia acumulada por los bancos que incorporaron lo dispuesto por Basilea II.5 bien a instancias propias o por exigencia de su regulador.

Los modelos de riesgo de crédito tienen características distintas, aunque también se pueden ver impactados por una coyuntura como la sufrida por la crisis financiera. Así por ejemplo un país con una política monetaria expansiva que alienta una burbuja inmobiliaria sin control puede mostrar durante la fase de expansión un nivel muy bajo, casi inexistente de defaults en préstamos hipotecarios, lo que puede llevar a que los modelos IRB para hipotecarios subvalúen el riesgo. Más aún si a esto se agrega una supervisión bancaria laxa que permite el otorgamiento de créditos de mala calidad, o estructurados de manera tal que los pagos iniciales sean bajos, o que sean generosos en las refinanciaciones. Los defaults registrados serían muy bajos, y por tanto el requerimiento de capital tendería a ser más bajo a medida que la fase expansiva avanza.


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Pero en condiciones normales, la información obtenida inicialmente de los deudores retail (score de otorgamiento que incluye record de pagos) y la información obtenida posteriormente a lo largo del crédito, arroja un score que es un muy buen predictor del default de los deudores. Lo propio respecto de deudores corporativos y los ratings o clasificaciones interna de riesgo. Los bancos se sienten cómodos con esos modelos para generar negocios sostenibles en el tiempo, más aun sabiendo que hay un nivel de defaults que cuadra con su tolerancia al riesgo y los reguladores deberían sentirse igualmente cómodos con modelos IRB que están basados en esa misma información.

La preocupación del regulador debería estar centrada en la calidad del modelo: si la información empleada atraviesa un ciclo económico, si el modelo está bien calibrado, si tiene las pruebas de estrés adecuadas, si el backtesting es regular y exigente y sobre todo, si la información acopiada es de calidad. Si esos supuestos se dan, no hay razón para temer a los modelos, los que pueden ser usados en la gestión del banco, en el control de sus riesgos y en la determinación del capital regulatorio con las limitaciones y condiciones que el regulador exija9. Si ese regulador tiene además a su disposición herramientas de política macroprudencial, para mejorar la posición de solvencia de los bancos en la fase expansiva las preocupaciones deberían ser aun menores.

Los mecanismos fraudulentos empleados durante la crisis financiera 2007-2008, para generar masivamente créditos de mala calidad (modelo de originar para distribuir) destinados a ser titulizados, no representa un cuestionamiento al uso de modelos para la gestión del riesgo crediticio, sino a un estilo de supervisión que dejó a los bancos en libertad de generar créditos de mala calidad manifiesta, y a un modelo de negocio muy cuestionable de los bancos y de las agencias clasificadoras de riesgo.

Aun en el caso de los modelos de riesgo de mercado con las modificaciones generadas por el Comité de Basilea después de la crisis, los riesgos generados durante la crisis aparecen como poco probables de repetirse. La actividad de trading se ha vuelto más costosa en términos de capital, y en muchos casos (sobretodo bancos europeos) la disminución de las actividades de trading ha sido drástica, por decisión propia o a pedido de su regulador. Algunos bancos grandes ya no toman posiciones propias sino solamente para clientes.

Lo propio sucede con las titulizaciones. Las reformas de Basilea II.5 redujeron los incentivos que tuvieron los bancos para tomar posiciones en titulizaciones de manera indiscriminada en la fase de expansión del ciclo. Los cambios más importantes fueron darle el tratamiento al requerimiento de capital de banking book a las posiciones en titulizaciones y mayores ponderaciones de riesgo para la retitulizaciones. El tratamiento de Valor en Riesgo que le daba Basilea II a los requerimientos de capital para las posiciones en titulizaciones no era muy exigente y generaban incentivos para aumentar la exposición en activos con subyacentes de dudosa calidad crediticia.

9 El regulador puede fijar “pisos” debajo de los cuales no puede bajar la estimación de un parámetro, esto es para evitar que aun el caso de modelos bien calibrados sobre todo los que miden el riesgo “point in time”, la PD o la LGD estimadas resulten muy optimistas, debido a fases largas de expansión donde los defaults son efectivamente poco frecuentes y las recuperaciones de colateral son altas.


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V. Basilea III: mejorando la cantidad y calidad del capital regulatorio

El documento de Basilea III contiene las reformas que el Comité de Basilea publicó en diciembre del 2010, tomando en cuenta las enseñanzas de la crisis financiera 2007-2008, para reforzar las normas de liquidez y capital. El objetivo principal de Basilea III es mejorar la capacidad del sistema bancario de absorber perturbaciones en situaciones de estrés financiero o económico, reduciendo así el contagio desde el sector financiero al real. Las propuestas regulatorias de Basilea III apuntan a reforzar la regulación microprudencial, la que tiene como objeto el banco (en su individualidad) y agregar temas relacionados con la regulación macroprudencial, que tiene como objeto el sistema bancario de un país. A continuación se presentan los temas principales vistos en Basilea III.

1) Mayor calidad, consistencia y transparencia del capital

Una de las causas da la crisis fue la baja calidad y cantidad del capital en los bancos. En muchos bancos grandes las pérdidas generadas en sus portafolios de trading o en sus portafolios de créditos consumieron el capital regulatorio rápidamente; más aún cuando algunos componentes del capital regulatorio no tenían capacidad de absorber pérdidas y eran más bien instrumentos condicionados, híbridos, con remuneración escalonada o sujetos a recompra por parte del banco.

Basilea III fija ratios adicionales de capital que toman como referencia al capital ordinario compuesto por acciones ordinarias más utilidades retenidas (common equity). Se fija un límite de capital ordinario sobre activos ponderado de 4.5%. Se mantiene el ratio clásico de Basilea I de 8% sobre activos ponderados con un ratio adicional de capital de nivel 1 (tier 1) sobre activos ponderados de 6.0%. El capital de nivel 1 es en su mayoría acciones comunes y utilidades retenidas, el resto serán instrumentos subordinados que generan intereses no acumulativos y completamente discrecionales sin fecha de vencimiento ni incentivos para amortización anticipada.

El capital de nivel 2 incluye instrumentos subordinados que pueden tener plazo de vencimiento (bonos subordinados) pero no menor de cinco años, pueden ser redimidos pero con autorización del supervisor; estos instrumentos no pueden ser comprados por partes relacionadas. Las participaciones minoritarias que cumplen con ciertos requisitos son también parte del capital de nivel 2.

Basilea III es mucho más precisa y exigente en el tema de las deducciones del capital. Así por ejemplo se deduce del capital de nivel 1: el fondo de comercio (goodwill); los activos por impuestos diferidos cuya materialización depende de la rentabilidad futura del banco (estos activos pueden ser compensados con pasivos de la misma naturaleza debiendo contar con la autorización de la autoridad fiscal o tributaria respectiva); reservas de cobertura de flujos de efectivo; déficit de provisiones para pérdidas esperadas cuando se usa métodos IRB; ganancias relacionadas con operaciones de titulización, ganancias y pérdidas que resultan del valor razonable de pasivos que provienen de variaciones en el riesgo de crédito del propio banco; activos y pasivos de fondos de pensiones de prestación definida; inversiones en acciones propias (acciones en tesorería); acciones cruzadas en empresas bancarias; financieras y de seguros;


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inversiones en el capital de empresas bancarias; financiera y de seguros no incluidas en la consolidación. Algunos conceptos se deducen hasta cierto umbral.

Es interesante notar que al poner Basilea III el mayor énfasis en el capital con mayor capacidad de absorber pérdidas (las acciones y las utilidades retenidas) conocido como Common Equity Tier 1 (CET1), los ratios más importantes de capital son el de 4.5% de CET1 y 6% de capital nivel 1 respecto de los activos ponderados por riesgo. El ratio clásico de capital regulatorio (Tier 1 + Tier 2) de 8%, si bien se mantiene ya no es relevante. Durante la crisis los bancos entraron en problemas a pesar de estar cumpliendo con el ratio de 8%, su verdadera debilidad era tener CET1 de entre 1% y 2%. La implementación de Basilea III implica que los bancos deben salir al mercado a levantar capital en forma de acciones o hacer que sus accionistas aumenten su inversión (y que retengan utilidades al máximo). De esa forma el capital regulatorio se recompone aumentando el CET1 y dejándose de computar progresivamente aquellos instrumentos no reconocidos como capital por Basilea III.

¿Qué sucede con los Bonos Subordinados? Estos siguen siendo parte del capital regulatorio en el nivel II (Tier 2), pero ya no existe el límite de 50% de capital de nivel 2 sobre capital regulatorio total. ¿Por qué? Si analizamos los nuevos requerimientos de CET1 4.5% sobre capital regulatorio total y el colchón de conservación de capital de 2.5% (ver más adelante), lleva a que los bancos deban tener al menos 7% de CET1, (esto sin contar el requerimiento de colchón de capital contracíclico que puede llegar a ser 2.5% adicional en CET1). Por lo que alcanzar el 8% de capital regulatorio total resulta consecuencia natural del cumplimiento de los otros ratios, y en todo caso el capital de nivel 2 (bonos subordinados) sirve para llegar al 8% (que sería 1% para el banco que ya tiene 7% en CET 1 por el capital de conservación de 2.5% más el 4.5% obligatorio). De esa manera los bancos pueden emitir todos los bonos subordinados que quieran y computarlos como parte del capital nivel 2, pero eso no los salva de cumplir con el 4.5% de CET1 ni el 2.5% de conservación de capital.

Un tipo de instrumento subordinado alentado por la Unión Europea son los Bonos Contingentes Convertibles (Contingent Convertible Bonds CoCos). Los CoCos son bonos que se convierten en capital o se cancelan contra pérdidas en tanto se presenta una condición predefinida, por ejemplo que el ratio de capital este por debajo de cierto umbral. Estos bonos encajan con los requerimientos exigidos por Basilea III para ser parte del Tier 1 o Tier 2, dependiendo de si se trata de capital tipo “going concern” (empresa en marcha) o “gone concern” (empresa en liquidación).

La directiva europea de requerimientos de capital CRD IV (que incorpora en la legislación europea las reglas de Basilea III) se refiere a los CoCos como instrumentos admisibles en el Tier 1 cuando la condición que los convierte en capital es estar por debajo de un CET1 de 5.125%.

2) Mejora de la Cobertura del Riesgo Basilea III introduce medidas para reforzar los requerimientos de capital por el

riesgo de contraparte en operaciones con derivados, repos y financiamiento con valores. Las medidas además de elevar el capital requerido buscan incentivar el uso de mecanismos centralizados de negociación para los derivados OTC (over the counter).


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Los temas contenidos en Basilea III relacionados a cobertura de riesgo en

operaciones de derivados, repos y financiamiento con valores son: el requerimiento de capital por riesgo de contraparte se hará empleando parámetros basados en condiciones de tensión (stress), para evitar que su nivel sea bajo en periodos (largos) de baja volatilidad; los bancos están sujetos a requerimientos de capital por pérdidas potenciales provenientes de la valuación a mercado (mark to market), este riesgo se conoce como ajuste de valoración del crédito (credit valuation adjustment CVA), esta fue una fuente de pérdidas mayor que el incumplimiento total (default) de las contrapartes; se fortalecen estándares de manejo de colateral y la constitución de márgenes de garantía iniciales (initial margining); se endurecen las normas para la gestión del riesgo de contraparte incluyendo el riesgo de correlación adversa (wrong way risk) que se presenta cuando se deteriora la solvencia de la contraparte y al mismo tiempo la exposición aumenta.

3) El Ratio de Apalancamiento Como complemento al ratio de capital clásico que es sobre activos ponderados

por riesgo, por tanto sensible a riesgo, Basilea III introduce un ratio de capital que está calculado sobre activos a valor contable. El objetivo es limitar el apalancamiento bancario, que en el caso del ratio de capital sobre activos ponderados por riesgo, puede ser ilimitado tratándose de activos que ponderan cero, o muy alto en el caso de los activos con bajas ponderaciones.

El numerador del ratio toma el capital de nivel 1 (Tier 1) y los conceptos que son deducidos del capital también deben ser retirados de los activos. Las exposiciones se toman a valor contable netas de provisiones, los colaterales o garantías no reducen el valor de la exposición, no se compensan préstamos y depósitos. Los derivados entran con el valor de su equivalente crediticio que incluye su valor razonable más un complemento por la posible exposición futura, finalmente se aplican también las normas sobre compensación de Basilea II. En el caso de las partidas fuera de balance estas entran aplicando un factor de conversión crediticia de 100%, en el caso de los compromisos cancelables incondicionalmente por el banco sin aviso previo el factor de conversión crediticio será de 10%.

El ratio de apalancamiento cumple una función de “backstop” o límite para el ratio de capital basado en activos ponderados por riesgo, sobretodo en el caso de bancos que ofrecen productos financieros más sofisticados. Es una métrica adicional que permite comparaciones entre bancos sin importar sin emplean modelos IRB o estandarizado.

4) El Colchón de Conservación de Capital El objetivo del Comité de Basilea en este tema es hacer que los bancos

mantengan un nivel de capital por encima del mínimo, para lo cual deben aprovechar los momentos del ciclo al alza y acumular capital fruto de las utilidades. Cuando se presenta la fase a la baja del ciclo, el banco podría “usar” ese capital por encima del mínimo para enfrentar las pérdidas. También se trata de impedir, lo que se dio durante


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la crisis 2007-2008, la distribución indiscriminada de dividendos y recompra de acciones para aparentar fortaleza financiera, aun cuando el banco estaba con pérdidas o el sistema en su conjunto pasaba por un mal momento. El objetivo final es reducir la prociclicidad en el requerimiento de capital, ya que con la exigencia del colchón de capital se exige más en los buenos tiempos y menos en los malos.

La exigencia del colchón de conservación de capital es de 2.5%, formado por capital ordinario (common equity) de nivel 1 adicional al mínimo establecido en Pilar I. En tanto el banco no llegue al total del 2.5% extra de conservación de capital, no podrá distribuir dividendos con normalidad. Mientras menor sea su colchón de conservación (cercano a cero) mayor será la restricción para repartir dividendos 100%, mientras más cerca este del objetivo de 2,5% mayor será el porcentaje de beneficios que puede ser distribuido. Si un banco tiene restricción de repartir dividendos por tener menos del 2,5%, podrá repartir dividendos en su totalidad siempre y cuando capte capital del mercado de manera que alcance al menos un 2.5% de capital de conservación por encima del mínimo de 8%.

5) El Colchón de Capital Contracíclico La motivación no es microprudencial sino macroprudencial: pretende proteger a

los bancos y al sistema de la fase recesiva de los ciclos económicos. Se pudo observar en la reciente crisis financiera 2007-2008, que durante la fase de expansión los bancos retuvieron muy poco de las ganancias generadas y cuando enfrentaron las pérdidas de la fase recesiva les fue muy difícil levantar capital en un momento de mucha desconfianza de los mercados de capitales.

El colchón de capital anticíclico se activa con un indicador de crecimiento del crédito10 (que es fijado por la autoridad correspondiente) que trae como consecuencia una exigencia adicional de capital ordinario de nivel 1 que puede ir de 0% a 2.5%. Cuando se activa este requerimiento las autoridades deben comunicar a los bancos con anticipación de hasta 12 meses. La decisión de desactivar o reducir el colchón surte efectos de inmediato (11).

Los países que introduzcan ambos colchones (de conservación y el anticíclico) deberán tratar el anticíclico como una ampliación del colchón de conservación y juntar ambos requerimientos para aplicar las restricciones a la repartición de dividendos de manera similar a como se hace en el caso del colchón de conservación.

6) Estándares, Monitoreo y Medición del Riesgo de Liquidez Basilea III no es sólo un estándar de capital sino que también incluye el tema de

riesgo de liquidez el cual tiene como exigencia el cumplimiento de límites cuantitativos

10 El Comité de Basilea publicó en diciembre del 2010 el documento “Guidance for National Authorities operating the countercyclical capital buffer” donde recomienda el ratio crédito bancario/PBI como el indicador que sirve para exigir el nivel de colchón de capital contracíclico. Si el crédito crece más rápido que el PBI la economía podría estar sobrecalentándose, dependiendo de la brecha crédito/PBI el requerimiento es más alto o cercano a 2.5%. 11 Para una discusión acerca de la forma de implementación del colchón anticíclico, ver el capítulo escrito por Liliana Rojas-Suarez en este libro.


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a diferencia de los otros riesgos (de mercado, crédito y operacional) que tienen requerimientos de capital.

Antes de Basilea III el enfoque del Comité de Basilea respecto del riesgo de liquidez era de tipo cualitativo, es recién a partir de Basilea III que se exige una métrica específica, límites que deben ser cumplidos por los bancos para mitigar el riesgo de liquidez en el corto y en el largo plazo.

Son dos los ratios de liquidez propuestos en el documento de Basilea III: (i) El Ratio de Cobertura de Liquidez (Liquidity Coverage Ratio LCR) que

apunta a promover la capacidad de los bancos de resistir a corto plazo un escenario de estrés de 30 días requiriendo que los bancos mantengan activos líquidos de alta calidad.

(ii) El Ratio de Fondeo Estable Neto (Net Stable Funding Ratio NSFR) que genera incentivos para que los bancos financien sus actividades con fuentes de fondeo más estables, el horizonte de tiempo es de un año.

El Ratio de Cobertura de Liquidez se define como: (activos líquidos de alta calidad / flujos netos de caja en los siguientes 30 días) ≥ 100%. Los activos líquidos de alta calidad incluyen en un primer nivel: cash, reservas en el Banco Central, exposiciones con soberanos que tienen ponderación de riesgo de 0%. En un segundo nivel: exposiciones con soberanos que tienen 20% de ponderación de riesgo, bonos corporativos y bonos cubiertos (covered bonds) con una clasificación mínima de AA-. A este segundo nivel se le aplica un recorte (haircut) de 15% a su valor de mercado.

En enero del 2013 se agregaron activos líquidos al segundo nivel, este nivel 2B incluye: deuda corporativa con una clasificación que va de A+ a BBB- con un haircut de 50%, algunas acciones (que no fueron puestas en garantía) con un haircut de 50%, algunos valores respaldados por hipotecas con una clasificación mínima de AA con un haircut de 50. Se aplican límites a los activos líquidos que no son de primer nivel, así por ejemplo todos los activos de nivel 2 no pueden ser más de 40% del total de activos líquidos de alta calidad y los activos de nivel 2B no pueden sobrepasar el 15% del mismo total.

El Comité de Basilea es consciente que no en todos los países hay mercados de capitales con instrumentos variados que además tengan profundidad de negociación, por esa razón se contempla un marco alternativo de activos líquidos donde se puedan emplear como activos líquidos: facilidades de liquidez comprometidas por el Banco Central, cash en moneda extranjera para cubrir requerimientos de liquidez en moneda nacional, activos de nivel 2B adicionales pero con mayor haircut.

Los flujos netos de caja a 30 días se calculan asumiendo en primer lugar salidas de pasivos y obligaciones fuera de balance con ciertos porcentajes propios de un escenario de stress (p.e. los depósitos estables sufren una corrida de 5%, depósitos menos estables sufren corrida de 10%, depósitos de bancos e instituciones financieras 100%). En segundo lugar se calculan las entradas de caja a 30 días, según la programación que se deriva de los contratos (las cuotas de pago de préstamos, comisiones por servicios, etc.), a las que se aplica un límite superior (cap) de 75%. En


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el caso de entradas de caja provenientes de retiros de depósitos en otras entidades financieras se asume un 0% de flujo de ingreso.

Debido a que la crisis 2007-2008 mostró que los flujos entre entidades financieras se vieron severamente afectados, los supuestos del ratio de cobertura de liquidez son que los depósitos que un banco tenga en otro banco intentaran ser retirados, y al mismo tiempo que los depósitos que un banco tengan de otros bancos no serán devueltos.

El Ratio de Fondeo Estable Neto se define como: (cantidad disponible de fondeo estable / fondeo estable requerido) > 100%. El Fondeo Estable Disponible está referido a aquellos tipos de pasivo y sobretodo patrimonio que constituyen fuentes estables de financiamiento a lo largo de un año en condiciones de estrés extendido en el tiempo. Mientras más estable el concepto mayor el porcentaje a ser incluido en el ratio.

Así, por ejemplo, el capital (acciones), acciones preferidas con vencimiento efectivo mayor a un año, pasivos mayores a un año, se incluyen al 100%. Depósitos estables minoristas menores a un año se incluyen al 95%, si son menos estables al 90%12. Fondeo mayorista sin plazo o con plazos menores a un año provenientes de corporativos no financieros, gobiernos, bancos centrales, bancos de desarrollo o empresas patrocinadas por el gobierno se incluyen al 50%. Los demás pasivos van al 0%.

El Fondeo Estable Requerido está referido a aquellos activos o exposiciones fuera de balance que deberían ser financiados por fuentes estables de financiamiento durante un año en condiciones de estrés extendido. Los activos y obligaciones fuera de balance reciben porcentajes de fondeo estable necesarios según su naturaleza así por ejemplo: el cash recibe 0%; valores emitidos por gobiernos, bancos centrales bancos multilaterales que tiene 0% de ponderación de riesgo reciben 5%; facilidades de liquidez y crediticias irrevocables o revocables con condición reciben 5% por la porción no usada; bonos corporativos o cubiertos (covered bonds) con vencimiento mayor a u año, no comprometidos en garantía, con clasificación AA- o mayor reciben 15%; prestamos menores a un año a corporativos no financieros y prestamos minoristas menores a un año reciben 50%13.

Ambos ratios el LCR y el NSFR generaron bastante debate luego de ser

anunciados como parte de las reformas de Basilea III en diciembre de 2010, el LCR tuvo importantes ajustes en un documento del Comité de Basilea de enero de 2013 donde se amplió la definición de activos líquidos de alta calidad (High Quality Liquid Assets HQLA) y se variaron algunos de los porcentajes asumidos para los flujos de caja a 30 días. El calendario de implementación también fue revisado, arranca en enero de 2015 (como estaba planeado originalmente) pero con una exigencia inicial del 60%, cada año se incrementa en 10% hasta llegar al 2019 con 100%.

El NSFR fue recientemente modificado en octubre del 2014 luego de un largo periodo de revisión, el NSFR tal cual estaba en su versión original afectaba en mayor medida a los bancos con actividad financiera intensiva en transformación de plazos 12 En la versión original del Ratio de Fondeo Estable Neto (Basel Committee Diciembre 2010) estos factores eran más estrictos 90% y 85% respectivamente 13 Los prestamos minoristas mejoraron su ponderación en la versión de octubre 2014, antes era 85%.


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(mayormente prestando largo y captando corto) propio de plazas financieras donde el mercado de capitales no genera financiamientos de largo plazo, En la versión definitiva de octubre de 2014 se cambian algunos porcentajes, por ejemplo los referidos al financiamiento minorista y los préstamos a bancos de corto plazo. Se reconoce también que bajo ciertas condiciones existen activos y pasivos interdependientes que por lo tanto son neutrales (no relevantes) en el cálculo del NSFR.

VI. Los retos del supervisor financiero en el mundo de Basilea III y la post crisis financiera

No es correcto interpretar que la publicación de Basilea III significó que este documento fuera un reemplazo de Basilea II, reemplaza en todo caso a Basilea I en lo referido a definición de capital regulatorio. Pero el tema de activos ponderados por riesgo (para todos los riesgos) y sus metodologías asociadas (estandarizadas o de modelos internos) está pendiente de revisión por el Comité de Basilea. La introducción del Ratio de Apalancamiento en Basilea III no reemplaza el ratio de capital en base a activos ponderados por riesgo, representa dice el Comité un suplemento del ratio de capital con activos ponderados por riesgo.

Como se ve más adelante, se espera que el Comité de Basilea revise las metodologías basadas en riesgos para el cálculo de capital, pero la arquitectura basada en tres Pilares: adecuación de capital, proceso de revisión del supervisor, y la disciplina de mercado; no va a cambiar. Por el contrario el Comité de Basilea ha dejado entrever cambios que fortalezcan la estructura de los tres pilares.

Las acciones del Comité han estado marcadas por el contexto, lo urgente fue abordado casi de inmediato luego de la crisis: Basilea II.5 en junio y julio del 2009 y Basilea III diciembre del 2010. Debido a la importancia de la calidad y cantidad de capital (numerador del ratio) no se han esperado los cambios en activos ponderados por riesgo (denominador del ratio) para avanzar en la implementación de los aspectos de capital y liquidez señalados en Basilea III.

Es por esa razón que los supervisores financieros de países desarrollados, en particular los del G-20 y miembros del Comité de Basilea, vienen desplegando esfuerzos para adaptar su regulación y supervisión a lo dispuesto por Basilea III. Ya se han llevado a cabo varios RCAP (Regulatory Consistency Assessment Programme) que son misiones conducidas por el Comité de Basilea a países miembros para verificar la implementación consistente de Basilea III. Considerando que Basilea III será el marco uniforme en el cual funcionarán los sistemas financieros del mundo desarrollado, es de interés para las economías en desarrollo de tamaño mediano (más cerca del primer que del tercer mundo), que están integradas comercialmente al mundo desarrollado, el procurar tener regulación y supervisión financiera consistentes con los estándares fijados en Basilea III, y ser capaces de pasar con éxito en el futuro un RCAP. Más aun en el caso de Chile que ha sido recientemente invitado como miembro observador al Comité de Basilea.

El impulso que le viene dando el Comité de Basilea a los RCAP representa un cambio de enfoque sustancial. Desde tiempos de Basilea I quedaba claro que los


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estándares del Comité de Basilea eran solo recomendaciones de buenas prácticas, lineamientos que los países se comprometían a incorporar en sus marcos jurídicos, sin ninguna obligación legal de por medio. Es a partir de 2012, teniendo fresco el recuerdo de la crisis 2007-2008, que los miembros del Comité de Basilea se comprometen a pasar por RCAP conducidas por el Comité de Basilea, que de momento se vienen enfocando en los temas de capital y liquidez (Basilea III). Todo lo anterior significa que aunque los acuerdos de capital del Comité de Basilea no son “normas legales” en sentido estricto, el compromiso de los países miembros de someterse a estas revisiones genera incentivos de cumplimiento casi tan fuertes como los que tendrían si fueran tratados internacionales.

Las Financial Stability Assesment Programs (FSAP) que conducían el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial incluían la revisión de cumplimientos de estándares bancarios, poniendo el énfasis en los Principios Básicos de Supervisión Bancaria del Comité de Basilea. Pero los FSAP eran voluntarios y conducidos mayormente en países en desarrollo, es recién a partir del 2010 que se acuerda darle carácter obligatorio a los FSAP para las 25 jurisdicciones con sistemas financieros sistémicos. En el 2013 se aumentó el número de jurisdicciones sistémicas a 29.

¿Que se espera del Comité de Basilea en los próximos años? ¿Qué estándares deberían ser producidos, cuáles serían revisados y en qué sentido? La dirección de las acciones futuras del Comité de Basilea se puede entrever en el reciente objetivo adoptado que es, procurar que sus miembros cuenten con marcos regulatorios que alcancen un balance entre: comparabilidad, simplicidad y sensibilidad al riesgo. En julio del 2013 el Comité de Basilea publicó al respecto un artículo para discusión (discusión paper)14. El Comité reconoce que el objetivo de alcanzar un marco regulatorio de capital que procura tener la mayor sensibilidad al riesgo corre el riesgo de volverse muy complejo y por tanto de difícil comparación no solo entre países sino también al interior de un sistema financiero. Una regulación compleja es más difícil de supervisar, los órganos de gobierno de los bancos tienen menos involucramiento en decisiones importantes basadas en sistemas que no entienden en su totalidad o que muy pocos funcionarios entienden.

La introducción del ratio de apalancamiento y de los colchones de capital son ejemplos de simplicidad que hará más sencilla la comparación de la solvencia de los bancos. Sin embargo queda un reto muy grande en el tema de los activos ponderados por riesgo. El Comité encontró en los RCAP que ha realizado que la variabilidad de requerimientos de capital que surgían de portafolios similares podía ser grande en algunos casos, en parte debido a la forma como algunos bancos empleaban modelos para el cálculo de activos ponderados por riesgo.

El Comité de Basilea condujo ejercicios de portafolios hipotéticos de trading book, en los cuales se le entrega a distintos bancos un portafolio simulado de activos para que calculen el requerimiento de capital con sus modelos internos. Teóricamente siendo el mismo portafolio no debería haber diferencias por que el riesgo es el mismo. Pero los ejercicios arrojaron diferencias en algunos casos muy marcadas, las razones de las diferencias se debían a como el modelo estaba especificado o manejo discrecional de

14 “The regulatory framework: balancing risk sensitivity, simplicity and comparability” Basel Committee Julio 2013


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la regulación. Es decir las causas de las diferencias provenían tanto de los bancos como de los reguladores nacionales.

Este tema es considerado de la mayor importancia por los reguladores del G-20, por ello se le ha pedido al Comité de Basilea que provea un plan para la reunión del G-20 en noviembre del 2014 que enfrente la variabilidad en los cálculos de activos ponderados por riesgo para mejorar la consistencia y comparabilidad de los ratios de capital.

La variabilidad en el cálculo de los activos ponderados por riesgo no debería ser considerado como una razón para no usar modelos, porque de hecho se reconoce que los beneficios de tener mayor sensibilidad al riesgo superan los perjuicios señalados, que además no se da en la mayoría de bancos. Por esa razón el Comité de Basilea considera que la manera de tratar este problema sería en algunos casos reduciendo la discrecionalidad de los bancos en la construcción de los modelos, estableciendo pisos para algunos parámetros o para algunos activos o bien reduciendo la discrecionalidad del regulador para que los ratios de capital sean comparables entre países.

En Basilea II se consideraba como algo positivo el test de uso, es decir el hecho que los modelos empleados en la gestión de riesgos y que servían para el cálculo de su capital económico, fueran también usados como modelos regulatorios para calcular el capital regulatorio. La consecuencia de ese hecho fue que ante la diversidad de modelos de gestión de riesgos (cada banco es libre de manejar sus riesgos con los modelos que le parezca conveniente), la supervisión del capital regulatorio se convirtió en una tarea sumamente compleja, dejando mucho margen para que el banco agresivo pudiera reducir su capital regulatorio, al emplear (para el cálculo del capital regulatorio) modelos de gestión que a su vez le permitían esa conducta agresiva y de alto apetito de riesgo. Cada banco es libre de definir su perfil y apetito de riesgo, pero el supervisor tiene el deber de exigir un nivel de capital apropiado para el nivel de riesgo elegido.

¿Significa esto que el Comité de Basilea desalienta el uso de modelos? Muy por el contrario el Comité de Basilea ratifica su objetivo de impulsar en los bancos una gestión de riesgos de calidad que haga uso de herramientas avanzadas (que por cierto también son objeto de supervisión), pero el capital debe ser medido de manera más directa y con metodologías de fácil entendimiento que permitan la comparación entre pares y entre países. Esto se logra disociando los modelos de gestión de riesgos de los modelos para cálculo de capital.

En base a lo anterior se espera una revisión completa de Basilea II en lo que respecta a modelos IRB para cálculo de capital por riesgo de crédito y operacional (ya se avanzó bastante en los modelos VaR para riesgo de mercado en Basilea II.5 y documentos posteriores). Basilea III fue un esfuerzo del Comité de Basilea dirigido primordialmente al numerador del ratio de capital, esto es la definición de capital. Lo que sigue es trabajar a detalle el denominador, o sea los activos ponderados por riesgo. Se espera que el resultado sea un IRB con menos grados de libertad para quienes desarrollan modelos, más acotado en suma.

Al ser un IRB de alguna manera más “estandarizado” se vuelve algo más fácil de implementar, los IRB ya no serían “cajas negras” (black boxes) una para cada banco,


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sino un producto que el supervisor entiende mejor y que mida el riesgo de manera más simple.

Esto hace que en países de menor desarrollo financiero el abordar los modelos IRB no signifique algo ajeno o distante; dependiendo del grado de desarrollo de los países, para algunos lo importante es empezar con ir acumulando la data (si es que no se cuenta con ella) que permita un adecuado cálculo de los parámetros más importantes (PD, LGD, EAD). El supervisor puede jugar un rol importante generando las condiciones para que la totalidad de bancos produzcan la data necesaria para al menos generar PDs, sin importar si van a optar o no por el IRB. Una política de este tipo debe considerar el grado de avance en la gestión de los bancos y los costos para los intermediarios menos desarrollados.

El Comité de Basilea lanzó para consulta, en octubre del 2014, un documento que reemplaza los tres métodos más sencillos para calcular los requerimientos de capital por Riesgo Operacional señalados en Basilea II (El Método del Indicador Básico, El Método Estándar y los Métodos de Medición Avanzada) por uno solo. El objetivo es reemplazar el Ingreso Bruto como indicador principal del riesgo operacional, por un indicador de negocios (Business Indicator BI). El BI tendría 3 componentes: ingresos financieros netos en valor absoluto, un componente de servicios (ingresos y gastos en comisiones) y un componente financiero (ganancias y pérdidas en el trading book y en el banking book, agregadas cada una en valor absoluto).

Los cambios propuestos parten de un análisis de la aplicación de los tres métodos desde que Basilea II fue aplicado, el Comité de Basilea concluye que el indicador de ingresos brutos tuvo poco poder predictivo sobre todo durante la crisis, que fue cuando los ingresos financieros disminuían pero el riesgo operacional aumentaba. El documento publicado en octubre del 2014 no menciona el método avanzado AMA basado en modelos, pero es probable que más adelante se adopte una versión simplificada o se descarte su aplicación, tomando en consideración lo variado de su uso, y lo difícil que sería homogenizar ese tipo de modelos.

La otra tarea pendiente del Comité de Basilea es la revisión integral del método estandarizado de riesgo de crédito, el más usado por los países de menor desarrollo financiero. El método estandarizado fue muy criticado por su uso intensivo de ratings generados por agencias clasificadoras de riesgo. La realidad mostró que los deudores que eran clasificadas por estas agencias clasificadoras eran en realidad muy pocos, las clasificaciones se hacían fundamentalmente para aquellos deudores que emitían deuda. Por lo que en la práctica el estandarizado de riesgo de crédito de Basilea II era un Basilea I con una mayor desagregación de tipos de crédito.

El Comité de Basilea viene trabajando una versión de estandarizado para riesgo de crédito que procura darle más sensibilidad al riesgo al cálculo de los activos ponderados a través de la determinación de “factores de riesgo” (risk drivers). Así por ejemplo, para exposiciones con corporaciones grandes la ponderación saldría de una tabla donde se tabulan dos indicadores: apalancamiento y nivel de ingresos (a menos rentabilidad y más apalancamiento más ponderación porque hay más riesgo, y viceversa), para las exposiciones con bancos los indicadores serían calidad de calidad de activos y adecuación de capital, en los hipotecarios los indicadores serían los


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indicadores de loan-to-value (préstamo comparado con el valor del inmueble) y el de cuota del préstamo comparado con ingreso del deudor.

El uso de “risk drivers” resulta ciertamente menos sensible que un rating otorgado por una empresa clasificadora pero aún queda por definir el rol que jugaran los ratings de clasificadoras de riesgo en el futuro estandarizado de riesgo de crédito. Lo que si queda claro es que será un marco de aplicación simple en cualquier jurisdicción sin importar su grado de desarrollo. Pero eso no quita que el nuevo estandarizado estará más armonizado con el IRB, tomando algunos de sus pisos o estimaciones fijas, para el caso por ejemplo de las exposiciones con acciones de capital.

Todo lo anterior indica que tendremos a futuro un IRB más simple, mas “estandarizado” acotado con más “pisos”, y un estandarizado más sensible a riesgo y por tanto más cerca de un IRB. No será una tarea sencilla, y no estará exenta de críticas pero representa un gran esfuerzo por tener un marco de capital regulatorio que logre un efectivo balance entre sensibilidad a riesgo y simplicidad que logre indicadores de capital que sean comparables entre países y sistemas financieros.

Otro tema que el Comité de Basilea viene trabajando es el impacto de los nuevos documentos de Basilea (Basilea III y II.5) en economías emergentes y en desarrollo. Se reconoce que la aplicación de algunos de esos nuevos estándares podría tener consecuencias indeseadas en este tipo de economías. Se tiene así el caso de las modificaciones de Basilea II.5 que incrementa la ponderación de riesgo de exposiciones en soberanos de países emergentes y en desarrollo, lo que genera mayores cargas de capital en la consolidación de estados financieros de los bancos matrices con subsidiarias en países emergentes. Lo que antes era un activo de riesgo cero se convierte en un activo de riesgo, más aun si los bonos soberanos están en moneda extranjera.

Otro caso son las dificultades para implementar la aplicación de restricción de dividendos que exige Basilea III en la implementación de los colchones de capital. Aplicar este tipo de restricciones demandará modificaciones legales que serán difíciles de obtener, más aun en el caso de países que no han tenido crisis financieras recientes.

Se aprecia en síntesis esfuerzos del Comité de Basilea por reformar los requerimientos de capital teniendo en cuenta no solo la realidad de los países miembros de Comité de Basilea (mayormente países desarrollados) sino también la del resto de países que tienen sistemas financieros cada vez más integrados con los mercados financieros internacionales.

VII. Conclusiones

Basilea I fue un paso importante en el establecimiento de un estándar de capital regulatorio que era muy necesario en un contexto de actividad bancaria transfronteriza. Pero la innovación financiera, la disponibilidad de data, la capacidad de procesarla y la sofisticación en la gestión de negocios y de riesgos de los bancos internacionales adelantaron la fecha de caducidad de Basilea I.


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Basilea II tuvo el mérito de incorporar en el requerimiento de capital riesgos bancarios adicionales al crediticio. Agregó todos los matices de gris que al rudimentario Basilea I le faltaban para ser sensible a riesgos, incorporó metodologías avanzadas que los bancos ya venían usando con éxito en su gestión de riesgos. Definió el rol del proceso supervisor respecto de la suficiencia de capital de los bancos, y el del rol de la disciplina de mercado que necesita información que sea pública.

Conceptualmente Basilea II era inobjetable. Si los bancos mejoraban su gestión y el riesgo era manejado eficientemente, la consecuencia lógica era que el nivel de capital fuera consistente con ese riesgo mejor controlado. Pero la crisis financiera se presentó poco tiempo después de ser lanzado Basilea II, dejando al descubierto las fragilidades del sistema financiero internacional, ¿qué fue lo que falló? ¿Sin Basilea II la crisis no se hubiera producido?

Como se vio anteriormente la incorporación formal de Basilea II en los marcos regulatorios de los países europeos fue posterior a la crisis o no se llegó a dar, como en el caso de Estados Unidos. Sin embargo los problemas de los bancos (comerciales y de inversión) norteamericanos y europeos eran muy similares: agresiva toma de riesgos, controles y gestión de riesgos deficientes; y escasa cantidad y calidad del capital.

El crecimiento desmedido de activos y de toma de riesgos en Estados Unidos y Europa pudo ser contrarrestado con el marco normativo existente en ese entonces, pero al frente tuvieron los bancos una actitud más bien pasiva de las autoridades, frente a lo que parecía ser un nuevo paradigma de crecimiento virtuoso indefinido de los activos financieros.

¿Qué rol jugaron los modelos en todo esto? Un modelo cualquiera (IRB para créditos o VaR para inversiones) que ve principalmente la data de defaults de créditos o de los precios de las inversiones en una economía en crecimiento, con política monetaria expansiva donde los bancos otorgan créditos con condiciones iniciales muy benignas y/o con refinanciamientos automáticos, arrojarán perdidas esperadas e inesperadas muy bajas….No es culpa del modelo, sino de la deficiente gestión de riesgos y de la toma desmedida de riesgos, encubierta en sofisticados modelos que solo justificaban la generación de negocios con mucha rentabilidad y altísimo riesgo; y una supervisión que permite que todo lo anterior suceda sin consecuencias para los bancos agresivos en su gestión de riesgos.

A esto se agrega que el capital regulatorio de los bancos era cada vez de menos calidad y cantidad, Basilea II básicamente modificó el denominador del ratio de apalancamiento (los activos ponderados por riesgo) pero dejó prácticamente intacto el numerador (la definición de capital regulatorio) definido en Basilea I, al mismo tiempo los reguladores admitían formas cada vez más imaginativas de capital regulatorio permitiendo instrumentos híbridos sin capacidad de absorción de pérdidas. Los bancos grandes tenían porcentajes muy reducidos de “common equity” (acciones comunes) que es el capital con mayor capacidad de absorción de perdidas, si a esto se agregan requerimientos de capital menores fruto de la estimación de pérdidas inesperadas muy bajas, no era difícil imaginar que no iban a tener capacidad de resistir por si solos un ciclo a la baja de la economía.


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La lógica inicial que dio origen al uso de modelos sigue intacta, que es usar información (de toda fuente, principalmente centrales de riesgo) de los individuos y empresas que solicitan créditos para identificar capacidad y voluntad de pago. Lo propio aplica para las inversiones, no solo ver la evolución de los precios (el VaR clásico) sino también el riesgo de crédito del emisor de los títulos. Estos modelos son usados no sólo en la gestión de riesgos: otorgamiento y seguimiento, sino también para la estimación de pérdidas esperadas (provisiones) y pérdidas inesperadas (capital), al margen de lo que disponga la regulación. Para los bancos de gestión responsable es importante contar con una estimación de sus riesgos que haga uso de herramientas avanzadas que sean permanentemente calibradas y sometidas a back testing.

Basilea III (y Basilea II.5) ha dado los pasos correctos: Fortaleciendo el capital regulatorio, abordar la problemática macroprudencial, limitando drásticamente la actividad especulativa que se hacía a través de las inversiones en trading (requiriendo más capital) y exigiendo un estándar cuantitativo de liquidez. Falta aún la revisión más importante, la de los activos ponderados por riesgo. Es decir, las metodologías estandarizadas para todos los riesgos y las metodologías basadas en modelos internos.


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VIII. Referencias

Basel Committee on Banking Supervision (2006): “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, June. __________________________________(1998): “Instruments eligible for inclusion in Tier 1 Capital”. Press Note. __________________________(2011): “Principles for the Sound Management of Operational Risk” 2011. June. _________________________(2010): “Guidance for National Authorities operating the countercyclical capital buffer”. December. ____________________________(2013): “The regulatory framework: balancing risk sensitivity, simplicity and comparability” July.

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Capítulo 3

Basilea III en Chile: Ventajas, Desventajas y Desafíos para Implementar el nuevo

Estándar Internacional de Capital Bancario

Liliana Rojas-Suarez Ph.D. en Economía de la Universidad de Western Ontario. Actualmente está en el Center for Global Development.

Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para Liliana Rojas-Suarez Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario

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Capítulo 3. Basilea III en Chile: Ventajas, Desventajas y Desafíos para Implementar el Nuevo Estándar Internacional de Capital

Bancario

I. Introducción

Una de las lecciones más importantes de la crisis financiera internacional del 2008 ha sido la necesidad de fortalecer el marco regulatorio que rige el funcionamiento de los bancos y otras instituciones financieras. Aunque las razones detrás de las crisis del 2008 son múltiples y hasta debatibles, hay consenso sobre el rol de las fallas regulatorias y de supervisión en la generación de la crisis global. En este contexto, en diciembre del 2010, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB), organismo encargado de diseñar y proponer estándares internacionales para incrementar la solidez del sistema bancario, adelantó una serie de recomendaciones, compiladas en el documento titulado Basilea III: Marco regulador global para reforzar los bancos y sistemas bancarios. Las recomendaciones sobre el capital bancario son un componente central del nuevo marco regulatorio propuesto en Basilea III.1 Estas recomendaciones introducen modificaciones importantes al estándar de capital establecido en el Pilar I de Basilea II (propuesto por el CSBB en el 2004 y en vigor en muchos países durante la crisis financiera internacional).2

El número de países que se encuentran en proceso de incorporar las recomendaciones de Basilea III en sus respectivas regulaciones es cada vez mayor. Por ejemplo, en Julio 2013, la Reserva Federal de Estados Unidos aprobó una nueva regulación sobre requerimientos de capital en línea con Basilea III. Asimismo, la nueva Directiva Europea sobre Requerimientos de Capital (CDR IV) ya entró en vigor, e incluye requisitos regulatorios aún más estrictos que Basilea III. Finalmente, Brasil, Colombia, México y Perú son algunos de los países de América Latina que vienen avanzando en el proceso de implementación del nuevo estándar de capital regulatorio.

Actualmente, los requerimientos de capital en la regulación chilena siguen las recomendaciones de Basilea I (aunque existen regulaciones complementarias del Banco Central de Chile que incorporan algunos elementos de Basilea II y III). La plena implementación de Basilea III requeriría modificaciones a la Ley General de Bancos. En este contexto, este documento tiene como objetivo analizar la relevancia, ventajas y desafíos que enfrentaría el sistema financiero chileno en la implementación de las recomendaciones de capital de Basilea III.

El resto del documento está organizado de la siguiente manera: La Sección II

presenta brevemente los fundamentos analíticos que sustentan las nuevas recomendaciones de capital de Basilea III. La Sección III examina si el cambio regulatorio que implica la implementación de Basilea III es relevante en Chile; un país que, a diferencia de muchos otros de América Latina y de los países desarrollados 1 Además de las recomendaciones sobre el capital regulatorio, Basilea III introduce un nuevo estándar sobre liquidez internacional. 2 En contraste con el Pilar I, Basilea III introduce solo cambios menores en el Pilar II (procesos de supervisión bancaria) y el Pilar III (mejoras en el rol de la disciplina de mercado) del Basilea II.


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afectados durante la crisis financiera internacional, no ha experimentado ninguna crisis bancaria por más de tres décadas. La Sección IV identifica las ventajas y desventajas potenciales de la adopción de los lineamientos de Basilea III sobre la fortaleza y competitividad del sistema financiero chileno. En la Sección V se analizan los desafíos que enfrentarían la banca y los supervisores chilenos si se procediera a implementar el nuevo estándar de capital. En esta sección se presenta un ejercicio numérico que trata de contestar la siguiente pregunta: ¿Está la banca chilena en capacidad de cumplir con relativa facilidad los requerimientos de capital mínimo de Basilea III o tendría que aumentar significativamente sus tenencias de capital para cumplir con la nueva regulación? La Sección VI discute el dilema de adopción versus adaptación de Basilea III mediante un análisis cuantitativo de una de las recomendaciones específicas: el colchón de capital contracíclico. La Sección VII presenta las conclusiones del trabajo.

II. Basilea III: Un enfoque macroprudencial a la regulación

El marco analítico que guía las recomendaciones de Basilea III se basa en el reconocimiento de que un enfoque microprudencial en la regulación (mediante el cual los bancos deben evaluar correctamente los riesgos en sus portafolios individuales) no es suficiente para garantizar la estabilidad del sistema financiero. Bajo el enfoque microprudencial, el marco regulatorio se basa en evaluar indicadores que reflejan la fortaleza financiera de cada banco por separado. El grado de capitalización es un indicador central y, siguiendo las recomendaciones de Basilea I y II, se mide por el ratio de capital/activos ponderados por riesgo. La contribución del enfoque macroprudencial es tratar de minimizar los costos macroeconómicos de problemas severos en el sistema financiero. En particular, el objetivo es contener fuertes contracciones del crédito a nivel del sistema, resultado de problemas en el sistema bancario, que a su vez resultan en la contracción del crecimiento económico.

Tal como lo describe Borio (2009), el enfoque macroprudencial tiene dos dimensiones: (a) una dimensión transversal resultante de las exposiciones al riesgo que son comunes entre bancos (sea porque las instituciones financieras están directamente expuestas a la misma clase de activos o debido a las interconexiones entre instituciones) y (b) una dimensión temporal resultante de la evolución del riesgo durante el ciclo económico. Esta segunda dimensión se explica porque durante tiempos buenos, cuando la economía muestra tasas de crecimiento sólidas, se tiende a percibir que los riesgos son bajos, lo cual incentiva una expansión de crédito excesiva que pueden debilitar al sistema financiero cuando el ciclo económico se revierte y la actividad económica se desacelera. Durante el período de desaceleración, el portafolio crediticio tiende a deteriorarse y los bancos a contraer la expansión del crédito. Ello, a su vez, refuerza la desaceleración económica. Por ello se dice que el crédito bancario es procíclico.

¿Cómo se relacionan las recomendaciones de capital de Basilea III con el enfoque macroprudencial? De tres maneras, que se discuten a continuación:3

3 Una discusión similar, aplicable no solo a los requerimientos de capital sino también a las provisiones contracíclicas, se encuentra en Galindo y Rojas-Suarez (2011)


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En primer lugar, bajo el nuevo estándar regulatorio, se pone gran énfasis en la calidad del capital, y no solo en su cantidad. Basilea III define el capital de mejor calidad (llamado Capital Ordinario de Nivel I) como aquel formado por acciones ordinarias y reservas acumuladas debido a que estos son los activos con mayor capacidad para absorber pérdidas no esperadas. A diferencia de Basilea II, donde la lista de activos que calificaban como capital de Nivel I era extensa (y probó no ser efectiva para absorber pérdidas durante las crisis financieras recientes en los países desarrollados), Basilea III es sumamente estricta en la definición de activos que califican en esta categoría. El énfasis en la calidad del capital es totalmente consistente con el enfoque macroprudencial pues, al recomendar que la mayor parte del capital se mantenga en activos de alta calidad, minimiza la probabilidad de crisis bancarias sistémicas (y las consecuentes contracciones en el crédito a nivel agregado) y el costo fiscal de resolverlas (en los casos en que no se pueda evitarlas).

En segundo lugar, además de las recomendaciones para mejorar la calidad y el nivel de la base del capital, Basilea III propone reformas a las coberturas por riesgo de contraparte, incluyendo las relacionadas a las exposiciones por operaciones con derivados. Con este fin, Basilea III recomienda la implementación de una métrica, llamada Exposición Positiva Esperada, que permita mejorar la medición y lidiar mejor con el riesgo de crédito de contraparte mediante la utilización de parámetros tensionados. Estas recomendaciones son afines con la dimensión transversal del enfoque macroprudencial.

En tercer lugar, Basilea III recomienda la adopción de un componente de capital que evoluciona durante el ciclo económico. Este componente, llamado el colchón de capital contracíclico, se agrega como un requerimiento adicional de capital debido al reconocimiento de que en situaciones de fuertes disturbios financieros, la demanda por todo tipo de acciones bancarias disminuye drásticamente. Es decir, aunque las mejoras en la definición de los activos que constituyen capital de alta calidad reducen la probabilidad de severas contracciones crediticias en tiempos malos, estas mejoras pueden no ser suficientes para evitar completamente dichas contracciones del crédito. Por ello, siguiendo el enfoque macroprudencial, Basilea III recomienda la acumulación de capital adicional en tiempos buenos (por encima del mínimo necesario para mantener el adecuado funcionamiento bancario en ausencia de shocks adversos) que puede ser utilizado para absorber pérdidas esperadas durante tiempos malos.

El resumen de los requerimientos de capital bajo Basilea III es el siguiente:

Cuadro 1: Requerimientos de Capital de Basilea III (en porcentajes)

Fuente: BIS

Capital Ordinario de Nivel 1

Capital de Nivel 1

Capital Total

Mínimo 4.5 6.0 8.0Colchón de conservación 2.5Mínimo más colchón de conservación 7.0 8.5 10.5Rango del colchón anticíclico 0 - 2.5


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Consistente con la discusión anterior, aunque el requerimiento de capital mínimo se mantiene en 8%, Basilea III introduce dos innovaciones importantes con respecto a Basilea II. La primera es que se agregan dos nuevos colchones: el de conservación y el anticíclico que pueden ser utilizados durante períodos de estrés financiero. El segundo, es que se recomienda que la mayor parte del capital regulatorio se mantenga en la forma de capital ordinario de Nivel 1 (7% de un total de 10.5% de capital total, excluyendo el colchón anticíclico). Ambas recomendaciones están plenamente alineadas con el enfoque macroprudencial a la regulación bancaria.

III. ¿Es Relevante la Aplicación de Basilea III en Chile?

El sector bancario chileno es uno de los más desarrollados y profundos en América Latina. Como se muestra en el cuadro 2, los ratios de crédito y depósitos sobre el PIB se encuentran muy por encima del promedio latinoamericano y solo se comparan con Brasil. Además, después de Costa Rica es el país de la región cuyo ratio de crédito a PIB ha experimentado el mayor crecimiento en forma continua (22 puntos porcentuales) desde la década de 1990.

Cuadro 2: Indicadores de Profundidad Financiera en América Latina

1/ Se excluyen los años 2008-2009; período de la crisis financiera internacional Fuente: IFS, FMI

Más aún, a nivel del sistema financiero en su conjunto, la banca chilena muestra indicadores de solvencia, liquidez y eficiencia adecuados. Es importante destacar que a diferencia del resto de Latinoamérica, Chile no ha experimentado crisis bancarias sistémicas desde la década de 1980.

¿Por qué entonces considerar la aplicación de los requerimientos de capital de

Basilea III? ¿Son relevantes estas recomendaciones para un sistema financiero que se ha mantenido estable por más de tres décadas? Hay varias razones fundamentales para considerar la aplicación de este nuevo estándar internacional. Aquí se discuten tres de ellas:

Promedio 1990-1999

Promedio 2000-07

Promedio 2010-13

Promedio 1990-1999

Promedio 2000-07

Promedio 2010-13

Brasil 56% 45% 55% 56% 32% 64%Chile 49% 48% 45% 49% 64% 71%Colombia 26% 16% 22% 26% 23% 36%Costa Rica 14% 20% 23% 14% 33% 48%México 21% 21% 27% 21% 14% 20%Perú 16% 24% 31% 16% 20% 27%Uruguay 28% 44% 40% 28% 38% 24%

Depósitos/PIB 1/ Créditos/PIB 1/


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1) Los fundamentos para la implementación de las recomendaciones de capital de Basilea III están presentes

Cambios en la normativa que afecta el capital bancario (así como otros indicadores

y modalidades de funcionamiento del sistema financiero) solo pueden ser efectivos si el sistema de supervisión bancaria tiene la capacidad de monitorear y asegurar el cumplimiento de la normativa y si el conjunto de normativas se complementan entre sí. Además, otros factores económicos e institucionales deben apoyar y reforzar las metas de la regulación. Por ejemplo, en países con sistemas judiciales débiles las regulaciones pierden efectividad pues no se garantiza que los fallos de los jueces estén alineados con los objetivos regulatorios. Asimismo, en países con serios desequilibrios macroeconómicos no hay fuertes incentivos para invertir en los mercados de valores locales, incluyendo acciones bancarias, que, como se mencionó anteriormente, forman el componente más importante en las recomendaciones de capital regulatorio de Basilea III.

Bajo estas consideraciones, ¿qué tan bien posicionado se encuentra Chile para considerar la implementación de Basilea III? Desde el punto de vista de calidad supervisora, el Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó recientemente que el sistema de supervisión chilena es robusto.4 Aunque hay algunas áreas importantes que requieren ser reforzadas (tales como la independencia y protección legal a los reguladores y la supervisión consolidada), Chile cumple con la mayoría de los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva.5 En particular, los sistemas de contabilidad, auditoría y reporte de información financiera siguen estándares internacionales; la normativa sobre provisiones para pérdidas esperadas sobre préstamos bancarios es considerada de muy alto nivel y la calificación de los bancos se basa en un esquema de supervisión basado en riesgos. Además, en el 2013 la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) introdujo nuevas disposiciones normativas para mejorar las prácticas de gobierno corporativo de las instituciones bajo su supervisión.

Un punto importante a destacar es que las autoridades chilenas actualmente han iniciado el proceso de analizar/implementar las recomendaciones de Basilea III con respecto a los indicadores de liquidez. Estas recomendaciones son complementarias a las de capital. Como se discutió en la sección II, ambas recomendaciones se basan en el enfoque macroprudencial de la regulación y supervisión financiera y, por lo tanto, descansan en principios similares. Sin embargo, es también importante señalar que el actual proceso de consulta pública sobre la normativa chilena propuesta en cuanto a los indicadores de liquidez podría identificar desafíos importantes para ciertos segmentos de la banca. Los desafíos que se identifiquen tendrán que ser considerados por las autoridades antes de finalizar la normativa y brindarían lecciones importantes a tener en cuenta si se toma la decisión de implementar las recomendaciones de capital regulatorio de Basilea III. Este tema se discutirá con mayor detalle en la sección V.

Con respecto a la posición macroeconómica, aunque las proyecciones de crecimiento para Chile han disminuido para el 2014-15 en relación a períodos anteriores, en parte debido al deterioro en los términos de intercambio producto de la 4 Ver Fondo Monetario Internacional, (2011) para una evaluación de las fortalezas y desafíos del sistema regulatorio y de supervision financier en Chile; y, más recientemente, el reporte del FMI (2014) 5 Basel Committee on Banking Supervision (2012)


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disminución del precio del cobre, es indiscutible que Chile (junto con Perú y Colombia) se encuentra entre los países latinoamericanos con mejores fundamentos económicos. Una forma de llegar a esta conclusión es respondiendo a la siguiente pregunta: En presencia de un shock negativo externo (por ejemplo, la subida en las tasas de interés de Estados Unidos), ¿Se encuentran las autoridades chilenas en capacidad de implementar políticas fiscales y monetarias contracíclicas para minimizar el impacto del shock sin generar inestabilidades económicas y/o financieras? Debido a: (a) los bajos niveles de endeudamiento externo (en relación al PIB); (b) la gran acumulación de reservas internacionales combinada con una alta flexibilidad cambiaria capaz de absorber shocks externos; (c) los bajos niveles de inflación, consistentes con una elevada credibilidad del Banco Central para mantener las metas inflacionarias anunciadas; y (d) la aún fuerte posición fiscal6, la respuesta es positiva. De hecho, las recientes disminuciones en la tasa de interés por el Banco Central demuestran la implementación de una política monetaria contracíclica.7

Con respecto a la calidad institucional, especialmente aquella que afecta directamente al sistema financiero, Chile también se encuentra muy bien posicionado. Un par de ejemplos ayudan a sustentar esta afirmación. Primero, con respecto a la independencia del sistema judicial, los indicadores del World Economic Forum indican que Chile no solamente es el país mejor clasificado en América Latina, sino que además las características del sistema judicial en Chile lo colocan al mismo nivel de muchos países desarrollados. Segundo, los indicadores del Doing Business del Banco Mundial señalan que Chile se encuentra en igual o mejor posición que el promedio de los países de la OCDE con respecto a la capacidad de proteger los derechos de los inversionistas y garantizar el cumplimiento de contratos.8

2) La integración financiera internacional en Chile genera fuertes

incentivos para armonizar la regulación de las casas matrices de los bancos extranjeros con la que se aplica a los bancos locales

La participación de la banca extranjera en Chile es significativamente importante

(más de la mitad de los bancos son de propiedad extranjera). Esta banca proviene mayormente de países europeos, especialmente España. La banca española ya está en proceso de implementación de las recomendaciones de capital regulatorio de Basilea III debido a que estas ya están incorporadas en la nueva Directriz de la Comisión Europea que rige la regulación del capital bancario en Europa (Capital Requirements Directive IV—CRD IV) establecida en el 2013.9 Es de esperar que esta nueva regulación sea estrictamente aplicada en Europa, no sólo por los antecedentes de fallas regulatorias que

6 Aunque la posición fiscal de Chile se ha venido deteriorando, este desarrollo viene ocurriendo en toda América Latina dado el actual contexto internacional. Aun así, después de Perú, Chile muestra el menor déficit fiscal. 7 Nótese que este no es el caso en otros países de la región. Por ejemplo, aunque Brasil enfrenta una desaceleración en el crecimiento económico mucho más severa que en Chile, la política monetaria del Banco Central de Brasil ha estado orientada a controlar la creciente inflación mediante incrementos en la tasa de interés. 8 En un rango de 0 a 10, donde un mayor valor indica mayor fortaleza, Chile obtiene un puntaje de 6.3 con respecto a la capacidad de proteger los derechos de los inversionistas. El promedio de los países de la OCDE obtiene un puntaje de 6.2. Estos datos corresponden al último reporte del Doing Business (2014). 9 En enero de 2014 entraron en vigor los reglamentos y directiva europea de solvencia que trasponen los principios de Basilea III


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dieron lugar a la crisis financiera europea, sino también por la creación de la unión bancaria, mediante la cual el Banco Central Europeo tendrá un rol central en la supervisión bancaria. Además de la banca Europea, la presencia de bancos extranjeros en Chile también incluye países como Canadá y Brasil que en estos momentos se encuentran en pleno proceso de adopción de Basilea III.

En este contexto no se puede descartar la posibilidad de que los reguladores de las casas matrices de bancos extranjeros requieran que las subsidiarias de éstas en el exterior muestren que cumplen con los requisitos de capital de Basilea III.10 En el caso particular de Chile, esto implicaría que los bancos extranjeros operando en Chile tendrían que cumplir no solo con los requisitos de regulación y supervisión en Chile, sino también con los requisitos provenientes de los reguladores extranjeros. Esto generaría disparidades importantes entre la banca doméstica y la extranjera, cuyos efectos no se percibirían en “buenos tiempos” cuando los ratios de préstamos en problema son muy bajos, el valor de las acciones del sector bancario son altos (y crecientes) y, por lo tanto, no sería problema mostrar ratios de capitalización por encima de los requeridos por la regulación chilena. Pero en épocas de dificultades financieras, producidas por ejemplo por un shock externo adverso, los efectos de las diferencias regulatorias tenderían a hacerse evidentes. Por un lado, la banca extranjera en Chile al tener que satisfacer mayores requerimientos de capital (exigidos por su casa matriz, no por el regulador chileno) que la banca doméstica, se encontraría en una situación desventajosa con respecto a la banca doméstica. Por otro lado, justamente por tener que mantener más capital, la banca extranjera se encontraría en una situación de mayor fortaleza que la banca doméstica para hacer frente a los shocks adversos. En todo caso, se generarían distorsiones de competitividad entre la banca doméstica y la extranjera. Por ello, es relevante considerar la armonización de regulaciones al capital bancario en Chile y en los países en donde opera las casas matrices de los bancos extranjeros que operan en Chile. Las recomendaciones de Basilea III son un punto de partida.

3) Los ciclos crediticios son marcados en Chile Como se discutió en la sección II, el objetivo del capital contracíclico de Basilea

III es minimizar los costos macroeconómicos de disturbios financieros evitando la formación de burbujas crediticias en “buenos tiempos” y los desplomes crediticios que afectan severamente el crecimiento económico en “tiempos malos”. Por ello, para analizar la relevancia de implementar (o no) la regulación sobre el capital contracíclico en Chile, es importante determinar las características del ciclo crediticio en este país. Esto con el fin de responder dos preguntas: (a) en épocas recientes, ¿se puede detectar la existencia de booms crediticios en Chile que al terminar, hayan resultado en fuertes contracciones en el crecimiento del crédito real? y (b) ¿hay similitud entre las características de los ciclos crediticios en Chile con los de otros países latinoamericanos, algunos de los cuales ya están en proceso de implementar las recomendaciones de Basilea III?

Este documento utiliza la metodología desarrollada por Mendoza y Terrones

(2008) para identificar períodos de booms crediticios en Chile, así como en otros países

10 De hecho, esto ya viene ocurriendo en Chile en el caso de la banca española.


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de América Latina.11 Esta metodología separa el comportamiento del crédito real en su componente de tendencia y su componente cíclico. Un boom crediticio se identifica como un episodio en el cual el crédito real excede a su tendencia de largo plazo por un valor mayor que un umbral establecido.12 Dada la identificación del boom crediticio, su duración se define como el intervalo de tiempo en el cual el crédito real excede su tendencia de largo plazo. Los componentes de tendencia y cíclico se identifican usando el filtro Hodrick-Prescott.

El gráfico 1 muestra la dinámica del crédito real en Chile. La medida de crédito real utilizada se construye como el stock de crédito bancario al sector privado no financiero13 deflactado por el índice de precios al consumidor. Los datos provienen del Banco Central de Chile y se utilizan series mensuales que abarcan desde Enero de 1991 a diciembre del 2013. La línea roja indica el componente cíclico del crédito. En esta línea, valores mayores a cero indican que el crédito real es mayor a la tendencia. La línea verde punteada señala el valor del umbral establecido (ver pie de página 13).

Con esta metodología, durante el período considerado, se detectan dos episodios de boom crediticio en Chile, señalados por las áreas sombreadas del gráfico. El primer episodio se ubica en la segunda mitad de la década de 1990, alrededor de la crisis del Este Asiático; el boom se inicia en septiembre 1996 y termina en mayo de 1999. El segundo episodio se ubica alrededor de la crisis financiera global, iniciando en marzo del 2006 y terminando en mayo del 2009.

Gráfico 1: Booms crediticios en Chile

Fuente: Banco Central de Chile

11 Argentina, Brasil, Colombia, Perú, México y Venezuela. 12 El umbral utilizado por Mendoza y Terrones (2008) se fijó en 1.75 veces la desviación estándar del componente cíclico y se utilizó ese valor fijo para todos los países del mundo incluidos en su muestra. Aquí se utiliza un umbral de 1.5 veces la desviación estándar del componente cíclico para ser consistente con un reporte reciente del Fondo Monetario Internacional (2011) que se enfoca exclusivamente en países latinoamericanos. 13 La definición del crédito al sector privado es el crédito total, o sea incluyendo créditos en moneda nacional y en moneda extranjera.

-0.08

-0.06

-0.04

-0.02

0

0.02

0.04

0.06

0.08

0.1

1991m1

1991m12

1992m11

1993m10

1994m9

1995m8

1996m7

1997m6

1998m5

1999m4

2000m3

2001m2

2002m1

2002m12

2003m11

2004m10

2005m9

2006m8

2007m7

2008m6

2009m5

2010m4

2011m3

2012m2

2013m1

2013m12

Componente cíclico Umbral


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El gráfico 2 presenta una comparación de los booms crediticios en Chile con

aquellos identificados para otros países Latinoamericanos. Se consideran dos grupos de países, cuyo criterio de agrupación es la similitud del comportamiento de sus booms de créditos. En el Grupo 1 se incluyen Brasil, Colombia y Perú; en el Grupo 2, Argentina, México y Venezuela.14 En el gráfico 2A se presenta el promedio por grupo de países de los componentes cíclicos del crédito real centrado en la cima de los booms de crédito. El gráfico incluye 12 trimestres antes y 12 trimestres después de las cimas de los booms, por un total de 6 años. Como se observa, los booms crediticios en Chile se asemejan en promedio a los del Grupo 1 dado que en las cimas de los booms, la desviación en el crédito real por encima de la tendencia llegó a alrededor del 8% en Chile y alrededor del 14% en los países del Grupo 1. En contraste, la desviación por encima de la tendencia en el Grupo 2 alcanzó un valor de 33%. 15 En Chile, la magnitud del ajuste que siguió a la cima del boom (o sea, la diferencia entre las desviaciones en la cima y el fondo (valle) respecto a la tendencia) ha sido 11%, un poco menor a la diferencia correspondiente al Grupo 1 (17%) y significativamente menor al Grupo 2 (47%).

Gráfico 2A: Caracterización de booms de crédito

en países seleccionados de América Latina

Fuente: Bancos centrales de países seleccionados, IFS

Gráfico 2B: Los booms crediticios en países

seleccionados de América Latina

Fuente: Banco centrales de países seleccionados, IFS

Otras similitudes y diferencias entre Chile y los dos grupos considerados se pueden identificar en términos de la duración del boom. El gráfico 2B muestra la duración promedio de las fases de repunte y contracción. Chile se distingue entre los países de la muestra porque la fase de repunte (desde el comienzo del boom hasta el peak) es significativamente más larga (9.7 trimestres o 29 meses) que la fase contractiva (desde el peak hasta el final del boom) (3.7 trimestres u 11 meses).

14 En el período considerado, se identificó un episodio de boom crediticio en Argentina y México y dos episodios en el resto de países de la muestra. 15 Este valor es el reflejo del excesivamente rápido crecimiento del crédito real que precedió a la crisis del Tequila en México, el default del 2001 en Argentina y la crisis financiera de los 1990s en Venezuela.

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0

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+ 1

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+ 1

2

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) D

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Trimestres

ChileArg-Méx-VenBra-Col-Per

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12

14

Chile Arg-Méx-Ven Bra-Col-Per

Tri

mes

tres

Inicio - Fin Inicio - CimaCima - Fin Cima - Valle


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La información presentada en los párrafos anteriores se resume en dos hechos estilizados. Primero, la evidencia muestra la presencia de booms crediticios en Chile en las últimas décadas. Segundo, estos booms han tenido características similares a un grupo de países de la región (el Grupo 1 identificado anteriormente). Un hecho interesante es que Perú y Colombia, dos de los países con mayor similitud a Chile en cuanto a la dinámica de los booms crediticios, ya han implementado regulaciones contracíclicas. En Perú, el colchón de capital contracíclico adaptado de las recomendaciones de Basilea III se activó en el 2012 y en Colombia, las provisiones dinámicas (o contracíclicas) vienen siendo una herramienta regulatoria desde el 2008. Desde este punto de vista es, por lo tanto, relevante considerar en Chile la implementación de herramientas regulatorias con capacidad de minimizar la formación de estos booms crediticios; el componente de capital contracíclico de Basilea III es una de esas herramientas.16

De la discusión en las secciones III.1 a III.3 se desprende que es relevante en Chile considerar la implementación de los estándares internacionales de capital de Basilea III.

IV. Las Ventajas y Desventajas Potenciales de Aplicar Basilea III en Chile

En tanto que la sección anterior concluye que es relevante considerar las recomendaciones de Basilea III en Chile, en esta sección se discuten cuáles serían las ventajas y desventajas potenciales de proceder con estas recomendaciones. El criterio utilizado en esta discusión se centra en los efectos de la adopción de los lineamientos de Basilea III sobre la fortaleza y competitividad del sistema financiero chileno.

1) Las Ventajas Potenciales

En gran medida, la discusión en las secciones precedentes permite derivar una serie de ventajas potenciales para el sistema financiero chileno si se implementaran las recomendaciones de capital de Basilea III. Dado el alto nivel de apertura financiera en Chile (reflejado en limitados controles a la libre movilidad de capitales transfronterizos) y la alta integración del sistema bancario chileno a los mercados financieros internacionales, algunas de las ventajas más importantes de la implementación de Basilea III se encuentran directamente relacionadas con: (a) la capacidad de la banca chilena de mantener competitividad internacional y (b) la fortaleza de la banca chilena para enfrentar posibles shocks externos e internos. Estos dos temas se discuten a continuación. 1.1 Mejoras en la competitividad de la banca chilena

16 Las provisiones dinámicas o contracíclicas son otro instrumento regulatorio para controlar la formación de burbujas crediticias. Este tipo de provisiones ha sido aplicado en varios países latinoamericanos incluyendo Bolivia, Colombia, Perú y Uruguay.


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El grado de cumplimiento con los estándares internacionales propuestos por el Comité de Basilea viene siendo cada vez más importante tanto en la evaluación de los inversionistas internacionales sobre las fortalezas de los sistemas financieros locales como en la calificación que otorgan las agencias calificadoras de riesgo a los instrumentos emitidos por las instituciones financieras. En otras palabras, el cumplimiento con las recomendaciones de Basilea III se está consolidando internacionalmente como una señal de fortaleza financiera. En particular, el cumplimiento con las recomendaciones sobre el capital mínimo regulatorio se ha convertido en una señal de solvencia bancaria.

Conscientes de estos desarrollos, una serie de países de América Latina han iniciado el proceso de implementación del nuevo estándar de capital. En particular destacan Brasil y México, los dos países más grandes de la región y cuyos reguladores han manifestado expresamente la intención de mejorar la competitividad internacional de sus sistemas financieros.17 Ambos países son miembros del Comité de Basilea y en un reporte reciente del Comité se les declara en total cumplimiento del estándar.18 Colombia, que como se vio en la sección anterior tiene ciclos crediticios similares a Chile, también ha iniciado formalmente el proceso de implementación de Basilea III y Perú ha adaptado (como se discutirá más adelante) la recomendación de capital contra-cíclico de Basilea III.19 En el contexto en que los países latinoamericanos que son a la vez socios y competidores de la banca chilena están rápidamente modificando sus legislaciones y normativas para implementar el nuevo estándar de capital, se considera ventajoso para Chile el no quedarse atrás.

Para tener una idea más clara de los avances de algunos países de la región en esta área, el cuadro 3 compara el estándar de capital de Basilea III con las (nuevas) normativas en Brasil, Colombia y México. No es relevante incluir a Chile en el cuadro, pues la Ley de Bancos chilena no separa explícitamente el capital regulatorio en las categorías de capital establecidas en Basilea III (capital ordinario de Nivel 1, capital adicional de Nivel 1 y capital de Nivel 2). En la sección V se presentará un ejercicio que simula los ajustes de capital que tendrían que realizar los bancos chilenos si se implementara las recomendaciones de Basilea III.

17 México fue, en el 2012, el primer país de la región en incorporar plenamente las recomendaciones de capital de Basilea III en su regulación. 18 Ver, Basel Committee on Banking Supervision (2014) 19 Aunque Perú no ha adoptado formalmente Basilea III en la regulación bancaria, ha realizado avances importantes hacia el cumplimiento del estándar.


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Cuadro 3: Capital regulatorio: Basilea III y marcos regulatorios de países seleccionados

n.d.: No definido 1/ En la actualidad, alineado al concepto de capital de alta calidad pero no necesariamente al valor de los ratios 2/ Los ratios corresponden al 1 de enero 2019. Período de aplicación progresiva a partir del 1 de enero 2013 3/ Los ratios corresponden al 1 de enero 2019. Período de aplicación progresiva a partir del 1 de octubre 2013 4/ Los ratios se aplican de manera progresiva a partir del 1 de enero 2012 hasta el 1 de enero 2019 5/ Por un término máximo de 4 meses contados a partir de la fecha de ingreso de los recursos al balance 6/ Incluye prima en venta de acciones 7/ Máximo 1.25% de los Activos Ponderados por Riesgo 8/ Porcentaje que la Asamblea de Accionistas se comprometa a constituir como capital o reserva al final del ejercicio 9/ Hasta por un 10% del Patrimonio Técnico 10/ Aplica únicamente a las inversiones en valores clasificados como disponibles para la venta en títulos de deuda y títulos participativos 11/ Goodwill y otros intangibles son amortizados durante un período de 5 años. En 1 de Enero de 2018 los intangibles serían totalmente deducidos del Capital Ordinario Nivel 1 Fuente: BIS, legislaciones respectivas de países seleccionados

Basilea III Brasil Colombia México¿Han adoptado Basilea III? - Sí Sí, parcialmente 1/ Sí

Capital Total Capital Total Patrimonio Técnico Capital NetoCapital Ordinario Nivel 1 Capital Ordinario Nivel 1 Patrimonio Básico Ordinario Capital Básico 1Capital Adicional Nivel 1 Capital Adicional Nivel 1 Patrimonio Básico Adicional Capital Básico 2

Capital Nivel 1 Capital Nivel 1 Patrimonio Básico Capital BásicoCapital Nivel 2 Capital Nivel 2 Patrimonio Adicional Capital Complementario

Cantidad del capital mínimo Capital Ordinario Nivel 1 4.5% 2/ 4.5% 3/ 4.50% 4.5% 4/

Capital Nivel 1 6% 2/ 6% 3/ n.d. 6% 4/ Capital Total 8% 2/ 8% 3/ 9% 8% 4/

Colchón de conservación 2.5% 2/ 2.5% - 5% 3/ n.d. 2.5% 4/ Colchón anticíclico 0% - 2.5% 2/ n.d. n.d. n.d.

Acciones ordinarias clasificables del banco Acciones ordinarias clasificables del banco Capital suscrito y pagado con dividendo convencional Capital Social 6/

Primas de emisión Primas de emisión Dividendos decretados en acciones de acciones con dividendo convencional

Aportaciones para futuros aumentos de capital

Beneficios no distribuidos Beneficios no distribuidos Prima de colocación de acciones Reservas de capitalReserva legal por apropiación de utilidades

Otras partidas del resultado integral Otras partidas del resultado integral Donaciones irrevocables Resultados de ejercicios anterioresAjuste por conversión de Estados Financieros

Participaciones minoritarias Participaciones minoritarias Anticipos de capital 5/ Resultado netoCapital de garantía convenido por Fogafín

Ajustes regulatorios Ajustes regulatorios Bonos subordinados suscritos por Fogafín Resultado por valuación de títulos disponibles para la venta

Instrumentos emitidos, avalados o garantizados por Fogafín Resultado por valuación de instrumentos de cobertura de flujos de efectivo

Interés Minoritario

Instrumentos emitidos clasificables Instrumentos emitidos clasificables Capital suscrito y pagado en acciones con dividendo no convencional

Capital Social

Primas de emisión Primas de emisión Instrumentos de capital

Instrumentos emitidos minoritarios Instrumentos emitidos minoritarios Dividendos decretados en acciones con dividendo no convencional

Ajustes regulatorios Ajustes regulatoriosInterés Minoritario

Instrumentos emitidos clasificables Instrumentos emitidos clasificables Porcentaje de las utilidades del ejercicio 8/ Capital SocialReservas ocasionales 9/

Primas de emisión Primas de emisión Interés Minoritario Instrumentos de capital50% de la Reserva Fiscal

Instrumentos emitidos minoritarios Instrumentos emitidos minoritarios 50% de las valorizaciones o ganancias no realizadas con alta o media bursatilidad 10/

Reservas preventivas generales 7/

Provisiones o reservas para fallidos frente a pérdidas futuras 7/

Ajustes regulatorios 30% de las valorizaciones no realizadas de baja bursatilidad y no listadas en bolsa

Ajustes regulatorios Bonos obligatoriamente convertibles en acciones colocados y pagadosObligaciones dinerarias subordinadasProvisiones generales 7/

Fondo de comercio y otros intangibles Fondo de comercio y otros intangibles 11/ Pérdidas de ejercicios anteriores y las del ejercicio en curso Inversiones en instrumentos de deuda cuyo pago se realiza solo después de cubrir otros pasivos

Activos por impuestos diferidos Activos por impuestos diferidos

Provisión para flujos de efectivo Provisión para flujos de efectivo Impuesto a la renta diferido Beneficios sobre remanente en operaciones de bursatilización

Déficit de provisiones por pérdidas esperadas Déficit de provisiones por pérdidas esperadas Activos intangibles 12/Utilidad o incremento en el valor de los activos

Ganancias por operaciones de titulización Ganancias por operaciones de titulización Acciones propias readquiridas Monto de cualquier acción propiaInversiones sujetas a condiciones de la institución

Ganancias y pérdidas por cambios en el valor razonable de pasivos a raíz de variaciones acumuladas en el riesgo de crédito

Ganancias y pérdidas por cambios en el valor razonable de pasivos a raíz de variaciones acumuladas en el riesgo de crédito

Valor no amortizado del cálculo no actuarial del pasivo pensional Reservas preventivas pendientes de constituirse

Activos y pasivos de fondos de pensiones de prestación definida

Activos y Pasivos de fondos de pensiones de prestación definida

Inversiones de capital en bonos convertibles en acciones e instrumentos de deuda subordinada Aportaciones cuyos recursos se destinen a adquirir acciones

Inversión en acciones propias Inversión en acciones propias IntangiblesParticipaciones cruzadas recíprocas en entidades bancarias, financieras y de seguros

Participaciones cruzadas recíprocas en entidades bancarias, financieras y de seguros

Impuestos diferidos

Inversiones en capital de entidades financieras no incluidas en perímetro regulador, sujetas a umbrales

Inversiones en capital de entidades financieras no incluidas en perímetro regulador, no sujeta a umbrales

Operaciones sujetas a riesgo de crédito

Deducciones en función de umbrales Deducciones en función de umbrales

Equivalencias de Componentes de Capital

Deducciones al Capital Ordinario Nivel 1

Capital de Nivel 2

Capital Adicional Nivel 1

Capital Ordinario Nivel 1


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Como se observa en el cuadro, en Brasil y México los requerimientos de capital (tanto en cantidad como en calidad) son muy similares, pero no siempre son idénticos a las recomendaciones de Basilea III. Las diferencias reflejan características específicas de los sistemas financieros locales, pero estas no contradicen las recomendaciones de Basilea III.20 Las diferencias son mayores en Colombia, especialmente porque aún no se incorpora el colchón de conservación (aunque este tema se encuentra en el plan de trabajo del supervisor). Ninguno de los tres países de la muestra ha incorporado aún el colchón contracíclico en sus legislaciones.

El cronograma de implementación propuesto por Basilea III y los establecidos por Brasil, México y Colombia son los siguientes:

Cuadro 4: Cronogramas de implementación de Basilea III y de países seleccionados

1/ Desde el 1 de Octubre de 2013 2/ Hasta el 1 de Agosto de 2013 Fuente: BIS y legislaciones respectivas de países seleccionados

Es interesante que las autoridades en México y Brasil han acelerado la implementación del capital ordinario de Nivel I con respecto al cronograma de Basilea III (que recomienda llegar al ratio de 4.5% solo en el 2015)21.22 Por el grado de profundización financiera, en América Latina solo Chile puede competir con Brasil como centro financiero regional. Aunque este tema no está en la agenda de corto plazo de los reguladores de ambos países (especialmente en el actual contexto de integración sub-regional de los países que forman la Alianza del Pacifico), no se puede descartar esta discusión en un futuro y genera un incentivo adicional para que Chile cumpla con los estándares internacionales de capital bancario. 20 El caso de Brasil es interesante. En los debates previos a la implementación de Basilea III hubo gran preocupación respecto a los efectos sobre la capitalización bancaria de deducir los activos por impuestos diferidos (AIDs) del capital regulatorio (una recomendación de Basilea III). Sin embargo, en coordinación con el Comité de Basilea se acordó que no era necesario (ni prudente) deducir el componente de AIDs relacionados con diferencias temporales originadas por las provisiones por préstamos en problemas, pues estos activos (créditos) no dependen de la rentabilidad futura del banco y por lo tanto pueden ser contabilizados como activos capaces de absorber pérdidas inesperadas. Este es un ejemplo del espacio de discrecionalidad que mantienen los reguladores al implementar las recomendaciones de Basilea III. 21 La aceleración de México destaca particularmente, pues no hubo período de transitoriedad. 22 La disminución de los requerimientos de capital total mínimo en Brasil (de 11% en el 2013 a 8% en el 2019) se debe a que bajo el nuevo estándar los bancos tendrán que ir implementando una serie de deducciones para el cálculo del capital regulatorio. En otras palabras, de acuerdo a los criterios de Basilea III el ratio de capital de 11% del 2013 se encontraba altamente sobrevalorado. Ante esa circunstancia, el Banco Central de Brasil decidió fijar el requisito mínimo de capital en el nivel fijado por Basilea III: 8%. Esto ya ha sido aprobado por el Comité de Basilea.

'12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19Basilea III 3.5 4.0 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 5.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 0.625 1.25 1.875 2.5

Brasil 4.5 1/ 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 5.5 5.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 11.0 11.0 11.0 9.875 9.25 8.625 8.0 0.625 - 1.25 1.25 - 2.5 1.875 - 3.75 2.5 - 5Colombia 4.5 2/ 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 9.0 2/ 9.0 9.0 9.0 9.0 9.0 9.0México 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5

Colchón de Conservación (%)

Capital Total Mínimo (%)

Capital Nivel 1 Mínimo (%)

Capital Ordinario Nivel 1 Mínimo (%)


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1.2 Mayor solidez del sistema financiero chileno

En el núcleo de la solidez de un sistema bancario se encuentra la capacidad de los bancos para gestionar los riesgos generados por su rol de intermediarios financieros. Los requerimientos mínimos de capital recomendados en Basilea III constituyen una herramienta de gestión. Sin embargo, la naturaleza de estos requerimientos es incondicional al ciclo económico y crediticio; o sea, el ratio de capital mínimo no varía en el tiempo de acuerdo con los cambios en los riesgos sistémicos que puede enfrentar una institución financiera. Es por ello que, como se explicó en la Sección II, Basilea III también incluye el capital contracíclico que requiere la acumulación de capital ordinario de Nivel I (hasta 2.5% como porcentaje de los APR) en períodos en los cuales la autoridad supervisora considere que el crecimiento del crédito es excesivo y puede estar conduciendo a una acumulación de riesgo sistémico.

A la fecha, sólo Perú ha incluido en su normativa reglamentación sobre un colchón de capital contracíclico en el espíritu (pero con diferencias importantes—ver sección VI) de Basilea III. Dado el análisis presentado en la sección III respecto a las características de los ciclos crediticios en Chile, es beneficioso para este país la implementación del colchón de capital contracíclico. Como se mencionó anteriormente, la alta integración de Chile a los mercados financieros internacionales lo hace susceptible a cambios bruscos en la percepción de riesgo de los inversionistas internacionales. Por ejemplo, una rápida y profunda subida en la tasa de interés por la Reserva Federal de Estados Unidos (más allá de lo anticipado por los mercados) puede generar una fuerte reversión de flujos de capitales hacia países emergentes, en general, y Chile en particular, que elevaría los costos de financiamiento externo y generaría presiones importantes sobre la actividad económica y la calidad de la cartera crediticia de los bancos. Si en ese contexto, el sistema bancario contara con un colchón de capital contracíclico, podría utilizar dicho capital para contrarrestar la disminución en el ratio de capital mínimo producto del deterioro del balance bancario. Al ayudar a mantener la solvencia del sistema, también se minimizaría la disminución en el crédito bancario.

Pero las recomendaciones de Basilea II/III con respecto al capital regulatorio trasciende la discusión de ratios e incluye pautas para incentivar una mejor gestión del riego por parte de las instituciones financieras y para el monitoreo de estas prácticas por los supervisores: el Pilar 2 de Basilea II y III. Un factor interesante en Chile es que en la práctica, se cumplen una serie de lineamientos establecidos por Basilea, pero estos no se encuentran explícitamente considerados en la normativa. Dos ejemplos pueden servir para ilustrar esta afirmación. El primero se refiere a las pruebas de tensión realizadas por los bancos, tanto por su propia iniciativa como por solicitud de la SBIF; así como los análisis de tensión realizados por el Banco Central de Chile. Estos análisis, que son altamente recomendados por Basilea II y III, no se encuentran explicitados en la normativa. El segundo ejemplo es la utilización de modelos de calificación interna de riesgo (las recomendaciones para el enfoque llamado “internal ratings-based approach”, IRB, por sus siglas en inglés, de Basilea II) para el cómputo de pérdidas esperadas por parte de una serie de bancos (incluyendo los grandes, medianos y pequeños, en el ámbito de las carteras grupales; no así en la cartera individual). En algunos de estos casos, estos modelos incluyen elementos recomendados por el Comité de Basilea en el ámbito del cómputo de un objetivo interno de capital económico, como respuesta a la normativa de la SBIF sobre clasificación de gestión y solvencia, que incentiva la


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utilización de las mejores prácticas de gestión de riesgo23. Sin embargo, aún queda pendiente por normar explícitamente la utilización y supervisión del enfoque IRB de Basilea II para el cálculo del capital.

La incorporación en la normativa chilena de las recomendaciones de Basilea, algunas de las cuales de facto se vienen implementando en Chile (parcialmente) mejoraría la transparencia de la gestión de riesgo de la banca chilena, constituyendo de esta manera una ventaja para la solidez del sistema financiero. Es importante aclarar, sin embargo, que estos cambios en la normativa también involucran desafíos para los supervisores que se discutirán más adelante en el presente documento.

2) ¿Cuáles son las Desventajas Potenciales en la Aplicación de Basilea III en Chile?

La implementación del complejo marco regulatorio de Basilea II/III conlleva

algunos riesgos importantes. El primero es el costo potencial que podrían enfrentar aquellas instituciones bancarias que necesiten incrementar sus niveles de capital para poder cumplir con la nueva regulación. Esta ha sido la mayor preocupación expuesta por los bancos de países desarrollados, quienes han argüido que los costos de incrementar el capital regulatorio pueden tener efectos adversos sobre el crédito bancario y sobre las tasas de interés de estos créditos; 24 especialmente sobre los créditos a las pequeñas y medianas empresas cuyos niveles de riesgo son mayores que las empresas grandes. En los casos en los que los sistemas bancarios requieran aumentos significativamente en sus tenencias de capital para cumplir Basilea III, es entendible la necesidad de realizar análisis profundos y detallados sobre los posibles impactos de la regulación, así como serias consideraciones sobre posibles pasos previos que deberían implementarse antes de adoptar Basilea III. La buena noticia es que la experiencia reciente en países de América Latina que vienen aplicando Basilea III es que este riesgo no se ha materializado (este es el caso de México y Brasil). En realidad, la evaluación de esta desventaja potencial para un país determinado solo puede realizarse mediante el análisis de datos concretos de los balances bancarios que permitan medir las posibles insuficiencias de capital que enfrentarían los bancos al implementarse Basilea III. Para este efecto, la sección V presenta un ejercicio de simulación sencillo para el caso de Chile.

Un segundo problema potencial es que la implementación de Basilea III en Chile

puede incrementar las discrepancias regulatorias ya existentes entre bancos y entidades no financieras involucradas en actividades crediticias. En la actualidad, la regulación bancaria no se aplica en plenitud y con todas las exigencias a una serie de entidades, tales como las casas comerciales, cajas de compensación y compañías de seguro que otorgan crédito de consumo e hipotecarios. 25 En la medida en que la implementación de 23 Ver el Capítulo1-13 de la Recopilación Actualizada de Normas de la SBIF: Clasificación de Gestión y Solvencia. 24 Ver, por ejemplo, Institute for International Finance (2010) 25 Además de estas discrepancias regulatorias, también hay discordancias importantes entre bancos y otras entidades en cuanto a los requisitos de provisión de información Por ejemplo, en tanto que los bancos están obligados a proveer toda la información relevante de sus clientes a la central de crédito de la SBIF las casas comerciales que otorgan crédito mediante tarjetas de crédito no lo están. Estas discrepancias debilitan la correcta evaluación de riegos de los clientes personas naturales, tanto por parte de los bancos como de otros agentes crediticios. Sin embargo, la solución de este problema no es


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Basilea III aumente las restricciones regulatorias a los bancos, se puede incentivar un arbitraje regulatorio que incremente las actividades crediticias de otras entidades no sujetas a la regulación financiera. Esto representaría un riesgo importante para la estabilidad del sistema financiero.

En general, es importante identificar y controlar la posible emergencia de nuevas

formas de arbitraje regulatorio desestabilizador que pueden emerger como resultado de mayores y más complejas regulaciones y Basilea II y III no son la excepción. Por ejemplo, a nivel internacional, la combinación de (a) una regulación bancaria más estricta en los países desarrollados después de la crisis financiera global26 y (b) la abundante liquidez internacional producto de tasas de interés extremadamente bajas, ha resultado en una recomposición del endeudamiento externo del sector privado (financiero y no financiero) de una serie de países emergentes, incluyendo Brasil. En tanto que el financiamiento externo mediante préstamos bancarios ha disminuido, la emisión de bonos en los mercados de capitales internacionales ha aumentado significativamente; tanto así que el financiamiento externo total del sector privado de los países emergentes fue mucho mayor en el período 2011-2013 que en el período pre-crisis global. 27 Un problema potencial de esta tendencia es que la experiencia internacional muestra que las deudas del sector privado son una contingencia del sector público que tienden a materializarse en presencia de shocks adversos. La lección para los reguladores chilenos es la necesidad de garantizar que los cambios regulatorios asociados con Basilea III sean compatibles con otras regulaciones y políticas existentes en Chile.

De cara al futuro en el que se contemplan reformas a la ley de bancos (LGB),28

un potencial problema adicional se relaciona a los posibles efectos de los cambios en el capital regulatorio para los bancos chilenos que operan internacionalmente. Estos bancos podrían ver afectada su competitividad internacional en la medida en que (a) los países en los que operan tengan requerimientos de capital menos estrictos y (b) la SBIF tenga potestad para supervisar el conglomerado financiero y requerir el mismo tratamiento de capital regulatorio a los bancos locales y a sus filiales en el exterior. La solución a este problema potencial radica en la estricta coordinación entre los reguladores y supervisores chilenos y los de los países anfitriones de las filiales chilenas.

V. Los Desafíos de la Aplicación de Basilea III en Chile

Como se discutió en la sección anterior, un tema central para evaluar los potenciales cambios regulatorios en la legislación chilena es analizar qué tan complicado y costoso puede ser para los bancos y supervisores asumir la complicada, por lo menos desde un punto de vista técnico, pues solo se requeriría de la aprobación del ya existente proyecto de ley que establece una central de información común, para bancos y cualquier otro agente crediticio, administrada por la SBIF. 26 En Europa, la nueva Directiva sobre Requerimientos de Capital (CDR IV) ya entró en vigor e incluye requisitos regulatorios aún más estrictos que Basilea III. En Estados Unidos, en julio del 2013, la Reserva Federal de Estados Unidos aprobó una nueva regulación sobre requerimientos de capital en línea con Basilea III. 27 Ver Shin (2013) 28 Ver Fondo Monetario Internacional (2014)


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implementación de la regulación. Aunque de este tema se derivan muchas preguntas cuyas respuestas requieren de un análisis profundo, la mayor parte de esta sección se concentra solo en una de ellas: ¿está la banca chilena en capacidad de cumplir con relativa facilidad los requerimientos de capital mínimo de Basilea III? Puesto de otra manera: ¿tendría la banca chilena que aumentar significativamente su capital si se implementaran las recomendaciones de requerimientos mínimos de capital de Basilea III? Para responder esta pregunta, en esta sección se comparan las tenencias actuales de capital regulatorio de acuerdo a la ley vigente en Chile con estimaciones hipotéticas del capital regulatorio que sería necesario para cumplir con Basilea III.

La segunda parte de esta sección discute brevemente otros desafíos necesarios de tener en cuenta al implementar las recomendaciones de capital de Basilea III.

1) ¿Cuenta el sistema bancario chileno con suficiente capital regulatorio para cumplir los requerimientos propuestos por Basilea III?

Tal como se señaló en la sección II, los requerimientos de capital de Basilea III

implican que los bancos deben mantener en todo momento un ratio de capital a Activos Ponderados por Riesgo (APR) igual a 10.5%. Pero lo más importante (y novedoso) en las recomendaciones es que la mayor parte de ese ratio (8.5%) debe ser alcanzado mediante tenencias de Capital de Nivel I.

El ejercicio presentado en esta sección consiste en comparar los ratios actuales de capital regulatorio en la banca chilena de acuerdo a la regulación vigente con los ratios que se obtendrían si el capital regulatorio se calculara de acuerdo a Basilea III.29 De esta forma se presenta un estimado de la potencial disminución de los ratios de capital que experimentarían los bancos debido a la nueva metodología de computación del capital regulatorio. De estos cálculos se puede inferir si, aún bajo la nueva metodología, la banca chilena cumpliría con los requisitos de Basilea III. El ejercicio también estima los efectos que Basilea III tendría sobre el Capital de Nivel I y el Capital de Nivel II. Para realizar estas estimaciones, se utilizaron datos publicados por la SBIF sobre Adecuación Consolidada de Capital del Sistema bancario chileno y datos de los estados financieros consolidados de cada banco. 30 Los datos utilizados corresponden al mes de junio del 2014.31

Para fines de esta simulación, se realizaron una serie de supuestos, los cuales se explicitan durante la explicación del ejercicio. Para comenzar, a diferencia de otros países de América Latina, la legislación chilena vigente no utiliza los conceptos de Capital de Nivel I y Capital de Nivel 2. En el ejercicio que presentamos, se introducen

29 El ejercicio no incluye una simulación para el ratio de apalancamiento de 3% propuesto por Basilea III (capital de Nivel 1/Activos totales) pues la legislación chilena ya cumple con ese ratio. Específicamente, la normativa chilena indica que el capital básico no debe ser inferior al 3% del activo total neto de provisiones exigidas. Como se discutirá más adelante el capital básico en Chile se aproxima bastante bien al concepto de capital ordinario de Nivel 1 de Basilea III. 30 Los datos se pueden encontrar en http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/InfoFinanciera?indice=4.1&idCategoria=547&tipocont=0 31 Dada la información disponible, el ejercicio se puede replicar solo cada fin de trimestre pues aunque el informe de Adecuación Consolidada de Capital tiene una frecuencia mensual, el reporte de la SBIF con los estados financieros de las instituciones financieras se publica en la página web de la SBIF cada fin de trimestre.


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supuestos que permitan comparar los agregados de capital regulatorio de Chile con los de Basilea III.

Como se indica en el cuadro 1, Basilea III define Capital de Nivel 1 como la suma de capital ordinario de Nivel 1 más capital adicional de Nivel 1. A su vez capital ordinario de Nivel 1 es igual a la suma de acciones ordinarias, reservas acumuladas y utilidades no distribuidas (estas últimas, siempre y cuando no exista una obligación de realizar distribuciones).

Como se mencionó, la legislación vigente en Chile no define explícitamente el concepto de “Capital de Nivel 1”. Sin embargo, la legislación si define capital básico como “el importe neto que debe mostrarse en los estados financieros como ‘Patrimonio atribuible a tenedores patrimoniales’32. Este concepto es igual a la suma de capital pagado, reservas, cuentas de valoración y utilidades retenidas (excluyendo provisiones para dividendos mínimos—que en Chile es alrededor de 30%). En líneas generales el concepto de capital básico es equivalente al concepto de capital ordinario de Nivel 1 de Basilea III.33

En base a la información disponible, para el ejercicio que se presenta en este trabajo, se aproximan las cuentas chilenas a un concepto de capital de Nivel 1 agregando al capital básico la cuenta interés minoritario (con las restricciones fijadas por la ley chilena)34 y aplicando las deducciones al capital regulatorio que establece la ley chilena (estas deducciones incluyen “Goodwill” más inversiones minoritarias)35.

Bajo estos supuestos, la primera línea del cuadro 5 muestra que el capital de Nivel 1 de acuerdo a la legislación vigente en Chile sería de alrededor de 13,179 miles de millones de pesos a cifras a junio del 2014. Siguiendo la legislación chilena, en los APR solo se incluyen Activos Ponderados por Riesgo Creditico (APRC).36 De ello se obtiene a un ratio de 10% de Capital de Nivel 1/APRC.

Para calcular cual sería el capital de Nivel 1 si se siguieran las recomendaciones de Basilea III se aplican las deducciones sugeridas por el Comité de Basilea. En el caso de Chile es necesario considerar la deducción de los impuestos diferidos. Sin embargo, no es claro cuál es el monto sujeto a deducción pues Basilea III indica que es posible compensar este tipo de crédito impositivo con pasivos por impuestos diferidos siempre y cuando ambas partidas se refieran a impuestos percibidos por la misma autoridad fiscal y las autoridades tributarias autoricen la compensación. Ante dicha incertidumbre, se calcularon dos escenarios. En el Escenario 1 se permite tal compensación y por ello solo se deducen los impuestos diferidos netos. En el Escenario 2 se deducen los

32 SBIF, Recopilación Actualizada de Normas, capítulo 12-1: Patrimonio para Efectos Legales y Reglamentos, http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2 33 En líneas generales, el capital básico en la regulación chilena cumple con las condiciones de capital ordinario de Nivel I de Basilea III por dos razones: (a) se deduce la provisión para dividendos mínimos y (b) las Juntas de Accionistas solo se reúnen una vez al año para determinar el monto de distribución de dividendos por encima del mínimo—o sea no hay obligación de distribuir dividendos por encima del mínimo establecido por ley. 34 La ley chilena establece que el interés minoritario computable como parte del capital regulatorio no puede superar el 20% del capital básico. 35 Basilea III deduce Goodwill del capital de Nivel I y esta deducción está contemplada en la ley chilena. 36 En el cuadro 6 se incluye una simulación en la que se agregan activos ponderados por riesgo de mercado y por riesgo operacional.


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impuestos diferidos brutos. Como se muestra en el cuadro 5, el capital de Nivel 1 estimado según Basilea III como porcentaje de los APRC alcanzaría un valor de 9.03% bajo el Escenario 1 y de 8.5% bajo el Escenario 2. En ambos escenarios el valor del ratio es igual o mayor al valor recomendado de 8.5% por Basilea III.37 38

Cuadro 5: Chile – Ajustes de Capital según el Acuerdo de Basilea III

Además del capital básico, la legislación chilena vigente define el concepto de

Patrimonio Efectivo que es el capital regulatorio total sobre el cual la Ley General de Bancos aplica el requerimiento mínimo de 8% (el Patrimonio Efectivo no puede ser inferior al 8% de los APRC)39. Para fines del ejercicio en esta sección, se aproxima el concepto de Capital de Nivel 2 de Basilea III como el Patrimonio Efectivo menos la estimación de Capital de Nivel 1.40 Bajo este supuesto, a junio del 2014, el estimado del Capital de Nivel 2 siguiendo los lineamientos de la regulación vigente en Chile sería igual a 4,573 miles de millones de pesos, equivalente a un ratio de 3.47% de Capital de Nivel 2/APRC.

Para calcular cual sería el capital de Nivel 2 si se siguieran las recomendaciones de Basilea III, se agrega el monto de bonos subordinados emitidos por los bancos que excede el límite permitido en la regulación chilena para el cómputo del capital regulatorio.41 Esto se debe a que Basilea III permite la inclusión de todo el valor de 37 Con la salvedad que en el cuadro 5 solo se está incluyendo en el denominador del ratio activos ponderados por riesgo crediticio. 38 Es importante señalar que se desconoce si el interés minoritario incluido en la contabilización del capital regulatorio chileno cumple con las condiciones establecidas por Basilea III; por lo que es posible que se esté sobre-estimando el valor de capital de Nivel 1. De ser el caso, el ajuste sería pequeño pues el capital minoritario permitido por la ley chilena para el cálculo del capital regulatorio es inferior al 2.6% del Capital de Nivel 1. Es decir, en el caso en que hubiera que deducir todo el interés minoritario, el ratio de capital de Nivel 1/APRC estimado según Basilea III sería 8.77% en el Escenario 1 y 8.24% en el Escenario 2. 39 Ver: http://www.sbif.cl/sbifweb3/internet/archivos/ley_551.pdf 40 Esto es equivalente a la suma de bonos subordinados permitidos en el cómputo del capital más provisiones voluntarias. 41 La regulación chilena establece que los bonos subordinados computables como parte del Patrimonio efectivo no deben superar el 50% del capital básico.

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 1 Escenario 2

1. Capital Nivel 1 estimado según la legislación actual 1/ 13 179 13 179 10.00% 10.00% - Impuestos diferidos 935 1 634= Capital Nivel 1 estimado según Basilea III 11 901 11 202 9.03% 8.50%

2. Capital Nivel 2 estimado según legislación actual 4 573 4 573 3.47% 3.47% + Ajuste por límite a Bonos Subordinados Computables 2/ 230 230= Capital Nivel 2 estimado según Basilea III 4 804 4 804 3.64% 3.64%

Capital Total estimado según legislación actual 17 752 17 752 13.46% 13.46%Capital Total estimado según Basilea III 16 705 16 005 12.67% 12.14%Ajuste Total de Capital 1 047 1 747 0.79% 1.32%

1/ El Capital Nivel 1 se compone por Capital Básico + Interés Minoritario + Deducciones de Activos (Goodwill + Inversiones Minoritarias)2/ Los ajustes se realizaron en base a revisión de los Estados Financieros de los bancos correspondientes a Junio de 2014.Fuente: SBIF

Junio 2014(MMM de Pesos) Capital/APRC


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bonos subordinados que cumplan ciertas características y esas características coinciden con los requisitos que pide la ley chilena para la emisión de bonos subordinados. Específicamente, la regulación chilena establece que los bancos solo pueden emitir bonos subordinados con “un plazo promedio no inferior a 5 años, sin garantía especial” y “las condiciones de la emisión no deben incluir cláusulas que signifiquen el pago anticipado del total o parte de los bonos emitidos”.42

Al realizar el ajuste correspondiente, el Capital de Nivel 2 de acuerdo a los criterios de Basilea III sería equivalente a 4,804 miles de millones de pesos; o sea 3.64% de los APRC.43

Como se muestra en el cuadro 5, si se siguieran los criterios de Basilea III el capital total (la agregación del capital de Nivel 1 y de Nivel 2) resultaría en un ratio de capital/APRC de 12.67% en el Escenario 1 y de 12.14% en el Escenario 2. De este ejercicio (preliminar y limitado a los supuestos realizados) se concluye que la reducción de capital regulatorio como porcentaje de APRC que experimentaría el sistema bancario chileno si se implementara Basilea III sería moderado (0.79% bajo el Escenario 1 y 1.32% bajo el Escenario 2).

Como se mencionó anteriormente, el cuadro 5 se construyó bajo el supuesto de que los APR para el cálculo del capital regulatorio siguen la regulación vigente en Chile, la cual solo incluye activos ponderados por riesgo crediticio (APRC). Sin embargo, Basilea II y III incluyen también en el APR: activos ponderados por riesgo de mercado (APRM) y por riesgo operacional (APRO). El cuadro 6 toma del cuadro 5 los valores de capital estimados de acuerdo a Basilea III (el numerador del ratio de capital de Basilea III) y los divide entre un estimado de los APR totales (el denominador del ratio de capital de Basilea III); donde APR = APRC + APRM + APRO.

El valor de APRM se toma directamente de datos de la SBIF que se publican mensualmente.44 Dado que la actual regulación chilena no incorpora este monto al denominador del ratio de requerimiento de capital, su cálculo tiene carácter referencial. En cuanto al valor de APRO, este no es publicado periódicamente ni por la SBIF ni por el Banco Central de Chile, de modo que el valor del APRO se aproximó en base a datos publicados en el Reporte de Estabilidad Financiera del Banco Central de Chile, segundo semestre del 2010.45 42 Ver, SBIF, Recopilación Actualizada de Normas, Capítulo 9-6: Bonos Subordinados, http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2 43 No es necesario ningún descuento relacionado a las provisiones voluntarias (adicionales) debido a que los requisitos de la legislación chilena con respecto a este componente coinciden con los establecidos por Basilea III para ser incluido como capital de Nivel 2, incluyendo que estas no deben superar el 1.25% de los activos ponderados por riesgo crediticio. 44 Ver: http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/InfoFinanciera?indice=4.1&idCategoria=547&tipocont=548. La SBIF señala que el APRM estimado sigue los criterios de Basilea; es decir: APRM=12.5 * riesgo de mercado. 45 Los datos de referencia se tomaron de la página 49 del Reporte de Estabilidad Financiera del Banco Central de Chile, segundo semestre del 2010. En dicha página, se presentó el estimado de un ratio de requerimiento de capital que incluyó no solo a los APRC como lo señala la legislación actual, sino también a los APRM y APRO. Utilizando este ratio, datos de la SBIF para los APRC y APRM de junio del 2014 y algebra elemental se aproximó el dato para los APRO para junio del 2014 presentado en el cuadro 6.


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Enfatizando una vez más que los cálculos realizados son aproximaciones, sujetas a limitaciones importantes de información, el cuadro 6 presenta un estimado del APR y sus diferentes componentes. De acuerdo a esta aproximación, el valor total de activos ponderados por riesgo tendría un valor de 147, 785 miles de millones de pesos en junio del 2014. Este valor se utiliza como denominador en el cálculo de los ratios de capital/APR bajo los escenarios 1 y 2 descritos anteriormente.

Cuadro 6: Impacto Total de Basilea III sobre el Ratio: Capital/Activos Ponderados por Riesgo

De los estimados del cuadro 6 se deriva que si las recomendaciones de capital de Basilea III se aplicaran en su integridad y sin gradualidad; es decir realizando no solo las deducciones en el cálculo del capital (el numerador del ratio), sino que además se incluyeran los riesgos de mercado y operacional en el cálculo de los APR, el sistema bancario chileno, a nivel agregado enfrentaría un déficit de capital, relativamente moderado, para cumplir los requerimientos de capital de Nivel 1 (en ambos escenarios el ratio de capital de Nivel 1 según Basilea III es menor al 8.5%--8.05% en el escenario 1 y 7.58% en el escenario 2).

Sin embargo, en ambos escenarios, la banca chilena, a nivel agregado, cumpliría con las recomendaciones de capital total de Basilea III: en ambos escenarios, los ratios de capital superarían al 10.5%. Esta conclusión es consistente con un análisis similar realizado por la SBIF reportado por el Fondo Monetario Internacional (2013). Sin embargo, es importante señalar que el análisis de esta sección se ha realizado para el sistema bancario en su conjunto, lo cual puede esconder heterogeneidades importantes entre bancos. La identificación de estas diferenciales entre bancos es esencial para el diseño efectivo de la transición a Basilea III.

2) Desafíos adicionales para la implementación de Basilea III en Chile

Los reguladores y supervisores chilenos enfrentarán ciertos desafíos asociados con los cambios de capital regulatorio. En esta subsección se discuten dos de ellos.

Activos Ponderados por riesgo según legislación actual (APRC) 1/+ Activos Ponderados por riesgo de mercado (APRM) 2/+ Activos Ponderados por riesgo operacional (APRO) 3/APR = APRC+APRM+APRO

Escenario 1 Escenario 2Capital Nivel 1 estimado según Basilea III / (APRC+APRM+APRO) 8.05% 7.58%Capital Total estimado según Basilea III / (APRC+APRM+APRO) 11.30% 10.83%Ajuste Total de Capital 2.16% 2.63%1/ La legislación actual solo contempla a los Activos Ponderados por riesgo de crédito2/ La SBIF publica mensualmente un cálculo estimado de los Activos Ponderados por riesgo de mercado3/ Estimado a partir del Reporte de Estabilidad Financiera del Banco Central de Chile, segundo semestre de 2010Fuente: SBIF, BCCh

Junio 2014 MMM de Pesos

131 84511 9643 985

147 794


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Como se discutió en la sección IV, la mayoría de bancos ya vienen utilizando los

modelos internos de calificación de riesgo en el cómputo de provisiones para carteras grupales, y algunos de ellos para efectos de estimar un objetivo interno de capital económico. La SBIF ya viene evaluando en forma continua la calidad de estos modelos y esto representa una ventaja para la implementación de algunas de las recomendaciones de capital de Basilea III. Sin embargo, la SBIF también enfrentaría desafíos debido a que la supervisión chilena tendría que estar en plena capacidad de evaluar no solo la calidad de los modelos aplicables a las carteras grupales, sino las metodologías que utilicen los bancos para evaluar el riesgo de crédito de sus posiciones frente a cada prestatario o contraparte. Dada la creciente sofisticación del sistema financiero chileno, en el contexto de la elevada participación de la banca extranjera, es recomendable que se estudien los pasos necesarios para cerrar cualquier brecha existente entre las competencias y capacidades de la supervisión chilena con aquellas en los países desarrollados.

Un segundo desafío para las autoridades es la construcción del cronograma de implementación de la nueva regulación de capital. En el 2012 y 2013, respectivamente, los calendarios establecidos en México y Brasil aceleraron la implementación de los requisitos de capital mínimo (en relación al propuesto por Basilea III). Sin embargo, Chile no necesitaría acelerar el proceso de implementación, especialmente porque la coyuntura económica y financiera internacional actual no favorece el crecimiento económico de los países emergentes, lo cual puede afectar los indicadores de fortaleza financiera y solvencia de estos países, incluyendo a Chile.

Además, la experiencia chilena en el proceso de implementación de las recomendaciones de Basilea con respecto a los ratios de liquidez brinda lecciones para la eventual implementación de los nuevos requerimientos de capital. Por ejemplo, es adecuado que los reguladores chilenos estén proponiendo gradualidad y tiempos suficientemente largos para la implementación de las nuevas normativas de liquidez. También es adecuado que se permita la recolección de información sobre los requerimientos de liquidez, con fines de monitoreo del supervisor, más no divulgación de esta información al público durante un período de evaluación y calibración de la propuesta. Estas medidas de precaución pueden ser fundamentales para garantizar que la normativa sea efectivamente implementada.

VI. Consideraciones adicionales: ¿adaptar en vez de adoptar algunas de las recomendaciones de capital Basilea III?

El Comité de Basilea reconoce que algunas de sus recomendaciones tendrían el efecto deseado si estas se adaptasen al contexto específico de cada país: esto se refleja en el relativamente alto grado de discrecionalidad que Basilea III otorga a los supervisores locales para la implementación de las recomendaciones de capital. La preparación de un proyecto de ley en Chile orientado a Basilea II/III y las consiguientes normativas que se derivarán presenta la oportunidad para considerar si algunas de las recomendaciones del estándar internacional requieren adaptación.


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Aunque son muchas las áreas que podrían considerarse como candidatas para un proceso de adaptación de los estándares de Basilea III, especialmente aquellas relacionadas con las ponderaciones por riesgo crediticio utilizadas para el cálculo del capital regulatorio bajo el enfoque estandarizado de Basilea II,46 una identificación integral de los temas relevantes para Chile se podrá efectuar durante el proceso de consulta de la propuesta de ley. Con fines puramente ilustrativos, en esta sección se presenta un ejemplo de posible adaptación de las recomendaciones de Basilea III con respecto al colchón de capital contracíclico.

Basilea III recomienda que las autoridades monitoreen el crecimiento del crédito bancario y otros indicadores con el fin de evaluar si se están generando riesgos excesivos en el sistema financiero. Según esta evaluación, las autoridades decidirían cuándo activar el colchón de capital contracíclico con el propósito de contener una excesiva expansión del crédito y, por tanto, minimizar la probabilidad de severos problemas bancarios. Basilea III recomienda que los incrementos de capital del colchón contracíclico (el cual fluctúa entre 0 y 2.5% de los APR) sean preanunciados con una anticipación de hasta 12 meses para facilitar que los bancos puedan cumplir el requerimiento, en tanto que las decisiones de disminuir los niveles del colchón se pongan en efecto inmediatamente. Un reto importante para las autoridades chilenas es el desarrollo de análisis de robustez que permita el diseño apropiado del colchón contracíclico.47

En el documento Guidance for national authorities operating the countercyclical buffer (2010), el Comité de Basilea sugiere utilizar las desviaciones del ratio de crédito/PIB con respecto a su tendencia (brecha del ratio crédito/PIB) como el indicador de referencia para tomar decisiones sobre cuando activar y desactivar el colchón contracíclico. La elección de este indicador se basa en una amplia literatura que concluye que esta variable ha mostrado ser efectiva en brindar señales de alerta temprana sobre disturbios financieros.

Sin embargo, como señalan Repullo y Saurina (2011), aunque este indicador tenga las características de un indicador líder de problemas bancarios, la brecha del ratio crédito/PIB puede no ser el mejor indicador de referencia para activar el colchón de capital contracíclico. En particular, no resulta ser un indicador adecuado si la

46 Destacan las críticas a la utilización de agencias calificadoras de riesgo para clasificar los activos bancarios por niveles de riesgo en el enfoque estandarizado de Basilea II (a pesar de las modificaciones incorporadas en Basilea III). Para situar el tema en el caso de Chile, considérese la ponderación por riesgo a los títulos gubernamentales. En la legislación vigente la ponderación otorgada a los títulos gubernamentales y a los créditos garantizados por el gobierno chileno es igual a 10%, dado que se reconoce que el riesgo de obligaciones del fisco en países emergentes es mayor que en países cuyos títulos gubernamentales se mantienen líquidos aun en situaciones de altas turbulencias financieras (por ejemplo, los bonos del Tesoro de Estados Unidos). Esta distinción de riesgos entre países avanzados y países emergentes no es considerada en Basilea II o III. Si se adoptara en Chile el enfoque estandarizado de Basilea II, dicha ponderación bajaría a cero pues la calificación de las agencias calificaciones de riesgo así lo amerita. La pregunta relevante para las autoridades y la industria bancaria chilena es si es apropiado seguir esta recomendación de Basilea II-III o si los avances ya logrados en la legislación vigente con respecto al reconocimiento del riesgo de las obligaciones del fisco en un país emergente debería mantenerse. 47 El diseño del colchón contracíclico requiere la determinación de umbrales para activar y desactivar la acumulación de capital que forma este colchón. Para evitar que se acumule demasiado capital en forma innecesaria o que no se cuente con suficiente capital cuando se le necesita, es indispensable realizar ejercicios de simulación de escenarios que confirmen la robustez de los umbrales elegidos.


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correlación entre el indicador y el crecimiento económico es negativa. En ese caso, los requerimientos de capital tenderían a aumentar cuando el crecimiento del PIB es bajo y a disminuir cuando el crecimiento del PIB es alto.48 O sea, el colchón de capital se comportaría en forma procíclica con respecto a la actividad económica, justamente lo opuesto a la intención de Basilea III.

¿Por qué se podría dar una correlación negativa entre la brecha del ratio crédito/PIB y crecimiento económico? Repullo y Saurina (2011) señalan que la razón principal se fundamenta en el posible (y frecuentemente encontrado) rezago del comportamiento del crédito con respecto al ciclo económico. En particular, en épocas de bajo crecimiento económico, el ratio crédito/PIB frecuentemente continúa manteniéndose en niveles altos debido a la mayor demanda de las empresas por líneas de crédito para financiar inventarios.

En base a la discusión precedente, es relevante y apropiado estimar la correlación entre la brecha del ratio crédito/PIB y el crecimiento económico para Chile. Este ejercicio puede servir para guiar las decisiones de las autoridades chilenas con respecto a la implementación y diseño del colchón de capital contracíclico. El gráfico 3 muestra que la correlación entre estas dos variables es negativa.49 Aunque estos cálculos requerirán ser estimados en forma más precisa por las autoridades chilenas, la conclusión preliminar es que no sería adecuado para Chile utilizar la brecha del ratio crédito/PIB como el indicador de referencia para activar (o desactivar) el colchón de capital contracíclico.

Resultados similares se encontraron para Perú y Colombia50, mas no para Brasil,

lo cual confirma la necesidad de considerar opciones que satisfagan los objetivos de Basilea III y que, al mismo tiempo, tengan en consideración las características particulares de cada país.

48 En este caso, el colchón de capital contracíclico se activará cuando la brecha del ratio crédito/PIB sea significativamente alta, lo cual implicará mayores requerimientos de capital con fines de disminuir el crecimiento del crédito. Pero si la correlación entre la brecha del ratio crédito/PIB y el crecimiento de la economía es negativa, la disminución del crecimiento del crédito ocurrirá cuando la economía se esté desacelerando; esto exacerbará la desaceleración económica. 49 La variable brecha de crédito/PIB se construyó usando los mismos datos y metodología de la sección III. Es decir, la medida de crédito utilizada es el stock de crédito bancario al sector privado no financiero y la tendencia del crédito se calcula utilizando el filtro Hodrick-Prescott. La diferencia con el ejercicio en la sección III es que en tanto aquí se utiliza el crédito nominal (como ratio del PIB), en la sección III se examina la evolución del crédito real (el crédito nominal deflactado por el índice de precios al consumidor). 50 Repullo y Saurina (2011) también encontraron una correlación negativa para un grupo de países europeos.


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Gráfico 3: Chile – Brecha Crédito/PIB y Crecimiento del PIB real

Fuente: Banco Central de Chile, IFS

¿Cuál podrían ser las opciones alternativas para el indicador de referencia del capital contracíclico? Las autoridades supervisoras de Perú están utilizando la tasa de crecimiento del PIB real como el indicador de referencia para el colchón de capital contracíclico51. A nivel teórico, Repullo y Saurina (2011) proponen utilizar las desviaciones de la tasa de crecimiento del crédito real con respecto a su tendencia argumentando que las probabilidades de encontrar una correlación positiva entre el crecimiento del crédito real y el crecimiento de la economía son altas, debido a que se elimina el problema de rezagos que presenta el ratio crédito/PIB. El gráfico 4 muestra que esta correlación es, efectivamente, altamente positiva en Chile.

51Ver,https://intranet1.sbs.gob.pe/IDXALL/FINANCIERO/DOC/RESOLUCION/PDF/8425-2011.R.PDF. Las reglas de activación y desactivación del capital contracíclico en Perú son las mismas que las de la regla de provisiones cíclicas. El colchón de capital contracíclico en Perú se activa cuando se cumple cualquiera de las siguientes condiciones: (a) el crecimiento promedio del PIB real anualizado en los últimos 30 meses pasa de un valor menor al 5% a un nivel igual o mayor al 5%; (b) el crecimiento del PIB real anualizado en los últimos 30 meses ya se encuentra por encima del 5% y el crecimiento promedio anualizado de los últimos 12 meses es 2% mayor que el valor registrado en el año precedente, o (c) el crecimiento promedio del PIB real anualizado en los últimos 30 meses ya se ubica por encima del 5% y la regla contracíclica ha sido desactivada en los últimos 18 meses, por lo menos.

-6-4-202468

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correl.: -0.47


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Gráfico 4: Chile – Crecimiento del Crédito real y del PIB real

Fuente: Banco Central de Chile, IFS

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%

Crecimiento Crédito real Crecimiento PIB real

correl.: 0.84


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VII. Referencias

Basel Committee on Banking Supervision, (2014) Progress report on implementation of the Basel regulatory framework, Bank for International Settlements, abril ----------, (2012) Principios Básicos para una Supervisión Bancaria Efectiva, Bank for International Settlements, septiembre ----------, (2010) Guidance for national authorities operating the countercyclical buffer, Bank for International Settlements, diciembre Fondo Monetario Internacional, (2014), Chile: 2014 Article IV Consultation—Staff Report, Junio 11 ------------, (2013), Chile: 2013 Article IV Consultation, Washington DC, Julio 8 -----------,(2011a), Chile: Financial System Stability Assessment Update, Washington DC, Agosto -----------, (2011b), Regional Economic Outlook: Western Hemisphere, Washington DC, April Galindo, Arturo and Liliana Rojas-Suarez, (2011), Provisioning Requirements in Latin America: Where does the Region Stand?, Inter-American Development Bank, Policy Brief 119, enero Hanson, Samuel, Anil Kashyap and Jeremy Stein (2011), A Macroprudential Approach to Financial Regulation, Journal of Economic Perspectives, 25 91), pp 3-28 Institute for International Finance, (2010), The Net Cumulative Economic Impact of Banking Sector Regulation: Some New Perspectives, October Mendoza, Enrique y Marco Terrones (2008), An Anatomy of Credit Booms: Evidence from Macro Aggregates and Micro Data, NBER Working Paper 14049. Cambridge, MA; National Bureau of Economic Research Rapullo, Rafael y Jesús Saurina (2011) The Countercyclical Capital Buffer of Basel III: A Critical Assessment, ftp://ftp.cemfi.es/pdf/papers/repullo/Repullo-Saurina%20Final%20R.pdf, March Shin, Hyun Song (2013), The Second Phase of Global Liquidity and its Impact on Emerging Economies, Keynote address at the Federal Reserve Bank of San Francisco Asia Economic Policy Conference, November 3-5, http://www.princeton.edu/~hsshin/www/FRBSF_2013.pdf Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Ley General de Bancos, Actualizada, 2 Julio, 2013, http://www.sbif.cl/sbifweb3/internet/archivos/ley_551.pdf -----------, Recopilación Actualizada de Normas, http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2

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Capítulo 4

Principales contenidos de la reforma a la legislación bancaria para fines de adecuarla a las directrices y principios del

Marco de Basilea Aspectos Legales

Miguel Ángel Nacrur

Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor de Derecho Económico-Comercial de la PUC. Ex fiscal del Banco Central de Chile.

Aspectos Legales Miguel Angel Nacrur

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Capítulo 4. Principales contenidos de la reforma a la legislación bancaria para fines de adecuarla a las directrices y principios del

Marco de Basilea. Aspectos Legales

I. Introducción

Este Capítulo tiene por propósito efectuar un análisis jurídico para fines de determinar y precisar las materias esenciales que deberían incorporarse a la legislación bancaria chilena contenida principalmente en la Ley General de Bancos, con el objeto de adoptar los recientes principios internacionales establecidos en las directrices contempladas por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, conocidos bajo la denominación de “Marco de Basilea” destinados a fortalecer la solvencia del sistema financiero. Dichos principios ya han sido incluidos en la legislación de algunos países europeos, fijándose también los plazos necesarios para fines de efectuar su aplicación gradual, teniendo presente que los temas más relevantes se vinculan con nuevas exigencias de capital, liquidez y de riesgo de crédito.

Al respecto, cabe consignar que en virtud de la Ley 19.528, del año 1997, se introdujeron en nuestra legislación bancaria las normas conocidas bajo la denominación de “Basilea I”, reemplazándose para tal efecto la antigua relación que limitaba el endeudamiento que podían contraer las empresas bancarias con terceros fijado en hasta veinte veces su capital pagado y reservas, conforme a los entonces artículos 81 y 82, por las disposiciones vigentes que se encuentran contempladas actualmente en el Capítulo VII de dicha legislación, referentes a la relación que deben mantener tales instituciones entre activos y patrimonio.

Al efecto, se establecieron normas destinadas a favorecer la capitalización por parte de las empresas bancarias, como asimismo, reforzar la capacidad de supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, asignándose además facultades normativas al Banco Central de Chile, especialmente en materia de operaciones de crédito que otorguen tales entidades a personas domiciliadas en el exterior.

En este contexto y a modo de introducción, cabe considerar que la normativa sobre suficiencia de capital se contempló en Basilea I por la vía de incorporar una medición del riesgo de crédito considerando las ponderaciones de los activos ajustados por riesgo, a la cual luego se adicionó el concepto de riesgo de mercado, que como tal no fue introducido en la legislación chilena.

Posteriormente, las regulaciones de Basilea II incorporaron perfeccionamientos en la medición del riesgo de crédito y se permitió a los bancos la elección de modelos para la determinación de la suficiencia de capital y junto con ello se introdujo el factor denominado riesgo operacional.

Finalmente, y con motivo de la reciente crisis financiera internacional, se contemplaron las directrices de Basilea III que incorporan nuevas exigencias en la calidad y nivel del capital, como también, requerimientos de capital de carácter


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contracíclico, mediciones de liquidez y consideraciones propias de gobiernos corporativos, entre otras.

Interesa para fines de este Capítulo, analizar la posibilidad de incluir en la nueva legislación las disposiciones necesarias que permitan a las autoridades públicas competentes regular y actualizar las exigencias que se incorporarán, de manera de evitar la modificación constante de estas regulaciones por la vía legal. Ello hace necesario considerar el marco normativo vigente y las atribuciones que se han conferido especialmente en materia de ejercicio de sus potestades normativas tanto al Banco Central de Chile como a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

Debe tenerse presente que el ordenamiento jurídico chileno otorga primacía a la Constitución Política de la República, luego a la ley y, posteriormente, a la denominada potestad reglamentaria, que se ejerce en nuestro país fundamentalmente por parte del Presidente de la República. Así también, en lo concerniente al sistema financiero cabe destacar el rol que desempeña el Banco Central de Chile, por tratarse de un Órgano del Estado, autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, establecido en el Capítulo XIII del Código Político, inserto en el orden público económico del país; y, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su calidad de institución autónoma, regida en el D.F.L. N° 3, de 1997, que fijó el texto refundido de la Ley General de Bancos.

A ambas instituciones públicas, aparte de su distinta naturaleza jurídica, la que incide también en la extensión y alcance de sus potestades normativas, les son aplicables los preceptos contenidos en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, en orden a que deben someter su acción a tales disposiciones y a las demás normas que se dicten conforme a lo establecido en ella, por lo que sólo pueden actuar válidamente dentro de sus competencias, las cuales han sido fijadas en sus respectivas legislaciones institucionales. Por las razones expuestas, se analizará primeramente el marco regulatorio y normativo en que se inserta la actividad bancaria nacional, y en este contexto, la naturaleza jurídica de las funciones y atribuciones que se han conferido en esta materia al Banco Central de Chile por medio de su potestad normativa y a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, de manera de determinar y precisar el ámbito en que ellas deben ejercerse y su extensión. En la sección siguiente, se indicarán los principales lineamientos que, en opinión del suscrito, cabría contemplar en la regulación bancaria para los fines antedichos. Especial mención corresponde hacer a que las materias referidas a las normas sobre gestión de liquidez que deben cumplir las empresas bancarias y que se relacionan con los dos indicadores de liquidez introducidos recientemente por Basilea III, denominados Coeficiente de Cobertura de Liquidez (LCR) y Coeficiente de Financiamiento Estable Neto (NSFR), inciden en una materia que se encuentra encomendada en nuestra legislación a la competencia y potestad normativa del Banco Central de Chile, específicamente en el artículo 35 número 6 de su Legislación Orgánica Constitucional, que lo faculta para dictar las normas y limitaciones referentes a las relaciones que deben existir entre las operaciones activas y pasivas de las empresas bancarias.


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En este último aspecto, cabe consignar que esa Institución sometió a consulta pública la nueva normativa sobre esta materia, que sustituirá al actual Capítulo III.B2 del Compendio de Normas Financieras, en que se contemplan estos nuevos requerimientos de liquidez conforme a los estándares internacionales.

II. La legislación bancaria chilena. Atribuciones de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras; y, Potestad normativa del Banco Central de Chile, en el contexto del orden público económico.

1) Consideraciones generales

En primer término, corresponde indicar que la legislación bancaria chilena forma parte integrante del denominado orden público económico del país, entendiéndose por tal el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan su economía y facultan a la autoridad para regularla, en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución Política de la República.

Diversas sentencias de nuestros Tribunales Ordinarios de Justicia y del propio Tribunal Constitucional han reconocido este concepto expuesto por el destacado profesor señor José Luis Cea Egaña y lo han entendido expresamente aplicable al ámbito normativo y regulatorio antedicho. 1

En este contexto, la Carta Fundamental contiene los principios o garantías esenciales que rigen la actividad económica en general, entre los cuales, se incluye el derecho de las personas a ejercer cualquiera de ellas, siempre que la referida actividad no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional y que se respeten en su ejercicio las normas legales que la rijan.

Consiguientemente, el orden público en general y el orden público económico en especial, comprenden el establecimiento de normas obligatorias, de efectos inmediatos, frente a la autonomía de la voluntad de las personas, orientadas a regular las iniciativas de los particulares en las actividades que desarrollen, de manera que deban sujetarse a tales regulaciones, como asimismo, abarca también las facultades legales conferidas a los organismos públicos para fines de ejercer el control y supervisión del cumplimiento de las disposiciones que reglamentan tales actividades, dentro del ámbito de sus competencias, funciones y atribuciones.

Además, dichas instituciones públicas en el ejercicio de su mandato legal, deben actuar con pleno respeto a las denominadas “garantías económicas”, contenidas en los numerales 21 al 26 del Código Político, entre las cuales merecen destacarse para fines de este análisis, las indicadas en los números 22 y 26, que obligan a ejercer tales atribuciones en forma general, sin establecer discriminaciones arbitrarias en el trato en materia económica, como tampoco, afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones o requisitos que impidan su libre ejercicio.

1 Sentencia de la Excma. Corte Suprema en el Recurso de Protección Rol N° 4635-2014 caratulado “Cámara Nacional de Comercio y otros con Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras”.


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De esta manera, conforme al precepto constitucional ya señalado, la actividad

económica de que se trate no puede ser contraria al orden público, el que incluye al denominado "orden público económico", y asimismo, tal actividad debe ajustarse a las normas legales que la regulen.

En consecuencia, es connatural a la actividad del Estado dirigida hacia el bien común, en lo concerniente a la estabilidad económica, cautelar esa finalidad a través de los órganos e instituciones creados precisamente con dicho objeto, como es el caso de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su carácter de regulador y supervisor del sistema financiero, y del Banco Central de Chile, al que se le ha conferido la facultad de dictar normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales, para la consecución de su objeto legal de velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, esto es, del sistema de pagos del país, que se vincula directamente con el rol que en esa última materia ejercen las empresas bancarias. En este ámbito se explican las facultades legales especiales otorgadas al Banco Central de Chile en los artículos 35 y 36 de su legislación institucional, para fines de regular y cautelar la estabilidad del sistema financiero, respectivamente.

Por consiguiente, debe precisarse que la actividad bancaria se rige por un estatuto legal especial y supletoriamente por las normas comunes, y ello obedece a que las empresas bancarias desarrollan su actividad en base a captar o recibir en forma habitual dinero o fondos del público, con el objeto de darlos, a su vez, en préstamo a sus clientes, u otorgarles créditos en general, en los términos que la propia ley lo permita, lo que explica que esta actividad deba ser de preocupación del Estado, por encontrarse comprometida la fe pública en el normal funcionamiento del sistema financiero.

Conforme a lo expuesto, en el artículo 41 de la Ley General de Bancos se establece que dichas empresas se rigen por esa legislación y, en subsidio, por las disposiciones aplicables a las sociedades anónimas abiertas en cuanto puedan conciliarse o no se opongan a sus preceptos.

Esa misma legislación entrega diversas facultades al Estado, que las ejerce a través de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, para fiscalizar y controlar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y otras disposiciones que rijan a las empresas bancarias, entre las cuales se encuentran las normas que dicta el Banco Central de Chile; y, ejercer la más amplia fiscalización sobre todas sus operaciones y negocios, comprendiendo expresamente la potestad de aplicar o interpretar la referida regulación, como asimismo, la de apreciar el grado de seguridad y prudencia con que los personeros de las empresas bancarias administran sus negocios, para lo cual se le faculta para impartir las instrucciones y adoptar las medidas tendientes a corregir las deficiencias que se observen, y, en general, las que se estimen necesarias en resguardo de los depositantes y de otros acreedores y del interés público comprometido en esta materia.

Es la propia naturaleza especial de la actividad bancaria, en cuanto compromete los derechos de los depositantes y demás acreedores, como asimismo, el normal funcionamiento del sistema de pagos, lo que justifica la aplicación de reglas especiales y más rígidas, como también, el otorgamiento de amplias facultades de regulación,


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control y sanción que se han conferido a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. 2 2) Facultades y atribuciones conferidas a la Superintendencia de Bancos

e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile

El orden público económico constituye el presupuesto y base fundamental de la normativa que dicta el Estado para regular ciertas actividades económicas en que existe un bien jurídico sujeto a resguardo, como ocurre precisamente con la actividad bancaria, en cuyo ejercicio debe darse estricto cumplimiento a las disposiciones contempladas en la legislación y normativa que las rige.

Con el propósito de determinar el ámbito y aplicación de las potestades públicas conferidas a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile, se estima pertinente efectuar una breve síntesis descriptiva de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República y a ciertos Organismos del Estado para fines de dictar y establecer normas jurídicas destinadas a dar cumplimiento a lo prescrito en la Constitución Política de la República y en las leyes.

Sobre el particular, en el artículo 24 en relación con el artículo 32 N° 6 de la Carta Fundamental se configura la denominada potestad genérica o de ejecución del Presidente de la República, que lo habilita para dictar actos administrativos propiamente tales, que se traducen en reglamentos, decretos e instrucciones que estime conveniente adoptar para la ejecución de las leyes, como asimismo, la denominada potestad reglamentaria autónoma que tiene aplicación más amplia, por cuanto comprende todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal que se encuentra delimitado en el artículo 63 del texto constitucional.

De este modo, el ámbito de la potestad reglamentaria autónoma es más extensiva que el simple ejercicio del rol de ejecutar lo previsto en la ley, por lo que en la función que se encomienda al Ejecutivo de ejercer el gobierno y la administración del Estado conforme al artículo 24 del Código Político, se encuentra facultado para ejercer dicha potestad, con la limitación de avenirse en su actuar con los principios esenciales y fundamentales que se consagran, con pleno respeto y sujeción a la Carta Fundamental y a la Ley en aquellas materias que le han sido reservadas 3.

Asimismo, la Constitución Política de la República otorga potestades públicas limitadas a los órganos del Estado y a otros organismos de la administración que lo conforman para la consecución del bien común en aquellas materias que exigen regulación y fiscalización estatal de la actividad económica, y en ese ámbito, tales entidades se encuentran facultadas dentro de los límites constitucionales y legales para dictar las normas reglamentarias que juzguen convenientes para la ejecución de los deberes que se le imponen a dichas autoridades públicas, en las respectivas legislaciones que establecen sus estatutos orgánicos. 2 En este sentido, informe en Derecho del profesor de Derecho Comercial y Económico de don Julio Chaná Cariola, a petición de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en forma previa de la Ley 18.576 3 En las Sentencias Roles 253, 370 y 479 del Excelentísimo Tribunal Constitucional se alude al Principio de Reserva Legal y los límites de la Potestad Reglamentaria de Ejecución.


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En este contexto, se sitúan las normas y regulaciones que se autoriza dictar a las

entidades fiscalizadoras, especialmente, las contenidas en la legislación bancaria en lo atinente a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, al conferírseles la potestad normativa entendiendo por tal las atribuciones destinadas a establecer normas jurídicas obligatorias para las instituciones sujetas a su supervisión en aquellas materias de su competencia. Además, se les confiere la facultad de interpretar las disposiciones legales y reglamentarias aplicables en las materias reguladas, como asimismo, la atribución de sancionar las infracciones en que se incurra por parte de las entidades sujetas a su supervisión.

En lo atinente a la facultades de las Superintendencias en orden a interpretar las normas legales o reglamentarias aplicables a la respectiva actividad económica, corresponde precisar que ella constituye una potestad de interpretación de índole administrativa que rige para las entidades supervisadas, sin perjuicio de que no es obligatoria para los órganos que ejercen el control de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos mediante el ejercicio de la potestad jurisdiccional, para lo cual se contemplan en el ordenamiento jurídico vigente los recursos que pueden entablarse en contra de las resoluciones que se adopten por parte de dichos organismos públicos.

Finalmente, además de conferírseles potestades normativas, las instituciones fiscalizadoras gozan de la denominada potestad sancionatoria destinada a asignar responsabilidades y aplicar sanciones en caso de infringirse alguna disposición legal o reglamentaria que rija la respectiva actividad, inclusive en lo concerniente a las instrucciones impartidas por tales organismos públicos.

De esta manera, las atribuciones otorgadas a las instituciones fiscalizadoras en la propia legislación que las rige y en el ámbito de su competencia ya descrito, corresponden propiamente al ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que se les ha concedido para el adecuado cumplimiento de sus funciones públicas.

Lo expresado explica las amplias potestades públicas que se han otorgado a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile, lo que se analizará a continuación. 2.1 Potestades conferidas a la Superintendencia de Bancos e Instituciones

Financieras

La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras cuya naturaleza jurídica y organización se encuentra regulada en el Título I de la Ley General de Bancos, es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica de duración indefinida, que se rige por esa ley y que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda.

Al respecto, corresponde mencionar que la Superintendencia de Bancos fue creada por Decreto Ley 559 de 1925 bajo el influjo de la Misión Kemmerer y su actual naturaleza jurídica proviene del Decreto Ley 1097 de 1975, que sustituyó su nombre por el de Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Conforme al criterio tradicional que rige a las instituciones que forman parte de la Administración del Estado


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y siguiendo las recomendaciones y planteamientos de la referida Misión, su Jefe Superior es el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, quién es nombrado por el Presidente de la República y ejerce las amplias atribuciones que le han sido conferidas a esa Institución. Tampoco se establece un plazo para la designación del Superintendente, de manera que se trata de un funcionario de exclusiva confianza para esos efectos.4

En la sección 1) sobre consideraciones generales, se hizo referencia a uno de los fundamentos esenciales que justifican que la actividad bancaria se encuentre sujeta a una regulación especial y supervisión por parte de la autoridad, ya que como se expresó, al ejercerse dicho giro esencialmente con dineros recibidos de sus depositantes y terceros, los bancos desarrollan esa actividad y efectúan las operaciones que se les autorizan en la ley al amparo de la fe pública, que se basa precisamente en esa vigilancia especial a la que se encuentran sujetos y que se ejerce por parte del Estado.

Además de lo expresado, cabe señalar que los problemas de solvencia de una empresa bancaria tienen honda repercusión sobre los intereses económicos del país, ya que inciden directamente en el funcionamiento del sistema de pagos y perturban toda su estructura económica, a lo que se agrega el rol que ejercen los bancos en el comercio exterior y en la disponibilidad de recursos internacionales para fines de otorgar créditos a sus clientes en moneda extranjera, por lo que puede expresarse que el proceso de intermediación que efectúan se desarrolla en el contexto regulatorio y de supervisión destinado a cautelar la estabilidad del sistema financiero.5

En lo referente a su estructura orgánica y sin perjuicio de la prevención contenida en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley General de Bancos, cabe consignar que según lo dispuesto en el artículo 38 de la Carta Fundamental a la Superintendencia le es aplicable la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, con las particularidades propias que se generan por su especial naturaleza jurídica de institución descentralizada para estos efectos. Lo expresado reviste importancia para los fines contemplados en los artículos 24 y 32 N° 6 de la Carta Fundamental referentes a su relación con el Presidente de la República y, particularmente en lo atinente a las potestades públicas que se le otorgan en el citado Título I y en otras disposiciones de la legislación bancaria.

Las facultades que se han conferido a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para fines de dar cumplimiento al rol que se le ha asignado son amplísimas y comprenden la potestad que se le confiere para dictar normas, impartir instrucciones y adoptar las diversas medidas de fiscalización contempladas en la legislación bancaria; como también, la facultad de aplicar o interpretar las leyes,

4 Un tema vinculado con esta materia se refiere a perfeccionar la estructura orgánica y reforzar la autonomía que le ha sido conferida a la Superintendencia y en este sentido se ha propuesto sustituir su organización institucional de gobierno unipersonal para transformarla en una Comisión en términos similares a los que se han contemplado para la Comisión de Valores y Seguros en el Boletín 9015-05 de manera de contar en su dirección superior con diversidad de criterios para fines de la adopción de decisiones de relevancia. Se ha estimado pertinente no desarrollar este tema por cuanto no tiene una vinculación directa con el estudio solicitado. 5 En este aspecto conviene destacar las reformas introducidas a la Ley General de Bancos en virtud de la Ley 18.576 al introducirse la preferencia legal especial otorgada a los depósitos a la vista, para fines de cautelar el normal funcionamiento del sistema de pagos en caso de problemas de solvencia de alguna empresa bancaria.


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reglamentos y demás normas que rijan a las entidades sujetas a su supervisión incluyéndose las atribuciones sancionatorias en caso de incurrirse en infracciones por parte de tales entidades o sus directivos.

En el marco de la potestad normativa, conviene citar lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley General de Bancos, que delimita el campo y aplicación de la referida potestad, al indicarse que a la Superintendencia le corresponde velar porque las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan y ejercer la más amplia fiscalización sobre todas sus operaciones y negocios.

Aparte de esta facultad que se inserta en el contexto de la supervisión del cumplimiento de las normas que rigen la actividad bancaria, especial mención merece lo contemplado en el inciso final de esa misma disposición legal, referente a la denominada fiscalización de mérito, por cuanto también se faculta a ese Organismo en forma excepcional en el orden jurídico a requerir información acerca de la forma en que se administran los negocios de la entidad bancaria, la actuación de sus personeros y el grado de seguridad con que se hayan invertido sus fondos y, en este contexto, impartir las instrucciones y adoptar las medidas destinadas a corregir las deficiencias que advierta en resguardo de los bienes jurídicos ya descritos que debe tutelar por mandato legal.

En los ámbitos mencionados, la Superintendencia en el ejercicio de estas facultades y atribuciones, imparte normas obligatorias aplicables a la actividad bancaria que se materializan mediante las Circulares que emite y otras medidas de naturaleza específica, como también, por la vía de las instrucciones particulares a las entidades sujetas a su supervisión.

La potestad reglamentaria antedicha comprende también la de dictar mediante normas de carácter general otras regulaciones determinadas, entre las cuales pueden citarse las relativas a materias de contabilidad de que trata el artículo 15 de la Ley General de Bancos; y, sobre personas que deban considerarse vinculadas a la propiedad o gestión del banco para fines de los créditos que se les otorguen a que se refiere el artículo 84 N°2 de la Ley General de Bancos.

También merece destacarse la atribución que se otorga a la Superintendencia en el inciso segundo del citado artículo 12 de la Ley General de Bancos, al disponerse que la facultad de fiscalizar comprende también la de aplicar o interpretar las leyes, reglamentos y demás normas que rijan a las empresas supervisadas, a la que se hizo referencia precedentemente. 6

En cuanto a las facultades sancionatorias de que dispone la Superintendencia, ellas se encuentran tratadas en diversas disposiciones de la Ley General de Bancos, entre las que corresponde destacar la norma general prevista en el artículo 19 de esa legislación; las prohibiciones de que trata el artículo 20; las multas específicas que puede aplicar el Superintendente; la designación de inspector delegado y administrador provisional, como asimismo, la revocación de la autorización de existencia de una 6 En uso de esta atribución legal la Superintendencia está habilitada para establecer, por la vía administrativa, el sentido y alcance que corresponde otorgar a la legislación o normativa que rige a estas instituciones.


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empresa bancaria, requiriéndose en este último caso y en la designación de administrador provisional, del acuerdo previo favorable adoptado por el Consejo del Banco Central de Chile.

De esta manera, dicha Superintendencia cuenta con facultades normativas

fiscalizadoras interpretativas y sancionatorias que le han sido confiadas por la legislación bancaria y en este contexto, la interpretación administrativa que efectúa es de naturaleza obligatoria para las empresas bancarias, con la salvedad establecida de manera expresa por la Constitución Política, en orden a que sólo la ley puede regular, complementar, restringir, como asimismo, imponer limitaciones u obligaciones a los derechos fundamentales que garantiza. Por otra parte, esta interpretación legal se encuentra adscrita a la competencia conferida a la Superintendencia, la que sólo puede actuar válidamente en ese ámbito específico.7

Por último, corresponde destacar para efectos de este estudio, que la facultad general que se otorga a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su carácter de organismo autónomo de derecho público, en el artículo 12 citado y en otras disposiciones de la legislación bancaria, corresponde al ámbito de la potestad reglamentaria de ejecución de que trata el artículo 32 número 6 de la Carta Fundamental, por lo que debe ceñirse en su actuación al propio ordenamiento jurídico aplicable, como también, a las normas y garantías contempladas en el Código Político.

2.2 La potestad normativa del Banco Central de Chile

Corresponde primeramente dejar constancia que tanto el objeto fijado al Banco en el artículo 3º de su Ley Orgánica Constitucional, como las funciones y atribuciones que se le confieren para su debido cumplimiento, forman parte integrante del orden público económico, no sólo por la jerarquía constitucional otorgada al Banco en los artículos 108 y 109 de la Constitución Política en su carácter de organismo autónomo de derecho público, de la cual deriva su institucionalidad, sino que también en lo referente al ejercicio de las potestades públicas conferidas al Instituto Emisor en las materias de su competencia, que se insertan en la consecución del bien común como finalidad de todo el ordenamiento jurídico y del actuar del Estado.

El Banco Central de Chile es un órgano autónomo del Estado de carácter técnico al cual la Constitución Política de la República le encomienda, en la forma dispuesta por la Ley Orgánica Constitucional dictada conforme a ella, la misión antes descrita de velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, regulando al efecto la cantidad de dinero y de crédito en circulación y la ejecución de las operaciones de crédito y de cambios internacionales, para lo cual ejerce esa facultad mediante las normas y los órganos de gobierno propio que consagra su legislación institucional dentro de las bases de la misma Carta Fundamental.

La actuación del Banco Central de Chile en el ejercicio de sus atribuciones legales dentro del orden público económico, se desarrolla fundamentalmente a través de los acuerdos y demás resoluciones que adopta su Consejo conforme al Título II del

7 Rolando Pantoja Bauzá. La Organización Administrativa del Estado págs. 351 a 353


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Párrafo Primero de la antedicha legislación que trata del citado órgano colegiado, al que en síntesis, le corresponde ejercer las atribuciones y cumplir las funciones que la ley le encomienda al Banco, contando por tanto con la potestad normativa para fijar las políticas y establecer las disposiciones por las que deberán regirse en forma obligatoria las empresas bancarias y las demás instituciones que conforman el mercado de capitales, como también, cualquier persona o entidad, tratándose de las regulaciones que el Banco establezca en materia de operaciones de cambios internacionales.

Asimismo en el artículo 83 de su legislación institucional se prescribe que el Banco cuenta con la facultad exclusiva de interpretar administrativamente sus acuerdos, reglamentos, resoluciones, órdenes o instrucciones, sin perjuicio de las atribuciones legales de los órganos jurisdiccionales. Sobre este aspecto, cabe consignar que la facultad de interpretar los acuerdos que adopta el Consejo es ejercida en forma exclusiva y excluyente por ese mismo Órgano.

Los acuerdos y resoluciones que adopta el Banco Central de Chile en ejercicio de su potestad normativa autónoma forman parte del ordenamiento jurídico nacional, y dicha facultad se encuentra reconocida por la propia Constitución Política en el inciso final de su artículo 109, al establecer el principio de la no discriminación referido a los acuerdos del Instituto Emisor.

Sin perjuicio de lo expuesto, corresponde considerar que conforme al principio de reserva legal acotada vigente en nuestro derecho, tampoco podría una ley establecer regulaciones en aquellas materias encargadas a la competencia exclusiva y excluyente que le corresponde ejercer al Banco Central de Chile. 8

De esta manera, la potestad normativa confiada al Banco Central de Chile tiene por límite las normas y garantías sobre orden público económico contenidas en la Constitución Política de la República y la Ley Orgánica Constitucional que lo rige, dictada conforme a la Carta Fundamental y ella debe ejercerse únicamente con arreglo a las atribuciones que se le han conferido para el estricto cumplimiento de su objeto.

En concordancia con lo expuesto, en los artículos 69 y siguientes de la legislación orgánica constitucional que lo rige se contempla el recurso de ilegalidad que se puede deducir en contra de las normas emanadas del Banco y del que conoce la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago.

En todo caso, corresponde considerar que los acuerdos que emanan del Consejo del Banco Central de Chile que impliquen ejercer alguna de las atribuciones señaladas por el artículo 3° de su legislación orgánica constitucional y siempre que tengan por finalidad cumplir con el objeto fijado al Banco, gozan de una jerarquía equivalente a la de las normas jurídicas, generales o especiales emanadas del poder público. Por ende, dichos acuerdos sólo podrían ser dejados sin efecto por el Consejo, con alcance general o por los Tribunales de Justicia en la forma que se establece en la misma ley orgánica constitucional a través del recurso de reclamación, con alcance particular o relativo.9

8 Arturo Fernandois Vohringer. Naturaleza Jurídica de los Acuerdos del Banco Central de Chile y su Conflicto con la Ley de Quiebras. Revista Chilena de Derecho, Vol. 22 N° 3 p.p. 365-387 9 Jose Luis Cea Sanchez “Acerca de la autonomía del Banco Central de Chile” pág. 93.


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Por consiguiente y a modo de síntesis, puede consignarse que los acuerdos del Banco Central de Chile tienen reconocimiento constitucional, emanan de un ente autónomo de rango constitucional y son soberanos en materias monetarias, financieras, cambiarias y de pagos internos o externos, las que a su vez son parte sustantiva del orden público económico. Al mismo tiempo, los acuerdos que adopta el Banco pertenecen a la potestad normativa que le corresponde ejercer en su carácter de órgano autónomo de derecho público, de rango constitucional.

En concordancia con los planteamientos antes expuestos, toda norma que represente una restricción o limitación a su autonomía y carácter técnico constituye una materia vedada al legislador, mas no al constituyente, y por ello podrían modificarse las disposiciones contenidas en el Capítulo XIII de la Constitución referidas al Banco Central de Chile, fundamentalmente en lo que se refiere a sus dos conceptos básicos y que corresponden precisamente a los atributos ya reseñados, reconocidos por el constituyente, y conforme a ello la facultad privativa de dictar acuerdos sobre las materias señaladas en su estatuto orgánico. 10

La naturaleza jurídica de los acuerdos adoptados por el Consejo del Banco Central de Chile es la referente a disposiciones emanadas de la potestad normativa de los entes públicos autónomos, que lo faculta para establecer las normas jurídicas dentro del ámbito de su competencia, que le entrega el ordenamiento superior conformado por la Constitución Política y su Ley Orgánica Constitucional, siempre con la finalidad de regular y fijar las políticas que se le han confiado expresamente conforme al objeto encomendado a la referida institución de derecho público.

Las características indicadas, vinculadas esencialmente con la autonomía constitucional que se le ha otorgado y su carácter técnico, ajeno por ende a consideraciones de índole política, sirven como fundamento para explicar las diversas atribuciones que se han conferido al Banco Central de Chile con posterioridad a la entrada en vigencia de su Ley Orgánica Constitucional, especialmente en lo que dice relación con este estudio, con aquellas que se incluyeron en la Ley General de Bancos en lo concerniente al Título VII que introdujo los principios de Basilea I, como también, en lo relativo a la internacionalización de la banca regulada en el artículo 83 de esa legislación, entre otras.

De esta manera, se ha requerido el juicio técnico del Banco Central de Chile en materias vinculadas con el ejercicio de la actividad económica bancaria por la estrecha relación que tiene con el ejercicio de sus funciones, como también, considerando que la ley solamente debe regular aquellos aspectos generales propios de esa actividad específica, en términos concordantes con las garantías constitucionales establecidas en los numerales 21 al 26 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

10 Sentencias Roles 78 y 216 del Excmo. Tribunal Constitucional de fechas 22 de Septiembre de 1989 y 17 de Julio de 1995 respectivamente.


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III. Lineamientos para fines de incorporar las Normas de Basilea vigentes a la legislación chilena.

1) Antecedentes Generales.

Como se expresó precedentemente, con motivo de la dictación de la Ley 19.528 se incorporaron las Normas de Basilea I a la Ley General de Bancos, con el objeto de establecer una reglamentación homogénea con las legislaciones de otros países y favorecer la evaluación de riesgos y de solvencia entre otros factores, de manera de propender de esta forma a la internacionalización de la banca chilena.

Cabe señalar que esa legislación presentó varias diferencias con las

recomendaciones generales de Basilea, sin perjuicio de lo cual se puede decir que se enmarca dentro de los criterios básicos contemplados en ella. Los principales tópicos que conviene mencionar son los siguientes:

a) Se elevó, tratándose de una empresa bancaria, el monto mínimo del capital

pagado al equivalente de 800.000 unidades de fomento y se suprimió la obligación de constituir el Fondo de Reserva Legal. b) Se sustituyeron las normas sobre relación deuda/capital, contenidas en los artículos 81 y 115 de la Ley General de Bancos, estableciéndose en cambio el criterio de regular el monto máximo de operaciones de una institución financiera en función de la calidad de sus activos ponderados por riesgo neto de provisiones exigidas. c) Se estableció el concepto de capital básico, que no puede ser inferior al 3% de los activos totales del banco, neto de provisiones exigidas, el que en cierto modo se enmarcó en el antiguo criterio referente a la exigencia sobre relación deuda/capital que se fijaba en hasta 20 veces el patrimonio, ya que su objeto es limitar los activos totales del banco en función del capital pagado y reservas, sin perjuicio del cumplimiento de las normas sobre patrimonio efectivo. Cabe señalar que esta limitación, a diferencia de la que contenía la anterior legislación que sólo consideraba el monto del pasivo exigible, obliga, en todo momento, a mantener un 3% de capital pagado y reservas en relación con los activos, lo que equivale aproximadamente a un leverage de 33,3 veces. Debe consignarse que en la nueva normativa referente a Basilea III se contempló introducir una disposición de similar naturaleza a título de complemento de las medidas de gestión de riesgo, para lo cual se fijó el mismo factor antedicho de 3%, que se calcula sobre el capital bajo la denominación de “TIER I”, en relación a los activos totales. d) Se incluyó el concepto de patrimonio efectivo como principal elemento de regulación, el que consideró la suma de los siguientes factores: d.1 El capital pagado y reservas o capital básico. d.2. Los bonos subordinados que haya colocado la respectiva institución, valorados al precio de colocación y hasta concurrencia de un 50% de su capital básico. Cabe considerar que el valor computable de estos bonos disminuye en un 20% por cada año que transcurra, desde que falten seis años para su vencimiento. En esta materia se


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amplió, en forma importante, la utilización del bono subordinado a que se refería la legislación anterior en el artículo 68 de la Ley General de Bancos. d.3. Las provisiones voluntarias que constituya el banco, hasta concurrencia del 1,25% de sus activos ponderados por riesgo. La ley precisó el concepto de provisiones voluntarias como las que excedan de aquellas que los bancos deban mantener por disposición de la ley o por norma de la Superintendencia. Se confiere a estas provisiones voluntarias el carácter de reservas conformadas con utilidades, las que sólo se consideran para los efectos de determinar el monto del patrimonio efectivo, por cuanto si bien sirven para hacer frente a las pérdidas no tienen la misma estabilidad en el tiempo que las reservas patrimoniales establecidas por Junta de Accionistas al pronunciarse sobre el balance anual. Las exigencias que contiene la ley se enmarcan, por lo tanto, dentro de los criterios fijados por Basilea I, ya que aun cuando no se señala expresamente en el texto legal, el capital pagado y reservas puede ser equivalente a un porcentaje superior a la mitad del patrimonio efectivo, esto es, del orden del 4,5%, si se considera que el banco puede enterar el 3,5% restante con la emisión de bonos subordinados y con provisiones voluntarias. e) Deducción de las inversiones que se efectúen en sociedades filiales o fondos que asigne a sucursales. La recomendación de Basilea vigente en esta materia a la época en que entró a regir la Ley 19.528, como primera opción obligaba a consolidar la inversión en sociedades filiales con el banco matriz. Si la consolidación resultaba difícil de efectuar o no permitía adecuadamente auditar a la autoridad del país, se establecía que se debía restar del patrimonio el aporte de capital efectuado a la filial. Las dos alternativas anteriores persiguen que un mismo patrimonio no se compute más de una vez, y debe considerarse que la segunda opción resulta similar a la primera sólo si la filial tiene un leverage idéntico al banco matriz. La norma legal chilena dispuso originalmente, para calcular el patrimonio efectivo de un banco a deducir del capital básico los fondos aportados a las sociedades de que forme parte o tenga participación, esto es, los correspondientes a sociedades filiales o de apoyo al giro, como también, los asignados a las sucursales que establezca en el extranjero y, por la misma razón, se les asignó a estos activos para efectos de su ponderación, Categoría 1 (0%). No obstante, debe tenerse presente que en virtud del número 3 del artículo 4° de la Ley 19.679, se reemplazó el inciso final del artículo 66, para fines de establecer que en el evento que un banco efectúe aportes a sociedades filiales o de apoyo al giro, o, asigne capital a una sucursal en el exterior, su patrimonio efectivo se calculará aplicando las normas generales de consolidación que establezca la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Al respecto, la normativa vigente se encuentra contenida en el Capítulo 12-1 de la Recopilación Actualizada de Normas de la Superintendencia. f) Porcentajes de Ponderación por Riesgo de los activos del Banco. En el actual artículo 67 de la Ley General de Bancos, acorde con las Normas de Basilea I, se establecen cinco categorías de activos para los efectos de su ponderación por riesgo, en que junto con describirse los activos correspondientes se les asignan factores conforme a su categoría y que varían desde 0% en Categoría 1 hasta 100% en Categoría 5.


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g) Facultades que se otorgan a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para cambiar de categoría determinados activos o fijarles un nivel intermedio o ubicarlos en Categoría 1. Si bien la ley fija ponderaciones de riesgo aplicables a las distintas categorías y determina los activos incluidos en ellas, dada la dificultad existente de modificarla para adecuar los activos a las diferentes categorías según correspondiere de acuerdo al nivel de riesgo de éstos, el legislador ha facultado a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para que, sujeta a las limitaciones que la propia ley contempla, pueda, mediante norma general, cambiar de categoría determinados activos, siempre que ello signifique subir o bajar un sólo nivel en la tabla fijada o determinar un nivel intermedio entre dos categorías asignando la ponderación correspondiente, o, establecer que determinados activos se ubiquen en categoría 1. De lo anteriormente expuesto, puede inferirse que el sistema de ponderación de activos establecido por la legislación chilena en esta materia, junto con cumplir el requerimiento constitucional en orden a que sólo la ley puede limitar el ejercicio de la actividad bancaria, otorga un margen de flexibilidad al autorizar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en calidad de institución supervisora del sistema bancario, con el objeto que conforme al juicio técnico que efectúe y por norma de carácter general, pueda modificar o cambiar la categoría de determinados activos con la limitación legal de que ello sólo puede significar subir o bajar un nivel en la tabla fijada por ley, o alternativamente, fijarle un nivel intermedio entre dos categorías o establecer que determinados activos se ubiquen en Categoría 1.

Por último, cabe consignar que esta atribución legal se ha utilizado en varias oportunidades, lo que demuestra la importancia que reviste para fines del adecuado funcionamiento del sistema financiero, que exige dotar a las autoridades competentes de las atribuciones necesarias que permitan introducir las adecuaciones que correspondan, con sujeción a la normativa constitucional y legal que rige a la actividad bancaria.11

h) Normas sobre Contratos de Futuros y Derivados. En la legislación vigente se faculta a la Superintendencia para incluir dentro de una de las categorías, o crear una categoría intermedia respecto de las inversiones en contratos de futuros, opciones y otros productos derivados.

i) Sanción en caso de incumplimiento y su relación con otras disposiciones de la

legislación bancaria. En el actual artículo 68 de la Ley General de Bancos se establece que la empresa bancaria que no cumpla con el porcentaje de capital básico o de patrimonio efectivo que señala el artículo 66, debe encuadrarse en las proporciones que contempla esta norma dentro de un plazo de sesenta días, sin perjuicio de incurrir en una multa del uno por mil sobre el déficit que corresponda por cada día que lo mantenga.

Debe tenerse presente también, que la ley contempla presunciones de inestabilidad financiera o de problemas de solvencia que obligan a efectuar la capitalización preventiva o a presentar proposiciones de convenio a los acreedores que no sean a la vista, que se encuentran directamente vinculadas al incumplimiento de las

11 Cabe mencionar los Acuerdos números 791-02-991007; 826-01-000309, entre otros, adoptados por el Consejo del Banco Central de Chile


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exigencias sobre patrimonio efectivo y capital básico, contenidas en el artículo 66 de la Ley General de Bancos. j) Limitación al reparto de dividendos o a la remesa de utilidades al exterior. La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras conforme a lo establecido en el inciso tercero del artículo 56 de la Ley General de Bancos, ha dispuesto que la empresa bancaria no pueda repartir dividendos a sus accionistas con cargo a utilidades del ejercicio o fondos de reserva, si por efectos de ese reparto, se infringe alguna de las proporciones que fija el artículo 66, en lo concerniente al patrimonio efectivo o al capital básico. En cuanto a la distribución del dividendo mínimo obligatorio, de que trata la Ley 18.046 sobre Sociedades Anónimas, equivalente al 30% de la utilidad líquida del ejercicio, se interpretó por parte de la Superintendencia que solo debe darse cumplimiento a esa obligación hasta por el monto máximo que pueda ser objeto de reparto de manera de no transgredir la prohibición legal especial antedicha. La misma normativa es aplicable a las sucursales de bancos extranjeros en Chile, conforme a sus propias características jurídicas.

2) Principios y directrices de Basilea II 12

Para los fines indicados en este análisis y aun cuando no hayan sido consideradas en la legislación bancaria chilena, se estima pertinente referirse previamente a las principales modificaciones introducidas por el denominado Acuerdo de Basilea II en relación a la normativa descrita precedentemente que inciden en la aplicación en Chile de los principios y directrices de Basilea I ya comentados, por cuanto se mantienen vigentes en el contexto de Basilea III en que se centrará lo referente a la adecuación de la legislación bancaria chilena. En este sentido, corresponde considerar que Basilea III no sustituye la normativa propia de Basilea II, sino que la modifica y complementa en diversos aspectos, especialmente en lo que se refiere al monto y calidad del capital regulatorio, por lo que en su esencia se mantiene lo referente a los Pilares I, II y III de la citada regulación intermedia. Puede decirse que el objetivo principal del acuerdo de Basilea II fue el de promover la aplicación de prácticas de gestión de riesgo, consolidadas y con ello también contar con un marco regulatorio que a nivel internacional fuera capaz de delimitar los requerimientos aplicables de manera de evitar las desigualdades en materia de competencia entre las diversas instituciones financieras. De esta manera, la normativa de Basilea II se enfocó en otorgar incentivos con el propósito de que las empresas bancarias perfeccionen su gestión de riesgos, al aceptarse el uso de modelos a título de elementos relevantes para determinar los requerimientos patrimoniales. Con tal objeto, se utilizó en la gestión de riesgo institucional el uso de modelos basados en probabilidades de índole estadísticas y en todo caso, para que estas metodologías pudieran ser utilizadas en el cálculo del capital regulatorio, ellas debían encontrarse integradas o formar parte de la gestión de riesgos y de sus operaciones crediticias.

12 Para una mayor explicación y evaluación de las normas de Basilea II y III, se puede consultar en este libro el trabajo de Mogrovejo.


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La normativa de Basilea II se encuentra basada en tres pilares esenciales que corresponden al capital mínimo exigido; el proceso del examen por parte del supervisor; y, la disciplina de mercado, de manera que el ámbito de acción del supervisor debe comprender que la empresa bancaria no solo cuente con el capital regulatorio mínimo, sino también, con un patrimonio adecuado que permita hacer frente a los riesgos que asuma en el ejercicio de la actividad bancaria. En cuanto al concepto de capital mínimo exigido, Basilea II no proporciona una nueva definición en lo referente al concepto de capital regulatorio manteniendo esencialmente lo contemplado en el documento Basilea I, sin perjuicio que para calcular el requerimiento de capital por riesgo de crédito se contemplan fundamentalmente dos sistemas consistentes en el método estándar y en aquél basado en calificaciones internas. En cuanto al Pilar II referente al proceso del examen por parte del supervisor, se destaca que su rol consiste en evaluar si las empresas bancarias cumplen adecuadamente con sus exigencias de capital en relación con sus riesgos y en el evento de que ello no ocurriera, se lo faculta para requerir entre otras medidas, aumentos de capital, medidas de perfeccionamiento de la gestión de la empresa bancaria y de control interno, como también, la constitución de provisiones adicionales. Por último, en cuanto al Pilar III relativo a la disciplina del mercado, conviene considerar que su objeto es el de fomentarla por la vía de contemplar requisitos sobre divulgación de información que le permitan al mercado y al público en general, conocer la situación financiera de las empresas bancarias, especialmente, en lo atinente a la suficiencia de su capital. En este contexto, se contempla la obligación de informar con cierta periodicidad sobre los objetivos y políticas de gestión de riesgos del banco, la estructura del capital y su suficiencia, entre otras, disponiéndose normas más restrictivas respecto de aquellas empresas bancarias que operen a nivel internacional. Se estima del caso puntualizar que si bien algunos analistas han sindicado a Basilea II como uno de los causantes de la grave crisis financiera de los años 2007 y 2008, conviene considerar en este sentido que dicha normativa sólo entró a regir en la Unión Europea en al año 2007, con la particularidad de haberse otorgado la opción a las empresas bancarias de utilizar durante ese año métodos más simples que los contemplados en esa normativa o, alternativamente continuar aplicando Basilea I, de manera que el uso de los modelos internos se pospuso hasta el año siguiente. Por otra parte, corresponde agregar que en los Estados Unidos de América no se implementó esta nueva normativa, por lo que no parece acertado este planteamiento aun cuando también resulta probable que no se habría evitado el advenimiento de esta grave crisis financiera, ya que no se habían considerado modificaciones a la definición de capital, exigencias sobre relación deuda capital vinculadas con la aplicación de los modelos internos; requisitos mínimos de liquidez y elementos de carácter macro prudencial, los que se incorporaron con la nueva normativa de Basilea III. Para fines de este estudio, se ha tenido presente también la normativa antedicha con el propósito de sugerir que se incorpore un precepto en la Ley General de Bancos que permita alternativamente a las empresas bancarias utilizar modelos internos para cada uno de los riesgos del citado Pilar I, como también, facultar a la Superintendencia


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para exigir a las empresas bancarias un objetivo de capital interno basado en sus propios riesgos y modelo de negocios como parte del denominado Pilar II, de manera de contar con enfoques basados en estándares de riesgo de crédito específicos, para fines de determinar la relación entre activos y patrimonio de que trata el artículo 66 de esa legislación.

3) Normas y directrices de Basilea III. Corresponde señalar que los principios y directrices de Basilea III constituyen la respuesta de las autoridades que conforman el G20 en el ámbito de la regulación prudencial bancaria, con la finalidad de enfrentar aquellos problemas que dejó en evidencia la reciente crisis financiera internacional que se inició en el curso del año 2007, y en particular, los desequilibrios que no pudieron ser resueltos adecuadamente por la regulación existente en esa época. En efecto, la citada crisis puso de manifiesto que los instrumentos financieros que componen el capital de las empresas bancarias, salvo en lo referente a aquella parte del patrimonio que se entera a través de la emisión de acciones ordinarias o comunes, fueron insuficientes o contaban con una capacidad limitada para absorber las pérdidas inesperadas que se produjeron como consecuencia de la referida crisis.

Por otra parte, cabe consignar que también en esa oportunidad se presentaron graves problemas derivados de falta de liquidez de naturaleza no transitoria que afectaron a algunas empresas bancarias internacionales aun cuando contaban con coeficientes de capital adecuados, lo que incrementó el riesgo sistémico y, con ello, se produjo consecuentemente el agravamiento de la crisis. En este contexto, conviene tener presente que un sistema bancario sólido y estable debe contar con una regulación prudencial adecuada, que exija a las entidades que lo conforman un nivel de capital mínimo suficiente, compuesto por instrumentos que sean capaces de absorber pérdidas imprevistas en el evento de que se produzcan. Aparte de lo expuesto, se estima que se debe contar también con otros elementos de resguardo, tales como una relación máxima de endeudamiento, coeficientes de liquidez y una adecuada transparencia institucional, además de otros instrumentos de índole macro-prudencial, considerando que un sistema financiero estable y que cuente con instituciones solventes, constituye una condición necesaria para el normal funcionamiento de la economía y, por lo tanto, para lograr un crecimiento sostenible.

El nuevo marco regulatorio de Basilea III que contiene las principales directrices para la banca mundial provenientes del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, se estableció en la Unión Europea mediante dos instrumentos legislativos distintos y que corresponden a la Directiva 2013/36 y al Reglamento 575/2013 de la Unión Europea, ambos de fecha 26 de Junio de 2013. En el caso de nuestro país, atendido el precepto constitucional contenido en el artículo 19 número 21 en relación con el artículo 63 número 2, de la Constitución Política de la República, cualquier modificación que se introduzca a la legislación que rija a la actividad bancaria debe ser materia de ley, quedando además reservados al dominio legal aquellos aspectos generales y esenciales que impliquen nuevas exigencias patrimoniales o de índole similar, como también, lo atinente a las relaciones


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patrimoniales que deben mantener y a las limitaciones o prohibiciones que se contemplen, o, para disponer un tratamiento distinto para aquellas instituciones financieras que involucren algún grado de riesgo sistémico, pudiendo consecuentemente encomendarse a las potestades públicas concedidas a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile, la regulación o reglamentación de materias específicas que se inserten en el contexto del marco o parámetros generales fijados por el legislador para esa normativa. Aclarados estos aspectos, para fines del presente análisis conviene referirse brevemente a las principales innovaciones que se contienen en el nuevo marco regulatorio de Basilea III que modificó la normativa introducida por Basilea II. 3.1 Requerimientos de capital

Como se señaló anteriormente, la nueva normativa se ha estructurado para resolver los problemas detectados referentes a contar con mayor calidad y cantidad de capital regulatorio, requerimientos de capital contracíclico y conferir una mayor transparencia a la actividad financiera, para lo cual se determinó simplificar la estructura de niveles de capital de manera de reforzar el denominado Nivel 1, que constituye el capital ordinario o básico; mantener el Nivel 2, que considera instrumentos que cuenten con capacidad efectiva para absorber pérdidas en bancos que presenten problemas de solvencia; y, suprimir el denominado Nivel 3, para fines de riesgo de mercado. En razón de lo expuesto, se incrementaron en forma sustancial las exigencias de capital regulatorio exigido a las empresas bancarias, por la vía de aumentar la cantidad y calidad del capital de Nivel 1 fijándolo en 4,5% y, a su vez se simplificó y redujo el capital en tramo o Nivel 2 de 4% a 2%, disponiéndose en todo caso que el capital regulatorio deberá ser equivalente al menos al 8% sobre los activos ponderados por riesgo, con lo que el capital Nivel 1 ascenderá al 6%. En este mismo aspecto, se suprimió el capital en tramo o Nivel 3 para riesgo de mercado y se incrementaron las deducciones, las que en adelante deben efectuarse al capital básico en lugar del patrimonio efectivo. 13 En el citado contexto, el entero del capital en tramo o Nivel 1 tiene que considerar únicamente instrumentos financieros que sean capaces de absorber en forma inmediata pérdidas de capital inesperadas, con el propósito de mantener en funcionamiento a la empresa bancaria. Consecuentemente, cualquier capitalización destinada a reponer el patrimonio tiene que considerar únicamente estos instrumentos, constituyendo el principal de ellos y a su vez el más idóneo para estos fines su entero en dinero efectivo mediante la emisión de acciones comunes u ordinarias representativas del aumento de capital, como también, las utilidades líquidas retenidas previo acuerdo de los órganos societarios respectivos, lo que corresponde generalmente a la decisión que adopte la Junta de Accionistas, salvo en el caso de las sucursales de bancos extranjeros establecidos en Chile. 13 Debe tenerse presente que la norma indicada resulta aplicable a los bonos subordinados sólo para fines de computar el límite del 8% o del 10,5%, en caso de incorporarse a éste la reserva de conservación de capital, por cuanto en la parte que exceda el banco puede utilizar tales bonos hasta por un límite del 50% del Capital Nivel 1.


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Por su parte, son elegibles a título de capital adicional de Nivel 1, los instrumentos que tengan el carácter de pasivos exigibles que cuenten con alguna retribución discrecional, siempre que en los contratos o en las normas de emisión respectivas tratándose de los bonos convertibles en acciones, se contenga una cláusula que obligue irrevocablemente a transformar tales títulos en forma automática en acciones ordinarias mediante su capitalización, en la medida que la relación de capital básico disminuya del porcentaje legal mínimo que se fije; o, en el evento que otras exigencias regulatorias así lo ameriten. Asimismo, para fines de integrar el capital Nivel 2, continúan admitiéndose los bonos o préstamos subordinados con duración superior a cinco años, en la medida que permitan su conversión irrevocable en acciones ordinarias en circunstancias específicas. A fin de asegurar la capacidad del capital para absorber pérdidas inesperadas, se dispuso también como ya se expresó, efectuar directamente ciertas deducciones al capital básico, que consistan en el denominado “goodwill” y otros activos intangibles; activos por concepto de impuestos diferidos; inversión en acciones del propio banco; déficit de provisiones requeridas; y, la inversión en acciones o derechos sociales excluidos del ámbito de la consolidación del capital. Se explica la deducción de estos conceptos del capital regulatorio conforme a las directrices de Basilea III, por cuanto en primer término el “goodwill” y otros activos intangibles reflejan el valor de activos que por su especial naturaleza pueden perderlo en forma inmediata en situaciones de inestabilidad financiera de la empresa bancaria. En lo referente a los activos por concepto de impuestos diferidos, se entiende su deducción ya que su valor depende fundamentalmente de las utilidades futuras de la empresa bancaria. En lo relativo a la inversión en acciones del propio banco, cabe consignar que en nuestro país ella se encuentra restringida tratándose de las empresas bancarias conforme se dispone en el artículo 27 D de la Ley sobre Sociedades Anónimas, que por lo demás obliga a deducir dicha inversión del capital básico de manera de evitar su duplicación; y, por último, en cuanto a la inversión en acciones o derechos sociales excluidos del ámbito de la consolidación del capital, se admite deducirlos ya que tales inversiones pasan a integrar el capital de las otras entidades con lo que se evita su doble contabilización. De esta manera, las mayores exigencias reseñadas precedentemente en cuanto al nivel del capital básico y a los instrumentos admisibles para fines de considerarlos como tal, unido al hecho que las deducciones se apliquen sobre ese capital en lugar del patrimonio efectivo, se traducen en que su resultado generará la exigencia de un mayor nivel de capital básico para el mismo nivel de riesgos y coeficientes. De este modo, se ha aumentado sustancialmente la relación de capital y su calidad, lo que constituye una de las diferencias significativas con la regulación anterior. Por otra parte, la normativa de Basilea III contempló adicionalmente una reserva de conservación de capital ascendente al 2,5% de los activos ponderados por riesgo, la que debe constituirse únicamente con instrumentos que conforman el capital básico, tales como, acciones ordinarias o bonos convertibles en acciones, cuyo objetivo es el de absorber pérdidas inesperadas en forma inmediata, como también, la constitución de la denominada reserva contracíclica de capital, por hasta un porcentaje del 2,5% de tales activos, que se entera únicamente con capital básico constituido por acciones ordinarias en el evento que se produzcan situaciones expansivas del crédito, de manera de contar


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con recursos suficientes para afrontar las eventuales pérdidas que se generen en la fase de ajuste del ciclo de crédito. Por consiguiente, las directrices de Basilea III facultan al supervisor para ordenar la constitución de la denominada reserva contracíclica hasta por el porcentaje ya indicado de los activos ponderados por riesgo, la que sólo puede conformarse con instrumentos que califiquen para fines del capital básico. En relación con lo expuesto, cabe estimar que la citada reserva contenida en las directrices de Basilea III, en términos generales, constituiría el principal instrumento macroprudencial que se dispuso en esas directrices, teniendo presente que el citado componente de carácter variable del capital regulatorio, tiene por finalidad precaver que se consideren por parte de las empresas bancarias en el otorgamiento de crédito las condiciones macrofinancieras en que éstas operan, de manera de prevenir las posibilidades de insolvencia de esas empresas o de crisis bancaria, que hagan necesaria la intervención directa de las autoridades. De este modo, cabe consignar que con la constitución de dicha reserva se mitigarían también los efectos que ejerce la actividad bancaria sobre el ciclo económico, teniendo presente que ella se hace exigible en la medida en que la autoridad bancaria determine que el crédito agregado en la economía ha crecido en exceso a un nivel tal que podría generar riesgo sistémico. En nuestra legislación y considerando especialmente el precedente legislativo de la ley 19.528, correspondería otorgar esta atribución, como asimismo, el porcentaje en que se aplicará y el plazo para constituirla, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, previo acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de Chile adoptado por la mayoría total de sus miembros en ejercicio, acerca de concurrir las circunstancias mencionadas y su porcentaje. Por último, cabe indicar que también se ha analizado la posibilidad de incorporar una reserva adicional de capital por un monto prudencial que no se ha determinado específicamente, que sería aplicable a entidades de importancia sistémica, considerándose en tal caso como bien jurídico protegido la estabilidad del sistema financiero, la que sería enterada únicamente con acciones ordinarias o bonos convertibles en acciones de esa misma naturaleza. En este sentido, debe tenerse presente que en el artículo 35 bis de la Ley General de Bancos que fuera agregado por el artículo 14 de la ley 19.705, se contemplan normas referentes a la concentración económica en el sistema bancario, facultándose a la Superintendencia para condicionar la autorización respecto de las situaciones jurídicas específicas previstas en esa disposición, al cumplimiento de requisitos especiales sobre patrimonio efectivo, reserva técnica o margen de préstamos interbancarios. Dado el marco jurídico especial aplicable en nuestra legislación a esa materia específica, se sugiere que en lugar de considerarse la aplicación de una reserva adicional de capital como la analizada precedentemente, se complemente esta disposición legal de modo de ampliar su ámbito de aplicación a aquellas empresas bancarias que como consecuencia de su crecimiento en el mercado pasen a tener importancia sistémica, de


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manera de otorgar un tratamiento equivalente y no discriminatorio a ambas situaciones por existir el mismo bien jurídico comprometido. 3.2 Relación deuda-capital

Las normas de Basilea III incorporaron también el establecimiento de la tradicional relación deuda-capital que se contemplaba en algunas legislaciones bancarias en forma previa a la introducción de las regulaciones de Basilea I, en carácter de medida destinada a prevenir crecimientos anormales del crédito, especialmente en fases expansivas del ciclo crediticio, para lo cual se fijó en 3% el coeficiente respectivo y que se mide sobre el capital básico en tramo o nivel 1, con lo que se le confiere un tratamiento similar a aquél contenido en el artículo 66 de la Ley General de Bancos.

3.3 Normativa en materia de gestión de liquidez Por último, cabe destacar que en materia de gestión del riesgo de liquidez, las directrices de Basilea III introdujeron los denominados Coeficiente de Cobertura de Liquidez (LCR) y Coeficiente de Financiamiento Estable Neto (NSFR), lo que como ya se expresó no se analizará en este estudio, por tratarse en nuestra legislación de una materia propia de la exclusiva competencia del Banco Central de Chile, Institución que por lo demás, tiene previsto modificar esta normativa para fines de armonizarla con los estándares internacionales. 4) Aspectos fundamentales en que correspondería incluir en la

legislación bancaria chilena para adecuarla a las normas de Basilea II y III

4.1 Consideraciones generales En primer término, dada la importancia que se asigna en Basilea III al capital regulatorio que se integra conforme a los conceptos de capital Nivel 1 y Nivel 2, antes descritos, corresponde efectuar una breve síntesis de las principales disposiciones aplicables en esa materia a las empresas bancarias y que se encuentran contenidas en la Ley General de Bancos y, en subsidio, en la Ley sobre Sociedades Anónimas y su Reglamento, teniendo presente que conforme al artículo 41 de la primera legislación citada, las empresas bancarias se rigen por la Ley General de Bancos y se le aplican en lo no previsto en ella, las disposiciones establecidas para las sociedades anónimas abiertas en cuanto puedan conciliarse o no se opongan a sus preceptos. En este contexto, cabe consignar que los bancos, como toda sociedad anónima, sólo pueden tener acciones nominativas y, en general, los aportes de los accionistas para enterar el capital de las empresas bancarias únicamente pueden consistir en dinero efectivo, esto es, moneda legal chilena, por lo que no pueden aportarse bienes inmuebles o muebles o créditos de cualquier naturaleza. Sin embargo, la ley entiende por dinero la capitalización de créditos adeudados por la empresa bancaria, siempre que la Superintendencia lo autorice expresamente, lo que puede tener especial importancia en el caso que se incluya en los conceptos de capital antedicho, la emisión de bonos


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convertibles en acciones que se encuentra regulada en la legislación aplicable a las sociedades anónimas. También se excepciona de la limitación mencionada, el aporte de bienes tratándose de la fusión de dos empresas bancarias según se dispone en el artículo 49 número 1 de la Ley General de Bancos. Además debe tenerse presente que no se admiten las acciones de industria ni para remunerar servicios, como tampoco, acciones con privilegios o preferencias según se establece en el número 2 del mismo artículo 49 antes citado. Por acciones de industria, deben entenderse las destinadas a remunerar el trabajo de ciertos accionistas al igual que las de servicios, que ceden en beneficio de los propios accionistas o de terceros a título de prestación retributiva. En cuanto a las acciones con privilegios, se consideran tales las que confieren algún derecho especial de voto en las Juntas de Accionistas y las con preferencia, consistente en la posibilidad de recibir dividendos o repartos de capital con antelación a los demás accionistas. Cabe consignar que la legislación bancaria desde siempre ha prohibido las acciones con privilegio o preferencia para proteger los derechos de los accionistas minoritarios, teniendo presente también que por la importancia que reviste el capital regulatorio, en la letra b) del artículo 41 de la Ley General de Bancos, se impide el derecho a retiro anticipado de los accionistas de una empresa bancaria. La ley sólo admite la posibilidad de existencia de distintas series de acciones para fines de distinguir una de otras siempre que ello no implique el otorgamiento de un privilegio o preferencia. Los términos de la regulación antedicha revisten trascendencia para los efectos de la aplicación en nuestro país de los principios de Basilea III, considerando el grado de relevancia que otorgan al capital enterado mediante la emisión de acciones ordinarias. Además, debe tenerse presente que desde la dictación de la primera Ley General de Bancos en el año 1925, se ha establecido la exigencia para tales empresas de constituir y mantener un capital mínimo que actualmente se encuentra fijado en el artículo 50 de esa legislación, en términos que no puede ser inferior al equivalente de ochocientas mil unidades de fomento, disponiéndose en cuanto al funcionamiento de las empresas bancarias que si el capital pagado y reservas se redujeren como consecuencia de pérdidas a un monto inferior al mínimo, el banco afectado estará obligado a completarlo dentro de un año, plazo que el Superintendente podrá ampliar por motivos calificados hasta por otro año, disponiéndose que si no se entera el déficit en el plazo legal, el Superintendente debe revocarle la autorización para funcionar. No obstante lo expuesto, en el artículo 51 de la citada legislación se permite que al constituirse un banco o autorizarse el funcionamiento de una sucursal de una empresa bancaria extranjera, el capital mínimo deberá estar pagado en un 50% sin que se fije un plazo determinado para enterar el saldo, por lo que puede decirse que en este único evento el capital mínimo fijado para el funcionamiento de una nueva empresa bancaria ascendería al equivalente a la suma de cuatrocientas mil unidades de fomento. Sin embargo, en esa misma disposición legal se establece que mientras la empresa bancaria respectiva no alcance el mínimo legal de ochocientas mil unidades de fomento, queda sujeta a la obligación de mantener un patrimonio efectivo no inferior al


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12% de sus activos ponderados por riesgo, proporción que se reduce al 10% siempre que cuente con un patrimonio efectivo ascendente al menos a seiscientas mil unidades de fomento. Por último, se contempla también que en estas situaciones la presunción de inestabilidad financiera vinculada al patrimonio efectivo de que trata la letra b) del artículo 118 de la Ley General de Bancos, debe entenderse referida al porcentaje que corresponda por aplicación del mencionado artículo 51. En cuanto a los aumentos de capital, las empresas bancarias al igual que toda sociedad anónima, pueden aumentar su patrimonio social mediante reforma de sus estatutos, que se rigen por las reglas contenidas en la Ley sobre Sociedades Anónimas y en el artículo 18 de su Reglamento, de manera que disponen del plazo de hasta tres años para enterarlo. En lo referente a la reducción de su capital regulatorio, sólo pueden acordarlo legalmente en la medida que cuenten con la autorización previa de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y siempre que en caso alguno implique que como consecuencia de la reducción, el patrimonio de la respectiva empresa bancaria pueda resultar inferior al capital mínimo. Además los bancos pueden constituir fondos de reserva sea con utilidades retenidas o provenientes de capitalizaciones, a los que se aplican las disposiciones generales de la legislación de sociedades anónimas; y, para efectos de los límites que rigen las operaciones del banco, se consideran como un complemento del capital e integran por ende, el concepto de capital básico. En materia de bonos subordinados, tal como se indicó precedentemente, en el artículo 55 de la Ley General de Bancos, se admite la posibilidad de que las empresas bancarias emitan esta clase especial de títulos de crédito que se consideran para fines de integrar el patrimonio efectivo hasta concurrencia de un porcentaje del 50% de su capital básico. Estos bonos se pagan después de cubiertas las obligaciones de los acreedores no preferentes o valistas de que trata el artículo 2489 del Código Civil y, en caso de convenio de acreedores regulado en el Título XV de la Ley General de Bancos, una vez aprobado dicho convenio, se capitalizan automáticamente y por el solo ministerio de la ley hasta concurrencia de lo necesario para que la proporción entre el patrimonio efectivo y los activos ponderados por riesgo, no sea inferior al 12%. Su plazo mínimo promedio ponderado de emisión es de 5 años y no admiten su pago anticipado. Además se establece la prohibición de adquirir estos títulos a cualquier empresa fiscalizada por la mencionada Superintendencia o, a las sociedades filiales o coligadas a dicha empresa.

En lo concerniente a dividendos, las empresas bancarias se encuentras sometidas a la obligación impuesta en la Ley sobre Sociedades Anónimas de repartir el denominado dividendo mínimo obligatorio equivalente al 30% de sus utilidades líquidas. Sin embargo, para repartir dividendos la empresa bancaria debe cuidar que con ello no se infrinjan las proporciones que fija el artículo 66, que establece la relación entre activos y patrimonio aplicables a las empresas bancarias que ya se analizó y, se prohíbe expresamente a los bancos repartir a sus accionistas dividendos provisorios, conforme se dispone en el artículo 57 de la legislación bancaria.


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Por último, debe señalarse que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en uso de sus atribuciones legales contenidas especialmente en los artículos 12, 15 y 16 de la Ley General de Bancos, está facultada para obligar a las empresas bancarias a constituir provisiones generales o individuales sobre su cartera de colocaciones o inversiones sujetas a riesgo. 4.2 Situaciones específicas que correspondería considerar en la legislación

bancaria chilena Precisado el marco jurídico que rige en nuestro país sobre la materia antedicha, se mencionan a continuación los principales aspectos que convendría considerar en una eventual reforma a la legislación bancaria: 4.2.1 Modificar el Título VII de la Ley General de Bancos sobre relación entre activos y patrimonio de las instituciones financieras para adecuarlo a los principios y directrices de Basilea III antes descritos, en las materias que se señalan en este párrafo

En efecto y tal como se indicó precedentemente, la normativa vigente fundada esencialmente en las recomendaciones de Basilea I, contiene los conceptos de capital básico, que es equivalente al capital pagado y reservas; y, de patrimonio efectivo, que corresponde al capital básico incrementado con los bonos subordinados que la empresa bancaria haya colocado en el mercado hasta por un monto que no exceda del 50% del capital básico, a lo que se agregan las provisiones voluntarias en la medida que no sean superiores al 1,25% de sus activos ponderados por riesgo. Las proporciones que se establecen en el artículo 66 y que sirven de límite al crecimiento de una empresa bancaria son dos y tienen además, carácter copulativo, ya que el patrimonio efectivo no puede ser inferior al 8% de sus activos ponderados por riesgo, neto de provisiones exigidas; y, el capital básico tampoco puede ser inferior al 3% de sus activos totales, también neto de provisiones exigidas lo que equivale a señalar que los activos ponderados por riesgo no pueden exceder de 12,5 veces el patrimonio efectivo y, a su vez, los activos totales tampoco pueden ser superiores a 33,33 veces el capital básico. a) Regulación del capital Nivel 1 y Nivel 2. Como consecuencia de la aplicación de las directrices de Basilea III, correspondería describir en forma precisa en esta legislación el referido Capital Nivel 1, señalar su composición y monto mínimo, como también, regular el Capital Nivel 2, la denominada reserva de conservación de capital equivalente al 2,5% de los activos ponderados por riesgo y la reserva de carácter contracíclico de hasta un 2,5% de ellos, la que debe ser enterada únicamente con instrumentos que correspondan para fines del Capital Nivel 1, como también la aludida reserva de carácter contracíclico hasta por un porcentaje similar al mencionado precedentemente Además convendría dar rango legal a la normativa vigente en orden a considerar en los activos ponderados por riesgo, no sólo los provenientes de crédito neto de provisiones exigidas, sino también los procedentes de riesgos de mercado y aquellos de


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índole operacional, facultándose a la Superintendencia previo acuerdo favorable del Banco Central de Chile, para incluir también otros riesgos diversos conforme a las directrices y recomendaciones internacionales. En este contexto, y para dar cabal cumplimiento al precepto del artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental sería pertinente precisar en la ley los conceptos generales de riesgo de crédito, de mercado y operacional, sin perjuicio que se establezca su reglamentación por parte de la Superintendencia conforme a las facultades que se le otorgan en el Título I de la Ley General de Bancos, pudiendo también dicho Organismo mediante norma de carácter general determinar los ajustes y deducciones que se aplicarán al capital básico, al patrimonio efectivo, a los activos ponderados por riesgo, como también al total de activos de las empresas bancarias. De esta manera, la exigencia de capital básico debería comprender un mínimo ascendente al 4,5% del porcentaje del 6% que se contempla en los principios de Basilea III, el que debe enterarse únicamente mediante la emisión de acciones de pago en dinero efectivo, teniendo presente que en nuestra legislación bancaria las acciones que conforman el capital pagado y reservas de un banco deben ser siempre ordinarias, ya que como se expresó se prohíbe establecer privilegios o preferencias en esa materia.14 El remanente hasta alcanzar el 6% correspondería enterarlo en los términos antedichos, sea mediante la emisión de acciones de pago o alternativamente con utilidades retenidas que integren los fondos de reserva de la respectiva empresa bancaria. En cuanto al Capital Nivel 2, que se entera fundamentalmente en nuestra legislación mediante acciones de pago o la colocación de bonos subordinados de que trata el artículo 55 de la Ley General de Bancos, que admite la posibilidad de emitir estos títulos hasta por un porcentaje del 50% capital básico, no se estima necesario introducir otras modificaciones que la referente a disminuir dicho porcentaje al 25% del capital básico, en la parte que sea necesaria para alcanzar el límite del 8%, ya que las exigencias que se contienen en esa disposición legal en orden a que los citados títulos de crédito se emitan en un plazo no inferior a 5 años; que no admitan prepago; y, se sujeten a las prohibiciones que antes se describieron, se enmarcan en términos generales en los principales lineamientos sobre integración de capital regulatorio establecidos en Basilea III. Debe tenerse presente que tal como se indicó en la Nota 10, en estricto rigor, las normas de Basilea exigen que para alcanzar el límite de capital regulatorio del 8% de los activos ponderados por riesgo o del 10,5%, si se incluye la reserva de conservación de capital, la parte del mismo que puede enterarse mediante la emisión de Bonos Subordinados no puede superar el 2%. En todo caso, cabe consignar que en lo que exceda de ese margen, las empresas bancarias se encuentran habilitadas para fines de emitir y computar tales bonos hasta por un límite que no supere el 50% del Capital Nivel 1. En efecto, en esas directrices se contempla la subordinación en su pago a los depositantes, que no se encuentren garantizados por el banco emisor o por alguna otra entidad relacionada, contar con un plazo mínimo de emisión de 5 años y su 14 Corresponde mencionar que conforme a los principios de Basilea III ciertos instrumentos de capital que no corresponden a acciones ordinarias o comunes, podrían ser considerados en capital nivel 1 adicional, si se cumplen las condiciones establecidas.


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transformación en capital bajo ciertos supuestos, lo que se cumple en términos generales en la legislación chilena. En este ámbito, se considera que la prohibición vigente en orden a que tales bonos no puedan ser adquiridos por una empresa fiscalizada por la Superintendencia ni por sociedades filiales o coligadas de esa empresa, resulta suficiente para precaver los riesgos que se cautelan en el contexto de la legislación bancaria, no siendo por lo tanto necesario extenderlo a otras entidades relacionadas con la respectiva empresa emisora en los términos establecidos en el artículo 100 la Ley de Mercado de Valores. En todo caso, correspondería mantener los resguardos contenidos en la letra b) del artículo 66 de la Ley General de Bancos, en orden a que el valor computable de estos bonos para tales fines debe disminuir en un 20% por cada año que transcurra desde que falten seis años para su vencimiento. Conviene tener presente que la legislación chilena vigente cumple asimismo con lo previsto en Basilea III en orden a la capitalización de estas acreencias por el sólo ministerio de la ley en el caso que se apruebe un convenio de acreedores, hasta concurrencia del monto necesario para que la proporción entre el patrimonio efectivo y los activos ponderados por riesgo, no sea inferior al 12%, la que en todo caso correspondería aumentar al menos a 14%, para armonizarla con lo exigido en dichas directrices. b) Constitución de la reserva de conservación de capital y su entero En lo concerniente a la reserva de conservación de capital que debe enterarse únicamente con instrumentos correspondientes al Capital Nivel 1 y, que a su vez no puede ser inferior al 2,5% de los activos ponderados por riesgo, corresponde considerar que serían elegibles para dichos efectos las sumas de dinero que se reciban con motivo de la emisión de acciones de pago provenientes de aumentos de capital social.

A título de alternativa, y no obstante no contemplarse en estos términos en los principios de Basilea III, con el único propósito de facilitar la constitución de esta reserva especial por parte de las empresas bancarias, se sugiere también considerar para estos fines las sumas de dinero que provengan de la emisión de bonos convertibles en acciones de naturaleza contingente, considerando que si bien se trata de una materia reglamentada en la Ley sobre Sociedades Anónimas y que como tal resulta aplicable a las empresas bancarias, igualmente deberían considerarse en la nueva regulación las disposiciones específicas destinadas a que se cumplan las condiciones especiales contempladas en las directrices de Basilea III respecto de esta clase de títulos, en caso que así se establezca. En efecto, en los artículos 24, 25 y 57 de la Ley sobre Sociedades Anónimas, y en los artículos 18, 24, 31 y 61 de su Reglamento, se establecen normas referentes a la facultad de la Junta Extraordinaria de Accionistas para acordar la emisión de bonos convertibles en acciones, como asimismo, que en los aumentos de capital social mediante la emisión de acciones de pago, deba permanecer vigente un margen no suscrito del referido aumento de capital por la cantidad de acciones que sea necesaria para cumplir con la opción que se otorgue a los tenedores de bonos, cuando ella sea exigible conforme a las condiciones de emisión de estos títulos. De lo expuesto, se infiere que en caso alguno se regula en esa legislación la facultad del emisor para fines de hacer obligatorio dicho canje al inversionista, en caso


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que ocurran ciertas situaciones previstas para tales propósitos en las condiciones de emisión, como tampoco, la posibilidad de que los bonos referidos tengan un plazo de vencimiento indeterminado o perpetuo. Cabe considerar que las exigencias que se establecen para que los bonos convertibles en acciones puedan ser eventualmente considerados Capital Nivel 1, se refieren a que tales inversionistas se subordinen para efectos de su pago a los depositantes y demás acreedores de la empresa bancaria de que se trate; que no se encuentre garantizado su pago a los inversionistas por parte del emisor o alguna entidad relacionada; y, tener el carácter de permanente, esto es, ser emitidos a un plazo indeterminado, lo que en nuestra legislación no se encuentra contemplado expresamente en circunstancias que existirían razones suficientes para contemplar esta excepción atendida la naturaleza jurídica de estos títulos y su calificación para fines de enterar esta reserva legal específica, de modo de facilitar su cumplimiento por parte de las empresas bancarias. Por lo expuesto, se estima que este requisito debería incluirse mediante el establecimiento en la propia ley de dicha condición en orden a que su emisión deba efectuarse sin sujetarse a un plazo determinado, con pago de intereses periódicos y únicamente en la medida que existan utilidades líquidas de la empresa bancaria emisora en el ejercicio respectivo. De esta manera, debería consignarse que la amortización periódica de estos títulos en lo que se refiere a sus intereses, se efectúe con recursos provenientes únicamente de las utilidades líquidas que genere la empresa bancaria de manera de que no constituyan un pasivo exigible periódico para el emisor; y, esencialmente contemplar su conversión en acciones bajo ciertos eventos, tales como aquellos que hagan presumir la existencia de problemas de inestabilidad financiera, entre los cuales correspondería señalar la situación en que se haya reducido al porcentaje que se establezca o a una suma inferior el índice de capitalización del banco, considerando el capital básico en relación a los activos ponderados por riesgo, entre otros. Para estos fines, cabría considerar también la situación prevista en el artículo 36 N° 1 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile en lo atinente a que esa Institución haya debido renovar un crédito de urgencia a la respectiva empresa bancaria, como también, que la Superintendencia de Bancos e Instituciones financieras resuelva imponer a la institución bancaria algunas de las medidas de que trata el artículo 20 de la Ley General de Bancos, o, proceda a designar inspector delegado o administrador provisional, por concurrir alguna de las situaciones previstas en el artículo 24 de esa legislación. Aparte de lo expuesto, también podría incluirse lo relativo a la conversión de estos bonos por acciones siempre que ello haya sido acordado en Junta de Tenedores de Bonos y la empresa bancaria cuente con la autorización previa de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, a quien le correspondería resolver sobre las circunstancias específicas de esta operación. En suma, en caso de considerarse pertinente por las razones expresadas, correspondería incluir los conceptos precedentemente expuestos en una nueva


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disposición específica que se agregaría a la Ley General de Bancos, la que se propone signar bajo la denominación de artículo 55 bis. c) Propuesta. Conforme a lo reseñado precedentemente se sugiere a título de propuesta, complementar el artículo 66 de la Ley General de Bancos para fines de incluir el término Capital Regulatorio que comprendería los conceptos de Capital Básico, Patrimonio Efectivo y Reserva de Conservación de Capital, fijándose también en ese precepto los límites ya comentados, en lo concerniente al entero del Capital Básico, el monto mínimo al que debe alcanzar, como asimismo, la participación de los Bonos Subordinados para efectos de dar cumplimiento a la proporción exigida para fines del Patrimonio Efectivo. También, en el evento de acogerse la sugerencia formulada, sería conveniente regular la inclusión de los Bonos Convertibles en Acciones en su carácter de instrumentos idóneos con el objeto específico de enterar en todo o parte la Reserva de Conservación de Capital ascendente al 2,5% de los activos ponderados por riesgo. Por último, correspondería mantener el límite actual que regula el crecimiento de un banco de que trata ese mismo precepto legal, consistente en la obligación que se establece en orden de que el capital básico no podrá ser inferior al 3% de los activos totales del banco, neto de provisiones exigidas. De este modo, en el artículo 66 de la Ley General de Bancos si se determinara introducir el concepto de Capital Regulatorio, sería pertinente precisar que los bancos deberán contar con un capital de esa naturaleza que no podrá ser inferior al 10,5% de sus activos ponderados por riesgo neto de provisiones exigidas. Asimismo, el capital regulatorio se encontraría conformado por la suma de los siguientes factores que se aplican sobre el total de los activos ponderados por riesgo, entendiendo por tales, los riesgos de crédito, de mercado y operacional. La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, previo acuerdo favorable del Banco Central de Chile, podrá incluir mediante normas de carácter general otros riesgos considerando las pautas y directrices que se establezcan por parte de instituciones internacionales para las empresas bancarias situadas en países que tengan condiciones de riesgo calificadas en las primeras categorías:

i) El capital básico que corresponde al capital pagado y reservas del banco y las utilidades retenidas que no podrá ser inferior al 6% del porcentaje indicado precedentemente. En todo caso, al menos un 4,5% del capital básico, debe enterarse únicamente mediante la emisión de acciones de pago correspondiente a la suscripción del capital social por parte de sus accionistas y el saldo con utilidades retenidas en caso de existir éstas.

ii) El patrimonio efectivo que no podrá ser inferior al 8%, entendiéndose que lo

conforman el capital básico; los bonos subordinados que haya colocado, valorados al precio de colocación y hasta concurrencia de un 25% de su capital básico, disminuyendo el capital computable de estos bonos en un 20% por cada año que transcurra desde que falten 6 años para su vencimiento; y, las


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provisiones voluntarias que haya constituido hasta concurrencia del 1,25% de sus activos ponderados por riesgo. Se entienden por provisiones voluntarias las que excedan de aquellas que los bancos deban mantener por disposición de la ley o por normas de la Superintendencia.

iii) La reserva de conservación de capital ascendente al 2,5% de los referidos activos ponderados por riesgo. Esta reserva podrá constituirse únicamente con los instrumentos que conforman el capital básico, como también, en caso que así se determine, con bonos convertibles en acciones que haya colocado valorados al precio de colocación y siempre que en la emisión respectiva se hayan contemplado las exigencias que se establecen el nuevo artículo 55 bis que se propone introducir. En todo caso, el capital básico no podrá ser inferior al 3% de los activos totales del banco, neto de provisiones exigidas. La Superintendencia mediante norma de carácter general podrá determinar los ajustes y deducciones que se aplicarán al capital básico, al patrimonio efectivo, al capital regulatorio, como también, a los activos ponderados por riesgo y al total de activos de las empresas bancarias. Cuando un banco efectúa aportes a sociedades filiales o de apoyo al giro o asigne capital a una sucursal en el exterior, su patrimonio efectivo se calculará aplicando las normas generales de consolidación que establezca la Superintendencia.

Además convendría contemplar en una nueva disposición que se introduzca a la legislación bancaria, para lo cual se sugiere signarla bajo la denominación artículo 66 bis, los conceptos de riesgo de crédito, riesgo de mercado y riesgo operacional. También correspondería armonizar esta disposición con lo previsto en el artículo 56 relativo a la prohibición de repartir dividendos con cargo a utilidades del ejercicio o fondos de reserva, en los términos que se consignarán en la sección 3.3. Por último y acorde con las normas y principios vigentes de Basilea, se plantea considerar la alternativa que permita a las empresas bancarias utilizar mediciones estándares de los riesgos de crédito, de mercado y operacional, para fines de determinar su requerimiento de capital en los términos y condiciones que se establezcan por parte de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras quien debería considerar para ello las pautas y criterios que se establezcan por parte del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Con tal objeto, la Superintendencia previo acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de Chile, quedaría facultada para establecer los ponderadores y factores de conversión de riesgo, la aplicación de clasificaciones de riesgo, los mitigadores admisibles y su valorización como también incluir otros parámetros tales como, riesgos de índole reputacional o estratégico y exigir a la respectiva empresa bancaria que deba justificar un objetivo interno de capital acorde con sus riesgos específicos y modelos de tensión. d) Constitución de reserva de capital anticíclica


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Aparte de lo expuesto y como se señaló precedentemente, las directrices de Basilea III sugieren contemplar también la creación de una reserva de capital anticíclica con el objeto de cubrir los riesgos y contingencias provenientes del ciclo económico. En el evento que así se determine, se estima que en lo referente a la constitución de dicha reserva como asimismo el nivel al que ascendería dentro del límite máximo que se sitúa en hasta 2,5% de sus activos ponderados por riesgo, correspondería aplicar el mismo procedimiento descrito en el artículo 67 de la Ley General de Bancos, por lo que se sugiere otorgar esta facultad a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, la que debe contar con el acuerdo favorable adoptado por el Consejo del Banco Central de Chile, de manera que ambas autoridades cuyas funciones se vinculan directamente con la estabilidad del sistema financiero, puedan determinar la aplicación de esta nueva reserva conforme a las situaciones específicas que se presenten; establecer su límite máximo; y, el plazo para enterarla, entre otras condiciones. En este sentido y dado su carácter de eventual, se sugiere contemplar esta facultad legal en un nuevo artículo 66 ter que se introduciría en la Ley General de Bancos del siguiente contenido: “La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, previo acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de Chile, adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrá, mediante norma general, requerir la constitución de una reserva de capital anticíclica hasta por 2,5% de sus activos ponderados por riesgo siempre que determine que el nivel de crédito agregado en la economía ha crecido en exceso respecto del parámetro que se haya establecido en dicha norma general, en términos tales que pueda comprometer la solvencia de las empresas bancarias. En la misma resolución, junto con fijarse el porcentaje al que ascenderá dicha reserva, se establecería su plazo de constitución el que no podría ser inferior a 6 meses. En todo caso, esta reserva sólo podría enterarse mediante la emisión de acciones de pago que correspondan a aumentos de capital de la respectiva empresa bancaria”. e) Activos ponderados por riesgo En cuanto al artículo 67 de la Ley General de Bancos que establece las categorías de los activos de un banco para efectos de su ponderación por riesgo, se estima que sería necesario introducir adecuaciones a dicho precepto considerando las modificaciones incorporadas en los principios y directrices vigentes de Basilea, sin perjuicio de la facultad que se otorga en ese precepto legal a la Superintendencia, previo acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de Chile, ya que ese procedimiento ha resultado exitoso hasta esta fecha. No obstante, se sugiere considerar la conveniencia de suprimir la limitación que se establece en orden a que en uso de esa atribución legal sólo se pueda subir o bajar un solo nivel en un mismo período anual, sin que deba requerirse que se aplique la excepción que se contempla en esa norma, en lo referente a que para hacerlo, se exija del acuerdo favorable adoptado por el Consejo del Banco Central de Chile que cuente con la unanimidad de los Consejeros en ejercicio. Si bien se entiende el ámbito de dicha limitación en cuanto a restringir la facultad conferida a las citadas autoridades públicas en la época en que se dictó la Ley 19.528, en armonía con lo dispuesto en el artículo 19 números 21 y 26 de la Carta Fundamental, también debe considerarse que al


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exigirse que esta resolución deba adoptarse mediante norma de carácter general y sujeta al cumplimiento del procedimiento señalado, se atenúan las prevenciones que se consideraron en esa época. En este mismo contexto, se plantea también considerar la conveniencia en orden a que en la calificación que deba efectuar la Superintendencia en los términos expuestos, se consideren las circunstancias particulares de un sector de la actividad económica u otros factores de índole objetivos que permitan diferenciar estas situaciones sin que en caso alguno, ello pueda constituir algún tipo de discriminación arbitraria.

Además y conforme a lo expresado, en lo concerniente al citado artículo 67 de la Ley General de Bancos que contiene las ponderaciones de riesgo, se plantea analizar la pertinencia de introducir una categoría especial o incluir en la categoría 4, a los créditos que se otorguen a aquellas empresas que sean emisores de valores de oferta pública siempre que mantengan una clasificación de riesgo no inferior a BBB+, por la menor ponderación que se les atribuiría para estos efectos en razón de sus propias características.

Por último, también convendría considerar el planteamiento antes expuesto en orden a contemplar la posibilidad de que los bancos puedan operar con modelos internos para cada uno de los riesgos del Pilar I, como asimismo, otorgar a la Superintendencia la facultad que le permita requerir a las empresas bancarias un objetivo de capital interno, basado en sus propios riesgos y modelo de negocios en los términos del denominado Pilar II. f) Bonos convertibles en acciones

En cuanto a la emisión de bonos convertibles en acciones, se sugiere considerar en la propuesta de redacción del artículo 55 bis que se propone introducir a la Ley General de Bancos ciertos elementos fundamentales aplicables a esta clase de valores de oferta pública, de manera que puedan ser considerados para fines de capital regulatorio en términos concordantes con las directrices de Basilea III, teniendo presente que esta materia si bien se encuentra regulada en términos generales en la Ley sobre Sociedades Anónimas y su Reglamento, no se ajustaría en su aplicación a las empresas bancarias para los fines específicos que se mencionaron precedentemente.

Los elementos descritos se refieren a autorizar la emisión de bonos convertibles en acciones para los fines previstos en el Título VII de la Ley General de Bancos; contenerse en las condiciones de emisión de estos valores las menciones esenciales en cuanto a ser de plazo indeterminado, que los intereses que devenguen sólo sean exigibles en la medida que la empresa bancaria tenga utilidades líquidas en el ejercicio respectivo, que sus tenedores sólo tengan la opción de convertirlos en acciones previo acuerdo de la Junta respectiva y con la autorización previa de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

En todo caso, debería disponerse también, que dichos bonos se convertirán por el sólo ministerio de la ley en acciones de la respectiva empresa bancaria, en los casos que la empresa bancaria se encuentre en alguna de las situaciones de inestabilidad financiera prevista en el artículo 118; deba presentar proposiciones de convenio en los


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términos del artículo 122; que dicha Superintendencia aplique algunas de las prohibiciones contempladas en el artículo 20 o haya designado inspector delegado o administrador provisional en los términos del artículo 24 de la Ley General de Bancos. También procederá dicha conversión en el evento que el Banco Central de Chile proceda a renovar un crédito de urgencia que le haya concedido conforme a lo dispuesto en el artículo 36 N° 1 de su legislación institucional. g) Situación especial en caso de situaciones imprevistas de estabilidad económica que afecten al sistema bancario

También convendría considerar para fines de establecer un tratamiento específico en la ley a aquellas situaciones de inestabilidad económica que se traduzcan en disminuciones del coeficiente del capital regulatorio que se exige a las empresas bancarias, las que se denominan genéricamente “situaciones de estrés financiero”, tales como, caídas bruscas en el precio de los activos por efectos del ciclo económico, incrementos relevantes en el desempleo o disminuciones en los niveles de ingreso disponible de las personas, como asimismo, interrupciones en el financiamiento externo, entre otras.

Con tal objeto y por tratarse de situaciones imprevistas que podrían calificarse inclusive como provenientes de fuerza mayor, en armonía con las directrices de Basilea III, se propone que en tales casos la Superintendencia, previo informe favorable del Banco Central de Chile en orden a concurrir alguna de las circunstancias antedichas, pueda autorizar a la empresa bancaria respectiva a que presente un plan de capitalización destinado a dar cumplimiento a los límites regulatorios dentro de un plazo de un año sin que le sea aplicable en el intertanto lo previsto en el artículo 68 de la Ley General de Bancos.

Para los fines expresados, correspondería incorporar un nuevo inciso al citado artículo en los términos expuestos, para lo cual se consignaría que no obstante lo previsto en esa disposición legal, la Superintendencia previo informe favorable del Banco Central de Chile en orden a que concurre alguna situación imprevista que afecte la estabilidad económica, pueda autorizar a las empresas bancarias que como consecuencia de ella se encuentren en la situación contemplada en este artículo, a que enteren el déficit dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que se haya producido. Será aplicable en este caso lo previsto en el artículo 118 en lo concerniente al procedimiento de capitalización y el plazo a que se alude en esa disposición se aplicará a contar de la fecha de la resolución que dicte la Superintendencia. h) Disposiciones transitorias

Aparte de lo expuesto precedentemente correspondería considerar la gradualidad en la aplicación en nuestro país de las directrices consagradas en Basilea III, especialmente en cuanto a la exigencia del nuevo capital regulatorio, lo que conllevaría necesariamente a establecer una o más disposiciones transitorias que permitan alcanzar razonablemente dichos estándares internacionales, teniendo presente que en la Unión Europea se ha contemplado para ello un plazo no inferior a cinco años.

En este sentido y siguiendo en los criterios expuestos, como asimismo, las pautas generales que se han aplicado en legislaciones anteriores al sector bancario en


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este tipo de materias, correspondería otorgar amplias atribuciones a la Superintendencia, que le permitan requerir la presentación de un plan de adecuación a las empresas bancarias que se encuentren en esa situación, de manera de facilitar el cumplimiento efectivo a la nueva normativa en el plazo máximo que se establezca en la ley. 4.3 Otras modificaciones que correspondería efectuar a la Ley General de

Bancos como consecuencia de incorporar el concepto de capital regulatorio

La introducción del concepto capital regulatorio al Título VII de la Ley General de Bancos sobre relación entre activos y patrimonio de las instituciones financieras, especialmente, en lo que se refiere a la opción descrita que se les otorgaría de emitir bonos convertibles en acciones para fines de enterar la reserva de conservación de capital que se agrega, conduciría en opinión del suscrito a considerar para fines de los márgenes y limitaciones que se contemplan en diversos artículos de la Ley General de Bancos dicho capital regulatorio en reemplazo del patrimonio efectivo.

Sin embargo, para los fines precedentemente indicados, atendido de que se trata de un cuasi capital la porción proveniente de la colocación de los citados valores mobiliarios, para fines de considerar el capital regulatorio de la respectiva empresa bancaria, convendría deducir de éste la parte correspondiente al monto de los bonos convertibles en acciones mientras no se haya ejercido la opción respectiva.

Además, para efectos de la constitución de la reserva técnica y la garantía legal que se otorga a los depositantes y acreedores a la vista a que se refiere la letra a) del artículo 65 de la Ley General de Bancos, como también, de la obligación que se impone al Banco Central de Chile en orden a otorgar liquidez a la empresa bancaria que se encuentre en las situaciones previstas en los párrafos segundo y tercero del Título XV de la Ley General de Bancos, se sugiere conservar el actual límite vinculado al patrimonio efectivo de la empresa bancaria con el fin de no incrementar los riesgos que asumiría dicha Institución en cumplimiento de esta obligación legal.

También con el mismo propósito antedicho correspondería revisar el contenido de otras disposiciones legales que se refieren específicamente a las exigencias que se establecen en las letras a) y c) del artículo 35 bis de la Ley General de Bancos, aplicables a las empresas bancarias que se encuentren en las situaciones previstas en esa disposición vinculadas con el riesgo sistémico.

En este aspecto, se propone considerar el nuevo capital regulatorio de manera que los guarismos que se indican en ella de 8% y 14% de los activos ponderados por riesgo, se sustituyan por 10,5% y 16% del capital regulatorio. En lo referente a la letra c) correspondería sustituir el concepto patrimonio efectivo por el de capital regulatorio.

En cuanto al artículo 49 N° 11 de la Ley General de Bancos que se refiere a la denominada en doctrina fusión impropia y trata del caso excepcional en que se permite a una empresa bancaria adquirir acciones de otra para ese solo efecto jurídico, se sugiere sustituir la letra d) de esa disposición legal que hace referencia al patrimonio efectivo por la de capital regulatorio y el porcentaje del 10% incrementarlo al 12% de dicho capital regulatorio.


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En el artículo 51 se sugiere remplazar la cita que se efectúa al patrimonio efectivo por la de capital regulatorio, como también, las proporciones que se contienen del 12% y 10% de sus activos ponderados por riesgo por las de 14% y 12%, respectivamente.

En el artículo 56 sobre la prohibición de repartir dividendos, cabe considerar que al hacerse referencia en el nuevo concepto de capital regulatorio que se contemplaría en el artículo 66 a lo concerniente a la proporción relativa a la reserva de conservación de capital, también pasaría a ser aplicable la restricción de repartir dividendos en caso de déficit en la constitución de dicha reserva, lo que se ajusta a las directrices de Basilea III. Sin perjuicio de lo expuesto, se plantea a título de alternativa autorizar excepcionalmente a aquellas empresas bancarias que cuenten con un mínimo superior a 500 accionistas y previa autorización de la Superintendencia, el reparto del dividendo mínimo obligatorio por el equivalente al 30% de la utilidad líquida del ejercicio.

En el artículo 61 correspondería también adecuar esa disposición al nuevo concepto de capital regulatorio y a su vez, incrementar las proporciones que se contienen, considerando que dicho capital ascendería en adelante al 10,5% de los activos ponderados por riesgo.

En el Título VII debería considerarse el contexto ya propuesto sobre capital regulatorio para fines de incluirlo en el artículo 66, como también, introducir los nuevos artículos 66 bis y 66 ter, relativos a la constitución de la reserva de conservación de capital y la reserva anticíclica, respectivamente, introducir lo concerniente a los modelos internos y la facultad que se otorgaría a la Superintendencia para requerir a las empresas bancarias un objetivo de capital interno en los términos ya expuestos a título de artículo 66 cuater, efectuar las modificaciones sugeridas al artículo 67 y agregar en el artículo 68 referente a las sanciones lo relativo al capital regulatorio y la excepción que se contempla en el numeral 4.2.1.7 precedente.

En el artículo 80 sería pertinente también adecuar las referencias al patrimonio efectivo a que se alude en los números 1 y 2 de esa norma legal que regula la inversión en el exterior de las empresas bancarias constituidas en Chile de que trata el numeral 21) del artículo 69 de la Ley General de Bancos. Cabe hacer presente que la referida inversión, al igual que la efectuada en las clases de bienes a que se refieren los numerales 15) sobre constitución de sociedades filiales en el país; 22)y 23) sobre bienes inmuebles y muebles necesarios para el funcionamiento de la empresa bancaria, quedan sujetas al margen global contemplado en el inciso segundo del citado artículo 69 que dispone textualmente que el conjunto de las referidas inversiones no pueden exceder del total de su capital pagado y reservas, esto es, de su capital básico. En este último aspecto, se sugiere considerar la revisión de este límite global tratándose de su aplicación a la inversión que se efectúe en el exterior por parte de las empresas bancarias chilenas, a que se refiere el numeral 21) ya citado.

En el artículo 84 números 1 y 2 relativo a los márgenes de crédito generales y a personas relacionadas con la empresa bancaria, correspondería sustituir las referencias al patrimonio efectivo por las del capital regulatorio, lo mismo que en la letra a) del N° 5 de ese artículo que limita la adquisición de bienes recibidos en pago por parte de una empresa bancaria.


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En el artículo 118 sobre capitalización preventiva, sería pertinente incorporar para fines de la presunción que se establece sobre inestabilidad financiera, a continuación de las letras a) y b), lo concerniente a la reducción del capital regulatorio.

Lo mismo es aplicable a las presunciones sobre problemas de solvencia que obligan a proponer un convenio y que se contienen en las letras a) y b) del artículo 122 de la Ley General de Bancos.

También debería considerarse lo referente al capital regulatorio en el inciso penúltimo del artículo 124, que al hacer referencia al convenio tipo de capitalización de créditos, establece un límite de patrimonio efectivo no inferior al 12% de los activos ponderados por riesgo.

Por último en el artículo 140 se sugiere sustituir en su inciso tercero la expresión patrimonio efectivo por la de capital regulatorio. 4.4 Normas sobre Gobierno Corporativo

Otro aspecto que se sugiere considerar en una futura modificación de la legislación bancaria, sin perjuicio de las atribuciones reglamentarias de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en esta materia a que se alude concretamente en el artículo 43 del Título III de la Ley General de Bancos, sobre Reglas Generales Aplicables a los Bancos y su Administración, se refiere a incorporar en esa legislación, una normativa específica atinente al gobierno corporativo que delimite las responsabilidades del Directorio de la empresa bancaria o del Órgano equivalente, en aquellos elementos que inciden directamente en su estructura organizativa para fines de resguardar la adecuada gestión de la entidad bancaria, especialmente en lo concerniente a sus riesgos, como asimismo, contemplar la prevención de conflictos de intereses.

Si bien esta materia se encuentra regulada en términos generales en la legislación sobre sociedades anónimas y aun cuando la propia Ley General de Bancos faculta a la citada Superintendencia para impartir normas específicas, se estima del caso puntualizar a título de deber legal del Directorio, el establecimiento de ciertas pautas o reglas mínimas que inciden directamente en la administración superior de la empresa bancaria que se encuentra confiada a dicho Órgano y que deben ser observadas por éste, atendidas las especiales características que reviste esta actividad, de manera que su vulneración constituya una trasgresión de un precepto legal imperativo con la consiguiente responsabilidad que se genera para los Directores.

Por consiguiente y sin perjuicio de la normativa legal aplicable a las empresas bancarias contenidas en la Ley General de Bancos y en la Ley sobre Sociedades Anónimas, como asimismo, en la regulación establecida por la Superintendencia, se sugiere contemplar en la ley ciertas funciones de carácter indelegable por parte del Directorio y que se refieren especialmente a los siguientes aspectos:

• La supervisión, control y evaluación periódica de la eficacia del sistema del gobierno corporativo, como asimismo, la adopción de las medidas necesarias para resolver las deficiencias que se presenten.


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• Aprobar y supervisar la aplicación de los objetivos institucionales y su estrategia de riesgos, en los aspectos relativos al riesgo de crédito, de liquidez, operacional y de mercado, en el contexto de la responsabilidad que se le asigna legalmente. En este ámbito, constituye un deber del Directorio aprobar los reglamentos, manuales de procedimientos y funciones relativos a estas materias; velar por la adecuada diversificación de la cartera de créditos e inversiones conforme a la política general que haya establecido; aprobar el código de ética, el sistema de control interno y la estructura aplicable a la gestión de riesgo de crédito; conocer, aprobar o ratificar en su caso las actuaciones de los personeros de la empresa bancaria que excedan los límites establecidos en materia crediticia, como también, los planes de contingencia en caso de presentarse escenarios extremos; pronunciarse sobre los informes que elabore el área de administración de riesgo; y, aprobar las metodologías destinadas a identificar, medir, controlar y efectuar el seguimiento del riesgo de crédito, entre otras actuaciones.

• Establecer las pautas y política aplicables a la divulgación de información

relevante de la institución entre las cuales debe contenerse las relativas a remuneraciones y otros beneficios contemplados para el Directorio y al cumplimiento de las políticas de gobierno corporativo.

Con esta finalidad, se propone complementar el artículo 46 de la Ley General de

Bancos en los términos consignados precedentemente, sin perjuicio de la facultad que compete a la Superintendencia para dictar la normativa general aplicable a esta materia.

4.5 Modificaciones a la Ley 20.345 en lo referente a la regulación y supervisión de Entidades de Contraparte Central que integren el sistema de pagos bancario

La normativa de Basilea III introdujo diversos perfeccionamientos a la regulación de riesgo de contraparte frente a las entidades o instituciones con las que se realizan operaciones vinculadas con productos derivados, con la finalidad de que se les asigne el capital necesario para cubrir el riesgo que asumen por la vía de adecuar la gestión de ese riesgo específico, reducir la denominada prociclicidad y otorgar incentivos adicionales para que las empresas bancarias compensen sus contratos derivados OTC en Entidades de Contraparte Central.

En las mencionadas directrices de Basilea III se ha estimado que los propósitos indicados se obtienen por medio de la introducción de factores de riesgo más exigentes en términos similares a los que se contemplan para fines de cubrir el riesgo de mercado y de contraparte que se generan en ese mismo tipo de operaciones. Además se sujeta a las empresas bancarias a nuevos requerimientos de capital para cubrir las pérdidas que pudieran generarse por concepto de variaciones en el valor de mercado del riesgo vinculado a la contraparte, asociados a su calificación crediticia. El objetivo de estas medidas es el de incentivar que una parte significativa de los derivados OTC, incluyendo los derivados de crédito, se compensen a través de Entidades de Contraparte Central, al exigírseles menores requerimientos de capital para las operaciones de derivados cuyas órdenes de compensación se cursen a través de estos sistemas en desmedro de aquellas que se negocien por la vía bilateral.


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Este nuevo marco regulatorio que incentiva la intermediación de valores a través de Entidades de Contraparte Central y que a su vez exige menores requerimientos patrimoniales a las instituciones financieras que canalizan sus operaciones a través de estas Entidades, se basa fundamentalmente en reconocer el rol efectivo del supervisor encargado de establecer la normativa y supervisar su cumplimiento.

Cabe consignar que los sistemas de liquidación de valores constituyen componentes fundamentales de la estructura de los mercados financieros e inciden en el rol que ejercen los bancos centrales y otros organismos supervisores encargados del adecuado funcionamiento del sistema financiero y del mercado de valores, especialmente en lo concerniente a las denominadas Entidades de Contraparte Central.

En este sentido conviene señalar que en nuestro país el sistema de compensación y liquidación de instrumentos financieros se encuentra regulado en la ley 20.345 que entró a regir en el mes de junio del año 2009, y en virtud de la cual se encomendó a la Superintendencia de Valores y Seguros velar por el cumplimiento de esa ley y las normas que la complementen, como asimismo, fiscalizar a las sociedades administradoras, en los términos contemplados en la legislación orgánica que rige a ese Organismo según se expresa en su artículo 2°.

En la citada legislación se establecen las normas aplicables a los sistemas de compensación y liquidación de instrumentos financieros, entendiéndose por tales el conjunto de actividades, acuerdos, participantes, normas, procedimientos y mecanismos que tengan por objeto consignar y liquidar órdenes de compensación.

Asimismo, en ese texto legal se regula la participación que le corresponde al Banco Central de Chile en cumplimiento de su objeto de velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos, como también, de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, ya que en dichos sistemas de compensación se permite también que participen las empresas bancarias sujetas a su supervisión. Sin embargo, debe dejarse constancia desde ya que la regulación asignada a las participaciones de las citadas instituciones públicas en esta materia es diametralmente distinta, por cuanto mientras se requiere del informe previo favorable del Consejo del Banco Central de Chile para fines de aprobar las normas de funcionamiento de la Entidad de Contraparte Central o sus modificaciones, en el caso de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras se exige únicamente su consulta previa a la aprobación de las referidas Normas, la que en caso alguno tiene carácter vinculante para la Superintendencia de Valores y Seguros en su carácter de entidad normativa y supervisora de dicho sistema.

Cabe consignar que este distinto tratamiento establecido para el Banco Central de Chile se contempló al analizarse el entonces proyecto de ley en su segundo trámite constitucional, en la Comisión de Hacienda del Senado, con motivo de los planteamientos efectuados en ese sentido por el propio Banco Central de Chile, según consta de la indicación N° 11 bis que presentó el Ejecutivo y cuyo análisis y contenido se encuentran tratados en las páginas 187 y siguientes del denominado Nuevo Primer Informe de la Comisión de Hacienda del Senado, lo que dio origen al Oficio Ordinario N° 2892 de fecha 19 de enero de 2009 del Instituto Emisor y el texto que en definitiva fuera aprobado del artículo 10 de la Ley 20.345.


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Sin entrar a calificar el mérito de esta distinción legal y sus fundamentos, se estima que debería considerarse en este proyecto reforzar el rol asignado a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en todas aquellas materias vinculadas con el sistema de pagos bancario y que impliquen la participación de tales empresas, por cuanto su intervención a título de agentes liquidadores en estos sistemas especiales de compensación y liquidación, como también, a través del funcionamiento de las entidades de contraparte central que integren, obedece a que por su intermedio se pagan y compensan directamente operaciones propias de su giro efectuadas por las empresas bancarias sujetas a supervisión por parte de la mencionada Superintendencia.

En consecuencia, si bien puede entenderse el contexto regulatorio de la Ley 20.345 en cuanto a que participan también en carácter de agentes liquidadores en los sistemas de compensación y liquidación, aparte de las empresas bancarias, conforme al artículo 21 de esa legislación, los agentes de valores, los corredores de bolsa de valores y de productos como también las demás personas que pueda autorizar la Superintendencia de Valores y Seguros por norma de carácter general, y que se encargue a dicha Superintendencia su supervisión con el fin de favorecer una aplicación uniforme y no discriminatoria de la normativa y regulación que se dicte atendida la participación de diversos agentes económicos, no parecería conveniente extender esta aplicación en el evento que en el respectivo sistema de compensación y liquidación intervengan únicamente empresas bancarias que se encuentran sujetas a la regulación y supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, cuyo contenido y alcance se analizó pormenorizadamente en una sección anterior de este estudio y que difiere por lo tanto del rol y de las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Valores y Seguros.

En este aspecto, debe considerarse que los sistemas de pagos son un componente esencial de la infraestructura económica y financiera del país y su adecuada operación permite que las transacciones que se efectúen por parte de los diversos agentes se cumplan en forma íntegra, segura y oportuna. De esta manera, los sistemas de pagos involucran consecuentemente riesgos para sus participantes que pueden traducirse en problemas de estabilidad financiera o de solvencia en el sistema bancario, por lo que constituye una preocupación esencial de los bancos centrales lo referente al normal funcionamiento de los sistemas de pagos, en el cual las empresas bancarias cumplen una participación preponderante.

Por lo expuesto, sería conveniente que, en concordancia con las directrices de Basilea III, se complemente la normativa contenida en el artículo 10 de la Ley 20.345 de manera de encomendar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras la regulación y supervisión de dichos sistemas que contemplen la participación de Entidades de Contraparte Central siempre que se encuentren integrados únicamente por empresas bancarias.

A título ilustrativo, conviene hacer referencia a la sociedad de apoyo al giro que debieron constituir las empresas bancarias para fines de establecer la entidad que opera bajo la razón social COMDER Contraparte Central S.A. y que conforme a lo que se propone precedentemente quedaría sujeta a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.


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El inicio de las operaciones de dicha entidad sin duda redundará en importantes beneficios al sistema financiero chileno, tales como la reducción del riesgo sistémico a partir de la compensación centralizada de contratos y la implementación de modelos de riesgos basados en el uso de garantías, por lo que se sugiere armonizar la legislación antedicha con las nuevas directrices de Basilea III en los términos ya consignados. 4.6 Perfeccionamientos a la Estructura Orgánica de la Superintendencia de

Bancos e Instituciones Financieras

Tal como se indicó precedentemente, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras cuya organización y naturaleza jurídica se encuentra regulada en el Título I de la Ley General de Bancos, es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica de duración indefinida que se rige por esa ley y que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda.

A título de carácter distintivo de esta institución de naturaleza descentralizada, cabe consignar que conforme al artículo 8° de esa legislación los recursos para el funcionamiento de la Superintendencia son de cargo de las instituciones fiscalizadas y que asimismo se fija la cuota que corresponde a cada una de ellas, conforme a los términos que se establecen en ese mismo artículo. No obstante lo previsto en el artículo 1° en orden a que la Superintendencia en su carácter de institución de derecho público, no se considera como integrante de la Administración Orgánica del Estado ni le son aplicables las normas generales o especiales que rigen al sector público, lo cierto es que en su carácter de institución a la que le es aplicable la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, queda sujeta a esa normativa con la particularidad de tratarse de un organismo descentralizado y conjuntamente con ello se ha limitado su autonomía presupuestaria.

En el último tiempo y especialmente con motivo de la situación que afectó al mercado de valores chileno a raíz de la falsedad en la información que fuera proporcionada a los inversionistas por la empresa La Polar S.A. en su carácter de emisor de valores de oferta pública, se han planteado diversas iniciativas destinadas a reforzar la autonomía de las Superintendencias del área financiera y que son acordes por lo demás, con lo planteado por organismos internacionales.

Entre estas iniciativas destaca la referida a establecer para dichas Superintendencias un modelo de Agencias Regulatorias Independientes, lo que fue considerado en el “ Informe para la Supervisión Financiera”, también denominado Informe de la Comisión Desormeaux, que fuera presentado al Ministerio de Hacienda en el año 2011, con el propósito de sustituir la forma de gobierno unipersonal de esas Superintendencias, que es propia de un organismo administrativo en que el nombramiento de la autoridad que lo dirige es de exclusiva confianza del Presidente de la República y aparte de ello tampoco cuentan con independencia funcional y presupuestaria del Gobierno, por otro distinto de carácter colegiado, basado en el mencionado modelo de agencias regulatorias independientes.

En este aspecto, se ha formulado por parte de ciertos analistas el planteamiento de homologar la naturaleza de las Superintendencias del área financiera a la composición y organización establecida para el Consejo del Banco Central de Chile en


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la Ley Orgánica Constitucional que lo rige. Sin embargo, corresponde precisar que la autonomía y carácter técnico asignados a dicho Órgano del Estado, radican en la propia Carta Fundamental que lo define como tal en sus artículos 108 y 109, por lo que el desafío jurídico que se presenta es el de configurar una mayor autonomía para dichas Superintendencias sin tener que reformar la Constitución Política de la República y el régimen administrativo general.

En efecto, en el orden administrativo, las Superintendencias aludidas quedan comprendidas en la norma general contemplada en el artículo 38 de la Constitución Política referente a la organización de la administración pública a cargo del Presidente de la República, en la función que le compete de ejercer el Gobierno y la Administración del Estado.

Tal como se expresó, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y las demás Superintendencias del área financiera, al contar con personalidad jurídica y patrimonio propio, revisten el carácter de organismos descentralizados que conforman la Administración del Estado.

Para fines de conferirles una mayor autonomía dentro del contexto mencionado, sería conveniente considerar en la estructura de una eventual agencia reguladora independiente de naturaleza colegiada, ciertas premisas fundamentales que corresponden a dotarlas de amplia autonomía en sus decisiones de manera de evitar injerencias de índole político; independencia del Gobierno en su financiamiento; que el nombramiento de las autoridades colegiadas que la dirijan no dependa exclusivamente del Poder Ejecutivo y que participe también el Senado; que las causales de remoción de sus miembros se encuentren específicamente reglamentadas de manera de evitar la discrecionalidad en su ejercicio; y, establecer procedimientos legales que obliguen a esas autoridades a proporcionar información periódica sobre el desarrollo de las funciones públicas asignadas y junto con ello contemplar procedimientos de revisión judicial de las principales decisiones que se adopten.

En el derecho administrativo las agencias reguladoras independientes corresponden a lo que se conoce bajo la denominación de instituciones públicas acentralizadas, calidad jurídica que se ha conferido en nuestro país al Consejo Nacional de Televisión y al Consejo para la Transparencia entre otras.

De esta manera, las Agencias independientes se caracterizan por tratarse de organismos públicos insertos en la Administración del Estado que disponen de un mayor grado de autonomía frente al Gobierno y la potestad presidencial, por ejercer su acción en ámbitos de trascendencia económica, política o social en que resulta indispensable que exista amplia independencia en las decisiones que se adopten. Por consiguiente, a las denominadas agencias reguladoras independientes se les confiere un grado amplio de autonomía para fines del ejercicio de la función pública que se les encomienda y que es mayor que el asignado a los organismos denominados “autónomos”, que en estricto rigor en el derecho administrativo, corresponden a los descentralizados, condición que como se indicó reúnen las Superintendencias del área financiera.

En doctrina, las agencias independientes cuentan con autonomía frente al poder central en lo referente a sus decisiones, las que adoptan con especialización técnica y se


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les otorga un régimen jurídico que les permite actuar con oportunidad y eficiencia basado en independencia presupuestaria y operativa.

En síntesis, se ha entendido que este tipo de entidades jurídicas corresponden a organizaciones de carácter institucional que ejercen labores propias e inherentes a la administración del Estado conforme a un estatuto jurídico propio que les otorga autonomía frente al Poder Ejecutivo, con la finalidad de que ejerzan sus funciones públicas y adopten sus decisiones en forma independiente.

Los sistemas legales en el derecho comparado, contienen tres elementos distintivos de las agencias reguladoras independientes y que corresponden a los de naturaleza funcional, lo que implica excluirlas de las directivas gubernamentales y dotarlas de potestades normativas independientes; de índole personal, por la vía de contemplar procedimientos de designación de las autoridades superiores con participación del Poder Ejecutivo y Legislativo, como asimismo, contemplar restricciones para su remoción; y, por último, aquellas normas complementarias destinadas fundamentalmente a establecer una organización administrativa y presupuestaria idónea para el cumplimiento de los fines asignados a la institución pública. De esta manera, se precave que las decisiones se adopten en un contexto de políticas públicas preestablecidas con prescindencia del gobierno. 15

Este planteamiento jurídico fue considerado por la Comisión de Supervisión Financiera, a la que se hizo mención precedentemente, al plantear la conveniencia de avanzar en la reforma del sistema de Superintendencias del área financiera, especialmente, en lo que se refiere al nombramiento y remoción de sus autoridades superiores.

En todo caso, debe tenerse presente a título de precedente internacional, que el concepto de autoridades reguladoras independientes se ha desarrollado en algunos de los países que conforman la OCDE, especialmente en el sector de telecomunicaciones y también en el ámbito financiero, a las cuales se les exigen especialmente normas sobre gobiernos corporativos para sus autoridades colegiadas bajo la forma jurídica de una Comisión, lo que incrementa su independencia y carácter técnico en la adopción de sus decisiones; participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la designación de sus miembros; contemplar períodos de designación para los nombramientos de estas autoridades que les permitan ejercer efectivamente sus funciones, los que oscilan generalmente entre cinco y ocho años; dotarlos de autonomía en el financiamiento de la institución; contemplar normas sobre “accountability” con el propósito de otorgar amplia difusión y transparencia a sus decisiones de modo que permitan conocer los fundamentos y criterios que se utilizan en el ejercicio de sus funciones públicas y calificarlas, como asimismo, proporcionar informes públicos y periódicos sobre la gestión institucional; y por último, establecer los procedimientos de revisión judicial de sus decisiones.

En nuestro país y en concordancia con los planteamientos formulados por la citada Comisión, el Gobierno anterior con el propósito de perfeccionar la estructura orgánica y reforzar la autonomía que le ha sido conferida por ley a la Superintendencia de Valores y Seguros, en los términos del Decreto Ley 3.538 de 1980 que contiene la 15 “Elementos para la discusión sobre Agencias Independientes en Chile. El caso de las Superintendencias” Luis Cordero Vega y José Francisco García.


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Ley Orgánica de esa Superintendencia, envió al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea la Comisión de Valores y Seguros, Boletín 9015-105, que se encuentra radicado actualmente en el Senado en segundo trámite constitucional.

Conforme a dicho proyecto de ley, se sustituiría la organización institucional de gobierno unipersonal asignada a esa Superintendencia, para transformarla en una Comisión, regida por una estructura colegiada, sin perjuicio de mantener su condición de servicio público descentralizado y especializado, para los fines previstos en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Lo expresado, resguardaría también la autonomía legal de que ha sido investida la mencionada Superintendencia y el carácter técnico de sus decisiones, al contar con diversidad de criterios y experiencias en la adopción de aquellas decisiones particularmente relevantes en el ejercicio de su facultad de supervisión del mercado de valores y demás entidades sujetas a su fiscalización, como también de las normas y regulaciones que dicta y que son aplicables a dicho mercado.

Se estima por las razones expuestas que dicho proyecto constituye un importante avance en el contexto del establecimiento de agencias reguladoras independientes de la naturaleza jurídica ya indicada, aun cuando sería conveniente considerar los demás elementos jurídicos que caracterizan a estas entidades.

En el caso de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras corresponde consignar que en un eventual proyecto de ley sobre esa misma materia, aparte de asignársele a su autoridad superior la naturaleza jurídica de una Comisión y establecer específicamente las causales de remoción de sus miembros, sería conveniente considerar lo referente a otorgarle una mayor autonomía presupuestaria, teniendo presente especialmente lo establecido en el artículo 8° de la Ley General de Bancos, que impone a las propias instituciones fiscalizadas la obligación de proveer los recursos necesarios para el funcionamiento de esa Superintendencia, lo que se aviene por lo demás con las recomendaciones de los organismos internacionales sobre Agencias Reguladoras independientes.

Por último, conviene hacer presente que constituiría una instancia propicia para analizar estos temas, el estudio que corresponderá efectuar con motivo del proyecto de ley destinado a incorporar las normas de directrices de Basilea III en la legislación bancaria chilena y que ha sido anunciado por las autoridades del Ministerio de Hacienda. 4.7 Revisión de la Normativa Aplicable al Convenio de Acreedores

En el contexto de las medidas para regularizar la situación de las empresas bancarias en el Párrafo Segundo del Título XV de la Ley General de Bancos se reglamenta el convenio de acreedores, en carácter de procedimiento concursal extrajudicial, de naturaleza preventiva, y, en cuanto a su aplicación, sólo rige para aquellos acreedores que no sean de aquéllos que se califican a la vista cuyo concepto se precisa en el artículo 65 de la Ley General de Bancos.


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Con motivo de la dictación de la Ley 20.720 que estableció los nuevos procedimientos concursales generales que reemplazaron a la legislación sobre quiebras cuya vigencia se fijó a contar del día 9 de Octubre de 2014, se estima conveniente también revisar la legislación bancaria que trata sobre el citado procedimiento concursal de manera de perfeccionarla, respetándose en todo caso sus características antes descritas.

En este aspecto, resulta conveniente también analizar la situación concursal aplicable a los acreedores a plazo que gozan del privilegio de primera clase establecido en el artículo 2472 del Código Civil, como también, de los acreedores prendarios que son titulares de la preferencia de segunda clase constituida sobre créditos adeudados por la respectiva empresa bancaria teniendo presente que las nuevas disposiciones concursales les permiten votar en el convenio sin perder su preferencia, como también, establecer normas distintas para los acreedores lo que facilitaría la adopción de un convenio. Conviene tener presente que el convenio general o tipo que se establece en la legislación bancaria, corresponde al de capitalización de créditos de manera que de aprobarse por parte de los acreedores, permite continuar con las actividades de la empresa bancaria que se encuentre en situación de problemas de solvencia, lo que es acorde asimismo con las finalidades de la nueva legislación concursal en que se contempla un período de protección concursal en lugar de la suspensión de pagos a los acreedores que no sean a la vista.

Por último, convendría tratar lo referente a la situación de los acreedores de obligaciones conexas emanadas de operaciones de derivados sujetas a un contrato marco de aquellos reconocidos por el Banco Central de Chile de manera de otorgarles certeza jurídica en lo concerniente a su participación en el convenio de acreedores. 4.8 Consideraciones finales.

Por último, conviene señalar la importancia que reviste que en el caso de aprobarse esta reforma se contemplen las disposiciones transitorias que permitan otorgar gradualidad en su aplicación y dotar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de las facultades necesarias para fines que se efectúe una adecuada transición por las complejidades que reviste este tema, aun cuando conforme a la información pública entregada por esa Superintendencia, actualmente el patrimonio mínimo efectivo de las empresas bancarias sea superior al 10% de los activos totales ponderados por riesgo. En este sentido, convendría considerar la experiencia de los países que conforman la Unión Europea y especialmente de España.

Además y aun cuando sea materia de análisis el grado de flexibilidad que podría otorgarse a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para fines de que pueda aplicar la normativa de Basilea indicada en nuestro país sin que sea necesario en lo futuro establecer en la propia ley las regulaciones y limitaciones atinentes a esa materia, lo que además permitiría mantener permanentemente adecuada la legislación chilena con las normas y recomendaciones internacionales, se estima que resulta más armónico con las normas constitucionales y legales reseñadas en este Capítulo que rigen a la actividad bancaria, mantener las disposiciones generales en la propia ley, de manera que tales disposiciones solo puedan adecuarse en virtud de un estudio previo por parte de la autoridad y que dé origen a un proyecto de ley.


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Por otra parte y a título de conclusión, se estima pertinente mantener el rol

asignado al Banco Central de Chile en lo referente a la relación entre activos y patrimonio de las instituciones financieras, si se consideran las funciones públicas que se asignan a esa Institución en su carácter de prestamista de última instancia, como también, por las obligaciones que se le imponen en orden a proporcionar los fondos que sean necesarios para el pago de los depósitos y obligaciones a la vista en caso de que la empresa bancaria deba presentar proposiciones de convenio o en que se haya revocado su autorización de existencia y se encuentre sujeta al procedimiento concursal especial de liquidación forzosa.

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Capítulo 5

Banco Santander Chile El Camino hacia Basilea III

El Camino hacia Basilea III Banco Santander

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Capítulo 5. Banco Santander Chile. El Camino hacia Basilea III

I. Introducción – Fundamentos del Proyecto Basilea en Banco Santander Chile

En consideración a que el Grupo Santander es regulado por diversas entidades europeas como el Banco de España y el Banco Central Europeo que tienen las funciones de banco central y de supervisión o la European Banking Authority (EBA) y el propio Comité de Basilea, y que, además, Banco Santander Chile (BS Chile) consolida su capital con los de la matriz europea, localmente el banco se ha adherido al “Proyecto Basilea Corporativo” que busca adaptarse a las exigencias del Marco de Capital - Basilea III, pese a que domésticamente la regulación aún se mantiene en Basilea I.

Las autoridades chilenas anunciaron que durante el año 2015 se presentará al Congreso un proyecto que modifica la Ley General de Bancos. Esto constituirá un paso concreto para avanzar hacia Basilea III, más allá del cumplimiento regulatorio, para integrar en la cultura de la organización los cambios en la gestión del capital y en la medición de los riesgos que trae consigo el nuevo Marco de Capital - Basilea III.

En 2014 cumplimos, como BS Chile, más de 6 años de recorrido en este proceso de adaptación, trabajando en la construcción y mantenimiento tanto de modelos de decisión crediticia, como de bases de datos confiables y con profundidad histórica suficiente para estimar parámetros de riesgos que permitan calcular capital basados en Modelos Internos1.

En relación al Pilar I del Acuerdo de Basilea III, que considera el capital mínimo exigido por el regulador para afrontar al menos los riesgos de crédito, mercado y operacional, BS Chile ha puesto el foco en el desarrollo de Modelos Internos (o Enfoque Avanzado) para medir el riesgo de crédito de las carteras crediticias y dejar de lado las mediciones basadas en un Enfoque Estándar (que usa parámetros definidos por el regulador)2.

Es así como desde 2013 se cuenta con aprobación para las carteras Corporativas del Modelo de Relación Global (Corp MRG). Por su parte, las mediciones del Riesgo de Mercado basadas en Modelos Internos, cuentan con aprobación del Banco de España desde 2010, y en Riesgo Operacional, nos acogemos al Método Estándar.

Una vez que regulatoriamente en Europa las cosas se han venido estabilizando en función de la creación y consolidación del Banco Central Europeo como supervisor del sistema financiero de la zona Euro3, actualmente nos encontramos en una etapa

1 El Enfoque Avanzado corresponde a la medición de riesgos usando modelos internos de parámetros que se basan en el comportamiento histórico de las carteras. 2 Cabe precisar que en el Enfoque Estándar, es más explícito el que el regulador es quien fija los parámetros. No obstante, en Modelos Internos, la pérdida inesperada (que es la que se debe cubrir con capital), se debe estimar usando las curvas o fórmulas que provee el Marco de Basilea. 3 En noviembre 2014 el Banco Central Europeo, BCE comienza a desarrollar su rol de supervisor único. Aplicará el Mecanismo Único de Supervisión, MUS, que define el tipo de relación que tendrá el BCE con los supervisores locales, como lo es el Banco de España.


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decisiva, puesto presentaremos al Banco de España y al Banco Central Europeo la solicitud de utilizar Modelos Internos para el resto de carteras Mayoristas, Empresas y prácticamente todo el mundo del Retail.

Por otro lado, también se están estudiando los nuevos y mayores requerimientos del acuerdo de Basilea III en materia de liquidez vía análisis de impacto (cabe mencionar que el Banco Central de Chile presentó un borrador de la nueva norma de liquidez a la banca para que ésta formulara sus comentarios y, luego de su análisis, publicar la norma definitiva).

II. Algunos conceptos acerca del Acuerdo de Basilea III

Basilea III es un acuerdo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, dependiente del BIS4, cuyo principal objetivo es contribuir a la estabilidad del sistema bancario mundial, exigiendo que el capital de las entidades bancarias sea más sensible a los distintos tipos de riesgos en que éstas puedan incurrir.

El acuerdo consiste básicamente en tres grandes agrupaciones de conceptos a las que deben adaptarse los sistemas financieros de países cuyos Supervisores hayan decidido acoger el Acuerdo. Estas líneas de actuación son conocidas como “Pilares”, que son complementarios y que actúan de manera conjunta: Pilar I Define los requerimientos mínimos de Capital Regulatorio: Describe a detalle la Metodología de cálculo que se debe seguir para determinar y cubrir adecuadamente los riesgos del negocio bancario. En su esencia, define las metodologías de medición de los riesgos de crédito, mercado y operacional. Para Riesgos de Crédito, el Comité de Basilea determina 3 formas de medición: Método Estándar, basado en parámetros definidos por el regulador; IRB Básico, que considera modelos de pérdida esperada basados sólo en probabilidades de default (PD por sus siglas en inglés); y el IRB Avanzado, que agrega a este último, parámetros de Severidad (LGD, Loss given default) y un Factor de Conversión de Créditos (CCF) en sus modelos internos. En Riesgos de Mercado, el Comité define dos formas de medición: Método Estándar, que considera la aplicación de coeficientes de riesgo en función de la posición y la cartera, y se basa fundamentalmente en carteras subyacentes y vencimientos; y Modelos Internos basados en técnicas de medición de riesgos del tipo Valor en Riesgo (VaR).5 Finalmente, el Riesgo Operacional también presenta dos alternativas de medición: Método Estándar, que mide el capital en base al margen ordinario ajustado a líneas de negocio; y medición según Métodos Avanzados (AMA por sus siglas en inglés) que 4 Banco Internacional de Pagos (BIS, por sus siglas en inglés). 5 VaR: Método para cuantificar riesgos. Mide la máxima pérdida esperada en un intervalo de tiempo determinado, bajo condiciones normales del mercado y ante un nivel de confianza dado. Por ejemplo, un VaR 3 a 1 año, con un nivel de confianza del 95% significa que en 1 año, existe un 95% de probabilidad de que un inversor no pierda más de un 3% o que sólo habrá un 5% de los casos en los que el fondo podría perder más de un 3% en un año.


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divide la entidad en líneas de negocio y tipos de incidencia. Sobre éstas, se calculan pérdidas esperadas e inesperadas y se distribuyen según severidad y frecuencia. Cabe agregar que el regulador chileno, en sus Estudios de Impacto Cuantitativo (QIS por sus siglas en inglés) para avanzar hacia Basilea II, ha definido un Método Estándar Alternativo, que utiliza un indicador volumétrico para las líneas de Retail y Empresas basado en colocaciones. Pilar II Revisión supervisora del nivel de adecuación del capital: Nuevo rol entregado a los organismos reguladores del mercado potenciando sus facultades en cuanto a supervisión para que los bancos mantengan y demuestren una adecuada gestión del capital. En paralelo, incrementa la capacidad de las entidades para su autoevaluación del nivel de capital necesario para hacer frente a los riesgos del negocio, más allá de lo regulatorio, es decir, las necesidades de capital económico. Además, centra la supervisión en los procesos de Planificación, Presupuesto y pruebas de stress de capital por cada tipo de riesgo. Pilar III Información al Mercado: Mejora la transparencia de la información acerca de los riesgos asumidos por los bancos Las instituciones de países adheridos a Basilea, deben tener definidos gobiernos corporativos adecuados para todos sus procesos de capital y, anualmente, preparar y reportar un Informe de Relevancia Prudencial al regulador de su país.


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III. Proyecto Basilea – Banco Santander Chile

A partir de 2008, BS Chile focalizó sus esfuerzos en el rediseño de las funciones de Riesgos, concretamente, en el desarrollo de Modelos Internos (parámetros de riesgos de crédito IRB) a través de la creación de la función de Metodología, la que, además, desarrolla y calibra Modelos de Scoring junto a la empresa Santander Analytics.

Asimismo, se propuso la creación y mantenimiento de una Base de Datos de Riesgos (BDR) robusta que soporte las actividades de estimación de parámetros como de insumos del motor de cálculo de capital, como son las carteras crediticias a nivel de operación de crédito con información histórica y trazabilidad que permite un adecuado seguimiento de un crédito desde su origen hasta su término

A continuación, se describe la forma en que se abordó la importante iniciativa de avanzar hacia Modelos Internos de las carteras crediticias de BS Chile (cabe precisar que el foco se puso en IRB Avanzado ya que el método básico supone esfuerzos similares y no representa mayores beneficios en términos de gestión de riesgos y de capital):

Principales Hitos del Proyecto

2007 2008 2009 2010 2011 2012

TecnologíaTecnología

ModelosModelos

Definición de Base Datos de Riesgos (BDR)

Definición de Base Datos de Riesgos (BDR)

Data y Condiciones para Implantación de Modelos de Score

Data y Condiciones para Implantación de Modelos de Score

Creación Oficina de ProyectoCreación Oficina de Proyecto

Aprovisionamiento de Información en BDRAprovisionamiento de Información en BDR

Optimización de calidad de información de Crédito, Mercados Financieros, Versiones BDR y Profundidad Histórica

Optimización de calidad de información de Crédito, Mercados Financieros, Versiones BDR y Profundidad Histórica

Definición Plan DirectorDefinición Plan Director

Seguimiento, conducción del proyecto, QIS, coordinación con Casa MatrizSeguimiento, conducción del proyecto, QIS, coordinación con Casa Matriz

Integración de los Scoring en la Gestión (Santander Analytics) Integración de los Scoring en la Gestión (Santander Analytics)

QIS BIS III(SBIF – BdE)QIS BIS III

(SBIF – BdE)

Carterizados y EstandarizadosCarterizados y Estandarizados

Parámetros Modelos Internos

Parámetros Modelos Internos

Dossieres y Test de UsoDossieres y Test de Uso

Gestión del Proyecto

Gestión del Proyecto

Modelos Internos R°.M°

Modelos Internos R°.M°

RevisionesRevisiones

CarterizadosCarterizadosEstandarizadosEstandarizados

GlobalesGlobales

Auditoria InternaAuditoria Interna

Validación Interna (CIVIR)Validación Interna (CIVIR)

Auditoria InternaAuditoria Interna Auditoria InternaAuditoria Interna Auditoria InternaAuditoria Interna

EjecuciónMotor de Cálculo

EjecuciónMotor de Cálculo


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Organización y Gobierno

La Alta Administración y el Directorio de BS Chile adquirieron un compromiso con la Casa Matriz para desarrollar el Proyecto Basilea, y asumió la responsabilidad de financiar, gestionar y cumplir con cada uno de sus hitos. Cabe mencionar que, este desafío está muy por encima de los requerimientos del sistema financiero chileno y ubica a BS Chile a la vanguardia en el uso de modelos internos y gestión de riesgos y de capital. • En 2008 se creó la Oficina de Proyecto Basilea que reunió en un solo lugar y a

tiempo completo a todas las áreas que debían aportar en el desarrollo del proyecto. Se definió un Comité de Dirección del Proyecto de carácter mensual y dependiente de la Alta Dirección del Banco. Lo presidía el gerente general y estaba integrado por los máximos responsables de las Áreas de Riesgos, Gestión Financiera, Controller Financiero, Tecnología y Operaciones y Auditoría, esto, en el convencimiento que era la mejor forma de impulsar una iniciativa de esta envergadura.

• La creación resultó esencial para aunar criterios, fuerzas de trabajo y mantener un adecuado gobierno, pues se asignaron los objetivos e incentivos correctos a los equipos que la integraban.

• También se definió una instancia de coordinación y control de avances del

proyecto: se contó con una Oficina de Administración de Proyecto (PMO por sus siglas en inglés) y un equipo técnico externo como asesor. En síntesis, se contó con el apoyo suficiente en lo relativo a definiciones técnicas y así poder ajustarse a las definiciones del Comité de Basilea desde el principio.

• Se incorporó a equipos multidisciplinarios de Capital, Riesgos (Metodología y Solvencia), Operaciones y Tecnología, y Desarrollo de Sistemas

• Participaron activamente, cada vez que fue necesario, otras áreas como Riesgos de Mercado, Gestión Financiera, Riesgo Operacional y las unidades de Admisión, Seguimiento y Recuperaciones pertenecientes a Riesgos de Crédito.

• Se realizaron revisiones a la Oficina de Proyecto, tanto de Auditoria Interna

(anual) que revisa desde la robustez de los datos hasta el adecuado gobierno del proyecto, como Validación Interna que analiza todos los Modelos (fueran de Parámetros o de Admisión) a efectos de probar que cumplían con los requisitos regulatorios. Además, existió un estricto seguimiento de la casa matriz.

• Se constituyó un Comité de Modelos que viene analizando y autorizando modelos de score, de Admisión, de provisiones y de parámetros de capital. Esta instancia también resuelve acerca de la integración en la gestión de estos modelos pues está integrado por las áreas de Portfolio Manager y Comerciales tanto de Empresas como de Particulares.


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Base de Datos de Riesgo y de Incumplimientos (BDR / I):

La primera fase del proyecto se centró casi en exclusiva, a la definición primaria de la que sería la gran palanca de medición, control y gestión de capital: la Base de Datos de Riesgos y de Incumplimientos, BDR/I. Prácticamente, la Oficina de Proyecto, en pleno, se abocó a la definición de soluciones tecnológicas robustas desde los Sistemas Productos para generar el aprovisionamiento primario hacia la ODS (Operational Data Store) y luego el secundario hacia la BDR / I. Al respecto, destacar lo siguiente: • Creación y mantenimiento de una Base de Datos de Riesgos (BDR), cuyo

propósito era mantener información unificada (obtenida desde los sistemas de origen), con profundidad histórica y de calidad suficientes para estimar los Parámetros de Riesgo (PD, LGD y CCF), así como alimentar el motor de cálculo de capital.

• Asociada a la BDR, se mantiene la Base de Incumplimientos (BDI) que registra toda la cartera de mal desempeño del banco (cartera vencida), incluido el período de cura o de recuperación del cliente / operación.

• En la BDR / I (unificación de BDR y BDI) se aprovisiona toda la información

necesaria para la estimación de parámetros de riesgos, por cartera o bucket de clientes y modelos de score o rating.

• Se ha alcanzado estabilidad y adecuados niveles de cuadratura operativo-

contable, con un alto porcentaje de automatización de los aprovisionamientos. • Como soporte, se contó con un equipo capacitado para la detección y resolución

de incidencias, certificación de datos y reprocesos correctivos. Hoy, la BDR / I está en manos del Área Risk-MI.

• La BDR / I permitirá al banco, además, contar con información confiable para

gran parte de sus procesos asociados a los riesgos crediticios, así como responder a eventuales requerimientos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

Estimación de Parámetros de Riesgos (para Modelos Internos):

• Considera el desarrollo de metodologías para el cálculo de pérdidas esperadas a efectos de determinar la suficiencia del capital regulatorio, y del capital económico. Los parámetros de cálculo de la pérdida esperada son: o Probabilidad de pérdida (PD por sus siglas en inglés) o Severidad o pérdida real una vez producido el impago o default

(LGD, por sus siglas en inglés) o Factor de Conversión de Crédito (CCF por sus siglas en inglés).

• Resulta clave la definición de segmentación por carteras y productos asociada a los modelos de scoring (o puntuación) y de decisión, tanto


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para la estimación de los parámetros como para su correcta asignación en el motor de cálculo.

• Entre los segmentos mayoristas, empresas y personas, se contempla en torno a 30 modelos de rating y scoring o puntuación, que se relacionan con los sub-segmentos de cada negocio. Esto se realiza para asegurar coherencia a las métricas y cálculos de consumo de capital. Cada segmento de negocio tiene su propio nivel de riesgo, y por tanto, es clave que los parámetros que definen la pérdida esperada, se asignen a las carteras que tienen ese nivel de riesgo.

• Hasta ahora, se han aprobado todos los parámetros para carteras

Mayoristas, Empresas e Inmobiliarias. No obstante, son sometidos a análisis permanentes para su afinamiento y calibración por parte de las áreas de Metodología, Capital y revisados por los Comités de Modelos.

• Los parámetros asociados a Carteras Retail o Estandarizadas, están en

proceso de desarrollo para entrar en el proceso de gobierno para su aprobación, a efectos de poder presentarlas, a futuro, a candidatura de Modelos Internos de cálculo de consumo de capital, con lo cual se tendría casi la totalidad de las carteras del banco en Modelos Internos.

Modelos de puntuación, decisión y Rating (Riesgo de Crédito):

• El área de Riesgos mantiene información histórica que permite la construcción, implantación e integración en la gestión de modelos de puntuación y decisión. La clave en esto es que los modelos de scoring o puntuación sean realmente utilizados en los procesos de admisión, es decir, que con esas puntuaciones se tomen decisiones de aprobar o denegar una operación de crédito. En otras palabras, que se respete la resolución del Modelo y no se produzcan tasas relevantes de forzamientos manuales que le resten credibilidad al Modelo.

• Se desarrollan modelos específicos de puntuación y rating para las diferentes unidades, segmentos y carteras de negocio. En particular, se elaboraron modelos de puntajes de admisión y comportamiento para prácticamente toda la cartera Estandarizada (trabajo conjunto entre el BS Chile y la empresa del Grupo que construye modelos, Santander Analytics).

• A través del Comité de Modelos se controlan las tasas de decisión

automática y forzamiento (decisión manual distinta a la resolución del modelo de score / admisión para verificar su nivel de alineamiento con las exigencias de Basilea).

• Por su parte, la Banca Mayorista cuenta con sistemas de evaluación integrados en la gestión, que son desarrollados y mantenidos globalmente a nivel corporativo (Casa Matriz). Esta cartera ya cuenta con Modelos Internos aprobados por el regulador español y que luego tendrán que ser ratificados a nivel europeo.


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• El segmento Empresas cuenta con un rating semi-automático. Corresponde a una herramienta de apoyo a los Analistas de Riesgo para sus procesos de análisis financiero. Se basa en indicadores financieros que, junto a un cuestionario que responde el analista, ofrece un resultado (puntaje) para el cliente en estudio el cual es considerado en la definición del rating final y por ende, en la decisión de crédito.

• Puntuar y/o valorar las carteras vía scoring o rating internos, ha

significado un gran avance en la mejora del proceso crediticio, puesto que se logrado eficiencia y agilidad en los procesos, evitar subjetividades de analistas y ejecutivos, estandarización y objetividad en las decisiones.

Motor de cálculo de capital:

• Los datos de riesgos de crédito, incluidos los de contraparte por operaciones de

mercados financieros (derivados), son mantenidos en la BDR / I Corporativa. En paralelo, el Motor de Cálculo de Capital tanto regulatorio como económico es cargado con los parámetros estimados y aprobados por los Comités de Modelos. Estos se asignan a los distintos buckets de clientes.

• El motor de cálculo, a partir de curvas definidas por el Comité de Basilea, determina la pérdida inesperada para cada bucket de clientes, que es la base para el cálculo final del consumo de capital por riesgo de crédito basado en Modelos Internos.

• El motor se ejecuta una vez al mes para extraer los distintos reportes, sean estos

regulatorios (van a Banco de España) o económicos (utilizados para la gestión del capital).

Cinco Factores claves para el éxito del proyecto:

1. Una clara estructura de Governance que persiga los siguientes objetivos:

ü Profunda implicación de la Alta Dirección. En la práctica, el gerente general era el presidente del Comité de Dirección de Proyecto (periodicidad mensual)

ü Pleno involucramiento y clara asignación de responsabilidades a cada una de las Áreas implicadas en el proyecto (áreas de Metodología / desarrollo de modelos; área de Gestión de Información de Riesgos; área de desarrollo de sistemas; áreas de integración en la gestión; área de capital; área de gestión financiera; área de portfolio manager; y área de Estudios, entre otras).

2. Foco específico en los procesos de integración de los modelos en la gestión para la toma de decisiones, con estrecho monitoreo y adopción de medidas correctivas sobre el rumbo de los modelos (tasas de decisión automática y tasas de forzamiento)

3. Concentración de esfuerzos en calidad y suficiente profundidad histórica de datos, sistemas de información y motores de cálculo. La creación de la BDR con


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profundidad histórica de 7 años fue clave; también la batería de controles para asegurar calidad de datos, tras lo cual surgieron muchas iniciativas correctivas.

4. Existencia de Recursos Humanos suficientes con dedicación exclusiva y con la

debida formación para garantizar el desarrollo y seguimiento de modelos avanzados. Y en esa línea, contar con el apoyo técnico de un asesor fue muy importante.

5. Unidades de control independientes. En síntesis, es clave contar con procesos

robustos tanto de auditoría como de validación interna de modelos. A la postre, éstos significan la certificación de proyecto, el “check” que permite presentar al regulador la candidatura a Modelos Internos de las carteras del banco.

IV. Reporting

A Casa Matriz BS Chile ha avanzado de manera importante en cumplir con la Casa Matriz. Así, por ejemplo, viene reportando requerimientos de recursos propios por Riesgo de Mercado en base a Modelos Internos desde 2010. Asimismo, desde agosto 2013 reporta requerimientos de capital por Riesgo de Crédito, asociados a la cartera de clientes Corporativos, que son los únicos que cuentan con aprobación del Banco de España para uso de Modelos Internos. Por otro lado, aporta información periódica para cumplir con cada nuevo requerimiento de información que hacen los reguladores, cosa que se ha intensificado en el último año: Comprehensive Assessment, Asset Quality Review, Stress Test, Risk Data Agregation, Credit Risk Report, Planificación de Capital a efectos de preparar el Informe de Autoevaluación de Capital, adaptación a Basilea III con nuevas y más definiciones, etc. En la misma línea, también somos parte de cada uno de los proyectos que se levantan en la corporación, tales como las mediciones de rentabilidad del tipo RoRWA (rentabilidad sobre los activos ponderados por riesgo) que está en producción, o RORAC (rentabilidad del capital ajustada al riesgo) que está en desarrollo; proyecto de Planificación y Stress Test de Capital con metodología y herramienta corporativas; proyecto de llevar más carteras de crédito a ser medidas en base a Modelos Internos en cuanto a requerimientos de capital por riesgo de crédito; proyecto de contar con un Método de Medición Avanzado (AMA, por sus siglas en inglés) para medir el Riesgo Operacional (recién lanzado); y proyecto de Capital Económico, para medir el capital necesario para la gestión de todo negocio - todo riesgo. A Banco de España / reguladores europeos: A efectos regulatorios, mensualmente se preparan unos reportes de consumo de capital por cada uno de los 3 riesgos del pilar I:


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o De Crédito: considera el consumo de capital de todas las carteras crediticias, tanto

las que están medidas en base a Modelos Internos, como aquellas que se miden en base a Método Estándar.

o De Mercado: considera el consumo de capital del banco por el riesgo de mercado al que se está expuesto por las carteras de negociación, calculado en base a Modelos Internos (VaR).

o De Riesgo Operacional: considera el consumo de capital en base a Método

Estándar, es decir, corresponde al promedio del margen bruto de los últimos 3 años asignados a 8 líneas de negocio, ponderados cada una de ellas por unos factores definidos por el Comité de Basilea que van desde el 12% al 18%.

o Más todos los requerimientos que vienen haciendo tanto la EBA (European

Banking Authority) como el Banco Central Europeo.

V. Conclusiones

Luego de cumplir 6 años en la senda del Proyecto Basilea, se puede concluir que, más allá de los avances en materia regulatoria que nos permiten cumplir con los requisitos de Basilea III, se ha logrado avanzar de manera sólida en gestión de riesgos, especialmente en el riesgo de crédito.

Se cuenta con más y mejor información, se tiene modelos de scoring, rating y de decisión para gran parte de las carteras, se hace Estimación de Parámetros de Riesgo para prácticamente todas las carteras de créditos, se cuenta con un gobierno corporativo del más alto nivel y se ha adaptado la estructura para avanzar en gestión de riesgos.

Si bien aún quedan muchos espacios de mejora y consolidación, sin duda BS Chile se encuentra en buen pie y en mejor posición para responder a los nuevos y mayores requerimientos regulatorios de medición y gestión de capital, lo que ratifica que la decisión que tomamos en 2008 de ir a Basilea II / III fue la correcta.

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Capítulo 6

Basilea y la Gestión de Capital Desafíos para Bancos y Supervisores

Christian Larraín

Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph.D. (c) de la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.

Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores Christian Larraín

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Capítulo 6. Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores

I. Introducción1

Bajo la lógica de Basilea I, los requerimientos de capital para los bancos se limitaban a una desagregación del activo del balance en unas pocas categorías en las cuales debían asignarse cada una de las partidas para, posteriormente, aplicárseles ponderadores a dichas categorías con el objeto de obtener los llamados activos riesgosos; a partir de la sumatoria de activos riesgosos, se procedía a multiplicarlos por un 8 por ciento, que correspondía al requerimiento de capital (sólo consideraba riesgo de crédito). Desde ese punto de vista, el mayor desafío para los supervisores era definir un plan de cuentas lo suficientemente detallado en el cual tuvieran cabida la totalidad de cuentas y subcuentas que conformaban tanto el activo como las llamadas partidas fuera de balance.

Aunque comparado con el tradicional enfoque de “leverage” (relación

deuda/capital) Basilea I introdujo cierta complejidad en la modalidad de cálculo de los requerimientos de capital, cierto es que con las herramientas tradicionales de supervisión los reguladores podían arreglárselas perfectamente para hacer funcionar los nuevos requerimientos.

Posteriormente, se introdujo la llamada Enmienda de 1997 para la incorporación

de requerimientos de capital por riesgos de mercado, pero bajo una lógica matricial de cálculos que todavía mantenían alguna mecanicidad.

Desde este punto de vista, el gran desafío para los supervisores en materia de

suficiencia de capital, vino de la mano del Marco de Capital de Basilea II. Los principales cambios que planteó Basilea II respecto de Basilea I son:

• Un enfoque basado en tres pilares, con requisitos de capital para los

principales riesgos (Pilar I); con requisitos asociados a los riesgos no contemplados en Pilar I y con una acentuada responsabilidad para los supervisores (Pilar II); también un incentivo a la disciplina de mercado (Pilar III).

• Requerimientos de capital para todo tipo de riesgos, cuantitativos y cualitativos.

• La posibilidad de operar con modelos internos, incluidos el riesgo de crédito como el riesgo operacional.

• Un mayor rol otorgado a los clasificadores privados de riesgo bajo el modelo estandarizado de riesgo de crédito.

1 El autor desea agradecer los comentarios de Luis Raúl Romero, de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Como es de rigor, los errores que puedan existir en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.


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Posteriormente, en 2009 el Comité de Basilea introdujo una serie de mejoramientos al tema de riesgo de mercado, focalizados en el libro de trading (2) (a partir de esta versión comenzó a hablarse de Basilea 2,5).

Finalmente, el marco de capital experimentó un gran cambio con la publicación

del Marco de Basilea III, que en su versión revisada corresponde a junio de 2011. En este marco corregido, los principales cambios apuntan a:

• Un alza de los requerimientos de capital, tanto en lo referido al “core”

capital, como gracias al llamado colchón de conservación. En la práctica esto significó un alza del capital a un 10,5%.

• Introducción de un mayor requerimiento de capital asociado al llamado colchón anticíclico.

• Mayores exigencias en la calidad del capital, ya que del 10,5%, un 8,5% deberá corresponder al llamado Tier 1.

• La introducción de un límite absoluto de 3% para el capital respecto de los activos totales.

• Modificaciones relacionadas con derivados y el riesgo de contraparte.

Junto con lo anterior, el rol de los clasificadores privados de riesgo ha sido objeto de un fuerte cuestionamiento, aunque aún no existe un pronunciamiento definitivo al respecto.

Como se ha discutido latamente, la mayor parte y los cambios más significativos

introducidos por Basilea III corresponden al numerador, es decir, a la exigencia de capital más que a la forma como se calculan los activos ponderados por riesgos (ver capítulo de Mogrovejo en este libro). Asimismo, los cambios más relevantes relacionados con operaciones de tesorería son de reducida aplicabilidad en la mayor parte de los países de América Latina, incluido Chile, por afectar a productos de muy baja utilización. Desde ese punto de vista, es posible sostener que los mayores desafíos desde el punto de vista de la complejidad de la supervisión fueron introducidos antes por Basilea II.

El objetivo de este capítulo es discutir los grandes desafíos que presentaría la

aplicación del marco de Basilea II-III a los bancos y al supervisor bancario, con énfasis en el caso chileno. Bajo esta lógica, se parte de la base que se aplicará el marco global de Basilea, y se presentan las problemáticas desde la óptica del supervisor.

El enfoque que planteamos en este capítulo es que Basilea II significó un enorme

cambio de enfoque que redefinió los roles entre bancos y supervisor. Bajo el enfoque previo, los márgenes de acción de los bancos estaban bastante acotados por las normas, y el rol de estas entidades era cumplirlas; y concomitantemente, la responsabilidad requerida del supervisor pasó desde un enfoque basado en la revisión de cumplimiento, a otro basado en riesgos. Obviamente, la complejidad de la tarea y las competencias requeridas para el supervisor en este último caso son mucho más exigentes que en el primero. En esta línea, nuestro planteamiento es que, junto con los desafíos asociados a

2 Revisions to the Basel II market risk framework. Comité de Basilea. Julio de 2009.


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los elementos cuantitativos, se abrió toda una temática referida a la gestión de capital que hasta ahora ha sido insuficientemente abordada por los bancos y supervisores.

En este sentido, tener un adecuado entendimiento de los desafíos requeridos para

el supervisor es vital para una implementación exitosa de Basilea II-III en cualquier país, y Chile no está exento de aquello.

II. ¿De qué manera Basilea II traslada a los bancos la responsabilidad de gestionar mejor sus riesgos?

La respuesta a la pregunta anterior ocurre en la medida que abre espacios de decisión para los bancos en materia de riesgos e incrementa el efecto que una buena o mala gestión de riesgos puede tener sobre los resultados de los bancos; ya que ahora no sólo pueden tener impacto en el gasto en provisiones (por la vía de la probabilidad de incumplimiento o de la pérdida dado el incumplimiento) sino también en el consumo de capital (y por ende, en la rentabilidad). Aunque ello es obvio en el ámbito de los modelos internos, también lo hace respecto del modelo estándar y respecto de temas ligados al Pilar II, tales como análisis de tensión.

Lo anterior se manifiesta respecto de cada uno de los pilares de Basilea II. En el

caso del modelo estándar del Pilar I, ello ocurre en el caso de los créditos a empresas, donde a diferencia de Basilea I, los bancos enfrentarán distintos cargos de capital dependiendo de la clasificación externa de riesgo de una empresa, pudiendo existir una diferencia de más de 7 a 1 entre una empresa de bajo riesgo (ponderador 20%) versus una de alto riesgo (ponderador de 150%). Entonces, aunque en Basilea I la consecuencia de una buena o mala gestión de riesgos era el impacto en provisiones, en Basilea II se suma a lo anterior un cargo de capital que puede cambiar fuertemente la rentabilidad de una cierta línea de negocios.

Siempre dentro del Pilar I, Basilea II establece un ponderador de 35% para los

créditos hipotecarios para vivienda, contra un 50% de Basilea I. Sin embargo, para acceder a dicho ponderador se establecen una serie de requisitos importantes en cuanto al otorgamiento del crédito. Así, el Acuerdo establece que “Al aplicar esta ponderación, las autoridades supervisoras deberán asegurarse de que esta ponderación referente se aplica únicamente a efectos residenciales y conforme a estrictos criterios prudenciales, tales como la existencia de un margen sustancial de seguridad adicional sobre la cuantía del préstamo basado en estrictas reglas de valoración.”

Respecto de los modelos internos, el incentivo a una buena gestión de riesgos

proviene de varios lados. Así, hay un incentivo directo e inmediato, que dice relación con el hecho de que, si la probabilidad de incumplimiento (PD) y la pérdida dado el incumplimiento (LGD) son suficientemente bajos, los ponderadores de las distintas categorías de activos riesgosos pueden llegar a ser sustantivamente más bajos que los correspondientes al modelo estándar, pero también significativamente más elevados si es que las respectivas PD lo son. A modo de ejemplo, para el caso de créditos de vivienda con garantía hipotecaria, para un LGD de 25% y cualquier PD igual o inferior a 1% el ponderador de activos riesgosos será inferior al 35% del modelo estándar. Por


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el contrario, para el mismo LGD, cualquier PD superior al 5% arrojará ponderadores de activos riesgosos superiores al 80% (versus el 50% de Basilea I).

Además de lo anterior, un banco debe cumplir una serie de requisitos de alta

exigencia para estar en condiciones de utilizar modelos internos, entre los cuales cabe destacar los referidos a la validación de los modelos, a la calidad de los datos, el rol del gobierno corporativo, a la existencia de unidades independientes para el control del riesgo de crédito, la eficacia de las políticas del banco, requisitos operativos, por nombrar únicamente algunos de los más significativos.

En cuanto al Pilar II, también están puestos los incentivos para mejorar los

estándares de gestión de riesgos por parte de los bancos, ya sea estén en modelos estandarizados o modelos internos. Así, de los cuatro principios que contiene el Pilar II, el principio 1 establece con plena y total claridad una serie de criterios que deben cumplir los bancos en materia de gestión de riesgos, tales como un papel activo del gobierno corporativo, evaluación integral de riesgos, controles internos, etc.

Finalmente, en el marco del Pilar III, los bancos deberán fortalecer los

estándares de transparencia y divulgación al mercado, no sólo de los resultados de su gestión, sino también respecto de sus procedimientos, lo cual permitirá premiar vía costo de deuda y/o capital, a aquellos bancos que puedan demostrar que cuentan con mejores estándares de gestión para los distintos tipos de riesgos.

En definitiva, el gran cambio de Basilea II es incentivar a los bancos a identificar

dónde se encuentran sus mayores exposiciones, qué carteras y/o segmentos de la misma tienen comportamientos estables y con probabilidades de incumplimiento (PD por sus siglas en inglés) homogéneas, y a mostrar que cuentan con los sistemas, controles y estrategias adecuadas acordes a la complejidad y riesgo de su negocio, desde la alta dirección hacia abajo, y demostrar hasta qué punto existe una cultura de riesgos que permea a toda la institución.

III. Nuevos requerimientos que impone Basilea II a los bancos

Así como Basilea abre espacios de decisión y genera incentivos orientados a fortalecer la gestión de riesgos, como se señaló también establece un conjunto de exigencias que los bancos deben cumplir. Dos son los aspectos donde se pueden identificar los mayores desafíos:

• Requisitos para operar con modelos internos; • Gestión de capital.

1) Requisitos para operar con modelos internos

Este tema ha sido abordado en mayor profundidad en el capítulo sobre Basilea y

los Modelos Internos, escrito por José Miguel Cruz. Al respecto, simplemente señalar que, junto con los aspectos técnico/estadísticos asociados a cualquier modelo de calificación interna y estimación de provisiones, existe un conjunto de elementos que


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dicen relación con la utilización del modelo dentro del proceso de toma de decisiones y, más generalmente, la manera en la cual el modelo se ha integrado dentro del ciclo de administración de riesgos.

En otras palabras, incluso si un modelo está bien construido desde un punto de

vista estadístico, y revela una amplia capacidad predictiva, cualquier modelo siempre operará con determinados márgenes de error. Asimismo, dependiendo de las circunstancias, el modelo puede ver incrementado dicho margen de error, como resultado de cambios del ciclo económico, por pérdida de actualización, etc. En este sentido, se pueden cometer grandes errores en la puesta en aplicación y uso de cualquier modelo, por lo cual es crucial que el uso del mismo esté respaldado por un adecuado proceso de gestión de riesgos.

En esta línea, el Comité de Basilea (3) señala los aspectos más importantes de un

proceso de gestión de riesgos en el cual se inscribe el uso de un modelo internos, a saber:

i) Una adecuada definición de roles: existen ciertas funciones críticas para la adecuada utilización de un modelo, que dicen relación con el gobierno corporativo, el desempeño de la gerencia de riesgos y el rol de la auditoría interna.

ii) La manera en la cual el resultado del modelo se complementa con un juicio experto.

iii) La documentación de respaldo del modelo. iv) Informes de gestión.

2) Gestión de Capital y Exigencias para los Bancos

La gestión de capital corresponde a un proceso integral que abarca un conjunto de elementos complementarios entre sí. Como parte del llamado Pilar II, Basilea introdujo con singular fuerza esta temática. En efecto, el Principio 1 de los cuatro principios supervisores del Pilar II, señala “Los bancos deberán contar con un proceso para evaluar la suficiencia de su capital total en función de su perfil de riesgo y con una estrategia para mantener sus niveles de capital” (ibid., pág.225). Posteriormente, en Enero de 2014 Basilea publicó un documento, llamado “Elementos fundamentales de un buen proceso de planificación del capital. Buenas prácticas”, donde profundiza acerca del proceso de gestión de capital.

A partir de los elementos contenidos en el documento base de Basilea II y el

posterior acerca de las mejores prácticas de gestión de capital antes citado, la consultora CLGroup definió un modelo de gestión de capital, donde se especifican los contenidos de cada uno de los elementos que componen las mejores prácticas en materia de gestión de capital. Así, el proceso de gestión de capital contempla los siguientes elementos:

3 Para una profundización de esta temática, ver Sección III, Letra H del documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital”. Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, Junio 2006.


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• La existencia de un objetivo interno de capital, debidamente fundamentado y actualizado, sobre la base del apetito por riesgo de la entidad.

• La consideración de todos los riesgos en la medición de las necesidades del capital.

• La articulación de las necesidades de capital con el proceso de planificación estratégica y el plan de negocios del banco.

• La realización de análisis de tensión por cada uno de los riesgos junto con la existencia de los respectivos planes de contingencia.

• La necesidad de contar con una organización interna acorde a los requerimientos que se derivan del proceso de gestión de capital.

• La existencia de reportes para informar al directorio y alta gerencia, y efectuar seguimiento por parte de la plana ejecutiva a cargo del tema.

• Que los procesos estén debidamente documentados, especialmente la política. Estos se muestran en el diagrama siguiente:

Mejores Prácticas en Gestión de Capital

Mejores Prácticas

Definir y fundamentar un objetivo interno de capital

Análisis de tensión y planes de contingencia

Reportes al Directorio yAlta Gerencia

Fuente: CLGroup. 2.1. Objetivo interno de capital

El primer punto dice relación con un objetivo interno de capital (4). En efecto, se

señala “Los bancos deberán ser capaces de demostrar que sus objetivos internos de

4 Podría decirse que este objetivo interno de capital puede ser un proxy de capital económico, en el sentido que está basado en los riesgos que se derivan del modelo de negocios del banco. No se trata en un


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capital están bien fundamentados y resultan acordes con su perfil general de riesgo y con su actual entorno operativo” (op.cit.pág.225). Con ello, se introduce un concepto fundamental; la idea de que los bancos deben tener un objetivo interno de capital, el que va más allá del cumplimiento normativo. Esto marca una distancia significativa con Basilea I, donde el énfasis estaba puesto en el límite normativo del 8% calculado en base al modelo estándar (genérico para la totalidad de la industria).

¿En qué se basa este objetivo interno? El elemento clave es que este objetivo

interno debe estar fundamentado en los riesgos. Siempre dentro del Principio 1, señala que son elementos fundamentales para una evaluación rigurosa del capital “Un proceso que relacione el capital con el nivel de riesgo; Un proceso que establezca objetivos de suficiencia de capital en función del riesgo, teniendo en cuenta el enfoque estratégico del banco y su plan de negocios” (op.cit. pág.226).

Es decir, dependiendo de la magnitud del conjunto de riesgos a que se vea

enfrentada la entidad, como resultado de su modelo de negocios, será el objetivo de capital al que deberá aspirar. De esta forma, se sientan las bases para una exigencia basada en capital económico.

Sin embargo, más allá de que el objetivo de capital esté anclado en los riesgos, la

decisión final deberá estar basada en la tolerancia del banco al riesgo, lo que finalmente es un resorte del consejo directivo (pág.226). En este sentido, se debe considerar que el objetivo de capital no es un resultado mecánico de la medición de riesgos, sino que siempre incorpora un juicio experto. Esto es obvio respecto de aquellos riesgos de tipo cualitativo (reputacional o de negocios), pero también respecto de aquellos riesgos eminentemente cuantitativos. Por ejemplo, cuando el banco decide establecer un objetivo de capital, este puede hacerse considerando consumos históricos máximos de capital, o en base a algún intervalo de confianza que cubra al banco respecto de un cierto porcentaje de los casos (95%). Entonces, en la medida que el banco tenga un menor límite de tolerancia al riesgo, establecerá objetivos de capital más elevados, que a su vez tendrán como contrapartida una menor rentabilidad.

La decisión acerca del objetivo de capital debe considerar, asimismo, una

definición acerca de la calidad del capital. De este modo, es esencial establecer qué proporción del patrimonio efectivo total de un banco será asumida con capital primario. Esta es una definición donde existen parámetros o mínimos regulatorios (en Basilea I es un 50%, y en el caso chileno es un 56% debido a que existen límites al tipo de instrumentos que caben dentro del Pilar II; en Basilea III, el mínimo de 10,5% debe contemplar un 81% de capital primario, aunque de ahí en adelante puede ser menor la proporción de este dentro del total), pero también definiciones internas de cada banco, relacionadas con el apetito por riesgo.

100% de capital económico, toda vez que la estimación del capital requerido proviene de fórmulas aportados por Basilea, alimentadas con la PD y LGD del propio banco.


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Ejemplo: Determinación de un objetivo de capital

Una política de capital mínimo permite fijar un resguardo que es incondicional en el tiempo, de manera que el banco pueda asegurar su solvencia mediante el control de cada uno de los riesgos a los que se expone. En este sentido, la política de capital mínimo debe verse como un buffer estable a lo largo del tiempo, pero que ofrece una suficiente holgura para hacer frente a eventos del ciclo económico que impliquen un aumento en las pérdidas inesperadas que el banco enfrenta. El mínimo de capital que se propone en este capítulo se define como una razón de patrimonio efectivo sobre activos ponderados totales, incluyendo riesgo de crédito, mercado y operacional. Por lo tanto, la regla puede expresarse matemáticamente como

)( loperacionamercadocréditobanco APPRAPPRAPPRMK ++⋅≥

donde Kbanco es el nivel de capital que debe mantenerse en cada momento, APPRx corresponde al nivel de activos ponderados por cada tipo de riesgo (calculados según BISII), y M será el mínimo de capital que se estimará a través de la metodología propuesta. La ventaja de definir así el mínimo de capital es que incorpora los tres riesgos más importantes de BISII Pilar I (incluyendo el riesgo de contraparte).

Para efectos de determinar el límite, una alternativa es estimar el consumo de capital del banco durante un cierto periodo pasado, idealmente contemplando un periodo lo suficientemente largo que pueda incluir varias crisis. El objetivo de esto es que el objetivo de capital que resulte ya considere situaciones de tensión, por lo cual otorgaría al banco una protección al menos respecto de crisis que hayan acaecido en el pasado (5).

Sin embargo, en la medida que los periodos de información disponible sean inferiores a cinco años, el objetivo de capital que se determine difícilmente contemplará una cobertura suficiente para proteger al banco frente a los distintos escenarios de tensión posibles. En este caso, surge la importancia de incorporar un cargo adicional de capital por escenarios futuros de tensión.

Otros elementos que deben considerarse a la hora de definir un objetivo de capital mínimo son el nivel de suficiencia de capital del grupo par, las exigencias de los clasificadores de riesgo, la fortaleza patrimonial de los dueños y la capacidad de levantar capital en situaciones de crisis.

Un ejemplo de esto se aprecia en el ejemplo hipotético de la Figura 1. En el eje del lado izquierdo se representa la demanda de capital en valor monetario (línea azul), y en el eje derecho la misma demanda expresada como porcentaje de los activos ponderados considerando los tres riesgos.

De acuerdo a la información que surge de la figura, un objetivo de capital levemente superior al 9% daría cobertura a todos los riesgos de Pilar 1. Sin embargo, como se señaló, este límite no estaría contemplando situaciones de tensión ni cobertura para riesgos no cubiertos en Pilar 1 (6).

5 El grado de protección que otorga un límite así determinado, también dependerá de la estabilidad del modelo de negocios del banco respecto del pasado. Es decir, si el modelo de negocios ha sufrido cambios significativos, es difícil que, frente a un determinado shock, la magnitud del impacto negativo experimentado por el banco pueda replicarse hacia adelante. Una forma de corregir en parte este efecto es estudiar los impactos segmentados por líneas de negocios. 6 Eventualmente, se puede determinar un límite en base a un intervalo de confianza. Ello, en la medida que exista un período de tiempo los suficientemente largo q1ue lo justifique (mínimo 20 años).


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Figura N°1

Demanda de capital y límite

Fuente: Elaboración propia.

2.2 Evaluación integral de riesgos

Posteriormente, dentro de los requerimientos a los bancos, se plantea una evaluación integral de riesgos. Así, “El proceso de evaluación del capital deberá tener en cuenta todos los riesgos importantes a los que se enfrenta el banco. Si bien el Comité reconoce que no todos los riesgos pueden medirse con exactitud, será necesario desarrollar un proceso de estimación de los mismos que contemple las siguientes exposiciones al riesgo” (op.cit.pág.227; el subrayado es nuestro).

El párrafo anterior agrega dos conceptos fundamentales para la gestión de

capital. Debe considerar todos los riesgos. Esto implica no solamente cubrir los riesgos básicos del Pilar I, crédito, mercado y operacional, sino también otros riesgos, tales como el de concentración de la cartera crediticia, tasa de interés del libro de banca, riesgo reputacional y de negocios. Esto implica que son los propios bancos los que deben desarrollar metodologías para medir y gestionar estos riesgos respecto de los cuales no existe un estándar universal; y también tener en consideración de que estas metodologías deben abarcar riesgos que no siempre son cuantificables (como el riesgo reputacional). Respecto del riesgo de liquidez, si bien en el documento de Basilea II se considera, en el marco de Basilea III forma parte de un nuevo enfoque donde se propone una métrica especial, bajo la cual la exigencia deja de ser parte del tema capital y pasa a ser cubierto con activos líquidos de alta calidad.

En la experiencia chilena, los bancos muestran disímiles grados de avance en la

medición de sus riesgos. En el ámbito del riesgo de crédito, los bancos hace años que están trabajando en base a modelos internos para las carteras grupales (no corporativas), que les permiten obtener PD por tipo de cartera, y que servirían de base para estimar


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consumos de capital en base a una lógica de capital económico (7); el gran desafío en este campo es extender esta experiencia al ámbito de las carteras corporativas. Respecto del riesgo de mercado, los bancos también han desarrollado sus modelos tipo VaR hace bastantes años, con lo cual evidencian una amplia experiencia en este campo. En cuanto al riesgo operacional, los bancos están en proceso de acumular data e información que permita en el futuro obtener distribuciones y estimaciones en base a modelos internos.

En cuanto a los riesgos no considerados en Pilar I, tales como concentración de

crédito, reputacional y/o negocios, los bancos muestran menores grados de avances en general. Esto hace que en un futuro cercano los bancos deberán invertir recursos en desarrollar metodologías ad hoc.

2.3 Planificación estratégica y necesidades de capital

Un tercer tema de gran relevancia dice relación con la necesidad de articular los requerimientos de capital con el proceso de planificación. De este modo, Basilea señala “El análisis de los requerimientos de capital actuales y futuros del banco con relación a sus objetivos estratégicos es un elemento esencial del proceso de planificación estratégica. Dicho plan estratégico deberá recoger con claridad las necesidades de capital del banco, los gastos de capital previstos, el nivel de capital deseable y las fuentes externas de capital. La Alta Dirección y el consejo de administración (o Directorio) del banco deben contemplar la planificación del capital como un elemento fundamental para el logro de sus objetivos estratégicos.”(pág.226).

Para poner lo anterior en términos sencillos, el capital debe tener fuertemente en

consideración los objetivos estratégicos y metas que se plantea el banco con ocasión de su planificación (en ese sentido, tiene un carácter prospectivo). Es evidente que si un banco se plantea metas de crecimiento agresivas, en términos de volúmenes de colocaciones, esto normalmente traerá aparejado un deterioro del riesgo; teniendo la suma de ambos elementos (volumen y riesgo) un impacto fuerte en las necesidades de capital del banco. De este modo, no basta con que en el momento presente un banco muestre buenos índices de capitalización, sino también es fundamental que pueda mantenerlos en el horizonte de planificación.

Siempre como parte del proceso de planificación, los bancos deben contar con

metodologías de medición de desempeño y asignación de capital entre las bancas. La medición del desempeño de una unidad de negocio resulta clave en el proceso de asignación de capital. En efecto, y tal como ya se ha señalado anteriormente, una correcta medición del rendimiento de una unidad permite determinar si ésta crea o destruye valor, y por ende si conviene o no invertir en ella, o bien si conviene realizar cambios sustanciales para hacerla más competitiva. Asimismo, en el contexto de escasez de capital, la medición del rendimiento ajustado por riesgo puede permitir elegir a las unidades más rentables para asignarles el capital disponible.

Sin embargo, existen numerosas formas de medir el desempeño de una unidad

de negocio (banca, segmento, etc.) y no todas ellas presentan la ventaja de permitir identificar a aquéllas que crean valor, teniendo en cuenta el uso y costo del capital. 7 Cabe recordar que la utilización de requerimientos de capital en base a modelos internos, requiere que los bancos hagan sus propias estimaciones de PD (versión básica) y PD y LGD (versión avanzada).


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Entre ellas, destacan las utilidades netas, la rentabilidad sobre capital (ROE), el valor económico agregado (EVA) y la rentabilidad sobre capital ajustado por riesgo (RORAC)8. En este ámbito, los bancos chilenos deben invertir en desarrollar metodologías de desempeño que pongan el foco en el capital ajustado por riesgo, donde se encuentran más atrasados. 2.4 Pruebas de tensión y capital

Un cuarto tema dice relación con las pruebas de tensión. Siempre dentro de los requisitos planteados a los bancos como parte del Principio 1, se señala “Al evaluar la suficiencia de su capital, la dirección del banco deberá tener en cuenta la etapa concreta del ciclo económico en la que el banco esté operando. Será necesario realizar pruebas de tensión rigurosas y prospectivas, al objeto de identificar posibles acontecimientos o cambios en las condiciones del mercado que pudieran afectar negativamente al banco.” (op. cit. pág.225).

Más adelante, Basilea profundiza acerca de las pruebas de tensión, señalando

“Cada banco deberá garantizar que cuenta con capital suficiente para satisfacer los requerimientos del Primer Pilar y, cuando se haya detectado una deficiencia de capital, para hacer frente a los resultados de la prueba de tensión relativa al riesgo de crédito realizada como parte de los requerimientos mínimos del método IRB del Primer Pilar.

Esta actuación consistirá normalmente en exigir al banco que reduzca sus

riesgos y/o mantenga capital/provisiones adicional(es), de forma que los recursos de capital existentes puedan cubrir los requerimientos del Primer Pilar más el resultado de una prueba de tensión recalculada.” (op. cit. pág.234).

Como se señala en Principios para la realización y supervisión de pruebas de

tensión, publicado por el Comité de Basilea en mayo de 2009, un proceso de planificación del capital eficaz exige al banco tanto valorar los riesgos a los que está expuesto como considerar el potencial impacto de las crisis económicas contempladas en sus beneficios y capital.

En el citado documento de Basilea publicado después de la crisis financiera, en

Enero de 2014(9) se ahonda bastante en el tema. Se señala “las pruebas de tensión y los análisis de escenarios permiten hacerse una idea de cómo podría peligrar la capitalización de un banco ante un cambio drástico en parámetros específicos del mismo o de la economía.”(pág.5). Más adelante, el documento plantea “Las pruebas de tensión o los análisis de escenarios se fundamentan en datos cuantitativos que incorporan todos los riesgos relevantes para el banco y son conservadores a la hora de captar y dar cuenta de cambios en los factores de riesgo clave para todas las carteras y negocios en escenarios prospectivos suficientemente severos.”(pág.6).

En definitiva, se trata de una temática de alta relevancia, y que adquirió nueva

fuerza con posterioridad a la crisis, especialmente como un mecanismo para testear las posibles debilidades estadísticas de los modelos internos, tanto de riesgo de crédito 8 Para mayores detalles al respecto, consultar “Managing Bank Capital”. Chris Matten. 2000. 9 “Elementos fundamentales de un buen proceso de planificación del capital. Buenas prácticas.” Comité de Basilea.


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como de mercado. A menudo, el horizonte de datos con que los modelos fueron construidos era demasiado corto, con lo cual la identificación de puntos o escenarios extremos a partir de las colas de las distribuciones se mostró del todo insuficiente para la construcción de escenarios adversos futuros.

En la misma línea, se espera que los bancos sean capaces de efectuar

requerimientos de capital bajo un escenario de planificación base o esperado, pero que también puedan establecer escenarios extremos, y sus efectos en la demanda de capital.

A menudo se suele pensar que el foco de la construcción de escenarios de tensión es estadístico, lo que por las razones antes señaladas es erróneo. Se trata más bien de identificar escenarios adversos de baja probabilidad pero alto impacto, y sus efectos en el riesgo y consumo de capital de los bancos.

En este sentido, especialmente en el caso de riesgo de crédito, la construcción de

escenarios adversos tiene mucho de arte o juicio experto, donde deben concurrir diferentes estamentos de los bancos como parte de un ejercicio del proceso de gestión de riesgos. Primero, las áreas de estudio, con el apoyo de expertos externos, deben imaginar y consensuar escenarios negativos extremos, apoyándose en informes de los respectivos bancos centrales y otras entidades externas. Estos escenarios idealmente deben combinar elementos sistémicos con otros idiosincráticos. Segundo, las áreas de riesgos deben traducir los escenarios anteriores en el impacto sobre el banco en cuestión, en función de su exposición actual y modelos de negocios. Efectuar esto no es trivial, toda vez que requiere tener alguna evidencia histórica anterior acerca de los efectos para el banco de ciertos escenarios negativos. Un problema adicional es que el banco en la actualidad será muy probablemente distinto en algunos aspectos de su exposición a riesgos del banco en una etapa previa; con lo cual es útil tratar de desagregar los impactos por tipos de cartera. Tercero, es necesario traducir todo lo anterior en la planificación de capital y ver de qué manera se ven afectados los objetivos de capital en el caso de que los escenarios adversos se materialicen.

Estrechamente asociado al tema de los análisis de tensión están los planes de

contingencia, debiendo ser abordados como un único tópico integrado. Esta temática se aborda en mayor profundidad en el documento antes citado sobre buenas prácticas de planificación de capital. Allí se señala “Los bancos tienden en efecto a reflejar en sus estimaciones medidas que el equipo directivo podría razonablemente tomar para mitigar el impacto de una recesión económica simulada. Dichas medidas ejecutivas pueden incluir cambios en la estrategia de negocio, como imponerse límites de crecimiento o desinversiones, o reducir el número de empleados y otros gastos corrientes; o actuaciones en materia de capital, como reducir o suspender el reparto de dividendos o emitir instrumentos de capital regulador.”(op. cit. pág.6).

Asimismo, el documento citado plantea “es importante que la alta dirección sea

consciente de estos supuestos sobre posibles medidas ejecutivas y los haya aprobado, dado que potencialmente podrían minorar el impacto del escenario en el capital de una actividad determinada. Es una buena práctica someter a escrutinio tales actuaciones, como ventas de cartera significativas o reducciones de personal sustanciales. En estos casos, la dirección determina si los expertos están formulando supuestos heroicos sobre su capacidad de reacción en un entorno en tensión y cuestionar si la ventaja implícita de tales actuaciones es razonablemente conservadora, habida cuenta en particular de


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que muchos bancos estarán tratando de ejecutar las mismas estrategias en medio del escenario de tensión que se está simulando.”(op. cit. pág.6).

2.5 La organización para la gestión de capital

Un quinto tema de la gestión de capital se refiere al rol del directorio y la organización del banco. Como una de las características de un proceso riguroso de gestión de capital, el documento de Basilea II señala en primer lugar la vigilancia por parte del directorio. “La dirección del banco tiene la responsabilidad de comprender la naturaleza y el nivel del riesgo asumido por el banco y la forma en que este riesgo se corresponde con niveles de capital suficientes. Otra de sus responsabilidades consiste en garantizar que las formalidades y la sofisticación de los procesos de gestión del riesgo sean acordes al perfil de riesgo y el plan de negocios del banco”. “Otra función importante del consejo de administración consiste en adoptar y apoyar la utilización de sólidos controles internos y de políticas y procedimientos por escrito, así como garantizar que la dirección del banco comunica esta información en toda la organización.”(op. cit. pág.226).

El rol del Directorio también es relevado en el documento sobre buenas prácticas

antes citado, “Los bancos con un gobierno más fiable del proceso de planificación del capital requieren que el consejo de administración o uno o más de sus comités revisen y aprueben los planes de capital al menos una vez al año, debiendo esos órganos examinar asimismo los resultados de dicho proceso de planificación al evaluar la estrategia y la evolución del negocio.”

Entonces, el Directorio es el responsable de que exista un adecuado proceso de

gestión de capital al interior del banco, que contempla la definición de un objetivo de capital en base a la tolerancia al riesgo, políticas debidamente aprobadas, y una organización acorde con los requerimientos de un proceso riguroso de gestión de capital. Aunque la operacionalización de la mayor parte de estos elementos es tarea de la plana ejecutiva del banco, el Directorio tiene una responsabilidad directa en aprobar el objetivo de capital y la política.

Tal como lo expresa el documento citado de buenas prácticas de gestión de

capital de Basilea, existe una considerable variación en la forma en que los bancos estructuran sus procesos de capital. Algunos bancos atribuyen las diferentes competencias asociadas con la planificación del capital a diversas áreas funcionales, siendo por ejemplo los expertos asignados a una unidad de negocio los responsables de establecer sus objetivos de capital y gestionar su actividad en función de estos. Las distintas estimaciones de capital se agregan para formarse una opinión en materia de suficiencia de capital para el conjunto de la empresa. Otros bancos prefieren un modelo más centralizado, en el que es competencia de un grupo central desarrollar supuestos para el conjunto de la empresa, además de tener la autoridad y la responsabilidad de revisar y cuestionar las estimaciones elaboradas por las distintas áreas del banco.

Más allá de cómo se oriente el proceso de planificación del capital de un banco,

el documento de Basilea enfatiza que debe perseguir la buena práctica de formarse una opinión internamente coherente y consistente de las necesidades de capital actuales y futuras del banco.


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En este sentido, en la imagen a continuación se muestra el concepto de que la gestión de capital debe ser un proceso integrador, que involucrará a distintas áreas:

Participación activa de todas las áreas

Unidad de Capital

(Planificación)

Riesgo (mercado, crédito, operacional)

Área Comercial: Bancas

Sistemas de información

• Operacional: AMA, estimaciónde frecuencias y severidades;• Mercado: VaR, VaR incremental,proyecciones;Crédito: proyecciones de PI.

• En conjunto con Riesgo:• Identificación de riesgos yportfolios a incorporar;• Perfeccionamiento de proyecciones de crecimiento.

• Tarificación RORAC.

• Velar por la calidad y accesoa la información;• Mayor automatización en dicho acceso.

• Coordinación de las áreas;• Procesamiento de la información,asignación y seguimiento del capital;• Medición de las rentabilidades (gestión financiera).

Fuente: CLGroup. Las áreas comerciales tienen un importante rol que jugar. Primero está su rol

evidente en participar en la definición de los volúmenes de negocios esperados del banco en el proceso de planificación, lo cual determina en forma inmediata un insumo muy relevante para estimar las necesidades futuras de capital. Sin embargo, en bancos que utilizan herramientas de medición de desempeño tipo RORAC, los planes de negocios incorporan metas en materia de riesgo de la cartera crediticia, que tienen un impacto directo en el consumo de capital de las bancas y en su desempeño. En este sentido, las áreas comerciales deben incorporar un rol creciente en materia de gestión de riesgos.

Evidentemente, las áreas de riesgos tienen un papel central en materia de gestión

de capital. En primer lugar, en la medición de todos los riesgos, tanto de Pilar I pero también de Pilar II. Respecto de Pilar I, el gran desafío que tienen es desarrollar metodologías que permitan utilizar modelos internos, en aquellas carteras respecto de las cuales ello aun no ocurre, y también para el caso de riesgo operacional. En el ámbito de la planificación estratégica, deben negociar y consensuar con las áreas comerciales las proyecciones de riesgos, especialmente de la cartera crediticia. Como se explicó, bajo un enfoque tipo RORAC esto tiene un impacto central en el consumo de capital.


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Asimismo, los sistemas de información de los bancos deben permitir a los equipos a cargo de la gestión de capital el contar con información confiable, oportuna y en lo posible, automatizada, que les permita hacer seguimiento de la política, del objetivo de capital y mediciones de desempeño, minimizando el gasto en horas/hombre utilizados en la preparación de la información, dejando más tiempo para el análisis.

Por último, el área de capital tiene el rol de coordinar el conjunto de insumos

provistos por las otras áreas y traducirlo en un objetivo de capital, incorporar dicho objetivo en la planificación de capital y asignación de capital de las bancas. Entre otros elementos, el área de capital debe tener a su cargo:

• Principal responsable de la gestión de capital. • Proponer y actualizar la política de capital, incluyendo los límites de capital. • Recabar los análisis de tensión provenientes de las distintas áreas de riesgos y

corregir el cálculo de límite de capital considerando la realización de los análisis de tensión.

• Hacer el seguimiento del capital y levantar las alertas ante déficits de capital y proponer acciones correctivas.

• Calcular y controlar periódicamente los índices de suficiencia de capital expuestos en la política de Gestión del Capital.

• Generar los reportes respectivos indicados en la política. Evidencia recogida por CLGroup en distintas asesorías a entidades bancarias,

indica que en los bancos chilenos las áreas de capital suelen ser parte de áreas más amplias, del tipo planificación y/o gestión, y no siempre tienen el estatus ni los recursos acordes con la importancia que debe tener el área en un proceso de gestión de capital bien desarrollado. En una encuesta efectuada por CLGroup a 20 bancos que operan en Chile en octubre de 2012, sólo el 16% dice contar con un área con dedicación exclusiva a la gestión del capital. En ellos, ninguno de los encargados corresponde a un gerente de primer nivel; las áreas encargadas suelen ser Gestión Financiera y Planificación. Un 53% asigna 2 personas o menos. 2.6 Reportes para la gestión de capital

Un sexto elemento de un proceso de gestión de capital corresponde a la necesidad de contar con reportes adecuados que permitan informar al directorio y alta gerencia acerca de la evolución del capital, su calidad, el límite de capital económico, el uso de capital por tipo de riesgos, el uso de capital por unidad de negocios, mediciones de desempeño tipo RORAC, etc. 2.7 Documentación

Un último elemento de un proceso de gestión de capital se refiere la necesidad de contar con procesos debidamente documentados, en particular a la importancia de contar con una política de gestión de capital aprobada por el directorio. Justamente, uno de los temas que releva el documento citado sobre buenas prácticas de gestión de capital, dice relación con la importancia de contar con esta política de capital (pág.4). Una buena política debiera garantizar que el banco aplica el conjunto de elementos que


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determinan las mejores prácticas antes señaladas. En este sentido, la política debiera, al menos, hacer referencia a:

• Objetivo interno de capital y calidad del capital (los cuales tienen

implícito un nivel de tolerancia al riesgo definido por el directorio de la entidad). Esta declaración influye directamente en la estrategia de negocio de la entidad y su gestión del capital; en particular, por ejemplo, mediante el establecimiento de objetivos de rentabilidad, límites de riesgo y marcos de retribución basada en resultados a nivel de grupo y de unidades de negocio.

• El uso de escenarios de tensión y sus respectivos planes de contingencia. • Umbrales mínimos que los directivos vigilan para asegurarse de que el

banco mantiene su solvencia. La mayoría de los bancos identifican factores de activación y límites para cada métrica indicada en la política de capital. Al establecer un umbral mínimo se tienen en cuenta las consideraciones de numerosas partes interesadas, incluidas las de los participantes del mercado, accionistas, agencias de calificación y reguladores.

• Planificación del capital, medición de desempeño y asignación de capital. • Reportes utilizados para informar al directorio y alta gerencia.

IV. Desafíos del supervisor

Este conjunto de exigencias que Basilea plantea a los bancos representan, a su vez, un conjunto de desafíos significativos para los supervisores.

1) Facultades El primero de ellos dice relación con tener las facultades para poder establecer

un marco normativo que defina los estándares que el supervisor espera de los bancos en materia de gestión de capital, siendo el aspecto central el contar con facultades para requerir capital de manera idiosincrática y caso a caso a los bancos, en función de su modelo de negocios y perfil de riesgos. En el caso chileno la Ley de Bancos no otorga facultades al supervisor para requerir capital para riesgos distintos del crédito (10); a su vez, tampoco entrega facultades para requerir un capital diferenciado a cada banco en base a modelos internos. La Ley si considera facultades basadas en la clasificación de gestión y solvencia (art.60), que es efectivamente una combinación del grado de suficiencia de capital y de la calidad de la gestión que presente un banco. En el artículo 61 se define la solvencia en base al índice de suficiencia de capital del artículo 66, Basilea I. A su vez, en el artículo 62, letra b), se definen los elementos a ser considerados en dicha evaluación, los que apuntan a temas de procesos y procedimientos bien definidos. Aunque este marco legal podría dar facultades al supervisor para normar algunos

10 Existe un requerimiento de capital indirecto por concepto de riesgo de mercado, a través de límites de brechas que impone en sus normas el Banco Central, que deben guardar correspondencia con el capital.


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aspectos de la gestión de capital, no da facultades para exigencias de suficiencia de capital bajo el marco de Basilea II.

Entonces el primer desafío consiste en impulsar una reforma legal que permita al supervisor contar con plenas facultades para establecer requerimientos de suficiencia de capital acordes con Basilea II. A diferencia del enfoque que tradicionalmente ha primado en la legislación/supervisión bancaria en Chile, donde siempre se ha aplicado un mismo patrón a todos los bancos, Basilea II implica un nuevo enfoque, donde los requerimientos también están condicionados a los riesgos de cada banco. Esta distinción entre requerimientos aplicados a bancos opera tanto entre bancos que operen con el modelo estándar versus el modelo avanzado, como también como resultado de la aplicación del Pilar II que implica requerimientos adicionales de capital a ciertos bancos.

2) Ámbito de la Supervisión

2.1 Objetivo interno de capital y riesgos

Un primer aspecto para el supervisor dice relación con evaluar los fundamentos del objetivo interno de capital de cada banco. Los supervisores tradicionalmente han evaluado el capital normativo y suelen determinar si un banco está bien o mal capitalizado en función de la distancia del capital del banco con respecto a dicho capital normativo. Sin embargo, esta manera puede ser engañosa; un banco con un capital de 10%, puede estar mejor capitalizado que otro con un capital de 12%, en la medida que los riesgos del primero sean inferiores a los riesgos del segundo en una magnitud tal que compense el diferencial de capital. En este sentido, el fundamento más importante para evaluar la suficiencia de un objetivo interno de capital son los riesgos.

En general, puede cuestionarse la credibilidad de la gestión del capital de un

banco si el proceso no refleja adecuadamente riesgos sustanciales, algunos de los cuales puede resultar difícil cuantificar. Los bancos, de forma rutinaria, cuantifican y dotan reservas frente a los riesgos que se especifican en los requisitos mínimos o Pilar 1 de los regímenes de Basilea II/III. A saber, los riesgos de crédito, contraparte, mercado y operacional. Los bancos con mejores prácticas disponen de un proceso integral para identificar de forma habitual y sistemática deficiencias en la medición de riesgos y sus métodos y sistemas de cuantificación del riesgo, así como para entender sus limitaciones. Además, los bancos tratan de incorporar en sus planes de capital riesgos para los que no existe un tratamiento explícito de capital regulador; por ejemplo, entre otros, los de posiciones que originen exposiciones concentradas frente a un tipo de contraparte o sector, riesgo de reputación y riesgo estratégico (Basilea 2014, op. cit).

De este modo, un elemento esencial es que es que existan métodos robustos para

medir cada uno de los riesgos de Pilar I. Partiendo por el riesgo de crédito, es esencial que las pérdidas esperadas estén debidamente provisionadas. Esto significa privilegiar un enfoque prospectivo, donde las provisiones no se basan únicamente en el comportamiento histórico de pagos (y en la cantidad de cuotas impagas). En la medida que las pérdidas esperadas estén debidamente provisionadas, el capital existente podrá resguardarse para absorber pérdidas inesperadas propiamente tales.


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Siempre en el ámbito del riesgo de crédito, es necesario diferenciar si el banco está trabajando con el modelo estándar o con el modelo interno (básico o avanzado). En este caso de la cartera corporativa, la experiencia chilena muestra que se trabaja con los criterios tradicionales de evaluación de la situación financiera y capacidad de pago, comportamiento de pago, sector e industria y socios y administración, donde existe una dilatada experiencia del supervisor. En el caso de las carteras grupales, la mayoría de los bancos ha construido modelos propios de estimación de la pérdida esperada, y la Superintendencia está recorriendo una curva de aprendizaje en materia de evaluación de modelos internos. Quizás el único comentario es señalar que cuando el uso de los modelos internos es para estimar requerimientos de capital, los problemas de una mala evaluación se multiplican, por lo cual la rigurosidad en la validación por parte del supervisor debe reforzarse al máximo (ver capítulo a cargo de José Miguel Cruz).

En el ámbito de riesgo de mercado, existe una larga experiencia en la banca

chilena de trabajar con modelos internos tipo VaR, respecto de los cuales el supervisor goza de bastante experiencia.

En el ámbito de riesgo operacional, sin embargo, los bancos están bastante más

atrasados y la mayoría se encuentra en un proceso de generar las bases de datos internas que les permitan en algún momento construir estimaciones de requerimientos de capital. En este sentido, esto también representa un desafío para el supervisor, el cual debe recorrer una curva de aprendizaje en paralelo a las propias entidades.

Siempre dentro de la esfera de los riesgos, otro desafío dice relación con los

riesgos no cubiertos en Pilar I, tales como tasa de interés del libro de banca, de concentración crediticia, reputacional, de negocios, etc. Respecto de todos ellos el supervisor debe instar a los bancos a desarrollar metodologías que permitan identificar, dimensionar y hacer seguimiento a cada uno de los riesgos señalados. En estos casos el desafío para el supervisor es que a diferencia de los riesgos de Pilar I, no existen metodologías estándares lo suficientemente conocidas y universalmente aceptadas, que sirvan como referencia para evaluar las metodologías usadas por los bancos. Ello es especialmente válido en el caso de los riesgos para los cuales no existen métodos cuantitativos para su medición, tales como el reputacional o de negocios; sin perjuicio de lo cual se pueden desarrollar metodologías de tipo ordinal que al menos permitan dimensionar los órdenes de magnitud involucrados.

En términos más generales, el supervisor siempre debe tener en cuenta que las

herramientas desarrolladas por los bancos para la gestión de riesgos, deben estar acordes con el tamaño y complejidad de las instituciones. Puesto en términos muy simples, existen bancos de nicho que se dedican únicamente al crédito a personas, donde el área de tesorería es un simple apoyo al negocio crediticio, bancos cuyo principal negocio es dedicarse a ofrecer servicios de tesorería y banca de inversión, multibancos que cubren todas las actividades, etc. Esto también es un desafío para el supervisor, toda vez que no se puede aplicar una vara única para evaluar y validar las metodologías utilizadas por todos los bancos.


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2.2 Análisis de tensión

Otro tema relacionado con la gestión de riesgos, que adquirió particular fuerza después de la crisis, es el de los análisis de tensión. En efecto, tal como lo señala un documento de Basilea referido a los análisis de tensión (11), “la crisis no sólo ha resultado mucho más grave de lo previsto en las pruebas de tensión de los bancos, sino que además podría haberse agravado por las deficiencias observadas en dichas pruebas para dar respuesta a las circunstancias” (pag.1).

La tarea central del supervisor es evaluar que los requisitos pedidos a los bancos

en materia de pruebas de tensión se cumplan. En este marco, varios son los elementos que es importante relevar. En primer lugar, garantizar que el escenario de tensión tenga un carácter prospectivo; es decir, que no sea una réplica mecánica del peor escenario histórico reciente. Esto no significa que el peor escenario futuro no se pueda asimilar al peor escenario reciente, pero ello debe justificarse.

Segundo, tal como se señala en el párrafo anterior, se trata de imaginar el peor

escenario posible, de baja probabilidad pero factible. Estos escenarios es difícil derivarlos de los datos históricos, típicamente debido a que el horizonte de tiempo que suelen cubrir hacia atrás es muy limitado. En este sentido, la construcción de un escenario de tensión tiene mucho de arte, y debe tener en consideración el juicio experto.

Tercero, las técnicas que se utilizan para efectuar pruebas de tensión son muy

diversas. En este sentido, el supervisor debe velar porque, acorde al tamaño y complejidad de las entidades financieras, se utilice un conjunto de herramientas complementarias. Uno, las pruebas de sensibilidad son las más sencillas, y sirven para evaluar rápidamente el impacto de un parámetro o factor de riesgo en una cartera o producto determinado. Dos, el análisis de escenario histórico que refleje un evento significativo puede arrojar luces acerca del impacto más global e integrado que puede ocurrirle al banco si un escenario similar se materializa. En este caso, sin embargo, el análisis histórico debe desagregar por carteras significativas, de manera de tratar de aplicar los resultados a la situación actual del banco. Asimismo, Basilea recomienda las llamadas pruebas de tensión inversas, es decir, imaginar qué escenarios podrían amenazar la viabilidad del banco, descubriendo riesgos ocultos (op. cit).

Otro tema de gran relevancia en el examen supervisor, es que el análisis de

tensión forme parte del proceso de planificación. Es decir, junto con planificar y proyectar un escenario base o esperado, el supervisor debe solicitar al banco que proyecte cómo se vería afectado el banco si el escenario negativo se materializa, y qué efectos podría ello tener sobre la suficiencia u objetivo interno de capital.

En quinto lugar, el tema de organización debe ocupar un lugar central en el

examen supervisor acerca de las pruebas de tensión. En este caso Basilea es taxativo para señalar que “los supervisores deberán verificar la implicación activa del Directorio y alta gerencia en las pruebas, manteniendo un diálogo respecto de las principales vulnerabilidades y amenazas para el banco” (op. cit.).

11 Principios para la realización y supervisión de pruebas de tensión. Comité de Basilea. Enero 2009.


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Tal como se señaló antes, siempre respecto del ámbito organizacional, la participación de distintas instancias en la construcción del escenario es de gran relevancia, en la perspectiva de que las pruebas de tensión contribuyan a fortalecer la gestión de riesgos. El grado de involucramiento de cada área en la gestión de capital debe ser evaluado por el supervisor mediante entrevistas con representantes de cada una de ellas. 2.3 Gestión de riesgos y suficiencia de capital

Otro gran desafío para los supervisores es poner en relación el capital del banco con la calidad de la gestión de riesgos. Una cosa es que el nivel de capital de un banco muestre suficiencia en función de la medición de un conjunto de riesgos (esencialmente Pilar I), y otra que esto permita dar cuenta de las debilidades de gestión de la entidad. En otras palabras, el capital de un banco puede ser el adecuado al considerar el nivel de riesgo inherente de la entidad (12), pero puede ser insuficiente al considerar la calidad de la gestión de la entidad. Puesto en términos simples, frente a dos entidades con el mismo nivel de riesgo inherente, el supervisor debe exigir una mayor holgura de capital para bancos con una débil calidad de gestión de riesgos y/o gobierno corporativo. 2.4 Agregación de riesgos

Otro desafío para los supervisores, dice relación con el tema de la agregación de riesgos. Tal como lo señala el Banco de España en su documento Guía del Proceso de Autoevaluación del Capital de las Entidades de Crédito (PAC), para la agregación de las necesidades de capital se establece una opción de agregación simplificada y otra general. Bajo la opción simplificada, las entidades calcularán sus necesidades totales de capital mediante la simple adición del capital necesario para cubrir cada uno de sus riesgos independientemente. Esta opción es reservada para las entidades que operen con el modelo estándar.

La otra opción es la de agregación general. En el caso del Banco de España,

aplica para las entidades que utilicen enfoques avanzados de Pilar 1 para la medición de alguno de sus riesgos (de crédito, de mercado y operacional) y también utilicen modelos cuantitativos para la gestión conjunta de todos sus riesgos; se establece que podrán utilizar en dichos modelos fórmulas de agregación que permitan incorporar beneficios de diversificación entre riesgos. En la medida que el resultado por agregación simple difiera del calculado con una metodología propia la fundamentación de la metodología utilizada deberá ser más exhaustiva.

Desde la óptica del supervisor, aceptar la segunda opción requiere validar la metodología de agregación usada, lo que implica un desafío mayor, que dice relación con las correlaciones entre riesgos, lo cual implica elevados estándares de capacitación. 12 Bajo un enfoque de supervisión basado en riesgos, el riesgo inherente de un banco dice relación con el modelo de negocios y exposición de la entidad, con independencia de las acciones tomadas por los ejecutivos para mitigarla. Es decir, puede tipificarse como una suerte de nivel de riesgo objetivo, para diferenciarlo de la calidad de la gestión que apunta a mitigar los riesgos.


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2.5 Organización para la gestión de capital

Otro desafío del supervisor dice relación con el tema organizacional. En términos generales, se espera que los recursos humanos y el estatus de los mismos dentro de la organización, guarden correspondencia con la relevancia que la gestión de capital debe tener para el banco, acorde con el tamaño y complejidad de la institución. Asimismo, mientras menos holgura de capital tenga la entidad, más activo el proceso de seguimiento para garantizar que se mantenga el objetivo de capital económico, lo cual requiere herramientas de seguimiento más elaboradas y mayores recursos humanos destinados al proceso.

Desde la óptica del supervisor, el punto de partida debe ser evaluar el

compromiso del directorio con la gestión de capital, en particular en la definición de los umbrales de tolerancia al riesgo para efectos del objetivo de capital, en la validación de los escenarios para las pruebas de tensión. Asimismo, el supervisor debe revisar que exista una adecuada definición del rol de la función de capital, y una adecuada distribución de tareas entre el área a cargo del tema capital, riesgos, planificación y estudios. El hecho de que el área de capital sea la responsable última del tema, en modo alguno significa que las otras áreas no tenga un rol que jugar. 2.6 Reportes

Por último, los supervisores deben pronunciarse acerca de los reportes de capital, distinguiendo entre los que van al directorio y alta gerencia versus aquellos cuyos destinatarios se sitúan en la plana ejecutiva. Se debe evaluar especialmente la confiabilidad y oportunidad de los reportes, y también que la información que contiene guarda correspondencia con sus destinatarios (directorio y alta gerencia versus plana ejecutiva).

V. Gobierno corporativo y organización de la SBIF

El tema del gobierno corporativo de la SBIF ha sido discutido en varias evaluaciones que se han hecho respecto de la institucionalidad financiera en Chile. Es del caso recordar que en Chile el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras es nombrado por el Presidente de la República, sin plazo fijo, y puede ser removido en cualquier momento sin expresión de causa.

Una evaluación efectuada por el Financial System Assessment Program (FSAP), a cargo por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en 2011. Allí se plantea con una alta prioridad, el reforzamiento de la independencia y protección legal de las autoridades reguladoras, incluida la de bancos, como una forma de alinear los estándares chilenos con las mejores prácticas.


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Según un estudio de la OECD (13), más de dos tercios de las agencias reguladoras del sector financiero de los países miembros de la organización, cuentan con autoridades colegiadas. Este elemento se considera favorable a una mayor autonomía política del organismo y a una mejoría de la calidad de su proceso de toma de decisiones.

Asimismo, el informe de la Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión

Financiera elaborado por un Comité de Expertos nombrado por la Administración Piñera en 2011 (Comisión Desormeaux), propuso el establecimiento de un órgano colegiado al mando de cada una de las entidades supervisoras que supone esta propuesta (donde la SBIF deviene en Comisión de Solvencia). En concreto, allí se recomienda la creación de comisiones conformada por 4 directores o comisionados cada una. Los directores serían designados por un período de 6 años, pero los nombramientos iniciales serían por periodos escalonados, de modo de asegurar que cada año no expire el mandato de más de un integrante de la Comisión.

La razón que se esgrime en dicho informe es que la figura del Superintendente

concentra en nuestra legislación un exceso de poder y escaso nivel formal de transparencia y rendición de cuentas de sus decisiones. En contrapartida, el ejercicio de sus facultades se ven limitadas por el carácter excesivamente detallista de las leyes de los mercados que deben regular, de manera de limitar, por la vía legal, sus facultades discrecionales. La consecuencia de ello es que para adaptar la regulación a la realidad de los mercados financieros, es necesario cambiar leyes con frecuencia, lo que genera costos sociales significativos.

Dicho lo anterior, la adopción de las normas de Basilea al caso chileno tiene

fuertes implicancias para el gobierno corporativo de la SBIF. En efecto, la elevada complejidad que representa el Marco de Basilea, y la permanente evolución que muestran los estándares internacionales, hacen aconsejable que la reforma legal incorpore las definiciones más generales en materia de suficiencia de capital, junto con otorgar facultades al supervisor tanto para reglamentar y detallar los contenidos de la ley como para ir incorporando modificaciones a medida que el marco internacional evoluciona.

La experiencia muestra que la última reforma bancaria importante que adoptó

los estándares de Basilea I se hizo en 1997. Y hoy día, más de 17 años después, los estándares regulatorios chilenos siguen en esencia apegados al marco de Basilea I.

Sin embargo, estas facultades adicionales que deben ser entregadas al

supervisor, deben ir acompañadas de ciertos resguardos que garanticen que las mismas sean bien aplicadas. Desde este punto de vista, un gobierno corporativo colegiado e independiente sería una clara contribución a dar garantías de un tratamiento profesionalizado de las normas, siendo una razón adicional para avanzar en este sentido.

La contrapartida de dicha independencia debe ser un reforzamiento del

“accountability”. Actualmente, no existe un marco legal que obligue a ningún supervisor a operar en base a objetivos y metas, por las cuales tenga que dar cuenta periódicamente, tal como ocurre en Reino Unido, donde el supervisor debe dar cuenta 13 OCDE (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation, Working Party on Regulatory Management Reform.


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una vez al año frente al Ministro de Hacienda y el Parlamento por el cumplimiento de sus objetivos.

Respecto de la organización interna de la SBIF para llevar a cabo el proceso de

supervisión, en todos estos ámbitos donde existe la opción de trabajar con modelos internos, se presentan al supervisor ciertos grados de complejidad que han llevado a organizar la supervisión en base a equipos especializados a cargo del riesgo de crédito, liquidez y mercado, operacional, cuyo personal goza de ciertas competencias financieras y estadísticas especializadas, distintas a las que típicamente cuentan los supervisores de campo que se dedican a evaluar carpetas y el proceso de gestión del riesgo de crédito. En este contexto, a menudo existe la tentación de separar del área de supervisión tradicional estos equipos, ya que se piensa que con ello se puede mejorar la especialización de la supervisión. El riesgo que representa este esquema organizacional, es que se cree una élite al interior de los organismos supervisores, que son tratados como los “verdaderos” especialistas, que hablan un lenguaje diferente y poco comprendido por el resto de la entidad, y que termine trabajando en forma autonomizada y no al servicio del proceso de supervisión.

Aunque a menudo se trata de resolver el problema señalado mediante una

coordinación de alto nivel, ello no es fácil si es que las autoridades a cargo de la coordinación no están un 100% dedicadas al proceso de supervisión propiamente tal. En ese sentido, muchos países han optado por tener una organización de tipo matricial; en este esquema matricial, los departamentos tienen a cargo grupos de conglomerados y/o bancos y las unidades especializadas tienen a su cargo los respectivos riesgos. Todo lo que es la parte modelística y estadística, está cargo de las unidades de riesgos. Estas unidades de riesgos alimentan a los departamentos. Cuando se hace la programación de las visitas, las unidades se ponen al servicio de los departamentos, y los acompañan en las visitas.

Esto facilita un trabajo altamente coordinado entre el ámbito especializado y la

inspección tradicional, y que toda la información fluya oportunamente hacia el especialista que es el responsable de proveer una visión única y global del riesgo de cada entidad, considerando tanto su riesgo inherente, la calidad de la gestión y su fortaleza patrimonial. Este responsable normalmente se ubica dentro de las áreas de riesgo tradicionales, por lo que el hecho de que las áreas especializadas dependan también de supervisión facilita la coordinación como se señaló.

VI. Conclusiones

La implantación del Marco de Basilea II y III implica grandes desafíos, tanto para los bancos como para los supervisores. Respecto de Basilea I, se trata de un cambio de paradigma, donde se transfieren a los bancos mayores grados de libertad para estimar sus propios riesgos internamente, pero también mayores responsabilidades por los resultados de aplicar sus propias metodologías.

Estas responsabilidades no sólo dicen relación con aspectos estadísticos, sino

también implican un gran desafío en lo referente a la gestión de capital. Estos desafíos abarcan temas tales como la necesidad de definir un objetivo interno de capital en base a


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sus riesgos, articular dicho objetivo con la medición de desempeño de las líneas de negocio, efectuar análisis de tensión, documentar las políticas, etc.

Desde el punto de vista de los supervisores, un primer gran desafío es acceder a

facultades que les permitan, por un lado, definir normativas a partir de las mejores prácticas de gestión de capital, que sirvan como referente a la industria bancaria. Mientras no exista una normativa que establezca las mejores prácticas en materia de gestión de capital, es difícil establecer exigencias a los bancos. En segundo lugar, tener facultades para exigir capital a cada banco en función de sus riesgos y modelo de negocios.

Lo anterior requiere fortalecer las competencias internas del supervisor, tanto en

la problemática de validación de los objetivos internos de capital (Pilar II), como en lo referido a definir criterios para la realización de análisis de tensión, la evaluación de cuál es la organización adecuada para la gestión de capital, la evaluación del rol del gobierno corporativo, las metodologías de asignación de capital y evaluación del desempeño de las líneas de negocios, entre los principales temas.


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VII. Referencias

Basel Committee on Banking Supervision (2009): “Revisions to the Basel II market risk framework”. July. ---------------------------------------------------(2006): “Convergencia internacional de medidas y normas de capital”. Junio. -----------------------------------------(2014): “Elementos fundamentales de un buen proceso de planificación del capital. Buenas prácticas.” ------------------------------------------(2009): “Principios para la realización y supervisión de pruebas de tensión.” Enero. Matten, Chris (1996): “Managing Bank Capital. Capital Allocation and Performance Measurement”. Swiss Bank Corporation. OCDE (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation, Working Party on Regulatory Management Reform.

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Capítulo 7

Los Conglomerados Financieros en Chile Diagnóstico, Comparación Internacional y Propuesta de Cambios

Regulatorios

Luis Antonio Ahumada Ingeniero Comercial de la U. de Chile y Doctor en Economía de Duke University. Es Consultor independiente en temas macrofinancieros

Mario Zambrano

Master en Economía, Georgetown University. Master en Finanzas, Universidad Autónoma de Madrid. Actualmente es Superintendente Adjunto, Superintendencia del Mercado de Valores del Perú.

Los Conglomerados Financieros en Chile Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano

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Capítulo 7. Los Conglomerados Financieros en Chile. Diagnóstico, Comparación Internacional y Propuesta de Cambios Regulatorios

I. Introducción

Este capítulo aborda el tema de los conglomerados financieros, su supervisión consolidada y las implicancias para Chile. El análisis se plantea desde la perspectiva de la evidencia de la supervisión consolidada en otros países, las lecciones de la crisis financiera reciente, así como en base a los lineamientos generales del Comité de Basilea. Se hace también un recuento de la evolución de la vigilancia de los conglomerados en Chile, así como de su normativa vigente1.

La evidencia empírica muestra que en los últimos años los conglomerados

financieros y mixtos en Chile han alcanzado un tamaño significativo. En términos de PIB, los conglomerados domésticos más grandes tienen una importancia mayor respecto de grupos financieros presentes en mercados desarrollados, (ver tabla en Anexo 1). Este hecho muestra la importancia sistémica que han alcanzado estos grupos en el sistema financiero local, lo cual está asociado, en parte también, con el importante desarrollo del sistema financiero chileno en su conjunto. Destacan en dicho crecimiento dos atributos: la diversificación de sus negocios en sectores financieros y reales, y su expansión regional.

En Chile, la legislación vigente establece un marco normativo por sector financiero que permite abordar algunos riesgos propios del funcionamiento de grupos de empresas con un controlador común. Así por ejemplo, hay límites de préstamos y de inversión en vehículos relacionados para bancos, compañías de seguros, administradores de fondos mutuos y de pensiones, que constituyen “murallas chinas” o cortafuegos que permiten acotar el riesgo de contagio, entre otros, asociados a las operaciones intra-grupo. Este tipo de límites han estado presentes en el sistema financiero por décadas, los cuales surgieron en parte como respuesta a la alta concentración crediticia en empresas relacionadas a los bancos, lo cual habría sido un factor amplificador de la severa crisis financiera por la que atravesó Chile a comienzos de los ochentas.2

La legislación actual contiene definiciones de grupos económicos que permiten construir la estructura o malla de entidades controladoras y empresas relacionadas a un grupo. La Ley de Mercado de Valores (LMV), en su artículo 96°, define un grupo

1 Mixed and Financial Conglomerates in Chile, January 2013. Workshop BCCH "Systemically important financial institutions: identification and regulatory challenges“http://www.bcentral.cl/conferencias-seminarios/otras-conferencias/pdf/Workshop11012013/Ahumada, Gonzales y Zambrano. 2 Para una descripción de las causas de la crisis, ver Larraín M. (1989) y Velasco A. (1991). El primero señala que, además de los severos problemas macroeconómicos que enfrentó Chile entre 1981 y 1983, la profunda crisis financiera que ocurrió fue agravada por malas prácticas de otorgamiento de préstamos, con una alta concentración en empresas relacionadas. Velasco coincide con Larraín indicando que una débil legislación financiera sobre los riesgos de concentración de la propiedad, permitió que gran parte de los créditos bancarios fueran otorgados a unos pocos grandes conglomerados.


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empresarial como un conjunto de entidades que comparten intereses y riesgos financieros comunes, correspondiendo a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) velar por el cumplimiento de la indicaciones de la LMV. En paralelo, la Ley General de Bancos, en el artículo 84°, número 2, establece limitaciones de crédito a personas naturales o jurídicas vinculadas a la propiedad del banco e indica las circunstancias que serán consideradas por la Superintendencia de Bancos (SBIF) para identificar grupos de empresas con un controlador común. Estas indicaciones son elaboradas con mayor detalle en el Capítulo 12-4 de normas generales de la SBIF, donde se listan las presunciones de relación a un banco, a través de la propiedad o la gestión.3 También, la regulación le permite supervisar a las sociedades filiales constituidas por un banco como fondos mutuos y corredores de seguros, obligando al reporte de estados financieros consolidados –Título IX de la LGB.

Estas disposiciones, sin embargo, responden a las necesidades y mandatos de cada supervisor, (limitar los préstamos a partes relacionadas en el caso del supervisor bancario, supervisar los conflictos de interés y las normas de transparencia en el caso de valores), pero no es posible regular la solvencia, liquidez y gobierno corporativo del grupo financiero como un todo. Así, es posible que los vehículos identificados en un grupo no coincidan con los identificados por otro supervisor, pudiendo incluso quedar fuera del perímetro regulatorio vehículos financieros que, siendo propiedad de un grupo económico no son considerados como tales por las definiciones de la SBIF, la SVS o la Superintendencia de Pensiones4. Estas discrepancias entre supervisores podrían ser un factor de riesgo para la estabilidad financiera, en especial si el grado de coordinación entre éstos fuese bajo debido a incentivos o la tradición de responder únicamente por los mandatos que establece la legislación respectiva en cada caso5.

Con todo, se han realizado esfuerzos de coordinación entre las Superintendencias para abordar la supervisión de las empresas financieras que forman parte de un mismo grupo económico. Ello, principalmente con el fin de compartir información respecto de empresas relacionadas de grupos con participación en distintos sectores financieros. La

3 El Capítulo 12-4 de la Recopilación de Normas de la SBIF fue modificado en noviembre de 2013 para incorporar presunciones adicionales de relación al banco acreedor. Estas modificaciones se refieren a: i) créditos utilizados para financiar a una entidad relacionada con el banco acreedor; ii) al financiamiento de patrimonios de afectación, administrados por terceros que no efectúen oferta pública de valores, donde no se pueda identificar la identidad de los aportantes, excepto en el caso de Fondos Mutuos y Fondos de Pensiones. Es responsabilidad del banco acreedor la actualización periódica de la nómina de personas relacionadas. La información se entrega en forma trimestral a la SBIF, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año. 4 Actualmente existen vehículos financieros que podrían estar relacionados a un grupo financiero y que no sean considerados, como los Fondos de Inversión Privados (FIP) o, en el caso de bancos extranjeros, vehículos que dependen directamente de la casa matriz ubicada en el país de origen. 5 El diseño del marco institucional en Chile contempla algunas instancias obligatorias de coordinación entre supervisores y reguladores. Estos llamados “contrapesos” –checks and balances– presentes en la legislación obligan a los supervisores financieros y al Banco Central a evaluar algunas materias en forma conjunta, lo cual permite ampliar la visión más allá del sector financiero supervisado. Por ejemplo, el Banco Central puede informar, a petición de la SBIF, los efectos en la estabilidad financiera de la autorización de nuevos bancos –artículo 35 LGB– y ésta a su vez, por ejemplo, puede rechazar la fusión de dos bancos si el Banco Central emite un informe que coincide con su postura –artículo 35bis de la LGB. Por otra parte, los cambios que el Banco Central introduzca a las normas de administración de liquidez de los bancos, o de captaciones del público, requieren informe previo de la SBIF.


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creación del Comité de Mercado de Capitales (CMK) a fines de los noventa, del Comité de Superintendentes Financieros (CSSF) en enero de 2001, y del Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) (2011), así como el proyecto de darle un estatus legal a este organismo (2013), son hitos que reflejan los esfuerzos de los reguladores para tener una perspectiva más amplia de las actividades de los grupos financieros domésticos.

No obstante lo anterior, en Chile no existe un enfoque de supervisión consolidada

acorde con las mejores prácticas en la materia, como por ejemplo las consideradas por el Joint Forum (JF), principios que fueron revisados en 2012 a fin de incorporar las lecciones aprendidas de la crisis financiera.6 Esta deficiencia en la regulación del sistema financiero chileno ha sido destacada en forma reiterada por la OECD y el FMI, en diversos informes sobre Chile, y cuyas conclusiones se resumen en la sección II.

En síntesis, aun cuando en Chile hay varios grupos económicos que según la definición del JF y las definiciones aplicadas en otras jurisdicciones, cumplen con las condiciones para ser considerados como Conglomerados Financieros y, como se indicó previamente, tienen relevancia sistémica, la legislación no contempla requisitos de regulación y supervisión consolidada de la solvencia, liquidez y gobierno corporativo de éstos. La falta de regulación y supervisión de los riesgos propios de los Conglomerados Financieros es una fuente de riesgo que podría debilitar seriamente la solvencia del sistema financiero, por lo que resulta fundamental incorporar estas materias en la legislación chilena.

El resto del capítulo se divide en cinco partes. En la sección II se revisa el marco teórico y conceptual en aspecto como los principios de supervisión consolidada del JF y la definición sugerida por este organismo sobre un conglomerado financiero, así como los riesgos típicos asociados a estos grupos. La tercera sección revisa la evidencia empírica disponible para otros países sobre la regulación y supervisión de conglomerados. Se revisa el caso de EE.UU. que, si bien no se ciñe a las recomendaciones del JF es de interés debido a la presencia de los Financial Holding Company (FHC), figura que ha sido adoptada por algunos bancos locales que han establecido filiales en ese país. La cuarta sección hace una cronología de los avances registrados en Chile para supervisar los grupos financieros y se resume la visión de organismos internacionales que han evaluado el tema. En la quinta sección se levanta una propuesta de cambios regulatorios, que podrían ser parte de una Ley de Conglomerados Financieros. Por ejemplo, en forma prioritaria, la propuesta de legislación debería incorporar una definición de conglomerados financieros para Chile y un registro apropiado ante la autoridad, que permita delinear en forma precisa la estructura del grupo. La última sección resume las propuestas de cambios a la normativa.

6 El Joint Forum es un Grupo Tripartito de Reguladores establecido en 1986, y es conformado por el Comité de Basilea en Supervisión Bancaria del (CBSB), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO). La misión de este organismo es establecer mejores prácticas en diversas áreas de la industria financiera a nivel global.


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II. Supervisión consolidada de conglomerados financieros: aspectos teóricos y mejores prácticas

Esta parte del capítulo constituye el marco teórico básico que, orientado al objetivo del trabajo, sirve como sustento de la propuesta para la supervisión de los conglomerados. En ese orden de ideas, se empieza con un análisis de los diferentes tipo de enfoques de supervisión financiera y su aplicación o adaptación para Chile, se abordan los principios de supervisión consolidada del JF, donde se evidencia la definición de conglomerado financiero propuesta por este organismo (BOX 1), que no se tiene en Chile pero si en otros países de la región (BOX II), y se sigue con la identificación de los riesgos usuales vinculados a los conglomerados financieros.

A nivel internacional, informes como el de la Reserve Bank of India (2008), Luna Martínez y Thomas Rose (2003) y el Informe de Estabilidad Financiera 2013-II del Banco Central de Chile, dan cuenta de algunos esquemas de regulación y supervisión sobre conglomerados financieros. 7 Dichos esquemas se conforman a partir del diseño institucional y del marco legal de supervisión vigente en cada país.

El diseño institucional del modelo de supervisión en general distingue cuatro tipos de enfoques: i) sectorial, ii) funcional, iii) integrado y iv) por objetivos –denominado también el modelo Twin Peaks.8 En el primero hay autoridades específicas por cada sector financiero encargadas de supervisar todas las actividades de una entidad financiera. En el segundo modelo la supervisión se realiza por línea de negocio, pudiendo darse el caso que una misma institución financiera sea supervisada por varias agencias al mismo tiempo. En el esquema o modelo integrado de supervisión existe un ente supervisor y regulador universal, que se preocupa de la solvencia y conducta de mercado de todas las entidades dedicadas a la provisión de servicios financieros relacionadas entre sí. Es decir, el modelo integrado de supervisión conllevaría automáticamente una supervisión consolidada de CF. Por último, el modelo Twin Peaks, o de regulación por objetivos, agrupa las tareas de supervisión en función de la solvencia y la conducta de mercado de las instituciones financieras. La siguiente sección presenta las ventajas y desventajas de cada diseño con mayor detalle.

1) Los modelos tradicionales de supervisión

En los párrafos siguientes, se describen las ventajas y desventajas de estos enfoques o modelos en torno a cuatro criterios: i) la consolidación de la industria financiera; ii) la aparición de economías de escala; iii) la transparencia y responsabilidad de las entidades supervisoras; y iv) costos de implementación.

7 Recuadro V.I Conglomerados Financieros en Chile; IEF 2013-II. 8 “The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace”, Grupo de los 30, 2008.


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La integración de las agencias de supervisión en una sola entidad ha sido una de las principales respuestas, a nivel internacional, para enfrentar la tendencia global hacia la consolidación de las instituciones financieras, caracterizadas por una compleja red de vínculos de propiedad y la oferta de múltiples productos y servicios financieros. Este enfoque, por construcción, resuelve el problema de definir el Supervisor Líder, además de reducir las posibilidades de arbitraje regulatorio y controlar con mayor precisión las operaciones intra-grupo.

La supervisión de los CF a través de una superintendencia integrada, encargada, por

ejemplo, de fiscalizar las actividades bancarias, de seguros y administración de fondos, es muy posible que, en el largo plazo, genere economías de escala y un menor gasto fiscal, por una reducción en la dotación de personal administrativo (por ejemplo, ahorro por menores gastos en la gestión de recursos humanos u otros gastos de apoyo).

Al haber una entidad encargada de la supervisión de las actividades de un

conglomerado financiero, sería más claro identificar oportunamente la entidad responsable en caso de que pudiera ocurrir un evento de insolvencia, ya sea a nivel de entidades o del holding financiero. Es probable que bajo este modelo se pueda eliminar las distorsiones en la regulación financiera de productos similares ofrecidos por bancos y compañías de seguros, por ejemplo, uniformando el tratamiento de valoración de las inversiones financieras y de límites de créditos e inversiones con partes relacionadas, respecto a una definición homogénea de patrimonio.

Un caso interesante es la integración de la supervisión financiera en Japón a fines de

los noventa. En 1998, ese país constituyó la Agencia de Supervisión Financiera. Esta agencia recibió las atribuciones de regulación bancaria y del mercado de valores que estaban radicadas en el Ministerio de Finanzas. Dos años después esta agencia fue reestructurada, tomando las atribuciones de regulación de mercados, que se habían mantenido en el Ministerio de Finanzas (MF), pasando a denominarse Autoridad de Servicios Financieros (FSA). No obstante, según el FMI, el MF sigue teniendo influencia en la regulación financiera, debilitando la independencia de la FSA. Además, el Banco de Japón retuvo las responsabilidades sobre la supervisión bancaria.

La experiencia de Japón sugiere que la integración total de las tareas de supervisión

puede ser un objetivo con un resultado incierto, pues no hay certeza del plazo necesario para su implementación y de la delegación de responsabilidades. Sin ir más lejos, en Chile, luego de la primera gran reforma a la LGB en 1997, después de la realizada en 1986, ha habido tres reformas importantes al sistema financiero (MKI, MKII y MKIII), proceso que tomó más de 10 años. No obstante, diversos agentes financieros han manifestado que todavía hay muchos aspectos que mejorar de la infraestructura del mercado financiero.

Otro elemento contrario a tener en consideración es que las atribuciones y

responsabilidades de este supervisor integrado se diluyan en el diseño de un nuevo marco regulatorio, lo cual podría dificultar la ejecución de medidas concretas de supervisión e intervención en situaciones críticas. Además, con la integración de supervisores en una entidad se arriesga perder la capacidad de tener distintas visiones sobre la supervisión y


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regulación y, por lo tanto, desarrollar un marco regulatorio poco flexible, incapaz de reconocer las particularidades de cada actividad.

Por su parte, el modelo de supervisión sectorial es un esquema donde es más difícil

generar economías de escala. Además, el diseño de regulaciones específicas para cada sector o actividad financiera disminuye la transparencia y abre oportunidades de arbitraje regulatorio. En efecto, dado que en este modelo el supervisor responde por la solvencia de las entidades bajo su responsabilidad, el riesgo de asumir los costos de reputación como supervisor por la insolvencia de un vehículo perteneciente a un grupo, pero fuera de su perímetro de regulación, parecen evidentes. La eventual falta de alineación de incentivos, de cooperación entre supervisores, puede crear condiciones favorables para una mayor ocurrencia de situaciones críticas, incubación de riesgos sistémicos y de crisis financieras.

En un modelo de supervisión sectorial es necesario que haya una óptima

coordinación entre los distintos supervisores y el intercambio de información debe ser fluido y flexible, para abordar rápidamente situaciones que requieran, por ejemplo, la intervención de las autoridades, ya sea para requerir ajustes estratégicos en un grupo o tomar la administración de instituciones insolventes. En este modelo donde hay varios supervisores y otras instituciones con facultades para regular el sistema financiero, lo coordinación por la vía de consultas o solicitudes de informes previos es muy importante, porque introduce contrapesos que obligan a dar cuenta de la fiscalización de instituciones y discutir la conveniencia de los cambios normativos.

Finalmente, la tercera alternativa para desarrollar la supervisión consolidada de CF

en Chile, es adoptar el modelo de supervisión de objetivos paralelos o “twin peaks”, propuesto por la Comisión Desormeaux en su informe final. Este modelo es adoptado por primera vez en Australia a mediados de los noventa, debido a la mayor integración financiera, la desregulación y el crecimiento de los conglomerados financieros experimentada por el sector financiero en ese país. Este enfoque propone la creación de dos reguladores independientes: el primero, dedicado a la supervisión prudencial de la solvencia; el segundo, ocupado de la protección de inversionistas, consumidores y la conducta de mercado de las instituciones financieras. Este esquema ha sido recomendado por diversos organismos internacionales luego de la reciente crisis financiera.

Esta opción plantea objetivos paralelos porque supone que existen conflictos entre éstos si son supervisados por el mismo regulador. Por ejemplo, la tendencia de los reguladores en algunos países es privilegiar la solvencia de las instituciones financieras permitiendo la participación de empresas financieras de gran tamaño que tendrían una menor probabilidad de insolvencia, debido a los temores de responder a la opinión pública por los elevados costos reales de las crisis financieras. La preferencia por el objetivo de solvencia puede llevar a estructuras de mercado concentradas, a costa de debilitar la competitividad en el sector financiero, permitiendo el desarrollo de prácticas de negocios en desmedro de los deudores bancarios que se ven enfrentados a menos opciones de financiamiento e inversión, sobre todo a las empresas PYME, consumidores y los depositantes minoristas.


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Este tipo de conflictos serían evitables, a criterio de los seguidores de este modelo, si los reguladores y supervisores responsables por el cumplimiento de estos objetivos tuviesen una clara separación de funciones. Un supervisor con objetivos de cautelar la solvencia tanto a nivel individual como sistémico, podría abordar en forma integrada la supervisión consolidada de dicho objetivo, de manera más efectiva. Por otro lado, el supervisor cuya responsabilidad es velar por mantener la transparencia en el funcionamiento de los mercados, serviría como un contrapeso natural del supervisor encargado de la solvencia. Esto significa que el CF que controla las actividades del grupo financiero sería supervisado por, al menos, dos entidades supervisoras distintas, lo cual plantea dificultades para la supervisión consolidada de grupos financieros, en todo caso menores que en modelo sectorial. Este esquema es probable que no genere economías de escala, como en el modelo de supervisión integrada, e incluso podría ser la opción que demande una mayor cantidad de recursos fiscales, puesto que cada organismo supervisor es estructurado en torno a un consejo directivo. No obstante, la mayor cantidad de recursos se justificaría porque el modelo de supervisión por objetivos sería más apropiado para mantener la estabilidad financiera.

Como lo indica el informe de la Comisión Desormeaux, junto a Australia, este

modelo se aplica también en Canadá, países que no se vieron afectados por la crisis. Asimismo fue adoptado en Holanda y Francia, encontrándose además en proceso de adopción en Inglaterra, Italia, España y Portugal, lo cual explica su preferencia por diversos expertos.

2) Principios para la Supervisión de Conglomerados Financieros9

Independiente de los diferentes esquemas de regulación y supervisión, el JF en su reporte final de septiembre 2012, establece un conjunto de principios básicos que proveen un marco de análisis de la supervisión de los CF. Estos principios se resumen a continuación:

a. Poderes y Autoridad del Supervisor: Se destaca la necesidad de un marco

regulatorio claro, donde se establezca los poderes, autoridad y recursos necesarios para su funcionamiento. Se enfatiza además los aspectos de su independencia y coordinación con otros supervisores.

b. Responsabilidades del Supervisor: Destaca la importancia de la supervisión a

nivel consolidado, la responsabilidad del supervisor en implementar estándares mínimos prudenciales, así como el uso de medidas correctivas. Hace énfasis en la cooperación entre supervisores, la coordinación y el intercambio de información.

c. Gobierno Corporativo: Se refiere al cumplimiento de los principios tipo “fit

and proper”, la estructura de la organización, la responsabilidad de los directorios y los ejecutivos de la alta dirección de los GF, además del

9 The Joint Forum, Principles for the supervision of financial conglomerates, September 2012.


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tratamiento de los conflictos de interés y la política de beneficios a la alta dirección.

d. Adecuaciones de Capital y Liquidez: Delinea el rol de los supervisores en

evaluar las condiciones de capital en términos consolidados, teniendo en cuenta el riesgo que los vehículos no regulados pueden incubar dentro del CF. Incluye principios relacionados con los procesos de administración del capital, escenarios de estrés y adecuaciones de control interno. Principios sobre la medición y administración del riesgo de liquidez a nivel consolidado también son considerados.10

e. Administración de Riesgos: Se fija la necesidad de tener un marco

comprensivo sobre la administración de los riesgos. Ello implica la emisión de reportes consolidados de concentración de riesgos, transacciones y exposiciones intra-grupo. Se considera también principios relacionados con los riesgos asociados a las nuevas áreas del negocio, análisis de escenarios de estrés, una prudente agregación de los riesgos y la incorporación de las actividades fuera de balance dentro del alcance de la supervisión del GF.

10 “Principios para la adecuada gestión y supervisión del riesgo de liquidez”, BIS, Septiembre 2008.


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BOX 1. ¿Qué es un conglomerado financiero?

La definición original planteada en 1995 por el JF considera que un CF es “cualquier grupo de empresas bajo un control común que se dedican exclusivamente o en forma predominante a desarrollar actividades financieras en al menos dos sectores entre banca, seguros y valores”. Los subrayados destacan elementos que consideramos relevantes de esta definición.11 En cuanto a la definición de CF, esta fue revisada en 1999, para incorporar el concepto de heterogeneidad de un grupo de empresas, enfatizando que las sociedades financieras podrían tener distintos requisitos de capital.12

En 2012, el JF argumenta que debido a la influencia de diversos grupos financieros en la estabilidad financiera durante la crisis de 2008, se hizo necesario revisar los principios para una adecuada supervisión consolidada de los CF. A la definición original se agregó el concepto de influencia dominante, al requisito de control común de un grupo de empresas, reconociendo a los holdings financieros como una de las formas para ejercer el control de un conglomerado.13

En el documento de 2012, el JF sugiere que los supervisores puedan aplicar los principios de supervisión consolidada a grupos que a pesar de participar solo en uno de los sectores financieros contemplados en la definición original, desarrollen actividades financieras significativas en sectores que estén fuera del perímetro de supervisión funcional. Este giro en la definición de CF permite ampliar el espectro de supervisión a otros grupos que puede tener un impacto sobre la estabilidad financiera, como el caso de los conglomerados mixtos.

3) Riesgos para la estabilidad financiera asociados a los conglomerados

financieros La conformación de conglomerados se atribuye a la generación de mayores

beneficios netos, con una estructura de vehículos que dependen de un controlador común que, en el caso de un CF, agrupa un conjunto de entidades financieras. La agrupación de distintos servicios financieros puede generar una mayor eficiencia –reducciones de costos-, mayor capacidad de endeudamiento y una diversificación de las fuentes de ingresos, pero también ventanas de elusión tributaria. Es decir, la conformación de conglomerados se asocia con la conformación de un “modelo de negocios”.

Es posible que un banco con una gran participación de mercado cuente con una amplia base de depositantes minoristas que, generalmente, no ejercen una disciplina de 11 “The Supervision of Financial Conglomerates: A Report by the Tripartite Group of Bank, Securities and Insurance Regulators”, July 1995. 12 “Supervision of Financial Conglomerates”, papers prepared by the Joint Forum on Financial Conglomerates, February 1999. 13 Principles for the Supervision of Financial Conglomerates, Joint Forum, September 2012.


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mercado sobre la institución debido a que tienen alguna forma de seguro de depósitos estatal. Por otro lado, estas instituciones pueden obtener financiamiento de inversionistas institucionales, generalmente más informados, que ejercen alguna disciplina de mercado por los volúmenes que administran. No obstante, en mercados pequeños y menos integrados financieramente al resto del mundo, estos inversionistas pueden estar obligados a mantener sus fondos en el sistema financiero local. En ese caso, estas fuentes de financiamiento pueden ser utilizadas por el banco de un CF para otorgar créditos o invertir en bonos y acciones de empresas relacionadas en condiciones más favorables que aquéllas recibidas por empresas no vinculadas al grupo.

Al mismo tiempo, el CF puede controlar otros vehículos financieros que reciben fondos del público, como fondos mutuos y compañías de seguros que, a su vez, pueden financiar en condiciones favorables de plazo y tasas al banco vía la compra de acciones, bonos y depósitos a plazo (instrumentos financieros en general), o directamente a otras empresas del grupo que a su vez provean financiamiento al banco. Todo lo anterior, permite crear una suerte de mercado de capitales “interno”, donde las operaciones intra-grupo podrían realizarse en condiciones más convenientes o en detrimento de empresas no vinculadas al grupo empresarial.

En el escenario que las interrelaciones previamente descritas estuviesen completamente prohibidas, la formación de CF puede generar eficiencias por: i) economías de escala en el uso de las tecnologías de información, con sistemas integrados aplicados transversalmente en el grupo, y en el uso de canales de distribución comunes para ofrecer una amplia gama de servicios financieros; ii) tamaño óptimo para acceder a fuentes externas de financiamiento más favorables y para ampliar el alcance regional o global del grupo, alternativa favorecida por la mayor desregulación de la cuenta de capitales en varios países emergentes, y la liberalización de regímenes cambiarios que favorecen la convertibilidad de las monedas, consecuencias de la creciente globalización observada hasta antes de la crisis financiera.

La evidencia del importante crecimiento en tamaño y número de los CF, tanto en Chile como en el resto del mundo mencionado en la introducción, sugiere que alguno de estos factores efectivamente ha contribuido a aumentar el valor de estos grupos, por sobre un modelo de crecimiento stand-alone.14

Sin embargo, desde un punto de vista de la estabilidad financiera, los conglomerados son una fuente de riesgos adicionales, principalmente vía el contagio entre los vehículos de un mismo grupo, tal que la suma de riesgos de un conglomerado podría ser mayor que la suma equivalente para un conjunto de empresas que operan individualmente.

El problema central de la existencia de un CF dice relación con que las empresas

individuales que conforman el grupo pueden mostrar al mercado una condición de solidez a

14 Ver Boot y Schmeits (2000), Berger and Ofek (1995), y Scharfstein and Stein (2000) para una discusión teórica y empírica sobre la capacidad de crear o destruir valor de los CF. Berger and Ofek encuentran una pérdida de valor en torno al 15% para la empresas en un grupo empresarial, respecto de empresas con el mismo giro comercial, que operan sobre una base stand-alone.


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partir de sus indicadores particulares, pero las transacciones intra-grupo, en un ambiente de opacidad o insuficiente información, generan oportunidades para tomar riesgos que no se condicen con los niveles de capital regulatorios en el plano individual, debilitando potencialmente la solvencia del conglomerado como un todo.

3.1 Arbitraje Regulatorio

Vinculado con la heterogeneidad en los regímenes regulatorios, sumado a la falta o

inefectiva coordinación entre supervisores, existen oportunidades para arbitraje regulatorio entre las empresas del conglomerado, aumentando la probabilidad de tener situaciones de doble o múltiple apalancamiento.

Otra consecuencia negativa de las oportunidades de arbitraje regulatorio dice

relación con fenómenos de inequidad competitiva que se producen entre distintas tecnologías alternativas de intermediación financiera, por el sólo hecho de estar situadas en un mismo vehículo institucional con un diseño regulatorio diferente. A modo de ejemplo, la regulación que se aplica sobre los créditos de consumo de compañías de seguros es distinta a la de bancos, a pesar de que el riesgo inherente es el mismo en ambos casos, lo cual debería llevar a exigencias de capital similares.

3.2 Riesgo de Contagio

Transmisión de riesgos intra-grupo mediante canales directos o indirectos,

especialmente vía las operaciones con relacionados, podrían tener repercusiones dentro de un conglomerado.

Como se sugirió previamente, entre las operaciones vinculadas se pueden

mencionar:

• Líneas de crédito o de financiamiento bajo diferentes vehículos o instrumentos financieros.

• Transferencia de activos tóxicos, incluyendo instrumentos que los contienen como subyacentes, de modo de opacarlos en la estructura del conglomerado y evadir las exigencias de provisiones y/o capital del perímetro de la supervisión.

• Compra venta de activos a precios fuera de mercado o en condiciones más favorables que terceros.

Algunas de estas operaciones pueden figurar contablemente como aportes de capital

en algún vehículo del CF, sin embargo pueden haberse generado producto de mayores niveles de endeudamiento intra-grupo (los llamados dobles o múltiples apalancamiento), conllevando a inadecuado nivel de solvencia a nivel consolidado del CF o “aguas arriba”.


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Adicionalmente, incluso en ausencia de exposiciones cruzadas, es claramente factible un grado de contagio -por efecto de reputación- debido a la asociación de una marca o accionistas controladores en común que intentan evitar la insolvencia de otros vehículos del grupo. Por lo tanto, la materialización de riesgos en vehículos regulados o no regulados, tiene repercusiones en las entidades financieras del grupo.

La información disponible en Chile muestra que las operaciones entre partes relacionadas en determinados CF alcanzan proporciones importantes en términos del patrimonio individual o consolidado de los vehículos del grupo. La alta exposición a nivel de relacionados puede tener consecuencias no deseadas en términos de la solvencia y liquidez15.

3.3 Complejidad y falta de trasparencia

La complejidad de la estructura organizacional de un conglomerado puede dificultar

la supervisión de la solvencia y liquidez, y el análisis de los riesgos por parte de los agentes del mercado, en detrimento de una efectiva disciplina de mercado. En Chile, la falta de reportes sobre la conformación completa de la malla de propiedad de los grupos económicos (sus vehículos financieros y no financieros, accionistas jurídicos y naturales, registrados en y fuera de Chile, incluyendo los “aguas arriba”) profundiza este riesgo. La mayor complejidad de la estructura incrementa las posibilidades del arbitraje regulatorio.

3.4 Concentración y riesgo sistémico

Un evento de insolvencia involucra un conjunto mayor de actividades, elevando el potencial de generar un impacto sistémico, a través de múltiples canales financieros. Una inadecuada caracterización e identificación de la conformación y estructura de los grupos y conglomerados, potencialmente, puede conducir a una alta concentración de las inversiones, una capitalización inadecuada (exceso de endeudamiento) y contagio financiero entre vehículos del grupo, lo que se torna en una situación más compleja ante la presencia de un banco de tamaño sistémico.

Ahumada, Gonzales, y Zambrano (2013)16 y Cowan (2013) muestran el caso de las Compañías de Seguros de Vida en Chile17, en donde la concentración de las inversiones puede darse incluso en activos de empresas relacionadas, debido a la presencia de límites normativos flexibles o muy holgados de las inversiones cuando se simulan con respecto al patrimonio de la compañía.

15 Ver pie de página 1. 16 Mixed and Financial Conglomerates in Chile, January 2013. Workshop BCCH "Systemically important financial institutions: identification and regulatory challenges“http://www.bcentral.cl/conferencias-seminarios/otras-conferencias/pdf/Workshop11012013/Ahumada, Gonzales y Zambrano. 17 http://www.bcentral.cl/politicas/presentaciones/ejecutivos/pdf/2013/kcl19062013.pdf


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En general, las grandes concentraciones –activas o pasivas- configuran un mayor riesgo para el sistema financiero en su conjunto, que está claramente evidenciado y tratado en la legislación financiera internacional.

III. Supervisión de conglomerados financieros: Evidencia de países con un marco legal de supervisión consolidada

Esta parte del capítulo hace una revisión de los casos de algunos países, incluyendo a los que conforman la denominada Alianza del Pacífico, que cuentan con avances importantes en materia de regulación y supervisión de conglomerados, financieros y mixtos, ( BOX II). Adicionalmente, se analiza el caso de los EE.UU. debido a que incorpora la exigencia de los Financial Holding Company (FHC), que la estructura adoptada por algunos bancos locales que cuentan con filiales operando en USA Un repaso a la normativa vigente y disponible de distintos países que han implementado marcos normativos de supervisión consolidada nos muestra que en general estos se han estructurado bajo los principios emanados por el Joint Forum enfatizando los puntos relacionados con los poderes, autoridad y responsabilidad del supervisor, las condiciones del gobierno corporativo así como los requerimientos de solvencia y liquidez (Tabla 1). Brasil

El Consejo Monetario Nacional (CMN) es la máxima autoridad regulatoria del sistema financiero brasileño, y cuya Presidencia recae en el Ministro de Hacienda. Uno de sus miembros es el Banco Central del Brasil, de donde el regulador bancario forma parte, y otro miembro es la Comisión de Valores Mobiliarios (CVM), siendo el primero de ellos quien tiene como una de sus funciones la de regular y supervisar el sistema bancario.

Asimismo, se creó el Comité de Estabilidad Financiera del Banco Central

(COMEF), para coordinar el monitoreo, la evaluación y mitigación del riesgo sistémico. Desde Septiembre del 2010, la Secretaria Ejecutiva del Comité de Regulación y Supervisión de los Mercados Financieros, de Capitales, de Seguros, de Previsión y Capitalización (COREMEC) –creada el 2006- opera en el Banco Central del Brasil. Este Comité tiene dentro de sus funciones: regular y supervisar a los conglomerados financieros; facilitar y coordinar el intercambio de información entre las entidades y órganos participantes del COREMEC, inclusive con entidades extranjeras y organismos internacionales; etc.


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Tabla 1 Países con marco legal de Supervisión consolidada

Colombia • Poderes y Autoridad del Supervisor

Mediante el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se define la naturaleza, objetivos y funciones de la Superintendencia Bancaria. Dicha Superintendencia se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio.

Dentro de sus funciones, se encuentra la de supervisar en forma comprensiva y consolidada el cumplimiento de los mecanismos de regulación prudencial que deban operar sobre tales bases, en particular respecto de las filiales en el exterior de los establecimientos de crédito. Se encuentra facultada para establecer en qué casos las entidades sometidas a su control y vigilancia deben consolidar sus operaciones con otras instituciones sujetas o no a su supervisión.

Asimismo, con el fin de realizar una supervisión comprensiva y consolidada, se encuentra facultada para practicar visitas de inspección a entidades no sometidas a su control y vigilancia, examinar sus archivos y solicitar la información que se requiera para determinar si concurren los presupuestos para que ellas consoliden sus operaciones con entidades financieras o aseguradoras, o si existen vínculos u operaciones que puedan llegar a representar un riesgo para estas últimas. • Responsabilidades del Supervisor:

La Superintendencia debe promover mecanismos de intercambio de información con organismos de supervisión de otros países en los cuales entidades financieras

Brasil Colombia España (CU) México Perú El Salvador

1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 0 1

1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1 1

Exis te normativa sobre este principio

No se evidencia normas relacionadas con este principio

Poderes y autoridad del supervisorResponsabilidades del Supervisor

Gobierno Corporativo

Adecuaciones de Capital y Liquidez

Administración de Riesgos

Principios


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colombianas desarrollen operaciones o tengan filiales, o en los cuales estén domiciliadas entidades financieras matrices de entidades financieras colombianas (Información confidencial puede ser entregada bajo compromiso de la autoridad receptora de preservar dicho estado de la información).

Del mismo modo, la Superintendencia podrá permitir que durante las visitas o inspecciones que realice a sus vigiladas participen agentes de organismos de supervisión de otros países en los cuales tengan su sede entidades vinculadas a entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia, siempre y cuando haya un principio de reciprocidad.

Así mismo, podrá establecer acuerdos y formar parte de organismos, juntas y colegios internacionales de supervisión, con el objeto de coordinar y tomar medidas conjuntas de supervisión.

• Gobierno Corporativo y Administración de Riesgos:

Dentro de la estructura de la Superintendencia Financiera de Colombia (Decreto 2555 de 2010) se tiene a un Superintendente Delegado para Riesgos de Conglomerados y Gobierno Corporativo (artículo 11.2.1.4.31), sus principales funciones tienen que ver con: i. La supervisión de la administración de los riesgos de conglomerados a los que se

exponen las entidades vigiladas debido a la vinculación con otras entidades, o de las actividades u operaciones que puedan realizar entre sí.

ii. Establecer en qué casos procede la consolidación de operaciones y de estados financieros (EEFF) de las entidades reguladas con otras entidades sujetas o no a la supervisión de la Superintendencia.

iii. Pronunciarse sobre los EEFF y demás información consolidada presentada por las entidades supervisadas, responsables de la consolidación de estados financieros, o sobre las operaciones de un conglomerado.

iv. Supervisar el cumplimiento de las políticas y normas de gobierno corporativo de las entidades vigiladas pertenecientes a un conglomerado.

v. Velar por el cumplimiento de las políticas y normas de gobierno corporativo de las entidades vigiladas.

Adicionalmente existe en la Superintendencia una Dirección de Riesgos de

Conglomerados que, entre otras funciones, es la encargada de identificar la estructura de los conglomerados, estableciendo los vínculos accionarios de las personas naturales o jurídicas que los conforman, así como los procedimientos necesarios para su actualización. • Adecuaciones de Capital y Liquidez:

Mediante la Circular Básica Contable y Financiera en su Capítulo X, se establecen las reglas sobre:


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Sistema de Administración de Riesgo de Liquidez (SARL) el cual debe permitir a

las entidades definir e identificar el riesgo de liquidez al que están expuestas en función del tipo de posiciones asumidas y de los productos y mercados que atienden, de conformidad con las operaciones autorizadas en su objeto social, a nivel individual y del conglomerado financiero; esto último en línea con los principios básicos de la supervisión del riesgo de liquidez.

Con el fin de identificar y cuantificar las exposiciones a futuras crisis de liquidez, así como el análisis de impacto sobre los flujos de caja de la entidad, la posición de liquidez, las utilidades o rentabilidad y la solvencia, se requieren de pruebas de tensión. Estas pruebas se deben realizar sobre diferentes horizontes de tiempo y escenarios, a nivel de línea de negocio, cartera colectiva y/o fondo o patrimonio autónomo, entidad y/o del conglomerado financiero. También debe incluirse la posible respuesta e impacto de otros participantes del mercado, relevantes para la entidad.

Asimismo, el Decreto 2555 de 2010 (Artículo 2.1.1.1.4) y la Circular Básica Contable y Financiera en su Capítulo XIII-13 enfatizan el cumplimiento de las relaciones de solvencia a nivel consolidado para los establecimientos de crédito.

El cumplimiento de la relación de solvencia se realizará en forma individual por cada establecimiento de crédito, la que deberá cumplirse y supervisarse también en forma consolidada. Para ello, los establecimientos de crédito se sujetan a las normas de la Superintendencia en relación con la obligación de presentar estados financieros consolidados, en particular, las entidades con las cuales debe efectuarse la consolidación. España (Comunidad Económica Europea)

Mediante Directiva de Conglomerados Financieros (FICOD) 2002/87/CE del Parlamento Europeo, promulgada en 2002, se establecen las normas adicionales de supervisión de las entidades reguladas sectorialmente (entidades de crédito, empresas de seguros y administradores de fondos de inversión), que pueden generan riesgos que no son específicos, por ejemplo, al sector de seguros, sino riesgos vinculados al control de grupos de entidades financieras que participan en diversos sectores regulados, que a su vez conformen un Conglomerado Financiero.

Se define las condiciones y umbrales bajos los cuales se conforma un CF, operaciones intra-grupo, riesgo de concentración. Se establecen también las condiciones para identificar al Supervisor Responsable Coordinador (o líder) dependiendo de si la sociedad controladora es o no regulada.

La FICOD introduce por primera vez la definición de conglomerado financiero en la regulación del sector financiero europeo, utilizando criterios cualitativos y cuantitativos para su identificación. El principal objetivo de esta regulación fue implementar una supervisión transversal de los grupos financieros para efectos de controlar los niveles de


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capital, riesgos de concentración y las transacciones intra-grupo. De acuerdo a FICOD un conglomerado financiero es un grupo que cumple las siguientes condiciones:

i. Una de las entidades financieras es regulada y supervisada por el respectivo supervisor bancario, de seguros, o de administración fondos de inversión es la matriz del grupo, o al menos una de las subsidiarias del grupo es regulada. ii. Una entidad regulada y supervisada ejerce una influencia dominante sobre una entidad del sector financiero, o mantiene una participación en una entidad del sector financiero. iii. Cuando no existe ninguna entidad regulada o supervisada por el supervisor bancario, de seguros o de administración de fondos que sea la matriz del grupo, pero las actividades del grupo se desarrollan en el sector financiero. En este aspecto, la regulación considera un piso de 40% del total de activos del grupo en actividades en el sector financiero, para efectos de ser considerado un CF. iv. Cuando al menos una de las entidades del grupo desarrolla sus actividades en el sector bancario, o en el sector de seguros o de administración de fondos. v. Cuando el tamaño del grupo en el mercado es significativo en alguno de los sectores de servicios financieros mencionados. La Directiva considera que una participación es significativa cuando el tamaño del grupo excede el 10%, tanto en términos del total de activos como de las medidas de solvencia correspondientes.

La función de supervisor coordinador (Artículo 10) será ejercida por la autoridad competente que haya autorizado a la entidad regulada con arreglo a las normas sectoriales pertinentes. En la directiva mencionada se establecen también los criterios en el caso que el controlador del conglomerado financiero no se encuentre sujeto a regulación. • Adecuaciones de Capital:

Sin perjuicio de las normas sectoriales, el CF debe garantizar los fondos disponibles propios, mínimos, a nivel consolidado (Artículo 6). El cálculo del capital contable puede hacerse vía metodologías como “consolidación contable”, “deducción y agregación” y “valor contable/deducción de requerimientos”. En cualquiera de estos métodos la FICOD indica que la diferencia entre los requisitos de capital del conglomerado y la suma de los requerimientos de capital de cada uno de los servicios financieros que forman parte del grupo, calculados de acuerdo a los requerimientos de cada supervisor sectorial, no puede ser negativa.

Es responsabilidad del Supervisor Coordinador cerciorarse que este cálculo se realice por lo menos una vez al año. • Administración de Riesgos

Sin perjuicio de las normas sectoriales, se efectúa una supervisión adicional de la concentración de riesgos de las entidades reguladas del CF (artículo 7). Reportes regulares, al menos una vez al año, harán referencia de cualquier concentración de riesgos significativa a nivel del CF.


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Similarmente, las entidades reguladas deben informar periódicamente al Supervisor Coordinador, al menos anualmente, de todas las operaciones intra-grupo significativas del CF (artículo 8).

Lo anterior no impide que las autoridades supervisoras de los Estados Miembros puedan establecer límites cuantitativos para controlar el riesgo de concentración y límites cuantitativos y requerimientos cualitativos para controlar el riesgo de transacciones intra-grupo.

Las entidades reguladas deben contar, a nivel de CF, con mecanismos de control interno y sistemas de gestión de riesgos (Artículo 9). Los primeros deben considerar mecanismos adecuados para identificar todos los riesgos materiales que pueden el nivel de capital y sólidos procedimientos de contabilización y reporte para identificar y controlar los riesgos de concentración y de transacciones intra-grupo. Los sistemas de gestión de riesgos deben considerar sólidos gobiernos corporativos que incluyen revisiones periódicas de las autoridades de las estrategias y políticas del grupo. • Responsabilidades del Supervisor

Dentro de las funciones del Coordinador, destacan la coordinación de la recopilación y difusión de la información respecto de situaciones de estrés del CF. La supervisión general y evaluación de la situación financiera del CF. La evaluación del cumplimiento de la adecuación de capital, concentración de riesgos y operaciones intra-grupo, además de la evaluación de la estructura, organización y sistemas de control interno del CF.

El coordinador y las demás autoridades competentes de la supervisión establecerán acuerdos de coordinación. Estos acuerdos de coordinación podrán ampliar las funciones del coordinador y establecer los procedimientos de cooperación.

La cooperación prevé la recopilación e intercambio de información sobre aspectos como: la identificación de la estructura del CF, políticas estratégicas, situación financiera, principales accionistas y dirección del CF, organización, gestión de riesgos y sistemas de control interno, sanciones importantes y medidas excepcionales (artículo 12).

Relacionado con empresas matrices situadas fuera de la Comunidad, sin perjuicio de las normas sectoriales, las autoridades competentes comprobarán si las entidades reguladas cuya empresa matriz tenga su domicilio en un tercer país están sujetas a una supervisión, por parte de la autoridad competente de ese país, que sea equivalente a la prevista en la Directiva, en relación con la supervisión adicional de las entidades reguladas.18

18 Por ejemplo, la obligación de la SC del Santander y del BBVA recaería en la Dirección de Supervisión del Banco de España, y habría el procedimiento establecido de informar los principales resultados a la SBIF. Además, bajo el marco de acuerdo entre ambos supervisores, habría espacio para mecanismos de coordinación de acciones o medidas remediales que determinado supervisor, “home” o “host”, considere prioritarias.


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Ajustes a la FICOD después de la crisis financiera

La FICOD es modificada en noviembre de 2011 a raíz de las lecciones aprendidas durante la crisis financiera reciente, la cual mostró que los riesgos grupales se manifestaron transversalmente en todo el sector financiero.

Una de las modificaciones consistió en autorizar la supervisión consolidada en bancos y compañías de seguros al nivel de la matriz en el conglomerado, aun cuando se trate de un conglomerado mixto. Esto implica, incorporar dentro de la supervisión consolidada entidades no reguladas, incluidas aquellas que se ubican en la parte superior del grupo. Adicionalmente, se revisaron las disposiciones para identificar conglomerados, y se introdujeron normas de transparencia legal y de la estructura operativa de los grupos, además de incorporar dentro del perímetro de supervisión consolidada los fondos alternativos de inversión. Estas modificaciones a la FICOD entraron en vigencia a mediados de 2013. México

Mediante la Ley Para Regular Las Agrupaciones Financieras, promulgada en enero 2014 por la Secretaria de Hacienda, se establece el marco regulatorio de los Grupos Financieros (GF), se establecen las bases de organización de las Sociedades Controladoras y el funcionamiento de los GF, así como los términos bajo los cuales habrán de operar. Cabe destacar que, para que un conjunto de entidades financieras pueda funcionar como GF (implica uso de denominaciones, marcas, servicios complementarios, etc.) deben acogerse previamente a esta Ley.

Los GF deberán estar conformados por una Sociedad Controladora (SoCo) y a lo menos dos entidades en sectores financieros distintos (Con más del 51% de las acciones representativas del capital social de cada vehículo).

• Poderes y Autoridad del Supervisor:

Se crea la Comisión Supervisora, conformada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro como la responsable de supervisar el funcionamiento general de los Grupo Financieros.

La Ley en su artículo 102, determina que la Sociedad Controladora y las Subcontroladoras estarán sujetas a la supervisión de esta Comisión Supervisora, la cual será la responsable de supervisar el funcionamiento general del Grupo Financiero, entregándole para ellos las atribuciones que faciliten sus funciones de fiscalización y supervisión

Así mismo, se señala que será la Secretaría quien tendrá la facultad de determinar para cada Grupo Financiero quién será la Comisión Supervisora, para lo cual tomará en cuenta, entre otros elementos de juicio, el capital contable de las entidades de que se trate.

• Responsabilidades del Supervisor:


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La SoCo y las Sub-controladoras se encuentran bajo la supervisión de la Comisión

Supervisora, la misma que es determinada por Secretaría, para cada GF. Con todo, la supervisión individual de cada entidad financiera se mantiene en los términos que la normativa determina en cada caso.

Determina el marco de coordinación para el intercambio de información entre los distintos supervisores (art 107,110). Esto a solicitud de alguna de las partes interesadas. Este intercambio de información se encuentra por encima de las restricciones relativas a la información reservada o confidencial. Quien recibe la información es el responsable.

Establece la suscripción de acuerdos de intercambio de información con autoridades financieras extranjeras o Memorándums de Entendimiento (MOU). Así, se faculta la entrega de toda clase de información a solicitud de supervisores del exterior (incluye información considerada como confidencial). La cooperación incluye visitas extra-situ en base a un principio de reciprocidad.

Las medidas correctivas por incumplimiento de suficiencia de capital son: (art 117), la suspensión de pago de dividendos, la suspensión del pago de compensaciones y bonos extraordinarios, la suspensión de pago de intereses, diferir el pago del principal de la deuda subordinada así como su conversión en acciones, hasta por el monto necesario para cubrir el déficit.

Previa firma de convenio, la SoCo responde subsidiaria e ilimitadamente el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades financieras integrantes del Grupo Financiero (art 119).

Otras consideraciones tienen que ver con la revocación de la autorización, en casos como incumplimiento con los requerimientos de capital, o no conservar el número mínimo de entidades financieras integrantes.

Las causales de intervención en la gerencia o administración de la SoCo pueden darse cuando a juicio de la Comisión Supervisora, existen irregularidades que afecten la estabilidad, solvencia o liquidez y pongan en peligro los intereses del público o de los acreedores.

• Asimismo, se establece la definición y las funciones del Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). Lo componen los Secretarios o Presidentes de los organismos Supervisores así como el Gobernador del BC. Se establece claramente que el CEF respeta las facultades y atribuciones que el marco legal otorga a C/U de las autoridades. Se establecen también otros Consejos (Inclusión Financiera, Educación Financiera) y las facilidades de intercambio de información entre los mismos. • Gobierno Corporativo:

Las Sociedades Controladoras encomendarán la administración a un Consejo de Administración y un Director General. El primero, deberá establecer las estrategias generales del GF, así como las estrategias generales para la gestión, conducción y ejecución


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del negocio de la SoCo. El Director será responsable de las funciones de gestión, conducción y ejecución de los negocios de la SoCo, de las entidades financieras integrantes del GF y de las Sociedades Subcontroladoras.

Asimismo, en esta ley se establecen los mecanismos bajo los cuales las Sociedades Controladoras Filiales (extranjeras en México) pueden establecerse como GF.

• Adecuaciones de Capital y Liquidez:

Se establecen requerimientos de capital, y liquidez, sobre una base consolidada, siendo responsabilidad de la SoCo el velar por su cumplimiento.

• Administración de Riesgos:

Vía Disposiciones de Carácter General se establecen la información exacta a presentar, estados financieros consolidados, reportes regulatorios, etc.

Como reportes regulatorios a presentar se incluye: – Un reporte con los comentarios y análisis de la administración sobre los resultados de operación y situación financiera, liquidez y recursos de capital del GF. – Un reporte que informa sobre las principales transacciones y exposiciones intra-grupo, así como las concentraciones de riesgo con las entidades financieras relacionadas. Se detalla los casos en los que las transacciones y/o exposiciones intra-grupo puedan afectar sustancialmente la solvencia, liquidez y/o la rentabilidad del GF. Perú

La Ley General del Sistema Financiero y de Seguros (Ley 26.702) en su Artículo 132 se reconoce a la supervisión consolidada de conglomerados como una forma mediante la cual se atenúan los riesgos para el ahorrista.


El Artículo 349 de la mencionada a Ley, establece las atribuciones de la Superintendencia de Banca y Seguros relacionadas con la supervisión consolidada. Entre otros aspectos, está facultada para establecer la existencia de los conglomerados financieros o mixtos y ejercer supervisión consolidada respecto de ellos.

Disponer la individualización de riesgos por cada empresa de manera separada, así como dictar las normas generales para precisar la elaboración y presentación de estados financieros consolidados.

Asimismo, puede celebrar convenios de cooperación con otras Superintendencias y entidades afines de otros países con el fin de un mejor ejercicio de la supervisión consolidada, así como celebrar convenios con los otros organismos nacionales de supervisión a efectos de un adecuado ejercicio de la misma.


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• Responsabilidades del Supervisor:

El Artículo 138 de la Ley establece la responsabilidad de la Superintendencia de Banca, Seguros y Pensiones (SBS) respecto de la supervisión consolidada de conglomerados. Establece las condiciones respecto de la información reportada por las empresas (información fidedigna, oportuna, con carácter de Declaración Jurada). Faculta a la SBS a ordenar medidas prudenciales respecto a operaciones con empresas relacionadas. Autoriza también a la SBS a dictaminar medidas preventivas debido a falta de información, por considerarse un impedimento para la evaluación de riesgos.


Vía la Normas sobre Vinculación y Grupos Económicos (Res. Nº 445-2000) se define las vinculaciones por riesgo único, grupo económico y conglomerado financiero, y partir de ello se identifican los grupos y conglomerados del sistema. El alcance regulatorio permite establecer los requerimientos de información sobre los grupos económicos de los deudores de las empresas supervisadas.


El Reglamento para la SC de conglomerados (Res. Nº 446-2000), determina las medidas prudenciales aplicables a los conglomerados bajo supervisión, en materia de:

i. Requerimientos patrimoniales: El patrimonio no deberá ser inferior a la suma de los

requerimientos patrimoniales individuales de cada empresa conformante de los grupos consolidables del sistema financiero y del sistema de seguros del conglomerado.

ii. Se establecen límites operacionales relacionados con el financiamiento a personas vinculadas al conglomerado a personas individuales.

iii. Requerimientos de información para la supervisión consolidada. Estos tienen que ver principalmente con: • Estados financieros consolidados por conglomerado, • reporte del patrimonio efectivo consolidado, • reportes de inversiones, • estructura de propiedad y de gestión del conglomerado, entre otros.

El Salvador

La Ley de Bancos de El Salvador norma la conformación de los CF. La presunción de existencia puede obligar a las sociedades a regularizar su estado sujetándose a las normas que rigen los CF. Se les prohíbe comportarse como tal en caso de no cumplir con el procedimiento de regularización. Solo las sociedades miembros de un CF, constituidas y operando de conformidad con lo dispuesto en la Ley podrán actuar de manera conjunta


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frente al público, realizar comercialización conjunta de servicios, ofrecer servicios complementarios y declararse como integrantes del conglomerado.


Los requerimientos se limitan a la exigencia de capital consolidado (Art 127). El Fondo Patrimonial consolidado no podrá ser inferior a la suma de los fondos patrimoniales exigidos por las normas correspondientes a cada una de las sociedades en que tenga inversión la sociedad controladora de finalidad exclusiva, en proporción a su participación.


Las sociedades controladoras se encuentran sujetas a la fiscalización de la Superintendencia del Sistema Financiero, sin perjuicio de las facultades de los demás organismos supervisores nacionales o extranjeros respecto de la fiscalización de las sociedades miembros del CF.

Se establece la solicitud de Estados financieros Consolidados e individuales de la sociedad controladora, sin perjuicio de los estados financieros individuales que deban elaborar y publicar cada una de las sociedades miembros (Art 140).

• Gobierno Corporativo

Los principales requerimientos relacionados con el gobierno corporativo de los conglomerados se refieren a los mismos que se solicitan a las instituciones bancarias (Artículo 121 de la Ley) y en general se circunscribe a las responsabilidades, requisitos e inhabilitaciones de los directores.

En específico, los directores son responsables de que la administración de los conglomerados se realice bajo el cumplimiento de las leyes, reglamentos, instructivos y normas internas aplicables. También serán responsables de la veracidad de la información proporcionada a la Superintendencia y al público, debiendo esta reflejar la verdadera situación financiera del banco.

Los conglomerados deberán ser administrados por una Junta Directiva, integrada por tres o más directores propietarios e igual número de suplentes. Estos deberán cumplir con requisitos relacionados con la honorabilidad, conocimientos y experiencia en materia financiera y administrativa (Artículo 33 de la Ley).


Respecto a las operaciones con personas relacionadas, se prohíbe a las sociedades miembros del conglomerado celebrar contratos con personas relacionadas a ellas por propiedad o administración. Sin embargo están permitidas operaciones de prestación de servicios (en condiciones normales de mercado) y los créditos con personas relacionadas dentro de los límites permitidos (Art 142).


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Se norma también las inversiones en el exterior consistentes en más del 50 por ciento de las acciones de sociedades matrices de grupos financieros regulados, bancos, sociedades de seguros o administradoras de fondos de pensiones o entidades del mercado de valores ahí constituidas que sean de una naturaleza similar a las sociedades que la presente Ley autoriza invertir a la sociedad controladora del conglomerado en El Salvador. Estas inversiones requieren la aprobación de la Superintendencia. Estas inversiones en el exterior por parte de la Sociedad Controladora, no podrán superar nunca el 50% por ciento del Fondo Patrimonial de la sociedad controladora.

• Responsabilidades del Supervisor

La fiscalización de los bancos o Sociedades de Control con presencia en el exterior, se ejercerá de conformidad con los memorandos de cooperación que se hayan suscrito con el organismo de supervisión del país en que se efectúe la inversión. Estos memorandos podrán autorizar a las instituciones fiscalizadoras compartir, en forma recíproca, información de las sociedades que funcionen en ambos países (sujeto a reserva).

Los conglomerados financieros o bancos del exterior que deseen establecerse en el Salvador (propiedad accionaria mayor al cincuenta por ciento) y operar como tal, deberán constituir en El Salvador una sociedad controladora subsidiaria y se dé total cumplimiento a las disposiciones de la Ley (Título V, Capítulo VIII). EE.UU.

En EE.UU., el Acta Gramm-Leach-Bliley (GLB) de 1999, permitió a las organizaciones bancarias, conocidas como bank holding companies (BCH), registrarse como financial holding companies (FHC), y bajo esta figura ampliar el rango de actividades financieras tales como la emisión de seguros y la emisión e intermediación de valores y la banca de inversión. Este cambio regulatorio estimuló un notable crecimiento de los activos de los BHCs, sobre todo en actividades no relacionadas a la banca comercial tradicional. Al mismo tiempo, el número de vehículos subsidiarios de los BHCs más grandes de EE.UU. creció más de cuatro veces el número existente a principios de los noventa, así como su presencia internacional.

La supervisión es funcional, pero se le otorga a la Federal Reserve Board (FRB) la función de “Supervisor Paraguas” de las FHCs así como de las BHCs. Si bien la mencionada acta no define explícitamente qué es un supervisor paraguas, en la práctica implica tener poderes de supervisor consolidado. Así, por ejemplo, la FRB es responsable por la identificación y administración de los potenciales riesgos que afecten al banco, provenientes de las otras subsidiarias.

La FRB hace el análisis del grupo en base a reportes sectoriales, en la mayoría de los casos; sin embargo, cuando considere necesario puede requerir mayor información a la subsidiaria sobre sus estados financieros y sus operaciones con el banco.


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La FRB señala en su Marco para la Supervisión de los FHC que, para el cumplimiento de sus responsabilidades, debe interactuar estrechamente e intercambiar información con los reguladores funcionales.

La FRB es responsable por la evaluación de la adecuación de capital consolidado de los FHCs, y son los supervisores funcionales los que continúan fijando y exigiendo los requerimientos de capital a las subsidiarias dentro de su jurisdicción. Es decir, la FRB no tiene la facultad legal de establecer requisitos de adecuación de capital adicional a nivel de las subsidiarias. Estos requerimientos de capital individuales corresponden a su regulador funcional quien si tiene el alcance de exigir cargas de capital sobre el FHC.

La revisión de la regulación financiera en EE.UU. que llevó a la promulgación del Acta Dodd-Frank representa un quiebre en la tendencia observada desde fines de los noventa, en el sentido de ampliar la gama de servicios financieros que pueden ofrecer las BHCs. Una parte de esta acta, la denominada “Volcker Rule”, prohíbe las operaciones de trading en las cuentas del banco para varios instrumentos financieros, y limita considerablemente la inversión en firmas de capital privado, fondos de coberturas y actividades de similar carácter.

La regulación de la supervisión de CF revisada en esta sección, por un lado, evidencia la existencia de marcos normativos que tienen una visión de supervisión consolidada, en línea con las recomendaciones de organismos internacionales. Por otro lado, la evidencia revela que es complejo encontrar países que cuenten con similares desarrollos institucionales de regulación y supervisión consolidada, inclusive si se enmarcan o tipifican bajo un mismo enfoque de supervisión. Esto último es consecuente con que no existe suficiente evidencia que indique la superioridad de un modelo por sobre los otros.

Con todo, documentos como el emitido por el Grupo de los 30 concluye, entre otras 11 observaciones, y en el marco de la dificultad que supone establecer los mecanismos de comunicación y coordinación entre entes supervisores, que cualquiera sea la estructura de supervisión hay una necesidad por tener una visión consolidada de cada una de las instituciones supervisadas, visión o enfoque ausente actualmente en Chile.

IV. Evolución de la vigilancia de los grupos financieros en Chile

En Chile, la primera instancia de coordinación entre los supervisores del sector financiero fue la creación del Comité de Mercado de Capitales, a fines de los noventa. En este comité participaban, además, el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. Con la creación del Comité de Superintendentes Financieros (CSSF), en enero de 2001, se realizan los primeros esfuerzos de coordinación entre las Superintendencias sectoriales para tener una perspectiva integral de los grupos que operan en Chile, esfuerzos que estuvieron enfocados en compartir información de grupos de empresas relacionadas con participación


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en varios sectores financieros.19 El Comité acordó un Memorándum de Entendimiento que comprendía, entre otras actividades, reuniones ordinarias mensuales20. Estos comités no tienen estatus legal y por ende la capacidad de ejecutar iniciativas en temas de supervisión consolidada ha sido limitada, a lo cual en la práctica se sumaban diversas restricciones legales para compartir información.21 Por su parte, el Comité de Mercado de Capitales se reunía en forma esporádica y voluntaria, limitando su grado de influencia sobre la visión sistémica del sector financiero.

La reciente creación del Consejo de Estabilidad Financiera (2011) y la posterior iniciativa (2013) por darle un estatus legal tiene como objetivo mejorar la coordinación de las entidades supervisoras con el Banco Central y el Ministerio de Hacienda y contar con atribuciones legales más efectivas para compartir información de los grupos financieros. Diversos organismos internacionales, FSAP de 2004 y 2011 del FMI, y los estudios económicos de la OECD de 2010 y 2013, han recomendado a Chile avanzar en la creación de un marco institucional que se haga cargo de la regulación y supervisión de los CF. En los párrafos siguientes se resumen los principales riesgos detectados y las recomendaciones contenidas en dichos informes.22

El primer FSAP realizado por el FMI en 2004, si bien se reconocía el adecuado funcionamiento del modelo tradicional de supervisión sectorial chileno hasta ese momento, planteaba al mismo tiempo que la creciente interrelación entre los servicios financieros de los distintos sectores, el desarrollo de mercados secundarios fuera de bolsa (OTC) y la carencia de sistemas de información más integrados, podrían debilitar la efectividad del modelo de supervisión en el futuro, de ser sometido a situaciones de tensión. El informe reconocía los obstáculos legales para implementar una supervisión consolidada de conglomerados financieros, aunque sugería orientarse en ese sentido en el mediano plazo.

En el corto plazo, el informe sugirió:

i. La creación de una secretaría técnica para agilizar y fortalecer el funcionamiento del Comité de Superintendentes, lo cual fue implementado en 2008 (ver nota 6).

ii. El desarrollo de planes de contingencia para enfrentar problemas de liquidez o insolvencia de los conglomerados y,

iii. Avanzar en la dirección de una supervisión basada en riesgos en todos los sectores financieros.

19 El año 2006 se invitó a participar en el Comité, en calidad de miembro observador, al Banco Central. A fines del año 2008 se creó una Secretaria Técnica con el objeto de fortalecer el funcionamiento del Comité y la coordinación entre las Superintendencias en materias de supervisión, regulación e información. 20 Facultades incorporadas por la ley N° 20.190 en 2007, conocida como MK2. 21 Las referencias en la documentación revisada no especifican cuales serían dichas restricciones. No obstante, conversaciones informales con funcionarios de las distintas superintendencias sugieren cierta rigidez o lentitud para compartir aquella información que no está en el dominio público. Esta lentitud se habría reducido después de la crisis financiera de 2008. Sin embargo, la necesidad de un intercambio más fluido de información se concretó con la nueva ley del CEF. 22 Ver también documento posterior al FSAP 2004, “Supervision of Financial Conglomerates: The Case of Chile”, Constantinos Stephanou, World Bank Policy Research Working Paper 3553, March 2005.


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Por otra parte, el FSAP efectuado en 2011 considera que, dada la incapacidad de los supervisores para evaluar los riesgos de los conglomerados financieros domésticos, se pueden estar incubando riesgos importantes para la estabilidad financiera en vehículos domésticos de un grupo que estén fuera del perímetro regulatorio, (es decir, vehículos no financieros o no registrados como tales pero que desarrollen actividades de esa índole) y/o en vehículos constituidos en el extranjero. A lo anterior, se reitera la inexistencia de un marco regulatorio para abordar la insolvencia de un CF.

El FMI, en su último reporte anual de Chile bajo el Artículo IV, publicado en julio de 2014, insiste en sugerir, en línea con las recomendaciones del FSAP de 2011, que un enfoque de supervisión consolidada sería más efectivo para enfrentar el desafío de supervisar los conglomerados que operan en el país. Este organismo reconoce avances en la revisión de conglomerados bajo el actual marco regulatorio, incluyendo el estudio de casos específicos, mayores restricciones de las operaciones entre partes relacionadas y la coordinación e intercambio de información relevante entre los supervisores sectoriales. No obstante, el informe indica que la ausencia de una clara asignación de atribuciones y responsabilidades para desarrollar una supervisión consolidada y de una regulación prudencial para conglomerados, junto con medidas coercitivas para avanzar en esta dirección, impiden una aproximación más efectiva al problema. El informe del FMI estima que el estatus legal que adoptaría el CEF permitiría avanzar hacia una supervisión consolidada más efectiva.23

En opinión de los autores, la falta de un marco de supervisión consolidada de los CF en Chile, puede generar condiciones para un aumento inesperado del riesgo sistémico y debilitar seriamente la solvencia financiera del sistema. El informe de la OECD 2013 destacó el envío del proyecto de ley para otorgar un estatus legal al Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) que, en principio, permitiría mejorar la coordinación y el intercambio de información entre los supervisores, el Banco Central y el Ministerio de Hacienda. Debido a la significativa presencia de conglomerados financieros en Chile, ese organismo considera relevante que el CEF adquiera un estatus legal, pues permitirá desarrollar iniciativas para ampliar el marco supervisión hacia una supervisión consolidada.

Este organismo ya había manifestado su preocupación por la relevancia de los conglomerados financieros en el sistema financiero chileno en su informe de 2010. En particular, en esa oportunidad se mencionaban cuatro riesgos vinculados con la ausencia de una supervisión consolidada:

i. Que los supervisores tengan obstáculos para detectar riesgos de contagio

intra-grupo. ii. Que los agentes financieros arbitren diferencias regulatorias entre los

distintos sectores financieros, como exigencias diferenciadas de capital mínimo.

iii. Que el perímetro regulatorio no alcance a otras actividades financieras desarrolladas por un grupo financiero, mencionando, por ejemplo, la

23 Chile Staff Report For the 2014 Article IV Consultation, página 15, FMI Julio 2014.


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emisión de tarjetas por casas comerciales, que a la fecha de dicho reporte no estaban sujetas a una profunda supervisión por parte de la Superintendencia de Bancos.

iv. Que la coordinación entre los supervisores sectoriales era restringida y a nivel sistémico la supervisión dependía de regulaciones que enfatizaban el giro único o en restricciones para realizar operaciones con relacionados (“firewalls”).

En Agosto de 2010, el gobierno encargó a una comisión de expertos, denominada la Comisión Desormeaux (CD), el análisis de la regulación y supervisión del sistema financiero a esa fecha, con atención a los riesgos inherentes que se originan en la prestación de servicios financieros, en particular en lo referido al manejo del riesgo sistémico.24 La CD debería presentar una propuesta de perfeccionamiento del marco de regulación y supervisión, en base a la experiencia nacional, la evidencia internacional y las lecciones que dejó la crisis financiera de 2008.

Como parte del diagnóstico inicial sobre la regulación y supervisión en Chile, el resumen ejecutivo de la CD menciona en primer lugar la incapacidad para “…supervisar el riesgo consolidado de los conglomerados financieros…” que debido a su creciente presencia en el mercado doméstico, y sin una supervisión adecuada, aumenta los riesgos de contagio y de crisis sistémicas.

i. Como resultado del análisis y revisión de la experiencia internacional, la CD

propuso la adopción de un modelo de supervisión y regulación por objetivos, conocido como el modelo “Twin Peaks”, lo cual implicaba reestructurar la institucionalidad vigente en torno a dos objetivos relacionados: la solvencia y la conducta de mercado de las instituciones que conforman el sistema financiero.

ii. Este modelo de supervisión, según la CD, permitiría “…un tratamiento adecuado de los conglomerados financieros, y presenta un menor riesgo de duplicaciones y arbitrajes regulatorios…”. Además, el modelo de regulación por objetivos es similar al modelo sugerido por organismos internacionales como el G30, como resultado del aprendizaje de las falencias en la supervisión constatados a raíz de la crisis financiera de 2008.

iii. Asimismo, se argumenta que versiones similares del modelo Twin Peaks

están presentes en Canadá y Australia, países que no se vieron afectados por la crisis, y fue adoptado en Holanda y Francia, encontrándose además en proceso de adopción en Inglaterra, Italia, España y Portugal.25

24 “Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión Financiera: Informe Final”. 25 “The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace”, Group of Thirty, 2008.


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iv. La propuesta final de la CD consistía en la creación de una Comisión de Solvencia, integrada por lo que es hoy la SBIF y la Intendencia de Seguros de la SVS; una Comisión de Conducta de Mercado, que tendría las funciones de lo que es hoy la Intendencia de Valores de la SVS; y una Comisión de Pensiones, la actual Superintendencia de Pensiones.

v. Además la CD propuso la creación de un Comité de Reguladores,

compuesto por las comisiones descritas en el punto 4. anterior, que sería la encargada de “…planificar y ejecutar formas de supervisión consolidada de grupos empresariales.”

vi. Finalmente, la CD propuso la creación de un Consejo de Estabilidad

Financiera (CEF), que sería una instancia formal de coordinación entre todas las comisiones, Hacienda y el Banco Central, y cuyo objetivo sería proteger la estabilidad financiera e identificar vulnerabilidades y focos potenciales de riesgo sistémico y el manejo de situaciones de crisis.

Llama la atención que la propuesta de perfeccionamiento de la institucionalidad financiera en Chile de la CD no haya prosperado, a pesar de reconocer la necesidad de un tratamiento adecuado de los CF. Cabe indicar que la CD no señala cuál sería la definición de CF bajo el modelo propuesto. Es posible que implícitamente se parta del supuesto que se debería adoptar la definición propuesta por el JF, pero sin duda es una materia no abordada por la CD. Se podría entender que la propuesta de la de la CF de la creación de un Comité de Reguladores encargado de la SC y, compuesto por supervisores sectoriales de bancos, seguros y AFP, indicaría que todas estas instituciones financieras deberían estar presentes en un CF.

El gobierno no consideró la propuesta de la CD para reformar la institucionalidad vigente, salvo en lo relativo a la creación de un organismo similar al CEF, el cual fue creado por decreto en julio 2011, como una comisión asesora del Ministerio de Hacienda en temas de estabilidad financiera, con objetivos menos ambiciosos y como una instancia de coordinación en el manejo preventivo del riesgo sistémico y la resolución de situaciones críticas, sin atribuciones para desarrollar cursos concretos de acción. No obstante, el CEF es uno de los primeros intentos explícitos por abordar la supervisión de los conglomerados financieros en Chile desde una perspectiva de riesgo sistémico, tal como otros países de la región (BOX 2). El decreto que crea el CEF define tres objetivos para este organismo –Artículo 2° del Decreto 953:

i. Análisis consolidado de la información de las entidades sujetas a supervisión

y regulación para un adecuado manejo del riesgo sistémico. ii. Promover la coordinación de los supervisores y reguladores para desarrollar

una supervisión integrada de los CF donde, a partir de su adecuada identificación, centrar el análisis en aquéllos con alcance sistémico, siendo la operatividad del monitoreo de los riesgos encargada al Comité de Superintendentes, que sería el símil al Comité de Reguladores propuesto por la CD.


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iii. Realizar propuestas tendientes a mejorar el diseño regulatorio del sector financiero.

En noviembre de 2014 se aprobó la ley 20.789 con el objetivo de fortalecer el funcionamiento del CEF, en línea con la recomendación del informe de la OECD.26 En lo sustancial, la ley que crea el CEF fortalece el rol del organismo para facilitar la coordinación técnica e intercambio de información entre los participantes, con el propósito de identificar posibles riesgos para el sistema financiero. Para este objeto, el CEF puede solicitar a las Superintendencias cualquier información necesaria para evaluar riesgos para la estabilidad financiera, incluso aquella sujeta a reserva, eximiendo de responsabilidad legal a quienes la entreguen. Además, modifica los cuerpos legales de las superintendencias, facultándolas para solicitar antecedentes financieros de todos los vehículos que pertenezcan a un grupo empresarial y la información que les permita evaluar las relaciones de control o propiedad entre ellas.27 La definición de grupo empresarial corresponde a la establecida en el Artículo 96 y siguientes del Título XV de la ley N°18.045, sobre Mercado de Valores.28

El proyecto de ley recientemente aprobado tiene por lo menos dos elementos a considerar:

i. La potestad para solicitar cualquier información necesaria, incluso

aquella información sujeta a reserva –numeral 2 del artículo 2°- como base para identificar completamente un CF, y

ii. La definición de grupo empresarial y sus implicancias para la estructuración de un CF.

Respecto del primer punto, la ley entrega atribuciones para solicitar la información disponible en las superintendencias, como la información sujeta a secreto bancario, o

26 La creación original del CEF mediante decreto no le entregó a dicho organismo la fuerza obligatoria que tiene la autoridad de una ley, cuyo incumplimiento conlleva una sanción. 27 El proyecto ha sido aprobado por la Comisión de Hacienda del Senado el 09/09/14. 28 El Artículo 96° del Título XV de la LMV define un grupo empresarial como un conjunto de entidades tales que comparten intereses y riesgos financieros comunes, enfatizando que un grupo empresarial se define en función del control que los dueños tienen sobre diversas sociedades, así como aquellas sociedades que tienen activos y pasivos significativos con dicho grupo empresarial. En particular, el Título XV de la LMV establece que:

i. Son controladores de una sociedad toda persona o grupo de personas que tienen un acuerdo de actuación conjunta para asegurar la mayoría de los votos y directores, e influir decisivamente en la gestión de una empresa. La existencia o presunción de un acuerdo de actuación conjunta permite identificar las personas relacionadas al grupo empresarial. (Artículo 97°)

ii. Son relacionadas a la sociedad de un grupo empresarial las empresas que tengan la calidad de matriz, coligante o coligada, conforme a las definiciones de la ley N°18.046.28 Cabe señalar que la SVS cuenta con amplias facultades para determinar si una sociedad pertenece o no a un grupo empresarial y para solicitar información de otras sociedades que se presuma puedan estar vinculadas a un grupo empresarial. (Artículo 100°)


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aquella información que puedan solicitar de conformidad con sus leyes. La ley exime de toda responsabilidad a quien entregue información de carácter reservado pero, a su vez, exige la debida confidencialidad a los integrantes del CEF que conozcan de dichos antecedentes. En principio, estas nuevas facultades permitirían a las superintendencias, con una adecuada coordinación, delinear por completo un CF, incluyendo los vehículos domésticos “aguas arriba” y los constituidos en el exterior. Sin embargo, es prematuro aun evaluar la efectividad de este cambio legal; la efectividad de esta medida va a estar en función de la implementación que adopten las superintendencias.

Sobre el segundo punto, la definición de grupo empresarial no calza con una definición de conglomerado financiero, entendiendo por éste un grupo de entidades con actividades netamente financieras, idealmente encabezadas por una empresa matriz o holding. La definición de la ley 20.789 permite, en principio, que los conglomerados (no definidos como propiamente tales) se organicen en forma mixta, con vinculaciones patrimoniales entre empresas del sector real y del sector financiero. Esta figura no es coherente con las recomendaciones de organismos internacionales sobre la supervisión de CF, puesto que aumenta el riesgo de daño patrimonial del conglomerado por efecto de contagio a shocks de empresas que no cuentan con supervisión ni regulación financiera.

En síntesis, la regulación financiera en Chile no tiene un enfoque de supervisión consolidada de los grupos que desarrollan actividades financieras en el país. Existe una regulación fragmentada, algunas restricciones para la exposición al riesgo de vehículos relacionados, e iniciativas de coordinación entre los reguladores y supervisores que, si bien han pasado a ser parte de las actividades regulares de estas entidades, no permiten contar con un respaldo legal y disponer de los mecanismos explícitos o instancias para enfrentar eventuales problemas con alcances sistémicos.

El sistema financiero chileno ha resistido sin grandes sobresaltos las continuas crisis financieras ocurridas recientemente en el resto del mundo, que generaron un impacto global negativo sobre las condiciones de acceso al financiamiento y las percepciones de riesgo. Sin embargo, propensa a mantener el status quo, podría demorar la implementación de un marco de supervisión consolidada, sugerida reiteradamente por organismos internacionales y expertos nacionales. Una mirada autocomplaciente del marco regulatorio vigente no es consistente, por ejemplo, con las tensiones que debió enfrentar un importante banco local en 2013. La incertidumbre sobre la solvencia de una empresa del sector real de propiedad del grupo vinculado al banco, generó un efecto negativo en los spreads del coste del financiamiento de corto y largo plazo, así como un impacto negativo en el precio de las acciones de dicho banco, entre otros.

El caso anterior muestra que el contagio hacia las empresas del sector financiero, provistas de garantías estatales, es posible bajo el actual modelo de supervisión. Esta experiencia permite argumentar que una supervisión consolidada efectiva de los negocios financieros de un grupo, por ejemplo, con exigencias de informes periódicos sobre la situación de solvencia, liquidez y un detalle de las exposiciones intra-grupo, habría atenuado o disminuido considerablemente la incertidumbre sobre la solvencia de esa empresa bancaria. Estos informes periódicos formarían parte, desde la posición del regulador financiero, de lo que se conoce como la supervisión financiera extra situ, que es


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uno de elementos que complementa a la supervisión in situ (inspecciones) y a los requerimientos cuantitativos (límites, cargas de capital, ratios de liquidez, pruebas de tensión).

V. Propuestas para avanzar a una supervisión consolidada

La sección IV resume la evolución de los esfuerzos realizados por los reguladores y supervisores del sector financiero en Chile para acotar de alguna manera los riesgos propios de los grupos económicos que funcionan de facto como conglomerados financieros y mixtos, y que han tenido un desarrollo relevante en Chile en los últimos años, dada una regulación financiera local muy poco desarrollada sobre la supervisión de los conglomerados en comparación con los avances observados en otros países de la región y de los estándares internacionales en la materia

Chile no tiene una regulación de supervisión consolidada, de acuerdo a las recomendaciones del Joint Forum, falencia que ha sido reiterado en varios reportes por el FMI y la OECD. Así, como se documenta en la sección III, la brecha regulatoria del sistema financiero chileno comparado con varios países de la región, de la Zona Euro y Estados Unidos es amplia, lo cual representa una fuente de vulnerabilidad para la estabilidad financiera.

En resumen, la condición actual de Chile en materia de regulación y supervisión de los CF muestra que hay evidentes espacios en los cuales es factible avanzar, para acotar la vulnerabilidad financiera vinculada con éstos. Esta sección plantea una serie de propuestas de cambio de la política financiera que se consideran importantes para eliminar las brechas en esta materia respecto a los estándares internacionales.

Antes de abordar estas propuestas específicas sobre el enfoque de la regulación y supervisión más adecuado para el mercado financiero en Chile, se considera prioritario establecer una serie de condiciones previas las que podrían enmarcarse en una Ley de Conglomerados Financieros como es abordado en otros países.

La primera de ellas es concordar en una definición apropiada de qué es un CF para la realidad del mercado financiero. En efecto, cualquiera sea el camino que siga el regulador, es necesario de antemano modificar la legislación para incorporar la figura del conglomerado financiero. Es decir, establecer explícitamente una definición de CF acorde con los estándares internacionales.

1) Una definición de CF para Chile

Lo más apropiado, y urgente, para el caso chileno sería tomar la definición actualizada de CF propuesta por el Joint Forum en 2012, descrita en la sección II.2, (BOX 1), que reconoce la figura del holding financiero (HF) como la entidad controladora de


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todas las actividades financieras de un grupo. De esta forma, el HF pasaría a ser la matriz de la empresa bancaria, la cual, para efectos de solvencia y liquidez, seguiría consolidando sus estados financieros con sus empresas filiales, según lo establece la letra a) del artículo 70, párrafo 1, del Título IX de la LGB. También el HF sería la entidad controladora de las compañías de seguros: vida y generales, las administradoras de fondos de pensiones, y cualquier otro vehículo que desarrolle actividades consideradas financieras, como aquellos que administran los medios de pago de empresas del retail y otros vehículos financieros no contemplados en la letra a) del citado artículo 70 y las sociedades inmobiliarias contempladas en la letra b) de dicho artículo.

La modificación legal del CEF recientemente aprobada toma la definición de grupo empresarial de la LMV y la incorpora en la LGB y el D.L. 3.500, sin aclarar cómo se vincularía este concepto con la definición de CF propuesta por el JF. La definición de grupo empresarial permite que bajo un mismo controlador haya empresas del sector real, por ejemplo del sector industrial o comercial, con empresas del sector financiero. Esta definición presenta, evidentemente, mayores posibilidades de generar transacciones intra-grupo que deterioren la solvencia del rubro financiero y mayores riesgo de contagio provenientes de shocks que afecten a empresas del sector real, aumentando la probabilidad de que se active la red de seguridad.

Una siguiente condición tiene que ver con que los CF (HF) que operen en Chile deben estar registrados como tales en un registro especial para estos vehículos ante una entidad oficial, que podría ser el Ministerio de Hacienda o el propio CEF29.

Una vez registrados, otra condición básica que deben cumplir los CF es establecer requerimientos mínimos de información sobre: la situación de solvencia y de liquidez, el cumplimiento del requerimiento de capital mínimo (que debe ser mayor o igual que la suma del capital de los vehículos individuales, como ya lo han establecido otros países de la región) en un esquema gradual, el cumplimiento de los principios de buen gobierno corporativo, y la realización de las pruebas de tensión sobre la situación financiera del holding, donde estas últimas deberán ser llevadas por un órgano independiente. Esta información deberá ser enviada periódicamente tanto a la entidad registradora como al supervisor líder que se establezca para cada CF.

En el plano de la supervisión in situ, complementando los requisitos mínimos establecidos en los párrafos anteriores, el supervisor líder tendrá la facultad de participar en visitas de inspección conjuntas que lleven a cabo los supervisores sectoriales a las empresas del CF. Para ello habrá que modificar o establecer acuerdos de cooperación y coordinación entre el supervisor líder y los supervisores sectoriales.

Una última condición previa a exigir sería acotar al mínimo los límites para cualquier tipo de operación de los vehículos del CF con los vehículos no financieros de su mismo grupo económico. La normativa vigente contiene un gran número de límites a las operaciones entre partes relacionadas, ver Anexo 2. Por ejemplo, la LGB establece un 29 En el caso de México (Sección III) se exige la inscripción y registro de los conglomerados o holdings financieros. Este registro de los CF es un requisito previo que se hace ante la Secretaria de Hacienda.


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límite de 5% a los créditos comerciales, como porcentaje del Patrimonio Efectivo (PE), a empresas relacionadas con los dueños del banco, el cual se incrementa hasta un 25% del PE si hay garantías de por medio. Una forma de levantar murallas corta fuegos más altas, sería reducir gradualmente el límite de créditos con garantías para operaciones de crédito con partes relacionadas. Por otro lado, en el caso de las Compañías de Seguros de Vida, las inversiones en instrumentos financieros emitidos por vehículos relacionados tienen un límite de 7.5% del equivalente a los activos, el cual puede llegar a un 12.5% si se incluyen las inversiones en bienes raíces no habitacionales. Lo anterior contrasta con los límites a las inversiones de los fondos de pensiones en instrumentos financieros de vehículos relacionados, las cuales se encuentran prohibidas.30

En particular, la exposición de las inversiones de las compañías de seguros de vida con sus partes relacionadas puede resultar esclarecedora. Solo las inversiones en instrumentos de renta fija, instrumentos monetarios (DPF) y renta variable con relacionados pueden llegar en algunos casos a superar el 50% del patrimonio. Más aun, incorporando las inversiones en bienes raíces y mutuos hipotecarios, esta puede superar ampliamente el 100% del patrimonio.31

Cabe señalar que los límites sobre inversión en relacionados tienen distintas base de referencia, estas podrían ser en función al patrimonio como es el caso de los bancos, los activos para las compañías de seguros, o el patrimonio administrado en caso de los fondos mutuos. Esta heterogeneidad en la forma de imponer los límites, por un lado dificulta el análisis comparativo entre industrias, y por otro lado “suaviza” el nivel de exposición cuando es vista en relación al equivalente de los activos. Al respecto, aplicar límites en función al patrimonio brinda una mejor aproximación respecto de la exposición de la condición de solvencia de una entidad financiera.

Si bien la implementación de medidas que imponen límites de inversión entre relacionados buscan minimizar los canales de transmisión o contagio entre la parte real y financiera de un grupo económico, en paralelo, y en un esfuerzo intersectorial, se deberá mejorar la transparencia de las operaciones entre partes relacionadas, así como evitar la entrega de reportes de dichas operaciones en términos netos.

2) ¿Cuáles serían los posibles cambios al marco institucional para implementar una supervisión consolidada de CF en Chile? Concordante con la evidencia empírica y las recomendaciones de los organismos

financieros internacionales, en el caso chileno se pueden identificar al menos tres caminos para implementar los cambios institucionales necesarios para contar con una regulación y supervisión de los CF: supervisión integrada, fortalecer el modelo de supervisión sectorial vigente, o adoptar un modelo de supervisión por objetivos; conocido como Twin Peaks.

30 En España, por ejemplo, el límite con entidades relacionadas al grupo, no financieras o comerciales, es un 20% del capital del grupo bancario. 31 Ver pie de página 1


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En base a la discusión general en la sección II.1 sobre los puntos a favor y en contra de cada enfoque, en el caso particular de Chile lo más aconsejable sería fortalecer la institucionalidad vigente; es decir, perfeccionar la supervisión sectorial. Esto pasa por seguir mejorando las instancias de coordinación del CSSF, suponiendo además que se introducen los cambios legales o condiciones indicadas en la sección previa.

Un efectivo funcionamiento del CSSF, junto con el aporte del CEF, apuntan en la dirección correcta para mitigar las desventajas que presenta el modelo de supervisión sectorial. Las atribuciones regulatorias del Banco Central, también, cumplen el objetivo de instalar contrapesos que facilitan la coordinación de estas instituciones. El diseño de nuevos contrapesos entre supervisores, el Banco Central y Hacienda, parecen favorables, dado su funcionamiento en Chile, y podrían contribuir a fortalecer el esquema de supervisión sectorial. La evidencia internacional muestra que en muchos países los bancos centrales mantienen un grado de injerencia en la regulación y supervisión financiera.

La implementación de un modelo de supervisión integrada puede ser complejo en el caso chileno, pues implica fusionar en misma organización a los supervisores bancarios, de seguros y de pensiones, lo cual podría requerir, en el corto plazo, una inversión importante en adecuar procesos tales como la homologación de las escalas de remuneraciones e incentivos de los funcionarios de cada superintendencia, compatibilizar los sistemas de información y sobre reorganizar la alta dirección en torno a objetivos claros y medibles. Es posible que implementar una supervisión integrada pueda tomar un tiempo considerable, dado el profundo desarrollo y el reconocido buen funcionamiento de la supervisión sectorial en Chile.32

En la práctica, incluso, fortalecer el marco vigente podría generar menores costos de ajuste para los grupos económicos que operan en Chile y para el sector público. Con la definición propuesta para la figura de un HF en la sección previa, que agrupe todas las actividades consideradas de carácter financiero, se configuraría un esquema similar a la supervisión de los Financial Holding Company (FHC) vigente en los EE.UU., sin la necesidad de hacer grandes transformaciones a la institucionalidad de regulación y supervisión.

De hecho, en Chile existen dos experiencias concretas de grupos que se han

organizado como un HF (LQ Inversiones, controladora del Banco de Chile, y más recientemente Empresas Juan Yarur, que controla el Banco de Crédito e Inversiones); ambas modificaciones de la estructura del grupo se dieron a raíz de requerimientos de los reguladores en EE.UU., para aprobar licencias bancarias adquiridas o solicitadas para operar en ese país. Por ende, optar por esta reorganización para conformar un CF no sería algo completamente extraño para la banca local.

En la misma línea que las objeciones planteados para el enfoque de supervisión integrado, la adopción de una supervisión por objetivos, dada la institucionalidad vigente en Chile, podría generar elevados costos de ajuste, además de un tiempo considerable para su

32 Ver referencia a nota 7 anterior. En este documento se argumenta que los problemas de gestión experimentados por el FSA en Inglaterra, evidencia la complejidad de implementar una SC efectiva.


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implementación, posiblemente por la extensa reformulación de la legislación financiera y por las mismas razones que podrían demorar la implementación de una supervisión integrada.

Este modelo, sin embargo, como lo indica el informe de la Comisión Desormeaux, es aplicado y está siendo adoptado en muchos países desarrollados, tales como Australia, Canadá, Inglaterra, Italia, España y Portugal. Varios de estos países, a diferencia de Chile, han debido enfrentar profundas crisis financieras, situación propicia y justificable para emprender reformas significativas a la institucionalidad.

En síntesis, la adopción de un modelo de supervisión sectorial de los CF en Chile no es una decisión trivial, puesto que el modelo de supervisión vigente no sería el más apropiado, según la tendencia internacional. Sin embargo, los menores costos de implementación bajo dicho modelo, los avances institucionales logrados por Hacienda, las Superintendencias y el Banco Central en términos de coordinación, las nuevas facultades que otorga la ley al CEF, sumado a una serie de cortafuegos y contrapesos que han probado su eficacia, inclinan la balanza en favor de hacer ajustes al status quo actual, más que optar por realizar grandes transformaciones.

Finalmente, el hecho de que el sistema financiero haya mantenido sus niveles de solvencia y solidez durante y con posterioridad a la crisis financiera reciente, sugieren que el perfeccionamiento del modelo de supervisión sectorial podría ser el camino más apropiado para avanzar hacia la supervisión de los conglomerados financieros que operan en Chile.

3) ¿Se debería extender el perímetro supervisor, “aguas arriba”, al holding

del conglomerado? ¿Existen las atribuciones legales para hacer esto?

El artículo 36 de la LGB establece que ninguna persona podrá adquirir directamente o a través de terceros, acciones de un banco que, por sí solas o sumadas a las que ya posea, representen más del 10% del capital de éste, sin que previamente haya obtenido autorización de la Superintendencia de Bancos. El artículo establece que esta es una materia de interés nacional. Las acciones que no hayan sido autorizadas por la SBIF no tendrán derecho a voto en juntas de accionistas y tienen restricciones para ser transferidas a terceros.

Si bien el artículo 70 de la LGB contempla la consolidación de las entidades filiales con el banco matriz y faculta a la SBIF para revisar todas las operaciones de estas empresas, el artículo 36 es el único que entrega algunas facultades para acotar la influencia de los controladores en el banco matriz. No obstante, la LGB no otorga facultades a la SBIF para supervisar a las empresas o personas que tengan una participación superior al 10% del capital. Es posible que estos controladores, a su vez, sean controlados por empresas constituidas en el exterior, en países donde la regulación y supervisión no sea tan estricta como en Chile, o en países con los cuales no existan MOUs. Estas relaciones de propiedad de los grupos pueden representar un riesgo para la solvencia de las entidades reguladas.


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Como se concluye en diversos artículos que revisan las lecciones de la crisis

financiera reciente, el hecho que los vehículos controladores del banco matriz están relacionados con vehículos del grupo en sectores no regulados, puede representar un riesgo para la solvencia financiera de un CF. Como se indicó en el numeral previo, estos riesgos podrían mitigarse fortaleciendo la figura de un HF que sea la matriz que controle los vehículos financieros del grupo así como estableciendo límites que restringen las operaciones con partes relacionadas. Respecto de este último punto son importantes las facultades que entrega el artículo 36 a la SBIF por la vía de requerir una mayor transparencia de la estructura de propiedad “aguas arriba” del banco matriz.

En cuanto a la regulación de los conglomerados financieros, y tal como es requerido en otros países, hay una serie de exigencias tanto cualitativas como cuantitativas que son plenamente justificadas. En este sentido, el requerimiento de capital regulatorio mínimo basado en riesgo de un HF es una herramienta necesaria pero no suficiente para limitar el riesgo asumido por el banco u otras entidades financieras de un grupo. Estos requerimientos pueden resultar insuficientes para cautelar la solvencia del grupo frente a transacciones específicas con estructuras de riesgo y jurídicas complejas. Por ello, una adecuada regulación complementaria, debería considerar como requisito mínimo de gobiernos corporativo que los HF cuenten con gestores de riesgos independientes con participación activa del directorio del holding, y así tener una visión global de los principales riesgos que asume el CF. En otras palabras, la regulación de los CF debe establecer requisitos sobre el proceso de administración del riesgo, como una medida precautoria complementaria a las exigencias de capital. Por ejemplo, en Estados Unidos la reforma regulatoria conocida como Dodd-Frank, establece que los holdings bancarios con US$10.000 millones o más en activos deben tener un comité de riesgo, compuesto por directores independientes y responsables por la revisión de las prácticas de riesgo transversales del holding.33 La regulación establece, además, que el comité de riesgo incluya al menos un experto en administración de riesgos de firmas de alcance sistémico.

Otro requerimiento cualitativo, y asociado al “fit & proper”, es la exigencia de que a nivel del CF, y de cada uno de sus vehículos integrantes, se cuente con el detalle de su composición accionaria hasta llegar al nivel de personas naturales. Esto inclusive podría también ser materia de una ampliación de la normativa de operaciones con relacionados.

En la práctica de supervisión financiera, el perímetro supervisor se refiere

comúnmente cuando se establece definiciones de conglomerados, supervisión consolidada y los correspondientes alcances legales. Por ejemplo, si el supervisor líder de la supervisión del conglomerado es el supervisor bancario, este no sólo tiene que requerir información y supervisar al banco del grupo sino también al consolidado del conglomerado financiero. Es decir, apunta a todas las actividades financieras del conglomerado y en todos los niveles de la estructura, relativo al controlador: abajo, a los costados, y a arriba; local y en el extranjero, cuando corresponda.

33 Dodd-Frank Act §165(h)


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4) ¿Quién debería ser el supervisor líder en el caso chileno?

Ashok Vir Bhatia, 2011, basado en FSAP-2010 de los Estados Unidos, señala que para una efectiva intervención en momentos de tensión financiera es necesario, incluso más importante que la regulación vigente, la existencia de un flujo de información de alta calidad y una óptima coordinación entre los supervisores financieros, un análisis del riesgo sistémico de mayor rigurosidad, y más importante una precisa identificación de las responsabilidades de cada supervisor y una perfecta claridad de los mandatos.34 Por ejemplo, el problema suscitado en Chile durante 2013 con una empresa del sector comercio vinculada a un grupo financiero generó incertidumbre sobre la solvencia de la entidad bancaria, esta situación de incertidumbre habría sido amplificada al no estar claramente definidas las obligaciones de cada supervisor, desde un enfoque de supervisión consolidada. No es evidente la identificación de quien asumió el papel de supervisor líder y, por tanto, coordinó el análisis de riesgos del grupo y la toma de decisiones para abordar esta situación.

La experiencia internacional sobre regulación de conglomerados financieros, revisada en la sección III, deja claro que cuando existen diversos reguladores sectoriales el supervisor líder no cuenta con atribuciones específicas directas sobre los vehículos financieros que no están bajo su mandato, por el contrario sí está facultado para verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la primera parte de esta sección (que probablemente deban quedar incorporadas en una Ley de Conglomerados) que irían, por ejemplo, desde nuevos Informes, hasta las cargas de capital a nivel de CF u otras medidas prudenciales que se estimen adecuadas para enfrentar escenarios de inestabilidad financiera del CF.

La regulación internacional, dada una definición de CF, considera criterios para la determinación del Supervisor Líder. No obstante, la evidencia en Chile y otras economías de la región muestra que las empresas del retail financiero, que, para fines prácticos de este estudio, son los vehículos no bancarios que desarrollan actividades financieras como la emisión de tarjetas de crédito o el otorgamiento de créditos de consumo (incluyendo a entidades que otorgan créditos para la compra de autos), tienen una participación relevante en dichos mercados. Es decir, una cuestión previa antes de determinar al Supervisor Líder es la incorporación de los vehículos del retail financiero como parte de las empresas que deben conformar el CF, las cuales están bajo la supervisión de la SBIF, hecho que puede ayudar en profundizar el análisis y la supervisión de estos vehículos (que generan algún grado de banca paralela) e inclusive en tener reportes de deudores consolidados a nivel de este tipo de CF. En Perú por ejemplo, este tipo de vehículos forman parte del perímetro del supervisor del Sistema Financiero, las carteras crediticias no sólo están incorporadas a la central de riesgos sino que son auditadas en su integridad por el regulador bancario.

Así, como se mencionó anteriormente, asignar la responsabilidad de supervisor líder de un CF que opera en Chile al supervisor bancario será el caso cuando el CF incluya un banco y que sus activos, sumados a los activos del retail financiero vinculado, cuando corresponda, representen un porcentaje significativo (mayoría) del total de activos 34 Consolidated Regulation and Supervision in the United States, IMF Working Paper/11/23, 2011


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consolidados del CF respecto a los otros vehículos que lo conforman. Es decir, se propone incorporar una regla en línea con las recomendaciones y prácticas internacionales para la determinación del supervisor líder. La responsabilidad de supervisión corresponde a la superintendencia encargada de la fiscalización de la entidad de mayor tamaño, en base a los activos gestionados por cuenta propia, en relación a la participación de los activos del conglomerado correspondientes a otros vehículos y sus correspondientes supervisores. Esta regla es lo suficientemente amplia para ser considerada como un criterio de identificación en primera instancia. Si bien la medición de riesgo sistémico no es el objetivo de este documento, materia que sería parte de la agenda futura de trabajo del CEF, en general, es razonable suponer que el tamaño del activo de una entidad se relacionaría con su nivel de riesgo sistémico. Esto puede omitir casos particulares como el que una empresa del grupo, distinta de la más grande en activos, podría concentrar mayor riesgo sistémico, por ejemplo, por mayores interacciones con el resto del sistema, hecho que podría ser también un criterio para analizar la designación del Supervisor Líder.

No obstante, existen actualmente algunos casos en Chile (ver Tabla 2) donde la mayor participación de los activos del CF corresponde a una Compañía de Seguros de Vida (CSV), por lo que el rol del supervisor líder debería ser asumido, en este caso, por la SVS. Inclusive, dado que en estos casos en particular hay presencia de un banco, los riesgos propios del CF pueden afectar la liquidez y solvencia del vehículo bancario, por lo que habría que analizar el eventual carácter sistémico -del banco y del CF- y la existencia de una red de protección provista por el Banco Central, que justifique el encargo y análisis por parte del CEF adicionalmente, como se menciona a continuación.

Tabla 2: Tamaños de Activos de Grupos Financieros, por sectores (∗ ) (Activos, millones de dólares, porcentaje, a marzo 2014)

∗ El conglomerado debe tener presencia en más de dos sectores financieros además de contar con la presencia de un banco captador de depósitos.

Nro Grupos Financieros BANCO AFP CSV Otro Total Activos a PIB

1 G. Solari-‐Del Rio 3,269 0 0 2,001 5,270 1.92 ILC 2,022 41,281 7,712 132 51,147 18.93 Grupo BCI 38,373 0 808 0 39,181 14.44 Grupo Ripley 1,350 0 0 1,350 0.55 Grupo Penta 1,792 0 2,729 575 5,096 1.96 Grupo Security 8,311 0 3,607 415 12,334 4.57 Grupo Luksic 47,407 0 138 47,545 17.58 Grupo Consorcio 2,939 0 7,038 1,021 10,997 4.19 Grupo BBVA 19,308 0 295 1,398 21,001 7.7


201

Tabla 3: Participación por sector (Porcentaje del tamaño del grupo, marzo 2014)

Gráfico 1: Tamaño por sector (A marzo 2014, porcentaje)

Respecto a las acciones de supervisión sobre los CF con riesgo sistémico, la

identificación de connotaciones sistémicas pasa a ser uno de los riesgos “on going” a seguir por parte del supervisor líder, que por abarcar distintas industrias financieras debería ser incorporado en las actividades del Comité de Superintendentes Financieros y en aquellos casos que tengan un posible impacto sistémico, ser tratado a nivel del CEF.

Nro Grupos Financieros BANCO AFP CSV Otro(*) Total1 G. Solari-‐Del Rio 62 0 0 38 1002 ILC 3 81 15 0 1003 Grupo BCI 98 0 2 0 1004 Grupo Ripley 100 0 0 0 1005 Grupo Penta 42 0 58 0 1006 Grupo Security 68 0 29 3 1007 Grupo Luksic 100 0 0 0 1008 Grupo Consorcio 27 0 73 0 1009 Grupo BBVA 93 0 1 5 100

(*) Considera el porcentaje de activos bajo control del accionista mayoritario. Casos 1 y 9 consideran vehículo emisor de tarjeta y préstamista de consumo. Caso 6 Vehículo de factoring

62

3

98 100

42

68

100

27

9381

152

58

29

73

1

38

3 5

0

20

40

60

80

100

G. Solari-‐D

el Rio ILC

Grupo

BCI

Grupo

Ripley

Grupo

Pen

ta

Grupo

Security

Grupo

Luksic

Grupo

Con

sorcio

Grupo

BBV

A

BANCO AFP CSV Otro(*)


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En esa línea, tanto los planteamientos de Basilea II como las recomendaciones del Financial Stability Board a raíz de la crisis financiera reciente, sugieren que el riesgo sistémico debe tener una contrapartida específica de carga de capital. Por ejemplo, la SBS del Perú tiene actualmente un requerimiento de capital por el riesgo sistémico y otros países de la región ya están evaluando su implementación.

5) ¿Debería extenderse la supervisión a los conglomerados mixtos?

El caso La Polar implicó un cambio en la regulación. Se otorgaron mayores atribuciones a la SBIF (las mismas atribuciones contenidas en la Ley de bancos), así como mayores exigencias tanto en requerimiento de información como condiciones de solvencia y liquidez a las empresas del retail financiero.35

En concreto, ahora la SBIF tiene facultades para realizar visitas en terreno (inspecciones), solicitar información que considere, así como imponer amonestaciones o multas de ser necesario. Sin embargo, la regulación internacional y mejores prácticas de supervisión consolidada se concentran en los conglomerados financieros. Este sesgo no se debe a la irrelevancia de los conglomerados mixtos, significativos para el caso de Chile, sino a la dificultad de abordarlos dada las limitadas facultades disponibles en los países desarrollados, y la inexperiencia en el monitoreo del modelo de negocio como grupo. En este aspecto, el caso de Chile y algunos países de la región, debido al fuerte crecimiento y penetración de esta actividad en los sectores de menores ingresos, es distinto de economías desarrolladas, puesto que en dichas economías el negocio financiero se tiende a concentrar en vehículos financieros que están bajo el perímetro regulatorio.

La integración del retail financiero al sector financiero regulado es una tendencia reciente en el sistema financiero en Chile, dado que las grandes empresas del sector han solicitado la autorización para operar como bancos y quedar sometidos a la supervisión de la SBIF, o como el caso de Cencosud que ha realizado esfuerzos para desligarse del negocio financiero y concentrarse en la actividad de retail. Las mayores atribuciones de la SBIF, en la práctica han significado sumar al perímetro de supervisión de la SBIF al sector retail. Este desarrollo reciente refuerza la visión del rol de la SBIF como supervisor líder de los CF.

Si bien este capítulo no tiene como objetivo establecer acciones de regulación y supervisión concretas hacia los conglomerados mixtos, las condiciones propuestas en la sección V.1 contemplan, entre otros, que la definición de los CF incluya al retail financiero en su conformación, así como establecer límites mínimos de operaciones entre los vehículos de CF y las empresas no financieras del mismo grupo económico. Finalmente, en los requerimientos mínimos de información, que es otra condición previa propuesta, se debería incluir un análisis de riesgos a nivel del grupo económico al que pertenece el CF, lo

35 A través de cambios en el Capítulo III.J.1 de las Normas Financieras se les solicita Estados Financieros anuales e intermedios, así como procedimientos y políticas aprobados por el Directorio (relacionados con el envío de la información de estos EEFF), se les pide además cambios en su forma de constitución (S.A., dando una mayor responsabilidad al gobierno corporativo).


203

cual varios grupos, mayormente vinculados al retail financiero, lo vienen realizando periódicamente.

6) Otras medidas del marco regulatorio que es necesario implementar o

perfeccionar

Institucionalizar la participación de los supervisores sectoriales chilenos en colegios de supervisores con sus similares de otros países encargados de la supervisión de los CF extranjeros que en Chile tienen una actividad significativa, especialmente, con sus pares de España, y EE.UU. Igualmente, se debería institucionalizar la participación en colegios de supervisores con países de la región donde los CF nacionales participan activamente, como Perú y Colombia, lo cual implicará establecer o modificar los acuerdos de cooperación existentes. Por ejemplo, actualmente no existe un MOU entre la SBIF y la SBS del Perú, país donde grupos chilenos tienen inversiones en los sectores bancarios y retail. Además, hay una participación creciente de instituciones financieras brasileñas en el mercado local y tampoco existe un acuerdo de coordinación con los reguladores de ese país. Así, más que cambios legales parece que habría una tarea pendiente de los supervisores financieros de realizar un inventario de los MOUs y/o los Acuerdos de Cooperación existentes. Adicionalmente, debería considerarse la inclusión a la SVS y la SP en los Colegios de Supervisores donde suele participar el supervisor bancario, al menos en los casos que a nivel local la supervisión del conglomerado vaya a recaer en un supervisor distinto al bancario.

Uno de los objetivos principales de este tipo de actividades es evaluar el nivel de respaldo patrimonial o la solvencia cross-border de un CF bajo condiciones de estrés. La responsabilidad de desarrollar estos ejercicios y los reportes debería recaer sobre el Supervisor Líder, reportando al Comité de Superintendentes, en función del CF bajo análisis, según lo determine el CEF.

En el mismo sentido, el CEF debería incorporar dentro de sus actividades un programa de evaluación periódico de los niveles de capital, liquidez de los CF sistémicos, así como de sus políticas de administración de riesgos y de gobierno corporativo. Otros aspectos importantes a considerar en dichas evaluaciones son la revisión de cambios en la estructura del conglomerado, la expansión internacional, la creación de nuevos vehículos o el desarrollo de nuevas actividades financieras que ameriten un ajuste del perímetro regulatorio. El responsable de preparar estos informes debería ser el Supervisor Líder correspondiente, reportando al Comité de Superintendentes Financieros y al CEF respectivamente.


204

VI. Recomendaciones

En Chile no existe regulación para los conglomerados financieros de acuerdo a los estándares internacionales en supervisión financiera, como se observa en diversas jurisdicciones. Esto ha sido mencionado en forma reiterada por diversos organismos internacionales en sus informes sobre Chile como una materia pendiente. Esta es una situación que constituye una fuente de vulnerabilidad de la estabilidad financiera, por lo que resulta fundamental incorporar el tema en la agenda de revisión de la legislación financiera chilena.

En particular, se observa que existen varios grupos operando en Chile que no sólo cumplen con la definición sino también con las condiciones para ser considerados como CF y, como se señaló, han crecido significativamente en la última década, alcanzando inclusive algunos una importancia sistémica.

Así, dada la evidencia empírica levantada de otros países en lo que respecta a la regulación y supervisión de conglomerados, se recomienda que la normativa financiera local incorpore una serie de cambios regulatorios necesarios, posiblemente, en una Ley de Conglomerados Financieros, como condiciones previas a la adopción de un modelo o enfoque de supervisión:36

• Establecer explícitamente la figura del CF, es decir, que la regulación financiera

local contenga una definición de CF acorde con los estándares internacionales, pero aplicable al caso chileno. En particular, incorporar a los vehículos del retail financiero como parte de las empresas que deban conformar el CF.

• Los CF que operen en Chile deben estar registrados como tales en un registro especial para estos vehículos ante una entidad oficial.

• Exigir Informes periódicos sobre la situación de solvencia, de liquidez, y la gestión de los riesgos de los CF, es decir, en bases consolidadas, y que incorporen necesariamente los escenarios de tensión (“stress testing”) y sus correspondientes planes de contingencia. Estos informes y sus evaluaciones deberán ser elaborados al menos semestralmente por la División de Riesgos del CF o por un órgano independiente, y tener la aprobación del Directorio según actas.

• Reportar autoevaluaciones (“cumplir o explicar”) sobre el cumplimiento de los principios de buen gobierno corporativo a nivel del CF.

• Toda la información solicitada debe ser remitida en su oportunidad tanto a la entidad registradora como al supervisor líder que corresponda al CF.

• En línea con las recientes modificaciones legales incorporadas al CEF, avanzar en la protección legal de las entidades supervisoras respecto de las actividades desarrolladas en el ejercicio de sus facultades

• El supervisor líder que corresponda a cada CF deberá tener la facultad de participar en visitas de inspección que efectúen los supervisores sectoriales a las

36 Estas recomendaciones suponen que los criterios contables adoptados por las distintas empresas que sean consideradas como parte del CF, permiten una adecuada consolidación del grupo.


205

empresas del CF. Para ello será necesario modificar y/o establecer MOUs entre los diferentes supervisores financieros, tanto en el plano local como internacional, cuando corresponda.

• Asignar al supervisor líder la facultad de requerir preventivamente al CF aportes de capital y/u otra medida prudencial en caso que a su juicio se observe algún indicio de inestabilidad financiera o debilidad en la gestión de riesgos a nivel del CF.

• En cuanto a las operaciones con relacionados, en primer lugar se deberá acotar al mínimo los límites para cualquier tipo de operación de los vehículos del CF con los vehículos no financieros de su mismo grupo económico. En segunda instancia, a la luz de la evidencia empírica parece necesaria una revisión de los límites (base de cálculo y niveles, y aumentar la transparencia de operaciones con partes relacionadas) de las diversas industrias financieras y una homogenización de la base de comparación.

Este primer conjunto de recomendaciones, mayoritariamente cualitativas y de

mayor generación e intercambio de información, va en línea con permitir que la regulación financiera de Chile pueda cerrar la brecha que hoy existe con los estándares internacionales de supervisión de conglomerados financieros.

Asimismo, se debe considerar el cumplimiento de un ratio de capital mínimo a nivel del CF, que debe ser mayor o igual que la suma del capital de los vehículos individuales; ejemplo de ello son las regulaciones de países de la región como Brasil o Perú.37 Es decir, ya sea bajo un esquema gradual o de cumplimiento efectivo en una etapa de mediano plazo, debe establecerse claramente como una condición inicial los requerimientos de capital por riesgos para los CF.38

En segundo lugar, la discusión desarrollada en la sección IV sobre la adopción de uno de los modelos de supervisión de los CF en Chile, sugiere que el estado actual del modelo de supervisión sectorial no es el más apropiado. No obstante, los menores costos de implementación manteniendo el modelo, los avances institucionales logrados en términos de coordinación, una serie de cortafuegos y contrapesos eficaces, sumado a que el sistema financiero ha logrado fortalecer los niveles de solvencia en los últimos años, recomiendan que el perfeccionamiento del modelo de supervisión sectorial sería la ruta más conveniente para abordar satisfactoriamente la supervisión de los conglomerados financieros que operan en Chile.

Finalmente, la determinación del supervisor líder puede seguir la regla usual empleada en la legislación financiera internacional; es decir, que el supervisor sectorial que tenga el mayor porcentaje de los activos del CF bajo supervisión directa, se transforme en el supervisor líder. Así, corresponderá asignar la responsabilidad de supervisor líder al

37 Esta exigencia es independiente del método que determine el supervisor líder para medir el capital del CF. 38 Un conglomerado financiero es en la práctica un banco de mayor tamaño, al cual corresponde exigir información suficiente de calidad, establecer límites y requerimientos de capital coherentes con los riesgos inherentes del negocio, manteniendo una solvencia adecuada y así proteger a los depositantes (asegurados, pensionados, los mercados financieros) y la estabilidad financiera en general.


206

supervisor bancario local cuando el CF incluya un banco y cuando sus activos, sumados a los activos del retail financiero vinculado, cuando corresponda, representen un porcentaje mayoritario del total de activos consolidados respecto a los otros vehículos financieros que lo conforman. Sin embargo, hay que señalar que en Chile existen casos puntuales de CF donde la mayor participación de los activos corresponde a vehículos como una Compañía de Seguros de Vida (CSV), por lo que el rol del supervisor líder recaerá en un supervisor sectorial distinto al bancario. Criterios distintos al tamaño de los activos, tales como la interconexión o interacción de un vehículo con el resto del sistema financiero, podrían resultar en escenarios adicionales de selección del supervisor líder a ser analizados por el CSSF o el CEF.


207

VII. Referencias

Ahumada Luis Antonio, Luis Gonzales y Mario Zambrano, (2013), Mixed and Financial Conglomerates in Chile, Workshop Banco Central de Chile, Systemically important financial institutions: Identification and regulatory challenges, Mimeo, Financial Stability Department, Central Bank of Chile, December Ashok Vir Bhatia, (2011), Consolidated Regulation and Supervision in the United States, IMF Working Paper WP/11/23, January Bank of International Settlements, (2008): Principios para la adecuada gestión y supervisión del riesgo de liquidez. Septiembre. Basel Committee on Banking Supervision, (2012), Principles for the supervision of financial conglomerates, The Joint Forum, Bank of International Settlements, September Berger Phillip G. and Eli Ofek, (1995), Diversification’s effect on firm value, Journal of Financial Economics 37, January Boot Arnoud W. A. and Anjolein Schmeits, (2000), Market Discipline and Incentive Problems in Conglomerate Firms with Applications to Banking, Journal of Financial Intermediation 9, 240–273, July Chile: Financial System Stability Assessment, (2004), International Monetary Fund Country Report No. 04/269, August Chile: Financial System Stability Assessment, (2011), International Monetary Fund Country Report No. 11/261, August Chile Staff Report for the 2014 Article IV Consultation, (2014), International Monetary Fund Country Report No. 14/218, July Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión Financiera, (2010), Ministerio de Hacienda Cowan Kevin, (2013), Compañías de Seguros de Vida, presentación ante la Comisión de Hacienda en el Senado de la República de Chile De Luna Martínez José and Thomas A. Rose, (2003), International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, Policy Research Working Paper 3096, July Estudios Económicos Chile: visión general, (2013), OCDE, octubre Informe de Estabilidad Financiera 2013-II, Banco Central de Chile, diciembre Group of Thirty (2008): The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace: Approaches and Challenges in a Global Marketplace.


208

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209

VIII. Anexos

Anexo 1

Tamaño de los principales Grupos Financieros en Chile (Total de activos del grupo sobre PIB, 2011)

Grupo FinancieroActivos totales

sobre PIB (%)

I&C Bank of China 24.3Grupo Santander 22.5Grupo Luksic 20.1China Const Bank 19.3Bank of China 18.6Grupo Matte 18.3JPMorgan Ch 15.7Bank of America 14.7Grupo Yarur 14.1Citigroup Inc 13.0

Fuente: www.relbanks.com, SBIF, SVS, SP

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211

Anexo 3 Modelos alternativos de supervisión consolidada

Integrado Sectorial Twin Peaks

Crecimiento de CF

Economías de escala

Transparencia y responsabilidad del supervisor

Costos de implementación en Chile

Modelos de supervisión consolidada

Crite

rios p

ara un

a evaluación

Los colores representan impacto cualitativo que implica adoptar en Chile losdistintos modelos de supervisión. Los criterios para evaluar cada modelo secategorizan entre más y menos adecuado, donde el color verde representa elmodelo más adecuado y el color rojo el modelo menos adecuado


212

Anexo 4 Visión estilizada de BHC de gran tamaño137

137 Avraham D., Selvaggi P., y James Vickery, “A Structural View of U.S. Bank Holding Companies”, FRBNY Economic Policy Review, July 2012

Financial holding company

(Matriz-‐FHC)

Bank holding company (BCH)

Banco extranjero

Subsidiaria nobancaria en

EE.UU.

Subsidiaria nobancaria en el extranjero

Empresa holding nobancaria

Subsidiaria nobancaria

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Subsidiaria nobancaria

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213

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218

Capítulo 8

Basilea Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos

José Miguel Cruz

Ph.D. y Master en Ingeniería Económica, Universidad de Standford (1996). Master en Ingeniería Industrial, Universidad de Chile (1987). Actualmente es Socio de CLGroup y Director del Centro de Finanzas de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile.

Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos José Miguel Cruz

219

Capítulo 8. Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos

I. Introducción

El objetivo de este capítulo es, a partir de la experiencia recogida en el desarrollo

y evaluación de modelos internos de medición de riesgos, sistematizar los aspectos centrales a tomar en cuenta en un proceso de validación y supervisión de dichos modelos. Así mismo se espera levantar ciertas conclusiones sobre la conveniencia de transitar hacia modelos internos, tanto desde la perspectiva de un banco, como de los reguladores bancarios.

El enfoque que se persigue es el de unidades independientes de validación, sean

éstas internas o externas a la institución financiera. De este modo, el trabajo puede ser útil tanto desde la perspectiva de un auditor interno como de un organismo supervisor. Se hace referencia así mismo a los procesos detrás de la construcción, uso y seguimiento de modelos de riesgo. Sin embargo no es el objetivo desarrollar una guía de construcción de instrumentos de medición de riesgos, sino más bien hacer referencia a las que se consideran son las etapas más críticas en el desarrollo de modelos.

El enfoque se centra en aspectos metodológicos y cuantitativos que son

típicamente el foco en la evaluación de estos modelos. Sin embargo, también se hace referencia a ciertas precondiciones necesarias, y aspectos cualitativos y organizacionales que deben existir en la institución financiera que emprende el camino del desarrollo de modelos internos.

El marco de referencia principal son los acuerdos de Basilea, en particular

Basilea II y III, donde se establecen ciertas condiciones necesarias para el desarrollo de modelos, así como el documento de mejores prácticas de COSO. Adicionalmente, se incorporan en este capítulo una recolección de experiencias prácticas en el desarrollo de herramientas para supervisores y evaluadores internos en relación a modelos de riesgo.

El foco del análisis se centra en los riesgos de crédito, mercado y liquidez, que

han tomado más relevancia en los últimos años, y cuyos desarrollos han proliferado en las instituciones bancarias. Se hace referencia a los aspectos centrales en la medición del riesgo operacional.

II. Modelos Internos en la Gestión de Riesgos Un modelo se considera en este contexto, un procedimiento, o algoritmo, cuyo

objetivo es estimar o predecir un parámetro desconocido, o bien simular el resultado de una magnitud aleatoria, o, a veces, simplemente intentar calcular un indicador.

Los modelos pueden ser formulaciones matemáticas complejas, pero deben

cumplir con un requisito fundamental: deben ser explicables y entendibles en la institución financiera que la usa, y las que interactúan en su evaluación o supervisión.

1) Modelo de Riesgo de Crédito


220

Algunos de los modelos usados por la industria bancaria en el ámbito del riesgo

de crédito tienen varias décadas de desarrollo metodológico y su implantación ha mostrado resultados satisfactorios para la masificación de decisiones de otorgamiento de crédito. También ha permitido que las áreas de evaluación y seguimiento de carteras dispongan de herramientas de análisis del riesgo de crédito, con niveles de precisión y predictibilidad acordes a las rentabilidades del negocio.

Las buenas prácticas de gestión de riesgos aconsejan el uso de modelos en

carteras masivas, en el ámbito de la selección de clientes, clasificación de deudores, y de focalización de esfuerzos comerciales y de cobranza. El desarrollo de modelos internos ha requerido entonces que los bancos incorporen herramientas de análisis y procedimientos estadísticos, que les permitan estimar un conjunto de parámetros. Esto apoya la toma de decisiones y los procesos de gestión crediticia.

En términos de medición de riesgo de crédito, la industria internacional

desarrolló hace casi veinte años atrás, un conjunto de metodologías para la medición del riesgo de crédito1. Se estableció el concepto de pérdida esperada, PE, que corresponde a la pérdida que en promedio se espera tener por eventos crediticios en un horizonte típicamente de un año. Asimismo se acuñó el concepto de pérdida inesperada, que se relaciona con la pérdida que se podría tener por sobre la PE, si se dieran eventos de pérdidas superiores con una determinada probabilidad. En particular, la pérdida inesperada se define a partir de niveles de pérdidas altas que correspondan a un percentil 95% o bien 99% de la distribución de todas las posibles pérdidas de una cartera crediticia. Para obtener la pérdida inesperada, basta sustraer a la pérdida máxima al percentil, por ejemplo, 95% la pérdida esperada.

Ambos conceptos son interesantes de analizar: por un lado si las pérdidas

esperadas corresponden a lo que en promedio se espera suceda el próximo año a una cartera determinada, entonces dichas pérdidas debieran provisionarse. Se constituyen así en pérdidas anuales que se anticipan, pero que en promedio ocurrirán. Por lo tanto la PE corresponde a un costo anual que tendrá la cartera, por lo que si se espera que el negocio crediticio tenga algún margen positivo, debiera incorporarse en la tarificación de dicho crédito.

Por otro lado, por definición, algunos años la cartera tendrá pérdidas efectivas

superiores al promedio, es decir a la PE, y otras veces inferiores. Si por alguna razón justamente el próximo año ocurren que las pérdidas efectivas fueran superiores, el negocio crediticio tendrá pérdidas las que se traducirán en un menor patrimonio. Cabe entonces preguntarse cuál debiera ser el patrimonio necesario para cubrir los riesgos de este negocio. Si el único riesgo relevante es el crediticio, entonces el banco decidirá protegerse acorde a un cierto nivel de confianza. Si escoge protegerse al 99%, es decir quisiera sobrevivir cien años en el negocio2, entonces debiera tener un patrimonio equivalente a la pérdida inesperada al 99%.

1 Uno de los precursores fue el banco de inversión JPMorgan, quien en 1997 presenta su metodología Creditmetrics. 2 Esto supone que los próximos 99 años la cartera tiene un comportamiento similar. En términos técnicos, supone que la distribución de las pérdidas es estacionaria.


221

De esta forma, la pérdida esperada se asocia a las provisiones o reservas crediticias, y la pérdida inesperada se asocia al patrimonio o capital económico, que cumple un rol de protección frente a posibles pérdidas anuales con un nivel de confianza determinado.

Cómo estimar la pérdida esperada es parte de lo que se discute en este capítulo.

Cómo estimar la pérdida inesperada es un tema menos claro. La principal dificultad en la estimación de las pérdidas inesperadas es que es

poco probable que empíricamente sea posible obtener para todas las carteras percentiles de pérdidas al 95% o al 99%. Esto porque por un lado el requerimiento de información es muy alto, y porque lo más probable es que el comportamiento de dichas carteras no sea homogéneo en el tiempo3.

¿Cómo soluciona la industria entonces la estimación de las pérdidas

inesperadas? Haciendo supuestos sobre las distribuciones probabilísticas, y sobre las correlaciones entre eventos de incumplimiento.

En particular Basilea II usa, en los modelos IRB, una estimación de pérdida

inesperada a partir de una distribución específica4 para carteras de retail que tiene propiedades interesantes: por un lado muestra un comportamiento razonable en la medida que exista una alta probabilidad que las pérdidas sean moderadas, y una baja probabilidad que éstas sean altas. Adicionalmente, y quizás la mayor ventaja de todas, la estimación del percentil deseado (99% u otro), requiere de los mismos parámetros necesarios para estimar las pérdidas esperadas, además de un coeficiente de correlación de activos.

De esa forma, cuando Basilea II plantea que permite el uso de modelos internos

para la estimación de capital, en realidad lo que permite es el uso de la fórmula de la distribución que ellos proponen. Sin embargo, el banco aporta su propia estimación del parámetro de la probabilidad de default, para el caso del modelo IRB básico, o bien de la probabilidad de default y el parámetro de la severidad de la pérdida (o LGD) para el caso del modelo IRB avanzado5.

Son estos los parámetros necesarios para estimar las pérdidas esperadas, por lo

tanto la importancia de estimarlos adecuadamente es doble: son determinantes de provisiones, y en el caso del regulador permitirlo, también definen el requerimiento de capital acorde a Basilea II bajo modelos internos.

La gran dificultad de los modelos internos de capital, es que empíricamente son

casi imposibles de verificar, por las mismas razones planteadas anteriormente: no es

3 Es decir no constituyan una distribución estacionaria. 4 La distribución es )

)()(1()Pr()(

11

ρ

ρ pNxNNxXxF−− −−

=≤= , donde p es la probabilidad de default de

la cartera, N es la distribución normal estándar, N-1 su inversa, y ρ un coeficiente de correlación de activos entre deudores de una cartera (distinto de cero). La deducción de esta distribución se hace asociando el evento de default a una caída de los activos, los que se suponen log-normales, bajo un cierto nivel que se relaciona con la probabilidad de default p. 5 Ver definiciones de éstos parámetros en la sección siguiente.


222

fácil observar distribuciones de pérdidas históricas de carteras suficientemente largas y homogéneas.

Por estas razones, el foco del análisis que sigue es en los parámetros de las

pérdidas esperadas. Los modelos internos se refieren principalmente a modelos que estiman los componentes de las pérdidas esperadas. Éstos se detallan a continuación. 1.1 Estimación de Pérdidas Esperadas

Un conjunto relevante de modelos internos se aboca a la tarea de apoyar la

decisión de cuánto provisionar por sus carteras crediticias, a partir de estimar sus pérdidas esperadas.

La supervisión basada en riesgos aboga para que los bancos sean capaces de

estimar adecuadamente los riesgos de sus carteras crediticias. Sin embargo también reconoce que el desarrollo y uso de los modelos de riesgos deben realizarse acorde a procesos de gestión apropiados, y cumpliendo ciertas prácticas que aseguren un buen uso, y el entendimiento de sus limitaciones.

Una excepción importante la constituye la cartera de créditos empresariales o

corporativos. Esta cartera tiene típicamente una muy importante participación en el total de créditos de un sistema bancario, lo que se traduce en una gran exposición tanto a nivel de crédito individual como en el sistema financiero. En este contexto, las normativas de provisiones, en general, tienden a privilegiar para estas carteras un sistema de clasificación individual basado en análisis específico de cada deudor. A pesar de ello, sistemas de clasificación cuantitativos pueden ser usados, pero como complemento a un sistema de análisis individual.

A pesar de ello, modelos estadísticos que entregan predicciones acerca de los

posibles cambios de la calidad crediticia de un sector económico o un deudor específico, suelen ser muy demandados para la gestión de la cartera empresarial.

En el análisis de riesgo de crédito, y acorde a la normativa, para estimar la

pérdida esperada, PE, se requieren tres parámetros: PD la Probabilidad de Default o incumplimiento; el LGD por sus siglas en inglés Loss Given Default, o Pérdida dado el Incumplimiento, y la exposición al incumplimiento o EAD (Exposure at Default).

En la medida que el default no es una pérdida asegurada, se hace necesario

corregir la probabilidad de incumplimiento por aquella fracción de la deuda que no termina castigada. Es decir se debe estimar las recuperaciones (R). Esto consiste en el porcentaje de recuperación de créditos que caen en incumplimiento. Es decir, se mide la recuperación con respecto de los montos que ya se encuentran en incumplimiento.

Típicamente, se mide de manera incondicional en el tiempo, trayendo a valor

presente los montos recuperados tras la caída en incumplimiento. El complemento de las recuperaciones (1-R), se conoce como pérdida dado el incumplimiento o LGD, por su sigla en inglés.


223

Exposición al incumplimiento (EAD): hace alusión al monto expuesto esperado al momento de caer en incumplimiento. En estricto rigor es una variable aleatoria al igual que los otros dos conceptos recién definidos, debido a que no se conoce de antemano el momento ni el monto en que un cliente incurrirá en incumplimiento, aunque típicamente se aproxima como la deuda total del cliente en el momento de la evaluación (exposición bruta), incluyendo asimismo un porcentaje de los créditos contingentes (evidentemente, en caso de existir estos últimos).

La pérdida esperada es la estimación de lo que perderá la institución financiera

en promedio al analizar a un deudor en un horizonte fijo (por ejemplo 12 meses), y se calcula como:

PE = PD x LGD x EAD6

Es decir, coincide con el monto de reservas o provisiones que debieran ser

anticipados como costo para cubrir la pérdida que pudiere -en promedio- ocurrir. El deudor en la medida que pague sus compromisos, saldrá de la cartera y no será contabilizado en una estimación de las pérdidas esperadas futuras, por lo que dicha provisión se revertirá. Inversamente, si el deudor efectivamente incurriera en default en un momento determinado, su PD pasaría a ser 1,0, por lo que la provisión debiera incrementarse a LGD x EAD, es decir la exposición menos la tasa de recuperación de créditos en estado de incumplimiento.

Es importante distinguir que el enfoque de pérdidas esperadas es diferente al

enfoque de pérdidas realizadas, más común en la regulación previa a Basilea II. En el enfoque de pérdidas realizadas, las reservas o provisiones se asocian a carteras que ya han mostrado algún signo de deterioro o morosidad. De esta forma se considera que las reservas deberán cubrir los créditos deteriorados, y parcialmente aquellos que muestran algún signo de incumplimiento. En dicho enfoque, típicamente las carteras al día no tienen asociadas provisiones, independientemente que algunas regulaciones exigen provisiones específicas o reservas mínimas.

El enfoque de pérdida esperada establece que las provisiones deben constituirse

antes que las carteras se atrasen, y reconocer antes que ocurra que en promedio alguna fracción de las carteras al día terminarán deterioradas en un horizonte dado de tiempo. De esta forma este enfoque adelanta los costos asociados a las provisiones. 1.1.1 Estimación de la Probabilidad de Default, PD

Este parámetro es una característica del deudor: con qué probabilidad un determinado deudor caerá en cartera vencida dentro de una ventana de un año más, dada su situación actual. Sin embargo, esta probabilidad también depende de las características del producto de crédito: los deudores no muestran el mismo

6 La explicación matemática de esta fórmula considera que hay dos posibilidades: o bien el deudor en un horizonte definido incurre en default, en cuyo caso la pérdida será LGD x EAD (es decir la exposición por la severidad de dicha pérdida); o bien no pierde nada. El primer evento ocurre con probabilidad PD, y el segundo con probabilidad (1-PD). El valor esperado de la pérdida es entonces:

PD x LGD x EAD + (1-PD) x 0 = PDxLGDxEAD.


224

comportamiento de pago frente a una deuda de consumo que a una deuda hipotecaria. A su vez los deudores con dificultades pueden preferir pagar la tarjeta de un emisor frente a otro.

Existen diversos métodos para estimar la PD en carteras masivas. Por ejemplo,

la PD puede ser asociada directa o indirectamente a un scoring de comportamiento o incluso a uno de originación. Probablemente sea necesario calibrar el scoring al horizonte de análisis que se requiere usar para transformarlo en una PD. A pesar de ello, conceptualmente scoring y PD intentan ambos medir el riesgo de incumplimiento.

Una forma de estimar la PD será entonces en base a la estadística histórica: con

qué tasa se deja de pagar cierto crédito, y qué diferencia a los buenos pagadores de los malos pagadores. Para que este enfoque funcione se requiere de suficiente información histórica en términos de cantidad y calidad.

Un método clásico de estimación consiste en usar técnicas de regresión logística.

Se analiza una población de deudores donde alguno de ellos presentan incumplimientos, y se identifican variables de dichos deudores que explican y separan adecuadamente a los deudores que incumplen de los que no lo hacen. Con estas variables y sus pesos específicos se construye un puntaje o score por deudor que intenta predecir la posibilidad que un deudor incumpla. El modelo se utiliza luego en una base de datos diferente para ayudar a clasificar a los deudores estimando su probabilidad de incumplimiento.

También es posible estimar una PD usando matrices de transición, o bien a

través del análisis de cosechas (o vintages). Estas metodologías, sin embargo, suelen ser menos estables y menos precisas.

Alternativamente se pueden utilizar técnicas de segmentación, o árboles de

clasificación. Esto consiste en identificar en una base de datos histórica, deudores similares en términos de un conjunto de variables de segmentación. Se estima así la fracción de créditos (en número, conocida como bad rate) que caen en incumplimiento en 12 meses en segmentos relativamente homogéneos. Se espera que dichos deudores muestren tasas de incumplimiento en sus grupos que sean muy similares, y relativamente estables en el tiempo. Por lo tanto nuevos deudores que quieran ser evaluados, y que pertenezcan a un mismo grupo tendrán la misma tasa de falla la que constituye la estimación de la PD para dicho grupo.

Cualquiera sea el método seleccionado, la estimación de la probabilidad de

default intenta capturar este valor para grupos de créditos homogéneos. De esta forma la estimación de PD puede ser asignada a todo el grupo, ya que se estima que los acreedores en dicho segmento son todos similares.

También habrá formas más cualitativas de estimación de las PD en base a

criterios de expertos y clasificaciones de la capacidad de pago y otras variables relevantes de los deudores. Estos enfoques por lo general usan técnicas mixtas, que mezclan aspectos cuantitativos y estadísticos.

Es posible encontrar situaciones donde las PD se obtienen a partir de precios de

mercado de seguros de créditos (Credit Default Swaps), o primas que paga el mercado


225

por bonos emitidos por corporaciones con riesgos superiores a los de emisores de mínimo riesgo (como el banco central). Para ello se requiere de un mercado activo en estos productos y que tenga suficiente liquidez, para identificar adecuadamente las primas crediticias de las primas de liquidez.

Finalmente se obtienen PD de modelos teóricos, asociando el incumplimiento a

la probabilidad que una variable observable como el ingreso de un individuo, o los activos de una empresa caiga bajo un cierto nivel. La volatilidad de dicha variable y el nivel de endeudamiento determinan la probabilidad de incumplimiento del deudor.

Bajo algunas circunstancias de falta de información, es posible desarrollar un

conjunto de indicadores que puedan ser aproximaciones gruesas de la probabilidad de incumplimiento. Por ejemplo, indicadores de morosidad de la cartera, o bien indicadores de las tasas de castigo pueden ser estimadores del riesgo de crédito de la cartera. Otro ejemplo lo constituyen aquellos segmentos homogéneos, de baja materialidad, donde no existe suficiente información histórica. Típicamente en estos casos, mientras se recaba la información mínima necesaria, se suelen utilizar tasas de probabilidad de incumplimiento de segmentos similares, siempre con criterios conservadores.

Para aquellos segmentos cuya materialidad no es despreciable, además de

criterios conservadores, se requiere un seguimiento muy cuidadoso de los indicadores de morosidad. Por ejemplo, en este caso es conveniente realizar comparaciones de las tasas de morosidad de camadas o cosechas desde la fecha de originación, con respecto del grupo considerado como similar. De este análisis se pueden utilizar factores de corrección de las probabilidades de incumplimiento para aplicarlas a los grupos con problemas de información.

Cabe hacer notar que en algunas carteras se reprograma y refinancia a los

créditos sin dejar constancia explícita de estos cambios. Es por ello que los indicadores de morosidad temprana, antes que se vean afectados por decisiones administrativas, suelen ser preferidos para aproximar el valor de la PD. Por ejemplo, en algunos casos se podrá observar que la cartera vencida disminuye producto de castigos y renegociaciones, sin embargo no ocurre lo mismo con la mora temprana o blanda (por ejemplo la fracción de la cartera con mora más de 30 pero menor o igual a 90 días).

La PD se refiere a la probabilidad de que un individuo caiga en incumplimiento

en un horizonte de tiempo definido. El horizonte típicamente es de 12 meses, aunque las instituciones podrían usar horizontes mayores. La discusión del horizonte de provisión es relevante, ya que de alguna manera debiera reflejar la capacidad del equipo de riesgo de la institución en identificar y controlar a tiempo cambios en el entorno o en la política comercial que afecten de manera relevante el riesgo de la cartera. El estándar normativo, en general acepta 12 meses, por lo que es más bien una decisión de la institución financiera y de su tolerancia al riesgo el considerar horizontes superiores.

El horizonte para estimar la pérdida esperada define el stock de provisiones a

mantener, y en consecuencia es una decisión clave que debe ser consensuada desde una perspectiva de la regulación, así como de la gestión y de la gobernanza de los modelos. Las desventajas de utilizar horizontes demasiado largos son primero que eleva el stock de provisiones a mantener. En segundo lugar, obliga a un mayor plazo para verificar que


226

la estimación de pérdidas de una cartera es consistente con las pérdidas efectivamente incurridas. En tercer lugar, la estimación de las probabilidades de incumplimiento conlleva menor precisión, en la medida que se requiere estimar la tasa de incumplimiento que ocurrirá en un horizonte mayor de tiempo. Las ventajas de un horizonte mayor tienen que ver con que la administración cuenta con mayor tiempo para reaccionar frente a situaciones que reflejen una inadecuada estimación de las pérdidas. Adicionalmente, se dispone de un stock de provisiones mayores, lo que se traduce en una gestión de riesgos más conservadora.

Basilea II en la estimación de la PD sugiere que ésta sea de largo plazo7. Es

decir, que capture el riesgo representativo de unos cinco años o que al menos incorpore una crisis en dicha información histórica. También existe la posibilidad de estimar la PD puntual específica que estará vigente en 12 meses más. En general es recomendable estimar ambas: la primera, conocida como “through the cycle”, sigue los lineamientos de Basilea, y tiene un comportamiento anticíclico. La de corto plazo, o conocida como “point in time” es la que permite tener precisión en la proyección del riesgo.

Otra complejidad en la estimación de este parámetro consiste en definir el

evento default o incumplimiento. Típicamente la normativa internacional sugiere al menos considerar a aquellos deudores cuyo saldo en alguno de sus productos (típicamente excluyendo los créditos hipotecarios) muestra saldos de deuda en mora superior a 90 días. Sin embargo, también parece recomendable incluir en esta definición a aquellos clientes que antes de superar dicha mora, fueron refinanciados por el banco (o reprogramados) con típicamente un crédito nuevo y plazos mayores. No corresponde incorporar a los créditos repactados, es decir aquellos créditos donde el cliente solicita modificar las condiciones de su crédito, sin alteraciones de su nivel de riesgo.

Independiente de si el modelo de PD es a través de un scoring, o una tasa de bad

rate, la clave es que la cartera esté adecuadamente segmentada. Para el caso de scoring esto significa que exista un número relevante de variables a considerar en el análisis multivariado, y que para el caso de cálculos de PD asignables a un segmento, estos sean suficientes en números.

Entre las variables de pérdidas esperadas, la estimación de PD es la que debiera

tener modelos que garanticen una alta precisión. 1.1.2. Severidad de la Pérdida, LGD

La pérdida dado el incumplimiento (LGD, por sus siglas en inglés) representa la parte de la exposición que no se recupera cuando el cliente cae en incumplimiento y se ve afectada por el tipo de instrumento, las garantías asociadas, entre otros factores.

Existen diversas formas de estimar este parámetro, sin embargo en general es de

mayor complejidad y menor precisión que la estimación de la PD. La estimación de LGD podría involucrar al menos tres modelos relevantes: uno,

estimar las recuperaciones de todas aquellas carteras que, habiendo caído a cartera 7 Ver párrafos 447, 461 y 463 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales.


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vencida, no necesariamente se castigan. Dos, estimar la recuperación que se obtiene de manera permanente de los castigos. Finalmente, la estimación de las garantías.

En la estimación de las recuperaciones de aquellos créditos que estando en

cartera vencida no necesariamente son castigados, una aproximación metodológica es realizar camadas de recuperación que permita a través del seguimiento de los créditos vencidos, estimar la tasa de créditos castigados. Alternativamente se pueden identificar los flujos de pagos realizados por los clientes en cartera vencida (netos de gastos) descontarlos con una tasa que refleje de manera adecuada el costo de oportunidad y el riesgo de estos flujos. A partir de ello estimar la LGD como la fracción no recuperada. Este último enfoque es generalmente el privilegiado por los reguladores.

El método consiste en contabilizar, para cada crédito que ha sido marcado por

incumplimiento, todos los pagos netos de gastos que ha generado dicho crédito en un tiempo suficientemente largo, más las recuperaciones de castigos asociadas a ese crédito. Basilea II y las regulaciones en general exigen contar con una base de datos de flujos de pago con un horizonte de al menos cinco años, lo que significa un desafío tecnológico y de gestión relevante para la industria.

Entre los pagos, si corresponde, se debe considerar la garantía. Estos modelos de

estimación, deben considerar ajustes de precios producto de la depreciación del bien raíz, ajustes por el ciclo económico en que se realiza la venta, y por el menor precio que típicamente se consigue en los remates de dichos bienes. La garantía típicamente se considera como un pago del flujo de recuperaciones, y por lo tanto debe descontarse a valor presente.

Los flujos de pagos son descontados a una tasa que mida los costos de

oportunidad relevante, y luego son expresados como una fracción del monto adeudado al momento del incumplimiento. Esto define la tasa de recuperación del crédito. El LGD se define entonces como 1 menos dicha tasa de recuperación.

Para el caso de las recuperaciones de castigo, el modelo intenta típicamente

vincular las operaciones castigadas con los flujos de recuperaciones. Alternativamente algunas estimaciones recurren a precios de mercado de carteras castigadas.

El aspecto crítico en los modelos de LGD es la información disponible. En la

medida que las instituciones mejoren los niveles de información histórica, será posible disponer de mayor variedad y calidad de modelos de recuperación.

El horizonte de tiempo es una variable muy importante; idealmente, debiese

considerarse el más largo posible que sea capaz de capturar las variabilidades asociadas a los distintos tipos de combinaciones de cliente y ciclo que ocurrirán.

Si los LGD calculados fuesen mayores a 100%, convendrá truncarlos de manera

que siempre sean menores a 1. De esta manera el enfoque será más conservador. Esto impone a los bancos requerimientos operacionales, de manera que la base de datos de pagos refleje estos controles.


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Un tema relevante a considerar es la tasa de descuento a utilizar. Desde un punto de vista exclusivamente teórico, la tasa de descuento que corresponde utilizar es la tasa libre de riesgo, más la prima por riesgo asociada al riesgo sistemático que aporta el flujo neto de recuperaciones, a una cartera diversificada de inversiones8. Siguiendo esta lógica, las recuperaciones muestran una correlación positiva con el ciclo económico, por lo que es razonable presumir que la tasa de descuento debiera ser superior a la tasa libre de riesgo. Esto en la medida que la rentabilidad exigida por la unidad de recuperaciones de un banco muestre una covarianza positiva con el retorno del mercado9.

La pregunta si la tasa de descuento a utilizar es similar inferior o superior a la

tasa utilizada para descontar el negocio crediticio es más bien un problema empírico. En la medida que el ciclo económico afecta de manera similar al negocio crediticio que al negocio de recuperaciones, la prima por riesgo en ambos casos debiera ser similar. La condición técnica que se requiere para esto, es que la probabilidad de incumplimiento y la severidad de la pérdida muestren la misma covarianza con el ciclo económico. Es decir que desde la perspectiva estadística, la PE y el LGD muestren variaciones que sean reflejo de movimientos en el ciclo económico que los afecte a ambos parámetros de manera similar.

Si esto no ocurriese, y se observasen que el LGD es menos sensible a los

movimientos del ciclo económico que la PE, entonces la prima por riesgo del negocio de recuperación debiera ser menor a la utilizada por la unidad de negocios de colocaciones. Lo contrario ocurriría si el LGD es más sensible al ciclo económico.

En la práctica usar la tasa libre de riesgo o la tasa de costo de fondos no es

recomendable ya que no considera el riesgo asociado a los flujos de recuperaciones. En la medida que no se tengan estudios empíricos que muestren lo contario, una solución práctica es utilizar la misma tasa de descuento con que se evalúan el negocio crediticio, siempre y cuando la tasa incorpore el riesgo crediticio10. Alternativamente, es posible utilizar la tasa de costo promedio de capital ponderado (wacc) lo que en teoría no debiera distorsionar demasiado los resultados, ya que corresponde a la rentabilidad promedio mínima exigida por los proyectos del banco, incluyendo el costo del capital, que refleja en gran medida el riesgo crediticio.

Por otro lado, Basilea II recomienda que la estimación del LGD de la cartera se

haga realizando un promedio ponderado por deuda al incumplimiento de los LGD observados históricamente11. Lo que sugiere que al menos haya algún tipo de segmentación por características de los clientes, que permita tener LGD diferenciados agregando más precisión a las estimaciones.

La dificultad de obtener la información necesaria para realizar este cálculo

induce a que se utilicen métodos alternativos transitorios, mientras se recaba la información necesaria para estimar el LGD directamente. Por ejemplo, se pueden 8 Ver discusión en “Principles of Corporate Finance” 7th edition, Brealy, Myers and Allen, McGraw-Hill, 2003. 9 En términos técnicos, se plantea que el beta de los flujos de recuperación es positivo. 10 Un enfoque alternativo que no considera el riesgo crediticio en la tasa, consiste en considerar como costo -en los flujos del negocio crediticio- el uso de capital económico. Estos flujos netos ya de riesgo de crédito, se descuentan luego a la tasa de costo de fondos. 11 Ver párrafo 468 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales


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modelar los procesos de cobranza y asignar -acorde a criterios expertos- las tasas promedio de recuperación de cada gestión de cobranza.

1.1.3. Exposición al Incumplimiento, EAD.

El EAD hace alusión al monto expuesto esperado al momento de caer en incumplimiento. Como se señaló, en estricto rigor es una variable aleatoria al igual que los otros dos conceptos recién definidos, debido a que no se conoce de antemano el momento ni el monto en que un cliente incurrirá en incumplimiento, aunque típicamente se aproxima como la deuda total del cliente en el momento de la evaluación (exposición bruta), incluyendo asimismo un porcentaje de los créditos contingentes (evidentemente, en caso de existir estos últimos).

La estimación de este factor se puede realizar de manera estadística, calculando

el cuociente entre el valor de la deuda en incumplimiento (que típicamente corresponde al monto de cartera vencida) con respecto de la deuda vigente al momento de observarla. Sin embargo esta estimación en la práctica es bastante inestable, requiriendo bastante limpieza de la información a utilizar. Se dan varias situaciones de modificaciones de los montos adeudados tanto por pagos, como por mayor endeudamiento, ya que se está en presencia de deudores que muestran niveles de deterioro en su capacidad de pago.

Para lograr estimaciones apropiadas, se requiere segmentar adecuadamente a los

deudores, por ejemplo, por mora, y tamaño del crédito. Es importante realizar este análisis estadístico para los créditos contingentes, y medir el uso de las líneas disponibles al caer en incumplimiento. Basilea II sugiere que se utilice un factor de 50% sobre los montos disponibles para incrementar el EAD. En la práctica, y en la medida que la información de las bases de riesgos lo permita, este ponderador debiera cambiar acorde a segmentos de tamaño de deuda, riesgo, o bien renta de los deudores. Es un desafío para la banca lograr una adecuada estimación de este factor que mejore la precisión del cálculo de la exposición al incumplimiento, y por lo tanto de las pérdidas esperadas. Eventualmente, la regulación podría abrirse al uso de ponderadores calculados por los bancos para los cupos disponibles de tarjeta de crédito, líneas de crédito, cartas de crédito y boletas de garantías. 1.2 Modelos de Originación

El proceso de originación de un crédito puede ser automatizado a través de un proceso de clasificación que incluye la asignación de un puntaje o score. Este proceso además de controlar por los aspectos de la política de crédito definido por la institución, así como por aspectos de seguridad, intenta identificar quiénes serán buenos pagadores y quiénes no.

Un modelo de originación para carteras masivas y de montos promedios

relativamente bajos, tiende a ser los más automatizado posible. Esto permite mantener los costos de originación controlados. Una forma de optimizar la originación, es disponer de un modelo estadístico que en base a un conjunto pequeño de variables permita clasificar al potencial cliente acorde a su riesgo. En base a esta clasificación, la


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política de crédito define qué tipo de crédito y bajo qué modalidad (si es que alguno) ofrecer al deudor. A mayor precisión del modelo, menores las sorpresas futuras respecto de resultados no esperados.

El modelo estadístico de originación se construye típicamente usando una base

de datos representativa de los clientes que se acercan a la institución, pero que aún no lo han hecho. El modelo intenta explicar, usando esta base de datos histórica que ya ha caracterizado a buenos pagadores de malos pagadores, qué variables explican el comportamiento de estos deudores. La caracterización de buenos y malos pagadores se hace en base a la información disponible en el sistema financiero. Por ejemplo, variables que típicamente discriminan a los buenos pagadores de los malos pagadores en el caso de créditos de consumo, son edad, estabilidad laboral, tener acceso a otras fuentes de crédito, el nivel de endeudamiento y mora en el sistema financiero.

Como cualquier modelo estadístico, el modelo de originación cometerá errores.

Es decir arrojará un puntaje asociado a un bajo riesgo a clientes que terminarán incumpliendo sus compromisos, e inversamente, clasificará de alto riesgo a clientes que eventualmente no mostrarán mal comportamiento crediticio.

Se espera que un modelo estadístico de originación, al disponer de pocas

variables para su construcción, tenga niveles de precisión no demasiado altos. Es decir es esperable que se cometan errores de clasificación, por lo que hace sentido que la gestión de riesgo complemente la labor de categorización de sus clientes, a través de su seguimiento, o bien el uso de otros modelos.

Un modelo de originación ayuda a definir un punto de corte a partir del cual se

definen puntajes límites que sugieren la aprobación o el rechazo de la solicitud de crédito, o bien un rango de puntaje donde se solicita más información para tomar una decisión. El modelo también puede ayudar a la decisión de cuánto prestar en esta primera solicitud de crédito.

La institución crediticia requiere controlar de manera permanente a los modelos

estadísticos de originación, asegurándose que las decisiones que se toman con esta herramienta son correctas. Si la herramienta no está calibrada o ha perdido su poder de predicción, entonces las decisiones de originación podrían incubar riesgos superiores a los presupuestados, con la consiguiente consecuencia para la solvencia de la institución.

Los modelos de originación tienden a perder capacidad predictiva en el tiempo

por diferentes razones. En primer lugar, puede ser que al interior de la misma institución se identifiquen las respuestas que permiten modificar la decisión entre otorgar y no otorgar créditos. Esto le quitaría capacidad predictiva al puntaje, en la medida que los usuarios aprenderían a responder de manera de forzar la aprobación de sus créditos. En segundo lugar, pueden darse cambios en el entorno económico, o político y social, que disminuya la representatividad de la base de datos usada en la construcción del modelo para predecir el comportamiento de la población actual. Alternativamente, podría ser que la institución comience a crecer en un segmento de clientes de características diferentes al grupo que se usó en la construcción del modelo.


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Un adecuado seguimiento y control de los modelos, es imprescindible para asegurar que los riesgos tomados sean consistentes con los esperados, y acorde al apetito de riesgo de la institución.

No todas las instituciones utilizan modelos de originación estadísticos. Sin

embargo, se espera que se desarrollen cada vez más para la originación en carteras masivas, para instituciones que tienen un tamaño relativamente importante en el mercado bancario.

Cualquier procedimiento que se utilice en la originación de créditos, debe

hacerse cargo de que se está tomando un cierto riesgo, y se hace necesario identificarlo, medirlo, y gestionarlo.

Al usar un modelo de originación, éste deberá ser consistente con los modelos de

provisiones discutidos anteriormente. Por ejemplo, debiera ocurrir que las PD de los deudores nuevos, que aún no tienen historia de comportamiento con la institución sean calibradas con el score de originación.

1.3. Modelos de Seguimiento

Estos modelos se utilizan para analizar y tomar decisiones de otorgamiento de crédito y gestión de clientes ya existentes de una institución. Por ejemplo, para determinar las provisiones en base a pérdidas esperadas. La gran diferencia respecto de un modelo de originación, es que se dispone ahora de mayor información histórica del cliente y el uso y comportamiento con los productos ofrecidos por la institución.

La construcción de un modelo de scoring de comportamiento es muy similar a

uno de originación, con la diferencia en las variables que se dispone para caracterizar el comportamiento de buenos o malos pagadores. Por ejemplo, en este caso las variables que más ayudan a predecir si un cliente caerá en incumplimiento en un horizonte de tiempo dado es la mora que este cliente ha tenido con la propia institución.

Los modelos de scoring de comportamiento en general muestran mayor

capacidad predictiva y precisión que los modelos de originación. Estos modelos se usan para clasificar a los clientes acorde a su riesgo, y así

estimar provisiones, identificar focos de mayores ventas, cambios en el mix de productos, o bien para tomar decisiones de reprogramación de créditos, o finalmente para identificar a clientes que no son atractivos acorde a la rentabilidad ajustada por riesgo que generan.

Los modelos de scoring de comportamiento son un apoyo clave en la gestión de

riesgos de la cartera crediticia, por lo que deben ser permanentemente monitoreados y sujetos a calibración. Al igual que los modelos de originación, los modelos de scoring de comportamiento van perdiendo poder predictivo por cambios en el entorno, y cambios de la población y su comportamiento. Asimismo los cambios en las políticas de riesgo, o bien en la capacidad de aplicarlas generan un deterioro en los modelos.


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1.4 .Modelos de Cobranza

Los modelos de cobranza por lo general, además de generar indicadores sobre el avance del proceso de cobranza, tienen como objetivo predecir qué clientes o fracción de éstos saldarán sus compromisos en mora, y cuáles tendrán menos probabilidad de hacerlo. El comportamiento de pago de los saldos en mora puede ser caracterizado de manera estadística de forma similar a la que se usa en los modelos de seguimiento.

Es posible desarrollar scoring de cobranza, o bien estimadores de probabilidad

de castigo. Los métodos de scoring de cobranza intentan predecir qué comportamiento de los deudores morosos permite identificar a los créditos que serán castigados. Se usan técnicas similares a las utilizadas en el scoring de comportamiento.

Por otro lado se pueden desarrollar técnicas de predicción menos elaborada,

como por ejemplo estimar qué fracción de los que están en mora leve terminarán castigados, al conocer cómo han transitado los créditos atrasados en 30 días a 60 días, de 60 días a 90 días, y así sucesivamente. Estas técnicas se conocen con el nombre de “net flows” o “roll rates” y son también utilizadas en la estimación de la cartera vencida, a partir de la cartera al día. 1.5. Modelos de Gestión y Desempeño

Algunos modelos de gestión utilizan información de riesgos para evaluar el desempeño de unidades de negocio. Es el caso de los modelos de retornos ajustados por riesgo (conocidos como modelos Rorac, o Raroc, dependiendo de la literatura consultada12) que estiman los retornos de la unidad de negocio, descontando los costos económicos generados e imputados por dicha unidad.

Entre los costos económicos figuran las pérdidas esperadas, que como se ha

discutido corresponde a lo que en promedio se espera perder en condiciones normales de la operación crediticia. Adicionalmente el negocio crediticio genera un requerimiento de capital, este puede ser regulatorio, acorde a Basilea I, o bien corresponder de manera más precisa al concepto de pérdida inesperada. En este último caso el capital requerido refleja de mejor manera el riesgo de la unidad de negocios. Independiente de cómo se calcule, el requerimiento de capital genera un costo alternativo al no utilizar dicho capital en mayores colocaciones. El costo económico de dicho capital corresponde a la tasa exigida por el capital de la institución.

Entre los objetivos de estos modelos, está contar con una adecuada medida de

cómo se genera rentabilidad en las diferentes unidades de negocio de la institución financiera. Esta información permite apoyar la toma de decisiones de crecimiento, e inversión (o desinversión), en la planificación estratégica de la institución financiera.

Adicionalmente, a apoyar la gestión integral de riesgos, los modelos de retorno

ajustado por riesgo permiten visualizar políticas de tarificación para las diferentes unidades de negocio o grupos de clientes. En la medida que una unidad de negocio no 12 Ver por ejemplo, “A Fundamental Look at Economic Capital and Risk-Based Profitability Measures” Fritz S., Kalkbrener M., Paus W. en “Economic Capital a Practitionner Guide” Dev A. Editor, Risk Books, 2004.


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está generando la rentabilidad ajustada por riesgo, una de las fuentes a explorar son los ingresos: se debe estimar si es posible ajustar la tarificación de manera que incorpore los costos directos de originación y seguimiento de los créditos, pero adicionalmente que cubra las pérdidas esperadas y los costos de oportunidad del capital asignado. En caso que esto no sea posible debido a la competencia, se puede explorar si los problemas son de eficiencia (costos operativos muy altos respecto de la competencia), o bien riesgos muy altos (en términos de pérdidas esperadas ye inesperadas) para los ingresos disponibles y retornos del capital exigidos. 1.6. Modelos de Stress Crediticio y de Gestión de Capital

Entre los modelos de gestión de riesgos, la tarea integradora corresponde a la Gestión del Capital. Una vez que se reconoce, tal como se plantea en Basilea II, que los riesgos quedan medidos por las pérdidas inesperadas, y que éstas se materializan en capital, entonces se establece una demanda por capital de las diferentes unidades de negocio. El capital es demandado por las unidades crediticias, tanto por los riesgos de crédito, como por los riesgos de mercado y operacionales. Sin embargo, también se demanda capital por otros riesgos, como los reputacionales, y estratégicos. Basilea II y Basilea III explicitan además la necesidad de ampliar los requerimientos de capital para incluir los análisis de estrés como demandantes de capital.

En el caso de riesgo de crédito, se establece que el capital deberá además tener

un nivel suficiente para enfrentar situaciones de estrés crediticios. Estos modelos pretenden identificar incrementos de riesgos más allá de los que ocurren en situaciones normales, y que podrían significar una situación compleja pero plausible. Por ejemplo, situaciones de crisis económicas, o incumplimiento de los mayores deudores del banco.

Los modelos de estrés pueden ser simples escenarios elaborados con criterio

experto, o bien pueden ser estudios estadísticos que incorporan aspectos del ciclo económico, y que permiten desarrollar dichos escenarios de manera consistente con variables macroeconómicas. Alternativamente, pueden ser modelos de Probabilidad de Default que se estresan a nivel individual, y luego se agregan en escenarios consistentes hasta evaluar los impactos agregados en la cartera y en el estado de resultados de la institución financiera.

En general se utilizan ambas metodologías de manera complementaria: a nivel

agregado se modela el impacto del ciclo económico sobre por ejemplo el gasto de provisiones, o los niveles de mora. Luego estas relaciones se extrapolan a escenarios macroeconómicos estresados. Por otro lado a nivel de segmentos particulares, se generan escenarios de PD, y de LGD acorde con situaciones de crisis, o se correlacionan con variables macroeconómicas tales como desempleo, inflación, o tipo de cambio. Del análisis de ambos enfoques (top down el primero, bottom up el segundo) se establecen por ejemplo límites de capital interno, o planes de contingencia. Sin embargo, la gran ventaja del análisis de estrés es la capacidad de reflexionar y comunicar a la Dirección del banco sobre el riesgo de crédito inherente, y la capacidad de reacción de la institución.


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2) Modelos de Riesgo de Mercado

El objetivo de estos modelos es estimar pérdidas o potenciales escenarios negativos para una institución financiera, en base a los cambios que experimenten precio y tasas de mercado. En general su foco de análisis es el impacto en la cartera que se valoriza periódicamente a mercado. En la medida que intenta apoyar la toma de decisiones de la cartera de negociación, su interés es evaluar el riesgo en un horizonte reducido, concordante con las decisiones y ajustes de corto plazo de la cartera. 2.1 Modelos VaR

Los modelos internos de riesgo tuvieron su desarrollo inicial en el ámbito del

riesgo de mercado. La enmienda de Basilea de 1996, incorpora el riesgo de mercado el requerimiento de capital, introduciendo un método estándar y permitiendo el desarrollo de modelos internos basado en el concepto de valor en riesgo (VaR).

El VaR mide una pérdida potencial en una cartera de inversiones por variaciones

en precios y tasas de mercado. Esta pérdida potencial se estima a partir de los posibles movimientos conjuntos de precios y tasas, escogiendo un escenario que corresponde a un percentil predefinido de la distribución de pérdidas (y ganancias) de la cartera en un horizonte de tiempo escogido. Típicamente el percentil que se escoge es del 1% o bien del 5%. Es decir si el horizonte de análisis de riesgo es diario, se trata de estimar la peor pérdida diaria que podría ocurrir en 20 semanas (percentil 1%), o bien en un mes (percentil 5%).

Las metodologías de estimación del VaR se basan típicamente en modelos

paramétricos (también conocidos como enfoques varianza-covarianza) o bien en simulaciones históricas, o alternativamente en simulaciones de Montecarlo.

En el caso de modelos paramétricos, se supone que en el corto plazo las

variaciones porcentuales de precios afectan de manera lineal el valor de la cartera, despreciando los efectos de convexidades. Además, otro supuesto clave es que las variaciones de precios y tasas tienden a mostrar un comportamiento similar a una distribución normal (o gaussiana). De esta forma los percentiles 1% (o 5%) se encuentran ponderando la volatilidad de la cartera por un factor igual 2,33 (o 1,64 para el percentil 5%). Determinar el VaR de la cartera equivale a estimar su volatilidad, utilizando para ello la volatilidad de los factores de riesgo individuales, y sus correlaciones.

El segundo enfoque metodológico se basa en simulaciones. Este se utiliza

cuando los precios y tasas de mercado no muestran comportamientos normales. Es decir cuando por ejemplo existen tendencias importantes al alza o a la baja en los precios y tasas de mercado, que implican asimetrías en las distribuciones de los factores de riesgo, o bien cuando los saltos de gran magnitud tienen una frecuencia un poco mayor que lo predicho por la distribución normal. En estos casos el estándar es utilizar simulaciones históricas, que tiene como supuesto que las variaciones observadas en los últimos días podrán repetirse en un horizonte relativamente corto. La simulación histórica no hace supuesto alguno sobre la distribución de los factores de riesgo, y entrega el percentil de


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las pérdidas de la cartera actual acorde a lo que ha sucedido con los precios y tasas históricamente.

En algunas situaciones, se prefiere simular el comportamiento de los factores de

riesgo acorde a distribuciones de probabilidad predefinidas. En vez de utilizar los escenarios históricos para calcular el percentil de pérdidas de una cartera, se utilizan los escenarios de precios y tasas generados aleatoriamente acorde a procedimientos estadísticos y supuestos de comportamiento de los factores de riesgo. El método de Montecarlo se justifica cuando se tiene una visión sobre el comportamiento estadístico de ciertos factores, ya que tiene un costo mayor de implementación.

2.2 Modelos de Estrés Complemento esencial del VaR, el análisis de estrés permite responder

preguntas más complejas. Instala a la institución financiera a pensar en sus debilidades frente a escenarios específicos que aunque poco probables resultan plausibles. A diferencia del VaR, que entrega una mirada sobre el riesgo común y corriente que enfrenta la cartera de negociación, el análisis de estrés permite focalizar la atención en escenarios específicos que permiten un diálogo fructífero en términos de explicitar tolerancias al riesgo, riesgos inaceptables, y planes de acción.

Los modelos de estrés en general se construyen con la ayuda de escenarios

históricos específicos, o bien con escenarios hipotéticos construidos por especialistas. Algunas veces se instrumentalizan con un conjunto de desplazamientos extremos de precios y curvas de tasas. Otras veces se analiza el comportamiento más extremo de los cambios de precios históricos, y se intenta ajustar una distribución de probabilidad (condicional) para saltos de gran magnitud de precios y tasas. 2.3 Modelos de riesgo de contraparte

Los modelos de riesgo de contraparte en primer lugar intentan estimar la

exposición al riesgo de crédito, producto de cambios en los precios de mercado. Esto ocurre típicamente en derivados que producto de los cambios de precios, incrementan su valor a mercado en la medida que la posibilidad de recibir una compensación futura aumenta. En este caso la expectativa de recibir una compensación futura para quien la experimenta incrementa su exposición al riesgo crediticio. En la medida que la posibilidad que la contraparte entre en cesación de pagos aumente, el riesgo de crédito de quien tiene el derecho a recibir dicha compensación futura aumenta. Es decir el riesgo de mercado genera contingencias de crédito que debieran ser evaluadas.

La metodología para estimar esta exposición futura se basa en simular los

precios de mercado, y a su vez simular las diferentes trayectorias de valor del derivado en la medida que va madurando. Estas simulaciones generan posibles escenarios de exposición crediticia, donde se estima típicamente la máxima al 95%. Esto es lo que se denomina PFE, exposición futura potencial, por sus siglas en ingles. El requerimiento de línea de crédito del derivado, se estima típicamente proporcional a esta exposición. De esa manera, quien experimenta riesgo de crédito, se protege consumiendo línea de crédito por riesgo contraparte, por ejemplo en el 95% de los casos.


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El paso siguiente en el riesgo contraparte en derivados, es desarrollar modelos de

ajuste al valor crediticio conocidos como CVA (Credit Value Adjustments). Este ajuste de valor reconoce que las instituciones financieras pueden cambiar su probabilidad de incumplimiento en el tiempo, y por lo tanto generar una pérdida esperada no despreciable producto de la exposición crediticia que generan los derivados lineales (swaps). Estos ajustes dependen de manera relevante de la posibilidad de compensar (netting) las posiciones entre bancos. Los modelos que se utilizan, típicamente generan a partir de simulaciones de precios de mercado, exposiciones crediticias (tal como se estima la PFE), las que son ajustadas por probabilidades de default dinámicas a lo largo de la vida del derivado.

Estos modelos han comenzado a estandarizarse en la industria en los últimos

años, aunque requieren información que a veces no se encuentra disponible en ciertos países como valores de mercado de los de Swaps de Default (CDS) de las contrapartes. Típicamente utilizan como base la simulación de Montecarlo, y ciertos supuestos simplificadores, que deben ser evaluados con precaución. 2.4 Modelos de ALM

Un área relevante que Basilea II trata bajo el nombre de riesgo de tasas de

interés, consiste en analizar los riesgos de balance de la institución financiera. Al respecto existen un conjunto de modelos que simulan escenarios macro financieros, y que junto con la dinámica del balance del banco analizan el riesgo sobre el margen financiero.

El desarrollo de modelos de brecha dinámicos, tiene desafíos importantes en el

ámbito de la simulación de estructura de tasas consistentes y a su vez de diseñar el comportamiento de la demanda de los diferentes productos del balance del banco.

Adicionalmente a estos modelos de brecha, se modela asimismo los precios de

transferencia internos consistentes con los escenarios de mercado, lo que hace más complejo el modelo del punto de vista de su operatoria. Existen softwares especializados que apoyan este proceso que típicamente realiza el área de ALM o el área de planificación del Banco.

3) Modelos de Riesgo de liquidez

La liquidez es la capacidad de un banco o institución financiera para financiar aumentos de su volumen de activos y para cumplir sus obligaciones de pago al vencimiento, sin incurrir en pérdidas inaceptables. El papel crucial que desempeñan los bancos en el proceso de transformación de vencimientos, captando depósitos a corto plazo y concediendo créditos a largo plazo, les hace intrínsecamente vulnerables a la falta de liquidez, tanto propia como a la falta de liquidez del conjunto del mercado.

El riesgo de liquidez se asocia a los eventos inesperados que afecten la entrada o

salida de recursos líquidos de corto plazo de una institución financiera. Los eventos inesperados podrán ser de origen idiosincrático, como también de origen sistémico.


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La gestión del riesgo de liquidez tiene como objetivo garantizar que un banco

tenga la capacidad de continuar financiando sus operaciones y compromisos de corto plazo a un costo razonable. Una gestión eficaz del riesgo de liquidez contribuye a garantizar la capacidad del banco para hacer frente a los flujos de caja resultantes de sus obligaciones de pago, que son de naturaleza incierta al venir influidos por acontecimientos externos y por la conducta de otros agentes.

La gestión del riesgo de liquidez reviste extraordinaria importancia porque la

falta de liquidez de una sola institución puede repercutir en todo el sistema. La evolución de los mercados financieros en la última década ha acrecentado la complejidad del riesgo de liquidez y de su gestión. Entre las actividades que se espera se realicen para gestionar adecuadamente el riesgo de liquidez, están las de identificar las fuentes de riesgo de liquidez, estimar y medir los impactos de posibles cortes de dicha liquidez en el corto y mediano plazo, y definir procedimientos, políticas, y cursos de acción, para administrar y controlar este riesgo.

El proceso de identificación de riesgos de liquidez, debe evaluar qué fuentes de

financiamiento por el lado de los pasivos pudieren ser consideradas estables, y cuáles inestables por tipo de contraparte y por moneda. Consiste además en establecer cuáles son las cuentas del activo que pueden ser utilizadas de manera sorpresiva por los clientes. Se trata asimismo de identificar además a posibles clientes o grupos de cuentas, que por su tamaño y materialidad tengan la capacidad de afectar la liquidez de la institución, a través de decisiones de pocos agentes. Consiste finalmente en identificar las partidas que pueden moverse de manera no esperada y transformarse en incremento de salidas de fondos, o bien en una reducción de las entradas de flujos.

El riesgo de liquidez es el más reciente en términos de su desarrollo

metodológico. A diferencia del riesgo de crédito y mercado aún no se han masificado modelos en base a distribuciones de pérdidas económicas productos de eventos de liquidez. Lo que Basilea III establece son escenarios de salidas netas de recursos, las que deben ser cubiertas con activos de probada liquidez. El enfoque metodológico implícito es considerar eventos de baja probabilidad de ocurrencia, tal como se establece en las pérdidas inesperadas de riesgo de crédito o en el VaR de mercado, en base a la historia de salidas netas de recursos. Esta pérdida inesperada a diferencia del riesgo de crédito, mercado y operacional, no se asocia en Basilea con un requerimiento de capital, sino con activos de alta calidad. Adicionalmente a las salidas de recursos productos de escenarios de baja liquidez, se deben considerar una evaluación de la concentración de las fuentes de financiamiento, a través del análisis de estrés.

Basilea III es en ese sentido similar a un modelo estándar. El desarrollo de

estadísticas específicas del banco pudieren en el futuro caracterizar el comportamiento de sus principales fuentes de financiamiento neto, y generar modelos internos que caractericen de manera más precisa su riesgo de liquidez. Obviamente, el supervisor deberá normar los requisitos previos de dichos modelos internos.

Los modelos de liquidez, pueden desarrollarse de acuerdo a diferentes enfoques

metodológicos. Por ejemplo, algunos intentan separar el comportamiento de depósitos estables y no estables acorde a criterios estadísticos. Es decir se separan aquellos que muestran alta volatilidad versus otros que muestran baja volatilidad y se modelan


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aparte. Alternativamente se podrían usar modelos de causalidad basados en la teoría económica. Por ejemplo, se podría establecer el comportamiento de los depósitos en función de la tasa de interés pagada.

Los que se intenta modelar son las fuentes y usos de fondos de corto plazo. Por

ejemplo, caracterizar el comportamiento de cuentas sin plazo contractual, y estudiar la estadística de renovación de fuentes de financiamiento, particularmente de aquellas fuentes minoristas.

En general es difícil argumentar que ciertas metodologías puedan ser mejores

que otras, sin que exista evidencia empírica suficiente que lo avale. Sin embargo se espera que en la medida que el modelo intente capturar un porcentaje cada vez más relevante de la cartera, la metodología utilizada sea apropiada y pertinente al problema.

4) Riesgo Operacional

Modelar el riesgo operacional es un desafío importante todavía. A pesar de los avances en las metodologías y alguna estandarización de las mejores prácticas de la industria, los bancos aún se encuentran en etapas preliminares o bien experimentales en el desarrollo de estos modelos.

Las dificultades se centran principalmente en disponer de las bases de datos

apropiadas, y luego en las dificultades metodológicas de utilizar modelos propios para caracterizar eventos que ocurren con baja probabilidad pero que generan un importante impacto.

El Comité de Basilea define el riesgo operacional como “el riesgo que resulta de

la pérdida de fallas o inadecuados procesos internos, personas y sistemas, así como también de eventos externos”. Es decir, se refiere a las pérdidas originadas por cualquier error operacional del banco y que afecta sus ganancias.

Para la medición de este riesgo, el comité de Basilea propone tres enfoques:

Método del Indicador Básico (IA), Método Estándar (SA) y Método de Medición Avanzada (AMA). Este tercer enfoque es el que algunos bancos han comenzado a desarrollar, educándose en modelos probabilísticos, y aplicándolos a una base de datos de eventos.

El proceso de gestión de riesgo operacional, para que haga sentido de negocio,

se inserta en un adecuado entorno de control de la organización. Claramente un entorno de control efectivo es un gran mitigador del riesgo operacional. El modelo AMA que intenta medir este riesgo, lo hace caracterizando las fallas de este entorno de control, a través de un adecuado análisis de procesos y eventos de riesgo.

La característica que define el modelo AMA es que el banco calcula su propio

requerimiento de capital por el riesgo operacional utilizando un modelo interno a estimar pérdidas esperadas e inesperadas. Su principal objetivo es hacer que el capital requerido refleje el riesgo actual del banco.


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El enfoque metodológico intenta caracterizar eventos de pérdidas históricas en

términos de su severidad o impacto monetario, y de su frecuencia. Un enfoque utilizado por la industria consiste en ajustar distribuciones históricas de pérdidas con distribuciones de probabilidad teóricas. Las que más se utilizan son exponenciales, Pareto, Weibull entre otras. Como los eventos que generan grandes pérdidas no son demasiado frecuentes, no es fácil estimar la distribución de éstas para percentiles muy altos. Para ello se utilizan técnicas como teoría de valor extremo (EVT por sus siglas en inglés), donde se proyectan pérdidas a partir de los eventos históricos observados.

Adicionalmente se desarrollan modelos probabilísticos para estimar la

frecuencia de los eventos de riesgo operacional. Estos modelos utilizan distribuciones conocidas en el mundo de la investigación de operaciones, tales como Binomial, Poisson, Binomial Negativa, Hipergeométrica, entre otras.

Con los eventos de pérdida caracterizados en términos de severidad y frecuencia,

éstas son agregadas construyendo una distribución de las posibles pérdidas de todos los eventos identificados. Esta agregación es realizada típicamente a través de simulaciones de Montecarlo, para luego estimar los valores de pérdidas esperadas, y el percentil 95% o bien 99% de las pérdidas en un horizonte de tiempo determinado (típicamente un año). Esto es lo que se conoce como VaR operacional, en semejanza al VaR de mercado discutido previamente.

De esta forma, lo que se hace en la industria es ajustar la estadística obtenida a

un modelo de distribución de pérdidas de acuerdo a las líneas de negocios y tipo de eventos definidos en Basilea II.

Como es de suponer, la capacidad predictiva de estos modelos se ve limitada por

la calidad y cantidad de información disponible. Es por ello que para la utilización de los modelos antes mencionado, es necesario además de cumplir con un conjunto de requisitos estándares en la práctica de gestión de riesgos, adecuarse a requisitos específicos. Entre estos, se cuenta disponer de una adecuada estructura de información, que puede combinar cuatro fuentes diferentes: Datos internos, Datos externos, Análisis de escenarios y Factores de control y entorno de negocio. Estas fuentes de información permiten construir para los procesos claves del banco la frecuencia de fallos y la severidad de éstos.

No existe para la industria un enfoque metodológico estándar en el uso de una u

otra distribución de probabilidad para la estimación de las pérdidas de riesgo operacional. Esto significa que junto con adoptar un enfoque de modelos AMA, pasa a tomar gran relevancia el entorno de control, los procesos de gestión de riesgos, así como la gobernanza de los modelos internos y sus procesos de validación.

Estos temas se desarrollan en la próxima sección.


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III. Criterios para la evaluación de modelos de medición de riesgos En las últimas décadas, se ha visto una gran proliferación de modelos

matemáticos aplicados a la medición de riesgos. Adicionalmente, se ha producido un mayor acceso a información histórica, así como una mayor disponibilidad de recursos humanos capacitados en temas de finanzas cuantitativas y técnicas estadísticas. Esto, junto con la presión competitiva y regulatoria, ha incentivado a los bancos a invertir en equipos y sistemas especializados, que se dediquen a la construcción de modelos de riesgo.

Sin embargo, algunos de estos modelos requieren altos niveles de conocimientos

y especialización técnica. Esto dificulta la existencia de contrapartes internas válidas, que permitan establecer un diálogo o contrapunto metodológico.

En la medida que estos modelos se utilizan en actividades claramente

identificadas con unidades de negocio, como por ejemplo modelos de tarificación, o campañas de ventas, la banca tiene mayores incentivos a generar controles que aseguren el correcto funcionamiento de éstos. Cuando los modelos se asocian más directamente con requerimientos regulatorios, como modelos de provisiones en base a pérdidas esperadas, los incentivos para controlar dichos modelos son menores.

La regulación internacional, además de las buenas prácticas de gestión de

riesgos, subraya la necesidad de que los modelos desarrollados por los bancos sean evaluados acorde a la materialidad de los riesgos, y el plan de negocio de la institución.

Basilea II establece un marco regulatorio que busca alinear los intereses de los

bancos con los intereses que el regulador defiende. Se establecen en dicho acuerdo requerimientos de capital más exigentes para quienes utilizan modelos estándares de riesgo. Los modelos estándares se caracterizan porque los parámetros claves asociados a la medición de riesgo son definidos por el regulador. El incentivo está en que estos ponderadores, en la mayoría de los casos, suelen ser menores cuando son estimados directamente por la institución. Esto permite, para la generalidad de los bancos, generar ahorros en los requerimientos de capital asociados a ese riesgo específico. Sin embargo el paso a modelo interno tiene su propio costo. El regulador aprueba el paso de modelo estándar a modelo interno, siempre y cuando se cumpla con un conjunto de requerimientos de gestión, y acorde a un proceso riguroso y documentado de la construcción, el uso y el seguimiento de los modelos.

Los bancos se enfrentan entonces con la necesidad de implementar un equipo de

validación de modelos que sea independiente de la unidad encargada de su construcción y uso. Se genera entonces la necesidad de definir estándares generales de validación, que a su vez logren crear una cultura de control de modelos al interior del banco y se integre al proceso de construcción de nuevos modelos.

1) El marco regulatorio y sus requerimientos

En lo que respecta a las mejores prácticas de validación de modelos, Basilea II establece un conjunto de exigencias para validar estimaciones de los parámetros


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asociados a la pérdida esperada crediticia, pero que aplican -en general- a la mayoría de los modelos de riesgo aquí analizados.

Basilea plantea que los bancos deberán contar con un buen sistema para validar

la precisión y coherencia de los sistemas de medición de riesgos, además de validar los procesos y la estimación de todos los componentes requeridos en dicha medición.

Asimismo, los bancos deberán demostrar a sus supervisores que su proceso de

validación interna les permite evaluar, de forma consistente y significativa, el funcionamiento de los sistemas de caracterización y estimación de riesgos.

Es decir que el banco dispone de un entorno de control adecuado, y proporcional

a la materialidad del riesgo asumido, y la estrategia de negocio. Este entorno de control se traduce en procesos, políticas, e infraestructura de apoyo, que junto a una gobernanza adecuada, se hacen cargo de controlar las etapas de construcción, uso y seguimiento de los modelos.

La evaluación requiere de algunos aspectos cuantitativos, que permitan evaluar

la precisión y robustez de los resultados, y otros cualitativos, que se refieren a los elementos de control interno y procesos de gestión.

El pilar de validación cuantitativa comprende todos los procedimientos de

validación en los cuales los indicadores estadísticos y parámetros del modelo son analizados y cotejados en base a un conjunto de datos relevante.

En caso de parámetros específicos, los bancos deberán contar con criterios

internos claramente enunciados que definan niveles de desviaciones máximas tolerables entre el valor observado y el estimado. Estos criterios internos deberán definir las limitaciones del modelo, y las necesidades de actualizar o recalibrar los modelos.

El análisis de validación deberá utilizar información histórica relevante al riesgo

actual asumido, y cubriendo un periodo de observación adecuado. Los bancos deberán demostrar que los métodos cuantitativos de cotejo y otros métodos de validación tienen suficiente precisión, y que mantienen la capacidad predictiva o su robustez cercana a los valores de diseño o construcción del modelo.

Dentro de los indicadores adecuados se incluyen, por ejemplo para el riesgo de

crédito, las diferencias entre la predicción y las tasas de incumplimiento realizadas por tramo de puntaje, los indicadores KS, o el área bajo la curva ROC, como medida de poder discriminante del modelo.

Por otra parte, el pilar de validación cualitativa comprende como principal

objetivo el análisis de la relevancia y correcta aplicación de los métodos cuantitativos en la práctica, así como la inserción del modelo en el proceso de gestión del riesgo. Sin una cuidadosa revisión de estos aspectos, el propósito que intenta perseguir el modelo interno no puede ser logrado.

Resulta fundamental comprender que el desarrollo de un modelo, es mucho más

que un ejercicio analítico o de programación. Se debe considerar los procedimientos de captura y validación de información, los procesos de toma de decisiones frente a inputs


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de datos o resultados no esperados, establecer controles y límites que aseguren la validez del modelo, incorporar dicho modelo en un contexto de gestión, incluyendo por ejemplo su gobernanza, y los eventuales cambios y actualizaciones.

2) Qué evaluar de los modelos internos

La etapas de evaluación de modelos, cualquiera sea su naturaleza, pueden categorizarse en un conjunto de actividades específicas que tomen en consideración los aspectos cualitativos y cuantitativos.

Para evaluar modelos, se debe contar con documentación suficiente que permita

replicar cálculos de manera auto contenida. Se requiere asimismo la información utilizada para el desarrollo de los modelos, con documentación clara sobre los procesos de extracción, construcción y limpieza de datos. Se requieren la especificación analítica de los modelos, así como los resultados al aplicarlos en bases de datos de evaluación.

En resumen, es menester contar con un manual de construcción del modelo, otro

manual de uso del modelo, y un tercer manual (o secciones dentro de la documentación) de seguimiento y mantención del modelo. Además de bases de datos de construcción, y bases de evaluación.

Las actividades de evaluación de modelos internos se detallan a continuación.

2.1 Evaluación de los objetivos alcances y supuestos del modelo

Una primera interrogante a responder por el modelo es sobre su objetivo

específico. Se trata de un modelo que intenta predecir volatilidad, o bien estima probabilidad de incumplimiento, o alternativamente severidad de una pérdida. Dado los objetivos, se debe evaluar si los medios utilizados son apropiados para cumplir dicho objetivo, y en qué medida éstos se cumplen.

Es clave comprender el objetivo específico que pretende cumplir cada modelo,

evaluando si es capaz de cubrir las necesidades regulatorias y si está alineado y es consistente con la función o variable que se desea medir.

Además de un objetivo, todo modelo debe tener un alcance específico que define

claramente el ámbito para el cual no fue diseñado (es decir, sus limitaciones), y que establece bajo qué condiciones su uso puede no ser conveniente para el objetivo planteado.

Otro aspecto clave en la construcción de un modelo, relacionado directamente con los alcances descritos anteriormente, son los supuestos utilizados en dicho proceso. Por consiguiente, al momento de la validación, la institución encargada debiese ser capaz de identificar claramente los supuestos claves que determinan los resultados del modelo. Esto muestra no solo entendimiento de sus limitaciones, sino que también identifica dónde debe concentrarse el esfuerzo de análisis y estimación de parámetros.


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En particular, quienes utilicen estos modelos o quienes los auditen, deben estar al tanto del alcance y de las limitaciones del uso de un modelo bajo ciertas circunstancias y esto debiese estar claramente estipulado en la documentación. Basilea en su documentación establece textualmente13 que la documentación deberá “indicar cualesquiera circunstancias que impidan el funcionamiento eficaz del modelo”. Esto permite que las áreas no técnicas que se relacionan con el modelo distingan las situaciones donde los resultados que arroja pudieran perder validez, y dónde se hace necesario en mayor medida el juicio experto y la experiencia de negocio de los equipos del banco.

Para evaluar estos aspectos del modelo se deberá determinar si los alcances cubren lo estipulado en los objetivos. Se deberá asimismo analizar si las limitaciones de los modelos son materiales acorde a los alcances definidos, y si los supuestos estipulados son razonables acorde lo observado históricamente, o bien acorde a la experiencia o juicio experto del personal técnico del banco. Adicionalmente, se deberá establecer el alcance del modelo por medio de un análisis del rango relevante de las variables del modelo, así como de los supuestos utilizados.

2.2 Evaluación de la metodología utilizada

Existe un amplio rango de prácticas en los enfoques conceptuales de modelamiento para los distintos tipos de eventos que se precisan estimar, por lo que es necesario conocer las distintas metodologías utilizadas evaluando la relevancia de éstas en función de su exactitud e impacto.

En general es difícil argumentar que ciertas metodologías puedan ser mejores que otras, sin que exista evidencia empírica suficiente que lo avale. Sin embargo, se espera que en la medida que el modelo intente capturar un porcentaje cada vez más relevante de la cartera, la metodología utilizada sea apropiada y pertinente al problema.

Asimismo se espera que la complejidad del modelo sea proporcional al objetivo que se intenta conseguir, y a la calidad de la información. En general modelos innecesariamente complejos pueden incrementar los problemas de comunicación interna, o bien generar falsas sensaciones de seguridad.

Se espera también que el banco, que ha recorrido mayores etapas en la construcción de modelos, disponga de un aprendizaje institucional que incluya las mejores prácticas internacionales aplicadas al mercado local14.

El manual de construcción del modelo debiera a su vez describir en detalle los aspectos metodológicos que permitan reconstruir los cálculos. Y en caso que la metodología haya sido importada desde un consultor externo o bien de alguna fuente fuera del banco, este último debe dar la certeza que maneja adecuadamente los

13 Párrafo 420 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales. 14 En algunos mercados, por ejemplo ya son estándares como metodologías para la medición de la PD en carteras masivas las regresiones logísticas y los árboles de decisión. En el caso del VaR de mercado se utilizan con bastante frecuencia los enfoques paramétrico e histórico.


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conceptos detrás de dicho enfoque metodológico. Lo relevante es que el consultor externo haya efectuado la transferencia tecnológica al equipo del banco.

Para evaluar este aspecto de los modelos se deberá identificar si están definidos y documentados los factores claves que componen cada metodología y los enfoques que se utilizarán para medirlos. Además se deberá determinar si las metodologías utilizadas concuerdan con los objetivos de los modelos y si los argumentos para seleccionarlas por sobre otras son consistentes y acorde al juicio experto del evaluador. Adicionalmente, se deberá establecer si el banco entiende a cabalidad las limitaciones y ventajas de las metodologías seleccionadas, lo que debe verse reflejado claramente en la documentación. Por último es relevante que se difundan los conceptos generales de los modelos, generando una cultura de entendimiento de los mismos, sobre todo en la alta administración, gerencias comerciales, auditoría, entre otras. 2.3 Evaluación de la información utilizada en la construcción del modelo

La etapa de la construcción del modelo debe ser documentada de manera específica. Se espera que la información utilizada en esta etapa esté disponible de manera de poder replicar el tratamiento de la información, la consistencia de los datos, y la construcción del modelo.

Se establece aquí además la necesidad de identificar si la información histórica utilizada es adecuada para el uso que se le está dando en el modelo. Es necesario que el banco tenga una argumentación adecuada respecto de la pertinencia del uso de dicha información para el problema que se quiere modelar.

Para evaluar este aspecto se deberá revisar la consistencia de la información utilizada tanto dentro de los datos mismos como con la información oficial del banco (cuentas contables, por ejemplo). La base de datos de desarrollo se debe cuadrar con reportes de gestión antes de comenzar la construcción del modelo, con el fin de impedir que el modelo considere una porción sesgada de la cartera.

En línea con lo anterior, se deberá realizar estadística descriptiva, análisis histórico y estabilidad de la información con el objetivo de identificar posibles inconsistencias. En caso de trabajar con muestras se deberá evaluar las metodologías de muestreo utilizadas y si estas son representativas de la población. Se deberán evaluar las exclusiones (si es que existiesen) y los fundamentos que sustentan dicha decisión.

Se debe además definir claramente los procedimientos de transformación de la información, sea para la construcción de nuevas variables, como para la eventual corrección de información faltante o que presenta limitaciones.

En algunos casos, como en el caso de los modelos de riesgo de crédito, la información necesaria para construir el modelo es masiva, y requiere de limpieza y transformaciones específicas. Esto hace aún más difícil la evaluación de los datos procesados, en la medida que la simple inspección de los datos no tiene punto de referencia al cual recurrir.


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Por otro lado, las fuentes de datos son típicamente administradas y manejadas por áreas de informática u operaciones, y el requerimiento de información lo hace el área de riesgos con su lenguaje y objetivo específico. Este procedimiento es particularmente delicado y requiere de controles específicos que aseguren que el requerimiento de datos realizado, efectivamente corresponda a la información entregada desde una perspectiva del contenido, pero también de los conceptos funcionales demandados.

El área de riesgos, así como auditoría interna, deben hacer un esfuerzo relevante para asegurar la calidad de la información en esta etapa, y la clave es la documentación y la capacidad de reproducir los cálculos para llegar a la base de datos útil para el desarrollo del modelo.

2.4 Evaluación de la construcción del modelo

El proceso de construcción de un modelo debe quedar documentado de manera detallada. Independiente del tipo y cantidad de estimaciones realizadas, se hace necesario documentar los procedimientos seguidos. Esto permite, por un lado, replicar los cálculos al momento de realizar una auditoría. Por otro lado, garantiza que el proceso es repetible y administrable, y no depende de las personas, sino que está inmerso en un procedimiento de gestión. La documentación del proceso debiera permitir su replicación, y llegar a conclusiones similares a las que logra el banco. Los procedimientos deben independizarse de las personas, lo que implica un cambio cultural y organizacional a nivel industria que debe considerar: políticas claras de capacitación de back ups al interior de cada equipo (vacaciones, enfermedades, etc.), y el ejercicio de delegar responsabilidades por parte de las jefaturas.

Para evaluar este aspecto se deberá revisar el manual de construcción de cada modelo, donde debería estar detallado todo el proceso de construcción. Al analizar y replicar los pasos desarrollados en el modelamiento para validar los resultados obtenidos, se puede asimismo evaluar sus supuestos, su metodología, y la calidad de la documentación.

2.5 Procesos de validación en la construcción del modelo

Al finalizar la construcción del modelo, el Banco debe disponer de algún proceso que permita evaluar su calidad. En general, la evaluación más relevante es comparar lo que el modelo predice con lo que efectivamente ocurre. Este análisis debe realizarse tanto en la etapa de construcción (validación del modelo) como en el uso del modelo (mantenimiento del modelo). Este procedimiento es típicamente conocido como prueba retrospectiva o backtesting, y debe ser parte de la documentación estándar tanto de la construcción como del seguimiento de un modelo.

En algunos casos, los modelos tienen indicadores de su robustez estadística, como por ejemplo para el caso del riesgo de crédito lo es el poder discriminante, o bien índices de estabilidad. Estos indicadores de bondad de ajuste son muy relevantes de analizarlos y replicarlos. Sin embargo mantener buenos indicadores de bondad de ajuste de los modelos, no exime que se deba realizar un backtesting periódico por un equipo


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independiente del encargado de construir o de utilizar el modelo, tal como exige la normativa referente a la segregación de funciones para el seguimiento de éstos.

Además de los análisis cuantitativos señalados anteriormente, el banco debe poseer una evaluación independiente del área que construyó y/o utiliza los modelos. Dichos informes deberán ser auto-contenidos y presentar análisis y conclusiones claras que permitan formarse una opinión general de la calidad de los modelos. Esta opinión debiera permitir que áreas no especialistas en modelos se formen una impresión precisa sobre la calidad y robustez del modelo. Adicionalmente, se espera conocer el alcance de la evaluación, y si ésta fue llevada a cabo de forma exitosa acorde a lo planeado. 2.6 Evaluación del proceso de operación del modelo

Se espera que exista un procedimiento escrito que detalle cómo se utiliza el modelo en condiciones normales, y en condiciones de excepción. Además el modelo debe estar inserto en un proceso de gestión al que haga referencia la política del banco. El manual de operación deberá ser auto-contenido, y describir de manera suficientemente precisa la forma de utilizarlo, de manera que terceras partes puedan aplicarlo15.

El manual deberá describir cómo se gestiona la información que alimenta el modelo, cómo opera el modelo, y cómo se utilizan los resultados de éste. Se deben describir brevemente los roles involucrados, las funciones necesarias de desarrollar, y la cadena de responsabilidades, de manera de ilustrar en la operación, la cadena de toma de decisiones. La operación del modelo debe hacer referencia a la gobernanza de éste, y cómo se inserta en la estructura organizacional. Estos aspectos pueden eventualmente formar parte de un manual de gobierno corporativo, pero puede ser útil conocerlos en el ámbito operativo, para formalizar el contexto donde opera el modelo.

Se deberá evaluar si están bien definidos los roles y responsabilidades en la utilización de los modelos y posterior análisis de los resultados. Se deben consultar las actas de reuniones y los reportes periódicos presentados a la alta gerencia. Se debe evaluar si existen medidas concretas establecidas en caso de alertas en los resultados de los modelos, y las políticas existentes para tratar estas contingencias.

Si bien es cierto que los procedimientos mecánicos de estimación en ocasiones pueden evitar algunos de los errores típicos de los sistemas en los que el criterio humano desempeña un papel importante, la utilización mecánica de un conjunto limitado de información puede conducir a errores. Los modelos de pérdidas crediticias se aceptan como punto de partida principal o parcial en la asignación de provisiones. No obstante, es necesario utilizar suficientemente el criterio prudencial y la vigilancia humana, a objeto de garantizar que toda la información relevante y pertinente, incluida la que no abarca el modelo, también sea tomada en consideración, asegurando así una correcta utilización del modelo. En ese sentido, resulta clave la adecuada definición y completitud de controles, las que deberán ser desarrolladas en los procedimientos de operación del modelo. 15 En caso que la ejecución en condiciones de excepción está en documentos relativos a la Continuidad del Negocio, no debiera ser necesario incluirlo además en manual operativo.


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Al combinar el resultado de los modelos con el criterio humano, este último debe tener en cuenta toda la información relevante no contemplada en los cálculos realizados de forma mecánica. Basilea II explicita que el banco deberá contar con directrices por escrito que describan de qué modo habrán de combinarse el criterio humano y el resultado de los modelos16.

El Banco deberá contar con procedimientos de revisión humana que deberán centrarse en la detección y limitación de los errores asociados a deficiencias conocidas de los modelos e intentar mejorar continuamente el resultado de los mismos. 2.7 Evaluación de los resultados que arroja el modelo

Los resultados del modelo deben ser replicados por la entidad supervisora o auditores independientes. Los procesos de cálculo así como los resultados deben estar documentados en el manual de construcción, y durante la operación, en los informes de gestión.

La entidad evaluadora debe ser capaz de llegar a estos resultados, y además entender cómo éstos se utilizan una vez que son producidos por cada modelo. La idea es que como proceso de gestión el resultado no se incorpore de manera automática en una decisión, si no que sea incorporado en un ciclo de gestión. En dicho ciclo, al menos se espera que el resultado sea validado, interpretado y analizado, para luego ser comunicado.

Para validar este aspecto se deberá determinar cuál es el proceso por el cual los resultados de los modelos son utilizados en la toma de decisiones del banco; analizar los reportes mensuales con énfasis en el análisis de resultados, la información técnica de los modelos utilizados y el análisis histórico pertinente a cada modelo. Se debe asimismo comprobar que se hagan seguimientos al menos trimestrales de la calidad de los resultados, y evaluar el conocimiento que posee la alta gerencia y el directorio sobre los resultados obtenidos, comprobando que la información que ellos poseen es consistente a lo establecido por los modelos.

Es clave que la organización externa al equipo constructor conozca las limitaciones de los resultados, o el nivel de incertidumbre de los resultados. Se debe conocer internamente los principales causantes de dicha incertidumbre, como puede ser la información, o bien los procedimientos de estimación. 2.8 Evaluación del proceso de mantenimiento del modelo

Junto con el manual o documentación de la construcción del modelo, debiera existir uno que se refiera a la mantención del modelo. Más allá de la necesidad de saber cómo se hace, el objetivo es detectar cuán estandarizado está el proceso de uso del modelo en el proceso de gestión. Si no hay formalidad al respecto, no hay garantías que se esté utilizando dicho modelo como parte de un proceso de toma de decisiones. Es por lo tanto un requerimiento clave del proceso de administración. Obviamente, además 16 Ver párrafo 417 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales.


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permite establecer la validez del modelo y su pertinencia en la medición del fenómeno inherente. El desafío que este proceso establece sobre los bancos es la necesidad de estandarizar y automatizar parte de los procesos de seguimiento. Esto con el objetivo de hacerlo eficiente y manejable, dada las exigencias normativas.

Se debe considerar la forma y procedimientos de autorización de excepciones, y de cambios en el modelo.

La política de mantenimiento del modelo debiera explicitar responsables, y plazos para realizar ajustes del modelo. Asimismo deberá definir condiciones especiales a considerar que requieran acelerar dichas revisiones. Algunos indicadores de seguimiento podrán ayudar a establecer la calidad y vigencia del modelo. Debieran establecerse rangos razonables de estos parámetros para la operación del modelo.

Unidades externas independientes de quienes construyen y usan el modelo debieran hacer el seguimiento, y controlar que los procedimientos diseñados se cumplan.

2.9 Evaluación de la Gobernanza de los Modelos Utilizados

Como se ha mencionado, se espera que los modelos se inserten en procesos de gestión. En particular, se espera que los modelos de riesgo cuenten con políticas que gobiernen los procedimientos de desarrollo, entrada en producción, mantenimiento y reemplazo. Esta estructura, significa establecer roles y responsabilidades alrededor de los modelos, en términos de definir cómo desarrollarlos, cuándo y cómo modificarlos, qué exigencias de información mínima, qué procedimientos de evaluación, etc.

La evaluación de esta estructura permite analizar la fortaleza de la organización alrededor de los modelos, en términos de su rigurosidad, pero sobre todo asegurando que se trata de un proceso predecible, auditable, y repetible. Se asegura además que se genera conocimiento y memoria institucional. Se evita así que al salir de la organización recursos técnicos claves, se pierda conocimiento específico que pudiera poner en riesgo la operación del banco, o bien su competitividad.

Se debe evaluar el grado de involucramiento del Directorio y de la Alta Dirección en los procesos de construcción, funcionamiento y seguimiento de los modelos internos. Así como determinar si las decisiones relacionadas al modelo son tomadas de forma informada y colegiada dentro de la organización, sin concentrarse en una única persona o área. Además se debe verificar la estructura organizacional en torno a los modelos, la segregación funcional, la definición de roles y la asignación específica de responsabilidades, tanto en la construcción como en la supervisión de éstos.

2.10 Evaluación del entorno tecnológico

Otro aspecto a evaluar dentro del proceso de validación de modelos internos tiene relación con el entorno tecnológico y la infraestructura de apoyo que complementa la correcta puesta en marcha e insumos de cualquier modelo. Esto exige, con el afán de


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otorgar confiabilidad a los datos almacenados, contar con la tecnología suficiente para el procesamiento de datos y reducción de riesgo operacional.

En relación a lo mismo, se debe garantizar que la infraestructura necesaria sea suficiente para los procesos requeridos, que se enmarque dentro de las políticas y que se cuente con los recursos humanos idóneos para llevar adelante este desafío. En relación con esto último, es importante notar también que el banco deberá contar con procesos de capacitación al personal, en caso de ser necesario, lo cual es especialmente relevante en el caso de introducir nuevas tecnologías y procedimientos para la medición y control del riesgo.

2.11 Evaluación del entorno de control

El Entorno o Ambiente de Control se define como el conjunto de circunstancias y conductas que enmarcan el accionar de una entidad desde la perspectiva del Control Interno. Los objetivos del entorno de control son determinar las pautas de comportamiento en la organización e influir en el nivel de concientización del personal respecto al control.

El control interno es un proceso promovido por el Directorio, la Alta Dirección y el resto del personal de una organización diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de los objetivos en aspectos como: la eficiencia de las operaciones, la fiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de las leyes y normas aplicables al respecto.

Para evaluar este aspecto se debe comprobar que el entorno de control tenga claramente definido y documentado al menos los siguientes aspectos: la identificación de los requisitos regulatorios; identificación de las etapas de control y validación asociadas a la construcción, uso y mantenimiento de los modelos; la identificación de los procedimientos de control claves; la identificación de aspectos a evaluar en la infraestructura organizacional, política de gestión e infraestructura de sistemas y datos.

La regulación y normativa bancaria requiere un entorno de control que asegure la promoción de una cultura de control interno. La estructura de la organización debe estar apoyando el control interno, y debe disponer de los recursos suficientes para el desafío que tiene que enfrentar. Se deben evaluar en qué medida se asigna la responsabilidad y autoridad en los aspectos relevantes al control interno. El Supervisor debe considerar muy importante que en el control de riesgos, las responsabilidades estén particularmente delimitadas, de la misma manera que la cadena decisional.

El desarrollo de un entorno de control necesita a un Directorio fortaleciendo una cultura de control interno, acorde a los riesgos del negocio, y su estrategia. Una función clave del Directorio se refiere a la adopción y la promoción de sólidos controles internos. Esto requiere el desarrollo, actualización y perfeccionamiento de políticas, y procedimientos para garantizar que el banco identifica, cualifica, e informa de todos los riesgos relevantes. Adicionalmente se requiere de un proceso interno de controles, exámenes y auditorías, que permitan garantizar la exhaustividad del proceso de gestión de riesgos.


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El proceso de exámenes de los controles internos debe basarse sobre una estructura que permita evaluar de manera adecuada y oportuna el nivel de riesgo asumido. Un control eficaz del proceso de evaluación del riesgo (y por lo tanto del nivel de capital requerido) incluye un examen independiente, y cuando proceda, la realización de auditorías internas y externas. Esto es particularmente necesario en aquellos procesos de medición de riesgos que requieren de procedimientos y/o conocimientos específicos, y que a su vez presenten una materialidad relevante. Estos procedimientos tienden a ser utilizados y evaluados por pocas personas en el banco, por lo que de ser materiales, podrían tener impactos relevantes en los resultados al no contar con procesos de evaluación independientes.

Basilea II señala textualmente que el Directorio deberá verificar periódicamente si su sistema de control interno resulta adecuado para garantizar una conducción ordenada y prudente del negocio. Así mismo el documento establece que el banco deberá realizar exámenes periódicos de su proceso de gestión del riesgo a fin de garantizar su integridad, precisión y racionalidad.

Acorde a Basilea II, las áreas centrales a examinar y alrededor de las cuales se debe centrar el Entorno de Control son:

• Adecuación del proceso de evaluación de riesgo, en función de la naturaleza, el

ámbito y la complejidad de las actividades del banco. • La identificación de grandes posiciones y concentraciones de riesgos. • La exactitud y exhaustividad de los datos utilizados por el banco como inputs en

el proceso de evaluación de riesgos. • La racionalidad y validez de los escenarios utilizados en el proceso de

evaluación de riesgos. • La realización de pruebas de tensión y el análisis de los supuestos utilizados para

alimentar dichas pruebas.

2.12 Evaluación de la Infraestructura Organizacional

Existen ciertas funciones críticas para la adecuada utilización de un modelo, que dicen relación con el gobierno corporativo, el desempeño de la gerencia de riesgos y el rol de la auditoría interna.

Todo aspecto importante de los procesos de calificación y estimación deberá ser aprobado por el Directorio del Banco o por alguno de sus comités, y conocido por la Gerencia General por lo menos una vez al mes. Todos ellos deberán conocer en líneas generales el modelo de provisiones por riesgo de crédito y de forma más detallada los informes de gestión asociados a dicho modelo. La Gerencia General deberá informar al Directorio, o a su comité delegado, acerca de aquellas modificaciones o excepciones de importancia con respecto a las políticas establecidas que tengan efectos relevantes sobre la operativa del modelo de provisiones.

La Gerencia General deberá asimismo conocer en buena medida el diseño y la operativa de los modelos internos y deberá aprobar cualquier divergencia significativa entre los procedimientos establecidos y los que efectivamente se ponen en práctica. La Gerencia General deberá asegurarse también, de forma continua, de que los modelos


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funcionen adecuadamente, y deberá reunirse periódicamente con el personal de la Gerencia de Riesgo para analizar los resultados del proceso, las áreas que precisan mejoras y el estado de los esfuerzos destinados a mejorar deficiencias previamente identificadas.

El banco deberá contar con unidades independientes de control del riesgo. La unidad o unidades deberán ser funcionalmente independientes del personal y de las unidades administrativas responsables de generar las posiciones.

La unidad de control del riesgo deberá participar activamente en el desarrollo, selección, aplicación y validación de los modelos, y será la responsable de vigilar y supervisar estos modelos, siendo en última instancia responsable de su continua revisión y de los cambios que pudieran introducirse en ellos. La unidad de riesgo deberá evidenciar un pleno entendimiento acerca de la lógica de los modelos, su utilización y, sobretodo, sus limitaciones.

Es importante enfatizar que cualquier institución con modelos internos requiere de la existencia de un área de auditoría interna, que sea completamente independiente de quien construye y opera los modelos. El supervisor podría entonces exigir un pronunciamiento de esta área respecto al modelo interno, previo o en paralelo a la etapa de autorización y validación de este.

IV. Tópicos de mayor complejidad en la evaluación de modelos internos

¿Qué foco debiera tener la evaluación de modelos para el caso del riesgo de

crédito? ¿Cuáles son las etapas más complejas para el riesgo de liquidez? ¿Qué actividades resultan centrales para el caso del riesgo operacional? Estas interrogantes se abordan en esta sección, de manera de concentrar los esfuerzos en aquellos aspectos que más incidencia tienen en una evaluación exitosa de estos modelos.

1) Caso Modelos de Pérdidas Esperadas Crediticias

Una etapa clave dentro del desarrollo de modelos es la calidad de información y la estructura de las bases de datos. Una mayor calidad en los datos garantiza modelos más robustos, por lo que es fundamental dedicar recursos a la buena construcción y posterior administración de las bases de datos.

En particular, una situación muy compleja se da cuando las áreas de riesgo no controlan directamente los datos, y dependen de sistemas u operaciones para el procesamiento básico de la información. En este caso, no solo las áreas de riesgos ven sus procesos postergados por otras prioridades del área de sistemas, sino que el proceso mismo no es controlado por el área de riesgos directamente. El área de riesgos debiera acceder a copias de la información de los sistemas transaccionales, y acceso a capacidad de proceso suficiente para ejecutar por su cuenta, o bajo su supervisión directa, los procedimientos de extracción y limpieza de información. Una evaluación de modelos de scoring o de PD, debiera centrar esfuerzos en verificar que la información en los


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sistemas transaccionales y la que riesgos utiliza son consistentes y coherentes. Es razonable que el área de riesgo de crédito realice una inversión importante en capacidad de procesamiento, software especializado, y en la construcción de bases de datos de calidad.

Otro de los aspectos fundamentales dentro de una base de datos es la trazabilidad de la información, que se entiende como la capacidad de seguir el historial de un producto/cliente a lo largo del tiempo, independiente de los cambios a los que sea sometido. Esto es fundamental porque permite hacer análisis a nivel de producto/cliente que son mucho más precisos que un análisis de forma agregada, sobre todo si es necesario combinar diversas fuentes de información. Esto es particularmente relevante con los créditos reprogramados, y con los créditos que transitan al deterioro, y sus recuperaciones. La estimación de LGD mejora en forma importante su calidad con información de larga data de créditos que han transitado por diferentes etapas, y a los cuales se puede hacer seguimiento en el tiempo. Se hace necesario avanzar en definir controles para resguardar la trazabilidad de las operaciones agrupadas por producto y/o clientes.

Un segundo aspecto relevante en la construcción de modelos de PD son las definiciones que el banco debe realizar. Entre estas definiciones, se encuentra el periodo de desarrollo del modelo, el horizonte de observación, y el evento de incumplimiento. En general es recomendable utilizar una base de observaciones con historia mínima de 5 años, con una crisis incluida, con un horizonte de observación de 12 meses, e incumplimiento definido al menos como más de 90 días de mora. Adicionalmente en esta definición se incorporan los créditos que se ven obligados a refinanciar sus deudas, y en caso de deudores con más de un crédito, se considera en estado de incumplimiento en función del peor comportamiento.17

Estas definiciones deben ser coherentes con los modelos, y en la forma de evaluar el desempeño de éstos. El backtesting debe ser construido con la definición de default que representa los eventos que efectivamente se quiere predecir. Un tercer aspecto clave para la construcción de modelos de PD es el método de selección de datos para la construcción del modelo.

Si es a través de muestras, se debe tener el suficiente cuidado de comprobar que éstas son efectivamente representativas de la cartera y permiten estimar sin sesgos los parámetros que se quieren medir.

Por otro lado al utilizar toda la población, y considerar todas las observaciones para un cliente a lo largo de la base de datos para calibrar un modelo de regresión logística se incurre en errores metodológicos, pues esta metodología tiene como requisito la independencia de las observaciones.

Una primera solución a este problema podría consistir en considerar para la construcción del modelo sólo un mes de observaciones (por ejemplo, el último mes en la base de datos, o el mes con mayores incumplimientos). Sin embargo, esto no se 17 Se excluyen en general de este comportamiento de arrastre los deudores hipotecarios que tienen otros tipos de deudas. La lógica es que el comportamiento de pago de los créditos hipotecarios es diferente a los de otro tipo, en la medida que el deudor -frente a una situación de estrechez financiera- escoge dejar de pagar en último lugar el crédito asociado a su vivienda.


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alinea con los requerimientos de Basilea II que exige para la construcción de modelos de PD, horizontes de observación que cubran un ciclo económico, lo que no ocurre al utilizar solamente un mes.

Otra alternativa es utilizar un método que asegure la independencia de las observaciones, pero que aumente el número de registros. Se puede por ejemplo escoger para cada cliente una fecha pivote de forma aleatoria, y posteriormente seleccionar todos aquellos registros asociados a ese cliente que tengan una distancia de ciertos meses con respecto al pivote (de acuerdo a la ventana de observación previamente definida), hacia adelante y hacia atrás18. Esto permite tener un mayor número de observaciones, propiciando la inclusión de un mayor número de variables y una mejor, y más robusta, explicación del comportamiento de pago de los clientes. La auditoría de modelos juega un rol fundamental evaluando lo representativo de la base de datos de construcción. Se juega en esta etapa la diferencia entre un buen modelo, y uno que presente sesgos.

Un cuarto aspecto relevante en el proceso de construcción de modelos de PD, es la selección de las variables a considerar en el modelo. Se juega aquí la experiencia del equipo desarrollador, y la capacidad de adaptar variables a los nuevos requerimientos regulatorios. Existe una infinidad de ratios financieros, indicadores de comportamiento y variables de estado, que pueden ser candidatas a ser incluidas en el modelo. Claramente, es poco factible considerarlas todas. Además, el resultado de un modelo con exceso de información de estas características es altamente susceptible a estar sobre ajustado a los datos existentes, por lo que el objetivo es apuntar a formas funcionales simples, y a un número abordable y razonable de inputs. Así, el conjunto final de variables se obtiene basándose en la experiencia previa del equipo, en la literatura, en el conocimiento de la cartera estudiada, y en la disponibilidad de información oportuna y de calidad en los sistemas del banco.

La evaluación de esta etapa es crítica para formarse una opinión de la experiencia y capacidad de aprendizaje del equipo desarrollador de modelos.

Un quinto aspecto relevante a focalizar la atención de la función evaluadora de modelos de PE es la selección final de variables a considerar en un modelo de regresión logística. A esto se llega mediante técnicas de análisis de discriminancia, discretización de las variables, análisis de correlaciones, y cálculos de regresiones logística, todas relativamente estándares en la profesión. Sin embargo la decisión de qué variables considerar finalmente y cuáles no, admite diferentes criterios más allá del puramente estadístico. Por ejemplo, dejar de utilizar ciertas variables porque son más caras de obtener, o son menos precisas. Existen criterios de negocio que pueden también incorporarse. Este proceso tiene aspectos cualitativos que deben ser evaluados de manera independiente, y eventualmente se podría desarrollar más de un modelo como contraste de desempeño.

La función auditora y evaluadora de modelos debe formarse una opinión sobre la razonabilidad de seleccionar ese conjunto de variables y no otro. El banco debe ser capaz de justificar adecuadamente dicha selección. 18 Ver BIRON, M., “Desarrollo y evaluación de metodologías para la aplicación de regresiones logísticas en modelos de comportamiento bajo supuestos de independencia.” Tesis (Ingeniero Civil Industrial). Santiago, Chile. Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, 2012.


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Un sexto aspecto a evaluar en la estimación de las PD, son los parámetros de

bondad de ajuste (KS, Curva AUC, etc.), pero fundamentalmente las pruebas retrospectivas fuera de la muestra. El backtesting es la herramienta de seguimiento en el tiempo de los modelos de PD, y debe ser utilizado de manera independiente del equipo de desarrollo, para formarse una opinión de la calidad y precisión de los modelos de PE.

Finalmente la calidad de la documentación es clave. La documentación deberá demostrar la observancia por parte del banco de los criterios mínimos cuantitativos y cualitativos, y deberá abordar cuestiones tales como la aplicación del modelo a diferentes segmentos de la cartera, las metodologías de estimación, las responsabilidades de las distintas partes involucradas en la moldeamiento y los procesos de aprobación y de examen del modelo.

Se espera que la documentación de los aspectos metodológicos ofrezca una descripción detallada de la teoría, los supuestos y/o las bases matemáticas y empíricas de los parámetros, variables y fuente(s) de datos utilizados en la estimación del modelo. Asimismo se debe describir el proceso estadístico de validación del modelo y de manera rigurosa el proceso de selección de las variables explicativas.

Se debe dejar constancia que las aproximaciones y asociaciones utilizadas son relevantes a la posición o cartera del banco. Igualmente para los parámetros que se han derivado utilizando situaciones históricas, se debe mostrar que son adecuadas e importantes para las posiciones subyacentes actuales y futuras, y en caso contrario, que se ha realizado el oportuno ajuste. Se debe explicitar asimismo qué circunstancias impedirían el funcionamiento eficaz del modelo.

Además, el banco deberá documentar el historial de las principales modificaciones introducidas en el modelo a lo largo del tiempo y de los cambios efectuados en el proceso de modelamiento tras el último examen supervisor. Si las modificaciones se han introducido en respuesta a los criterios de revisión interna, se deberá documentar que esas modificaciones son coherentes con los citados criterios internos.

2) Etapas críticas modelos VaR de mercado

Los modelos de riesgo de mercado tipo VaR se estiman con información de precios y tasas que generalmente se encuentra con disponibilidad diaria. Desde la perspectiva de la evaluación de estos modelos, la base de datos histórica de los factores de riesgo es un elemento crítico.

Las principales tareas de validación se refieren a los procesos de control de calidad de la información estadística. Más allá de los registros mal traspasados, el problema suele ocurrir con los proveedores de información en mercados poco líquidos.

El banco debe tener una política de verificación de la información, y conocer los

procedimientos de construcción de precios en casos de escasas o nulas transacciones de mercado.


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Por ejemplo, si una tasa de interés para un plazo determinado no está disponible, y en ese caso el proveedor de datos repite la tasa anterior. En este ejemplo, si el banco calcula la volatilidad de la tasa, le conviene más repetir la volatilidad anterior, y no calcular una nueva volatilidad suponiendo que no hubo variación, ya que esto último reduce su valor artificialmente.

Un segundo aspecto central en el riesgo de mercado es el proceso de valorización a mercado, y la consistencia con las bases de datos estadísticas. Esto es clave para darle validez al backtesting de la cartera. En la medida que el riesgo intenta medir cambios posibles en la valorización de la cartera, la base de datos estadística de precios y tasas debiera ser capaz de valorizar la cartera y por lo tanto registrar adecuadamente las pérdidas y ganancias de ésta. Es clave entonces evaluar si las pérdidas y ganancias históricas realizadas en la cartera, en su registro oficial, coinciden con los cálculos de valorización al utilizar la base de datos estadística disponible, y los procedimientos de valorización documentados.

Un procedimiento que suele utilizarse para reducir la dimensionalidad del análisis es el mapping. Este consiste en asignar las posiciones valorizadas de la cartera a un conjunto de factores de riesgo. Esto permite pasar de un número muy grande de instrumentos a un conjunto reducido de factores de riesgo. En el caso de VaR paramétrico, esto permite calcular el VaR de cada factor de riesgo, y luego calcular el VaR total mediante el uso de las correlaciones entre factores. El VaR histórico también suele usar este procedimiento para calcular el valor de la cartera acorde al movimiento de estos factores de riesgo. El mapping puede tener sesgos que son relevantes de conocer y explicitar. Se debe validar la lógica de este procedimiento, y las limitaciones que introduce al cálculo del riesgo de mercado.

La validación más importante en riesgo de mercado es el backtesting. Se trata de evaluar si efectivamente las pérdidas históricas que enfrenta la cartera han superado al cálculo del VaR en el porcentaje en que éste se diseñó. Es decir con una frecuencia del 5% para el VaR al 95%, o 1% para el VaR al 99%.

Cuando el backtesting tiene fallas en su nivel de precisión, entre todos los parámetros, los más relevantes a evaluar para el caso del VaR paramétrico son las volatilidades y correlaciones. Típicamente cuando las volatilidades son estimadas con metodologías que no ponderan la historia reciente, o que usan un período histórico muy atrás, no capturan adecuadamente la magnitud de los saltos que pudieren ocurrir en un horizonte corto de -por ejemplo- un día.

Para el caso del VaR histórico, si el backtesting muestra deficiencias, un sospechoso es el horizonte de tiempo utilizado, el cual debiera ajustarse. Algunas instituciones prefieren utilizar datos históricos ponderados, y en este caso ajustan el factor de ponderación.

Los procedimientos de ajuste y calibración del cálculo de VaR deben estar documentados, así como el procedimiento de control del backtesting.

Desde la perspectiva de la gestión del riesgo de mercado, la evaluación debiera centrarse en evaluar la calidad del análisis, y la eficacia en la comunicación del riesgo medido. Para ello juega un rol relevante las explicaciones de descomposición del riesgo.


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Este consiste en descomponer el VaR y explicar sus cambios históricos en función de cuánto se explica por cambios en los factores de mercado (volatilidades y correlaciones), y cuánto se explica por posiciones más agresivas. Lo mismo ocurre por entender qué factores y qué posiciones son las que explican los mayores riesgos.

Un rol clave los juega el análisis de estrés. La evaluación debiera considerar si el análisis de estrés se ha transformado en un ejercicio mecánico que no es más que un multiplicador del VaR, o si apoya efectivamente un proceso de reflexión. El análisis de estrés debiera focalizarse en discutir las principales vulnerabilidades que enfrenta la cartera actual, en condiciones de mercado complejas, pero factibles.

Fortalecer el uso de estas herramientas en la comunicación del riesgo, y

transformarlas en un apoyo eficaz a la toma de decisiones estratégica es un importante desafío.

3) Etapas críticas modelos de liquidez

Una de las principales dificultades de inspeccionar modelos de riesgo de liquidez, es que, a diferencia de otros riesgos, no existe una metodología estándar conocida y aplicada sobre cómo medir dicho riesgo. Este problema se da en la medida que el riesgo de liquidez acaba de ser incorporado a través de métricas específicas en Basilea III.

Adicionalmente, este riesgo no forma parte de la labor tradicional de las gerencias de riesgo de mercado, crédito, u operacional, y su caracterización ha sido tradicionalmente manejada desde tesorería. El objetivo que persigue tesorería está mucho más vinculado a la disponibilidad de fondos de corto plazo. Sin embargo una gerencia de riesgos tiene otros tipos de incentivos que destraban el conflicto entre rentabilidad y riesgos que maneja la tesorería, y que no garantiza que la toma de riesgos de la institución sea necesariamente la definida en su apetito de riesgo.

Los modelos de liquidez que intentan captura la volatilidad de las cuentas de pasivo, o que intentan por ejemplo medir la tasa de fuga de los depósitos a plazo tienen como desafío analítico, buscar alguna regularidad estadística que les permita realizar ciertas predicciones de comportamiento de estas cuentas.

La validación de estos modelos, debiera centrarse en primer lugar en la razonabilidad de las metodologías utilizadas, su coherencia con el problema que se quiere modelar, y en el backtesting. En general es preferible recorrer una curva de aprendizaje de estos modelos con aproximaciones simples, que en primer lugar se centren en conocer adecuadamente el comportamiento histórico de las cuentas a modelar.

En la medida que no existen metodologías estándares para medir el riesgo de liquidez, como en el caso del riesgo de mercado, y de crédito, se debe exigir mayor celo y rigurosidad para adoptar un modelo interno. La adopción de un modelo interno más complejo debiera ser en respuesta a una evolución del banco desde indicadores más simples (como volatilidad de las cuentas) y a requerimientos específicos de mayor sofisticación.


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La etapa de evaluación crítica sin embargo no debieran ser necesariamente los

aspectos analíticos, sino más bien la infraestructura de apoyo, y la organización. Se requiere empoderar la figura del administrador de riesgo de liquidez, desde la función de riesgos, independiente de la tesorería.

Esto requiere además procesos y procedimientos que permitan acceder a la información de manera oportuna. La liquidez, a diferencia del riesgo de crédito, presenta otras velocidades, y necesita mayor información en línea. Lo mismo ocurre con los procedimientos de control y las responsabilidades en la toma de decisiones. Se deben diseñar acorde a la velocidad que pueden tener lo eventos en el ámbito del riesgo de liquidez.

Donde el desafío es aún mayor es desde la perspectiva de la información. Los sistemas de información en general no están diseñados para el análisis por ejemplo de la estabilidad de las cuentas corrientes, o la fuga de depósitos a plazo. La validación de modelos de liquidez, requiere centrarse en la calidad de la información disponible, que permita identificar adecuadamente, movimientos de liquidez de clientes y caracterizarlos. Por ejemplo, si una empresa pertenece a un conglomerado el tomador de decisión de retirar los depósitos podría estar en el grupo. Eso significa considerar retiros de todas las empresas del grupo.

La evaluación de la calidad de la información disponible se debe centrar en la capacidad del banco para estimar adecuadamente sus salidas netas en el corto plazo en condiciones de estrés de liquidez, y la concentración de sus fuentes de financiamiento en pocos tomadores de decisión.

4) Etapas críticas modelos AMA

La evaluación del riesgo operacional debe centrarse en los aspectos de gestión, y analizar el avance de los modelos analíticos con cierta prudencia.

Si bien es relevante el avance en el conocimiento de las mejore prácticas cuantitativas en este ámbito, el nivel de especialización que se requiere para el manejo de los modelos AMA es alto. Esto previene que el área de auditoría interna logre emitir una opinión fundada de las bondades del uso de una distribución de probabilidad específica o ajustes en parámetros críticos de la teoría de valor extremo. En general es conveniente que consultores especializados externos puedan evaluar los aspectos analíticos del desarrollo de los modelos. Estos deberán realizar una evaluación de la metodología utilizada, y discutir en torno a las existentes y aplicadas en otras instituciones. Además debieran pronunciarse sobre la consistencia entre la metodología utilizada, la calidad de la información y el uso de los resultados del modelo.

La evaluación de la construcción del modelo debe además identificar los eventos potenciales de riesgo operacional, determinar los puntos de control y mitigación de procesos y evaluar la construcción de los mapas de riesgos y su expresión en los mapas de procesos.


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Desde la perspectiva de la gestión del riesgo operacional, auditoría y la función de evaluación interna debieran jugar un rol fundamental. La consistencia entre los mapas de riesgo desarrollados por la institución y lo que efectivamente ocurre en la operación es clave para validar los resultados del análisis de riesgos.

El entorno de control en el ámbito operacional pasa a ser crítico. En qué medida los controles funcionan, y cómo es la infraestructura de apoyo, para el tipo de eventos que podrían desencadenarse. Cómo se distribuyen las responsabilidades, y en qué medida se cumplen las políticas internas.

Unos de los aspectos centrales en la evaluación del riesgo operacional que debiera concentrar la atención de auditores y supervisores, es qué riesgo no ha sido aún identificado. A diferencia de los riesgos anteriores, uno de los desafíos más relevante del riesgo operacional (aparte de su medición) es la actividad de identificación. En la medida que los riesgos no se han materializado, es probable que su identificación sea más difícil, aun cuando los procesos levantados apoyen esta labor.

Finalmente, el proceso de cuantificación del riesgo tiene la limitante que solo se mide cuando queda registro (típicamente contable) del evento. Sin embargo existen muchos riesgos que se materializan, pero que quedan sumergidos y se diluyen como negocios fallidos. Analizar la capacidad de registro de eventos, junto con identificar los riesgos son aspectos claves de la evaluación interna.

V. Transición a modelos internos

Se ha discutido el uso que típicamente presentan los modelos internos en la gestión de riesgos. Sin embargo, desde la perspectiva de las políticas públicas, vale la pena reflexionar cuándo es recomendable una transición hacia una regulación que favorezca el desarrollo de modelos internos para la medición de riesgos. Por otro lado, los bancos deben evaluar el momento oportuno para considerar el uso de modelos internos.

Basilea II propone en su marco de requerimiento de capital, la posibilidad de avanzar a modelos internos denominados IRB. Estos requerimientos para efectos del riesgo de crédito en general debieran ser menores que los requerimientos estándares. Sin embargo los bancos que decidan usar modelos internos deben cumplir un conjunto importante de requisitos que significan mayores inversiones y costos de operación. Por otro lado el avanzar hacia Basilea II y III involucra incrementar el requerimiento de capital total por concepto de otros riesgos.

Es decir el regulador propone alternativas simples de implementar pero en general más caras en términos de capital o provisiones, o alternativas más sofisticadas, pero a cambio la infraestructura de gestión y el entorno de control se tornan más exigentes.

Desde la perspectiva de las políticas públicas entonces, cuando se implanta la supervisión basada en riesgos, el enfoque cambia. El supervisor tiene la oportunidad de exigir modelos estándares para medir los distintos riesgos y provisionarlos antes que se


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materialicen. Además, ofrece la posibilidad de desarrollo de modelos internos que reducen dichas provisiones, bajo ciertos requerimientos cuantitativos, y con el foco en la calidad de los procesos de gestión.

1) Incentivos y limitaciones para desarrollar modelos internos

Existen importantes ventajas para el desarrollo de modelos internos. Por ejemplo, desde la perspectiva de la unidad de riesgos de crédito de un banco, el uso de modelos para la medición de éstos se ha transformado en una necesidad. Para el caso de riesgo de liquidez, el analista de riesgos utiliza modelos para identificar regularidades en el comportamiento de ciertas partidas financieras, que le permitirán formarse una opinión sobre los posibles escenarios más complejos para el banco en el corto plazo. Pero también le permite cuantificar los riesgos, y por lo tanto incorporar esta información en las decisiones de inversión y de colocaciones comerciales. El riesgo medido adecuadamente permite gestionar las carteras y las decisiones de inversión, y dar indicaciones por ejemplo para una tarificación acorde a los riesgos que se toman. El uso de modelos en la toma de decisiones se transforma en una herramienta competitiva relevante.

Por otro lado, es necesario cumplir con la regulación. El enfoque de supervisión basado en riesgos que se ha comenzado a aplicar en diversas jurisdicciones ha significado un vuelco relevante que ha incentivado el desarrollo y uso de modelos en la medición y gestión de los riesgos bancarios. En este enfoque, el riesgo inherente debe ser medido y mitigado por la institución financiera, por lo que las pérdidas potenciales deben ser estimadas antes que ocurran. Esto significa que por ejemplo, en el caso del riesgo de crédito, no es suficiente observar la cartera que está con problemas de atrasos en sus pagos, sino que además es necesario estimar, qué fracción de la cartera al día podría tener problemas en algunos meses más.

Asimismo la construcción de modelos también se ha beneficiado por el desarrollo tecnológico. La mayor capacidad de almacenamiento de información, y la capacidad de procesamiento, así como la mayor disponibilidad de programas y rutinas estadísticas compartidas en la red (freeware) o la mayor sofisticación de los programas de oficina, hacen más accesible el manejo y análisis de información histórica.

Por otro lado desde hace más de una década, se ha difundido en mayor cuantía el conocimiento científico aplicado a la gestión de riesgos financieros. El desarrollo de programas de formación en ingeniería financiera, finanzas cuantitativas y ciencias actuariales ha permitido contar con profesionales con herramientas y técnicas más sofisticadas para la medición de los riesgos financieros. Junto con los desarrollos metodológicos y profesionales capacitados, se han difundido también las mejores prácticas de la industria, a través de seminarios, grupos especializados de trabajo, consultoras y practitioners, aprovechando la plataforma de internet.

La crisis financiera de 2007 remeció fuertemente la preponderancia de las finanzas cuantitativas y el desarrollo de modelos en la medición de riesgos. Se instaló una nota de autocrítica en relación al uso y abuso de modelos matemáticos sofisticados para la valorización de instrumentos financieros, así como la dificultad que estos


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modelos tuvieron para prever adecuadamente el riesgo de ciertas carteras durante la crisis subprime.

Una de las principales conclusiones que se levantaron por parte de la industria

fue la importancia de ser muy cautos en la aplicación de técnicas cuantitativas en el análisis de los mercados financieros, en particular cuando se intenta modelar el comportamiento humano. Los modelos intentan de una manera simple capturar una realidad que no lo es.

Se bien se reconoce la relevancia del uso de los modelos en la industria financiera, se requiere una importante dosis de humildad en su aplicación, en particular, en reconocer sus limitaciones. Los modelos forman parte del conjunto de herramientas necesarias para la medición y control de riesgos, pero siempre complementados con sentido común y experiencia. Se hace necesario evitar la falsa seguridad que pudiere entregar un modelo complejo, con pergaminos metodológicos robustos, pero que no es aplicable al problema que se intenta resolver.

El desafío más grande en el ámbito de los modelos de crédito es justamente ser capaz de identificar adecuadamente las limitaciones de éstos e incorporar dichos desarrollos matemáticos y estadísticos en un proceso de gestión. Las dificultades que se observan usualmente son comunicacionales. El área de riesgo utiliza el modelo para formarse una opinión precisa sobre la calidad crediticia de los diferentes segmentos de una cartera, para luego transmitir dicha opinión matizada con el entendimiento de lo que ocurre en la originación de los créditos, así como con lo que sucede en la cobranza, además de evaluar el entorno económico relevante. El área de riesgo no es quien entrega el resultado del modelo, sino que es la encargada de interpretarlo y discutir su resultado en concordancia con las limitaciones de la información y de la metodología utilizada.

El síndrome que aparece de vez en cuando es el de la “tiranía del modelo”: aquel que ocurre cuando la terminología utilizada es innecesariamente técnica y cuando el modelo se ve suficientemente complejo y -como no se entiende- entonces “debe estar bueno”. Este síndrome es el que hay que evitar: si, por ejemplo, el modelo de provisiones no es explicado adecuadamente, incorporando sus supuestos y limitaciones, su nivel de precisión, así como sus requerimientos de mantenimiento, entonces el ciclo de gestión de riesgos está incompleto.

Por otro lado, un modelo de provisiones debe ser técnicamente impecable, y apoya, no sustituye la decisión de cuánto provisionar. Esta última es una decisión de gestión que, sin duda, se basa en aspectos cuantitativos, pero debe considerar la experiencia del área de riesgos, junto con el análisis del entorno económico19.

Por ejemplo, al inicio de la crisis subprime, algunos proveedores de scoring genéricos advirtieron a sus clientes de las limitaciones de utilizar sus resultados directamente frente a los cambios bruscos que experimentaba el mercado crediticio. Las

19 El documento de Basilea II señala textualmente en el párrafo 417: “Los modelos de calificación por puntos y otros métodos mecánicos se aceptan como punto de partida principal o parcial en la asignación de calificaciones y pueden resultar útiles para estimar las características de la pérdida. No obstante, es necesario utilizar suficientemente el criterio y la vigilancia humanos al objeto de garantizar que toda la información relevante y pertinente, incluida la que no abarca el modelo, también se toma en consideración y que el modelo se utiliza de forma adecuada.”


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gerencias de riesgos se vieron enfrentadas a un deterioro no esperado de sus modelos de provisiones, y tuvieron que complementar con criterio experto, y apoyo técnico, los resultados de sus modelos. Frente a situaciones similares, aplicar los resultados del modelo como una regla rígida, puede significar un deterioro significativo de las reservas de un banco.

La estimación de provisiones puede usar técnicas matemáticas sofisticadas, pero son, a su vez, una estimación de lo que un grupo de individuos decidirá con respecto a sus pagos, típicamente basada en información histórica, por lo que la humildad para reconocer las limitaciones del modelo, y el sentido común deben jugar un importante rol.

2) Desafíos del Regulador

En diversas jurisdicciones, los modelos internos aún no son autorizados por los reguladores. Inclusive se cuenta con enfoques de riesgos (principalmente de crédito) basado en una estimación de pérdidas realizadas, y no en un enfoque de pérdidas esperadas.

La ventaja de este cambio, se basa en que el sistema financiero estima

potenciales pérdidas y adelanta a través de las reservas el gasto de los créditos que se estima incumplirán sus compromisos. De esa forma, las instituciones financieras provisionan por adelantado y recogen luego, a través de la cobranza y la administración de garantías, los flujos de las recuperaciones.

Este enfoque metodológico tiene la ventaja que pone la exigencia en el gasto

privado por adelantado, y en la medida que las estimaciones de pérdidas esperadas son certeras, permite además determinar el riesgo inherente. Es posible entonces alinear los objetivos prudenciales, con los objetivos de la regulación, y de la gestión del riesgo de las instituciones financieras.

Para lograr dicho objetivo, se requiere de una normativa de estimación de

reservas que en primer lugar permita estimar pérdidas esperadas con un enfoque estándar, es decir a través de parámetros otorgados por la autoridad regulatoria. Estos parámetros deben ser acordes a las características del mercado crediticio local, y adicionalmente deben ser prudenciales. Es decir, deben ser aplicables a todas las instituciones financieras, pero deben asegurar suficiencia de provisiones para cada institución. Para lograr este objetivo a través de un enfoque estándar (i.e. sin discriminar por institución), necesariamente se deberá proveer parámetros suficientemente conservadores que aseguren dicha suficiencia.

En segundo lugar, la normativa debe permitir que, acorde a las precondiciones

definidas por la autoridad, las instituciones de crédito evolucionen hacia el desarrollo de modelos propios de estimación de pérdidas esperadas. Un modelo estándar suficientemente oneroso del punto de vista de las provisiones, es además un aliciente a que las instituciones financieras inviertan en tecnología de gestión de riesgos avanzada. Esto es una necesidad, tanto para la originación de los créditos, así como para su seguimiento. La razón es que al no disponer de tecnologías de originación y seguimiento más sofisticadas, las políticas con que operan los bancos no son lo


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suficientemente precisas para determinar el riesgo que están tomando, por lo que la probabilidad de tener eventos que pongan en riesgo la solvencia de una institución, y eventualmente del sistema es mucho mayor.

Esto que es válido para carteras masivas, es menos válido o no aplica necesariamente para carteras de grandes deudores. Estas naturalmente por su materialidad debieran ser el centro de la atención regulatoria, y analizadas en función de la capacidad de pago de las empresas, del estudio del entorno competitivo, de la caracterización de la estrategia, del modelo de negocios, entre otros factores a considerar. El modelamiento del segmento de grandes deudores, juega un rol muchísimo más interesante en la gestión que en la regulación. Un banco tiene necesidad de estimar con bastante anticipación el posible comportamiento de sectores económicos o de clientes específicos, de manera de orientar su estrategia comercial adecuadamente.

El desafío de la industria es producir esos modelos, con grados de precisión aceptables, que apoyen las decisiones comerciales, en base al análisis cuantitativo, y la experiencia de sus analistas.

Para avanzar en la dirección requerida, parece relevante considerar un enfoque de bajo riesgo regulatorio, por un lado atendiendo las necesidades más urgentes en la actualización de la normativa, y por otro lado avanzando en una normativa de pérdidas esperadas por etapas.

Este es un proceso que requiere avanzar en la curva de aprendizaje tanto para el supervisor como el supervisado. En el ámbito del supervisor, se hace necesario formar equipos técnicos y disponer de experiencias prácticas que involucren a los técnicos de la Superintendencia de Bancos en los desafíos de la información necesaria, de la metodología a utilizar, así como de la interpretación de resultados y supervisión de procesos involucrados.

La capacidad de recoger información de la institución reguladora le permite avanzar en el desarrollo de modelos internos de consumo propio, que tienen además la ventaja de proveer los insumos necesarios para los parámetros a usar en el modelo estándar.

Adicionalmente, parece una buena idea disponer de un plan de requerimientos de información que prepare a los bancos para las exigencias y desafíos de futuras normativas y desarrollo de modelos internos. Esto permitirá programar las inversiones y necesidades de datos e infraestructura de bases de datos adecuadas para una supervisión orientada a riesgos. En ese sentido parece adecuado que los bancos generen la capacidad de anticiparse a los requerimientos normativos del regulador, y puede ser un rol interesante a jugar para las auditorías internas y externas.

Se requiere además cierta madurez y coordinación del sistema financiero, incluido la relación Banco Central y supervisión bancaria. Se hace necesario que exista el marco legal previo, y que el desarrollo del enfoque normativo sea consistente con el conjunto de normas existentes. El regulador debe además disponer de apoyo político para llevar a cabo reformas en esta dirección que hacen más oneroso a los bancos, y eventualmente podrían reducir el acceso al crédito de ciertos segmentos.


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Finalmente resulta relevante fortalecer los lazos de cooperación con la banca, de manera de evaluar en la práctica las posibles dificultades operativas para el cumplimiento normativo. En general es posible realizar estudios de impacto con la banca solicitándoles la construcción de determinados índices o promoviendo talleres que expongan las mejores prácticas en el desarrollo de modelos internos.

VI. Conclusiones

El desarrollo de modelos internos es cada vez más una necesidad. Sin embargo su desarrollo es mucho más que modelos matemáticos. De hecho, se trata de un proceso de gestión, y a pesar del lenguaje utilizado, no es ciencia. Se asemeja más a un proceso de desarrollo de software, que se inserta en un contexto de gestión para un uso específico, con protocolos definidos de construcción, uso y mantenimiento.

Desafíos para la banca

El desarrollo de modelos internos requiere el involucramiento de la alta gerencia, con un apoyo específico, y con un entendimiento de su potencial y sus limitaciones. Se requiere de contrapartes internas que apoyen las labores de control, y aunque no sean especialistas, usen su sentido común y el conocimiento específico del negocio para contrastar los resultados del modelo.

En ese sentido se debe fortalecer el entorno de control, y fomentar una cultura de análisis crítico y asertividad. Se debe asimismo exigir estándares de comunicación, donde la responsabilidad de transmitir conceptos especializados a públicos amplios es del emisor. La técnica es necesaria pero debe ser comprendida en objetivos y sus alcances, y esa es responsabilidad del especialista. El uso de la estadística y de técnicas de simulación sofisticada es necesario, pero no se debe perder de vista que se administra un negocio.

Al incorporar los costos del entorno de control y los requerimientos de gestión, puede ser que no convenga construir modelos internos. No siempre son necesarios. Los bancos deben hacer esta evaluación considerando además de todos los costos y beneficios, la materialidad del riesgo, y la estrategia del negocio. Desde la perspectiva del control, el backtesting es la herramienta central, y el análisis de estrés es la invitación a reflexionar sobre las vulnerabilidades del banco. Siempre se puede partir del análisis histórico.

El soporte organizacional debe estar a la altura de la relevancia del riesgo que se mida. Identificar la calidad profesional, conocimiento específico, y capacidad comunicacional de las contrapartes en la institución financiera a cargo del modelo. En la medida de lo posible, se debe cotejar los resultados del modelo con los resultados reales. Alternativamente se deben buscar benchmarks relevantes.

El seguimiento de los resultados brindados por los modelos de medición del riesgo debe ser permanente y se debe estar atento a la necesidad de activar aspectos


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complementarios como plan de contingencia o análisis de estrés que pueden evaluarse en con menor frecuencia.

Se espera una progresión en el tiempo en términos de mayor análisis, especialmente en el riesgo de estrés. Se puede partir con modelos históricos primero, pero se espera luego la generación de escenarios económicos más elaborados.

Los datos que se incorporen al modelo deben auditarse periódicamente, de manera de asegurarse que se usa información adecuada

Se deben definir claramente los responsables de validar el modelo. La validación del modelo debe ser independiente de su construcción, y debe ser un proceso permanente. Con el tiempo auditoría debiera involucrarse con mayor profundidad, y aprender a validar estos modelos desde la perspectiva de su uso en la toma de decisiones y no necesariamente en los detalles más metodológicos. Será relevante así mismo formarse una opinión respecto de la experiencia, capacitación y rotación del personal encargado de la validación del modelo.

La calidad de la documentación así como la cantidad debieran incrementarse en el tiempo. En caso de modelos desarrollados con apoyo externo, esta se debe adaptar a la cultura de la institución, de manera que quede transparente que el conocimiento ha sido transferido a la institución financiera.

En caso de procesos empaquetados o software especializado, se debe evitar el síndrome caja negra. Se debe priorizar la facilidad del uso del modelo frente al nivel de complejidad del mismo. Es decir recordar que además de intentar modelar comportamiento de clientes, es necesario comunicar los riesgos, por lo que no siempre el más complejo es el mejor modelo.

Se debe analizar la calidad de la información de gestión que incorpora los resultados del modelo. En particular, la emisión de opiniones fundadas y actualizadas de análisis y limitaciones del modelo.

Se debe evaluar el nivel de integración del modelo en la gestión. Identificar si el modelo se considera en la gestión para la toma de decisiones y en la definición y ajuste de políticas para la gestión y control de riesgo.

Rol del Regulador

En etapas de transición, el desafío de la supervisión es entonces incorporar un enfoque diferente que transite desde una mirada de cumplimiento, hacia incorporar el análisis de riesgos en los procesos de gestión. En particular, considerar a la gestión de riesgos como una actividad estratégica, reconociendo que riesgo y retorno son dos caras de la misma moneda y por lo tanto merecen ambas ser invitadas en la planificación estratégica del negocio.

El regulador a su vez tiene el desafío de entrenarse en la evaluación de estos modelos. Uno de los mayores desafíos del regulador es salir del análisis mecánico, o


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considerar que una sola metodología es válida para todos los bancos. La curva de aprendizaje del regulador puede ser recorrida con ejercicios prácticos, desarrollando modelos internos para la industria entera.

Resulta clave alinear los intereses del sector bancario y la regulación. Un buen ejemplo de esto es el esquema de transitar de modelos estándares a modelos internos. También pueden darse en el diseño de normativa que exige información que las áreas de riesgos no tienen.

La supervisión debe asimismo visualizar que la banca deberá realizar inversiones, particularmente en la infraestructura de datos y en personal especializado, lo que debiera ayudar a desarrollo de un lenguaje común, que permita una mejor identificación de riesgos, en particular los operacionales y de liquidez.

El foco inicial de la inversión de los bancos debiera ser la infraestructura de gestión: formalizar y documentar procesos, desarrollar políticas, separar funciones de tesorería y riesgo.

La supervisión debiera considerar aquellas líneas de acción que apoyan los intereses del regulador y del banco. Identificar las prácticas que permiten administrar mejor los riesgos y mejorar los procesos de negocios.

En esta primera etapa es importante fortalecer la gestión y la función de gobernanza, logrando apoyo político al desarrollo del área de riesgos. También es clave fortalecer el análisis de estrés, y logra que las instituciones inviertan en desarrollo y adecuación de infraestructura de apoyo para dicha función. Se debe tener en cuenta que la sofisticación de los modelos debe ser proporcional a la importancia del riesgo que se mide.

Una ventaja adicional a considerar de transitar a modelos internos es el desarrollo del talento local, el uso de tecnologías más avanzadas en la medición y gestión de los riesgos. Este conocimiento permea hacia otras industrias donde el crédito es relevante, llevando las mejores prácticas de la i industria en áreas fuera del perímetro de regulación.


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VII. Referencias

Biron, M. (2012): “Desarrollo y evaluación de metodologías para la aplicación de regresiones logísticas en modelos de comportamiento bajo supuestos de independencia.” Tesis ( Ingeniero Civil Industrial). Santiago, Chile. Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Brealy, Myers and Allen (2003): Principles of Corporate Finance” 7th edition. McGraw-Hill. Comité de Basilea (2006): “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco revisado. Versión integral”. Banco de Pagos Internacionales. Fritz S., Kalkbrener M., Paus W (2004): “A Fundamental Look at Economic Capital and Risk-Based Profitability Measures”. En “Economic Capital a Practitionner Guide” Dev A. Editor, Risk Books. Morgan, J.P. (1997): “CreditMetrics™ – Technical Document”.

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Capítulo 9

Shadow Banking Aplicación al caso de Chile

Christian Larraín

Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph. D.(c) de la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.

Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile Christian Larraín

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Capítulo 9. Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile

I. Motivación1

Aunque el concepto de Shadow Banking(SB2) adquirió relevancia con la crisis financiera de 2009, existen referencias al mismo con anterioridad. Tal como lo señala Monreal3 (2014), en 2007, Paul McCulley, de PIMCO4, utilizó un concepto novedoso para una práctica no tan novedosa que resultó inmediatamente exitoso y alcanzó gran difusión. Zoltan Pozsar5, volvió a utilizar el concepto en un trabajo académico en el año 2008; T. Adrian & S. H. Shin6 también lo hicieron en 2009 y el subgobernador del Banco de Inglaterra7 se sumó a la creciente corriente –en fecha tan temprana como el año 2010- que daba legitimidad intelectual al nuevo concepto.

La realidad de que existen instituciones que realizan actividades similares a las

bancarias, pero fuera del paraguas de la supervisión, es en todo caso, más antigua que la reciente crisis. De este modo, siempre han existido un conjunto de actividades de tipo para-bancario que por no captar depósitos de público han estado fuera del ámbito de la supervisión.

Obviamente la crisis financiera puso en evidencia la existencia de un conjunto

importante de entidades que llevaban a cabo actividades de intermediación de uno u otro tipo, tales como ABCPVs, -asset backed commercial paper vehicles-, SVP –vehículos de propósito especial, en particular para titulizaciones-, hedge funds, es decir, fondos que –dependiendo de sus objetivos y técnicas de gestión- pueden realizar inversiones puramente crediticias, etc. Estas entidades tuvieron consecuencias de primer orden en la crisis financiera que afectó a países desarrollados.

A partir de lo anterior, el tema se incorporó en la agenda de instituciones tan

relevantes como el G-20, el Financial Stability Board (FSB) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). De acuerdo a Monreal (op.cit), “dicho proceso no ha sido finalizado aún, y no es exagerado afirmar que faltan años de revisión de las normas bancarias y financieras, tanto prudenciales como de comportamiento, para alcanzar un nuevo equilibrio en el que los bienes públicos (en particular, la estabilidad financiera y del sistema monetario) no se vean sometidos a los intereses de grupos particulares o al

1 El autor desea agradecer la valiosa colaboración y los comentarios de Luis Antonio Ahumada. Como es de rigor, cualquier error es responsabilidad del autor. 2 En adelante, se utilizará SB para toda referencia a shadow banking (banca en la sombra). 3 José Antonio Monreal. SHADOW BANKING (Banca en la sombra): Presente y futuro. Mimeo para la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile. 2014. 4 Pacific Investment Management Company, una compañía, cuya casa central se encuentra en California, líder mundial en prestación de servicios financieros de valores e inversiones. 5 Pozsar, Zoltan. 2008. The Rise and Fall of the Shadow Banking System. Posteriormente, Pozsar Z, Adrian T, Ashcraft AB, Boesky H. 2010. Shadow Banking. Federal Reserve Bank of New York Staff Report 458. 6 Adrian T, Shin HS. 2009. The Shadow Banking System: Implications for Financial Regulation. Banque de France Financial Stability Review 13:1–10. 7 Tucker P. 2010. Shadow banking, financing markets and financial stability. Remarks by Mr Paul Tucker, Deputy Governor for Financial Stability at the Bank of England, at a Bernie Gerald Cantor (BGC) Partners Seminar, London, 21 January 2010.


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mal hacer de ciertos modelos de negocio con prioridades poco compatibles con las buenas prácticas de libertad de mercado, asunción privada de riesgos8 y efectiva competencia.”

Dicho lo anterior, no puede dejar de reconocerse que hasta antes de la crisis,

existía una visión muy pro-autoregulación, promovida con mucha fuerza por los gestores de política en mercados desarrollados –Greenspan incluido-, que mostró ser muy negativa para la estabilidad financiera.

Los países emergentes no han estado ajenos a la realidad de SB. En efecto, tal

como indica el último reporte del FSB9, las economías emergentes muestran el mayor crecimiento en otras actividades financieras incluidas en SB, llegando a 13% en 2013 respecto de 2012, aunque partiendo de una base inicial menor comparado con países desarrollados.

A partir de esta realidad surge un conjunto de interrogantes. ¿Qué se entiende

por SB? ¿Qué efectos tiene SB para una economía? ¿Cuáles son los riesgos y pueden tener implicancias sistémicas? ¿Existen beneficios asociados a SB? ¿Qué tipo de regulación y supervisión debe aplicarse a estas entidades?¿Cómo se aplican estos conceptos al caso chileno?

El objetivo de este capítulo es discutir el concepto de SB y su aplicabilidad para

el caso chileno, poniendo de relieve las implicancias de política que puedan surgir de dicho análisis. Aparte de esta introducción, el capítulo cuenta con una segunda sección conceptual, donde se discute el concepto de SB, su alcance y medición, los riesgos asociados y el rol de la supervisión. Una última sección aplica estos conceptos al caso chileno. Finalmente se extraen las principales conclusiones.

Escapa al alcance de este trabajo efectuar un análisis detallado de los riesgos de

todas las actividades que pertenecen al SB en Chile. Más bien se busca poner el tema de SB en la discusión de política pública, proponer un marco conceptual y un conjunto de indicadores que permitan efectuar un mapeo preliminar de riesgos, e ilustrarlo con algunas de las entidades que a nuestro juicio son relevantes en el caso chileno.

II. Marco conceptual

1) ¿Qué es Shadow Banking?

De acuerdo al FSB, el sistema de SB puede ser definido en términos amplios como “el sistema de intermediación crediticia que involucra entidades y actividades fuera del sistema bancario regular”.10 Esta definición, sin embargo, involucra un conjunto de actividades sumamente amplio, las que no siempre son las más relevantes desde el punto de vista de los riesgos asociados y de las implicancias para la supervisión. 8 Uno de los aspectos más cuestionables de la crisis y sus soluciones en curso ha sido la dicotomía entre apropiación privada de beneficios y socialización de pérdidas. 9 FSB. Global Shadow Banking Monitoring Report 2014. 10 FSB. Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation.2011.


270

De acuerdo a la literatura, el origen de SB suele estar asociado a la búsqueda de

rentabilidad y arbitraje regulatorio. Primero, cuando el rendimiento de los bonos de gobierno es bajo y los inversionistas buscan activos de mayor rendimiento, es el SB el que ofrece estos activos. Segundo, una regulación bancaria más exigente crea incentivos para evadirla a través de entidades financieras no bancarias (FMI11).

No está demás decir que la actividad asociada a SB puede ser beneficiosa para

una economía. Siguiendo a Monreal (op.cit.), los análisis puramente negativos de SB parecen poco ponderados. De este modo, SB permite financiar a entidades y proyectos que, de otra forma, muy posiblemente no pudieran ser ejecutados por dificultades en la obtención de crédito en el sector bancario. Asimismo, las instituciones participantes en SB contribuyen a completar el espectro de oferta de productos financieros, de tal manera que los ahorradores pueden acceder a perfiles de riesgo-rendimiento que no son ofertados por los jugadores tradicionales. Finalmente, deben considerarse beneficiosos tanto el efecto diversificación como el efecto especialización, propios de SB.

Lo anterior debe ponerse en contraposición con los riesgos involucrados, de

manera de definir un marco regulador/supervisor que equilibre ambos elementos y permita optimizar el balance social.

Dado lo anterior, el mismo FSB trabaja una definición más restringida de SB, en

virtud de la cual sólo se considera la intermediación crediticia que:

• Contemple una actividad de tipo para-bancario, es decir, algún tipo de captación de fondos y colocaciones (similar a la captación bancaria, aunque no necesariamente de público);

• Que la entidad en cuestión esté fuera del alcance de la supervisión bancaria (directa o indirectamente a través de una supervisión consolidada como parte de un grupo bancario);

• Debe estar expuesta a alguna combinación de riesgos de crédito, de transformación de plazos, de liquidez y apalancamiento.

Esta definición, por ende, excluye actividades no involucradas en procesos de intermediación crediticia, tales como fondos de inversión o fondos inmobiliarios, hedge funds y también entidades que, aunque no estén directamente reguladas, estén bajo el paraguas de una supervisión consolidada adecuadamente establecida sobre un grupo bancario.

Por su parte, el FMI ha enfatizado la idea de que lo relevante son las actividades

involucradas en el SB, más allá de la naturaleza jurídica de las entidades que llevan a cabo dichas entidades. Bajo este concepto, por ejemplo, la titularización pertenece al SB, más allá de que se lleve a cabo directamente en el balance del banco o en forma indirecta a través de un vehículo de propósito especial (SPV) (FMI,op.cit).

11 Global Financial Stability Report (GFSR). Capítulo 2. IMF. Octubre 2014.


271

Más allá que se defina por el tipo de entidad o por la actividad desempeñada, una condición para ser considerado SB es que sea menos regulada que los bancos tradicionales y que no tengan acceso a una red de seguridad12.

Es del caso señalar que la mayoría de las actividades/instituciones que caen dentro del concepto amplio de SB antes referido para el caso de economías desarrolladas, no forman parte del panorama tradicional o no son agentes relevantes en economías emergentes, donde el SB asume un modelo más relacionado con la intermediación crediticia no bancaria propiamente tal (FMI, op.cit.). En particular, fenómenos como los hedge funds o la titularización suelen ser inexistentes o de alcance menor en economías emergentes, incluida la chilena.

Por otra parte, existen entidades donde el carácter de SB ha sido más discutido,

tales como las corredoras de bolsa. Típicamente, son las instituciones muy importantes a través de las cuales se realizan operaciones repos. Desde ese punto de vista pueden considerarse entidades de intermediación crediticia y que incurren en el tipo de riesgos antes mencionados. En este sentido, la clave sería si el paraguas de la supervisión es el adecuado.

2) ¿Qué riesgos representa Shadow Banking?

Tradicionalmente, se entendió que las únicas entidades que podían generar algún tipo de riesgo sistémico eran los bancos, lo que justificaba que tuvieran una regulación más exigente y acceso a la red de seguridad del Banco Central. El punto que se enfatizaba, bajo esta óptica, era que los bancos al captar depósitos de público, quedaban expuestos a corridas y a generar riesgo sistémico.

La crisis dejó en total entredicho lo anterior. En efecto, incluso si no tienen una

base de depósitos del público, estas entidades pueden ser altamente vulnerables cuando la liquidez se evapora, resultando en fuertes impactos sobre la economía real (Informe Larosiere, 200913).

En este contexto, los principales riesgos que se derivan de SB corresponden a (FMI, op.cit):

• Tamaño. Este factor puede ser aproximado a través de distintas formas, activos, pasivos, capital. Cualquiera sea la elegida, a mayor tamaño de una actividad de SB, mayor el impacto que puede generar al resto de la economía (banca y sector real) en caso de problemas.

• Riesgo de crédito. Por tratarse de una actividad de intermediación crediticia, los activos de SB enfrentan riesgo de impago, que en caso de materializarse puede comprometer el pago de las obligaciones. Este puede aproximarse a través de distintas medidas, tales como el porcentaje de la cartera en cualquier tipo de mora, el porcentaje de la cartera vencida (mora más de 90 días), etc.

12 Se entiende por red de seguridad un conjunto de instituciones diseñadas para proteger la estabilidad del sistema bancario, incluyendo la supervisión prudencial, el rol de prestamista de última instancia del Banco Central y la garantía a los depósitos. 13 Jacques de Larosiere. The High Level Group of Financial Supervision in European Union. 2009.


272

• Riesgo de plazos. Se presenta cuando la madurez de los activos difiere de la de los pasivos. Puede aproximarse a través de distintas mediciones de descalce de plazos.

• Riesgo de liquidez. Tiene que ver directamente con la liquidez y facilidad de liquidación de los activos de SB. Esto se hace especialmente relevante en períodos de crisis, donde es necesario vender activos en plazos breves para responder a obligaciones, lo que suele ir asociado a fuertes castigos.

• Apalancamiento. A mayor apalancamiento, menor la solvencia de una entidad. Puede ser aproximado a través de la relación entre activos a capital.

• Interconexiones. El riesgo sistémico puede extenderse desde SB al sector bancario. Esta interconexión puede tomar varias formas, incluyendo vínculos directos e indirectos. Por ejemplo, existen vínculos directos cuando las entidades de SB forman parte de una cadena de intermediación crediticia, o son propiedad de bancos, o se benefician directamente de apoyo bancario (explícito o implícito). La interdependencia de financiamiento es otro vínculo directo, tal como la tenencia de activos o títulos de deuda de uno y otro. Además, los vínculos indirectos también se dan a través de canales de mercado, ya que ambos sectores (bancario y SB) pueden invertir en activos similares, o estar expuestos a un conjunto de contrapartes comunes. Estas conexiones crean un canal de contagio a través del cual la tensión en un sector puede ser transmitida a otro, y puede ser amplificada hacia atrás generando un efecto de retroalimentación (FSB,2014).

• Arbitraje regulatorio. La puesta en funcionamiento de un negocio bancario conlleva una pluralidad de costes y gastos, y exige una estructura de controles onerosa y bien definida, de acuerdo con las exigencias regulatorias establecidas en cada jurisdicción. Son necesarios, desde el punto de vista que aquí estamos considerando, auditores internos, especialistas en riesgo de crédito y contrapartida, así como en otros riesgos financieros u operacionales, empleados con función de revisión del cumplimiento normativo, inversiones no menores en equipos tecnológicos, en seguridad de puntos de atención al público, etc. También han de ser considerados los efectos sobre el coste del capital de los gastos asociados al cumplimiento legal y regulatorio, desde el coeficiente de recursos propios al de liquidez, pasando por cualesquiera otras obligaciones regulatorias (riesgo país, normas anti-apalancamiento, etc.). ¿Qué ocurre cuando un agente no bancario lleva a cabo una pluralidad de actos de intermediación (transformación) crediticia o asimilable? Parece razonable responder que la inexistencia de reglas equivalentes a las aplicadas a los jugadores bancarios suscita severos interrogantes sobre el principio de igualdad de trato de competidores, es decir, se podría poner en duda la aplicación efectiva de la regla que afirma que aquellos agentes que ofertan productos sustancialmente similares deben tener un tratamiento regulatorio sustancialmente similar. Adicionalmente, este equilibrio discriminatorio podría ser considerado inestable, ya que el movimiento que cabría esperar –si no existen rápidas acciones correctivas para reequilibrar el mercado- tendería a que los jugadores afectados por los mayores costes regulatorios vayan traspasando actividades y segmentos hacia los productos e instituciones que participan en el segmento menos regulado del mercado y, por tanto, en el segmento con menos costes. Se podría producir de esta forma una tendencia hacia la "igualación por debajo" que ha de terminar afectando a la solidez y rigor de los mercados financieros (Monreal, op.cit).


273

3) El rol de la regulación y supervisión

A partir del análisis de la crisis financiera de 2009, se concluyó que SB fue sin duda uno de los elementos que generó problemas, aunque a todas luces fue en el caso de EEUU donde esto fue más significativo. En particular la fuerte originación de créditos hipotecarios fuera del sistema bancario tradicional fue un elemento propio de EEUU.

Sin embargo, tal como señala Monreal “con posterioridad al inicio de la gran

crisis, su papel ha venido creciendo sistemáticamente, tal vez como consecuencia de la falta de crédito bancario en algunas jurisdicciones, y tal vez –al menos, en cierta medida- como consecuencia del agotamiento del modelo tradicional de intermediación bancaria. Sea cual sea la causa última del creciente rol jugado por SB, es un hecho que la preocupación por la aparente falta de implementación de un enfoque realista y efectivo de regulación y supervisión de este tipo de entidades, mercados y prácticas ha ido encaramándose crecientemente hacia lo más alto de la agenda internacional de las actuales reformas financieras” (op.cit. pag.7).

A la hora de proponer regulaciones para SB, se debe considerar el problema del perímetro regulatorio. Este consiste en que cuando se elevan los estándares para las entidades dentro del perímetro regulatorio, se generan incentivos para cambiar actividades fuera del mismo, donde la regulación y supervisión son más débiles.

Asimismo, el diseño regulatorio debe considerar que SB también genera beneficios, tal como se señaló anteriormente. En esta línea, el desafío de los hacedores de política es proponer regulaciones que maximicen los beneficios y minimicen la contribución a un potencial riesgo sistémico.

Uno de los informes más importantes que analizó la crisis fue el llamado Informe Larosiere. En 2008, el presidente de la Comisión Europea mandató a un grupo de expertos para analizar el futuro de la regulación en la CEE. Considerando los elementos anteriores, el documento propuso extender la regulación, en forma proporcional, a todas las entidades financieras con algún potencial efecto sistémico, incluso si no tienen ningún tipo de conexión con el público (Informe Larosiere, op.cit).

Otro informe de alto impacto fue el llamado Informe Turner14. En éste se señala que “las autoridades deben tener la facultad de obtener información de todas las entidades financieras no reguladas con algún potencial riesgo sistémico. Los reguladores deben tener el poder de extender la regulación prudencial de capital y liquidez y/o imponer restricciones a cualquier entidad o grupo de entidades que desarrollen actividades de tipo para-bancario que amenacen la estabilidad financiera o devengan en potencialmente sistémicos” (pag.7).

Estas recomendaciones dejan dos cuestiones absolutamente claras:

• El monopolio del riesgo sistémico dejó de ser de los bancos y puede extenderse a cualquier otra actividad capte o no capte de público.

14 The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis. Financial Services Authority. Reino Unido. 2009.


274

• La regulación deber ser proporcional a los riesgos, y en ese sentido, debe entenderse como un continuo de mayor a menor regulación en función de los riesgos asociados a cada actividad. A partir de lo anterior, tanto el FSB como el FMI han desarrollado un marco

conceptual para abordar el tema de la regulación y supervisión de SB. La pregunta acerca de cuándo es riesgo sistémico es más difícil de responder y no existe un consenso claro en la literatura. El punto relevante a destacar es que más bien se trata de un efecto potencial (probable) cuando existe una actividad de intermediación crediticia y que se verá incrementado en función de un conjunto de parámetros que llevan asociados distintos tipos de riesgos. El concepto básico es que la regulación deberá tener el foco en actividades de algún tipo de intermediación crediticia, y ser más exigente, mientras mayor sea el tamaño de la entidad, más elevado el riesgo de los activos, más significativa sea la transformación de plazos, más ilíquidos los activos y mayor el apalancamiento (FMI, op.cit).

Los reguladores tienen distintas herramientas a la mano para abordar el tema de

SB (FMI, op.cit):

• Regular en forma directa a SB, ya sea mediante requisitos de capital, liquidez, provisiones y gobierno corporativo. La exigencia con que se aplican estos requisitos debe ser proporcional al tamaño y riesgos incurridos por SB.

• Regular en forma indirecta, imponiendo requisitos a los bancos que operan con SB. Por ejemplo, límites de financiamiento más estrictos.

• Requerimientos de información hacia el regulador y hacia el público aplicables a SB.

• Extender la red de seguridad. Es concebible pensar en extender el acceso a préstamos de última instancia del Banco Central a SB sistémicamente relevantes, para proteger al sistema financiero frente a shocks de liquidez. Sin embargo, se sabe que esto genera problemas de incrementar comportamientos de riesgo moral. En este sentido, en cualquier caso esto se debe hacer únicamente cuando exista una adecuada regulación y supervisión de dichas actividades, y sólo después de una evaluación rigurosa de los costos/beneficios que así lo justifique.

Dentro de esta batería de herramientas también se ha mencionado la

modificación de las leyes de quiebra aplicables a SB. La idea es que los procedimientos tradicionales de quiebra pueden no ser apropiados para administrar los efectos negativos de SB sistémicamente relevantes. En todo caso, es un tema que debe ser evaluado con cuidado sobre todo por potenciales efectos no deseados sobre otras actividades.

A partir de las herramientas anteriores se puede construir un modelo de supervisión/regulación para SB, considerando el foco en los riesgos de las actividades, pero también teniendo en cuenta el hecho de que la regulación y supervisión recae sobre entidades, lo cual permite reducir el arbitraje regulatorio y el problema del límite del perímetro regulatorio. Una expresión gráfica puede verse en la figura 1. La figura muestra cuatro tipos de actividades (A1-A4) y tres tipos de entidades (E1-E3). Una regulación basada en entidades que cubre únicamente entidades tipo E2 no abarcaría la


275

actividad tipo A3 efectuada por E1; pero con un enfoque que cubre también actividades, si quedaría bajo el alcance de la supervisión.

Por ejemplo, entidades altamente apalancadas comprometidas en una

determinada actividad pueden requerir más regulación que las mismas entidades menos apalancadas.

Por último, cualquier regulación y supervisión de SB requiere información

detallada sobre activos y pasivos, con el objeto de evaluar los riesgos. La recomendación del FMI es que las autoridades deben propender a llenar estas brechas de información, en particular aquella que permita evaluar los riesgos de crédito, plazos, liquidez y apalancamiento; así como la interconexión entre el sistema bancario y SB.

Figura 1: Regulación de SB cubre Actividades y Entidades

Fuente: FMI (op.cit; 2014).

III. Aplicación al caso chileno

A partir del marco conceptual previamente señalado, es relevante preguntarse qué tipo de entidades del caso chileno caerían bajo la figura de SB, el mapa de riesgos que representan y establecer algunos lineamientos de política acerca de cómo abordar la respectiva regulación y supervisión. Los criterios que hemos utilizado para efectuar el mapeo de riesgos, son los mismos señalados en el marco conceptual, a saber:

• Que se trate de algún tipo de intermediación crediticia; • Que la actividad no esté bajo el paraguas de la supervisión bancaria, ya sea en

forma directa o a través de la supervisión consolidada; • Que la actividad represente uno o varios riesgos entre riesgo de crédito,

mercado, liquidez, apalancamiento e interconexiones con el sector bancario.


276

A partir de estos criterios, hemos identificado las siguientes actividades como SB:

• Cajas de compensación; • Tarjetas de crédito del comercio; • Cooperativas; • Corredoras no bancarias; • Compañías de crédito automotriz; compañías de factoring no bancario;

compañías de leasing no bancario; • Fondos mutuos monetarios no bancarios.

A continuación se efectuará una evaluación del mapa de riesgos de algunas de

las entidades de SB más relevantes, como una forma de ilustrar el enfoque que debería aplicarse. Tal como ya se ha señalado, no es el objetivo de este trabajo efectuar un análisis pormenorizado de los riesgos de cada subsector y entidad de SB.

Es del caso enfatizar que el enfoque aplicado apunta, más que a desarrollar una

regulación y carga regulatoria homogénea según subsector de SB, a un enfoque basado en riesgos donde lo relevante es evaluar entidades/actividades específicas dentro de cada subsector, para de esa manera aplicar una regulación/supervisión más o menos intensa.

1) Evidencia empírica

Una primera aproximación empírica requiere dimensionar el tamaño de cada uno de los subsectores involucrados en nuestra definición de SB. Esta aproximación permite formarse una idea de la importancia de cada sector. La limitación de esta aproximación es que, al trabajar con datos agregados, impide dar cuenta del hecho de que, dentro de cada sub-sector, existen entidades que tienen características de tamaño y riesgo que ameritan una supervisión en profundidad. A modo de ejemplo, puede haber un sub-sector de SB de tamaño pequeño respecto del PIB, y cuyos indicadores promedio de riesgo sean inferiores al promedio bancario; pero al mismo tiempo, dentro de ese sub-sector, pueden existir entidades que individualmente son de tamaño equivalente o superior a un banco, y con indicadores de riesgo eventualmente peores que algunos bancos de la plaza.

Dicho lo anterior, los sectores considerados parte del SB en esta nota representan

en total un 10% del PIB aproximadamente a mediados de 2014, fluctuando en torno a esta cifra en los últimos años. Por otra parte, el SB representa un 27% de las colocaciones comerciales a junio de 2014, las que a su vez representan un 45% del total de colocaciones de la banca (Figura 2).


277

Figura 2

Tamaño del SB (activos como porcentaje del PIB y colocaciones comerciales)

Fuente: Elaboración propia a partir de información de estados financieros de la SVS; información de Suseso y SBIF.

Respecto de su composición, los sectores más importantes del SB en Chile a

2014 son las casas comerciales (retail) y las cajas de compensación (CC.CC.), los fondos mutuos monetarios no bancarios no bancarios (FMMNB) y las cooperativas, aunque las primeras disminuyen su participación, debido a que el negocio de administración de tarjetas ha migrado a los bancos del grupo financiero respectivo. La participación de las corredoras de bolsa que no son propiedad de bancos disminuyó fuertemente, posiblemente, debido a los problemas de gestión operativa que evidenciaron algunos agentes de menor tamaño en este sector, durante el periodo (figura 3).

En comparación al sector bancario consolidado, los diversos sectores tienen una

importancia menor respecto al PIB (Figura 4). Obviando al sector bancario, destaca nuevamente la industria de FMM como la más importante, seguida por la industria del Retail. Las compañías financieras exhiben una tendencia creciente respecto al PIB, pero son actores menos relevantes por el momento.

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

jun-09 jun-11 jun-14Porcentaje del PIB Porcentaje de Colocaciones Bancarias


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Figura 3

Composición del SB (porcentaje del total de activos del SB)


Figura 4 Tamaño del sector de SB

(porcentaje de los activos financieros totales)


En este punto, de nuevo se debe enfatizar que la mirada macro no debe llevar a la errónea conclusión de que el SB es una actividad irrelevante en el caso chileno. Decir esto, sería lo mismo que señalar que la supervisión bancaria no debería preocuparse de los bancos medianos y pequeños, toda vez que medidos respecto del PIB son marginales. Obviamente ello no es así, y existe un conjunto de entidades de SB, que como se verá más adelante, son comparables en tamaño y riesgo a bancos medianos y pequeños.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

jun-09 jun-11 jun-14Retail FMM NB CC.CC.Factoring Cooperativas Corredoras NBSecuritizadoras

0.0 0.4 0.8 1.2

FMM NB

Corredoras NB

Cooperativas

Securitizadoras

Factoring

Retail

CC.CC.

Bancos

jun-14 jun-11 jun-09


279

2) Cajas de compensación de asignación familiar (CCAF)

De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 18.833 y sus sucesivas modificaciones,

"Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, en adelante Cajas de Compensación, entidades de previsión social, son corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objeto es la administración de prestaciones de seguridad social…". Sin embargo, en el artículo 40 de dicha ley, se establece el ámbito material de sus prestaciones en la siguiente forma:" Corresponderá a las Cajas de Compensación la administración de prestaciones de seguridad social. Para el cumplimiento de este objeto desempeñarán las siguientes funciones: 1…2.- Administrar los regímenes de prestaciones familiares, de subsidios de cesantía y de subsidios por incapacidad laboral respecto de sus trabajadores afiliados … 3.- Administrar, respecto de los trabajadores afiliados, el régimen de prestaciones de crédito social, el régimen de prestaciones adicionales y el régimen de prestaciones complementarias que se establezcan en conformidad a la presente ley; 4… 5.- Invertir los recursos disponibles; 6… 7… 8... 9...Las Cajas de Compensación estarán facultadas para celebrar convenios con el Fondo Nacional de Salud, sobre otorgamiento de credenciales de salud, venta, emisión y pago de órdenes de atención, y, otorgamiento y cobro de los préstamos que establece el artículo 31 de la ley N° 18.469".

De modo que, con independencia tanto del alcance de la subsidiariedad estatal15

como de la decisión sobre el diseño institucional-financiero establecido por las autoridades competentes, cabe preguntarse si las CCAF chilenas, utilizando las facultades operativas establecidas en la Ley, no han iniciado un camino en el que el componente puramente financiero tiende a ser más importante, o será más importante en breve, que el componente público asistencial-previsional.

Siguiendo a Monreal, “la respuesta que se obtenga al anterior interrogante tiene implicaciones de primer orden tanto en materia puramente normativa como supervisora, máxime si se recuerda el fracaso generalizado de las cajas de ahorro españolas (que nacieron, al igual que las chilenas para solventar la situación asistencial-previsional de los sectores más desfavorecidos y terminaron por transformarse, en un complejo proceso, en las instituciones decisivas del sistema financiero español). Por tanto, y sin sacar de contexto el fracaso de las cajas de ahorro españolas, resulta conveniente revisar la relevancia del creciente rol financiero de las CCAF” (pág. 19, op.cit). Una primera aproximación a la naturaleza del quehacer de las CCAF, muestra que la proporción del crédito social y asimilables, dentro del balance total de las entidades, oscila entre 62% y 76% (tabla 1).16 Tal como lo indica Monreal “No parece haber dudas, pues, de la relevancia del crédito social sobre el balance total, si bien debe hacerse la salvedad de que este indicador muy posiblemente infra-estime la relevancia real de las actividades crediticias sobre el volumen de negocio total de las CCAFs. En efecto, si, adicionalmente, consideráramos otros servicios, en particular, los servicios monetarios (cobros, pagos y compensaciones) la relevancia financiera de las CCAFs no dejaría de aumentar significativamente. Finalmente, otros indicadores (en particular, la

15 Véase el artículo 2 de la citada ley. 16 Para la Caja 18 de septiembre la menor y Los Andes la mayor (datos a diciembre de 2013).


280

relevancia del segmento de negocio "crédito social" sobre resto de segmentos17) no hacen sino confirmar la relevancia crediticia y financiera de este tipo de instituciones” (pag.19, op.cit). Dicho lo anterior, cabe preguntarse acerca de los riesgos involucrados en el quehacer de las cajas. En la tabla 1 se han incorporado los principales indicadores de riesgos. Los indicadores están inspirados en el marco conceptual de riesgos propuesto por el FMI. Se trata, en todo caso de indicadores preliminares y basados en la insuficiente información pública disponible. Es del caso recordar que, en muchos casos, el SB no cuenta con información sistematizada generada por algún supervisor pertinente y, en otros casos, dicha información es muy insuficiente.

De acuerdo al mapa de riesgos, la primera consideración es que teniendo en cuenta el tamaño de las entidades a Diciembre de 2013, la caja de mayor tamaño de activos (MM$1.226.086) es superior a 11 bancos de los 23 de la plaza. La segunda caja (MM$533.022) supera a 5 bancos. La tercera caja (MM$421.999) supera a los mismos 5 bancos.

Respecto de los riesgos, el crédito de las cajas está normalmente orientado en el crédito de consumo a personas, con un modelo de descuento por planilla que hace que el riesgo de la cartera sea relativamente bajo.

Sin embargo, el índice de provisiones/colocaciones se situaba entre 2,2% y 4,7% (en la caja con menor y mayor índice respectivamente), lo que muestra que aunque más bajo que el índice de las divisiones de consumo de los bancos, se trata de un nivel de riesgo de crédito que de forma alguna puede considerarse despreciable.

Respecto a transformación de plazos, hemos usado como indicador la relación

entre el activo de largo plazo menos el pasivo de largo plazo sobre patrimonio. Mientras más grande este indicador, significa que mayor es la parte de los activos de largo plazo financiada con deuda de corto plazo (en relación al patrimonio). Los datos muestran que en la caja de mayor descalce, la cifra llega al 95 % del patrimonio, y existen tres cajas donde el indicador se mueve entre 83% y 86%. Esto lleva a pensar que también hay un riesgo de transformación de plazos involucrado (descalce).

En cuanto al tema de las interconexiones con el sistema bancario, del total de activos de las cajas, en una de ellas más de un 50% correspondía a préstamos bancarios (Caja 4), lo que como proporción del pasivo no exigible sube a 69%. Asimismo, de acuerdo a un estudio de la Suseso18 (2010) se observa una alta concentración de la deuda bancaria en el Banco de Chile (26,48%), Banco Estado (23,39%) y Banco Santander (15,97%), existiendo un bajo nivel de diversificación de las obligaciones bancarias dentro del sistema. El indicador de pasivos bancarios sobre el total de activos se mueve entre 26% y 51%. Esto habla de la importante interconexión existente entre las cajas y los bancos.

Es evidente que el crédito social representa una cartera ilíquida que requiere mantener un cierto nivel de disponibilidades e inversiones financieras para acotar el 17 No se ha incluido el análisis comparativo porque no consta en las informaciones públicas de las cinco instituciones bajo análisis. 18 Informe Situación Comercial y Financiera Sistemas de Cajas de Asignación Familiar. Suseso. 2010.


281

riesgo de liquidez. El indicador de liquidez de los activos (1 menos activos líquidos sobre activos totales) muestra que el indicador supera el 93% en cuatro de las cinco cajas. Esto significa que los activos líquidos so representan más del 7% del total de activos.

Tabla 1 Indicadores de Riesgo de las Cajas19

Diciembre 2013

Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Estadísticas de Seguridad Social, 2009 y 2011, Superintendencia de Seguridad Social.

Por último, respecto del apalancamiento (activos/patrimonio), de acuerdo a los estados financieros auditados, se observan niveles que van desde 2,1 a 4 veces. Estos niveles, si bien son más bajos que en la mayoría de los bancos, son comparables con algunos de los más pequeños.

Esta aproximación muy general al mapa de riesgos de las cajas, revela sin

ninguna duda que existe un conjunto de riesgos que permiten calificar estas entidades con propiedad como SB.

La pregunta que cabe entonces es si el marco regulador/supervisor es el

adecuado (proporcional) para el conjunto de riesgos analizados. Partiendo por el marco normativo de las cajas, existe un requerimiento de capital basado en Basilea I, que exige un 16%, lo cual es elevado acorde al estándar bancario.

19 Definiciones equivalentes para todos los cuadros. Riesgo de plazos: activos no corrientes menos pasivos no corrientes sobre patrimonio. Riesgo de liquidez: 1 menos activos líquidos sobre activos totales. Exposición: colocaciones sobre activos totales. Apalancamiento: activos totales sobre patrimonio. Dependencia del financiamiento bancario: obligaciones con bancos, de corto y largo plazo, sobre activos totales. Tamaño: total de activos en miles de pesos, excepto en el caso de las Cooperativas. Riesgo de crédito: stock de provisiones sobre stock de colocaciones. En estricto rigorm es la parte no cubierta con provisiones que la refleja el riesgo de la cartera. Si se asume que las provisiones reflejan bien el riesgo de crédito, los distintos niveles del indicador mostrarían el mismo riesgo residual entre entidades. A pesar de sus limitaciones, el indicador da un dimensionamiento del riesgo inherente de la cartera.

Caja 1 Caja 2 Caja 3 Caja 4 Caja 5Riesgo de plazos 0,855 0,830 0,513 0,855 0,954

Riesgo de Liquidez 0,930 0,959 0,832 0,992 0,993

Exposición 0,762 0,689 0,705 0,624 0,628

Apalancamiento 2,078 4,099 3,189 2,979 2,135

Dependencia de FB 0,305 0,439 0,269 0,510 0,388

Tamaño (MM$) 1.226.086 533.022 421.999 199.189 35.575

Provisiones/colocaciones 0,043 0,025 0,047 0,035 0,022


282

Sin perjuicio de ello, la norma de requerimientos la Circular 2588 y sucesivas, establecen una provisión contable según la siguiente tabla20:

Categoría de riesgo Trabajador Pensionado A 0.01 0.00 B 0.10 0.10 C 0.16 0.16 D 0.25 0.25 E 0.33 0.33 F 0.38 0.38 G 0.42 0.42 H 0.50 0.50

Sin un análisis específico del riesgo de las carteras del crédito social, es difícil establecer un pronunciamiento acerca de estos requerimientos. Sin embargo, considerando que la tasa más elevada es de 0,5%, pareciera que el requerimiento es bastante bajo, considerando que, por ejemplo, la categoría H corresponde a créditos con mora superior a 6 meses. En la medida que la pérdida esperada de la cartera no esté debidamente cubierta con provisiones, entonces el patrimonio que resguarda la pérdida no esperada no estaría plenamente disponible para ese efecto, debiendo rebajarse las pérdidas esperadas no cubiertas con provisiones si es que existieran.

Escapa a las posibilidades de este trabajo un análisis detallado de la situación de

ningún agente comprometido en SB. Sin perjuicio de ello, el análisis previo deja meridianamente claro que estamos en presencia de una actividad de intermediación crediticia, con distintos tipos de riesgos involucrados, con una materialidad relevante, por lo cual debe ser objeto de permanente seguimiento. Asimismo, es evidente que el marco regulador difiere del aplicado en el ámbito bancario, lo cual lleva a pensar que el enfoque supervisor también podría tener diferencias.

Desde este punto de vista, es fundamental tener la certeza de cuáles son los

riesgos involucrados en un nivel mayor de detalle, y también una evaluación clara del modelo de supervisión y regulación de las cajas. A partir de ello se podrá definir con mayor precisión las medidas de política a tomar. Sin perjuicio de ello, la existencia de heterogeneidad en los enfoques regulatorios-supervisores es una limitación relevante y con un impacto altamente negativo para la estabilidad financiera. Parecería lógico, en consecuencia, unificar bajo un único enfoque las actividades públicas supervisoras sobre la totalidad de la industria cuyo objeto básico en la concesión de riesgo crediticio, cualquiera que sea su modalidad (Monreal, op.cit).

De hecho, si se toma como referencia la regulación de las cooperativas de ahorro

y crédito, que establece que las cooperativas cuyo capital es superior a UF 400 mil quedan bajo el alero de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), entonces legítimo preguntarse si en este caso no existen razones para justificar

20 Al menos una de las CCAFs, divide el factor en PD y LGD, de acuerdo con los datos públicos obtenidos.


283

un tratamiento similar. A mayor abundamiento, sería deseable que la SBIF tuviera la facultad de determinar cuándo se transforma en el supervisor a cargo de la solvencia de las cajas, a partir de cierto umbral de patrimonio (por ejemplo UF 100 mil), siempre que la SBIF determine que existen factores de riesgo que así lo aconsejan.

3) Cooperativas de Ahorro y Crédito

De acuerdo con el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, existen 30821 cooperativas de ahorro y crédito.

Respecto de las cooperativas, es necesario establecer una distinción entre

aquellas supervisadas por la SBIF respecto de aquellas que no lo son. En efecto, de acuerdo a la Ley General de Cooperativas, artículo 86, último párrafo, “Para la realización de las operaciones establecidas en las letras b), h), i), k) y n), las cooperativas de ahorro y crédito deberán contar con un patrimonio pagado igual o superior a 400.000 unidades de fomento y encontrarse sometidas a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.” Estas operaciones se refieren a emisión de bonos, letras, efectuar cobranzas y operar con tarjetas de crédito.

En el mismo artículo 86 se establece el giro de las cooperativas de ahorro y

crédito. Se trata de un giro amplio, que les permite endeudarse con sus socios y terceros, y efectuar préstamos y otorgar servicios financieros. Se trata, desde este punto de vista, de una actividad clara de intermediación financiera.

3.1 Bajo supervisión de la SBIF

Actualmente existen 7 cooperativas que son responsabilidad de la SBIF. La

supervisión de estas entidades está a cargo de la Dirección de Supervisión, que cuenta con uno de sus departamentos orientado a ello.

Las razones por las cuales estas cooperativas están bajo la supervisión de la

SBIF son bastante obvias. Todas tienen un patrimonio mínimo equivalente al de un banco, y llevan a cabo una serie de operaciones de clara naturaleza para-bancaria, lo que implica asumir riesgo de crédito, liquidez, mercado y apalancamiento.

En la tabla 2 aparecen los mismos indicadores que configuran el mapa de riesgo

empleado para las cajas, pero esta vez para las cooperativas bajo supervisión de la SBIF. Partiendo por la variable tamaño, se observa una fuerte disparidad entre las cooperativas, entre la de mayor tamaño y el resto. En efecto, la cooperativa de mayor tamaño (Coop. 2) supera a nueve bancos. Las dos que siguen (Coop. 3 y 4) tienen un tamaño similar parecido a los bancos más pequeños de la plaza.

21 Algunas figuran como "disueltas", por lo que el número real debe ser inferior. Asimismo, las cooperativas cuya supervisión está atribuida a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras no están incluidas en la anterior lista.


284

Tabla 2 Indicadores de Riesgo de las Cooperativas

Junio 2014

Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Resumen de estados financieros de Cooperativas Supervisadas por la SBIF

Respecto del riesgo de crédito, si utilizamos el indicador de provisiones sobre

cartera, vemos que la mayoría anda en torno al 10%, lo que se compara con el riesgo de las divisiones de créditos de consumo de los bancos, entidades focalizadas en segmentos de menores ingresos y mayor riesgo.

Su nivel de apalancamiento en muy dispar, pero en las más riesgosas se ubica en

torno a las siete veces, en la segunda y tercera de mayor tamaño (Coop. 3 y 4). A pesar de lo anterior, el índice de dependencia del financiamiento bancario no es elevado en ninguna de ellas, lo que baja al riesgo de contagio en caso de problemas.

Es interesante notar que en el indicador de transformación de plazos, algunas

cooperativas tienen signo menos, lo que indica que tienen menos activos de largo plazo que pasivos de largo plazo, lo que parece sano desde un punto de vista de manejo de liquidez. No existe transformación de plazos en este caso.

Aun reconociendo que las cooperativas tienen riesgos similares a los de los

bancos, al estar bajo el paraguas de la SBIF surge la interrogante de por qué deberían ser calificadas como SB. Sin embargo, el supuesto de lo anterior es que la SBIF tiene las mismas facultades respecto de estas cooperativas que las que cuenta para los bancos. Es esto lo que garantiza que la regulación y supervisión de estas actividades será adecuada al riesgo de las mismas.

Sin embargo, no es evidente que la SBIF tenga facultades referidas a la

posibilidad de evaluar este gobierno, lo cual estaría en manos del Departamento de Cooperativas dependiente del Ministerio de Economía. Como se señaló, según la Ley de Cooperativas, “Las cooperativas de ahorro y crédito cuyo patrimonio exceda las 400.000 unidades de fomento, quedarán sometidas a la fiscalización y control de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, respecto de las operaciones económicas que realicen en cumplimiento de su objetivo”.

Coop. 1 Coop. 2 Coop. 3 Coop. 4 Coop. 5 Coop. 6 Coop. 7Riesgo de plazos 0,117-‐ 0,081-‐ 0,699-‐ 0,236-‐ 0,046 0,266-‐ 0,019-‐

Riesgo de Liquidez 0,847 0,931 0,796 0,807 0,883 0,802 0,808

Exposición 0,778 0,919 0,732 0,720 0,748 0,730 0,773

Apalancamiento 2,243 3,490 7,524 6,963 3,710 3,205 1,153

Dependencia de FB -‐ 0,073 0,009 -‐ -‐ 0,014 0,007

Tamaño (MM$) 17.055 1.177.296 120.582 106.530 20.464 34.162 21.266

Provisiones/colocaciones 0,094 0,061 0,104 0,121 0,120 0,127 0,023


285

En este sentido, el concepto “operaciones económicas”, podría limitar la fiscalización a esas actividades. Empero, en la medida que la evaluación de la solvencia y gestión de riesgos tiene también directa relación con el rol del gobierno corporativo, esta interpretación pasa a ser mucho más relevante. En efecto, existe un conjunto de responsabilidades del consejo directivo, en materias de gestión de riesgos, que si no se cumplen pueden dañar significativamente la solvencia de una cooperativa.

En efecto, en el caso de las cooperativas, los problemas revelados por la teoría de agencia se potencian. Los mecanismos de control externo tales como la concentración de la propiedad y/o las tomas de control no existen. Esto puede incrementar la distancia entre, por un lado, socios directivos y socios comunes, y por otro lado, entre gerencia y socios.

En esta línea, la supervisión del gobierno corporativo de las cooperativas es esencial. Así, es fundamental despejar el tema para efectos de posibilitar una total facultad de fiscalización de la SBIF sobre las cooperativas que, de acuerdo a la ley, le corresponde fiscalizar. De lo contrario, mantener una responsabilidad de fiscalización, sin las facultades adecuadas, es altamente peligroso.

3.2 Bajo supervisión del Departamento de Cooperativas (Decoop)

De acuerdo con el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, existen 30822 cooperativas de ahorro y crédito y 15 cooperativas de servicios de crédito. Al cierre del primer trimestre del año 2014, el balance consolidado de las primeras, fue el siguiente:

Balance Consolidado (MM$) Disponible 7.609 Captaciones y otras obligaciones 59.607 Colocaciones Netas 104.585 Otras Provisiones 1.646 Inversiones Financieras 8.397 Préstamo entidades financieras 4.056 Activo Fijo 8.539 Otros pasivos 8.052 Otros Activos 3.903 Total Pasivos 73.362 Total Activos 133.033 Patrimonio Neto 59.671

Obviamente se trata de instituciones bastante pequeñas. Su apalancamiento consolidado alcanza a sólo 1,2 veces.

22 Algunas figuran como "disueltas", por lo que el número real debe ser inferior. Asimismo, las cooperativas cuya supervisión está atribuida a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras no están incluidas en la anterior lista.


286

A partir de los datos empíricos, es lógico que estas entidades no estén bajo la supervisión de la SBIF. Es por ello que quedan bajo el ámbito del Decoop del Ministerio de Economía. Un punto que amerita atención es que el criterio para que una cooperativa pase al alero de la SBIF es el tamaño del patrimonio, cuando llegue al mínimo equivalente al de un banco. El inconveniente es que una cooperativa puede representar un nivel de riesgo elevado bastante antes de que llegue a un patrimonio de UF 400 mil. Es cierto que para el caso de las cooperativas con patrimonio inferior a UF 400 mil la ley limita su giro (y riesgo), ya que no les permite emitir tarjetas de crédito, abrir cuentas de ahorro para la vivienda ni emitir bonos y efectuar operaciones con pactos. Sin embargo, de todas formas, una cooperativa con un patrimonio de UF 100 mil podría enfrentar un riesgo relevante si es que su riesgo de cartera y/o su nivel de apalancamiento se muestran elevados. Considerando lo anterior, la SBIF debería tener facultades para regular y supervisar cooperativas desde un umbral inferior (por ejemplo UF 100 mil), cuando esta entidad considere que existen elementos de riesgo que hacen aconsejable un cambio en el supervisor. Además, en el caso de las cooperativas que quedan bajo el alero del Decoop, es deseable una evaluación más precisa de los riesgos y del modelo de supervisión empleado, con miras a ir unificando los criterios aplicados a determinadas actividades, con independencia de la entidad jurídica que las lleve a cabo. Todo ello bajo un criterio de proporcionalidad.

4) Tarjetas del Comercio

Uno de los temas de mayor debate en el caso chileno dice relación con las tarjetas de crédito del comercio. El tema alcanzó mayor polémica a propósito del caso La Polar, que se tradujo en gran cantidad de clientes renegociados en condiciones abusivas y sin su consentimiento. Esta situación, ocurrida en 2011, terminó con una situación crítica en los estados financieros de la entidad, lo que llevó a una serie de pérdidas y propuestas de reestructuración financiera para los acreedores, y una serie de ejecutivos procesados ante los tribunales.

La pregunta relevante es si, a la luz de los conceptos de este informe, las tarjetas

del comercio ameritan ser consideradas como SB. En primer lugar, es evidente que se trata de una actividad de intermediación crediticia. Es decir, los emisores de tarjetas del comercio se dedican a captar recursos de terceros (no del público) y, junto con el capital propio, prestar dichos recursos.

A continuación veremos el mapa de riesgos. Se han considerado las cinco

mayores tarjetas supervisadas por la SBIF. Hasta hace poco eran seis, pero en el caso de Ripley el negocio de la tarjeta se traspasó al banco, con lo cual por definición dejó de pertenecer al ámbito del SB.

Lo primero que es necesario señalar es que, excepto en la entidad de mayor

tamaño (Retail 1), el indicador de exposición, muestra una proporción de cartera sobre


287

activos en torno al 50% en tres de ellas (Retail 2 al 4), y sólo llega a 13,5% en el Retail 5. Esto hace que el indicador de tamaño debe ser tomado con cuidado cuando se compara con el caso de los bancos; sin embargo, es del caso señalar que en siete bancos el indicador es inferior a 54%.

Siguiendo con la variable tamaño, vemos que en el caso del Retail 1, supera a 10

bancos. En los casos de los Retail 2 a 4, el negocio es comparable con los bancos de menor tamaño de la plaza. En el caso del Retail 5, los estados financieros están mezclados con el negocio de supermercado, por lo cual es difícil extraer muchas conclusiones sobre la tarjeta propiamente tal.

Respecto del riesgo de crédito de la cartera, el índice de provisiones va de 4,2%

a un 13,7%. No cabe duda que se trata de una actividad que genera riesgo de crédito relevante.

En cuanto al apalancamiento, estos son relativamente bajos, y se mueven entre

dos y tres veces. Comparado con la mayoría de los bancos este indicador es menor, aunque debe señalarse que existen 5 bancos cuyo apalancamiento es inferior a las cuatro veces, haciéndolos comparables con estas entidades.

Además, a diferencia de las Cajas y las Cooperativas es relevante señalar que

dos de dichos emisores cuentan con un banco relacionado. Esto plantea un riesgo de contagio incrementado respecto de retail que no lo tienen.

Tabla 3 Indicadores de Riesgo de las Tarjetas del Comercio

Junio 2014

Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Estadísticas de colocaciones y de riesgo de crédito del sector cooperativas, Superintendencia de Bancos.

Por otra parte, si bien las empresas del comercio o sus filiales no financian

dichos activos crediticios con depósitos del público, como en el caso de los bancos, sí recurren a préstamos bancarios, a la emisión de bonos de oferta pública y al crédito de proveedores, entre otros pasivos. De este modo, el indicador de dependencia del financiamiento bancario puede incluso superar el 20% en algunos casos (lo que como

Retail 1 Retail 2 Retail 3 Retail 4 Retail 5Riesgo de plazos 0,575-‐ 1,054 0,032 0,093-‐ 1,101

Riesgo de Liquidez 0,989 0,999 0,887 0,982 0,983

Exposición 0,923 0,463 0,516 0,499 0,135

Apalancamiento 2,878 2,493 2,101 2,999 2,706

Dependencia de FB 0,121 0,091 0,234 0,137 0,223

Tamaño (MM$) 1.136.705 666.575 248.538 351.634 2.375.043

Provisiones/colocaciones 0,042 0,087 0,134 0,098 0,097


288

proporción del pasivo exigible llega al 34,6%; esta cifra, a su vez, llega al 16,3% en el caso del Retail 1 de mayor tamaño).

En consecuencia, en la práctica, las empresas del “retail” o sus filiales han

llegado a ser grandes entidades de crédito cuyos problemas de solvencia podrían representar un potencial de riesgo sistémico o de inestabilidad financiera al afectar a bancos, AFP, fondos mutuos y proveedores.

A partir de este conjunto de antecedentes, es evidente que estamos en presencia

de una actividad de intermediación crediticia que entraña riesgos y que, desde ese punto de vista, puede ser catalogada como SB.

El marco regulatorio más relevante para la emisión y operación de las tarjetas de

crédito lo constituye el Capítulo III.J.1 del Banco Central. En efecto, en dicha norma se regulan los requisitos de capital, liquidez, regulación de contratos, protección al usuario, requisitos de información, etc. La circular 40 de la SBIF no hace sino normar las disposiciones del Banco Central.23

De acuerdo al título II, letras b) del Capítulo señalado en el párrafo anterior, “Quedan sujetas a la fiscalización de la Superintendencia (de Bancos), en conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 2° de la Ley General de Bancos, todas aquellas empresas constituidas en el país, que emitan Tarjetas de Crédito o cualquier otro sistema similar y que, por concepto de la utilización del referido medio de pago, asuman en cualquier forma responsabilidad de efectuar pagos de manera habitual a las entidades afiliadas no relacionadas. El ámbito de esta fiscalización dependerá de la relevancia de las obligaciones de pago que asuman los Emisores, según se establece a continuación.”

Entonces, el párrafo anterior establece tres conceptos esenciales. El primero es que la regulación se aplica a emisores que operen con entidades afiliadas no relacionadas. Es decir, se trata de tarjetas abiertas. El segundo, es que la carga regulatoria está basada en la relevancia de las obligaciones de pago que asuman los emisores con los comercios afiliados. El efecto práctico de esto es que se identifica como el principal factor de riesgo este elemento. Lo tercero, es que se asigna la responsabilidad de la supervisión a la SBIF. En este punto surge en forma inmediata la pregunta siguiente: ¿por qué tratar de SB a una entidad cuya supervisión está a cargo de la SBIF? La respuesta requiere, entonces, evaluar si el marco regulador y supervisor es el adecuado para este nivel de riesgos.

Una interrogante obvia que surge a continuación es, ¿acaso si la tarjeta es

cerrada, no existen riesgos involucrados? A mayor abundamiento, aunque la tarjeta sea cerrada, si el tamaño del emisor es significativo, si el riesgo de crédito de su cartera es relevante como hemos visto, si existe una transformación de plazos involucrada, si hay un apalancamiento superior a una empresa no financiera típica de este tamaño, si existe un rol relevante del financiamiento bancario involucrado, ¿entonces no hay riesgos? En

23 Este marco regulatorio fue modificado después del caso La Polar. El principal cambio es que desaparece el rol que se asignaba a los auditores externos en la fiscalización, quedando radicada en manos de la SBIF. El caso mostró las fuertes debilidades del proceso de fiscalización llevado a cabo por los auditores externos.


289

el debate presente en la literatura acerca de SB, el hecho de que la tarjeta sea abierta o cerrada no es en absoluto un factor crítico.

También se podría argumentar, que como los emisores de tarjetas no captan

depósitos de público, entonces no hay riesgo sistémico. De nuevo, hemos visto que esta idea quedó completamente superada en la crisis. De hecho, si el concepto estuviera correcto, entonces nadie estaría preocupado por SB, ya que lo normal es que no capten de público.

Significa lo anterior que da lo mismo que la tarjeta sea abierta, es decir, ¿no

agrega riesgos el hecho de que la tarjeta asuma obligaciones con múltiples comercios afiliados? Por supuesto que no da lo mismo. El hecho de que una tarjeta opere con comercios afiliados (no relacionados) significa en la práctica que el emisor se financia a corto plazo (30 días como máximo según la norma señalada) con dichos comercios, con lo cual el riesgo de liquidez se acentúa, lo mismo que los potenciales efectos negativos que los problemas del emisor pueden acarrear para la estabilidad de la cadena de pagos de la economía. Pero en modo alguno lo anterior puede llevar a concluir en un enfoque binario, en el cual si la tarjeta es abierta hay riesgo, y si es cerrada no lo hay.

Dicho lo anterior, la norma establece que el umbral que determina si el emisor

será objeto de fiscalización a cargo de la SBIF es si las obligaciones con comercios afiliados es igual o superior a UF 750 mil. Estas entidades tendrán un requerimiento de capital mínimo de UF 100 mil. Para emisores cuyos pagos sean inferiores a UF 750 mil, se establece un requerimiento de capital de UF 25 mil.

Asimismo, deben constituir una reserva de liquidez por un monto no inferior a

UF 10 mil o el resultante del producto entre el plazo promedio y el monto promedio de pagos (si este último resulta mayor). Esta reserva de liquidez deberá ser invertida en cuentas corrientes o depósitos bancarios o instrumentos del Banco Central o Tesorería.

Respecto de este requerimiento, cabe señalar lo riesgoso que significa que esté

invertido en instrumentos bancarios, toda vez que como lo señala Basilea III, en caso de problemas sistémicos el efecto de correlación entre entidades bancarias se ve fuertemente incrementado, con lo cual se elevan los riesgos de que dicha reserva pierda la calidad requerida para enfrentar situaciones de tensión.

En el caso que el emisor tenga un monto total de pagos superior a UF 1 millón,

el monto de capital mínimo será de UF 200 mil, más la adición de un 15% del monto promedio mensual de pagos.

Respecto de la manera como se establece el requerimiento de capital, cabe preguntarse. Si una entidad A tiene una cartera crediticia cerrada equivalente a tres veces otra entidad B, y ambas tienen el mismo tamaño de operaciones abierta, ¿acaso la entidad A no tiene más riesgo? O una entidad X tiene un riesgo de cartera de 20%, pero únicamente es cerrada; y otra entidad Y tiene una tarjeta abierta por monto similar a X, pero con un riesgo de 1%. ¿Acaso la entidad X no tiene más riesgos que Y? Por otra parte, la Circular 40 de la SBIF norma lo establecido por el Capítulo III.J.1. Allí se establecen los requerimientos de gestión y control, en materia de riesgos de crédito, liquidez, operacionales, y de gobierno corporativo. También se establecen


290

disposiciones respecto de los contratos, tanto entre el emisor y los comercios afiliados, como entre el emisor y el público general. Un punto que llama especialmente la atención es el 11.4 sobre provisiones por riesgo de crédito. Allí se señala “Esta Superintendencia evaluará la dictación de normas contables prudenciales para los Emisores que registren pagos relevantes, especialmente en lo que toca al uso de modelos de estimación de pérdidas que aseguren un nivel de provisiones suficiente para precaver eventuales impactos en el patrimonio que pongan en riesgo la estabilidad de la empresa”. Esto significa que, respecto de un elemento tan crucial como la regulación del riesgo de crédito, aun no existe una norma de provisiones. Es evidente que, si el riesgo de crédito está mal cubierto, incluso las imperfectas normas de capital se pueden volver letra muerta.

En resumen, el marco regulador y supervisor que se aplica a los emisores de tarjetas del comercio está insuficientemente alineado con un enfoque prudencial basado en riesgos, que otorgue plenas facultades al supervisor bancario para aplicar una supervisión y carga regulatoria proporcional al riesgo de las entidades. En este punto no se trata de que todas las emisoras de tarjetas del comercio se les aplique una regulación idéntica a la bancaria. Ello debe depender de un examen minucioso de los riesgos involucrados, del tamaño de la entidad, de su apalancamiento, de sus interconexiones, de su riesgo de crédito, etc. En el caso de emisores de menor tamaño, el marco de regulación y supervisión puede ser mucho más simple.

El punto es que el foco de la regulación actual no está en los riesgos, sino en los

pagos a terceros, con lo cual se pueden dejar descubiertas muchas situaciones de alto riesgo. Asimismo, el marco actual de facultades disponibles para la SBIF es completamente insuficientes en caso de que, si la situación lo amerita, fuera necesario establecer regulaciones acordes a los riesgos involucrados.

Por último, respecto de aquellos emisores relacionados con bancos, deberían

formar parte del ámbito de la supervisión consolidada a cargo de la SBIF. Es evidente que su operación representa un riesgo de contagio para los bancos relacionados y, como tal, deberían caer bajo el paraguas del holding del conglomerado financiero (ver capítulo de Ahumada y Zambrano en este libro). Esto, por definición, las haría perder su carácter de SB.24

5) Factoraje, leasing y compañías de crédito automotriz

Existe un conjunto de empresas dedicadas al factoraje, leasing, compañías de crédito automotriz, no bancarias, que por ende quedan fuera de cualquier tipo de supervisión de solvencia, y que por su naturaleza, pueden ser calificadas como SB.25

En la tabla 4 aparecen los indicadores que conforman el mapa de riesgos de

dichas entidades.

24 Recordar que la definición acotada de SB excluye todas aquellas entidades que estén bajo el paraguas de la supervisión consolidada del supervisor bancario. 25 Se trata de empresas tipo Forum, Progreso, GMAC.


291

Tabla 4

Indicadores de Riesgo de Compañías de Financiamiento (*) Junio 2014

(*) Incluye factoraje, leasing, crédito automotriz. Fuente: Elaboración propia a partir de estados financieros publicados SVS.

Partiendo por el tema de tamaño, se puede apreciar que al menos la entidad 1 y la 4 tienen un tamaño de activo muy significativo, donde la mayor parte son créditos (ver exposición), lo que las hace comparable a varios bancos pequeños de la plaza.

Asimismo, los apalancamientos con que operan estas entidades son importantes, llegando en algunos en torno a siete veces, lo que si bien es inferior a los bancos más apalancados, supera a entidades como cajas y retail. La dependencia de financiamiento bancario en algunos casos es significativa, llegando a 66% de los activos, lo que respecto del pasivo exigible se eleva a 75%.

Los indicadores de riesgo de crédito muestran niveles comparables a las carteras de crédito de consumo de los bancos, moviéndose entre 3,4% a 6,1%.

En general no tienen riesgo de plazos, excepto en el caso de la entidad 4, donde

el descalce comparado con el patrimonio es significativo y superior a este. En cuanto al riesgo de liquidez, existe y es similar a otras entidades como cajas o el retail.

Este mapa muestra riesgos importantes, con lo cual llama la atención que estas entidades estén fuera de todo tipo de supervisión de solvencia.

6) Fondos Mutuos Monetarios No Bancarios

Tal como se vio en la discusión conceptual, este tipo de entidades pueden ser de carácter bancario o no bancario. En este caso, el análisis se ha concentrado en los FMM no bancarios, por estar fuera del alcance de la supervisión de la SBIF.

En este caso, es relevante por qué este tipo de entidades, que administran fondos

de terceros, pueden ocasionar efectos relevantes en caso de insolvencia. Para ello, es útil

Entidad 1 Entidad 2 Entidad 3 Entidad 4 Entidad 5 Entidad 6

Riesgo de plazos 0,464-‐ 0,903-‐ 0,299 1,694 0,201 0,507

Riesgo de liquidez 0,917 0,917 0,898 0,979 0,990 0,927

Exposición 0,793 0,796 0,803 0,840 0,947 0,744

Apalancamiento 3,638 6,867 4,992 7,294 5,618 2,257

Dependencia de FB 0,045 0,257 0,654 0,393 0,406 0,469

Tamaño (MM$) 710.275 109.605 66.572 764.799 63.477 198.649

Provisiones/colocaciones 0,045 0,049 0,034 0,040 0,035 0,061


292

traer a colación la experiencia de EEUU. Tal como lo señala Monreal “Un efecto a considerar, que fue anticipado por la crisis de los fondos mutuales en Estados Unidos, consiste en que si los ahorradores, y en cierta medida los inversionistas menos sofisticados, consideran que sus productos SB son sustitutivos próximos del dinero, los avatares naturales de los mercados financieros pueden hacer que dichos ahorradores coordinen sus acciones en un equilibrio sub-óptimo, es decir, retirando –en este caso, solicitando el rescate anticipado de- sus fondos. Nótese que con independencia de que en este caso nos encontramos ante, por ejemplo, un fondo mutual y no un depósito tradicional bancario, el efecto es prácticamente el mismo, ya que la entidad oferente de SB deberá enajenar apresuradamente sus activos para proceder a honrar las órdenes de rescate de sus inversores tenedores de participaciones, con lo que pérdidas relevantes puede terminar por afectar al patrimonio de la propia institución SB, sin descartar, en casos extremos, incluso la existencia de pérdidas enormes26. Además, los mercados en los que se venden los activos citados pueden resultar severamente dañados como consecuencia del shock de oferta de corto plazo descrito, provocando nuevos reajustes de carteras de inversión, y así sucesivamente, pudiendo llegar a afectar a la liquidez y/o a la estabilidad sistémica.”(Monreal, op.cit).

En la tabla 5 se muestran los indicadores que dan origen a los factores de riesgo

de estas entidades. En este caso, dado que se administran fondos de terceros, tiene menos sentido utilizar indicadores de riesgo de crédito, liquidez, u otros. Por ello nos hemos quedado simplemente con indicadores de tamaño e interconexión, que en este caso se define como instrumentos de deuda emitidos por bancos, en poder de los FMM.

Tabla 5

Indicadores de Riesgo de Fondos Mutuos Monetarios no Bancarios Junio 2014

Fuente: Elaboración propia a partir de estados financieros publicados SVS.

El indicador de tamaño muestra que varios de ellos son de tamaño significativo, comparable con los activos de muchos bancos (entidades 1, 2, 3 y 6). Asimismo, el indicador de interconexión muestra que estas entidades tienen en su poder gran cantidad de papeles emitidos por bancos. Esto significa que, en caso de una corrida contra estos fondos, la necesidad de rescatar activos podría conducir a importantes problemas de liquidez para algunos bancos.

7) Otros

Existen otras entidades que, eventualmente, pueden caer bajo el concepto de SB, tales como las corredoras no bancarias27. El pequeño tamaño que en la mayor parte de 26 Asimilables a una quiebra, aunque al hablar de un fondo el concepto quiebra resulta poco apropiado. 27 Las bancarias caen bajo el paraguas de la supervisión consolidada de la SBIF. Eventualmente, si las facultades de la SBIF respecto de estas entidades fuera insuficiente, podrían estar en el límite de lo que podría considerarse SB.

Entidad 1 Entidad 2 Entidad 3 Entidad 4 Entidad 5 Entidad 6 Entidad 7Interconexión 0,458 0,675 0,799 0,715 0,717 0,698 0,598

Tamaño (MM$) 442.333 633.997 323.936 130.550 101.151 881.077 113.912


293

los casos tienen, y los bajos niveles de dependencia del financiamiento bancario, hacen que por el momento no se justifique una supervisión de solvencia distinta de la que tienen a cargo de la SVS en la actualidad.

Lo lógico sería que en fueran objeto al menos de requerimientos de información

para, posteriormente, quedar bajo la supervisión de la SBIF si es que los factores de riesgo combinados se vieran acentuados, con una regulación proporcional a los riesgos.

Por su parte, las compañías de seguros de vida que otorgan créditos también

podrían en alguna forma ser calificadas como SB. Estas entidades están bajo la supervisión de la Superintendencia de Valores y Seguros, la que aplica un enfoque de supervisión basada en riesgos. En este caso, lo relevante es garantizar un trato homogéneo de los riesgos, especialmente de la normativa de provisiones y capital. Es decir, para una misma actividad, se debe garantizar un campo de juego nivelado.

IV. Conclusiones

Después de la crisis financiera de 2009, el concepto de SB adquirió particular relevancia. Aunque el concepto tiene distintas versiones en cuanto a su alcance, en la literatura el concepto se ha acotado a la noción de intermediación crediticia fuera del alcance de la supervisión bancaria y de la red de seguridad. El punto de preocupación es que hay entidades que realizan un negocio de tipo para-bancario, que asumen los concomitantes riesgos, pero quedan bajo una supervisión inadecuada respecto de los riesgos involucrados.

En la misma línea, la idea de que son únicamente los bancos las entidades que tienen potencial riesgo sistémico debido a que captan de público ha quedado completamente superada, tanto por la evidencia como por la teoría.

No se trata que cualquier entidad calificada como SB quede sujeta a la supervisión bancaria tradicional. El enfoque más bien apunta a optimizar el balance entre, por un lado, los beneficios que acarrea la presencia de actividades de intermediación crediticia no bancaria, con los costos potenciales asociados.

Existe un universo de actividades/entidades, que asumen diversos riesgos, por lo

cual no cabe aplicar un enfoque único para todas ellas. El punto es que, en presencia de riesgos similares a los bancarios, se deben aplicar regulaciones similares. Y que la regulación debe tener una proporcionalidad con los riesgos. En este sentido, la regulación/supervisión debe ser vista como un continuo, donde dependiendo de los riesgos se modifica la carga regulatoria. Si los riesgos son más acotados, un enfoque más simple es correcto.

Aterrizando los conceptos anteriores al caso chileno, los subsectores actualmente

más relevantes bajo la óptica de SB son las cajas, las cooperativas, las tarjetas del comercio y los FMM no bancarios. El punto es que lo más relevante no son necesariamente los subsectores, sino el detectar entidades/actividades que, dentro de cada subsector, ameritan una mayor supervisión y carga regulatoria.


294

En el caso de las cajas, existen algunas que por su tamaño, actividad e interconexiones ameritan que queden bajo el alero de la supervisión bancaria. Esto implica dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio en base a riesgos. Alternativamente, podría ser el Comité de Estabilidad Financiera el que determinara dicha ampliación.

Respecto de las cajas pequeñas, pueden quedar bajo el alero de la Suseso,

siempre y cuando el enfoque de supervisión y regulación que aplique esta entidad tenga una clara orientación basada en riesgos, que garantice que riesgos similares tendrán el mismo trato. Desde ese punto de vista, homogeneizar normas con la SBIF parece una tarea ineludible.

En cuanto a las cooperativas, debe distinguirse aquellas que caen bajo el

paraguas de la SBIF versus aquellas que quedan bajo el paraguas del Decoop. Respecto de las primeras, las facultades de la SBIF deben ampliarse a todo aquello que dice relación con el gobierno corporativo de las mismas. Asimismo, es necesario modificar los factores que gatillan el cambio desde el Decoop hacia la SBIF, considerando no sólo el patrimonio ni también otros factores de riesgo.

Respecto de las cooperativas pequeñas, al igual que en el caso de las cajas

pequeñas, pueden tener un supervisor menos especializado que la SBIF. En ese sentido, pueden quedar bajo el alero del Decoop, siempre y cuando el enfoque de supervisión y regulación que aplique esta entidad tenga una clara orientación basada en riesgos, que garantice que riesgos similares tendrán el mismo trato. Desde ese punto de vista, homogeneizar normas con la SBIF parece una tarea ineludible.

Un punto que amerita atención es que el criterio para que una cooperativa pase

al alero de la SBIF es el tamaño del patrimonio, cuando llegue al mínimo equivalente al de un banco. El inconveniente es que una cooperativa puede representar un nivel de riesgo elevado bastante antes de que llegue a un patrimonio de UF 400 mil. Es cierto que para el caso de las cooperativas con patrimonio inferior a UF 400 mil la ley limita su giro (y riesgo), ya que no les permite emitir tarjetas de crédito, abrir cuentas de ahorro para la vivienda ni emitir bonos y efectuar operaciones con pactos. Sin embargo, de todas formas, una cooperativa con un patrimonio de UF 100 mil podría enfrentar un riesgo relevante si es que su riesgo de cartera y/o su nivel de apalancamiento se muestran elevados. Considerando lo anterior, la SBIF debería tener facultades para regular y supervisar cooperativas desde un umbral inferior (por ejemplo UF 100 mil), cuando esta entidad considere que existen elementos de riesgo que hacen aconsejable un cambio en el supervisor.

Por último, en el caso de las tarjetas del comercio, el marco regulatorio es

insuficiente para garantizar una regulación acorde con los riesgos involucrados. En efecto, dejar fuera del alcance de la regulación las tarjetas cerradas no tiene ninguna justificación bajo una óptica de riesgos. Asimismo, el abanico de facultades que cuenta la SBIF para dar un marco de regulación prudencial es insuficiente, ya que se deriva de las normas de Banco Central, que a su vez tienen como motivación proteger la estabilidad de la cadena de pagos de la economía.

Considerando todos los elementos anteriores, es necesario modificar la ley de

bancos, con miras a dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio de


295

cualquier otra actividad de intermediación crediticia que a juicio del supervisor represente riesgos de inestabilidad sistémica.

Esta ampliación de perímetro regulatorio permitiría, en una primera etapa,

acceder a la información adecuada en forma sistemática a la SBIF, de manera de poder hacer un seguimiento permanente acerca de los riesgos de las distintas entidades y, determinar cuándo se justifica una supervisión más profunda caso a caso.

Asimismo, siguiendo a Monreal, se puede “modificar la normativa técnica para

que todas las actividades crediticias tengan un tratamiento regulatorio crecientemente homogéneo, con las excepciones lógicas (crédito inter-empresarial, etc.), incluyendo no solamente normas de consumo de capital, sino normas generales para limitar el apalancamiento excesivo de los oferentes de crédito28, sea cual sea su naturaleza jurídica” (pág. 25, op.cit).

28 En la actualidad, la heterogeneidad existente debe considerarse poco compatible con la estabilidad financiera a largo plazo.


296

V. Referencias

Adrian T, Shin HS. (2009): “The Shadow Banking System: Implications for Financial Regulation.” Banque de France Financial Stability Review 13:1–10. De Larosiere, Jacques (2009): “The High Level Group of Financial Supervision in European Union”. Financial Services Authority (2009): “The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis”. U.K. Financial Stability Board (2011): “Strengthening Oversight and Regulation”. ----------------------------------------: “Global Shadow Banking Monitoring Report”. International Monetary Fund (2014): “Global Financial Stability Report”. Capítulo 2. IMF. October. Monreal, José Antonio (2014): “Shadow Banking (Banca en la sombra): Presente y futuro”. Mimeo para la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile. 2014. Pozsar, Zoltan (2008): “The Rise and Fall of the Shadow Banking System”. Pozsar Z, Adrian T, Ashcraft AB, Boesky H. (2010): “Shadow Banking”. Federal Reserve Bank of New York Staff Report 458. Superintendencia de Seguridad Social (2010): “Informe Situación Comercial y Financiera Sistemas de Cajas de Asignación Familiar”. Tucker P. (2010): “Shadow banking, financing markets and financial stability.” Remarks by Mr Paul Tucker, Deputy Governor for Financial Stability at the Bank of England, at a Bernie Gerald Cantor (BGC) Partners Seminar, London, 21 January 2010.

297

Capítulo 10

Hacia el fortalecimiento de la resolución bancaria en Chile Diagnóstico y Recomendaciones

Javier Bolzico

Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile. Javier Bolzico

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Abreviaturas

Siglas Definición

AT Administración temporal

BCBS Basel Committee on Banking Supervision

BCC Banco Central de Chile

BCE Banco Central Europeo CSF Capitalización por el sistema financiero

CP Capitalización preventiva

FDIC Federal Deposit Insurance Corporation FSB Financial Stability Board

IADI Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos

LF Liquidación forzosa

MPE Multiple Point of Entry PBI Producto Bruto Interno

PCA Proposiciones de convenio a los acreedores

RB Resolución bancaria RSF Red de seguridad financiera

SBIF Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile

SIFI Instituciones financieras de importancia sistémica SPE Single Point of Entry

SRA Autoridad de Resolución Única

UF Unidad de fomento

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Capítulo 10. Hacia el fortalecimiento de la resolución bancaria en Chile. Diagnóstico y Recomendaciones

I. Introducción

La resolución bancaria (RB) es uno de los temas que mayor atención ha recibido en los últimos años por parte de los reguladores, centros de estudios de temas financieros, organismos internacionales y especialistas en la materia. Esto viene a compensar, en parte, la poca atención relativa recibida previamente.

En el caso de Chile, la legislación en relación a RB no se ha modificado sustancialmente en los últimos 25 años, lo que genera importantes oportunidades de mejora.

En el presente capítulo se analiza el marco de RB de Chile a la luz de los estándares internacionales y los últimos desarrollos en la materia. A partir de este análisis se realizan recomendaciones a fin de incorporar mejoras a la legislación vigente, con el objetivo de posicionar a Chile a la vanguardia en materia de RB.

El capítulo está organizado de la siguiente manera: en la sección II se presentan aspectos conceptuales de RB, en la sección III se describe el marco de RB chileno, en la sección IV se analizan las fortalezas y aspectos a mejorar, y en la sección V se proponen lineamientos para fortalecer el marco de RB chileno. Finalmente, en la sección VI se presentan las conclusiones del capítulo y en la sección VII se incluyen las referencias bibliográficas.

II. Aspectos conceptuales de resolución bancaria

1) Un régimen de liquidación especial De tanto en tanto algún banco1 se torna inviable y debe ser cerrado o

reestructurado. Para esa situación, de carácter excepcional en el funcionamiento del sistema financiero, los países desarrollan y aplican lo que se conoce como marco de RB.

La RB se puede definir como el conjunto de procedimientos y acciones llevados adelante por las autoridades para resolver la situación de un banco inviable. En otras palabras, RB es todo lo que las autoridades hacen frente a la caída de un banco.

El marco de RB es un régimen de liquidación y cierre de empresas, pero específicamente diseñado para bancos. La justificación de que los bancos cuenten con su propio régimen de liquidación y cierre, diferente al del resto de las empresas, se basa

1 A lo largo de este capítulo se utilizará la denominación genérica “bancos” para referirse a las entidades con licencia otorgada por el Estado para dedicarse a la intermediación financiera; este grupo puede incluir a intermediarios que no necesariamente reciben el nombre de banco, tales como entidades financieras, entidades de ahorro y crédito, etc.


300

en que si se cerrara un banco con los procedimientos de bancarrota usuales se generarían efectos negativos sobre el resto de la economía, produciendo lo que los economistas denominan “externalidades negativas”. Para minimizar esos efectos negativos se desarrollan los marcos de RB.

Entonces, cabe preguntarse, ¿por qué el cierre de un banco por los procedimientos usuales de bancarrota generaría externalidades negativas que no genera el resto de las empresas de la economía? La respuesta se encuentra en la peculiaridad de la operatoria bancaria, que hace que el balance de un banco (tanto el pasivo como el activo) sea muy diferente al del resto de las empresas.

El pasivo bancario

El pasivo de los bancos está compuesto en gran medida por miles de pequeños y medianos depósitos, muchos de cuyos titulares son personas físicas, mientras que en las empresas los pasivos son principalmente préstamos recibidos de uno o varios bancos y préstamos comerciales de un número relativamente pequeño de proveedores. Otra diferencia importante es que diariamente una parte importante de los pasivos bancarios -depósitos a la vista y a plazo- vence y se renueva; sus titulares pueden exigir en cualquier momento que se les cancelen los pasivos a la vista y los depósitos a plazo vencidos. Cuando un gran número de depositantes opta por retirar sus depósitos en lugar de renovarlos se produce lo que se denomina “corrida de depósitos”. Los bancos son vulnerables a estas corridas. El activo bancario El activo de los bancos está constituido principalmente por deudas de empresas y personas; mientras que en el resto de las empresas una parte importante del mismo corresponde a mercaderías, muebles e inmuebles. Es decir, que el activo de los bancos depende críticamente de la capacidad y voluntad de pago de los deudores. La voluntad de pago, a su vez, depende de que el banco siga prestando sus servicios (por ejemplo, el deudor de saldos de tarjeta de crédito los cancela con la expectativa de volver a utilizar la tarjeta el mes siguiente) y lleve adelante una eficiente gestión de su cartera crediticia. La experiencia muestra que, cuando un banco deja de funcionar y entra en un proceso de liquidación ordinario, gran parte de sus activos pierde su valor en poco tiempo, salvo que se haga algo al respecto. Esto se suele ilustrar con la denominada “teoría del helado” (ver Cuadro 1). El sistema de pagos Otra característica distintiva de los bancos, además de las arriba mencionadas, es que son actores importantes en el sistema de pagos. Los pagos y transferencias de la mayoría de las economías del mundo son gestionados en su mayor parte a través del sistema bancario. Por ello, el cierre de uno o más bancos puede afectar el sistema de pagos de un país e impactar negativamente sobre la economía.


301

Los elementos arriba mencionados son las principales razones por las cuales los bancos tienen un régimen de liquidación especial. Estos elementos también son la razón de la existencia de la denominada red de seguridad financiera (RSF), de la cual el marco de RB es uno de sus componentes.

Cuadro 1. Teoría del helado La “teoría del helado” es una analogía que expresa el proceso de deterioro de los activos bancarios en un proceso de RB y la necesidad de proceder con premura. En esta analogía los bancos son equivalentes a un freezer (o congelador) y los activos bancarios son equivalentes a un helado.

La teoría del helado podría expresarse de la siguiente forma: Si un freezer deja de funcionar (un banco se torna inviable) es necesario extraer el helado (excluir el activo del banco) y ponerlo en un freezer que funcione (transferirlo a un banco solvente). De no hacerse esto, el helado se derretirá (el activo bancario perderá su valor). La pregunta que cabe hacerse es por qué los activos de un banco pierden su valor (se derriten) cuando el banco se cierra, hecho que generalmente no ocurre en otras industrias. Por ejemplo, si una panadería entra en quiebra, la mayoría de sus activos no pierden valor y pueden ser vendidos. La respuesta al interrogante del punto anterior está en la naturaleza de los activos bancarios, que son principalmente préstamos (compromisos de pagos). Son varios los motivos por los cuales se produce un deterioro de la cartera de préstamos cuando un banco es intervenido o cerrado, entre otros: se pierde el incentivo a pagar el préstamo por parte del deudor para seguir teniendo acceso a él (por ejemplo, tarjeta de crédito); al cerrarse el banco, por lo general, cesan (o se relajan) las acciones de gestión de cobranzas que lleva adelante el banco, las sucursales donde se solían hacer los pagos ya no están abiertas, etc. Similar situación se da con otros activos como, por ejemplo, el valor de franquicia de las tarjetas de crédito emitidas por el banco. Estos y otros factores hacen que cuando un banco cierra, si no se transfieren los activos a otros bancos y se inicia un proceso de liquidación, los activos pierden la mayor parte de su valor, tal como surge de la evidencia práctica en la región.

2) La resolución bancaria en el contexto de la red de seguridad financiera Se denomina RSF al conjunto de instituciones y procedimientos implementados

por el Estado con el fin de procurar la estabilidad financiera y mitigar el impacto de la caída de un banco sobre los depositantes, el sistema financiero y la economía.

En general, se considera que la RSF está formada por cuatro componentes principales: (1) los esquemas de regulación y supervisión, (2) las facilidades de prestamista de última instancia, (3) los mecanismos de RB, y (4) el seguro o garantía de depósitos.

Los distintos componentes pueden considerarse como sucesivas “líneas de defensa” frente a los riesgos de la actividad financiera, tal como se expone en la Figura 1.


302

Figura 1. Líneas de defensa de la RSF

Fuente: Bolzico, J. (2006). “Exposición Pilares para una Resolución Bancaria Eficiente - Concertación Ecuador”. 6 Septiembre 2006.

Como se puede observar, el mecanismo de RB es uno de los cuatro componentes de la RSF: la tercera línea de defensa, a partir de cuya caída comienzan a acumularse costos importantes para la sociedad, y de allí su relevancia.

La forma en que se diseñe una RSF impacta decisivamente en dos aspectos fundamentales: la capacidad de prevenir o limitar los efectos de una crisis, y la generación del denominado “riesgo moral”.2 Un diseño adecuado de una RSF debe procurar maximizar el primer aspecto, dado un determinado nivel de riesgo moral aceptado o -inversamente- debe minimizar el riesgo moral sujeto a alcanzar determinado nivel de protección (ver Figura 2).

2 Riesgo moral es el concepto que describe aquellas situaciones en las cuales los individuos no asumen la totalidad de los costos o consecuencias negativas de sus actos. En general, la existencia de algún tipo de seguro trae aparejado riesgo moral.


303

Figura 2. RSF. Relación entre protección y riesgo moral

Fuente: Bolzico, J. (2012). “Metodología LINDA de evaluación de la Red de Seguridad Financiera”. Nota técnica. Abril 2012.

La capacidad de prevenir o limitar los efectos de una crisis de una RSF depende de varios factores, entre los cuales se pueden señalar: fortaleza de las instituciones involucradas, calidad en el diseño de los procesos, recursos disponibles y capacidad del personal a cargo de su implementación.

La generación de riesgo moral puede -y debe- limitarse a través del diseño de cada uno de los componentes de la RSF y de los requisitos de acceso a la misma. Así, por ejemplo, no debería ser posible el “salvataje” de accionistas e inversores, la cobertura a los depositantes nunca debería ser total, etc.

3) Pilares de la resolución bancaria

Se han identificado cinco pilares básicos para la constitución de un marco de RB eficiente.3 Tal como se observa en la Figura 3 estos son:

1. Legislación apropiada. 2. Garantía o seguro de depósitos solvente y con capacidad de aportar en procesos

de RB. 3. Reglamentación y procedimientos operativos formalizados. 4. Capacidad de implementación práctica. 5. Estándares mínimos de supervisión.

3 Bolzico et al (2007).


304

Figura 3. Pilares de RB


Estos pilares pueden considerarse las bases o elementos constitutivos que debe tener un marco de RB. Los pilares mencionados son útiles tanto para crear un marco de RB desde cero como para analizar uno existente.

A continuación se describen los pilares de la RB.

Legislación apropiada Contar con una legislación apropiada es crucial para poder llevar adelante

exitosamente los procesos de RB y evitar tener que introducir cambios legislativos en medio del proceso de cierre de un banco. La falta de legislación adecuada atenta contra la implementación de procesos de RB eficientes y genera incertidumbre sobre la resolución de futuras quiebras, repercutiendo negativamente sobre la estabilidad del sistema financiero y fomentando el riesgo moral.

El diseño del marco legal debería contemplar, entre otras, las siguientes

cuestiones:

• Asignación clara y coherente de roles y responsabilidades. El marco legal debe ser muy preciso en relación a los roles y responsabilidades de los organismos y funcionarios participantes durante todo el proceso de RB. Se deben evitar duplicaciones o falta de asignación de roles.

• Capacidad legal del supervisor. Las autoridades bancarias a cargo de la RB deben contar con las facultades legales necesarias para llevar adelante el proceso. Entre otras capacidades deben contar con facultades para revocar licencias bancarias, desplazar personal gerencial, y prever distintas alternativas de resolución, entre ellas, la posibilidad de aplicar el esquema conocido como “banco bueno-banco malo” (ver sección 4)).

Legislaciónapropiada

Claridad jurídica para

aplicar BB-‐BM;protección de los supervisores y del

proceso

1 2 3 4 5

(Solvente y con capacidad de

aportar en la RB)

Seguro de depósitos

Regulaciones,manuales,

procedimientos, etc.

Reglamentación y procedimientos

formales

Capacidades, capacitación, simulaciones, organización,

logística

Capacidad de implementación

Supervisiónadecuada

Regulación y supervisión

Resolución bancaria


305

• Protección legal a las autoridades y al proceso de resolución. Los funcionarios públicos involucrados en la implementación de la RB deben contar con una protección legal efectiva frente a los procesos judiciales originados en razón del desempeño de sus tareas. La falta de protección legal limita la posibilidad de que los funcionarios lleven adelante eficazmente los procesos de RB o, si lo hacen, se exponen a largas demandas legales. La protección legal es efectiva si, para demandar a los funcionarios involucrados, se requiere que previamente una corte haya revertido o declarado ineficaces las medidas tomadas por ellos.

• Prioridad de cobro claramente definida. El marco legal debe establecer la prioridad de cobro de los distintos tipos de acreedores de un banco en liquidación, a fin de aumentar las probabilidades de cobro de los depositantes, en especial los de menores montos. La aplicación del esquema de “banco bueno-banco malo” requiere distintos niveles de prioridad de cobro entre los pasivos.

• Seguridad jurídica. La legislación debería establecer que ningún tribunal podrá interrumpir o revertir la implementación de la RB en cualquiera de sus etapas. Si en la aplicación de la RB se generara algún perjuicio, la solución debe ser la compensación posterior por dicho perjuicio, sin afectar el proceso de resolución.

• Plazos máximos razonables para la aplicación de mecanismos de resolución. El marco de RB debe prever plazos máximos razonablemente cortos para la aplicación de los procedimientos de RB. No debe transcurrir mucho tiempo entre el momento en que los depositantes dejan de acceder a sus depósitos por el inicio del proceso de resolución, y aquel en que pueden disponer nuevamente de ellos, o bien proceder al cobro del respectivo seguro. Al lapso entre uno y otro momento se lo denomina “tiempo de indisponibilidad de los depósitos”. El escenario ideal es aquel en el cual el período de indisponibilidad de depósitos no excede un fin de semana; ello ocurre en países que cuentan con un marco de RB adecuadamente desarrollado e implementado. Dependiendo de las circunstancias, podrían presentarse casos en los que el período de indisponibilidad se extendiera a días o incluso semanas, pero siempre se deberá procurar reducirlo al mínimo posible.

Garantía o seguro de depósitos solvente y con capacidad de aportar en los procesos de resolución bancaria

Modernamente, un seguro o garantía de depósitos cumple dos objetivos

principales: por un lado, ofrece un nivel de protección mínima a los depositantes del sistema financiero y, por otro, es una herramienta importante para apoyar los procesos de RB. En relación a este último aspecto, las instituciones a cargo del manejo del seguro o garantía de depósitos deben estar legalmente habilitadas para aportar recursos que posibiliten una solución a un banco inviable, en la medida en que ello le resulte menos costoso que el pago de los depósitos cubiertos en un escenario de liquidación. Esto se conoce como la “regla del menor costo”. El rol del marco de seguro o garantía de depósitos facilitando con recursos los procesos de RB (generalmente bajo el esquema de “banco bueno-banco malo”) es cada vez más frecuente y relevante.

La regla del menor costo establece que el asegurador podrá aportar en un

proceso de RB, siempre que el costo sea menor o igual al calculado para el escenario de cierre y liquidación del banco. Para ello, se deben estimar los recursos que se prevé se


306

recuperarían en el caso de una liquidación, en base a una metodología predefinida4 y considerando el grado de prelación de cobro del asegurador. La diferencia entre lo que el asegurador pagó y lo que recupera en la liquidación es la pérdida o “costo”, y es lo que se considera como límite para la provisión de fondos en el proceso de RB.

Para cumplir los objetivos arriba mencionados, las instituciones a cargo del

manejo del seguro o garantía de depósitos deben ser solventes y con capacidad económica acorde a los compromisos asumidos.

Reglamentación y procedimientos operativos formalizados Las autoridades deben seguir reglas y procedimientos establecidos claramente y

con antelación, permitiendo una mayor velocidad y transparencia en el proceso de RB y otorgando seguridad jurídica a los procesos de resolución. Los procedimientos formales deben lograr un equilibrio entre las normas y la discreción durante el proceso de resolución, permitiendo la existencia de reglas pero brindando la flexibilidad suficiente para abordar casos especiales. Los procedimientos formales deberían incluir, al menos:

• Reglamentos que completen y complementen el marco legal pertinente,

proporcionando a la RB un marco normativo más detallado. • Manual de RB que funcione como guía operativa en los procesos de RB y que

abarque (con mayor detalle que la ley y los reglamentos): disparadores para determinar el comienzo de los procesos de RB, procedimientos para seleccionar el método de resolución más apropiado, procedimientos a aplicar durante el proceso de resolución, tratamiento de los depósitos, participación del seguro de depósitos, responsabilidades y funciones de las áreas participantes, e interacción entre distintas instituciones.

• Contratos estandarizados que permitan ahorrar tiempo durante la RB, así como conocer las condiciones de las partes involucradas y resolver sus desacuerdos antes de que el proceso de RB tenga lugar.

Capacidad de implementación práctica Los procesos de RB requieren habilidades diferentes de las requeridas para la

supervisión bancaria, por lo que las autoridades deben contar con personal calificado, con el entrenamiento apropiado y experiencia en RB. La capacidad de implementación eficiente puede fortalecerse mediante la creación de una unidad especializada en RB, encargada de coordinar y conducir la aplicación de los procedimientos de resolución, de la actualización permanente de los procedimientos formales, de identificar maneras de mejorar la legislación y las normas pertinentes, y de mantener la capacitación al día. Esta última debería incluir el estudio de las mejores prácticas de RB, respecto al análisis del marco legal y normativo y de los procedimientos de RB. Esto debería complementarse, asimismo, con entrenamiento práctico, consistente en el estudio de casos y en simulaciones de cierres de instituciones.

4 Estas metodologías generalmente toman en cuenta experiencias de liquidaciones bancarias previas en el país.


307

Estándares mínimos de supervisión Los supervisores bancarios deben procurar minimizar el impacto de los bancos

débiles y, en su caso, lidiar con ellos.5 Una supervisión bancaria adecuada fomenta la estabilidad del sistema financiero, reduce el riesgo moral y promueve la prudencia bancaria, reduciendo el número de bancos inviables que deben ingresar en el proceso de resolución. Además, en el caso que un banco deba ser resuelto, una supervisión bancaria adecuada posibilita un proceso eficiente de resolución, asegurando la existencia de información confiable sobre los bancos y promoviendo la intervención oportuna. La información oportuna y confiable facilita tanto una intervención temprana -al permitir que los supervisores detecten las debilidades en una primera etapa- como una RB eficiente una vez que un banco quiebra -al asegurar que el supervisor tenga acceso a la información necesaria sobre el banco insolvente y sobre potenciales compradores-.

De acuerdo al documento “Supervisory guidelines for identifying and dealing

with weak banks”6, para prevenir y tratar bancos débiles los supervisores deben tener la facultad de establecer y/o requerir:

• Reglas exhaustivas para la concesión de licencias a los bancos, para permitir

nuevas actividades significativas, adquisiciones o inversiones y cambios en la propiedad en los bancos.

• Normas prudenciales o guías para los bancos, como normas y límites en el capital, liquidez, préstamos vinculados y concentraciones de préstamos.

• Requisitos para un efectivo gobierno corporativo, incluyendo políticas de compensación salarial, controles internos y sistemas de gestión de riesgos en base a la estrategia, complejidad y escala del negocio de cada banco.

• Una evaluación del perfil de riesgo de los bancos y grupos bancarios proporcional a su importancia sistémica.

• Informes de supervisión (tanto a nivel individual como en base consolidada). • Un marco de supervisión y de cultura que fomente la intervención temprana. • Normas contables para la preparación de estados financieros aceptados a nivel

internacional y normas relevantes para los bancos. • El alcance y las normas que deben observarse en la auditoría de los bancos. • Un marco legal y judicial, incluyendo un régimen de insolvencia adecuado, para

proporcionar a cada autoridad responsable las facultades legales necesarias para una resolución eficaz de los bancos, una liquidación diligente de activos y un tratamiento justo y equitativo de los acreedores, junto con herramientas que permitan a las autoridades asegurar la continuidad de las funciones fundamentales.

• Un marco de cooperación e intercambio de información entre los organismos oficiales nacionales y extranjeros responsables de la seguridad y solidez del sistema financiero.

4) Alternativas de resolución bancaria frente a un banco en crisis

5 Basel Committee on Banking Supervision -BCBS- (2014). Este documento es un “reporte en consulta” que está siendo sometido a comentarios del público en general. 6 BCBS (2014).


308

Existen diversas formas de resolver un banco cuando se torna inviable. No

obstante, es posible tipificarlas en seis categorías, en las cuales debería poder enmarcarse cualquier proceso de RB. En esta sección se hará una breve descripción de las mismas, sin considerar las virtudes y defectos de cada una.

i. Cierre de banco y pago de la garantía/seguro. Al banco inviable se le revoca la autorización para funcionar, se pagan los depósitos hasta el monto asegurado o garantizado, y el banco es liquidado.

ii. Asistencia a banco abierto. Al banco inviable se le otorga una asistencia financiera (capital, liquidez o ambos) a fin de que pueda mantenerse operativo, a pesar de su inviabilidad.

iii. Intervención del Estado (administración estatal temporal o estatización). El Estado toma control de la gestión del banco y es responsable de su operatoria. Puede incluir o no la estatización del banco.

iv. Fusión inducida por las autoridades. Las autoridades promueven o inducen a un banco solvente a absorber o fusionarse con el banco inviable. Pueden preverse garantías o compensaciones económicas para el banco absorbente.

v. Banco puente. Los activos y pasivos del banco inviable son traspasados a un vehículo especialmente creado (otra sociedad, fideicomiso, etc.); se mantienen las operaciones del banco hasta tanto se encuentre un comprador para el banco puente. El banco puente es administrado por las autoridades de RB o alguna institución estatal.

vi. Esquema “banco bueno-banco malo”. Se toma una parte de los pasivos del banco (pasivos laborales, depósitos asegurados y -generalmente- resto de los depósitos) y se los transfiere a un banco solvente. En contraprestación, el banco que se hace cargo de los depósitos recibe activos por un monto equivalente a los depósitos asumidos. A fin de que los activos sean suficientes para igualar los pasivos, generalmente el organismo responsable del seguro o garantía de depósitos hace un aporte de recursos (que según las buenas prácticas debe ser menos costoso que lo que hubiese costado pagar el seguro o garantía). Los activos y pasivos excluidos de un banco más los aportes del seguro o garantía de depósitos, que han de ser transferidos a otro banco, usualmente se denominan “unidad de negocios” o “banco bueno”. Los activos y pasivos remanentes constituyen la “unidad residual” o “banco malo” que se somete a un proceso de liquidación. Para facilitar el proceso de transferencia de activos y pasivos y reducir el riesgo del banco adquiriente, se suele realizar esta transferencia a través de un vehículo o instrumento financiero (por ejemplo, fideicomiso). Este esquema se encuadra en lo que se denomina también como “compra y subrogación” (o P&A por sus siglas en inglés).

5) Casos no sistémicos vs. casos sistémicos

Al momento de aplicarse un proceso de RB se pueden dar dos escenarios posibles: que se esté frente a un caso sistémico o a un caso no sistémico. En general, se define caso sistémico a aquella situación donde el cierre de un banco mediante los procesos ordinarios generaría impactos negativos significativos sobre el resto del


309

sistema financiero y económico. Es decir, que el cierre de dicho banco afectaría al sistema en el que se desenvuelve. Análogamente, si el cierre de un banco no tiene efectos negativos importantes sobre el sistema, se lo considera no sistémico.

La distinción entre ambas categorías resulta de utilidad para establecer qué curso de acción aplicar en términos de RB. En los casos sistémicos “no se puede dejar caer” a el o los bancos. Para ello, se pueden aplicar distintas opciones pero, por lo general, implica comprometer fondos públicos e involucrar al Estado en la gestión de los bancos.

Hasta principios de los años 2000, para decidir si un proceso de RB tenía ribetes de sistémico o no, se consideraba principalmente el tamaño de el o los bancos en problemas. Si era un banco grande que representaba una parte sustancial del sistema, entonces se consideraba que se estaba frente a una situación sistémica. Es decir, que el carácter de sistémico o no lo definía el tamaño del propio banco en problemas.

La experiencia ha demostrado que tomar en cuenta sólo el tamaño del banco en problemas no siempre es adecuado. Por ejemplo, el banco Baninter (2003) en República Dominicana tuvo un gran efecto sistémico, pero no tanto por su tamaño sino por sus operaciones fraudulentas y las falencias del proceso de resolución aplicado. Un contra ejemplo lo constituye el Banco Bancafé (2006) en Guatemala que, siendo un banco de tamaño sistémico, por el buen proceso de resolución aplicado, se pudo resolver sin utilizar fondos públicos, sin afectar al sistema y honrando el 100% de los depósitos. Luego, la crisis financiera internacional aportó otros elementos: en el caso del banco de inversión Bear Stearns, no era el tamaño lo que lo hacía sistémico sino su interacción y operaciones cruzadas con el resto de las instituciones. También quedó en claro que, cuando existe fragilidad en el sistema financiero de un país, una región o a escala mundial, cualquier banco resulta ser sistémico en esas circunstancias.

A la luz de las experiencias recientes y de los desarrollos conceptuales,7 conviene tener en cuenta una serie de variables además del tamaño del banco. A continuación, se listan las principales variables a considerar al momento de determinar si una situación es o no sistémica:

• En relación al banco o bancos en problemas:

-‐ Tamaño. -‐ Interconexión. -‐ Complejidad. -‐ Cobertura geográfica. -‐ Grado de deterioro.

• En relación a otros factores que afectan al sistema financiero: -‐ Grado de estabilidad y fortaleza del sistema financiero local, regional e

internacional. -‐ Grado de fortaleza de la economía del país. -‐ Calidad de los componentes de la RSF, en especial los procesos de

resolución.

En relación a las alternativas de resolución listadas en la sección 4), las opciones 1 (cierre de banco y pago de la garantía/seguro) y 6 (“banco bueno-banco malo”) son

7 BCBS (2013).


310

esquemas de resolución para casos no sistémicos, aunque la opción 6 bajo ciertas circunstancias resulta de utilidad también para casos sistémicos. En el otro extremo, las opciones 2 (asistencia a banco abierto) y 3 (intervención del Estado) son esquemas de resolución para casos sistémicos. Las opciones 4 (fusión inducida) y 5 (banco puente) son casos intermedios que, si bien deberían utilizarse solamente en casos sistémicos, a veces se justifican en casos no sistémicos. Esto se presenta en forma esquemática en la Figura 4. Figura 4. Alternativas de resolución para casos sistémicos y no sistémicos


6) Buenas prácticas de resolución bancaria

Al momento de diseñar y aplicar un marco adecuado de RB, hay una serie de principios o estándares que conviene observar. En la medida en que se cumplan dichos principios se considera que la RB es adecuada.8 Estos principios son:

• Minimización de costos. Resolver un banco siempre tiene costos. Sin embargo,

como principio general, se deberá buscar la alternativa menos costosa. El costo económico de enviar un banco a liquidación debería ser el “techo”. Cualquier proceso de resolución debería tener un costo menor, o a lo sumo igual, al de la liquidación.

• Minimización de riesgo de contagio. El marco de resolución elegido debe procurar evitar que el cierre de un banco genere efectos negativos sobre el resto de los bancos del sistema financiero.

• Protección a pequeños depositantes. Un proceso de resolución debe asegurar un cierto nivel de cobertura por lo menos a los pequeños depositantes, procurando la mayor cobertura posible de los depósitos, partiendo del monto cubierto por la garantía como “piso”.

8 Bolzico et al (2007).


311

• No salvataje a grandes inversores. No deben utilizarse recursos públicos, o destinados a la protección de depósitos, para evitar pérdidas a los grandes inversores de los bancos. Los marcos de garantía/seguro de depósitos y de RB no tienen como objetivo evitar pérdidas a los inversores sofisticados (el tamaño de los depósitos se utiliza como indicador de la sofisticación o capacidad para evaluar riesgos por parte de los depositantes).

• No salvataje a accionistas. Los accionistas son los responsables del banco, por lo tanto, no deben ser beneficiados con recursos públicos o destinados a la protección de depósitos. Sólo deberían recibir una compensación si el valor real de los activos superara al de los pasivos.

• Transparencia. Los procesos de RB deben ser conocidos y su aplicación debe necesariamente estar dentro de un marco pre-establecido. Una vez realizado el proceso de resolución se debe proporcionar la información relevante sobre el mismo.

• Resolución oportuna. La aplicación oportuna es un elemento esencial para el éxito de los procesos de resolución. Por ello, en el diseño de los marcos de RB se deben prever mecanismos y procedimientos susceptibles de ser aplicados en un corto tiempo.

El Financial Stability Board (FSB) publicó en octubre del 2011 los “atributos

clave para un efectivo régimen de resolución de instituciones financieras”, los cuales fueron actualizados en octubre de 2014.9 Este documento, que tiene una orientación a casos sistémicos, prevé doce atributos que debe tener un régimen de RB, proporcionando los lineamientos a ser contemplados en cualquier régimen de resolución efectiva (ver Figura 5). No obstante, este documento no provee lineamientos específicos para casos no sistémicos.

9 FSB (2014).


312

Figura 5. Atributos clave para un efectivo régimen de RB

Fuente: Elaboración propia en base a FSB (2014).

De acuerdo a este documento, todo banco que pudiera ser sistémico debería estar sujeto a un esquema de resolución que posea los atributos arriba listados. Esto permitiría a las autoridades resolver los bancos de forma ordenada sin generar pérdidas a los contribuyentes y manteniendo, además, la continuidad de las principales funciones de los bancos en cuestión.

7) La crisis financiera internacional 2008-2009 y la resolución bancaria

La crisis financiera internacional ha puesto de manifiesto las debilidades de los esquemas de RB para resolver casos sistémicos, principalmente en los países desarrollados. También ha demostrado la escasa atención que el tema había recibido hasta entonces por parte de la literatura especializada y de las organizaciones que fijan los estándares de regulación y supervisión bancaria.

A partir de la crisis financiera internacional, numerosas jurisdicciones han modificado su marco de RB. En la mayoría de los países los esquemas de RB han sido o están siendo revisados; entre ellos cabe mencionarse, por su importancia, a Estados Unidos y a los países de la Unión Europea.

Estados Unidos ha introducido numerosas modificaciones que van desde extender la regulación bancaria a los bancos de inversión, pasando por mayores poderes de resolución hasta incluir a los acreedores como parte de la solución, tomando pérdidas

Alcance1

Autoridad de resolución2

Poder de resolución3

Compensación y neteo de préstamos y deudas4

Salvaguardas5

Fondeo de empresas en resolución6

Marco legal para la cooperación internacional7

Grupo de manejo de crisis8

Acuerdos específicos de cooperación internacional9

Evaluación de la resolución10

Planes de recuperación y resolución11

Acceso a la información e intercambio de información12

Elementos principales que el FSB considera necesarios para un régimen efectivo de RB


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en forma automática, el denominado bail-in.10 En Julio de 2010 el Congreso promulgó la Dodd-Frank Act, que establece la estrategia “Single Point of Entry” (SPE) como el nuevo marco para la resolución de instituciones financieras de importancia sistémica (SIFI, por sus siglas en inglés).11 El aspecto principal de la estrategia SPE es que la resolución se lleva a cabo sólo a nivel de la holding, mientras que las subsidiarias continúan abiertas. Es decir, que se lleva a cabo una única intervención a la holding, asignando las pérdidas a los accionistas y los acreedores sin garantía, y se transfieren las filiales estables a una nueva entidad o entidades solventes. La estrategia SPE está basada en la combinación de dos alternativas de resolución: bail-in y banco puente. Por su parte, las instituciones pequeñas que no tienen impacto sistémico continúan bajo el proceso tradicional de RB a través de la exclusión de activos y pasivos.12

Por otro lado, Europa ha unificado los procedimientos a nivel regional, otorgándole al Banco Central Europeo (BCE) la responsabilidad de supervisión (supervisando en forma directa a los bancos más importantes) y a la Autoridad de Resolución Única (SRA, por sus siglas en inglés) los poderes de resolución. La SRA, en cuyo directorio estarán representadas las autoridades nacionales de todos los Estados miembros, resolverá directamente los bancos de importancia sistémica, los bancos de la UE transfronterizos y todos los bancos cuya resolución requiera el uso del Fondo Único de Resolución. El resto de los bancos será resuelto por las autoridades nacionales de resolución, pero la SRA podrá intervenir en cualquier momento. Otra característica distintiva del nuevo esquema europeo es la introducción del concepto de bail-in como herramienta central de RB. El nuevo esquema de RB europeo entrará plenamente en vigencia en 2016.

Si bien entre los objetivos declarados por los países figura la minimización del riesgo moral, los nuevos esquemas introducen aspectos que pueden aumentar el riesgo moral. En general, los montos asegurados son altos (por ejemplo, en EEUU la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) asegura hasta 250.000 dólares y en Europa el monto asegurado es de 100.000 euros) y los esquemas de RB prevén varias alternativas de “salvataje”, tales como “banco puente”, aun en casos no sistémicos, e “intervención temporal”.

10 No existe una forma sencilla de traducir este término al español. El concepto de bail-in es el opuesto al de bail-out; este último se puede traducir como “rescate” o “salvataje” indiscriminado. El concepto de bail-in prevé que, frente a una situación de caída de un banco, la forma de recomponer su balance consista en que una parte de los pasivos pierda su carácter de pasivo pasando a formar parte del capital. Si, por ejemplo, un banco tiene patrimonio neto negativo, algunos pasivos se transforman en aportes de capital; de esa forma, baja el pasivo y sube el capital, tendiendo a reponer solvencia en la entidad. En general, es de esperar que los acreedores alcanzados por un proceso de bail-in sufran pérdidas considerables e, incluso, pierdan la totalidad de su acreencia. Generalmente, son sujetos a bail-in los pasivos más sofisticados, no siendo alcanzados los depositantes pequeños y medianos. 11 La Dodd-Frank Act considera como SIFI a aquellas instituciones con activos consolidados iguales o mayores a USD 50 billones americanos (miles de millones). 12 En contraposición al enfoque SPE, los esquemas de resolución podrían basarse, alternativamente, en el enfoque “Multiple Point of Entry” (MPE). Este enfoque consiste en la aplicación de los poderes de RB por dos o más autoridades de resolución a diferentes partes del grupo, resultando, probablemente, en una ruptura del grupo en dos o más partes separadas (el grupo podría dividirse a nivel nacional o regional, a lo largo de las líneas de negocio, o alguna combinación de estos). Las alternativas de RB aplicadas a las partes por separado no tienen por qué ser las mismas y pueden incluir, por ejemplo, bail-in, banco puente, entre otras. Al momento del diseño de un esquema de RB, se deberán analizar y evaluar ambos enfoques alternativos (SPE y MPE).


314

Cabe señalar que la mayor parte de los nuevos procedimientos no fueron testeados en la realidad y que su aplicabilidad y resultados prácticos aún están por verse.

III. Breve descripción del marco de resolución bancaria chileno

El proceso de RB en Chile está regido por los artículos 118 a 153 del Título XV de la Ley General de Bancos. Las bases del esquema de RB datan de 1986 y fueron introducidas por la ley 18.576, que modificó la ley 252 de 1960. Hubo modificaciones legales posteriores (entre ellas en 2010 y 2013), pero estas no modificaron sustancialmente el enfoque inicial de RB.

El marco de RB es, en su mayor parte, responsabilidad de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile (SBIF); por su parte, el Banco Central de Chile (BCC) es responsable de dar conformidad al inicio del proceso de liquidación forzosa (LF) y administración temporal (AT).13

El Superintendente de Bancos es nombrado por el Presidente de la República (art. 3 de la Ley General de Bancos) y no se establece un período de mandato fijo ni un régimen especial para removerlo de su cargo. Es decir, que el Superintendente no tiene un marco de autonomía institucional.

La Ley General de Bancos prevé tres situaciones diferentes de problemas económico-financieros de un banco:

1. “Hechos que hacen temer por su situación financiera” (art. 118). 2. “Problemas de solvencia que comprometen el pago oportuno de sus

obligaciones” (art. 122). 3. “El Superintendente establece que un banco no tiene la solvencia para seguir

operando, (…) o si las propuestas de convenio hubiesen sido rechazadas” (art. 130).

En el Cuadro 2 se listan los elementos que caracterizan a cada una de estas tres

situaciones.

Para cada una de estas situaciones, se prevén distintos cursos de acción, respectivamente:

1. Capitalización preventiva (CP). 2. Proposiciones de convenio a los acreedores (PCA). 3. Liquidación forzosa (LF).14

13 La intervención del BCC consiste, concretamente, en: revisar en forma previa los fundamentos de la propuesta de la SBIF en lo relativo a designar un inspector delegado o administrador provisional en los términos del art. 24 de la Ley General de Bancos, revisar la reconsideración sobre la calificación general de los activos del banco en los términos del art. 129 para fines de la presentación de la PCA, y otorgar su previo acuerdo favorable para fines de revocar la autorización de existencia de un banco conforme el art. 130. 14 Estas alternativas de RB se describen en la sección 1).


315

Además, la legislación prevé que para las situaciones 1 y 2 arriba listadas (situaciones previstas en los artículos 118 y 122, respectivamente) el banco en cuestión podrá convenir un préstamo a dos años con otro banco; el cual podrá computarse como capital. Esta operatoria se denomina capitalización por el sistema financiero (CSF). Cuadro 2. Posibles problemas económico-‐financieros de un banco

Adicionalmente, existe otra facultad de la SBIF, que si bien no está contenida en

el Título XV de la Ley General de Bancos (“Medidas para Regularizar la situación de los bancos y su liquidación”), en la práctica es una herramienta de RB. En ese sentido, el art. 24 de la mencionada ley permite al Superintendente de Bancos -previo acuerdo del Consejo del BCC- nombrar un administrador provisional del banco.15 De esta forma, existe lo que podría considerarse una cuarta herramienta de RB: administración temporal (AT).

Los requisitos para la AT son un tanto genéricos y pueden superponerse con los previstos para las situaciones arriba mencionadas. El art. 24 establece que el Superintendente podrá designar un administrador cuando un banco:

• hubiere incurrido en infracciones o multas reiteradas, • se mostrara rebelde para cumplir las órdenes legalmente impartidas por el

superintendente, o • hubiese ocurrido algún hecho grave que haga temer por su estabilidad

económica.

15 Facultad establecida en el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley 252 de 1960.

1. “Hechos que hacen temer por su situación financiera” (art. 118) Se considera que un banco ha ocurrido en hechos que hacen temer por su situación financiera cuando: - El capital básico sea inferior al 3% de los activos totales netos de provisiones exigidas. - El patrimonio efectivo sea inferior al 8% de los activos netos de provisiones exigidas y

ponderados por riesgo. - Por efecto de pérdidas acumuladas durante el ejercicio, se desprenda que de

mantenerse el aumento proporcional de ellas en los siguientes seis meses, el banco quedará en alguna de las situaciones previstas precedentemente.

2. “Problemas de solvencia que comprometan el pago oportuno de sus obligaciones” (art.

122) Se considera que un banco presenta problemas de solvencia cuando: - El capital básico sea inferior a un 2% de los activos netos de provisiones exigidas. - El patrimonio efectivo sea inferior a un 5% de los activos netos de provisiones exigidas

y ponderados por riesgo. - El banco mantenga con el Banco Central créditos de urgencia vencidos y, al solicitar su

renovación, éste la deniegue, siempre que el informe de la SBIF haya sido también negativo, por razones fundadas.

3. “El Superintendente establece que un banco no tiene la solvencia para seguir operando,

(…) o si las propuestas de convenio hubiesen sido rechazadas” (art. 130)


316

La Figura 6 resume en forma esquemática las posibles situaciones de un banco y

los cursos de acción previstos en cada caso. Figura 6. Posibles situaciones de un banco y cursos de acción previstos Posibles situaciones de un banco Medida de

resolución Estado del

banco 1 “Hechos que hacen temer por su

situación financiera” (art. 118) - Capital básico < 3% de los activos netos de

provisiones. - Patrimonio efectivo < 8% de los activos

netos de provisiones y ponderados por riesgo.

- Por pérdidas acumuladas durante el ejercicio el banco podría quedar en alguna de las situaciones antes previstas.

Capitalización preventiva

(CP)16

Abierto

2 “Problemas de solvencia que comprometen el pago oportuno de obligaciones” (art. 122) - Capital básico < 2% de los activos netos de

provisiones. - Patrimonio efectivo < 5% de los activos

netos de provisiones y ponderados por riesgo.

- El banco mantiene con el BC créditos de urgencia vencidos y, al solicitar su renovación, éste la deniega, siempre que el informe de la SBIF haya sido también negativo.

Proposiciones de convenio a

acreedores (PCA)16 17

Suspendido parcialmente

3 “Hubiere incurrido en infracciones o multas reiteradas, se mostrare rebelde para cumplir las órdenes legalmente impartidas por el Superintendente o hubiere ocurrido en ella cualquier hecho grave que haga temer por su estabilidad económica” (art. 24)

Administración temporal

(AT)16

Abierto (administrado por la SBIF)

4 “El Superintendente establece que no tiene la solvencia para seguir operando, la seguridad de sus depositantes u otros acreedores exige su liquidación, o las proposiciones de convenio han sido rechazadas” (art. 130)

Liquidación forzosa (LF)

Cerrado18

Fuente: Elaboración propia en base a la Ley General de Bancos.

16 Podrá convenir, adicionalmente, préstamo a dos años con otro banco computable como capital (CSF). 17 Las PCA se refieren a los acreedores que sean titulares de depósitos no a la vista; el convenio no afectará a los acreedores que gocen de preferencia ni a los que sean titulares de depósitos, captaciones u otras obligaciones a la vista. 18 El banco realiza las acciones en lo referente al pago de los depósitos a la vista y la transferencia de las cuentas corrientes y demás depósitos a la vista a otro banco.


317

1) Breve descripción de las alternativas de RB en Chile

La capitalización preventiva (CP) consiste en que el Directorio del BCC convoque a la junta de accionistas de un banco en problemas para que ésta acuerde el aumento de capital que resulte necesario para su normal funcionamiento. Si no lo hace no podrá aumentar sus colocaciones ni hacer inversiones, salvo en instrumentos del BCC.

Las proposiciones de convenio a los acreedores (PCA) consisten en propuestas realizadas por bancos que presenten problemas de solvencia a sus depositantes a plazo y demás acreedores (excepto depósitos y obligaciones a la vista). Estas propuestas pueden incluir la capitalización total o parcial de los créditos, la ampliación de plazos, la remisión de parte de las deudas, u otras medidas. El proceso puede tener una duración entre 30 y 50 días.19 Las PCA implican la suspensión parcial de operaciones ya que, desde la fecha de presentación de las mismas y mientras no exista una decisión sobre ellas, no será exigible el pago de depósitos y otras obligaciones no a la vista (art. 123).20 El procedimiento de PCA está diseñado para ser llevado a cabo entre partes privadas bajo la supervisión de la SBIF; la SBIF tiene un rol de reglamentación y supervisión del proceso.

La capitalización por el sistema financiero (CSF) consiste en un préstamo a dos años asumido por un banco que se encuentre en las causales de los artículos 118 o 122 o sometido a AT con otro banco. Estos préstamos podrán computarse como capital y en caso de no pago podrán ser capitalizados. Cabe mencionar que, según estándares de Basilea, el plazo mínimo de un préstamo para considerarse capital es de 5 años. La CSF permite, en caso de incumplimiento, justificar que éste se compute como capital, a pesar del plazo de 2 años.

La administración temporal (AT) implica la designación de un administrador provisional del banco por parte de la SBIF, el que tendrá todas las facultades del giro ordinario que la ley y los estatutos señalan al directorio y al gerente. La designación no podrá ser por un período superior a un año, aunque éste puede ser renovado cuantas veces el Superintendente lo considere conveniente, previo acuerdo del Consejo del BCC.

19 El banco deberá presentar las PCA dentro de los 10 días desde que se haya detectado la falta de solvencia. Las PCA deberán ser calificadas por la SBIF en un plazo de 5 días hábiles, y si la SBIF formulara objeciones el banco deberá aceptarlas en el plazo de 2 días hábiles. Finalmente, dentro del plazo de 15 días de presentadas las PCA los acreedores tendrán derecho a votar el convenio. Si se rechazara el convenio propuesto, el banco deberá proponer otro dentro de los 3 días siguientes, en el que mediante la capitalización de los créditos logre que el banco quede con una proporción entre patrimonio efectivo y activos ponderados por riesgo igual o mayor a 12%. Una vez presentada esta nueva PCA, los acreedores tienen un plazo de 15 días para votar el convenio. Si este nuevo convenio fuera también rechazado, se procederá a la liquidación forzosa del banco. 20 A diferencia de las obligaciones a la vista, que si son exigibles.


318

La liquidación forzosa (LF) implica la revocación de la licencia y el inicio del proceso de liquidación. Para su declaración se requiere el previo acuerdo favorable del Consejo del BCC.

La CP, la CSF y las PCA son soluciones de carácter esencialmente privado, si bien se prevé una supervisión del proceso por parte de la SBIF. Las únicas medidas llevadas a cabo por la SBIF son la AT y la LF, ambas medidas extremas (ver Figura 7).

Figura 7. Medidas de resolución privadas o por parte de la SBIF


La legislación chilena no contempla “instrumentos intermedios” de RB que se aplican usualmente una vez agotadas las soluciones privadas para recomponer la situación de los bancos (CP y PCA), y previo al proceso de liquidación. Estos instrumentos consisten, esencialmente, en la exclusión y transferencia de los activos y pasivos (por montos equivalentes) del banco en dificultades a otros bancos, y se complementan con la posibilidad de que quién tiene la responsabilidad de asegurar o garantizar los depósitos pueda aportar recursos bajo la regla del menor costo. Asimismo, a fin de facilitar la RB, la legislación podría considerar arreglos denominados de “bail-in”, que consisten en que los grandes inversores y depositantes absorban las pérdidas en caso de insolvencia; así como se podrían considerar alternativas de RB para casos sistémicos, tales como banco puente.

2) Garantía de depósitos

La legislación chilena establece un régimen dual de protección de depósitos basado en una garantía limitada del Estado para los pequeños depósitos a plazo de personas naturales y la protección ilimitada de los depósitos a la vista de personas naturales y jurídicas.

Por un lado, el Estado provee un garantía sobre el 90% del monto de los depósitos y captaciones a plazo de personas naturales hasta un tope de 120 unidades de fomento (UF) por año (art. 144 y 145 de la Ley General de Bancos).21 Por otro lado, la Ley General de Bancos asegura el pago del 100% de los depósitos en cuenta corriente y a la vista. Para cumplir esta obligación los bancos deben utilizar sus activos líquidos y,

21 Aproximadamente USD 5.000; considerando que, a noviembre de 2014, una unidad de fomento equivale a 24.537 pesos chilenos y el tipo de cambio asciende 598,94 pesos por dólar. Fuente: BCC.

Solución privada Intervención o cierre

CP PCA AT LF

grado de afectación patrimonial


319

si los fondos del banco fueran insuficientes, el BCC deberá proporcionar los fondos necesarios (art. 132 de la Ley General de Bancos). Los bancos no pagan prima o aportes por la garantía.

La Figura 8 resume el esquema de garantía de depósitos de Chile.

Figura 8. Esquema de garantía de depósitos de Chile

Depósitos a la vista Depósitos a plazo

Personas naturales

Ilimitada

90 % del monto, hasta 120 UF (aprox. USD 5.000)

Personas jurídicas

Ilimitada

Sin garantía


El pago de la garantía limitada sobre los depósitos a plazo y de la garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista se realiza una vez declarada la LF. Sin embargo, el pago de la garantía a los depósitos a la vista se puede producir también, indirectamente, ante una PCA ya que, si los retiros son mayores a la liquidez del banco, el BCC debe proceder al pago.

En líneas generales, se destacan los siguientes aspectos a mejorar, y que se alejan de las buenas prácticas en la materia, en relación al esquema de garantía de depósitos de Chile:

• Ofrece una garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista, lo que expone al

BCC a grandes pérdidas potenciales. • La garantía es brindada en forma gratuita por el Estado, sin aporte alguno de los

bancos o depositantes. • Brinda una escasa protección a los depósitos a plazo.22

En relación a la garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista cabe destacar

que los préstamos que el BCC otorga en los casos de presentación de PCA y de liquidación forzosa, gozan de preferencia respecto de cualquier otro acreedor (art. 132 de la Ley General de Bancos). Por otro lado, la reserva técnica prevista en el art. 65 de la Ley General de Bancos tiene la finalidad de acotar el crecimiento de los depósitos a la vista de los bancos y, consecuentemente, limitar la responsabilidad del BCC en el pago de los depósitos a la vista. Estos dos elementos (preferencia de pago y reserva técnica) actúan como mitigadores del riesgo de pérdidas al que está expuesto el BCC por la garantía ilimitada que otorga a los depósitos a la vista.

22 Estos aspectos a mejorar se analizan con mayor detalle en la sección 2).


320

3) Protección legal

La Ley General de Bancos no incluye ninguna disposición respecto a la protección legal de los funcionarios de la SBIF. La única referencia específica a protección legal se refiere al liquidador, en cuyos casos la SBIF puede contratar profesionales para hacerse cargo de la defensa.

El personal de la SBIF está cubierto por el Estatuto Administrativo (Ley 18.834 - art. 84) en el que se establece que “los funcionarios tendrán derecho a ser defendidos y a exigir que la institución a que pertenezcan persiga la responsabilidad civil y criminal de las personas que atenten contra su vida o su integridad corporal, con motivo del desempeño de sus funciones, o que, por dicho motivo, los injurien o calumnien en cualquier forma”. Esta protección es frente a quienes atenten contra su vida o integridad, pero no protege a los funcionarios frente a demandas de terceros por la ejecución de sus tareas.

IV. Evaluación del marco de resolución bancaria chileno: fortalezas y aspectos a mejorar

El marco legal de RB de Chile fue desarrollado hace tiempo y por lo tanto no recoge los avances conceptuales y estándares internacionales de los últimos años. Bajo el marco legal actual la aplicación de un proceso de RB enfrentaría importantes desafíos que pueden poner en riesgo el resultado del mismo. Al momento, los efectos combinados de la solidez y estabilidad macroeconómica, la supervisión bancaria y el desempeño de los responsables de los bancos, posibilitaron que no fuera necesario poner en marcha los procedimientos de RB.

Por el lado de las soluciones privadas, las PCA serían de difícil aplicación práctica, ya que durante más de un mes sería público que el banco está en un proceso de renegociación de sus pasivos, de cuyos resultados dependerá la viabilidad del banco. Los depositantes de ahorros a la vista y cuenta corriente, no alcanzados por la PCA, seguramente retirarían sus fondos, más allá de contar con la garantía estatal. La experiencia muestra que, cuando se toma conocimiento de que un banco tiene graves problemas, gran parte de los depositantes retiran sus fondos, aun cuando éstos estén garantizados.

Por el lado de las soluciones a cargo de la SBIF, la legislación sólo prevé medidas extremas como la AT o LF. No se cuenta con instrumentos que, en la actualidad, son usuales para la RB como, por ejemplo, la exclusión y transferencia de activos y pasivos.

Otro elemento que puede atentar contra una efectiva RB es la combinación de la limitada autonomía del responsable de iniciar y conducir el proceso de RB (SBIF) y la falta de protección legal adecuada.


321

Finalmente, hay una pasivo contingente de magnitud sobre el BCC por la garantía ilimitada sobre la cuenta a la vista una vez agotada la liquidez del banco.23 Si bien la legislación prevé, a través de la reserva técnica, que los bancos tengan alta proporción de activos líquidos en relación a las captaciones a la vista (en la medida que excedan dos veces y media su patrimonio efectivo),24 éstos no llegan al 100%.25 Si bien la reserva técnica y la preferencia especial de pago con que cuenta el BCC son mitigadores de la exposición del BCC, ésta sigue siendo sustancial, pudiendo impactar significativamente tanto en la política monetaria como en el balance del BCC.

En la presente sección se abordarán las principales fortalezas y aspectos a mejorar del marco legal de RB de Chile. En función del alcance de este trabajo solamente se abordarán las cuestiones centrales, por lo cual el listado incluido en esta sección no es exhaustivo.26

1) Fortalezas de la resolución bancaria en Chile

Entre las principales fortalezas del esquema de RB en Chile se pueden señalar:

• Alto grado de protección a los medios de pagos (depósitos y obligaciones a la vista) en cualquier escenario de RB. En ningún escenario de RB se puede suspender la exigibilidad de las obligaciones a la vista, y el BCC garantiza su pago. Esto, desde el punto de vista del sistema de pagos, es muy positivo. Sin embargo, esta fortaleza se ve afectada por los potenciales costos cuasifiscales que puede generar y el riesgo moral que implica una cobertura ilimitada; por ello, se considera que en “términos netos” el esquema de garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista es un aspecto a mejorar en el esquema de RB chileno.27

• Orientación a la obtención de soluciones privadas. La renegociación con los acreedores (PCA) prevista por ley (que puede implicar extensión de plazos, capitalización de acreencias, quitas, etc.) es uno de los primeros antecedentes del moderno bail-in. Se procura con este mecanismo que sean los propios

23 En épocas normales la liquidez de los bancos (excluyendo al Banco del Estado de Chile) equivale al 55% de las cuentas a la vista, es decir que la garantía del BCC sería por el restante 45%. Es de esperar que, al momento del inicio de alguno de los procesos de RB, la liquidez de los bancos sea aún menor. Este porcentaje surge de comparar los activos líquidos (efectivo y depósitos en bancos, operaciones con liquidación en curso (netas) e instrumentos para negociación) y los depósitos a la vista; datos a diciembre de 2013 (fuente: SBIF). 24 La reserva técnica tiene la finalidad de acotar el crecimiento de los depósitos a la vista de los bancos y, consecuentemente, limitar la responsabilidad del BCC en el pago de los depósitos a la vista. De acuerdo al Art. 65 de la Ley General de Bancos “Los depósitos en cuenta corriente y los demás depósitos y captaciones a la vista que un banco reciba, como asimismo las sumas que deba destinar a pagar obligaciones a la vista que contraiga dentro de su giro financiero, en la medida que excedan de dos veces y media su patrimonio efectivo, deberán mantenerse en caja o en una reserva técnica consistente en depósitos en el BCC o en documentos emitidos por esta institución o por la Tesorería General de la República a cualquier plazo valorados según precio de mercado”. 25 La regulación chilena tiene una orientación al modelo denominado “narrow banking” pero no llega a requerir una liquidez permanente del 100% sobre los depósitos a la vista y, además, permite que se financien los préstamos bancarios con depósitos que rinden una renta fija. Todo ello limita la aplicación de los mecanismos de resolución propios de un modelo de “narrow banking” puro. 26 Un análisis más detallado se puede encontrar en “Aguirre, E. and Larraín C. (2004)”. 27 Este aspecto a mejorar se describe en mayor detalle en la sección 2).


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acreedores quienes contribuyan a restablecer la situación económica-financiera de los bancos. No obstante, tal como está diseñado, este procedimiento (PCA) puede ser muy difícil de aplicar en la práctica ya que, al ser voluntario, puede no ser compatible con los tiempos de un proceso de RB y, además, otorga a los acreedores un alto poder de negociación. Es decir que, si bien el instrumento de renegociación con los acreedores se destaca como una fortaleza del esquema de RB de Chile, es insuficiente de la forma en que está planteado, lo que constituye en “términos netos” un aspecto a mejorar.28

• Clara asignación de la responsabilidad de proponer y ejecutar la RB. No hay lugar a dudas que la institución responsable del proceso de RB es la SBIF, aunque para que se dé inicio al mismo se requiere la autorización previa del Consejo del BCC.

2) Aspectos a mejorar de la resolución bancaria en Chile

Entre los principales aspectos que pueden señalarse como debilidades y que son susceptibles de ser mejorados se destacan:

• Falta de instrumentos adicionales de RB en manos de la SBIF para lidiar

con bancos en problemas. La SBIF no cuenta con la posibilidad de transferir activos y ciertos pasivos (como laborales y depósitos) de un banco en problemas a un banco solvente. Esta solución, usualmente conocida como transferencia de activos y pasivos o esquema de resolución “banco bueno-banco malo”, es generalmente aceptada y reconocida como buena práctica.

• No existen recursos para aportar en esquema de RB. Modernamente, los esquemas de seguro o garantía de depósitos dan cobertura de los depósitos a través de dos mecanismos principales: pagando los montos garantizados/asegurados o aportando recursos en un proceso de RB a fin de posibilitar la transferencia de los depósitos a un banco solvente. Adicionalmente, la institución responsable de la cobertura de los depósitos cobra una prima a las entidades financieras cubiertas, con lo que se constituye un fondo para afrontar los pagos o aportes mencionados. En el caso de Chile, no existe tal fondo ni el BCC tiene la facultad de aportar en los procesos de RB. Todo esto dificulta la aplicación de los procesos de RB.

• Las PCA, contempladas como uno de los principales instrumentos de RB, son muy difíciles de aplicar en la práctica. La legislación prevé una renegociación de los pasivos con aceptación voluntaria por parte de los acreedores. En la práctica, esto resulta difícil de lograr, por la cantidad de actores y porque el cierre de un banco genera externalidades que fortalecen la posición negociadora de los acreedores.

• El BCC está expuesto potencialmente a grandes pérdidas por la garantía ilimitada que otorga a las obligaciones y depósitos a la vista. Los recursos

28 Este aspecto a mejorar se describe en mayor detalle en la sección 2).


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líquidos de las entidades alcanzan a cubrir el 55% de los depósitos a la vista;29 el resto, en caso de ser necesario, debería ser aportado por el BCC y reclamado al banco en la liquidación. La liquidación de alguno de los cuatro mayores bancos (excluyendo al Banco del Estado de Chile), requeriría aportes del BCC por montos entre el equivalente a USD 2.800 millones y USD 8.500 millones según el banco de que se trate, lo que representa el 1% y 3% del Producto Bruto Interno (PBI), respectivamente. Cabe señalar que en el contexto de un banco en dificultades y con retiro de depósitos es de esperar que, al momento de la liquidación, su liquidez se haya deteriorado y las necesidades de aportes del BCC sean mayores que las arriba mencionadas. El total garantizado por el BCC neto de la liquidez de los bancos (excluyendo al Banco del Estado de Chile) equivale a aproximadamente USD 19.900 millones; que representa el 7% del PBI.30 Si bien la reserva técnica (que acota los depósitos a la vista de los bancos limitando la responsabilidad del BCC) y la preferencia especial de pago con que cuenta el BCC son mitigadores del riesgo del BCC, éste sigue siendo sustancial dada la exposición en virtud de la garantía estatal ilimitada, pudiendo impactar significativamente tanto en la política monetaria como en el balance del BCC.

• Posibilidad de aplicar una solución sistémica (AT) a bancos que no signifiquen una amenaza para la estabilidad del sistema financiero. La legislación faculta a la SBIF a tomar el control del banco y llevar adelante su operatoria en cualquier caso de RB, sin necesidad de que tal situación implique un caso sistémico, e incluso sin que se verifique insolvencia.31 La legislación prevé el manejo público del banco como una herramienta normal de RB. Por otro lado, la administración puede extenderse indefinidamente.

• Escasa protección otorgada a depósitos a plazo y una modalidad que ha demostrado no ser eficaz para evitar corridas. Por un lado, el monto asegurado de los depósitos a plazo es bajo en relación a cualquier parámetro internacional que se tome (alcanzando aproximadamente USD 5.000). Por otro lado, se cubre una parte del depósito (90%), tal como lo preveía el modelo inglés previo a la crisis. Quedó demostrado que bajo esta modalidad igualmente se producen retiros masivos de depósitos en un escenario de desconfianza, para evitar la pérdida de la parte no cubierta de los depósitos no asegurados (10%).

• Asimetría en la protección de los depósitos. Los depósitos y obligaciones a la vista tienen una garantía estatal ilimitada, mientras que los depósitos a plazo tienen una garantía baja y parcial (hasta, aproximadamente, USD 5.000 y con una cobertura del 90%). Esto puede generar situaciones de difícil justificación desde la visión fiscal o de justicia: frente al cierre de un banco puede darse la situación que personas con ahorros pequeños y medianos sufran pérdidas y demoras importantes, mientras que grandes inversores sofisticados con cifras millonarias obtengan sus fondos en forma inmediata con recursos provistos por

29 Este porcentaje surge de comparar los activos líquidos (compuestos por efectivo y depósitos en bancos, operaciones con liquidación en curso (netas) e instrumentos para negociación) y los depósitos a la vista. Se excluye al Banco del Estado de Chile. Datos a diciembre de 2013 (fuente: SBIF). 30 En base a datos de SBIF. Información a diciembre de 2013, considerando un PBI de USD 277.199 millones (fuente: Banco Mundial).

31 Una causal de la AT es haber incurrido en infracciones o multas reiteradas (art. 24 Ley General de Bancos).


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el BCC. Por otro lado, la existencia de una garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista, genera un alto riesgo moral.

• Exclusión de personas jurídicas de la garantía sobre depósitos a plazo. Las personas jurídicas no están alcanzadas por la garantía sobre los depósitos a plazo. Las prácticas usuales no distinguen por tipo de personas y no se observan razones técnicas para hacerlo; por el contrario, esta exclusión podría generar incentivos a que fondos de personas jurídicas se depositen a nombre de personas naturales. Por otro lado, una de las funciones de los esquemas de garantía de depósitos es evitar retiros de la masa de pequeños depositantes, frente a incertidumbres que puedan alterar la estabilidad del sistema financiero. En el esquema chileno, este efecto no se logra sobre las personas jurídicas, ya que no están cubiertas por la garantía sobre los depósitos a plazo.

• Carencia de un esquema de protección legal adecuado para quienes llevan adelante tareas de RB. La legislación no incluye ninguna disposición respecto a la protección legal de los funcionarios de la SBIF responsables de las tareas de RB.

• Falta de autonomía de la autoridad supervisora (SBIF). Si bien las decisiones respecto al régimen de RB son responsabilidad de la SBIF se requiere la previa autorización del Consejo del BCC, lo que podría generar confusiones sobre la línea de responsabilidades. Asimismo, el Superintendente es designado únicamente por el Presidente de la República, sin un término de mandato definido, pudiendo ser removido de su cargo sin la necesidad de probar un motivo determinado.32

• Falta de plazo para que el Consejo del BCC se pronuncie sobre la propuesta de RB del Superintendente. La ley establece que para proceder a la intervención o liquidación de un banco se debe contar con el previo acuerdo del Consejo del BCC; sin embargo, no se fija un plazo para que el Consejo se exprese al respecto. Esto podría hacer que el proceso de RB ingrese en una situación de indefinición por tiempo indeterminado.

V. Lineamientos para fortalecer el marco de resolución bancaria chileno

Resulta conveniente, a fin de fortalecer el marco de RB de Chile, introducir cambios en la Ley General de Bancos, que recojan los desarrollos recientes y buenas prácticas en la materia. De esa forma, se estaría fortaleciendo el pilar 1 (legislación apropiada), mencionado en la sección 3); posteriormente, deberían fortalecerse el resto de los pilares allí listados.

En esta sección se listan los principales cambios a introducir en la legislación y los fundamentos de los mismos, en línea con lo expresado en la sección IV. 32 Ley General de Bancos, art. 3.


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• Proveer a la SBIF la facultad de realizar transferencia de activos y pasivos como instrumento de RB previo a la LF. La legislación debería incluir, entre las alternativas de RB, que la SBIF pueda tomar parte de los pasivos (esencialmente laborales y depósitos) y los activos del banco en problemas y transferirlos a otro banco solvente. El monto de los pasivos y activos que reciba el banco comprador, debe ser por montos equivalentes. Se requiere, para ello, que haya una clara diferenciación de privilegio de cobro entre los distintos tipos de pasivos, con prioridad para los pasivos laborales y depósitos, de modo de permitir su transferencia parcial (también se puede diferenciar entre depósitos por modalidad y/o montos según se defina). Esto es lo que se conoce como esquema de “banco bueno-banco malo”. Fundamento: La falta de la referida facultad es una debilidad notoria del esquema de RB de Chile. Como consecuencia de esta carencia sólo existen dos alternativas extremas: o el banco soluciona sus problemas en forma privada a través de la capitalización o renegociación de pasivos, o se pasa a los extremos de administración estatal o liquidación. Lo que se propone, a través del esquema de “banco bueno-banco malo”, es una necesaria alternativa intermedia que provea una solución previo a la liquidación y pago de la garantía.

• Contemplar la realización de aportes de recursos -aun a pérdida- por parte del BCC para la RB, en caso que ello resulte menos costoso que el pago de la garantía. La legislación debería promover aquellas soluciones en las cuales resulte menos costoso para el BCC aportar recursos en un proceso de RB que pagar la garantía. Fundamento: La “regla del menor costo” determina que en los procesos de RB se debe optar por la alternativa menos costosa en la medida que, como mínimo, se honre la totalidad de los depósitos cubiertos por la garantía o seguro. Bajo el marco legal actual, el BCC no tiene la facultad de aportar recursos para facilitar una solución privada o conducida por la SBIF, aun cuando ello le resulte menos costoso. En el esquema de RB chileno el BCC sólo puede aportar recursos para el pago de los depósitos, ya sea en una PCA o LF. La facultad de realizar aportes en el proceso de RB por parte del BCC no sólo reduciría las pérdidas potenciales para el BCC sino que facilitaría los procesos de RB. El objetivo de esta propuesta es, además de facilitar los procesos de RB, limitar las pérdidas del BCC, dado que éste aportará recursos únicamente cuando ello sea menos costoso que el pago de la garantía.33

• Dotar de automaticidad a los procesos previstos en las PCA sin que se requiera la aprobación de los acreedores, una vez que se verifiquen determinados eventos disparadores. Se debería prever que, si se producen las causales de RB, ciertos pasivos se capitalizarán, se extenderán sus plazos o sufrirán quitas en la medida necesaria para restablecer la solidez del banco, sin

33 De acuerdo a lo analizado, se entiende que esta propuesta está en línea con la Constitución Política de la República de Chile. De todas formas, previo a avanzar en la implementación de la misma, se requeriría la opinión de un constitucionalista chileno.


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que ello requiera el acuerdo de los acreedores. Los cambios que verificarán los pasivos (extensión de plazos, quitas, capitalizaciones, etc.) deberían ser distintos para distintos tipos de pasivos y estar definidos de antemano por ley o en los respectivos contratos. Fundamento: Una renegociación automática y sin necesidad de acuerdo con los acreedores permitirá agilizar el proceso de RB. Actualmente, las PCA son de difícil aplicación práctica por la dificultad de lograr la aceptación voluntaria de los acreedores para llevar a cabo, por ejemplo, la capitalización total o parcial de los créditos, la ampliación de plazos, la remisión de parte de las deudas, etc.34 Esta recomendación está en línea con las buenas prácticas establecidas por el BCBS.

• Limitar la garantía provista por el BCC para depósitos y obligaciones a la vista. Se sugiere limitar el monto máximo que el BCC cubre de los depósitos y obligaciones a la vista. Un tope al máximo garantizado puede dar una seguridad razonable al sistema de pagos sin exponer al BCC a contingencias ilimitadas. Fundamento: La protección de los medios de pagos no necesariamente requiere que el BCC se haga cargo sin límites de los depósitos a la vista y en forma gratuita. La estabilidad de los medios de pago, en la mayoría de los países, no se basa en la garantía ilimitada de los depósitos, sino en la fortaleza de los procedimientos, infraestructura e instituciones que los integran. Si se fijara el tope en un nivel alto (por, ejemplo un millón de dólares) difícilmente ello debilitaría el sistema de pagos; no obstante, limitaría significativamente la exposición del BCC y el riesgo moral. Adicionalmente, esta garantía gratuita e ilimitada genera incentivos a que las empresas mantengan sus depósitos a la vista, acortando el plazo promedio de las colocaciones. Además, las buenas prácticas en la materia sugieren esquemas de garantía de depósitos limitados; por ejemplo, el principio 2 de los Principios Básicos para Sistemas de Seguro de Depósitos Eficaces.35

• Limitar el uso de la facultad de AT sólo a casos sistémicos e incorporar la posibilidad de banco puente. La legislación no debería facultar a la SBIF a tomar el control del banco en los casos de RB que no impliquen una situación sistémica. Además, sería conveniente prever la alternativa de RB de banco puente para aplicar en casos de resolución sistémicos. Fundamento: No se debe prever, como herramienta de RB, el manejo público de un banco cuyo cierre no tendría efectos negativos importantes sobre el sistema. Esto genera un riesgo moral e implica comprometer fondos públicos e involucrar al Estado en la gestión de los bancos. Por otro lado, la creación de un banco puente puede ser una alternativa de RB útil en el caso de un banco

34 Para la implementación de esta propuesta se deberá tener en consideración, con las particularidades que requiere la RB, las disposiciones concursales que rigen los procesos de reorganización y liquidación contenidas en la Ley 20.720. 35 BCBS y IADI (2010).


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sistémico en problemas hasta que se logre viabilizar la adquisición de los activos y pasivos por otro banco.

• Aumentar el monto de cobertura de la garantía de los depósitos a plazo y analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto de la garantía que se defina. Se sugiere aumentar el monto cubierto por la garantía de los depósitos a plazo (actualmente en aproximadamente USD 5.000) y analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto que se garantice y no solo un porcentaje (actualmente 90%). Fundamento: Por cualquier estándar que se considere (valor modal o promedio de la región, PBI per cápita, etc.) el monto asegurado de los depósitos a plazo en Chile resulta bajo.36 En relación a la conveniencia de cubrir el 90% o 100% del monto de la garantía, existen ventajas y desventajas en ambos casos. Entre las ventajas de cubrir parcialmente el monto asegurado (por ejemplo, 90%) se encuentran la reducción del riego moral (dado que el depositante paga parte del costo de sus decisiones), el aumento de la disciplina de mercado, y la reducción del costo del pago de la garantía a cargo del BCC.37 Entre las desventajas de una cobertura parcial se puede mencionar que esto no evita los incentivos a retirar los depósitos en un banco en problemas, por lo cual el instrumento pierde uno de sus efectos que es introducir cierta estabilidad en el comportamiento de los depósitos.38 Estas son las principales variables a tener en cuenta a la hora de analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto de la garantía o mantener la situación actual (90%). En ese sentido, la mayoría de los países han optado por cubrir el 100% del monto alcanzado por la garantía. Si bien se sugiere esta alternativa, la definición dependerá de las ponderaciones que las autoridades realicen de los factores arriba mencionados.

• Incluir los depósitos de las personas jurídicas dentro de la garantía de los depósitos a plazo. El esquema de garantía de depósitos no debería excluir a las personas jurídicas de la garantía sobre los depósitos a plazo. Fundamento: No se observan motivos técnicos para distinguir por tipo de personas (naturales o jurídicas) en la cobertura del esquema de garantía de depósitos. La exclusión de las personas jurídicas podría generar incentivos a que estas depositen sus fondos a nombre de personas naturales. Por otro lado, al excluir a las personas jurídicas no se logra sobre éstas el efecto de evitar retiros de depósitos frente a incertidumbres que puedan alterar la estabilidad del sistema financiero.

36 Por ejemplo, a febrero de 2014 el monto cubierto de los depósitos asciende a aproximadamente USD 10.000 en Colombia, El Salvador y Nicaragua; USD 15.000 en Argentina; USD 26.600 en Paraguay; y USD 32.000 en Uruguay y Ecuador. Fuente: Fit & Proper (2014). 37 En relación a la reducción del riesgo moral, la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI) plantea una serie de mecanismos alternativos, tales como garantía limitada o prima ajustada por riesgo -IADI (2013)-. 38 Esta modalidad estaba vigente en Inglaterra y fue eliminada luego de la crisis del banco Northern Rock ya que se observó que no tenía el efecto de limitar las corridas bancarias.


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• Generar un esquema de protección legal adecuado para quienes lleven

adelante los procesos de RB. Los funcionarios involucrados en la implementación de la RB deberían tener un nivel de protección legal adecuado contra demandas civiles y penales, expresamente contemplado en la legislación. Fundamento: A fin de llevar adelante adecuadamente los procesos de RB es necesario que los funcionarios no puedan ser condicionados o limitados vía demandas legales de las partes involucradas. Los funcionarios involucrados en la implementación de la RB no deberían ser responsables legalmente por las acciones realizadas en el cumplimiento de sus funciones, excepto en aquellos casos en que pueda demostrarse que el daño fue intencional o hubo cohecho por parte de los funcionarios.

• Aumentar la autonomía de la SBIF. Sería conveniente, en lo que respecta a los procesos de RB, dotar a la SBIF de mayor autonomía, que se expresa en la estabilidad de la máxima autoridad, para evitar condicionamientos en su accionar frente a un banco en problemas. Fundamento: La estabilidad de los funcionarios responsables de los procesos de RB es un requisito para la aplicación eficaz de los procesos de RB, libre de presiones o condicionamientos políticos.

• Considerar la conveniencia de fijar un plazo al Consejo del BCC para que se pronuncie sobre la propuesta de RB de la SBIF. Se debería considerar la posibilidad y analizar la conveniencia de prever un plazo máximo para que el BCC brinde su opinión desde que el Superintendente propone la resolución de un banco. Este plazo debería ser corto, dada la naturaleza de los procesos de RB. Fundamento: La fijación de un plazo daría certeza y celeridad a los procesos de RB, evitando que se esté en una situación de indefinición por un tiempo prolongado.

VI. Conclusiones

Sería conveniente introducir cambios a la Ley General de Bancos a fin de fortalecer el marco de RB de Chile. El actual esquema está basado en una ley de 1986 y por lo tanto no incorpora los desarrollos y estándares internacionales recientes. A partir de la crisis financiera internacional iniciada en 2007/2008, un importante número de países ha incorporado cambios a sus legislaciones en relación a RB en los últimos años.

Las principales oportunidades de mejora están relacionadas con dotar a la SBIF de opciones adicionales de RB usuales en la mayoría de los países, mejorar los procesos previstos para PCA, mejorar el esquema de garantía de depósitos estatal actual, limitar la exposición del BCC, y dotar de mayor autonomía y protección legal a los responsables de los procesos de RB.


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El mejoramiento de la legislación permitirá fortalecer el primer pilar para una RB efectiva, generando las condiciones para consolidar el resto de los pilares mencionados en la sección 3). Un marco de RB efectivo asegura una resolución y salida ordenada de los bancos en problemas, favoreciendo el desarrollo y la estabilidad del sistema financiero.

Las recomendaciones de cambios a la legislación mencionadas en este capítulo deben considerarse en un proceso de evaluación integral del marco de RB y ajustarse a las definiciones estratégicas que las autoridades, en consulta con los sectores involucrados, adopten. El marco de RB debe procurar reflejar el consenso del gobierno, los sectores directamente involucrados y la sociedad en general respecto a cómo afrontar las crisis en uno o varios bancos.

En las últimas décadas, Chile ha generado mejoras continuas en su economía, instituciones, sistema financiero, marco regulatorio y políticas de supervisión. La incorporación de los cambios sugeridos a la Ley General de Bancos para fortalecer el marco de RB sería un paso más en esa dirección.


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VII. Referencias

Aguirre, E. and Larraín C. (2004). “Legal, Institutional and Regulatory Framework to deal with Insolvent Banks. A Review of the Chilean Case”. Junio 2004. BBVA (2014). “Regulation Outlook: Compendium on bank resolution regimes: from the FSB to the EU and US frameworks”. Junio 2014. BCBS (2014). “Supervisory guidelines for identifying and dealing with weak banks”. Consultative document. Junio 2014. BCBS (2013). “Global systemically important banks: updated assessment methodology and the higher loss absorbency requirement”. Julio 2013. BCBS y IADI (2010). “Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems. A methodology for compliance assessment”. Diciembre 2010. Bolzico, J., Mascaró Y., and Granata P. (2007). “Practical Guidelines on Bank Resolution”. World Bank Policy Research Working Paper No 4389. Octubre 2007. Fit & Proper (2014). “Red de seguridad financiera. Comparación países de América y África”. Febrero 2014. FSB (2014). “Key Attributes of Effective Resolution Regime for Financial Institution”. Octubre 2014. IADI (2013). “Enhanced Guidance for Effective Deposit Insurance Systems: Mitigating Moral Hazard”. Mayo 2013. Ley General de Bancos. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile. Ley 18.834 - Estatuto Administrativo.

basilea, la crisis financiera y la institucionalidad regulatoria en chile

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