directrices para el ajuste fiscaltttytytt · 2019. 12. 10. · directrices para el ajuste fiscal el...

Serie de folletos No. 49

Directrices para el ajuste fiscalTtTYTYTT

Departamento de Finanzas Públicas

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Washington

1995

©International Monetary Fund. Not for Redistribution

ISBN 1-55775-580-9ISSN 0538-8759

Este folleto, preparado por el personal del Departamento de Finanzas Públicasdel FMI, no ha sido objeto de examen por parte del Directorio Ejecutivo. Lasopiniones expresadas en este folleto son las del personal del FMI y no reflejannecesariamente las opiniones de los directores ejecutivos de la institución.

El término "país" empleado en este publicación no se refiere en todos los casos a unaentidad territorial que sea un Estado, tal como éste se entiende en el derecho y lapráctica internacionales. dicho término abarca también algunas entidades territorialesque no son estados, pero acerca de las cuales se mantienen y publican datosestadísticos a nivel internacional en forma separada e independiente.

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índice

Prefacio v

Introducción 1

¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal? 2Impacto de la política fiscal sobre los objetivos de

la política macroeconómica 2Inflación 3Cuenta corriente de la balanza de pagos 4Crecimiento económico 5

El ajuste fiscal como estrategia para lograr la viabilidad 6Relaciones con otros instrumentos de política 9

Cómo evaluar la orientación de la política fiscal 12Impacto fiscal de los distintos métodos de

financiamiento del déficit 13Otras medidas para evaluar la orientación de

la política fiscal 15Efecto del marco temporal del análisis sobre la

evaluación de la política fiscal 17Definición de las cuentas públicas a efectos

del análisis macroeconómico 19Cobertura de las operaciones del sector público 19Momento en que repercuten las transacciones fiscales 20Cómo definir el"saldo fiscal global" 21

Grado de ajuste fiscal que se requiere 24Un marco para el ajuste fiscal 25Cómo determinar el grado de ajuste fiscal necesario 26

Reducción del déficit fiscal 26Calidad del ajuste 29

¿Cómo debe realizarse el ajuste fiscal? 30Medidas para mejorar el sistema tributario

e incrementar el ingreso 32Características de un sistema tributario ideal 34Diseño de los principales impuestos 37

Racionalización de la política de gasto 39

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DIRECTRICES PARA EL AJUSTE FISCAL

Reducción del gasto en el corto plazo 39

Reforma estructural del gasto público 44

Notas 47

Referencias bibliográficas 50

Recuadros

1. Efectos negativos de una política fiscal excesivamenteexpansiva sobre el crecimiento 7

2. Efectos de la política fiscal sobre el tipo de cambio 11

3. Actividades cuasifiscales de las institucionesfinancieras públicas 22

4. Casos en que un país debe registrar superávit fiscal 28

5. Asistencia técnica 31

6. Redes de protección social 32

7. Reforma de la administración tributaria 35

8. El presupuesto y el control del gasto 40

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Prefacio

El presente folleto representa una labor de conjunto realizada por losfuncionarios del Departamento de Finanzas Públicas. Jeffrey M . Davis yJames Daniel prepararon la versión final aprovechando los valiososcomentarios de sus colegas del Departamento. Particularmente útiles fue-ron la orientación y los comentarios de Peter S. Heller con respecto a ver-siones preliminares de este folleto. Queremos expresar nuestro profundoagradecimiento a Vito Tanzi (Director del Departamento de FinanzasPúblicas) por sus consejos y el estímulo que nos brindó en el desarrollo deeste trabajo. También agradecemos al personal de otros departamentos susvaliosas sugerencias. La edición de este folleto estuvo a cargo de GailBerre, del Departamento de Relaciones Externas del FMI.

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Directrices para el ajuste fiscal

Introducción

La política fiscal desempeña un papel determinante en la evolución dela economía nacional e internacional, y el asesoramiento que brinda elFMI en esta materia es un aspecto central de su quehacer. Dicho asesora-miento deriva del cometido del FMI de supervisar la política económicade todos los países miembros y el sistema monetario internacional1. A ni-vel de países, la supervisión alienta a las autoridades a adoptar medidas depolítica que sienten las bases de un crecimiento económico sostenido yfaciliten la estabilización de los precios. La supervisión del sistema mone-tario mundial que ejerce el FMI tiene por objeto fomentar un crecimientoeconómico equilibrado del comercio internacional y un sistema cambiarioordenado y estable.

Los dos principales mecanismos con que cuenta el FMI para desarrollarsus actividades de supervisión son las consultas bilaterales ordinarias—generalmente anuales— que tienen lugar con cada país miembro (cono-cidas como las consultas del Artículo IV) y las discusiones multilateralesen el marco de los estudios para la preparación de las Perspectivas de laeconomía mundial (PEM) que se realizan dos veces al año. En las consul-tas del Artículo IV se incluye siempre una evaluación completa de laorientación global de la política fiscal del país, y del desarrollo de las ac-tividades del gobierno en materia de impuestos, gasto, y empréstitos. Enel marco de los estudios para la preparación de PEM, la evaluación de lapolítica fiscal se centra en el efecto multilateral de las políticas que adop-tan los países miembros y en sus repercusiones en las perspectivas de laeconomía internacional.

En las casos concretos en que el FMI proporciona asistencia financieraa un país miembro que pone en marcha reformas económicas, la institu-ción debe estar segura de que el país en cuestión esté adoptando políticasencaminadas a corregir los desequilibrios económicos y financieros en unplazo razonable. Generalmente es necesario modificar considerablementela política fiscal para que el ajuste pueda repercutir favorablemente en elcrecimiento y, por lo tanto, estas modificaciones constituyen una parte in-tegral de la firme resolución que se exige a los países cuando reciben asis-tencia financiera del FMP2.

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El presente estudio tiene por objeto ofrecer a los responsables de la po-lítica económica una visión de algunos de los aspectos e inquietudes quesubyacen en la política del FMI con respecto al ajuste fiscal, a saber, lasformas en que las autoridades pueden servirse de sus políticas estructura-les y de estabilización fiscal para alcanzar objetivos macroeconómicos decrecimiento, inflación y balanza de pagos. En este sentido, se examinanalgunas cuestiones relativas a las actividades de las autoridades en mate-ria de impuestos, gasto y empréstitos, así como determinados aspectos fis-cales de la reforma institucional. El análisis se centra más en los aspectosgenerales y en las alternativas prácticas de la política fiscal que deben con-siderarse que en las cuestiones más técnicas o teóricas de los estudiospublicados sobre política fiscal.

Conforme a este enfoque práctico, el análisis se ha estructurado entorno a cuatro interrogantes básicos, a saber:

• ¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?• ¿Cómo debe determinarse la orientación de la política fiscal?• ¿Qué grado de ajuste fiscal se requiere?• ¿Cómo debe efectuarse el ajuste fiscal?Estos interrogantes se examinan en las secciones siguientes. A l final del

estudio se presenta una referencia bibliográfica sucinta.

¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?

La necesidad de proceder al ajuste fiscal se aprecia al analizar el im-pacto de la política fiscal sobre los objetivos de estabilización y creci-miento económico, la viabilidad de la orientación de la política fiscal y lasrelaciones que existen entre los instrumentos de la política fiscal y los deotras políticas.

Impacto de la política fiscal sobre los objetivos dela política macroeconómica

En la mayoría de los países, el sector público desarrolla una gran partede la actividad económica y, a través del gasto y la movilización de los re-cursos, influye indirectamente en el destino que el sector privado da a losrecursos. Los datos disponibles indican en forma contundente que, en mu-chos casos, la ineficiencia de la gestión fiscal ha sido una de las principa-les causas de problemas tales como una alta tasa de inflación, un elevadodéficit en cuenta corriente, y un estancamiento o un crecimiento negativo



del producto. En estos casos, la política fiscal suele ocupar un lugar cen-tral en la estrategia global de ajuste.

El ajuste fiscal intenta corregir estos problemas principalmente desdedos frentes: 1) a través de su impacto en las variables macroeconómicasgenerales, como el nivel y la composición de la demanda agregada, latasa de ahorro interno y la tasa de crecimiento de los agregados moneta-rios, y 2) a través de su impacto, a un nivel más microeconómico, en laeficiencia con que se asignan los recursos en la economía y en la creaciónde las instituciones y la infraestructura esenciales.

Inflación

Si el gasto público no se financia con ingresos tributarios o de otrasfuentes, se puede producir un exceso de demanda agregada y, ende, infla-ción. Es más probable que se dé esta situación cuando el gasto público sefinancia mediante la creación de dinero. No obstante, se puede recurrira este medio para financiar en cierta medida el déficit fiscal sin generarinflación. Concretamente, en la medida en que una economía en expan-sión requiera más dinero para facilitar las transacciones, las tasas de inte-rés estén disminuyendo (y resulte menos rentable mantener otros activos)y los mercados financieros estén desarrollándose (y la economía estécada vez más monetizada), se puede aumentar la oferta monetaria sin crearinflación para satisfacer una creciente demanda de dinero. Cuando lasautoridades financian el déficit de este modo se dice que obtienen recur-sos del señoreaje.

Sin embargo, las posibilidades de obtener financiamiento sin provocarinflación suelen ser limitadas. Una vez que el sector privado considera quesus tenencias de dinero son suficientes, todo aumento de la oferta de di-nero en la economía incentivará al sector privado a gastar más. En conse-cuencia, los precios suben hasta que la razón entre dinero y gasto vuelvea situarse en el nivel deseado. En la medida en que el Estado recurra alsector bancarío para obtener crédito, contribuyendo así a un crecimientoexcesivo de la masa monetaria, los empréstitos del Estado tendrán efectosinflacionarios. Cuando las autoridades financian sus déficit creando di-nero y, por ende, generando inflación, se dice que recaudan un "impuestoinflacionario"3.

En el corto plazo, el Estado posiblemente pueda financiar sus operacio-nes recurriendo en gran medida al impuesto inflacionario, porque los pre-cios no se ajustan por entero ni en forma inmediata a un aumento de la

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masa monetaria. Sin embargo, con el tiempo los posibilidades de seguirrecaudando el impuesto inflacionario son limitadas ya que, al aumentar lainflación, las unidades familiares y las empresas tenderán a reducir sus te-nencias reales de dinero y a buscar alternativas que les permitan mantenermejor el valor de las mismas en un entorno de esas características. Ade-más, si se producen demoras en la recaudación de los impuestos explíci-tos, una inflación elevada puede tener un efecto negativo sobre el ingresotributario real, con lo cual el aumento neto de recursos quizá no sea tansignificativo.

Cuenta corriente de la balanza de pagos

Los residentes de un país sólo pueden gastar más del valor de lo queproducen si absorben bienes de otra economía, es decir, a través de undéficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por lo tanto, si lasautoridades elevan el nivel de gasto público, sin aplicar impuestos o adop-tar otras medidas para contener la demanda del sector privado, es proba-ble que las importaciones aumenten en relación con la exportación de bie-nes y servicios y, por consiguiente, que se deteriore la cuenta corriente. Larelación entre el saldo fiscal y el saldo de la cuenta corriente puede repre-sentarse mediante una simple fórmula contable. El ingreso nacional bruto(GNI) se puede definir en función de los componentes del gasto o del des-tino que se dé al ingreso (ecuación 1).

GNI = Cp + Ip + G + X-M=Cp + Sp + T+R (1)siendo,

Cp = consumo privado;Ip = inversión privada;G = gasto público;X = exportación de bienes y servicios;M = importación de bienes y servicios;Sp = ahorro privado;T = ingreso público, yR = transferencias corrientes netas al exterior.

Reagrupando términos se obtiene:(Ip-Sp) + (G-T) = (M-X + R). (2)

La ecuación 2 indica que el saldo de la balanza en cuenta corriente es lacontrapartida de la suma del saldo inversión-ahorro del sector privado y eldéficit fiscal. Por lo tanto, un déficit fiscal sólo puede contrarrestarse si el

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sector privado del país ahorra más de lo que invierte y/o a través de undéficit en cuenta corriente4.

Sin embargo, esta identidad contable, no significa necesariamente queexista una relación causal simple entre el déficit fiscal y el déficit externo.Un aumento del déficit fiscal puede traducirse en un aumento del déficiten cuenta corriente, pero también puede hacer que disminuya la inversiónen relación con el ahorro en el sector privado a través de un desplaza-miento de la inversión privada (por ejemplo, si la inversión pública y pri-vada pueden sustituirse recíprocamente con facilidad, si el crédito con quecuenta el sector privado para financiar la inversión está racionado, o si unaumento de las tasas de interés hace que descienda la inversión privada).Además, un aumento del déficit fiscal puede provocar una subida de latasa de ahorro privado, a medida que los individuos se den cuenta de que,en el futuro, podría aumentar la carga impositiva como consecuencia de lanecesidad de hacer frente a un posible aumento de la deuda pública. Porlo tanto, el grado de vinculación entre el déficit fiscal y el déficit externodependerá del impacto que tenga la política fiscal sobre el ahorro y lainversión del sector privado; además, el déficit fiscal puede variar en fun-ción de la situación de la balanza de pagos o, también, repercutir en labalanza de pagos.

Crecimiento económico

La política fiscal puede afectar a la oferta agregada de la economía através de dos cauces interrelacionados: 1) por su contribución al ahorro yla inversión, y, por lo tanto, a la tasa de crecimiento a largo plazo del pro-ducto a plena capacidad y 2) por sus efectos sobre la eficiencia con que seasignan los recursos a usos que compiten entre sí y, por ende, sobre el ni-vel actual de producto y el crecimiento económico futuro5.

El Estado, por ser una de las principales fuentes de desahorro de la eco-nomía (es decir, que su consumo es mayor que su ingreso corriente),puede ejercer una influencia negativa sobre el crecimiento económico,situación que tiende a darse sobre todo si el consumo no guarda relacióncon la producción de capital humano o con el mantenimiento de la infraes-tructura física. Las decisiones de las autoridades con respecto a losimpuestos y al gasto pueden modificar, aunque en forma no tan evidente,el destino que se dé a los recursos en detrimento del crecimiento econó-mico. Un ejemplo de estos efectos sería una política tributaria que tuvieraun impacto negativo por el lado de la oferta, como las exenciones o la



aplicación de tasas impositivas especiales que estimulen la inversión enproyectos con una tasa de rendimiento baja (o incluso negativa). Análoga-mente, la aplicación de una tasa marginal excesiva de impuesto sobrela renta puede reducir los incentivos al ahorro, mientras que un elevadoimpuesto sobre la nómina puede desalentar la creación de empleo. Estaspolíticas pueden entrañar un alto costo.

La aplicación de una política expansiva puede redundar en un aumentodel producto a corto plazo, sobre todo en períodos de recesión económica.En estas circunstancias es probable que el margen de maniobra para apli-car una política fiscal expansiva sea mayor en países que hayan adoptadoantes una estrategia fiscal conservadora. Sin embargo, las limitaciones dela capacidad, la escasa reacción de la oferta interna, y la imposibilidad demantener una situación negativa de balanza de pagos pueden atenuar losefectos positivos de la expansión de la demanda sobre el producto en lamayoría de los países. De hecho, es probable que una política fiscal exce-sivamente expansiva distorsione aún más la economía y, a la larga, re-duzca el crecimiento económico (véase el recuadro 1). En algunos países,la expansión fiscal podría muy bien resultar contractiva, incluso en elcorto plazo, ya que los agentes del mercado financiero elevan rápida-mente las tasas de interés ante la posibilidad de que aumente la inflacióny la situación financiera se torne inestable.

El ajuste fiscal como estrategia para lograr la viabilidad

Una tarea importante que tienen encomendada los responsables dela política económica es velar por que se mantenga a más largo plazo unatrayectoria de crecimiento económico no inflacionario. Por una parte, lasautoridades pueden fomentar un crecimiento elevado en el corto plazo,aunque comprometiendo el futuro de la economía a través de un creci-miento insostenible de la deuda pública o de una situación de balanza depagos imposible de financiar a largo plazo. Por lo tanto, para evitar queen el futuro la situación fiscal sea insostenible, quizá sea necesario enel corto plazo adoptar medidas de ajuste fiscal. Todo esto puede conside-rarse en relación con la cuenta corriente, la deuda pública, y el impacto delas obligaciones no financiadas imputables a la política fiscal que se estéaplicando.

• Cuenta corriente. La situación de la cuenta corriente resulta insoste-nible si no puede financiarse de forma duradera con entradas de capitalen condiciones de mercado, ni es compatible con los objetivos de creci-

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miento económico y estabilidad de precios, ni con la capacidad del paíspara atender totalmente el servicio de su deuda externa. Evaluar la viabi-lidad a mediano plazo de la cuenta corriente es una tarea difícil querequiere proyectar variables tales como la demanda de los países con losque se comercia, el precio mundial de las exportaciones e importaciones,la oferta de exportaciones y la demanda de importaciones en el futuro, losflujos de capital en condiciones de mercado, la magnitud de la deudaexterna y del costo de su servicio, y las perspectivas de la inversión y elahorro privados. Dado que un ajuste forzoso —como el que provocaría lasuspensión del financiamiento externo— tiene un costo muy elevado, lasinquietudes que suscita la viabilidad de la cuenta corriente suelen ser unargumento básico a favor de la estabilización fiscal.

Recuadro 1. Efectos negativos de una política fiscalexcesivamente expansiva sobre el crecimiento

Un exceso de demanda, producto de una política fiscal demasiadoexpansiva, suele ser la causa de los problemas de ajuste y crecimiento.Con frecuencia una política de este tipo provoca inflación y un dete-rioro de la balanza en cuenta corriente. Para hacer frente a esta situación,a menudo las autoridades imponen controles sobre los preciosinternos, y restricciones comerciales y cambiarias. Sin embargo, estasmedidas agravan las deficiencias que se producen por el lado de laoferta ya que se pierde eficiencia en la asignación de los recursos, y laescasez de insumos importados limita la utilización de la capacidad pro-ductiva y las exportaciones. Si la expansión fiscal continua, se produceun nuevo deterioro de la balanza de pagos y un aumento de la inflación.La pérdida de confianza contribuye a que disminuyan los flujos decapital o a que se produzca una fuga de capitales, con lo cual aumentanlas limitaciones con respecto a los recursos. Posteriormente, se puedecaer en un círculo vicioso en el que se deteriora la base impositiva (so-bre todo las importaciones) y se hace cada vez más difícil frenar elaumento del déficit fiscal. Cuando la situación llega a este punto, el paísno sólo registra una tasa de crecimiento baja o negativa, sino que tieneademás problemas de balanza de pagos. En muchos países este escena-rio se aproxima mucho a la realidad.

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• Deuda pública. Con frecuencia el Estado recurre a empréstitos parafinanciar sus operaciones. El riesgo que entraña esta opción se pone demanifiesto cuando se permite que la razón entre la deuda pública y el pro-ducto interno bruto (PIB) aumente con el tiempo. En realidad, este riesgoes de diversa índole, y depende tanto del tipo de deuda como del nivel deendeudamiento con respecto al PIB. Es evidente que los países con altosniveles de deuda pública tienen menos margen de maniobra para mante-ner un déficit, con lo cual el ajuste fiscal se hace más apremiante cuandolos desequilibrios macroeconómicos empiezan a poner en peligro la esta-bilidad. No obstante, estos países son los que más probabilidades tienende registrar déficit, porque el pago de los intereses se transforma rápida-mente en un componente importante (y no discrecional) del gasto público.En las dos secciones que figuran a continuación se analizan aspectos rela-tivos a la viabilidad de mantener la deuda pública.

Una deuda elevada o en aumento puede, de por sí, ser una fuente de pro-blemas macroeconómicos y crear desequilibrios. Cuando la deuda externaes elevada, la situación fiscal (y el tipo de cambio) se torna más vulnera-ble a la evolución de los mercados internacionales de capital. Si se prevéque en el futuro se materializarán las consecuencias de tener que atenderel servicio de una deuda interna considerable —concretamente, la posibi-lidad de que el Estado aumente sustancialmente la carga impositiva o querecurra a la creación de dinero para reducir la deuda— podría producirseuna pérdida de confianza. Ello guarda relación con la cuestión más gene-ral de la credibilidad y la creciente importancia que se da, no sólo a ladeuda, sino también a los déficit fiscales como indicadores de la determi-nación de las autoridades para reducir la inflación.

En definitiva, la deuda pública se torna insostenible si las proyeccionesindican que seguirá creciendo indefinidamente como proporción del PIBo si el costo de atender al servicio de la deuda absorbe una cantidad exce-siva de recursos. Determinar si el nivel de deuda de un país es o no soste-nible no es una tarea fácil, ya que para ello hay que basarse en proyeccio-nes de variables económicas tales como las tasas de interés, el crecimientoeconómico, y el gasto y el ingreso público. Sin embargo, es probable quela sostenibilidad de la deuda se convierta en un problema si los pagosde intereses que realiza el Estado aumentan a un ritmo más rápido que elingreso público.

• Pasivos sin financiamiento previsto. Frecuentemente las autoridadesadoptan medidas de política fiscal que tiene un costo limitado en el corto

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plazo pero que, a más largo plazo, pueden dar lugar un aumento sustancialo posiblemente insostenible del gasto. En algunos casos, el efecto dedichas medidas es fácil de prever; la decisión de aumentar el gasto en pen-siones cuando se prevé que aumente la proporción de personas de latercera edad es un ejemplo evidente. A menudo, no se sabe con certeza siuna política determinada dará lugar a un aumento insostenible del gasto(por ejemplo, si se decidiera contratar a todos los universitarios egresadoso la incertidumbre en torno a los posibles aumentos de los costos médicosen un sistema de seguro médico financiado con recursos públicos). Enciertos casos, puede ser conveniente adoptar medidas en el corto plazopara evitar tener que hacer cambios radicales, y por ende más difíciles, enel futuro.

Relaciones con otros instrumentos de política

Aunque en el análisis anterior se haya centrado la atención en la impor-tancia de la política fiscal para lograr los objetivos de la política macro-económica, es importante examinar la política fiscal en el contexto deotros instrumentos de política macroeconómica. Como se explica en lasiguiente sección, se producen interacciones significativas, con el tipo decambio, la política cambiaría y determinadas reformas estructurales.

• Tipo de cambio. No se puede recurrir a la estabilización fiscal paraalcanzar tanto los objetivos internos del ajuste como los externos. Si se re-curre únicamente a una política fiscal restrictiva para eliminar un déficiten cuenta corriente se pueden producir problemas internos, como eldesempleo y un bajo crecimiento económico. Para evitar desequilibrios deeste tipo, es posible que la estabilización fiscal deba complementarse conmedidas de política que aumenten los precios de los bienes que se comer-cian —o que podrían comerciarse— a nivel internacional (bienes comer-ciables) en relación con los precios de los bienes que sólo puedenvenderse en el mercado nacional (bienes no comerciables); en otras pala-bras, medidas de política encaminadas a lograr una depreciación del tipode cambio real. Dichas medidas permiten mantener un mayor saldo encuenta corriente para un nivel de producto dado y generalmente adoptanla forma de una devaluación del tipo de cambio nominal.

Las medidas de política fiscal afectan a la política cambiaría y a la vezse ven afectadas por ésta. De por sí, una depreciación nominal tendrá unefecto significativo sobre el saldo fiscal, que puede ser positivo o nega-tivo según sea la estructura del presupuesto. Si, por ejemplo, el gasto que



se financia con divisas (como los pagos de intereses de la deuda externa)es mayor que los ingresos en divisas (como los derechos de aduanas y losingresos procedentes del petróleo), el efecto neto de la depreciación seríaun aumento del déficit fiscal. Inversamente, las medidas de estabilizaciónfiscal que se adopten pueden afectar al tipo de cambio, aunque es proba-ble que el efecto concreto (apreciación o depreciación) refleje la situaciónde la economía (véase el recuadro 2).

También es probable que haya que adoptar políticas fiscales para respal-dar medidas encaminadas a ajustar el tipo de cambio real. Por ejemplo,con un régimen de tipos de cambio fijos, una devaluación del tipo de cam-bio nominal se traduce inmediatamente en una subida de los precios de losbienes comerciables, pero si se produce una subida equivalente de los pre-cios de los bienes no comerciables, no variará el tipo de cambio real.Para evitar que suba el precio de estos últimos, con frecuencia es necesa-rio adoptar medidas que atenúen la demanda agregada, la más importantede las cuales suele ser la estabilización fiscal.

• Política monetaria. El endeudamiento del Estado frente al sistemabancario es a menudo un factor clave que influye en la tasa global deexpansión del crédito y del dinero. Por consiguiente, el ajuste fiscal sueleser un elemento esencial de toda política encaminada a contener la expan-sión monetaria. De no corregirse la situación fiscal, las alternativas sonaplicar una política monetaria excesivamente expansiva o que la auste-ridad monetaria se logre a expensas de reducciones no deseables del cré-dito al sector privado. La orientación de la política monetaria tambiénpuede afectar a la política fiscal. Una política monetaria restrictiva, apli-cada quizás con el fin de mantener un tipo de cambio nominal determi-nado, puede dar lugar (al menos en el corto plazo) a una subida de lastasas de interés reales que incida negativamente en el costo del servicio dela deuda pública y en la viabilidad del saldo fiscal.

• Política estructural. Las medidas de ajuste estructural constituyen unaspecto fundamental de la labor de las autoridades interesadas en alcanzartasas reales de crecimiento económico más altas y en corregir el problemade desempleo elevado. Dichas medidas tienen más probabilidades deéxito en un entorno de estabilidad macroeconómica. En este sentido am-plio, la estabilización fiscal puede ser una condición necesaria para elajuste estructural. Ciertas medidas de ajuste estructural pueden exigir ade-más modificaciones complementarias del sistema fiscal. Por ejemplo, esprobable que una reforma de la estructura de los aranceles —vital para la

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i,Por que puede ser necesario el ajuste fiscal?

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En pafses industrial con tnercados de capital desarrollados y tipos) de mercado, el impacto de la politica fiscal sobre el tipo de

cambio es ambiguo a corto plazo. En algunos casos un aumento del de-ficit se ha asociado con una apreciacion del tipo de cambio. porque laaplicacion de una politica fiscal expansiva ha hecho que aumenten elproducto, las tasas de interes, las importaciones yfkffffk; jos de capital;ello presupone que la orientacion de la politica monetaria se mantieneconstante y refleja la gran movilidad del capital entre los pafses indus-triales. Sin embargo, en otros casos, los deficit fiscales se han asociadocon una depreciacion del tipo de cambio. Ello puede deberse a que laadopcion de politicas fiscales expansivas hace que aumente la percep-cion del riesgo cambiario y polftico y reduce la credibilidad de la polf-kkffkhfhfhfhjfhfjhfsfsfhsdfhhfhfklhfhfklsfhdff

La incertidumbre con respeeto al impacto del ajuste fiscal sobreel tipo de cambio es similar. En los rnodelos clasicos, la contraccion fis-cal provoca una depreciacion del tipo de cambio. No obstante, cabe laposibilidad de que la contraccion fiscal produzca una apreciacion en elcorto plazo si se estima que las medidas fiscales affjsjkfjff > para corregiruna parte significativa del desequilibrio fiscal existente seran permanen-tes, y si dichas medidas se adoptan tras un periodo de politicaspoco rigurosas que hayan generado percepciones de riesgo con res-peeto a los activos internes y a una posible depreciacion del tipo derggdkgjdggjdhfsdhfkashfjshfhsfhsahfsjafhslafhashfsahfshfsjhfjkshafhsfh

A largo plazo, es muy probable que una mejora sostenida del saldofiscal que aumente el ahorro interno y reduzca la razon entre la deudapiiblica y el PIB? de lugar a una apreciacion del tipo de cambio real. Porlo tanto, si un pais ahorra mas que los pafses con los que comercia, a lalarga su moneda aumentara con respeeto a otras monedas.

En los pafses en desarrollo y en transicion en los que los flujos decapital son limitados, los deficit fiscales tienden a monetizarse enmayor medida que en los pafses industrials. Por consiguiente, es muchomas probable que el saneamiento de las finanzas pssffsffffj traiga consigouna apreciacion del tipo de cambio incluso en el corto plazo, mientrasque una expansion fiscal entranara una depreciacion.

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apertura de la economía— reduzca el ingreso fiscal, reducción que habríaque compensar modificando otros impuestos. Análogamente, la reformadel sector de las empresas públicas puede tener ramificaciones presupues-tarias significativas, tanto positivas como negativas, debido a la importan-cia de las empresas en muchos países como fuente de ingreso tributario ycomo receptoras de transferencias.

Cómo evaluar la orientación de la política fiscal

En vista de la magnitud y la complejidad de los presupuestos en la ma-yoría de los países, es importante establecer indicadores amplios que per-mitan hacerse una idea del impacto de la política fiscal sobre la demandainterna y los recursos financieros. Lo ideal es que estos indicadores ofrez-can una cobertura completa de las actividades del sector público y puedanobtenerse fácilmente a partir de la documentación del presupuesto y deotras fuentes estadísticas. La realidad suele ser bien distinta; a menudo hayque hacer un esfuerzo considerable para elaborar indicadores precisos yconceptualmente correctos del impacto de la política fiscal. En la mayoríade los casos, esto exige un análisis de las medidas de política aplicadas enel marco del presupuesto y al margen del mismo. Además, para tener encuenta la interacción entre el presupuesto y otras variables económicas, esposible que haya que ajustar significativamente los datos oficiales.

Un indicador que se utiliza comúnmente para determinar la orientación dela política fiscal es el saldo global, que mide la diferencia entre el ingreso ylas donaciones, y el gasto y la concesión neta de crédito6. Dichosaldo puede registrar superávit o déficit. Como punto de partida para el aná-lisis, un déficit (superávit) global sería indicativo de una orientación expan-siva (contractiva) de la política fiscal, dado que el impacto negativo de losimpuestos y otros ingresos tributarios sobre la demanda agregada com-pensa con creces (no llega a contrarrestar) los efectos positivos del gastopúblico. La evolución del saldo global a largo plazo, sobre todo en relacióncon el PIB (o con el ingreso nacional bruto, GNI) constituye un indicadorde cómo varia el efecto que el sector público ejerce sobre la economía.

Aunque el saldo global constituye un buen indicador para evaluar lapolítica fiscal, es una medida que debe utilizarse con prudencia. Dado queofrece una idea de los efectos de la política fiscal sobre la demanda agre-gada, no es de extrañar que sea un indicador deficiente para cuantificar elimpacto de las medidas fiscales sobre otras variables importantes (por

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ejemplo, el crecimiento económico, la orientación de la política monetaria,la viabilidad, etc.). Asimismo, por ser un indicador simple, sólo ofrece unavisión somera del conjunto de partidas que componen las operaciones delEstado —concretamente la forma en que se financia el déficit— así comode otros factores institucionales específicos y de otro tipo que inciden en elefecto que tiene la política fiscal en un país dado. Estas cuestiones se ana-lizan a continuación en relación con el efecto que producen la forma en quese financia el déficit, las medidas especiales del impacto fiscal que puedencomplementar el saldo global, el marco temporal del análisis, y las distin-tas definiciones posibles del sector público y del saldo fiscal.

Cuando la economía se analiza por el lado de la oferta, la estructura dela política fiscal adquiere mayor importancia y los indicadores simples desu orientación pierden validez. De hecho, puede ser necesario adoptarmedidas de ajuste fiscal de carácter estructural incluso en casos en quela estabilización no sea un problema. Esto es así porque el hecho de quelos impuestos sean altos puede producir una asignación ineficiente delos recursos y desincentivar el trabajo y el ahorro, y a nivel marginal, elgasto público puede ser menos productivo que el gasto del sector privado.En la última sección se analizan algunos aspectos relativos a la estructuraque debe tener el ajuste fiscal.

Impacto fiscal de los distintos métodos de financiamiento del déficit

El déficit puede financiarse recurriendo a fuentes internas (bancariasy no bancarias) o a fuentes externas. A la hora de determinar la orientaciónde la política fiscal se debe tener en cuenta la forma en que se financiael déficit, ya que cada método de financiamiento conlleva sus propiosefectos y costos macroeconómicos. Sin embargo, en los países en los queno existen controles de capital, la diferencia entre el financiamientono bancario interno y el que procede del extranjero es mínima, ya quelas autoridades no pueden controlar (o, en la mayoría de los casos, efec-tuar un seguimiento) la adquisición de títulos del Estado ni el flujo decapital que se produce como consecuencia de las variaciones de las tasasde interés internas.

• Monetización de los déficit. Como se indicó anteriormente, los em-préstitos que el Estado obtiene del banco central aumentan directamentela base monetaria y, por ende, la oferta monetaria, y pueden ser fuente depresiones inflacionarias. Un efecto similar puede producirse cuando elEstado recurre a los bancos comerciales para obtener financiamiento si a

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éstos no se les obliga a limitar el crédito a otros prestatarios. Cuando seimponen topes globales a la concesión de crédito, es posible que no se mo-neticen los empréstitos de los bancos, pero éstos pueden absorber créditoque en otras circunstancias podrían encauzarse hacia el sector privado.

• Recurso al financiamiento no bancario. La posibilidad de recurriral financiamiento interno no bancario depende generalmente del gradode desarrollo de los mercados de capital y de la demanda de bonos delEstado por parte del público. Además de la adquisición de títulos-valoresen los mercados, la obtención de crédito de fuentes no bancarias puedereflejar una intervención estatal directa en los mercados de capital. Por lotanto, las autoridades pueden exigir a las instituciones del sector públicoque mantengan bonos del Estado con fines de gestión de la liquidez o pue-den establecer programas de ahorro público con una fuerte subvención.Este tipo de interferencias en el sistema de intermediación financierasuele repercutir negativamente en la eficiencia con que se utiliza el ahorrofinanciero.

Cuando los déficit se financian con empréstitos del sector privado nobancario, el efecto sobre la demanda agregada puede ser menor que en loscasos de financiamiento monetario directo, en la medida en que se pro-duce una reducción compensatoria del gasto del sector privado7. La obten-ción de crédito por parte del Estado puede dar lugar a una subida de lastasas de interés internas o a una disminución de la inversión privada; encambio, cuando las tasas de interés están controladas, el racionamiento delcrédito puede ser una forma más directa de reducir la inversión privada.En consecuencia, aunque la obtención de crédito de fuentes no bancariaspueda presentar la considerable ventaja de resultar mucho menos inflacio-naria que el financiamiento monetario, puede entrañar también un costoen la medida en que provoque un desplazamiento de las actividadesproductivas del sector privado.

• Empréstitos del extranjero. Los recursos líquidos que se obtengan enel exterior pueden utilizarse para fomentar tanto la demanda interna comolas importaciones. Sin embargo, en la medida en que los empréstitosexternos faciliten la importación de nuevos recursos del resto del mundo,se reduce el impacto del déficit sobre el exceso de demanda de bienes yservicios internos. La concesionalidad es importante; para los países endesarrollo, el financiamiento externo incluye generalmente un elementode donación, y cuanto mayor sea éste, mayor será el nivel de recursos quelas autoridades pueden obtener en préstamo sin comprometer la situación

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fiscal. De hecho, la concesionalidad reduce la tasa de interés efectiva. Lasdonaciones externas constituyen la forma de obtener recursos en las con-diciones más concesionarias posibles, aunque formalmente se considerancomo ingreso. Una dependencia del financiamiento externo en condicio-nes no concesionarias produce una acumulación de deuda, cuyo serviciodebe atenderse, y en última instancia, rembolsarse: la economía se tornamás vulnerable en potencia a las variaciones de los tipos de cambio y delas tasas de interés mundiales. Además, un financiamiento de este tipofomenta el mantenimiento de un tipo de cambio sobrevalorado, lo querepercute negativamente en las exportaciones y alienta las importaciones.Por lo tanto, al analizar un déficit financiado con empréstitos del exterior,se deben tener en cuenta la situación de la deuda externa del país, las pers-pectivas a mediano plazo de la balanza de pagos, las condiciones enque se han contraído los préstamos, y el destino que se puede dar a esosrecursos externos.

• Acumulación de atrasos. Incurrir en atrasos en los pagos del serviciode la deuda, o de las adquisiciones de bienes y servicios, es una formaparticularmente costosa de financiar los compromisos presupuestarios. Esprobable que estos atrasos tengan consecuencias macroeconómicas seme-jantes a las de otras formas de endeudamiento público, y pongan en peligroel financiamiento futuro, la credibilidad de las autoridades y la integridaddel sistema presupuestario. El impacto sobre los precios y la balanza depagos, por ejemplo, es esencialmente el mismo independientemente de queel déficit se financie con empréstitos del sistema bancario o mediante laacumulación de atrasos internos frente a las empresas públicas y el sectorprivado, que a su vez contraen préstamos con el sector bancario.

Otras medidas para evaluar la orientación de la política fiscal

Frecuentemente se utilizan otros indicadores fiscales para obtener unavisión más completa del impacto que produce una orientación determi-nada de la política fiscal. La mayoría de estos indicadores guardan rela-ción con situaciones o circunstancias especiales y, por lo tanto, sóloconstituyen enfoques o indicadores parciales para analizar situacionescomplejas. A continuación se presentan algunos ejemplos de las medidasutilizadas más comúnmente:

• El saldo fiscal corriente representa la diferencia entre el ingreso y elgasto corriente, y proporciona una medida de la contribución del Estado alahorro nacional. Si este saldo es positivo, significa que el Estado puede

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al menos financiar el consumo con sus propios ingresos. Una inquietudbásica que se plantea con el uso de este indicador es que se supone implí-citamente que la totalidad del gasto corriente se destina a actividades deconsumo que no contribuyen al crecimiento económico. Por consiguiente,se supone también que los gastos clasificados como inversión no corres-ponden al consumo propiamente dicho. Sin embargo, hay muchos ejem-plos de gastos de capital no productivos que no hacen aumentar la masade capital real de la economía (o si lo hacen, es en forma ineficiente);inversamente, algunas partidas del gasto corriente, como el gasto en saludy en educación o el que se destina al funcionamiento o el mantenimientode la infraestructura, pueden ser sumamente productivas y contribuir afomentar la formación de capital humano o a desacelerar la depreciacióndel capital.

• El saldo primario excluye del gasto los pagos de intereses. Puededecirse que constituye un indicador del esfuerzo fiscal que realizan lasautoridades, ya que los pagos de intereses están predeterminados por lamagnitud de los déficit anteriores. En países en los que la razón entre ladeuda pública y el PIB es elevada, generalmente se estima que obtener unsuperávit primario es una meta importante y, en la mayoría de los casos,una condición necesaria (aunque no suficiente) para reducir la razóndeuda/PIB8.

• Los saldos desestacionalizados o estructurales tienen por objeto ser-vir como indicador de la situación fiscal sin tener en cuenta el impacto dela evolución macroeconómica sobre el presupuesto. Este enfoque se basaen el hecho de que, a lo largo del ciclo económico, es probable que losingresos sean más bajos (y algunos gastos, como las prestaciones delseguro de desempleo, más altos) en los momentos de mayor depresión delciclo. En consecuencia, un aumento del déficit fiscal no siempre puedeatribuirse a la adopción de una política fiscal menos restrictiva, sino quepuede indicar simplemente que, en la evolución del ciclo, la economía seestá acercando a un mínimo. Para calcular el saldo desestacionalizado oel saldo estructural hay que estimar cuál sería el nivel del ingreso y delgasto desestacionalizado (y, por lo tanto, del déficit) si la economía estu-viera funcionando a plena capacidad o, —para algunos indicadores delsaldo estructural— el producto tendencial en lugar del producto efectivo9.

La utilidad de estos indicadores se ve limitada por las dificultades quesurgen al tratar de identificar el producto potencial y el producto tenden-cial y, por consiguiente, de diferenciar entre los elementos cíclicos y bási-

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cos del déficit fiscal. Además, es importante distinguir las tendencias nor-males del ciclo económico de las que tienen su origen en la evolución delentorno externo. Concretamente, cuando la disminución cíclica de la acti-vidad obedece a perturbaciones negativas externas, es menos probable quese acepte un déficit de mayor magnitud. A menos que se haya producidouna acumulación sustancial de reservas internacionales, es probable que,ante una perturbación externa negativa, haya que proceder a una contrac-ción fiscal para reducir la absorción y facilitar el ajuste al variar las pers-pectivas de producción y empleo.

• El saldo fiscal interno incluye únicamente los componentes del défi-cit convencional que tienen su origen en transacciones de la economíanacional, omitiendo las transacciones que afectan directamente ala balanza de pagos. Este indicador se utiliza para identificar el impactoexpansivo directo del sector público sobre la economía nacional y haresultado particularmente útil en el caso de algunos países productores depetróleo en los que se observa que el ingreso público procedente de laexportación no reduce la absorción interna.

• El saldo de operaciones se utiliza para tener en cuenta el hecho deque las altas tasas de interés que se pagan por la deuda pública durante pe-ríodos de muy fuerte inflación compensan efectivamente a los comprado-res por la pérdida de valor real del capital como resultado de la inflación.En este tipo de situaciones inflacionarias, tanto la razón entre los gastospor concepto de intereses y el PIB, como la razón entre el déficit y el PIB,son muy elevadas; a fortiori, la razón entre el déficit y el PIB sobrestimasignificativamente la medida en que podría mantenerse el déficit en unentorno de baja inflación. El "saldo de operaciones" no incluye la partede los gastos por concepto de intereses que compensa a los tenedores dedeuda por el impacto de la inflación efectiva; de hecho, este componentede los intereses se considera como amortización a fin de mantener cons-tante el valor real de la deuda. El uso del concepto de déficit de operacio-nes facilita el análisis de la orientación básica de la política fiscal al teneren cuenta esta relación entre las tasas de interés y la inflación10.

Efecto del marco temporal del análisis sobre la evaluaciónde la política fiscal

El saldo fiscal a corto plazo puede resultar equívoco a la hora de eva-luar la viabilidad de la situación fiscal de un país. A continuación, se pre-sentan algunos ejemplos de problemas típicos:

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• En el saldo anual los recursos procedentes de las privatizaciones y lasventas de activos pueden figurar como ingreso, y, por lo tanto, se estaríasubestimando el déficit. Los recursos que se obtienen de privatizacionescon criterios de mercado no modifican el patrimonio neto del sector pú-blico si se supone que los ingresos en efectivo equivalen al valor de mer-cado de los activos privatizados. De hecho, la enajenación de los activosestatales puede significar que, en períodos posteriores, el ingreso dismi-nuirá en la medida en que el producto de la venta de los activos no se rein-vierta en un activo con un rendimiento equivalente (o a los mismos efec-tos, si se utiliza para liquidar deuda pública pendiente de rembolso). Sinembargo, en la medida en que las privatizaciones permitan obtener mejo-res resultados económicos, pueden ampliar la base impositiva. A nivel másgeneral, cuando se evalúa la situación fiscal en un momento dado, es nece-sario actuar con gran prudencia al interpretar los ingresos y los gastosprocedentes de una variación del patrimonio neto del sector público.

El saldo fiscal anual incluye tanto los ingresos relacionadas con las fu-turas obligaciones de pago que asume el Estado (por ejemplo, los gastosde la seguridad social) como los gastos que se producen como resultadode obligaciones anteriores de este tipo. Asimismo, es posible que lasgarantías que otorga el Estado no tengan un costo en el presente pero síentrañen un gasto elevado en el futuro.

Este tipo de problemas ha suscitado un considerable volumen de estu-dios especializados en los que se analiza la posibilidad de remplazar el dé-ficit anual por un indicador de la variación del valor descontado del patri-monio neto del sector público. Desde el punto de vista de las operaciones,ha sido difícil elaborar indicadores de este tipo y se han tenido que adop-tar enfoques más parciales para tomar en consideración estos factores. Porejemplo, si el producto de las privatizaciones fuese significativo, deberíanexcluirse del ingreso al evaluar si la orientación de la política fiscal esapropiada; es decir, se deberían considerar como una contribución alfinanciamiento del déficit global. Análogamente, los analistas fiscales sue-len evaluar la magnitud de los pasivos contingentes, la probabilidad deque se produzcan, y el momento en que podrían aparecer, así como lasgarantías del Estado más susceptibles de exigirse en el futuro11.

Además, al examinar el saldo fiscal anual podría ser necesario comple-mentar dicho examen con análisis a más largo plazo para evaluar el im-pacto futuro de la política fiscal que se está aplicando en el presente. Porejemplo, en los países en los que la población está envejeciendo, es pro-

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bable que las presiones sobre los fondos de pensiones financiados concargo a los ingresos corrientes sean cada vez más intensas; al aumentarlas necesidades de gasto quizá sea necesario elevar los impuestos sobrela nómina y efectuar transferencias presupuestarias. Una evaluación amás largo plazo permitiría determinar cuáles serían las repercusionessobre el presupuesto y serviría de guía para una posible modificación delas medidas de política básicas.

Definición de las cuentas públicas a efectosdel análisis macroeconómico

A l evaluarse la política fiscal se plantean interrogantes importantes conrespecto a las instituciones que integran el sector público, el momento enque una transacción fiscal repercute en la economía, y las transaccionesque deben incluirse en la determinación del saldo fiscal global12.

Cobertura de las operaciones del sector público

La política fiscal (es decir, el ejercicio, por parte de las autoridades, desus facultades para aplicar impuestos, incurrir en gastos y obtener présta-mos a fin de alcanzar los objetivos públicos) puede instrumentarse a distin-tos niveles de gobierno y a través de una serie de instituciones. La mejorforma de definir los niveles del gobierno es delimitarlos según la funciónrealizada, y no de acuerdo a criterios jurídicos o institucionales. Conformea este principio, se pueden distinguir, dentro del gobierno, los siguientesniveles, a los que corresponden distintas medidas del déficit fiscal.

• El gobierno central comprende las actividades de la autoridad centralde un país. A l respecto, cabe destacar que, a este nivel, las transaccionesno sólo deben reflejar el presupuesto del gobierno central prescrito por laley, sino también las medidas fiscales de los fondos extrapresupuestariosy los organismos autónomos pertinentes para las políticas del gobiernocentral o que están bajo el control efectivo de las autoridades centrales.

• El gobierno general comprende, además del gobierno central, lasactividades presupuestarias y extrapresupuestarias de los niveles degobierno que operan únicamente en subdivisiones administrativas deun país (gobierno estatal, local, etc.). Los fondos de la seguridad socialforman parte del nivel de gobierno en el que operan. Partiendo de una de-finición funcional del gobierno y de la política fiscal, se pueden conside-rar otros dos grupos de actividades a efectos de establecer otras medidasdel déficit:

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• Empresas públicas no financieras (EPNF) son sociedades de propie-dad estatal o controladas por el Estado, cuyas actividades pueden versesignificativamente afectadas por factores ajenos al mercado, entre otros, laaplicación de "limitaciones presupuestarias poco estrictas". El saldo deoperaciones de las EPNF y sus inversiones pueden consolidarse con lasactividades del gobierno general para obtener una medida amplia de lasoperaciones fiscales del sector público no financiero.

• Operaciones cuasifiscales de las instituciones financieras públicasson las operaciones tributarias y de subvención que pueden realizarse através de las actividades de este sector, siendo las más importantes las queefectúa el banco central. Como se indica en el recuadro 3, dichas activi-dades pueden tener un impacto fiscal comparable al de las actividades ymedidas gubernamentales definidas en forma más tradicional.

En principio, la evaluación de la política fiscal debe basarse en la defini-ción de gobierno más completa posible. Si se considera solamente elsaldo fiscal del gobierno central, la evaluación de la orientación de la polí-tica fiscal puede resultar distorsionada si las autoridades fiscales subnacio-nales y un fondo de seguridad social realizan un volumen considerablede operaciones fiscales o si las actividades cuasifiscales son importantes.Asimismo, para que la evaluación fiscal tenga la máxima utilidad, deberábasarse en datos que se puedan obtener con regularidad y rapidez. Estanecesidad, junto con el hecho de que algunos consideran que las políticasdel gobierno central son más fáciles de modificar con rapidez, hace que elanálisis tienda a centrarse en la evolución de las cuentas del gobierno cen-tral. Además, si la capacidad de endeudamiento de determinados nivelesdel gobierno está sujeta a restricciones y, por lo tanto, se ven obligadosa mantener equilibrados sus presupuestos, cabe la posibilidad de hacerabstracción de estos niveles de gobierno al considerar los efectos de la evo-lución fiscal sobre la demanda agregada. Para conciliar estos dos enfoquesconflictivos deben establecerse sistemas que permitan un seguimientoperiódico de la evolución financiera a niveles subnacionales de gobierno yen el sector de empresas públicas. Asimismo, es necesario tratar de mediral menos los tipos de actividad cuasifiscal más importantes.

Momento en que repercuten las transacciones fiscales

Antes de efectuar desembolsos en efectivo, las autoridades normal-mente comprometen recursos. Algunas obligaciones tributarias tambiénpueden devengarse por un período considerable antes de que el contri-

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buyente tenga que efectuar el pago. Ante estas consideraciones, cabe pre-guntarse si el saldo fiscal debe medirse en base a los compromisos —yaque estas transacciones implícitas pueden afectar a la actividad de la eco-nomía— o únicamente en base a las transacciones de caja (y del saldo enefectivo)13. Una de las ventajas de medir el saldo fiscal en valores de cajaes que, de este modo, se hace hincapié en la relación con la evoluciónfinanciera, sobre todo en las cuentas monetarias. Sin embargo, en variospaíses, las autoridades han optado por no cumplir sus obligaciones, ya seapor falta de liquidez y/o para alcanzar metas de reducción del déficit envalores de caja. Por consiguiente, un déficit basado en valores de cajasubestimará el volumen de recursos reales acaparado por el Estado. Dehecho, si los atrasos en los pagos son frente a las empresas que, a su vez,recurren al crédito del sector bancario, un concepto de déficit basado envalores de caja también se traducirá en una subestimación de la contri-bución del sector público al crecimiento de los agregados monetariosy de la demanda. En estas circunstancias, el presupuesto debe presentarse,si es posible, tanto en base a compromisos como en valores de caja,siendo la variación de los atrasos el principal vínculo para relacionarambos conceptos14.

Cómo definir el "saldo fiscal global"

En valores de caja, los ingresos y los egresos totales del presupuestosiempre tienen que equilibrarse. El déficit (o superávit) se determina pordiferencia entre un grupo de ingresos y egresos (clasificados "por encimade la línea") que se financian con otras transacciones (que figuran "pordebajo de la línea"). Esta delimitación se basa en los objetivos analíticosque se persiguen con la medición del saldo fiscal.

Como se señaló anteriormente, para medir el saldo fiscal suele utili-zarse el saldo global, a saber, la diferencia entre el ingreso y las donacio-nes, y el gasto y la concesión neta de crédito (todas ellas partidas "por en-cima de la línea")15. Analizado desde una perspectiva "por debajo de lalínea", un déficit del saldo global se financia reduciendo los activos decaja (y recurriendo a otros activos financieros adquiridos por razones deliquidez) y aumentando las obligaciones de deuda del gobierno a través deempréstitos de fuentes externas e internas que, en este último caso, inclu-yen financiamiento tanto bancario como no bancario. En esta definición sehace hincapié en la medida en que el financiamiento del gasto públicoy la concesión neta de crédito requieren la asunción de obligaciones de

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Recuadro 3. Actividades cuasifiscales de las institucionesfinancieras públicas

En muchos países, el banco central y otras instituciones financieraspublicas desempeñan una función importante en la política fiscal. A l rea-lizar transacciones financieras que juegan el mismo papel que losimpuestos y las subvenciones, aumenta la magnitud efectiva del déficitfiscal. Estas llamadas actividades cuasifiscales (ACF) pueden tener un im-pacto significativo sobre la asignación de los recursos y el presupuesto enmuchos países.

En el caso del banco central, la mayor parte de las actividades cuasifis-cales tienen su origen en la doble función que desempeña la institucióncomo órgano rector del sistema cambiario y financiero y como banco delEstado. Las actividades cuasifiscales pueden abarcar acuerdos cambiariosmúltiples (generalmente un impuesto a los exportadores y una subvencióna los importadores), garantías cambiarías (una subvención para contingen-cias a los prestatarios de divisas), subvenciones de la tasa de interés ytopes al crédito de carácter sectorial, operaciones de rescate del bancocentral, y concesión de crédito al gobierno central a tasas más bajas quelas de mercado. Frecuentemente otras instituciones financieras públicasrealizan actividades cuasifiscales imponiendo restricciones en los merca-dos financieros (por ejemplo, subvenciones de la tasa de interés y topescrediticios) u otorgando un trato preferencial, por orden de las autori-

deuda que habrán de rembolsarse en el futuro y/o una disminución de lastenencias de activos financieros líquidos del Estado.

Esta definición puede aplicarse por lo menos a dos partidas.• Donaciones externas. Éstas se incluyen en otros ingresos públicos

porque no aumentan la deuda y pueden financiar gastos que, de otramanera, no se efectuarían. Sin embargo, las donaciones constituyen unaforma de financiamiento discrecional por parte de los donantes que puedevariar significativamente de un año a otro. Su inclusión puede desdibujarsu carácter transitorio y suscitar un aumento estructural del gasto, que pos-teriormente quizás resulte difícil de corregir. Por consiguiente, al evaluarla situación fiscal, normalmente se calcula el déficit incluyendo y exclu-yendo las donaciones.

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dades, a grupos específicos de prestatarios (por ejemplo, el sector agrí-cola) y prestamistas.

Las razones por las que el banco central y otras instituciones financie-ras públicas realizan actividades cuasifiscales son varias. Las A C F permi-ten a las autoridades ocultar actividades que deberían considerarse enesencia transacciones presupuestarías en la cuentas de las institucionesfinancieras públicas. Asimismo, es posible que estas actividades no esténsujetas al mismo nivel de escrutinio legislativo y parlamentario que lasoperaciones presupuestarías. Otra razón es que las actividades cuasi-fiscales pueden resultar más fáciles de administrar que las operacionespresupuestarías.

Es evidente que las actividades cuasifiscales deben considerarse explí-citamente en la formulación de los programas fiscales. Como primera me-dida, toda actividades cuasifiscales que pueda cuantificarse debería in-cluirse en el saldo fiscal para proporcionar un indicador más amplio yadecuado del déficit. En la medida de lo posible, estas actividades debentransformarse en operaciones presupuestarías normales sustituyendo lassubvenciones y los impuestos cuasifiscales por subvenciones e impuestosexplícitos. Pese a que de esta forma las actividades cuasifiscales se pon-drían de manifiesto, seguirían manteniéndose sus efectos distorsionantessobre la economía. Para lograr una solución a más largo plazo, es necesa-rio adoptar medidas más contundentes como una reforma estructural.

• Concesión neta de crédito. Por el hecho de que esta partida figure porencima de la línea, existe una discrepancia entre la clasificación de lasvariaciones de los activos financieros públicos (adquiridos por razones depolítica) y las de los pasivos. En efecto, las primeras se clasifican por en-cima de la línea y las segundas por debajo. L a concesión neta de créditoconsiste básicamente en afluencia directa de capital a las empresas públi-cas, y a veces a las empresas privadas, (por ejemplo, cuando el Estado ad-quiere participaciones) y en programas estatales de crédito que se llevan acabo por razones de política económica16. Dados el elemento implícito desubvención que encierran y la posibilidad de que algunos de esos présta-mos nunca se rembolsen, la concesión neta de crédito no puede definirsecomo intermediación financiera en sentido estricto, lo que generalmente

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justifica que figure por encima de la línea como una partida que puede ge-nerar déficit. Sin embargo, si se utilizara un concepto de déficit basado enla determinación de las variaciones del patrimonio financiero neto del go-bierno, o del endeudamiento, las actividades correspondientes a concesiónneta de crédito figurarían por debajo de la línea. Si se quisiera destacar elpatrimonio financiero neto del gobierno se justificaría incluir el productode las privatizaciones por debajo de la línea, con lo cual una parte de la re-ducción del valor de las tenencias de títulos de participación compensaríael aumento de los depósitos en efectivo. Esta presentación sería compatiblecon el tratamiento recomendado en la sección relativa al efecto del marcotemporal del análisis sobre la evaluación de la política fiscal.

Grado de ajuste fiscal que se requiere

La política de ajuste fiscal debe concebirse dentro de un marco metodo-lógico general en que la aplicación de un conjunto global de medidas depolítica se vincule con la consecución de los objetivos económicos de in-flación, crecimiento económico y balanza de pagos. En este contexto,al formular la política fiscal hay que decidir qué grado y qué tipo deajuste fiscal se pretende lograr, incluido el nivel deseado del déficit fiscal.Una relación clave entre los objetivos macroeconómicos y el déficit es laforma en que éste se financia. Cuando se recurre al crédito bancario y a losempréstitos de fuentes no bancarias, tanto internas como externas, parafinanciar las operaciones del Estado se debe tener en cuenta el impacto quecada una de estas alternativas pueda tener sobre la demanda agregada, losprecios, las tasas de interés, el tipo de cambio y la balanza de pagos.

Una política de ajuste fiscal puede exigir, en principio, una orientaciónmás restrictiva o expansiva de la política fiscal. Los elevados déficitestructurales, una deuda pública cada vez mayor, y la necesidad de corre-gir limitaciones internas y externas, han puesto de manifiesto la importan-cia crucial que reviste el ajuste fiscal en muchos países. El análisis que sepresenta a continuación se centra en gran medida en estos casos. No obs-tante, también hay países con una demanda interna precaria y una situa-ción fiscal y de balanza de pagos suficientemente sólida como para que sejustifique el estímulo fiscal.

En la sección siguiente se examinan el marco general en el que se for-mula la política fiscal y algunos criterios que permiten determinar el gradode ajuste fiscal más apropiado dentro de dicho marco. Más adelante, en

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la sección dedicada a la forma en que se debe realizar el ajuste fiscal, seanalizan algunas estrategias tributarias y de gasto para lograr el grado deajuste fiscal necesario.

Un marco para el ajuste fiscal

En el caso de los programas de ajuste que reúnen las condiciones pararecibir respaldo financiero del FMI, el marco metodológico en que se ins-cribe la política fiscal se denomina a veces "programación financiera".Los responsables de la política económica utilizan un marco esencial-mente idéntico para formular la política interna. A continuación se presen-tan algunos elementos clave de un programa financiero:

• Objetivos. Los objetivos de un programa financiero se establecennormalmente en forma de metas con respecto al crecimiento económico,la inflación y la situación de balanza de pagos a mediano plazo. Para quela balanza en cuenta corriente se considere sostenible debe poder finan-ciarse en forma duradera con la afluencia de capital prevista y, al mismotiempo, ser compatible con el logro de otros objetivos macroeconómicosy con la capacidad del país para atender el servicio de su deuda externa.

• Alternativas en materia de política. Por lo general, en la formulaciónde la política, se consideran las cuatro opciones siguientes:

i) gestión de la demanda: medidas que afectan a la demanda in-terna, y que pueden ser de tipo fiscal, monetario, o de ingreso, para alcan-zar el mayor nivel posible de producto no inflacionario compatible con laviabilidad de la balanza de pagos;

ii) modificación del gasto: medidas consistentes en crear incentivosque fomenten el ajuste de la balanza de pagos modificando los preciosrelativos de los bienes nacionales y los bienes extranjeros, principalmentea través de la política cambiaría;

iii) medidas estructurales: medidas que incrementan el productopotencial y facilitan un rápido aumento de la productividad (incluidas lasmedidas que fomentan la inversión y el ahorro y reducen las distorsionesen la asignación de los recursos que limitan el producto corriente por susefectos en la eficiencia de dicha asignación), y

iv) financiamiento: medidas que permiten captar suficientes entra-das de capital para financiar un déficit en cuenta corriente en forma soste-nida, sin que se creen problemas de servicio de la deuda.

• Procedimientos. Los programas financieros se formulan a partir deun conjunto de cuentas económicas y financieras (incluidas las cuentas de

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ingreso y producto nacional, así como las cuentas de balanza de pagosy las cuentas presupuestarias y monetarias) que proporcionan un marcocoherente para analizar la política económica. Para la formulación de laspolíticas y las previsiones económicas, el marco contable debe comple-mentarse con una comprensión de las relaciones de comportamiento entrelos agregados clave de la economía. De este modo, las autoridades podránevaluar la reacción de los principales agregados macroeconómicoscuando se modifican las variables clave de la política económica, porejemplo, el impacto que tienen los diferentes niveles de ingreso y la tribu-tación sobre el gasto del sector privado.

• Incertidumbre y alternativas. Las relaciones de comportamiento quese producen en la economía suelen ser difíciles de estimar, sobre todocuando se están realizando grandes cambios en la política económica y seestán poniendo en marcha reformas estructurales. Además, aun cuando seconoce con bastante certeza el tipo de efecto que tendrá una políticadeterminada, puede haber incertidumbre con respecto al momento en quese producirá dicho efecto. A los responsables de la política económica seles plantean decisiones difíciles en cuanto a la importancia que debenasignar a los distintos objetivos de política (por ejemplo, las medidas porel lado de la oferta para liberalizar el comercio pueden dar lugar a un de-terioro inicial de la balanza de pagos). También pueden existir diversasopciones con respecto al instrumento de política que se debe aplicar (porejemplo, sí se deben adoptar medidas para restringir la demanda o si espreferible depreciar el tipo de cambio).

Cómo determinar el grado de ajuste fiscal necesario

El grado de ajuste fiscal necesario generalmente se determina enfunción de la reducción del déficit fiscal global que se desea lograr; enmuchos casos, se intenta encontrar el equilibrio más apropiado entre lacantidad y la calidad de las medidas de ajuste propuestas.

Reducción del déficit fiscal

En general, cuando los desequilibrios macroeconómicos son muy gra-ves, no se plantea la necesidad de recurrir al ajuste fiscal. La reduccióndeseada del déficit debe evaluarse en el contexto de la política y de lasrestricciones macroeconómicas generales. Un problema que suele plan-tearse es determinar el nivel de la reducción necesaria y el plazo en queeste ajuste se podría lograr. A continuación se analizan algunos de los fac-

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tores más generales que afectan al nivel de reducción necesaria17. Enalgunas circunstancias, incluso puede ser aconsejable que el país registreun superávit fiscal (véase el recuadro 4).

• Causas y gravedad del desequilibrio. Si el análisis indica que lacausa fundamental del desequilibrio macroeconómico es un elevado défi-cit fiscal, éste tendrá que reducirse (o eliminarse). Cuando se trata de undesequilibrio de origen externo, como sucede si se deteriora la relación deintercambio, puede ser necesario aplicar medidas fiscales restrictivas paracomplementar las medidas de política externa, concretamente, para lograrque una depreciación del tipo de cambio nominal se traduzca en unadepreciación del tipo de cambio real. Los problemas de corta duración queclaramente puedan corregirse por sí solos probablemente no requieransoluciones fiscales en la misma medida que los desequilibrios de caráctermás permanente. Lo más urgente es aplicar medidas para reducir el défi-cit fiscal cuando los problemas macroeconómicos son graves y las posibi-lidades de financiar el déficit son menores.

• Reducción del déficit en cuenta corriente. La sección en que se ana-lizan las razones por las que puede ser necesario realizar un ajuste fiscal,se presentó una identidad simple que relaciona el déficit fiscal y el déficitde la balanza en cuenta corriente. Como se subrayó en dicha sección, larelación que existe entre el ajuste fiscal y la consecución de un obje-tivo de balanza en cuenta corriente exige tener en cuenta el impacto de lapolítica fiscal sobre el ahorro y la inversión del sector privado. Dicho im-pacto depende de la combinación de medidas fiscales que se adopte y dela orientación de otras políticas macroeconómicas. Por ejemplo, es muchomás probable que la aplicación de medidas fiscales restrictivas dé lugar aun ajuste de la cuenta corriente si se complementa con una variación apro-piada del tipo de cambio real.

• Dinámica y sostenibilidad de la deuda. En una estrategia de estabili-zación fiscal, normalmente se establece un horizonte temporal para la re-ducción del déficit fiscal. Por lo tanto, durante ese período, el déficit ten-drá que financiarse con recursos que el sector público aún no tiene.Aunque el Estado puede endeudarse indefinidamente, en el largo plazodebe tener capacidad financiera suficiente para atender, por lo menos, unaparte de los pagos de intereses sin tener que endeudarse, es decir, el saldoprimario siempre debe registrar un superávit. De lo contrario, el volumende deuda como proporción del PIB irá en aumento continuamente. Laúnica excepción sería que los recursos que el Estado obtiene en préstamo

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Recuadro 4. Casos en que un país debe registrar superávit fiscal

En determinadas circunstancias es conveniente que un país registre unsuperávit. Por ejemplo:

• Para financiar gastos productivos. Cuando el Estado proporciona bie-nes de gran magnitud como grandes proyectos de inversión, es preferiblefinanciarlos con empréstitos y sin elevar los impuestos. Los empréstitoscontraídos pueden rembolsarse con cargo a un superávit fiscal cuando elnivel de gasto público es bajo. Si el sector privado tiene capacidad perocarece de recursos para proporcionar ciertos bienes productivos, las auto-ridades pueden intervenir represtando fondos obtenidos en préstamo que,cuando se rembolsen, pueden dar lugar a un superávit; también puedenoptar por acumular un superávit a fin de incrementar el ahorro disponiblepara el sector privado a través de los mercados de capital.

• Para estabilizar la economía. Para reducir la inflación y/o el déficiten cuenta corriente, generalmente se requiere una contracción fiscal que,a su vez, puede dar lugar a un superávit. Para atenuar el efecto del cicloeconómico, a veces las autoridades pueden reducir los altibajos de lademanda agregada a lo largo del ciclo, con lo cual podría generarse unsuperávit en períodos de auge económico. Una perturbación nega-tiva que afecte a la oferta (por ejemplo, un sequía), una perturbaciónpositiva de la demanda (por ejemplo, un auge del valor de la propiedad)o una afluencia masiva de capital justificarían también una contracciónfiscal que podría traducirse en un superávit.

• Para atender el pago de la deuda. Si la deuda pública es insosteni-ble, generalmente es necesario un superávit fiscal primario, y si el proble-ma de la deuda es muy grave quizá se requiera un superávit global. Dehecho, un superávit puede, de por sí, hacer que la política econó-mica sea más sostenible porque envía una señal muy clara a los agenteseconómicos de que las autoridades están actuando con prudencia.

• Para acumular riqueza. Cuando el producto que generan por ejem-plo, los ingresos provenientes de la explotación de minerales, las donacio-nes externas, o las privatizaciones es extraordinariamente alto, lasautoridades deben ahorrar una parte de esos recursos para utilizarlos enel futuro. En la medida en que estas partidas se clasifiquen como in-greso, puede registrarse un superávit. Análogamente, en países en los quela población está envejeciendo, un sistema de pensiones con cargo a losingresos corrientes debería producir un superávit que, de consolidarse enel presupuesto podría dar lugar a un superávit fiscal.

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se asignaran con tanta eficiencia que la tasa de crecimiento de la econo-mía siempre fuese más alta que la tasa de interés real de la deuda pública,pero esto es improbable porque cuando la tasa de crecimiento económicoes más alta que la tasa de interés real, el aumento del nivel de deuda haráque suban las tasas de interés, lo que a su vez atenuará el crecimiento.

• Financiamiento. Otra forma de determinar el grado de ajuste necesa-rio consiste en analizar el nivel más adecuado de las partidas de financia-miento. Normalmente, los programas de ajuste tienen por objeto frenardrásticamente la tasa de expansión monetaria y del crédito, a fin de redu-cir la inflación. Dado un crecimiento del crédito bancario total compatiblecon los objetivos establecidos en materia de inflación y de reservas inter-nacionales, puede fijarse un límite sobre el nivel de crédito bancario quese puede otorgar al Estado; este límite tiene por objeto asegurar que hayaun nivel de recursos suficiente para el financiamiento del sector privado.También se puede imponer un tope sobre el nivel de endeudamientoexterno del Estado para mantener la capacidad de servicio de la deudatanto externa como interna. El acceso al crédito de fuentes no bancariassuele ser limitado y, una vez más, está sujeto a restricciones para evitar un"efecto de expulsión" de la actividad del sector privado.

Calidad del ajuste

El grado de ajuste fiscal necesario no es independiente de la calidad de lasmedidas concretas que se adopten para llevarlo a cabo. Para determinar lacalidad de las medidas es necesario evaluar su viabilidad y su durabilidad alargo plazo, así como el impacto relativo que tendrían otras opciones sobrelos incentivos de inversión y producción, y en la balanza de pagos.

Concretamente, es necesario estudiar con atención toda reducción deldéficit a corto plazo basada en medidas insostenibles o que puedan afec-tar negativamente al crecimiento económico a mediano plazo. Los recar-gos tributarios transitorios, las amnistías fiscales, las ventas de activos pú-blicos, y otras medidas pueden hacer que el país se mantenga por debajode los topes acordados, pero no contribuyen en lo más mínimo a reducirel déficit subyacente. Análogamente, aplazar las operaciones esencialesy los gastos de mantenimiento o los aumentos salariales inevitables, eincluso retrasar los pagos, no son más que soluciones temporales y, a me-diano plazo, pueden ser más nocivas que beneficiosas. De lo que se des-prende que las medidas más apropiadas son las que más probabilidadestienen de mantenerse a más largo plazo, no menoscaban la eficiencia de

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las operaciones del sector público y entrañan menos costos en cuanto a susefectos sobre el crecimiento del resto de la economía.

De hecho, a la larga, ciertos instrumentos fiscales pueden inducir unareacción de la oferta lo suficientemente importante como para que el gradonecesario de reducción del déficit sea menor. Por ejemplo, la eliminación deun impuesto a la exportación puede generar a mediano plazo una expansióndel producto y de los ingresos de exportación, con lo cual aumenta elingreso tributario proveniente de otras fuentes. Del mismo modo, una polí-tica encaminada a reducir el empleo en el sector público, sobre todo en em-presas públicas no rentables, puede contribuir a un aumento de la eficienciay a una disminución de los costos en el mediano plazo aunque, en el cortoplazo, el déficit fiscal puede aumentar por la necesidad de financiar gastospor concepto de despido y seguro de desempleo. Por consiguiente, estasmedidas deben adoptarse en el contexto de un programa global que contem-ple un grado apropiado de reducción de la participación del sector públicoen el conjunto de la economía en el corto plazo.

¿Cómo debe realizarse el ajuste fiscal?

Cuando se emprende un ajuste fiscal con frecuencia se plantean decisio-nes difíciles con respecto al aumento del ingreso público y la reduccióndel gasto18. En las primeras etapas del ajuste es común que se haga hinca-pié en la reducción del gasto y que se reduzcan, sobre todo, el gasto decapital y el gasto corriente en otros bienes y servicios (excluidos los sala-rios, las subvenciones y transferencias y los pagos de intereses). Es proba-ble que los recortes del gasto en capital productivo y en operaciones esen-ciales y de mantenimiento sean perjudiciales para el crecimientoeconómico. Por consiguiente, los países deben emprender rápidamente lasreformas estructurales que afectan al gasto, al ingreso y a las empresaspúblicas para que el enfoque del ajuste fiscal sea más equilibrado y segeneren los recursos necesarios para respaldar el gasto con fines socialesy productivos. Como se señala en el recuadro 5, el mejoramiento de la for-mulación de la política económica y el fortalecimiento de la capacidadinstitucional han sido, en los últimos años, un elemento central de la laborde asistencia que realiza el Departamento de Finanzas Públicas.

A l formular una estrategia de ajuste fiscal, las autoridades se encuentrana menudo con que existen costos y limitaciones a corto plazo como, porejemplo, la pérdida de producto y de empleo que se produce cuando se

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Recuadro 5. Asistencia técnica

La asistencia técnica que presta el F M I respalda la reforma estructu-ral fiscal. E l objetivo central de dicha asistencia es ayudar a los paísesmiembros a diseñar y aplicar medidas de política fiscal muy específicaspara efectuar el ajuste macroeconómico y estructural y alcanzar un cre-cimiento duradero. A l respecto se asigna una importancia considerableal fortalecimiento institucional. Tradicionalmente, la asistencia técnicadel Departamento de Finanzas Públicas del F M I se ha concentrado en lapolítica tributaria, la administración tributaria y de aduanas, y la gestióndel gasto público (el presupuesto, la supervisión de la ejecución presu-puestaria, la declaración de datos, y la contabilidad del sector público).Últimamente, el Departamento ha ampliado su asistencia técnica paraincluir la gestión de Tesorería y de la deuda pública, la política de gasto,incluida la reforma de las redes de protección social y la seguridad so-cial, las relaciones fiscales intergubernamentales, y el fortalecimiento dela capacidad institucional a efectos de análisis y gestión de la política fis-cal. E l Departamento de Estadística del FMI proporciona asistencia téc-nica en materia de estadísticas de las finanzas públicas.

racionaliza el gasto, los posibles efectos negativos a corto plazo sobre elcrecimiento cuando se elevan los impuestos, y las dificultades que se plan-tean al intentar modificar contratos sociales implícitos alterando el papeldel Estado. Sin embargo, la experiencia acumulada en muchos paísesindica que adoptar un programa de ajuste con retraso y en forma desorde-nada entraña un costo muy alto. L a inflación y la sobrevaloración de lostipos de cambio repercuten más negativamente en los sectores más pobres,ya que sus ingresos suelen fijarse en valores nominales o pueden depen-der de la producción de bienes y servicios comerciables.

L a combinación de las medidas de política, y su aplicación escalonadason esenciales para que los sectores muy pobres se vean perjudicados lomenos posible y para que los programas de ajuste puedan ofrecer una pro-tección social. No obstante, en muchos casos se mantienen los efectos ne-gativos y, por consiguiente, es necesario crear redes de protección socialfocalizadas en los grupos más vulnerables. En el recuadro 6 se analizanalgunos aspectos del diseño de las redes de protección social19.

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Recuadro 6. Redes de protección social

Importancia de la redes de protección social

Las redes de protección social son un conjunto de medidas que tienenpor objeto mitigar los efectos negativos a corto plazo de las reformas eco-nómicas sobre los sectores más pobres. Sin ellas, las reformas económi-cas pueden en el corto plazo reducir el nivel de vida de los sectorespobres; además, pueden debilitar la viabilidad p o l í t í c a del proceso dereforma. Entre las reformas más comunes que repercuten en forma impor-tante sobre los actores más desfavorecidos cabe señalar la reducción delas subvenciones generalizadas a los precios de bienes y servicios de pri-mera necesidad, la reforma y la reestructuración de las empresas estatalesy de la función pública, y la reducción de las prestaciones en efectivo.

Elementos comunes

Dado que las redes de protección social han de funcionar con rapidez yfiabilidad, deben diseñarse a la medida de las circunstancias especí-ficas de cada país, teniendo en cuenta la capacidad administrativa, lasolidez de los sistemas formales e informales de asistencia social, y lascaracterísticas de la pobreza. En la mayoría de los casos, los principalescomponentes de las redes de protección social han sido:

• Subvenciones de los productos básicos e indemnizaciones en efectivopara grupos específicos. Mediante estos mecanismos se procura mantenerconstante el consumo de alimentos básicos de los sectores pobres cuandose produce una subida de los precios, reduciendo al mismo tiempo elgasto presupuestario.

• Adaptación de los mecanismos permanentes de seguridad social. Enla medida en que sus prestaciones se hacen extensivas a un seg-

Medidas para mejorar el sistema tributarioe incrementar el ingreso

En algunos casos, se puede recaudar un mayor volumen de ingresoaumentando las tasas impositivas del sistema en vigor. Sin embargo, esprobable que la capacidad para generar un mayor nivel de ingreso de estaforma presente ciertas limitaciones. Esto se observa especialmente eneconomías en que se están realizando cambios estructurales sustanciales,

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mentó significativo de los pobres, el sistema de seguridad social en vigorpuede reforzarse y mejorarse tanto la focalización de las prestacionescomo la estructura de los incentivos sin perder de vista la equidad. Eneste sentido, los programas que más comúnmente se emplean son los pla-nes de jubilación, el seguro de invalidez, y los subsidios familiares.

• Seguro de desempleo, indemnizaciones por despido y programas deobras públicas. Como las reformas conllevan normalmente un aumentotemporal del desempleo, un aspecto importante de las redes de protecciónsocial han sido la mejora de los planes de seguro de desempleo, el pagode indemnizaciones en caso de despido y la ejecución de programas deobras públicas de baja remuneración.

Aspectos más importantes del diseño de las redes de protección social

• Focalización. Para contener los costos fiscales, las prestacionessociales deben limitarse a aquéllos que más las necesitan. En la mayoríade los casos no es posible efectuar pruebas de los medios económicosy muchos países optan por asignar las prestaciones a categorías específi-cas, como los niños o los pensionistas, o a los hogares de determinadasregiones. Las subvenciones de los productos básicos pueden limitarse alos bienes que los pobres consumen en grandes cantidades, o racionandola cantidad que cada hogar puede consumir, por ejemplo, por medio decupones.

• Incentivos. El costo de las redes de protección social disminuyecuanto más drásticamente se eliminen las prestaciones a medida queaumenta el ingreso de los hogares. Sin embargo, el costo que entrañaesta reducción es que aumente la tasa tributaria marginal implícita quese aplica a los beneficiarios y, por ende, el posible impacto negativosobre los incentivos.

se está produciendo una contracción de la base tributaria tradicional yexisten deficiencias básicas en el sistema tributario. En muchos casos losproblemas estructurales del sistema tributario pueden ser un factor quecontribuye en gran medida no sólo a los déficit fiscales, sino también aque el desempeño de la economía en materia de crecimiento y desempleosea deficiente. Por consiguiente, los programas de ajuste fiscal suelenconjugarse con medidas encaminadas a mejorar o incluso reestructurar elsistema tributario.

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En la presente sección se analizan cuestiones que guardan relación conel diseño de la política tributaria durante el período de reforma. Se debehacer hincapié, sin embargo, en que es más probable que las medidasadoptadas para mejorar la política tributaria tengan éxito si, al mismotiempo, se adoptan medidas para fortalecer la administración tributaria. Enel recuadro 7 se pasa revista brevemente a los aspectos más importantesque se plantean en materia de administración tributaria.

Para efectuar reformas de gran alcance en el diseño de la política tribu-taria y en la administración tributaria se necesita tiempo. Con frecuenciaello exige una nueva legislación, y en muchos casos es necesario modifi-car sistemas y procedimientos básicos. Además, la reforma puede produ-cir cambios en la carga impositiva relativa de los distintos grupos y secto-res económicos. También es necesario considerar las necesidades deingreso a corto plazo durante el proceso de la reforma. A l formular un con-junto de medidas tributarias a corto plazo es preciso prestar especial aten-ción al ingreso marginal de las medidas propuestas, así como a su viabili-dad administrativa y a su probable coherencia con la trayectoria que sedesee para una reforma tributaria más fundamental. Considerando estoscriterios, es posible que, a corto plazo, las medidas más prometedoras seanlas que se basan en aumentos de los impuestos indirectos (sobre todo delos impuestos selectivos sobre el consumo de bienes y los impuestos so-bre las ventas, de base amplia) y en la expansión de la base impositiva me-diante una eliminación de las exenciones tributarias.

Características de un sistema tributario ideal

Las características de un sistema tributario ideal, que se enumeran acontinuación, representan una combinación de consideraciones tanto ma-croeconómicas como microeconómicas. En el primer caso, la sensibilidadde un sistema tributario frente al crecimiento del PIB y su capacidad paragenerar ingreso revisten una importancia capital. Sin embargo, dado queel crecimiento económico global puede verse afectado por los efectosmicroeconómicos de un sistema tributario sobre la asignación de losrecursos y por la distribución del ingreso y de la riqueza que se producedespués de recaudados los impuestos, también son cruciales la eficienciay la transparencia del sistema.

• Capacidad para generar ingreso. Uno de los objetivos básicos detodo sistema tributario es recaudar ingresos que permitan financiar elgasto público sin tener que recurrir a financiamiento inflacionario. Ello

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Recuadro 7. Reforma de la administración tributaria

Entre los elementos esenciales que deben conjugarse para reformar conéxito la administración tributaria cabe señalar: voluntad política explícitay sostenida; un equipo de funcionarios capaces y dedicados a la reformade la administración tributaria; una estrategia de reforma apropiada y cla-ramente definida; un programa de capacitación adecuado para los funcio-narios; la asignación de recursos suplementarios, o al menos, una reasig-nación de los recursos al objetivo de la reforma, y modificación delsistema de incentivos de los contribuyentes y de los administradores.

La reforma de la administración tributaria debe tener por objeto mejo-rar tanto la eficacia como la eficiencia. Entre las medidas que puedenadoptarse para fomentar la eficacia destacan las que tienen por objetofacilitar que el contribuyente determine por sí mismo el impuesto que lecorresponde pagar; educar al contribuyente en la preparación de susdeclaraciones; reducir al mínimo los costos de recaudación; establecersistemas para procesar y llevar la contabilidad de las declaraciones quepermitan detectar rápidamente los incumplimientos y adoptar las medidascorrespondientes, y crear un plan de auditorias para detectar las infrac-ciones con la mayor eficiencia posible. Además, se deben establecersanciones apropiadas para las infracciones que atentan contra la esenciamisma del sistema tributario, por ejemplo, no hacer la declaración deimpuestos o no efectuar el pago dentro de los plazos establecidos.

Además de adoptar una estrategia para mejorar la eficacia, las admi-nistraciones tributarias pueden adoptar una serie de medidas para asignarde la forma más eficiente los escasos recursos de que disponen aactividades de recaudación y control de pagos. Entre otras posibilidades,pueden crear una unidad para los contribuyentes más importantes,establecer un umbral a efectos de eximir a las empresas más pequeñas delregistro tributario para el pago de los principales impuestos, aplicar unimpuesto diferente a las empresas que tengan un capacidad deingreso limitada, recurrir a un sistema de retención de impuestos para laspersonas físicas, y utilizar los servicios de los bancos para las actividadesde recaudación.

Estas medidas para mejorar la eficacia y la eficiencia de la admi-nistración tributaria indican que ésta debe organizarse de tal manera quepueda desempeñar cinco funciones básicas: educación del contribuyente;registro, contabilidad y tramitación de las declaraciones; control de lospagos; auditoria, y servicios jurídicos y apelaciones.

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parecería subrayar la importancia de un sistema tributario que pueda ge-nerar aumentos de los ingresos —por lo menos de la misma magnitud queel crecimiento del ingreso nominal— sin necesidad de variar frecuente-mente las tasas impositivas o introducir nuevos impuestos. A este res-pecto, debe evitarse recurrir a impuestos específicos (de base cuantitativa)en épocas de inflación, o a bases impositivas en contracción en relacióncon el resto de la economía, porque tanto unos como otros contribuyen aque la capacidad de reacción (o la elasticidad) de los impuestos sea baja.

• Eficiencia. Los impuestos influyen en los precios relativos de laeconomía y, por lo tanto afectan a la composición de la producción, delconsumo y del ingreso. Desde el punto de vista de la eficiencia, el im-puesto ideal es el que tiene un efecto mínimo sobre los precios relativos y,por lo tanto, no afecta esencialmente a la asignación de los recursos.Un impuesto demasiado elevado sobre un producto básico determinadotiende a reducir su producción y consumo y, por lo tanto, si los recursosescasos se desvían de los usos más productivos puede dar lugar a una pér-dida de eficiencia que, a su vez comprometerá el crecimiento económico.En la práctica, la eficiencia se logra cuando los impuestos se aplican a unabase imponible lo más amplia posible y a tasas bastante bajas y uniformes.Además, ello significa reducir al mínimo las exenciones tributarias.

• Equidad. Los impuestos deben aplicarse justa y equitativamente. Lospropios países deben decidir, preferentemente por medios democráticos,qué distribución de la carga tributaria es la más justa y equitativa. A esterespecto debe distinguirse entre la equidad vertical y la equidad horizon-tal. La primera se refiere a la distribución de la carga impositiva en fun-ción de la capacidad de pago (medida según el ingreso, la riqueza o elconsumo), mientras que la segunda significa otorgar el mismo trato atodos los que estén en circunstancias económicas semejantes. Ciertostipos de impuesto pueden afectar a la distribución del ingreso; por ejem-plo, un impuesto progresivo sobre la renta o un impuesto específico sobreel consumo de artículos de lujo. Sin embargo, es probable que la políticade gasto sea un instrumento más eficiente que la política tributaria paramodificar la distribución del ingreso por medio de transferencias y gastosen servicios sociales y programas de asistencia social orientados a benefi-ciarios específicos.

• Transparencia. Los códigos tributarios deben ser claros y bien defini-dos para que los contribuyentes los puedan entender fácilmente. En lo quese refiere a la inversión privada, reviste especial importancia que las tasas

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impositivas sean estables y previsibles. Una vez que se adopte una legis-lación tributaria que permita generar un aumento dinámico del ingreso, espreferible reducir al mínimo la frecuencia de las modificaciones discrecio-nales. Si se prevé hacer una modificación durante un período de reforma,lo ideal es que los contribuyentes conozcan por anticipado las repercusio-nes tributarias que tendrán sus decisiones de producción y consumo. Asi-mismo, un sistema tributario sencillo y transparente es relativamente fácilde administrar y fomenta el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

• La carga tributaria total debe ser razonable. El ingreso total que elEstado puede recaudar mediante los impuestos es limitado. Incluso cuandose dan todas las condiciones mencionadas, una carga tributaria excesiva-mente onerosa socava la eficacia del sistema porque fomenta la evasión fis-cal y distorsiona la estructura de los precios relativos de la economía. Unamedida de la carga tributaria es la razón entre el ingreso tributario y el PIB,que varía mucho de un país a otro. En cierta medida el nivel "aceptable" deesta razón vendrá dado por las decisiones que adopten las autoridades conrespecto al nivel de gasto público y por otros factores como la necesidad deatender el servicio de una cuantiosa deuda pública.

Diseño de los principales impuestos

Conforme a los criterios ya enunciados, las principales recomendacio-nes con respecto a las características que deben reunir los impuestos sonlas siguientes:

• Impuesto sobre las ventas y el valor agregado (IVA). Este impuestodebe ser de base amplia y aplicarse al consumo interno final, y no al con-sumo intermedio (de esta forma se reduce al mínimo la acumulación deimpuestos en las etapas sucesivas de producción y distribución por las quepasan los bienes) o a las exportaciones; tampoco debe haber diferenciaciónen cuanto al origen de la producción (interna o externa). Por su eficienciay la seguridad que ofrece como medio de recaudación, el instrumento idealpara lograr este objetivo es el IVA de tasa única, con disposiciones sobrecrédito fiscal e imposición de las exportaciones a tasa cero.

• Impuestos selectivos sobre el consumo de bienes. Este tipo de im-puestos puede aplicarse en cierta medida para desalentar el consumo de al-gunos bienes (por ejemplo, el alcohol y el tabaco), para vincular los pagosde impuestos a la existencia de externalidades negativas (por ejemplo unimpuesto sobre la gasolina como medio para reducir la contaminación), ypara gravar algunos artículos de lujo. Los impuestos selectivos sobre el

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consumo de bienes deben aplicarse por igual a la producción nacional y alas importaciones, y especialmente en un entorno de alta inflación, sobreuna base ad valórem.

• Derechos de aduanas. Cuando se desea ofrecer un grado moderadode protección para fomentar la industria nacional, el instrumento prefe-rido es un derecho de aduanas uniforme de tasa reducida, coordinado ade-cuadamente con el IVA y con impuestos selectivos sobre el consumo debienes. Para corregir el sesgo antiexportador que crean los derechos deaduanas sobre los insumos, es necesario establecer mecanismos de reinte-gro o de exención de dichos derechos. En vista de las dificultades que con-lleva la administración de estos mecanismos, es muy importante manteneruna tasa arancelaria baja. Las exenciones de los derechos aduaneros debenser limitadas y claramente definidas para evitar que se produzcan abusos.En países en los que la administración de otros impuestos (preferibles)plantea dificultades, puede justificarse por razones de ingreso tributarioaplicar un arancel general bajo.

• Impuestos a la exportación. En general, este tipo de impuestos debeevitarse porque suelen dar lugar a salidas de recursos del sector de expor-taciones que se destinan a usos menos eficientes y, por lo tanto, ponen enpeligro los objetivos de crecimiento económico. Sin embargo, en casosdeterminados pueden utilizarse en forma limitada para recaudar impues-tos por actividades que son difíciles de gravar (comunes en el sector agrí-cola) como sustituto temporal del impuesto sobre la renta y para absorberganancias inesperadas, por ejemplo, como consecuencia de una devalua-ción o de una evolución extraordinaria de los precios mundiales de losproductos básicos.

• Impuesto sobre las utilidades. Lo ideal es aplicar este tipo de im-puesto con una tasa única comparable a la tasa marginal más alta delimpuesto sobre la renta de las personas físicas. Así se reduce al mínimo laposibilidad de que, debido a consideraciones tributarias, se produzcancasos de arbitraje fiscal entre las personas físicas y sociedades con o sinpersonalidad jurídica. En aras de una mayor eficiencia, las deducciones,las asignaciones y los créditos tributarios deben aplicarse uniformementeen todos los sectores. Los incentivos fiscales, en los pocos casos en queestán justificados (por ejemplo, las asignaciones por concepto de inver-sión y, sobre todo, las treguas tributarias) deben estar sujetos a restriccio-nes estrictas en cuanto a su cobertura y duración. En algunos casos, ypara fomentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la equi-

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dad, puede establecerse un impuesto mínimo sobre las utilidades basadoen el nivel de activos brutos.

• Impuestos sobre la renta. La exención básica del impuesto sobrela renta de las personas físicas debe establecerse en un nivel suficiente-mente alto que permita excluir del impuesto a los más pobres; además,sólo se logra un suficiente grado de progresividad cuando el número detramos impositivos es reducido. Cuando la inflación es alta, dichos tramosdeben ajustarse periódicamente para evitar que los ingresos de los contri-buyentes se deslicen al tramo siguiente por el efecto de la inflación; asi-mismo, por consideraciones relativas a la oferta, se justifica que las tasasimpositivas sean lo más bajas posible. Lo ideal es que el impuesto sobrela renta se aplique sobre la base de la renta global (incluidas todas las for-mas de ingreso). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo, confrecuencia es necesario aplicar impuestos cedulares a las diferentes fuen-tes de ingreso. Para reducir las pérdidas de ingreso tributario, los sistemasde retención de impuestos han dado buenos resultados en el caso de lossalarios (y posiblemente serían eficaces para los intereses y dividendos).

Racionalización de la política de gasto

Las medidas que se adopten para reducir el gasto han de ser pragmáticasy adecuadas para lograr el grado de estabilización deseado, pero al mismotiempo tienen que ser factibles desde un punto de vista económico, polí-tico y social. Las medidas de gasto que pueden aplicarse para contenerrápidamente el deterioro de la situación fiscal son diversas. Sin embargo,una reforma duradera del gasto exige un examen de las políticas más bási-cas y de la composición del gasto público, la gama de actividades que rea-liza el sector público, y los sistemas mediante los cuales se prestan los ser-vicios públicos. A menudo, una reforma estructural completa de la políticade gasto público sólo puede realizarse en un horizonte de mediano plazo.

De la misma manera que la administración tributaria es importantepara la reforma fiscal, una reducción eficiente del gasto requiere normal-mente mejorar los sistemas que se utilizan para diseñar, preparar y ejecu-tar el presupuesto. En el recuadro 8 se pasa revista a la orientación básicaque han de tener estas reformas.

Reducción del gasto en el corto plazo

No existen reglas fáciles ni precisas para reducir el gasto. La estrategiaa adoptar dependerá en parte de los factores que impulsen el crecimiento

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Recuadro 8. E l presupuesto y el control del gasto

La capacidad de las autoridades para identificar y efectuar recortes delgasto depende de la calidad del presupuesto —el principal instrumento degestión del gasto— y del Tesoro, que tiene encomendada la gestiónfinanciera de las operaciones del Estado. El diseño, la preparación y la eje-cución del presupuesto son, todos ellos, elementos importantes del controldel gasto.

• Diseño. El presupuesto debe ser i) exhaustivo (los gastos presupues-tarios ocultos reducen la eficacia de la política presupuestaria); ii) rea-lista, es decir, basarse en un marco macroeconómico sólido; iii) plena-mente financiado, o lo que es lo mismo, que se base en una política degasto verdaderamente compatible con las proyecciones respecto alingreso y provisiones de financiamiento que sean razonables, y v) orien-tado al futuro, en el sentido de que tenga en cuenta los costos futuros, asícomo los gastos inmediatos.

• Preparación. Con frecuencia, el análisis de las prioridades delgobierno puede verse facilitado por las mejoras que se efectúen en la pre-paración del presupuesto. Por ejemplo, en las circulares del presupuestose puede exigir: i) que se determine el costo exacto de las políticas vigen-tes a los niveles actuales de servicio; ii) que no se adopte ninguna políticanueva sin antes determinar el ahorro que se realizará para compensar sucosto y analizar cabalmente el costo que la modificación de la políticaentrañará durante la totalidad del ejercicio en años posteriores; iii) que

del gasto (por ejemplo, los sueldos y salarios o el programa de capital), asícomo de las limitaciones sociales y políticas que pesan sobre los respon-sables de la política económica. Sin embargo, de la experiencia acumu-lada se desprenden algunas directrices.

• Evitar los recortes generalizados del gasto. Con frecuencia, se con-sidera que los recortes generalizados del gasto pueden parecer atractivos;de esta forma cada ministerio puede decidir cómo reducirá su presu-puesto, ya sea retrasando la adquisición de bienes y servicios, o redu-ciendo las existencias o las contrataciones de personal temporal, etc.20;con este enfoque, todos soportan aparentemente la misma carga en formaequitativa. Sin embargo, no hay muchos argumentos para suponer que losrecortes en programas diferentes (como educación y defensa) puedan

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cada ministerio especifique cómo gastaría todo aumento o disminuciónporcentual adicional con respecto a su límite máximo actual.

• Ejecución. Para que la política fiscal pueda ser un instrumento eficazde gestión de la demanda es necesario que la ejecución del presupuesto seaflexible y pueda adaptarse a las circunstancias. Los elementos que debenconjugarse para realizar esta tarea son: i) un sistema de supervisión opor-tuno y global, que permita detectar con antelación presiones sobre elgasto, y deficiencias de ingreso y financiamiento; ii) un sistema eficaz degestión de la liquidez para suplir las deficiencias entre los recursos dispo-nibles y las solicitudes de gasto, y iii) un mecanismo amplio de gestiónfinanciera que permita efectuar proyecciones de las necesidades fiscales ycoordinar las operaciones públicas con la política monetaria y de balanzade pagos. La estructura organizativa de estas funciones varía mucho de unpaís a otro; sin embargo, la experiencia acumulada parece indicar que elTesoro puede desempeñar una función determinante en la gestión eficazdel presupuesto.

Entre las funciones más importantes del Tesoro cabe señalar: i) la ges-tión de la liquidez, es decir el control de todas las entradas y salidasde fondos que se produzcan en las cuentas públicas, ya sea en formadirecta o a través de los bancos; ii) la planificación financiera, es decirla proyección de las entradas de fondos y las necesidades de recursos;iii) la gestión de la deuda pública, y iv) el control de los activos financie-ros del Estado.

tener las mismas consecuencias económicas. Los recortes generalizadostambién tienen otras desventajas: pueden dar lugar muy rápidamente auna acumulación de atrasos en los pagos; ocasionar un aumento de loscostos a largo plazo, por ejemplo, si se aplazan los servicios de manteni-miento; pueden utilizarse para evitar la responsabilidad de tener que aten-der a los aspectos prioritarios, y pueden crear ineficiencias al perturbar lasoperaciones (por ejemplo, si no hay gasolina para los vehículos de inspec-ción fiscal ni ambulancias). Por último, este tipo de recortes retrasan unarestructuración más profunda, necesaria para mantener un equilibrioeficiente entre el gasto de personal, operaciones y de capital. Si no serealiza una restructuración de este tipo, desaparece rápidamente todoahorro acumulado.

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• Identificar las reducciones de programas específicos. En muchoscasos pueden y deben eliminarse, reducirse o consolidarse algunos progra-mas, a medida que se desarrolle la economía y cambien las prioridades delas autoridades. Por ejemplo, una vez que los niveles de ingreso alcancenun cierto nivel, puede ser innecesario mantener un programa de distribu-ción gratuita de leche. La liberalización efectiva de los precios puede eli-minar la necesidad de establecer subvenciones. El final de la "guerra fría"ha permitido cerrar muchas bases militares y reducir los programas dearmamento. La eliminación de algunos programas suele traducirse en unahorro real, porque exige que los gobiernos redefinan sus prioridades y,por consiguiente, constituye el primer paso para el examen más profundodel gasto que se describe a continuación. Además, la eliminación de pro-gramas tiende a preservar la eficiencia de las otras operaciones que rea-liza el sector público.

• Reducir la masa salarial del sector público. Una política de austeridadsalarial en el sector público puede ser una importante fuente de ahorro. Sinembargo, no se puede recurrir indefinidamente al estancamiento o a la con-gelación de los salarios públicos. De persistir la discrepancia entre los sala-rios del sector público y los del sector privado, es más probable que sepierda personal muy calificado; que aumente el riesgo de corrupción y quelos funcionarios realicen actividades remuneradas al margen de su trabajo.En general, es más indicado reducir el número de funcionarios públicos, yaque, en el pasado, son muchos los países que sobredimensionaron la admi-nistración pública para absorber el aumento de la fuerza laboral.

Para complementar los límites al número total de funcionarios o las me-tas con respecto a la reducción de la masa salarial, las autoridades puedenprohibir las contrataciones, eliminar los puestos vacantes, congelar lascontrataciones de personal auxiliar, eliminar las prácticas de contrataciónautomática (por ejemplo, de personas con título universitario), crear pro-gramas de jubilación voluntaria o anticipada y efectuar una reorganiza-ción. Sin embargo, a la larga, los gerentes encuentran formas de evadir es-tos controles. Por lo tanto, si bien estas medidas pueden ser eficaces en elcorto plazo, deben considerarse como sustitutos transitorios de un examenmás profundo de la política con respecto al personal y la contratación enlos programas públicos.

• Restringir los programas sociales a los grupos más necesitados. Laeficiencia de las transferencias puede aumentarse aplicando criterios dehabilitación más estrictos y reduciendo las tasas de sustitución de ingre-

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sos. Los programas de redistribución del ingreso no pueden utilizarsepara elevar el ingreso medio, sino más bien para evitar que el ingreso delos beneficiarios disminuya por debajo de un ingreso mínimo preestable-cido. Las pruebas de los medios económicos son el método ideal parafocalizar las prestaciones, pero en general no es posible realizarlas en paí-ses con una limitada capacidad administrativa y una fuerte proporción deingreso no salarial. En cambio, puede mejorarse la focalización de lasprestaciones concentrando las transferencias en los grupos más vulnera-bles (por ejemplo, pensionistas que viven solos, ex combatientes inca-pacitados, o madres solteras). Siempre que sea factible, los programasmúltiples de protección social deben consolidarse en planes más globalesde transferencia de ingresos, ya que de lo contrario pueden producirseduplicaciones importantes en las prestaciones. En la medida de lo posible,las subvenciones a los precios deben sustituirse por transferencias deingreso focalizadas, dado que muy pocas veces se puede limitar el accesoa los bienes subvencionados.

• Estudiar el programa de capital. E l programa de capital suele ser elblanco principal de toda política de reducción del gasto en el corto plazo.El aplazamiento de proyectos que aún no se hayan iniciado puede repre-sentar un ahorro de recursos sin distorsionar demasiado las operacionescorrientes del sector público. Sin embargo, en programas que incluyan unimportante componente de infraestructura, su postergación puede dar lu-gar a una disminución de la tasa de crecimiento y a un aumento de los con-siguientes costos fiscales en el futuro. Además, si el gasto en capital sereduce eliminando o frenando la ejecución de proyectos que ya estánen marcha puede producirse una pérdida sustancial de costos irrecupera-bles. Por eso, la mejor forma de recortar los programas de capital es en elmarco de un examen general de la inversión pública, que con frecuenciasólo es posible como parte de una estrategia a mediano plazo.

• Elevar las tarifas y los cargos. Las autoridades suelen ser reacias aadoptar medidas que reduzcan el volumen o la calidad de los servicios queprestan en sectores muy prioritarios como la educación y la salud. Poreste motivo, la mejor forma de ahorrar recursos en estos sectores es ele-vando el nivel de recuperación de costos mediante un aumento de lastarifas y los cargos por servicios. Habida cuenta de que el Estado es un pro-veedor totalmente o casi monopolístico de mucho servicios, tiene un ampliomargen de maniobra para aumentar las tarifas y los cargos, si bien debetener en cuenta consideraciones sociales y políticas. En general, cuando el

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Estado presta servicios, su principal objetivo debe ser cubrir los costos; lasactividades que generen beneficio podrían probablemente privatizarse (y sifuera necesario, reglamentarse); y viceversa, en vez de intentar proteger alos grupos más pobres incorporando elementos de subvención a los cargos,sería preferible respaldar directamente el ingreso de dichos grupos.

• Buscar las fórmulas menos costosas para atender el servicio de ladeuda. Los pagos de intereses suelen ser el componente más inflexibledel gasto. Además, cuando son de gran magnitud, toda perturbación queafecte a las condiciones del servicio de la deuda puede desestabilizargravemente el presupuesto. De la experiencia acumulada se desprende queexisten algunas reglas empíricas. Si es posible, las autoridades debenevitar la indexación del servicio de la deuda interna, ya sea al nivel deprecios o a una moneda extranjera. Lo que hay que hacer más bien es tratarde aplicar una tasa de interés interna de mercado y fomentar la credibilidadmediante una política fiscal prudente. En la medida en que sea factible, lacomposición por monedas del endeudamiento externo debe correspondera la composición de las exportaciones y de otros ingresos externos parareducir al mínimo el riesgo cambiario. A nivel más general, las autoridadesdeben tratar que los préstamos que obtengan en el extranjero sean en mone-das que no fluctúen mucho frente a la moneda nacional, y deben seguir muyde cerca y administrar eficientemente su cartera para evitar tener que pagartasas de interés más altas que las de mercado o incurrir en costos por fluc-tuaciones cambiarías. Por último, las autoridades deben tratar de evitaravalar todo endeudamiento que no sea público, dado que con ello se incen-tiva el incumplimiento; en los casos en que sea imposible tener acceso alcrédito externo necesario de no mediar un aval del Estado, los criteriospara otorgar estas garantías deben ser transparentes y basarse en una evalua-ción objetiva de la capacidad de rembolso del prestatario.

• Reformar las empresas públicas. Éstas no deben ser en general unasangría para el presupuesto. Si son deficitarias, se debe reajustar la estruc-tura de los precios, redefinir su ámbito de actividad, reexaminar su polí-tica de empleo y racionalizar su programa de capital. Es preferible priva-tizarlas y exponerlas plenamente a un entorno competitivo de mercado.

Reforma estructural del gasto público

Para llevar a cabo una reforma estructural de gran alcance es necesarioconsiderar algunas cuestiones básicas, por ejemplo, cuáles son las activi-dades del Estado que deben mantenerse, si corresponde al sector público

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realizarlas, qué importancia tiene que las realicen instituciones públicas(frente a la posibilidad de contratarlas), y la posibilidad de llevarlas acabo con criterios de mercado aun cuando sigan estando encomendadasa instituciones públicas. En el caso de las actividades que se consideredeben seguir en manos del sector público, habrá que establecer objetivosconcretos, cuantificar (siempre que sea posible) el nivel de producto quese desea obtener, determinar los insumos, y dar libertad de gestión paraque la prestación de los servicios sea lo más eficiente posible.

Los instrumentos para racionalizar el gasto son de sobra conocidos,pero cada vez más complejos, sobre todo en un número relativamentepequeño de países de la OCDE. Entre otros, cabe señalar el sistema de pla-nificación presupuestaria por programas y el presupuesto de base cero, lasauditorías basadas en criterios de optimización de los recursos, los exáme-nes exhaustivos, etc., que se utilizan cada vez más para exigir a los minis-terios que justifiquen la necesidad de cada programa y para evaluar laeficiencia en la prestación de los servicios.

A l respecto, existen algunos requisitos básicos: la evaluación debe par-tir de cero, es decir, el interrogante que hay que plantearse es por qué sejustifica una actividad determinada, y no tanto cuestiones relativas a lacalidad y la eficiencia del servicio actual; la evaluación ha de ser a todasluces objetiva, para lo cual es necesario llevar a cabo una auditoríaexterna, por ejemplo, basada en criterios de optimización de los recursoso una inspección que habrían de realizar funcionarios (independientes) delos ministerios competentes; además dicha evaluación debe ser integralpara asegurar que todos los ministerios, en uno u otro momento, esténsujetos a un examen de este tipo. Por último, es necesario que no haya nin-guna duda sobre la voluntad de compromiso a largo plazo de las autorida-des con respecto al proceso de reforma y evaluación.

Una evaluación exhaustiva podría dar lugar a las siguientes reformas:• Eliminación de los servicios improductivos o muy poco prioritarios.• Privatización de actividades que pueda y deba llevar a cabo el sector

privado.• Adopción de un enfoque más comercial de las actividades públicas

que abarque: licitación competitiva, contratación de algunos servicios conel sector privado, y aplicación de técnicas contables comerciales que per-mitan sentar las bases para una total recuperación de costos.

• Mayor recurso a las técnicas contables más modernas, no sólo aefectos de presentación de las cuentas con criterios comerciales, cuando

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procede, sino también para mejorar el análisis de las repercusiones alargo plazo de los gastos corrientes y futuros a partir del balance.

• Simulación de la disciplina de mercado, y una evaluación por sepa-rado de cómo se podría aplicar a la doble función que desempeña elEstado como comprador y proveedor de servicios (por ejemplo, en la aten-ción de la salud).

• En cuanto a los servicios que deben seguir encomendándose al sectorpúblico, medidas encaminadas a mejorar el desempeño gerencial yaumentar la eficiencia y la eficacia, incluida la creación de centros de cos-tos, en los que se integre, bajo una gestión unificada, la evaluación delcosto de actividades interrelacionadas; establecer objetivos, requisitos enmateria de producto e insumos para cada centro; descentralizar en mayormedida la autoridad gerencial de los centros, y vincular los sueldos de losdirectivos a su desempeño.

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Notas

Introducción

1. Más concretamente, el Convenio Constitutivo del FMI establece que lainstitución "ejercerá una firme supervisión de las políticas de tipos de cambio delos países miembros y adoptará principios específicos que sirvan de orientación atodos ellos con respecto a esas políticas". El FMI desempeña estas tareas a partirdel examen que efectúa de la situación monetaria internacional y del análisis querealiza de todos los aspectos de la política macroeconómica, y de las políticasestructurales conexas, ya que dichas políticas, en su conjunto, tienen repercusio-nes importantes sobre el sistema cambiario.

2. Véase una descripción de los servicios financieros y la condicionalidaddel FMI en Fondo Monetario Internacional (agosto de 1994).


3. Ello significa que el Estado obtiene recursos a expensas de una disminu-ción del poder adquisitivo de individuos con activos o ingresos nominales fijos.Dado que estos individuos suelen pertenecer a los grupos más desfavorecidos dela sociedad, en general el impuesto-inflación es una forma muy injusta de finan-ciar las actividades del Estado.

4. Análogamente, un superávit fiscal ha de tener una contrapartida en elsaldo inversión-ahorro del sector privado nacional y/o en un superávit de labalanza en cuenta corriente.

5. El término crecimiento se aplica en esta sección a los aumentos a largoplazo del producto que reflejan un incremento de la oferta agregada.


6. Véase Fondo Monetario Internacional (1986, págs. 106-108). En elManual se utiliza la expresión "concesión de préstamos menos recuperaciones" enlugar de "concesión neta de crédito".

7. Los efectos sobre la demanda que se producen cuando los déficit se finan-cian con la emisión de deuda pueden contrarrestarse en cierta medida si el sectorprivado aumenta su ahorro como medida preventiva ante la posibilidad de queapliquen nuevos impuestos para financiar el servicio de la deuda.

8. Si las tasas de interés nominales de la deuda pública no son más altas quela tasa de crecimiento nominal del PIB, un superávit primario significa que dismi-nuirá la proporción de la deuda pública en relación con el PIB.

9. En los estudios para la preparación de las Perspectivas de la economíamundial, el FMI estima el impulso fiscal, es decir, el estímulo inicial de lademanda agregada como resultado de la política fiscal, ya sea discrecional o deotro tipo, durante un período dado.

10. Este indicador ha sido objeto de críticas porque introduce un sesgo infla-cionario en la política fiscal, ya que una inflación no esperada puede reducir

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Notas (páginas 18-30)

significativamente el déficit ajustado en función de la inflación. Además, presu-pone que los tenedores de bonos ahorrarán el 100% del componente inflacionariode sus ingresos nominales por concepto de intereses. Aunque tiene algunos defec-tos, el concepto de déficit del saldo de operaciones constituye un indicador suple-mentario de la política fiscal cuando las tasas de inflación son elevadas.

11. Otro ejemplo de un enfoque parcial a la hora de evaluar la durabilidad deldéficit del gobierno central sería la exclusión del superávit de un fondo público depensiones que no opere con cargo al ingreso corriente, y en el que se acumule unvolumen de recursos por concepto de aportaciones mayor que el monto de lospagos que reciben los jubilados.

12. Estos aspectos se analizan con mayor profundidad en Fondo MonetarioInternacional (1986, págs. 106-108).

13. Incluso en los casos en que el gasto se mida sobre la base de los compro-misos, el ingreso se calcula normalmente a partir de los ingresos efectivos. Esto sedebe a que los montos estimados de las obligaciones tributarias impagadas songeneralmente mucho mayores que los montos que efectivamente se recaudan.

14. Generalmente los atrasos se definen como pagos en mora por un períodomayor que el desfase normal aceptable en el proceso de pagos de un país. Tambiénpuede producirse un aumento significativo de los compromisos presupuestariosque, aunque no haya dado lugar aún a atrasos, puede ocasionar una discrepanciaentre la magnitud de los gastos registrados en valores de caja y los registrados enbase a compromisos.

15. La concesión neta de crédito (por encima de la línea) sólo incluye lastransacciones de títulos de deuda y participaciones de capital realizadas a efectosde la política pública, y no con fines de gestión de la liquidez.

16. Como el gasto en inversión del Estado genera activos físicos, incluir laadquisición de estos activos financieros por encima de la línea contribuye a daruniformidad a la clasificación en lo que respecta a la adquisición de activos.


17. Los factores que afectan el nivel de estímulo fiscal necesario son simila-res en países en los que hace falta aumentar el déficit (o reducir el superávit). Sinembargo, en este caso es probable que se haga hincapié en la solidez de la situa-ción fiscal y de la deuda pública, en el estímulo necesario de la demanda interna yen el ajuste deseado del superávit de la balanza en cuenta corriente.


18. Cuando los países deciden aplicar programas de estímulo fiscal las auto-ridades deben tomar decisiones comparables. Entre los factores que deben tener encuenta al decidir qué medidas adoptar cabe señalar: los efectos de las distintasformas de medir los impuestos y el gasto sobre la demanda del sector privado (porejemplo, es probable que las reducciones de los impuestos tengan un mayorimpacto sobre las decisiones de gasto de los hogares si se considera que serán per-manentes), el ingreso marginal de los aumentos del gasto público propuestos y las

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Notas (páginas 31-40)

dificultades que puedan plantearse para dar marcha atrás a las medidas de estí-mulo si en el futuro es necesario proceder a un ajuste fiscal.

19. En un conferencia sobre distribución del ingreso y crecimiento econó-mico celebrada en el FMI, en Washington, los días 1 y 2 de junio de 1995, seexaminaron los aspectos más generales del impacto de la política fiscal y de otrasmedidas de ajuste sobre la distribución del ingreso.

20. La reducción de los límites que se aplican a los valores de caja cons-tituye una variante extrema de una estrategia basada en recortes generalizados.Suele aplicarse subestimando intencionalmente la inflación a la hora de establecerlos topes presupuestarios anuales.

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SERIE DE FOLLETOS DEL FMI

(Salvo indicación en contrario, la serie de folletos se publicaen español, francés e inglés)

38. La condicionalidad del Fondo: Evolución de sus principios y prácticas.Manuel Guitián. 1981.

39. E l orden en las finanzas internacionales, la promoción de los acuerdos de derechode giro del FMI y la formulación de los convenios de préstamos celebrados conprestamistas privados. Joseph Gold. 1982.

40. Derechos especiales de giro, monedas y oro: Sexta reseña y examen de nuevosacontecimientos jurídicos. Joseph Gold. 1983.

41. Los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos. Michael Ainley. 1984.

42. E l Fondo Monetario Internacional: Su organización financiera y sus actividades.Anand G. Chandavarkar. 1984.

43. Servicios de asistencia técnica y de capacitación del Fondo Monetario Internacional.1985.

44. D E G , monedas y oro: Séptima reseña y examen de nuevos acontecimientosjurídicos. Joseph Gold. 1987.

45. Organización y operaciones financieras del FMI . Departamento de Tesorería.Primera edición, 1990 (sólo en inglés). Tercera edición también en ruso. Cuartaedición, 1995.

46. L a singular naturaleza de las funciones del Fondo Monetario Internacional.Manuel Guitián. 1992.

47. Dimensión social del diálogo del FMI en materia de políticas. Personal del FMI.1995.

48. E l gasto público improductivo: Un enfoque pragmático para el análisis de lasmedidas de política. Departamento de Finanzas Públicas del FMI. 1995.

49. Directrices para el ajuste fiscal. Departamento de Finanzas Públicas del FMI. 1995.

Pueden adquirirse copias fotográficas o en microfilme de todas las ediciones eninglés, incluidos los números que están agotados, dirigiéndose a: University MicrofilmsInternational, 300 North Zeeb Road, Ann Arbor, Michigan 48106, EE.UU. , o biendirigiéndose a: Information Publications International, White Swan House, Godstone,Surrey, RH9 8LW, Inglaterra.

Para obtener ejemplares de estos folletos e información sobre otros números de laserie de folletos del FMI dirigirse a:

International Monetary Fund, Publication Services700 19th Street, N.W., Washington, D.C. 20431, E E . U U .

Teléfono: (202) 623-7430Telefax: (202) 623-7201

Internet:[email protected]


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