elementos basicos de la gestion ambiental

5/9/2018 Elementos Basicos de La Gestion Ambiental

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GESTION AMBIENTALELEMENTOS BAslCOS DELA GESTIGN AMBIENTAL

DECISIONESPOLITICAS

BASESJURiDICAS

ASPECTOSINSTITUCIONALES

INSTRUMENTOSADMrNISTRATIVOS


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GESTION AMBIENTAL

Como se indica en el Prefacio, debe quedar claro que la EIAS es parte integrante delanalisis y evaluacion de las actividades proyectadas y a su vez forma parte de la gestionambiental. Esto ultimo es la razon del presente capitulo, 1 0 cual quedara explicado masadelante.

1. DEFINICIONESPresentamos a continuacion como marco de referencia, algunas de las definicionesutilizadas para el termino .gestien ambiental, cuyo equivalente en Ingles esenvironmental management.a) La administracion y manejo de todas las actividades humanas que influyen

sobre el medio ambiente, mediante un conjunto de pautas, tecnicas ymecanismos que aseguren la puesta en practica de una politica ambientalracional y sostenida. (CEPALICLADES. Tesauro de medio ambiente paraAmerica Latina y el Caribe. Santiago, 1981)

b) La gestion mediante la fijacion de metas, planificacion, mecanismos juridicos,etc., de las actividades humanas que influyen sobre el ambiente. El propos itoes asegurar una toma de decisiones sostenidas y ambientalmente racionales yponerlas en practica, permitiendo asi que el proceso de desarrollo economicoy social continue en beneficia de las generaciones presentes y futuras.(Sanchez, Vicente et. AI. Glosario de terminos sobre el medio ambienteMexico, 1982)

c) La gcstion ambiental es el conjunto de actividades humanas que tienen porobjeto el ordenamiento racional del ambiente. (PNUMA La politica nacionaldel ambiente y su marco juridico institucional en America Latina.Nairobi,KE: PNUMA, 1988)

d) Es el conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas queimpulsa el Estado para alcanzar un desarrollo con sustentabilidad ambiental.(CEPALlPNUMA El reto ambiental del desarrollo en America Latina y elCaribe, 1990)

e) EI conjunto de las actividades humanas encaminadas a procurar unaordenacion del medio ambiente y contribuir al establecimiento de un modelode desarrollo sustentable. (Aspectos institucionales y juridicos del medioambiente, incluida la participacion de las organizaciones no gubemamentales en la


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gest ion ambiental. Raul Brafies Banco Interamericano de Desarrollo- WashingtonD.C., 1991)

Como se puede apreciar, en general hay coincidencia entre las diferentesdcfimcioncs, siendo algunas mas sinteticas que otras y algunas incorporan cl nuevoconccpto de desarrollo sustcntable (0 sostenible).

2. COMPONENTES

Una vez dcfimdo el tcrmino gestion ambiental. es importante indicar cuales sonsus elementos componcntcs. Existen cnfoques diferentes, segun los autores y lasinstituciones, en cuanto a la apertura de componentes. Presentamos a continuacionalgunos cjcmplos de estos diferentes enfoquesa) Los componentes escncialcs de la gestion ambiental son la politica, el derecho

y la admimstracion ambientales. La politica ambiental es el conjunto de lasacetones que sc discfian para lograr un ordenamiento racional del ambientc. Eldcrecho arnbiental es desde la pcrspectiva de la poIitica arnbiental, uninstrumcnto que habitualmcnte sc emplea para establecer sus principios yalgunos de sus mecanismos de aplicacion. La administracion ambicntal cs clrnanejo material que se hace del medio ambiente con eI proposito de ordenarloracionalmente y. al mismo tiernpo, el sistema administrativo que se establceepara este proposito (PNUMAfNalrobi 1988).

b) Los componentcs operativos directos de la gestion ambiental a nivel nacional(temas de analisrs) son (PNUMNORPALC. Reunion de alto nivel sobre lagcstion ambiental en America Latina, Caracas.Vf 1988): Investigacion y acopio de informacion sobre medio ambiente y losrccursos naturales

Planificacion ambiental Administraci6n 0manejo ambiental Equipamiento c infraestructura Desarrollo de 1a normativa legal

Estos cjcmplos prcscntan componentes que reflejan en general. aperturas querespondcn a intencioncs y ncccsidadcs diferentcs aunquc todas elias soncompatibles con cl concepto y dcfimcioncs anteriores de gestion ambiental. Acontinuacion dcscribiremos las componentes segun e1 enfoque del inciso a).


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EIAS - Gesti6n Ambiental 3-3

3. POLITICA AMBIENTALLa necesidad de formular y ejecutar politicas ambientales adquiere relevancia apartir del momento en que se entiende que es necesaria la intervencion del Estadopara contrarrestar el deterioro y la destruccion provocados por cI estilo dedesarrollo. La Politica Ambiental esta constituida por la formulacion y puesta enpractica de un conjunto de acciones que promueven un desarrollo arnbientalmentesustentable. Estas acciones a su vez, dcterminan los aspectos juridicos yadministrativos de la gestion ambiental.3.1 Caracteristicas

Las caracteristicas principales a tomar en cuenta al fijar politicas son:

Aplicabilidad Especificidad Flexibilidad Rcspeto a tradiciones y cultura

3.2 InstrumentosAlgunos instrumentos especificos para aplicar la politica ambiental son lossiguientcs:a) Planeacion ambiental

Es la expresion de la utilizacion de una tecnica propia de la politica deldesarrollo aplicada a materias ambientales.

b) Ordenamiento del territorioEs una forma especifica de planificacion ambiental que por 1 0 general seencuentra referida a la planificacion del uso del suelo y otras recursosnaturales.

c) Regulacion de los asentamientos humanosDesde una perspectiva ambiental es otra forma especifica deplanificacion ambiental.d) Normas tecnicasLa elaboracion de nonnas tecnicas es un instrumento indispensable parala aplicacion de la legislacion ambiental, pues cumplen con la funcionde establecer can la especificidad ncccsaria los limites pennisibles desdeeI punta de vista ambiental para eI desarrollo de las actividadeshumanas. Estc tema se vera con mas detalle en la seccion Instrumentosreglamentarios.


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e) EIA (Tema central de este libro)Es un procedimiento previo a la realizacion de una obra 0 actividad quetiene por objeto detenninar sus efectos en el ambiente y comoconsecuencia, autorizar, denegar 0 condicionar la realizacion de dichaobra 0actividad de acuerdo a la significancia de esos efectos.

t) Sistemas nacionales de areas protegidasBuscan poner a salvo ciertos ecosistemas naturales de modificacionesindeseables.

g) Prevencion y control de las catastrofes ambientalesBusca atenuar el resultado del incremento en numero y gravedad dedichas catastrofes con consecuencias en general irreversibles para elmedio ambiente.

h) OtrosOtros instrumentos que pueden considerarse como prerrequisitos para laformulacion y aplicacion de la politica ambiental son los siguientes: Educacion y formacion ambiental Investigacion cientifica y tecnologica Vigilancia y evaluaci6n ambiental Sistemas de informaci6n

4. LEGISLACION AMBIENTALEs el conjunto de las nonnas juridicas que regulan las conductas humanas quepueden influir de una manera re1evante en los procesos que alteran losfactores/componentes y atributos ambientales.Casi todas las constituciones politicas de los paises de la Region de las Americascontienen disposiciones que se refieren a la protecci6n de algunos aspectos delambiente 0 a la protecci6n del ambiente en su conjunto.Un componente importante de los sistemas juridicos para la proteccion delambiente se encuentra constituido por los tratados y otros acuerdos internacionales(globales, regionales, subregionales y bilaterales). Ver Capitulo 18.La legislaci6n ambiental producida y en vigencia en los paises puede agruparse endos categorias; la legislaci6n elaborada especificamente para el caso y aquella cuyoobjetivo primero no fue el terna ambiental.


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4.1 Legislacion deliberadaEn esta primera categoria de legislacion tenemos varios tipos de contenidos:

Proteccion del ambiente como un todo (legislacion propiamenteambiental). Proteccion de ciertos elementos ambientales 0 efectos de ciertas

actividades (legislacion sectorial de relevancia ambiental). Comoejemplos se mencionan los siguientes;o Proteccion de recursos naturales.o Ordenamiento del ambiente construido.o Proteccion de la salud humana.o Normas tecnicas para actividades economicas.

4.2 Legislaeion casualEn esta segunda categoria de legislacion tenemos 1 0 siguiente: Regulacion de conductas que inciden significativamente en la proteccion

ambiental.

5. INSTITUCIONES AMBIENTALESEI disefio de politicas y la promulgacion de leyes y reglamentos caerian al vacio sino encuentran una estructura que se haga depositaria de sus postulados y tengaademas la facultad de ejecutarlas. EI agrupamiento de las experiencias existentesen materia de la institucionalidad de las actividades ambientales es el siguiente: Reforzamiento de instituciones existentes. Creacion de organismos especiales;

o Como unico tema (ejemplos, Colombia y Venezuela).o Con otras actividades (ejemplo, Mexico).

Instancias de coordinaci6n (ejemplo, Guatemala). Una combinacion de las anteriores.Ver en el cuadro 3.1 la situaci6n existente a la fecha.


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Cuadro 3.1ORGANISMOS ENCARGADOS DE LAS FUNCIONES DE GESTION AMBIENTAL(Seg un Aspec to s i ns ti tu c io na ie s y ju tfc ic os d el m ed o a mb ie nte , in c/u id a la p ar lic ip ac i6 n d e la s

org anizaciones no gub em am enta/es en la gest i6 n amb ien ta l. Raul Branes. BancoInterameticano de Desarrollo- Washington D.C., 1991 Y su actualizaci6n al ano 1996.)

PAis ORGANISMOS AMBIENTALES ORGANISMOS NO AMBIENTALESM Sis. c 0 A Salud P RN T

Argentina )( x )(Barbados )(Bolivia )(Brasil )( )(Colombia )( )(Costa Rica )(Chile xCuba xEcuador xEl Salvador xGuatemala xGuyana xHaitf xHonduras xJamaica x )(Mexico xNicaragua xPanama x x xParaguay xPeru x xRep. Dominicana xSurinam )( xTrinidad y Tobago xuruouav xVenezuela xM=Ministerios 0 Secretarias, Sis.=Sistemas, C=Comisiones, O=Otros, A=Agricultura, P=Planificaci6n,RN=Recursos Naturales, T=Trabajo

5.1 Entidades de concentrationLa caracteristica de esta estructura administrativa es que reune un conjuntode funciones orientadoras y ejecutivas especificas que forman parte de unarea de action ambiental.

5.2 Organismos de politicas y coordinationEste modelo privilegia la creacion de un organismo de politicas ycoordinacion superestructural tanto sectorial como espacial. Operanprincipalmente en el imbitocupular de los gobiernos, estrechamentcvinculados a la Presidencia de la Republica.


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5.3 Organismos nacionales de planificaci6nEstos modelos tienden a desarrollar criterios y directrices generales sobre elambiente, a definir planes y a formular politicas. Su tarea es incorporar ladimension ambiental a aquellas entidades cuya responsabilidad es definir yevaluar los objetivos y planes de desarrollo.

5.4 Organismos de caracter sectorialEstos modelos tienden a distribuir funciones ejecutoras en todo el abanicoinstitucional.

6. INSTRUMENTOS ADMIN ISTRA TIVOSDesde la incorporacion de politicas ambientales en la mayoria de los paises endesarrollo, los instrumentos administrativos que han sido predominantescorresponden a las estrategias de ordenamiento y control. Se basa principalmenteen .Ia aplicacion de instrumentos reglamentarios, como normas, permisos yIicencias, al igual que el control del uso del agua y del suelo. Este enfoqueestrategico permite al estado, un grado razonable de certidumbre sobre el nivel dereduccion predecible de la contaminacion.

Aunque este enfoque ha sido criticado por ser economicamente ineficiente y dificilde aplicar, se ha logrado un progreso significativo en el cumplimiento de losobjetivos de las politicas y legislaciones ambientales.En los ultimos afios, muchos paises, especialmente los mas industrializados, hanadoptado instrumentos economicos para introducir mayor flexibilidad, eficiencia, ycosto-efectividad en las medidas de control de la contaminacion, Estosinstrumentos actuan como incentivos a los contaminadores para elegir sus propiasmedidas de control de la contaminacion. Cuando se implementan en formaapropiada, los instrumentos economicos tienen varias ventajas sobre el deordenamiento y control, ya que ellos pueden lograr 1 0 siguiente: Promover medidas de costo-efectividad para lograr niveles aceptables de

contaminaci6n. Estimular el desarrollo de teenologias y de expertos en el sector privado para

el control de la contaminacion. Proveer al gobiemo can fuentes de ingresos para apoyar programas de control

de la contaminacion.


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Surninistrar flexibilidad en las tecnologias de control de la contaminacion. Eliminar los requisitos gubernamentales de gran cantidad de informacion

detallada para determinar el nivel mas viable y apropiado de control para cadaplanta 0producto.

En teoria los instrumentos economicos tienen la capacidad de regular lacontaminacion de acuerdo a los mecanismos de mercado facilitando ladesregulacion y la reduccion de la participacion del gobiemo. En la practica sinembargo, esto no ha eliminado la necesidad de fijar normas, su implementaci6n yotras formas de participaci6n del gobierno. M a s aun, en los paises desarrollados,no hay caso conocido donde los instrumentos economicos hayan reemplazadocompletamente regulaciones directas de las actividades contaminadoras. En generallos instrumentos economicos suplementan las regulaciones directas.Los instrumentos economicos solos no han producido mejoras importantes en lacalidad ambiental, principalmente debido a que tienen dificultades para lairnplementacion y han sido aplicados parcialmente.6.1 Instrumentos reglamentarios

Los mecanismos mas comunes para implementar los programas deproteccion ambiental son los instrumentos de caracter reglamentario 0impositivo con las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento.Dentro de estos instrumentos se destacan las normas, permisos y licencias yla asignacion de usos del suelo.6.1.1 Normas

Las normas son los instrumentos predominantes en la mayoria delos paises como el medio mas directo para regular la cali dadambiental. Ellos definen metas ambientales y establecen lacantidad, concentracion de ciertas sustancias, descargas en elambiente y calidad del producto de consumo. Ver cuadro 3.2.


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Cuadro 3.2RESUMEN COMPARATIVO DE NORMAS

TIPO DE NORMA DESCRIPCION VENTAJAS DESVENTAJASNormas de calidad Establecen las concentraciones Da las bases para Requiere conocimientoambiental. maxirnas permisibles de los evaluar ta efectividad tecnicos sobre efectos

contaminantes en el ambiente. de controles de los contaminantes.existentes.

Normas de emisi6n Establecen los maxirnos de los Permite un facil control Involucra altos costosy descarga. contaminantes descargados de gubernamental. para el monitoreo.una fuente contaminante.

Normas de emisi6n Especifican el tipo de tecnologla a Provee el maximo No hay flexibilidad eny descarga ser usada, como tratamiento de control gubernamental. tecnologlas de control.basadcs en la descargas 0 como equipo de Involucra altos costostecnologfa. control de emisiones. para el monitoreo y la

implementaci6n.Normas de emisi6n Definen una tasa de remoci6n. Por Permite el ahorro en Involucra altos costosy descarga ejemplo, volumen 0concentraci6n los costos y la para el monitoreo.basados en el en una descarga, porcentaje de flexibilidad en lasrendimiento. remoci6n a obtenerse. tecnologfas de control.Normas de Establecen la cantidad total (0 la Elimina 0 limita la Requiere el uso deproductol proceso. concentraci6n maxima) permisible emisi6n de productos substitutos

de contaminantes en un producto conlaminantes antes a los prohibidos.dado. Fijan los tipos de procesos de su producci6n.asociados con ciertas actividadesproductivas .

6.1.2 Pennisos y licenciasLos pennisos 0 licencias en general se relacionan a una norma decalidad de aire 0 agua y pueden estar sujetos al cumplimiento deciertas condiciones especificas, como el cumplimiento con uncodigo de practica, seleccion del sitio que minimiza el impactoeconomico y ambiental, instalacion de plantas de tratamiento 0equipos de control dentro de un cierto periodo de tiempo, 0 laadopcion de otras medidas de proteccion ambiental.

6.1.3 Usos del sueloLa asignacion del uso del suelo es un instrumento que se utiliza enel control ambiental y es principalmente responsabilidad de losgobiernos locales.

6.2 Instrumentos econ6micosExiste una gama amplia de instrumentos economicos que se han venidoutilizando para promover la proteccion ambiental. Entre ellos se mencionan


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los siguientes (ver resumen y algunos comentarios sobre estos y otrosinstrumentos en el cuadro 3.3):

Cuadrol.3CUADRO COMPARATIVO RESUMEN SOBRE ALGUNOS

INSTRUMENTOS ECONOMICOS DE GESTION AMBIENTAL.(Segun UNDP. A Jte ma live a pp ro ac he s to p oIu tio n co ntro l a nd w aste m an ag em en t:R eg ula to ry a nd e co nomic in stT Um en ts . Urban Management and the Environment.

Discussion Paper. April 1991. Janis D. Bemstein.)

INSTRUMENTOS VENTAJAS DESVENTAJASCargas por emisi6n/descarga Incrementa los ingresos al Involucra implementaci6n compleja

gobierno. Fomenta Ia recuccicn de y altos costos para el monitoreo.contaminantes emitidos. Promueveel ahorro en los costos de control.

Cargas por usa Incrementa los ingresos al Fomenta la disposici6n ilegal singobiemo. una efectiva implementaci6n.

Involucra altos costas deimplementaci6n.

Cargas par producto Incrementa los ingresos al Requiere el usa de productosgobierno. Promueve el uso de substitutos para los afectados.productos seguros.

Cargas administrativas Incrementa los ingresos al Tiene una aplicacion lirnitada.gobierno. Facilita medidas decontrol. Fomenta el usa deproductos seguros.

Tasas diferenciales Fomenta el usa de productos Tiene una aplicaci6n limitada.seguros. Involucra costosadministrativos baj_os.

Permisos vendibles Promueve ahorros en costos de Involucra costas de transaccionescontrol. Incrementa los ingresos del altos para las firmas. Involucragobierno. Promueve reducci6n de implementaci6n compleja yaltoslas descargas mas alia de 1 0 costas de monitoreo erequerido. Fomenta la innovaci6n implementaci6n. Requiere unen tecnologfas de control. mercado bien organizado.

Seguros por demandas Provee incentives para controlar y/o Tiene poca aplicaci6n.reducir la contaminaci6n.

Subsidios Provee incentivos para controlar la PerpetUa a las industriascontaminaci6n y manejar los contaminadoras. Impone costos aldesechos. que paga impuestos en lugar de al

contaminador.Sistema de dep6sito/devoluci6n Fomenta el reciclaje. Requiere poca Impone costos administrativos al

a ninguna participaci6n del sector privado. Puede creargobierno. incentives para la falsificaci6n.Cuotas par no cumplimiento Fomenta el cumplimiento de la Requiere el establecimiento denormatividad vigente. rnultas a un nivel apropiado.

Involucra altos costas para laadministraci6n.

Bonos par rendimiento Asegura restauraci6n ambiental. Tiene una aplicaci6n limitada ypoca experlencia,

Asignaci6n par demanda Fomenta a los contaminadores a Puede involucrar litigacionesminimizar riesgos. costosas.


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6.2.1 Cargas de contaminacionEstablece los gastos que debe ran hacerse para controlar lasunidades incrementales de contaminacion, pero deja incierto e! nive!resultante de la calidad ambiental. IncIuye cargas por descarga deefluentes y de emisiones, cargas por uso, cargas de productos,cargas administrativas, y tasas diferenciales.

6.2.2 Creacion de mercadoCon este instrumento se puede crear un mereado en el eual losacto res pueden comprar derechos para contaminar. Ello incluyemercado de permisos y seguros contra demandas.

6.2.3 SubsidiosIncluye donaciones, prestamos a bajo interes, incentivos fiscalesque actuan como promotores para que el contaminador cambie sucomportamiento 0 reduzca los costos de abatir la contaminacion.

6.2.4 Sistema de deposito- devolucionLos consumidores deben pagar un sobreprecio cuando compranproductos potencialmente contaminantes. Cuando el consumidor 0usuario 1 0 regresa a un lugar apropiado para reciclaje 0disposicionadecuada, Ie devuelven 1 0 depositado.

6.3 Criterios de seleccionEn eI proceso de decidir el uso de uno 0 de varios de los instrumentosmencionados anteriormente, se han propuesto algunos criterios que ayudan adefinir su seleccion.Ver resumen en el cuadro 3.4 sobre ventajas y desventajas de cada uno deellos y en la figura 3.5 un esquema que muestra graficamente las diferenciasentre estos criterios.


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Cuadra 3.4COMPARACION DE CRITERIOS PARA SELECCION DE ALTERNATIVAS(Segun UNDP. A lte rn atiV e a pp ro ac he s to p oIu tio n c on tro l a nd w as te m an ag em e nt:R eg ula to ry a nd economc instruments. Urban Management and the Environment.

Discussion Paper. April 1991. Janis D. Bemstein. y agregados del autor).

DESCRIPCI6N VENTAJAS DESVENTAJASCOSTO/BENEFICIO Considera el valor en terrruncs de 1 0 No considera la distribuci6n deEvalua en base a la cuantificaci6n que los individuos pagaran y los beneficios y costos.de los beneficios netos. costos de las acclones. Traduce los Requerimientos de mucha

resultados en tsrmlncs informaci6n. Tiende a omitircuanlificables, consistente con resultados cuyos efeetos nocrilerios de eficiencia econ6mica. pueden ser cuantificados. Tiende a

mantener la distribuci6n existentede inqresos y riqueza.

COSTO/EFECTIVIDAD No neeesita conocer los beneficios. No considera la importancia relativaSelecciona la alternativa que Se basa en informaci6n a menudo de los productos. No incluyeminimiza los costos para lograr los disponible. Provee valores apropiadamente los costos socialesobjetivos y metas establecidas. implfcitos del objetivo. resultantes de efectos colateralesRIESGO/BENEFICIO EI marco se deja vago para lograr Puede ser demasiado vago. LosEvalua los beneficios asociados flexibilidad. Estructurado para factores presumiblemenlecomparancolos con sus riesgos. permitir consideraciones de todos cuantificables no 1 0 son. No liene

los riesgos beneficios y costos. una regia de decisi6n autornatica.RIESGO/EFECTIVIDAD No neeesita conocer los beneficios. Los riesgos presumiblementeSelecciona la alternativa que Se basa en analisis comparativo de cuantificables no siempre 1 0 son ..minimiza los riesgos para lograr los riesgos, a menudo disponibles. No incluye apropiadamente losobjetivos y metas establecidas. riesgos resultantes de efectos

colaterales.MUL TI- CRITERIO Ofrece bases consistentes para La bondad de los resultadosUsa tecnicas de programaci6n hacer todas las declsiones del depende de la bondad de losmatematica para seleccionar proyecto. RefJeja las metas y insumos al modelo. Irrealproyectos basados en funciones restricclones incorporadas en el caracterizaci6n del proceso deobjetivo, incluyendo metas modelo. Permite la cuantificaci6n decisi6n. Deben aportarse losponderadas con explfcita de los costos implfcitos de las pesos para ponderar las metas.consideraci6n de restricciones a restricciones. Permite la Mucha informaci6n se requiere para.acciones y costos. priorizaci6n de provsctos . la cuantificaci6n.


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Figura 3.6ESQUEMA GRAFICO SOBRE LA APLICACIONDE LOS CONCEPTOS DEL ANALISIS:

(Tomado y ampliado por el autor dellibro valuaci6n cie proyectossocia/es. E. Cohen y R. Franco. Siglo Veintiuno Editores. Mexico 1992)

COSTO/BENEFICIO COSTO/EFECTIVIDAD RIESGO/BENEFICIO RIESGO/EFECTIVIDAD

- - COSTO/BENEFICIO -- .. _ _- -- ..," '" .. ,, -COSTOI . . .- - - - -~ . . . . .I . . . EFECTIVIDAD - _ . .. . . ., - " ', , \, I ,COST01 . . . . . . . . INSUMOSI r - . I PRODUCTOS r.BENEFlCIO~ ,PROCESOS1 ,I ,. . . , I

DANO/RIESGO I II ,,

II , ," '"

,I, ., ,,\ RIESGOI , " '". .EFECTIVIDAD - - - - ,, ,;,;\ ,;. . .- . . ." ' RIESGOI - -BENEFICIO - - . . ~

6.3.1 Analisis costo-beneficio

Este tipo de analisis intenta explorar la gama completa deimplicaciones de cada decision con e 1 objeto de encontrar laalternativa que es mas eficiente en el sentido de dar el mayorbeneficio neto, que es equivalente al beneficio bruto menos costos.

6.3.2 Analisis costo-efectividadEste metoda se centra en la efectividad de la implementacion, yaque su objetivo es lograr metas ambientales al menor costa posible.


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6.3.3 Analisis riesgo-beneficioCon este tipo de analisis se trata de maximizar el beneficio con elmenor riesgo posible ala salud de la poblacion afectada.

6.3.4 Analisis riesgo-efectividadEste metodo se centra en la efectividad de la implementacion, yaque su objetivo es lograr metas ambientales can el menor riesgoposible.

6.3.5 Analisis multi-criteria

Este tipo de analisis intenta explorar la gama compleja de criteriosde decision can el objeto de encontrar la altemativa que es maseficiente.Usa tecnicas de programacion matematica para seleccionarproyectos basados en funciones objetivo, incluyendo metasponderadas con explicita consideracion de restricciones a accionesy costos.

6.4 Criterios de evaluacienSe proponen cinco criterios a ser usados para evaluar los distintosinstrumentos para administrar la gestion ambiental.6.4.1 Eficiencia

Se refiere al coste esperado frente a la mejora de la calidadambiental al tomar cierta accion; una decisi6n es eficiente del ladode la implementacion, por ejernplo, costo-efectividad, si logra suobjetivo ambiental al costo mas bajo. La eficiencia en generalrequiere ademas, que los objetivos ambientales sean los que masfavorecen a la sociedad, en lugar de haber sido elegidos en formaarbitraria.

6.4.2 EquidadSe centra en consideraciones pollticas y eticas, particularmente enrelacion a la distribucion de los beneficios y los costas, para 1 0 cualse hacen las preguntas siguientes:


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~Los que reciben los beneficios son los grupos masapropiados?

l,Los que pagan los costas son los grupos mas responsables?6.4.3 Simplicidad

Se refiere a la necesidad de eliminar la complejidad y los altoscostas para administrar el programa. Aqui tambien se pueden haceruna scrie de preguntas, como par ejemplo la siguiente: ~Son los tramites tan complicados y largos que impidcn cl

lagro de los objetivos?Par ejemplo, el establecer normas de descargas detalladas paracada tipo de fuente de contaminacion requeriria de un sistemaadministrativo tan grande que podria haccr imposible suimplementacion.

6.4.4 TransparenciaSe refiere a que si el publico percibe que estos programas log ranlas metas establecidas. Par ejempJo, el publico tiende a pensar quelos impucstos tienen como objetivo incrementar los ingresos delestado, y no la prevencion de una accion no deseable. Par 1 0 tanto,tasas por descargas son vistas como una medida para incrementaringresos y no para limpiar el ambiente.

6.4.5 EfectividadSe refiere a si los objetivos ambientales son logrados. Un programapuede satisfacer los criterios anteriores, pero ser inaceptable porquefalla en lograr la mejora de la calidad ambiental al nivel dcseado.

7. CONFLICTOS Y SU SOLUCIONAl igual que can todos los intentos para reconciliar un numero de neccsidades yobjetivos diversos, los esfuerzos de los gobiernos y agencias de desarrollo paratratar tcmas ambientales en cualquier nivel de desarrollo economico, pueden serconfrontados par intereses en conflicto que se convierten en importantes obstaculospara la implementacion de instrumentos como las EIA a reglamentacion de controlsobre la contaminacion, los cuales dependen para su eficacia de un minirno deconflictos (Barbara L. Lausche. Instrumentos seleccionados de manejo para


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integrar al desarrollo los intereses del media ambiente y de fa salud.EFP/ECIWP/83.13- WHO.).Cuando los conflictos quedan sin solucionar, tanto los objetivos de desarrollo comolos ambientales sufren retrasos, costos extras e incertidumbre en 10 que se refiere alresultado final.Los conflictos pueden darse en cualquier punto de la planeacion, implementacion 0ejecucion con respecto a tres areas: Temas amplios de politica. Temas combinados de politica con lugares especificos, donde las politicasambientales se aplican a una region en particular.

Temas sobre un lugar especifico que surgen de un proyecto 0 un lugardeterminado.Las tecnicas para la solucion de conflictos y de disputas sobre ambiente/desarrollose haran cada vez mas importantes cuando el desacuerdo ocasione que losinstrumentos de manejo existentes fallen. Algunos paises desarrollados se hanapoyado en reglamentos administrativos complejos en exceso y litigacionesjuridicas extensas, como metodos para la solucion de los conflictos. Sin embargolos costos y retrasos provocados por estos metodos han impuesto pesadas cargaspara todas las partes y en algunos paises se comienza a considerar la mediaci6ncomo una alternativa tecnica para la solucion de los conflictos en los problemas decontaminacion.Tradicionalmente fue practica normal referir las disputas a firmas legales, parainiciar acci6n legal en una corte adecuada que pueda conducir a una resolucion delconflicto. Este procedimiento tradicional, es complejo, tedioso, largo y costoso.Estan en uso actualmente esquernas mas directos y menos costosos. Negocios eindividuos han descubierto gradualmente el beneficio de usar metodos altemativosa la resoluci6n de disputas. Estos metodos incluyen arbitraje, negociacion ymediacion, alternativas que caen dentro de lacategoria de "alternativas de soluci6nde conflictos".7.1 Arbitraje

Arbitraje es someter un conflicto a una tercera persona 0 grupo imparcial.La funcion del arbitraje es obtener una decisi6n obligante para las partes.


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7.2 NegociacionNegociacion es cuando las dos partes en conflicto hacen un trato directo sinla presencia de terceras partes. Cuando interviene una tercera parte yaestamos en la rnediacion.

7,3 MediaeionEI proceso de mediacion difiere de la negociacion tradicional "cara a cara"en cuanto a que es mas ordenada en su organizacion, utilizando un rnediadorneutral que facilita el desarrollo de una agenda de reuniones claras y unacomunicacion facil en los problemas de mecanica. Para que la mediacion seaun instrumento eficaz se requiere de los siguientes elementos:

Ambas partes perciben un beneficio en la mediacion que de otra manerano dispondrian. Ambas partes tienen algo sustancial en riesgo. Debe haber tiempo para mediar en el sentido que ambas partes noperderan ningun beneficio inmediato por recurrir a la mediacion.

Debe haber una autentica buena voluntad y apoyo para e 1 proceso pOTambas partes.

8. CARACTERiSTICASLa gestion ambiental es una funcion publica (funcion del Estado) que a diferenciade otros cometidos del estado, no es una funcion exclusivamente publica, por elcontrario, entre sus objetivos se encuentra su transformacion en una funcioncompartida con la sociedad civil, Desde esta perspectiva, se reconocen multiplesactores y participantes. Por 1 0 anterior, las acciones ambientales del Estado debentener las siguientes caracteristicas (CEPALIPNUMA El reto ambiental deldesarrollo en America Latina y el Caribe, 1990):8.1 Concentrar y descentralizar funciones

Se hace necesario concentrar poderes y funciones suficientes como paraestar en condiciones de innovar, supervisar, controlar y fiscatizar lasactividades que intervienen sobre el entomo. Pero esto es posible en terminosrelativos, ya que es imprescindibte permitir que los diferentes sectores de laadministracion publica, las instituciones regionales y locales, asi como lasociedad en su conjunto, puedan incorporar la dimension ambiental a susactividades especificas. De aqui proviene la necesidad de descentralizarfunciones.


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8.2 TransectorialidadLa gestion ambiental atraviesa horizontalmente a todos los sectores de laAdrninistracion Publica y a la sociedad en su conjunto. Esto se debe a que elmedia ambiente es un sistema holistico 0 multifacetico. La transectorialidadasigna a la gestion ambiental del Estado una caracteristica suprasectorial yaque cualquier decision que se tome en este campo no compromete solo adeterminados sectores, sino que afecta, directa 0mdirectamente, y en plazosdiferentes, el cornportarniento de la globalidad de los sectores.

8.3 ParticipacionLa gestion ambiental no puede ser solo prerrogativa del Estado, y muehomenos de una sola entidad gubernamentaL En ella deben participar lasociedad civil y el conjunto de la administracion publica. Se haee necesarioentonces abrir canales para que los diferentes estamentos de la sociedad civilse hagan eo-responsables de los proeesos de decision. Esta caracteristica dela gestion ambiental tiende a inducir un proceso que transfiere verticalmcntelos poderes desde la cupula hacia la base. Lo mismo ocurre can laparticipacion horizontal al interior del Estado.

REFERENCIAS/FUENTES DE INFORMACIONPropuesta de ley basica de proteccion ambiental y promocion del desarrollo soste-

nible. Serie de documentos sobre derecho ambiental N 1. PNUMAlORPALC,1993.

Legislacion ambiental general en America Latina y el Caribe . Serie de legislacionambiental N 1 y suplemento del W 1. PNUMAlORP ALe.

Raul Brafies. Manual de derecho ambiental mexicano. Mexico: Fundacion mexicanapara la educacion ambientallFondo de Cultura Economica; 1994.

UNh."P'sNew Way Forward: Environmental Law and Sustainable Development. 1995.