estrategia de financiamiento sostenible
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CONSTRUYENDO UNA ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE PARA LA CONSERVACIÓN DE LA RESERVA DE BIOSFERA ISLA DE OMETEPE
Lina María Caro
MPhil in Conservation Leadership
University of Cambridge
25 November 2014
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TABLA DE CONTENIDOS
1.1 ¿POR QUÉ EL ESTATUS DE “RESERVA DE BIOSFERA” ES UNA OPORTUNIDAD IMPORTANTE PARA
OMETEPE? 5 1.2 OBJETIVOS 6 3.1 ANÁLISIS DE ACTORES IMPLICADOS 9 3.1.1 DUEÑOS DE NEGOCIOS TURÍSTICOS 13 3.1.2 ONGS LOCALES 13 3.1.3 COMITÉS LOCALES 13 3.1.4 GOBIERNO 14 3.2 PLANEACIÓN FINANCIERA 15 3.2.1 ANÁLISIS FINANCIERO 16 3.2.2 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO BASADOS EN TURISMO 17 4.1 RECOMENDACIONES A CORTO PLAZO 24 4.1.1 ENTORNO PROPICIO 24 4.1.2 FORTALECER LA COMISIÓN 26 4.2 RECOMENDACIONES A MEDIANO Y LARGO PLAZO 28 4.2.1 PLANEACIÓN FINANCIERA 28 4.2.2 IMPULSAR LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LA ESTRATEGIA 31 4.2.3 PROMOVER LA ESTRATEGIA 32
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El presente documento es la traducción del estudio “BUILDING A
SUSTAINABLE CONSERVATION FINANCING STRATEGY FOR THE OMETEPE
ISLAND BIOSPHERE RESERVE, NICARAGUA”. Solamente se tradujeron las
secciones solicitadas por Fauna and Flora International. Para mayor
información acerca de los métodos y resultados se puede consultar el
documento completo que ha sido entregado al equipo de Las Américas y el
Caribe de Fauna y Flora Internacional el pasado 18 Septiembre del 2014.
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Alcanzar una sostenibilidad financiera es un reto frecuente en el mantenimiento de las
áreas protegidas debido a las limitaciones en las condiciones políticas, económicas y
legales que se ven reflejadas en una baja inversión por parte del gobierno, un marco
legal débil y un alto índice de corrupción. Adicionalmente, las fuentes convencionales de
financiamiento fluctúan frecuentemente impidiendo el desarrollo de estrategias
financieras sostenibles. Por lo tanto, es de vital importancia diseñar estrategias que
comprendan mecanismos idóneos para generar ingresos locales a largo plazo.
El presente documento es un resumen de los hallazgos encontrados en mi proyecto de
grado. En éste se integraron diferentes fuentes de información para evaluar la viabilidad
de distintos mecanismos de financiación con el objetivo de alcanzar una estrategia
financiera sostenible para la Reserva de Biosfera Isla de Ometepe. Se evaluaron
únicamente los mecanismos que dependen principalmente del turismo como fuente de
financiación. Durante el proceso se hicieron evidentes múltiples oportunidades de
financiamiento para el manejo adecuado y conservación de los recursos naturales a
nivel local. Sin embargo, las condiciones políticas relacionadas con una falta de acuerdos
institucionales, comunicación y coordinación podrían resultar en un proceso poco
efectivo y en una resistencia al cambio por parte de los diferentes actores involucrados.
Los siguientes pasos son críticos para una estrategia e implementación de los
mecanismos de financiación en Ometepe: (i) fortalecer la Comisión de la Reserva de
Biosfera para facilitar el proceso, (ii) involucrar a los actores claves que pueden
impedir/impulsar la estrategia por medio de un monitoreo constante acerca de su
perspectiva y opinión en las decisiones tomadas, (iii) propiciar un ambiente adecuado
que contenga elementos claves como liderazgo y coordinación, comunicación y
desarrollo estratégico y (iv) desarrollar una estrategia de comunicación donde se pueda
promocionar el proyecto con el fin de solucionar los problemas de 'baja voluntad por
parte del gobierno', resistencia al cambio y bajo conocimiento y conciencia sobre la
importancia de los recursos naturales en Ometepe.
RESUMEN
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De acuerdo con el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), sostenibilidad
financiera es: “la habilidad de un sistema de áreas protegidas para alcanzar las
necesidades financieras futuras, sin comprometer los objetivos del área protegida”. El
insuficiente financiamiento de las áreas protegidas puede resultar en falta de equipos,
personal adecuado, gastos operativos, control y regulación, comprometiendo el manejo
apropiado de las áreas protegidas (Bruner et al. 2004). Por lo tanto, es importante
explorar mecanismos de financiamiento1 que sean sostenibles en el tiempo e
independientes del presupuesto del gobierno (Emerton et al. 2006). Estos mecanismos
son aquellos que pueden generar ingresos a nivel local como por ejemplo esquemas de
pago por servicios ambientales incluyendo el turismo (The Conservation Finance
Alliance, 2003).
Los problemas ambientales en Ometepe están altamente relacionados con un déficit
financiero que impide un adecuado manejo y planeación en la isla. Aunque el turismo
provee unos ingresos económicos significativos, poco es invertido en conservación y el
presupuesto asignado por el gobierno es insuficiente (FFI 2011). Por consiguiente, es
crítico diseñar e implementar mecanismos financieros para administrar la isla de una
manera viable y práctica en donde diferentes actores y la conservación de los recursos
naturales se puedan ver beneficiados por un fondo ambiental.
1.1 ¿Por qué el estatus de “Reserva de Biosfera” es una oportunidad importante para Ometepe?
En el 2010, Ometepe fue nombrado la tercera Reserva de Biosfera en Nicaragua
(UNESCO, 2010), un importante paso para el manejo de los recursos naturales de la isla
dado el enfoque integral del Programa el Hombre y la Biosfera que coordina la UNESCO.
El programa incluye un componente interdisciplinario con el objetivo de entender el
impacto de las actividades humanas en los recursos naturales y promover el desarrollo
sostenible teniendo en cuenta el bienestar de las comunidades locales (UNESCO 2014,
Republica de Nicaragua 1996). Adicionalmente, un nuevo marco legal fue establecido en
1 “Herramientas diseñadas para aumentar, generar, o movilizar fondos con el fin de cubrir los diferentes costos relacionados con la
implementación de programas de conservación” (Flores et al. 2008)
1. INTRODUCCIÓN
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el año 2013 bajo la Ley No. 833 para el manejo adecuado de la Reserva de Biosfera. La
nueva legislación permite e impulsa la participación de diferentes actores a través de la
creación de una nueva Comisión de la Reserva de Biosfera y la alianza entre las Alcaldías
de Altagracia y Moyogalpa. La Comisión tiene representantes del sector público y
privado: ONGs locales, incluyendo FFI, FEV y CPML; las alcaldías de Moyogalpa y
Altagracia; Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA) e Instituto
Nacional de Turismo (INTUR); el Ministerio de Educación y Salud; el Instituto
Nicaragüense de Cultura y Nacional Forestal; la Policía Nacional y Ejército de Nicaragua;
representantes del sector económico; representantes de las comunidades locales; la
Procuraduría General de la República y la Secretaria Ejecutiva de la Reserva de Biosfera
de Ometepe (Republica de Nicaragua 2013). Como consecuencia, el nuevo marco legal
de la isla es una excelente oportunidad para impulsar sistemas de conservación y
gobernanza adecuados para el buen manejo de Ometepe, junto con la colaboración de
las organizaciones asociadas, enfocándose en “tres pilares”: (i) conservación de la
biodiversidad, (ii) desarrollo económico desde una perspectiva cultural y ecológica, (iii)
investigación y educación (Gunn 2014).
1.2 Objetivos
El presente análisis se enfocó en el turismo como posible mecanismo financiero debido a
que es la fuente económica más importante en Ometepe. Nicaragua se ha convertido en
un destino turístico popular que ha ido incrementando cada año; por ejemplo aumento
un 7.1% del 2013 al 2014 (El nuevo diario 2014). En particular, Ometepe recibe 40,000
turistas al año que provienen principalmente de Estados Unidos y Europa, y turismo
nacional. El gasto promedio por turista fue de 44US$ en el 2012 (equivalente al
promedio nacional) y 61US$ en el 2013. El promedio de estadía de los turistas en la isla
ha sido de 2-3 días aproximadamente (CPML 2013). Por lo tanto, es evidente que el
turismo en Ometepe es una importante fuente de ingreso económico para el país y para
mejorar el financiamiento de la Reserva de Biosfera.
De acuerdo a lo anterior, los objetivos generales del presente proyecto fueron:
(i) identificar y evaluar la viabilidad de mecanismos de financiamiento basados en
turismo de acuerdo a las condiciones políticas locales
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(ii) identificar y evaluar la viabilidad de mecanismos de financiamiento basados en
turismo de acuerdo a las condiciones económicas y legales locales
(iii) generar una serie de recomendaciones basadas en los elementos anteriores que
faciliten la construcción de una estrategia de financiamiento para la conservación de la
Reserva de Biosfera Isla de Ometepe
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La metodología del presente proyecto consistió principalmente en la revisión de
literatura y análisis de información secundaria, incluyendo reportes publicados y no
publicados, documentos oficiales, entrevistas semi-estructuradas y documentos del
gobierno Nicaragüense. Adicionalmente, se realizaron entrevistas semi-estructuradas
siguiendo la metodología de Newing et al. (2011). Las preguntas variaron según el
conocimiento y gremio al que pertenecía el informante. Adicionalmente, las preguntas
fueron modificadas con el tiempo para mejorar la calidad de la información (Newing et
al. 2011). El proyecto fue ejecutado durante los meses de Mayo a Agosto de 2014. La
metodología completa se encuentra en Caro (2014).
2. METODOLOGÍA
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3.1 Análisis de actores implicados
El análisis de actores demuestra que hay diferentes niveles de interés y poder sobre una
estrategia de financiación sostenible para la conservación. Lo anterior se debe a: (i) las
expectativas y temores de los diferentes actores y (ii) la influencia e impacto en las
diferentes áreas de la estrategia (Figure 1). La Tabla 1 resume las características, futuras
recomendaciones y plan de acción para cada grupo de actores.
Figure 1 Tomada de MindTools.com. Los resultados están basados en información cualitativa (entrevistas y revisión de contenido
bibliográfico). La figura muestra el interés (disposición para contribuir) y el poder (influencia directa en la toma de decisiones) en
una estrategia financiera para la Reserva de Biosfera. La categoría de “Dueño negocio” incluye 25 dueños de hoteles, senderos
ecológicos, transporte público y equipo general. La categoría de “ONGs-conservación” y “Comités locales” incluye 20 entrevistados
de: FFI, FEV, CPML, Amigos de la Tierra, AMUR, CoUGO, COMACO y el Gabinete Turístico de Ometepe.
3. RESULTADOS
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Tabla 1 Tomada de Capacity for Conservation (2014). Resultados del análisis de actores basados en datos cualitativos (entrevistas y revisión bibliográfica). Las principales características, recomendaciones y plan
de acción están representadas para cada grupo de actores.
Actor Características Principales intereses
Influencia Expectativas/ temores Relación con el proyecto
Impacto Recomendaciones Plan de Acción Prioridad
Dueños de negocios turísticos
Senderos ecológicos, hoteles, transporte público, restaurantes y equipo en general. En su mayoría personas locales pero también extranjeros que tienen negocios en la Isla. Motivación desconocida.
Prosperidad de su propio negocio. Crecimiento turístico en Ometepe.
Baja influencia en la toma de decisiones pero posible fuente para implementar un mecanismo financiero basado en turismo. Directamente afectados por cualquier decisión.
1. Temor de que un sistema de cobro en la entrada de la isla o un incremento en la tarifa afecte la tasa turística y por consiguiente su negocio. 2. Temor de la competencia con otros negocios. 3. Se cuestionan el rol de los impuestos 4. Se cuestionan la responsabilidad y liderazgo del gobierno 5. Temor acerca de la administración del fondo (miedo de que el proyecto genere otros intereses)
Oponente potencial
Crítico Alto interés: mantenerlos informados y consultar con ellos en áreas de interés Interés condicional: mantenerlos informados, contestar preguntas específicas. Tratar de incrementar el nivel de interés Bajo interés: Mantenerlos informados y tratar de incrementar el nivel de interés pero gastar menos tiempo en éste grupo
Socializar estudios previos y nuevos acerca de la voluntad de pago de los turistas Se necesita aclarar urgentemente el propósito del fondo y la administración del mismo Se necesita aclarar el tipo de contribución que es requerida y quien debe participar en el proceso. Generar una propuesta formal con la cantidad de dinero requerido
**
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ONGs locales
ONGs locales que trabajan en conservación y que están directa o indirectamente relacionados con el proyecto: FEV Amigos de la Tierra CPML
Promover la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales
Influencia limitada, experiencia con proyectos de conservación la nivel local y comunicación regular con diferentes actores locales
1. Comunicación con diferentes actores para alcanzar logros en conservación 2. Temor acerca del déficit y falta de oportunidades financieras 3. Turismo como mayor fuente de ingreso económico 4. Mayor inversión en conservación 5. Fondo debe ser administrado directamente en la isla
Partidario potencial
Alto
Mantenerlos informados y consultar con ellos en áreas de interés
Tomar pasos para involucrarlos en el proceso a través de la socialización de experiencias pasadas y una consultoría activa
**
Comités locales
Comités o asociaciones locales que representan un gremio específico: AMUR CoUGO Comaco Gabinete turístico
Representan un gremio específico y aseguran que se cumplan sus necesidades
Influencia limitada, experiencia con proyectos de conservación a nivel local y comunicación regular con diferentes actores locales
1. Comunicación y trabajo colaborativo 2. Participación activa en el proceso 3. Proceso transparente 4. Temor acerca de la administración del fondo 5. Están interesados en el sistema pero preocupados acerca de la logística 6. Esperan mayor apoyo de MARENA e INTUR
Partidario potencial
Alto Mantenerlos informados y consultar con ellos en áreas de interés. Compartir información y estudios previos. Aprender de experiencias pasadas.
Compartir ejemplos exitosos. Tomar la iniciativa para una comunicación constante.
**
MARENA
Delegado a nivel local, nacional y departamental. Tiempo de acuerdo al periodo de gobierno.
Conservación, protección y uso sostenible de los recursos naturales y medio ambiente.
Alta influencia, autoridad legal, coordinador de la Comisión de la Reserva de Biosfera
1. Reputación positiva y publicidad 2. Cumplir con el compromiso adquirido con la UNESCO 3. Trabajar con los comités y asociaciones locales 4.Esperan que FFI comparta y socialice los resultados de los estudios realizados
Partidario potencial
Crítico
1. Mantenerlos informados y consultar con ellos en áreas de interés. 2. Socializar estudios previos
1. Tratar de incrementar el nivel de interés, monitorear las necesidades y revisar su posición regularmente 2. Compartir información y
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Reputación.
recomendaciones basadas en los diferentes estudios
INTUR
Alta influencia. Tiempo de acuerdo al periodo de gobierno.
Promover el sector turístico en Nicaragua
Alta influencia. Información relevante acerca del turismo en Ometepe
1. Están interesados en el sistema pero preocupados acerca del proceso e impacto en los turistas 2. Se cuestionan el rol de las personas locales y su responsabilidad con el medio ambiente 3. Unanimidad con los dueños de negocios turísticos 4. Temor acerca de la falta de claridad y coordinación 5. Ometepe como importante destino turístico en el proyecto “Ruta colonial de los Volcanes”
Partidario potencial pero también oponente potencial
Crítico 1. Involucrar y consultar regularmente 2. Intentar incrementar nivel de interés 3. Concentrar esfuerzos en este grupo
1. Compartir información y socializar estudios anteriores 2. Comunicación y consulta constante para evitar una oposición potencial 3. Entrevistas en persona para obtener su punto de vista
***
Gobierno local
Las dos municipalidades de Moyogalpa y Altagracia. Tiempo de acuerdo al periodo de gobierno. Presupuesto limitado.
Satisfacer las necesidades locales, re-elección, reputación, investigación, desarrollo local
Influencia media-alta en decisiones locales y en el proyecto
1. Reputación positiva y publicidad 2. Temor porque la Comisión no está bien establecida 3. Temor acerca de la capacidad de coordinación 4. Unificar esfuerzos hacía un objetivo común
Partidario potencial
Crítico Involucrar y consultar en áreas de interés Moyogalpa: tratar de incrementar el nivel de interés y revisar regularmente su posición Altagracia: Consultar regularmente y realizar reuniones en persona. Aprender de experiencias pasadas
Involucrarlos en todo el proceso a través de comunicación y consulta frecuente
***
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3.1.1 Dueños de negocios turísticos
La información a través de las entrevistas muestra que la mayoría de los informantes
(72%) manifestaron un alto interés en una estrategia financiera para la conservación de
Ometepe (Figura 1). Sin embargo, se debe tener en cuenta que el interés no
necesariamente implica un pago económico (ver sección 3.2.2). Por el contrario, 16% de
los dueños demostraron poco interés en contribuir debido a cuatro razones principales:
(i) es responsabilidad del gobierno invertir en el medio ambiente, (ii) los impuestos que
se pagan deberían suplir el fondo ambiental, (iii) competencia en el mercado, (iv) la
calidad de la infraestructura en la isla es pobre (ej. puerto, carreteras). Finalmente, 12%
de los entrevistados demostraron un 'interés condicional' es decir que su voluntad de
contribuir depende de la información en las siguientes áreas: (i) ¿Cuál es el propósito y
las prioridades del fondo? (ii) ¿Cómo va a ser administrado el fondo? (iii) ¿Quién se verá
beneficiado?
3.1.2 ONGs locales
Las entrevistas sugieren que las ONGs locales que trabajan en conservación pueden
soportar positivamente el proyecto dado su alto interés (Figura 1, Tabla 1).
Adicionalmente, éste grupo es esencial para promover la estrategia debido a su trabajo
en múltiples proyectos locales lo cual requiere una interacción y comunicación activa
con diferentes actores claves. Por ejemplo, CPML trabaja directamente con MARENA,
INTUR, los comités locales y las dos Alcaldías, apoyando el proceso de la constitución de
nuevas leyes para promover el uso sostenible de los recursos naturales en Ometepe
(Fuente: CPML). Adicionalmente, FEV está actualmente trabajando con la Alcaldía de
Altagracia y la Unión Europea en la implementación de un sistema de cobro en la
entrada del Volcán Concepción como parte del proyecto “Ruta colonial entre volcanes”
(Fuente: FEV y Alcaldía Moyogalpa).
3.1.3 Comités Locales
Los comités locales expresaron un alto interés aunque tienen menor influencia en la
toma de decisiones (Figura 1). Sin embargo, los comités representan grupos específicos
y por lo tanto son un canal de comunicación práctico y directo, sobretodo cuando la
Comisión espera una opinión consensuada entre diferentes individuos. Por ejemplo, el
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gabinete turístico representa la industria turística y es un informante clave para la
Alcaldía de Altagracia y también mantiene comunicación constante con INTUR (Fuente:
Alcaldía Altagracia, INTUR). Adicionalmente, AMUR es una asociación que está
constituida por todas las municipalidades del Departamento de Rivas. Está asociación le
da soporte a las Alcaldías en aspectos relacionados con manejo y planeación del medio
ambiente y desarrollo sostenible y tienen experiencia en la implementación de
mecanismos financieros en otras municipalidades (Fuente: AMUR).
3.1.4 Gobierno
MARENA
MARENA es un actor clave en el proceso dado que es la autoridad competente
responsable por el control, regulación y coordinación de las áreas protegidas de
Nicaragua. Adicionalmente, es responsable por coordinar la Comisión y establecer la
Secretaría de la Reserva de Biosfera. Por lo tanto, es importante trabajar conjuntamente
con MARENA para adelantar los procesos que hasta el momento no se han desarrollado;
hay tareas claves que requieren prioridad en estos momentos por parte de MARENA y
que son vitales para el éxito de una estrategia financiera en Ometepe (ver
recomendaciones).
Gobierno local
Las dos Alcaldías de Altagracia y Moyogalpa representan el gobierno local y tienen
administraciones independientes. Sin embargo, se generó un acuerdo mutuo entre las
dos Alcaldías para trabajar en conjunto todas las áreas relacionadas con la Reserva de
Biosfera (Fuente: Alcaldía Altagracia). Lo anterior es también un beneficio adicional que
permite la nueva Ley No. 833 debido a que integra las dos Alcaldías para el manejo de la
Reserva de Biosfera. Las Alcaldías mantienen su autonomía y son una importante fuente
para las decisiones locales, sin embargo dependen en cierto grado de las medidas
tomadas en el gobierno central. La Alcaldía de Altagracia ha estado involucrada durante
todo el proceso y por lo tanto su interés se vio reflejado en las entrevistas. La Alcaldía de
Moyogalpa es más reciente pero cuenta con un equipo bien informado que
potencialmente puede incrementar el interés e involucrarse más en el proceso (Figura 1,
Tabla 1).
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INTUR
Las entrevistas revelaron que INTUR tiene un alto interés pero se cuestionan el proceso
y el impacto de la implementación de un mecanismo financiero sobre la tasa turística en
Ometepe (Figura 1, Tabla 1). INTUR menciona que no hay claridad en los siguientes
aspectos:
Las entrevistas revelaron que INTUR está dispuesto ha apoyar el proceso siempre que
hayan espacios para discutir otros posibles mecanismos, donde diferentes actores
adquieran responsabilidad y que no sea simplemente imponerle un cobro a los turistas.
INTUR mencionó que debe ser una combinación de mecanismos donde la
responsabilidad sea de todas las partes involucradas.
3.2 Planeación financiera
La siguiente sección se basa en una ruta estratégica diseñada por Flores et al. (2008)
para diseñar un plan financiero (Figure 2). Para efectos del presente estudio, me
enfoqué en la evaluación de la viabilidad de los mecanismos financieros.
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Figure 2 Tomada de Flores et al. (2008). La figura representa una hoja de ruta para alcanzar una sostenibilidad financiera en
áreas protegidas donde se resaltan tres pasos claves: un análisis financiero, la evaluación de la viabilidad de los mecanismos de
financiamiento y la formulación de un plan financiero.
3.2.1 Análisis financiero
El primer paso en la hoja de ruta es cuantificar las necesidades y brecha financiera de la
Reserva de Biosfera. Galindo et al. (2008), realizó un estudio acerca de la sostenibilidad
financiera en Ometepe para un escenario básico y óptimo, donde solamente el 32% y
42% de los recursos respectivamente estaban disponibles en el 2008 (Tabla 2). Lo
anterior fue calculado de acuerdo a cuatro áreas prioritarias:
1. Administración y planeación (79%)
2. Regulación y control (8%)
3. Investigación y monitoreo (10%)
4. Educación ambiental (3%)
Sin embargo, el análisis fue basado solamente en el Plan de Manejo para el Volcán
Maderas y por consiguiente ésta información debe ser actualizada y adaptada de
acuerdo a las necesidades de la Reserva de Biosfera. Un análisis financiero requiere la
siguiente información (Flores et al. 2008):
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Estimar el ingreso anual y actualizar los recursos que provienen de las Alcaldías,
MARENA, ONGs internacionales (ej. FFI, UNESCO), ONGs locales y otras posibles
fuentes de financiamiento. Por ejemplo, Moyogalpa y Altagracia invierten
respectivamente 734,000C$ y 1,000C$ por año en asuntos ambientales (Fuente:
Alcaldías Moyogalpa y Altagracia). Por otro lado, MARENA actualmente no está
invirtiendo ninguna cantidad en el manejo de los recursos naturales en OMETEPE
(Fuente: FEV).
Estimar las necesidades anuales para cada programa, subprograma, actividades e
identificar las oportunidades de reducción de costos.
Comparar la relación ingresos/costos y calcular la brecha financiera para una
estrategia de conservación óptima en Ometepe.
Table 2 Información tomada de Galindo et al. (2008). Línea base de costos y brecha financiera para un escenario básico y óptimo. La
información hace referencia únicamente al plan de manejo del Volcán Maderas
3.2.2 Mecanismos de financiamiento basados en turismo
El siguiente paso en la hoja de ruta es evaluar la viabilidad de los mecanismos de
financiamiento (Figura 2). Siete mecanismos de financiamiento fueron identificados
para una estrategia en Ometepe. La clasificación fue basada en la información cualitativa
proveniente de las entrevistas y la revisión bibliográfica donde se hizo referencia acerca
de las condiciones legales, políticas y económicas de acuerdo a el contexto de Ometepe
(Figura 3). Aunque todos los mecanismos son viables dentro del contexto de Ometepe,
varían en la complejidad de implementación e impacto relativo (Figura 3, Tabla 3).
2 “Situación actual o punto de partida” (Flores et al. 2008)
Línea Base2 Brecha financiera Total (US$)
Escenario Básico 107,113 183,360 290,473
Escenario Óptimo 152,169 468,653 620,822
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Figura 3 Clasificación de los mecanismos de financiamiento de acuerdo a (i) complejidad de implementación (condiciones políticas y
legales) e (ii) impacto relativo (capacidad de generar recursos financieros). Se debe tener en cuenta que el impacto relativo es una
clasificación preliminar que requiere estudios técnicos financieros futuros.
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Tabla 3 La tabla presenta un resumen de las oportunidades, limitaciones y aspectos legales para cada uno de los mecanismos de financiación basados en turismo.
Mecanismo de financiación Oportunidades Limitaciones Condiciones Legales
Cobro entrada turistas
1. Existe voluntad de pago por parte de los turistas: Estudio preliminar de voluntad de pago por parte de los turistas mostró que de 672 turistas entrevistados, 83.95% que ingresaron a la isla (n=324) y 76.44% que salían de isla (n= 348) estarían dispuestos a pagar una entrada. En ambos casos, el valor con mayor porcentaje fue de 3US$ (Morales and Jenner 2011). 2. Viabilidad económica alta: - Análisis financiero mostró que el cobro en la entrada de la isla y en los senderos ecológicos puede generar el 90% de los ingresos requeridos para cubrir los costos del plan de manejo del Volcán Maderas (Galindo et al. 2008). - Un cobro de entrada de 10US$ podría generar un ingreso de 40,000US$ aproximadamente por año. - Es un mecanismo que se ha implementado con éxito a nivel mundial (citado por Eagles et al. 2002).
Petición anterior fue rechazada debido a condiciones políticas. En particular existen tres grandes limitaciones: 1. Temor general de que la implementación de éste mecanismo reduzca la llegada del número de turistas dada el alza en los precios. 2. Un cobro en la entrada de la isla se convierte en la responsabilidad de los turistas y no en la responsabilidad de las personas locales, especialmente los dueños de negocios turísticos y empresas que hacen uso de los recursos naturales 3. El proceso requiere más estudios, coordinación y comunicación. Hay cierto grado de incertidumbre acerca del propósito de implementar éste mecanismo
La nueva Ley 833, capítulo IV “Del Financiamiento” permite el cobro de entrada a los turistas de dos maneras: (i) pago por servicios ambientales y (ii) de acuerdo a lo establecido por la Ley 807. La Ley 807, Capítulo V establece que los turistas deben contribuir económicamente de dos maneras (República de Nicaragua 1981): 1. Los turistas nacionales, excluyendo los niños menores de 5 años, discapacitados y mayores de edad, deben pagar 2US$ en la entrada de las áreas protegidas de Nicaragua 2. Los turistas internacionales deben pagar 10US$ (adultos) y 5US$ (niños) en la entrada de las áreas protegidas de Nicaragua Otro aspecto positivo de la nueva legislación es que acredita actores claves, incluyendo aquellos miembros de la Comisión, para garantizar el uso sostenible y la protección de los recursos naturales en Ometepe (República de Nicaragua 2013).
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Tarifas turísticas e impuestos
Un mecanismo basado en el mercado que puede ayudar sustancialmente a las áreas protegidas (The Conservation Finance Alliance 2003). En el caso de Ometepe se requiere un análisis financiero para evaluar el impacto relativo de éste mecanismo. 1. Adjudica cierto grado de responsabilidad al sector privado que depende del turismo Oportunidad que cumple las expectativas del gobierno y ONGs locales en donde el sector privado debe adquirir una responsabilidad. Esto permite no solamente un apoyo económico pero también un esfuerzo en mejorar las prácticas relacionadas con turismo en la isla debido a que hasta el momento hay poco control, planeación en el desarrollo de la infraestructura, manejo de residuos y energías alternativas. Adicionalmente, permite responsabilizar no solamente a negocios locales pero también a empresas externas. Por ejemplo, empresas que traen botellas plásticas deberían pagar un impuesto dado que el manejo de residuos ha sido un gran problema ambiental en Ometepe (Fuente: Alcaldía Altagracia) 2. Abre espacios para discutir la responsabilidad de los negocios locales en otras formas A pesar de que los dueños de negocios no están de acuerdo con un mecanismo
1. La gran mayoría de dueños de negocios turísticos se opuso a éste mecanismo justificando que ya pagan un impuesto a las Alcaldías y una licencia turística a INTUR. Por lo tanto, un impuesto doble puede ser una gran limitante que incrementa la complejidad para implementar éste mecanismo. 2. La contribución voluntaria de los dueños requiere una estrategia sólida y una propuesta formal (ver recomendaciones) 3. Actualmente, Nicaragua tiene un impuesto aeroportuario de 10US$ por turista de los cuales INTUR adquiere 8US$ y las oficinas de migración 2US$. Sin embargo, el total de estos ingresos se invierte netamente en asuntos administrativos (Fuente: INTUR) sin dejar fondos extras para invertir en conservación.
El marco legal existe de la siguiente manera: 1. Ley 217, capítulo 57. Identifica el pago por servicios ecosistémicos como un mecanismo de financiación para la protección de los recursos naturales (Republica de Nicaragua 1996) 2. Ley 807, capítulo V. Reconoce las licencias para operar y/o permisos para poder llevar a cabo una actividad especifica (Republica de Nicaragua 1981) 3. Ley 40, capítulo 16. Establece que las personas locales que viven en la Isla deben contribuir con las finanzas de las Alcaldías de acuerdo al plan de cada Municipio (Republica de Nicaragua 1998) 4. Ley 40, capítulo 49. Determina que cualquier impuesto o contribución especial debe apoyar las finanzas de las Alcaldías (Republica de Nicaragua 1998). 5. Decreto 455, capítulo 47. Establece que una contribución especial puede ser pedida por parte de las Alcaldías siempre que sea para una causa comunal (Republica de Nicaragua 1998). 6. Ley 807, artículo V. Establece que los turistas extranjeros deben pagar una tasa aeroportuaria de 1US$ para contribuir al fondo de la Biodiversidad Biológica (Republica de Nicaragua1981).
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impuesto, se mostró la intención de contribuir de manera voluntaria a través de: a. Un incremento en el precio del producto turístico (ej. tiquete ferry, habitación hotel) b. Contribuir con un porcentaje de la tarifa sin necesidad de aumentar los precios. Lo anterior se vio reflejado en negocios turísticos que utilizan espacio públicos para recreación. 3. Impuesto aeroportuario Es un mecanismo viable en el contexto de Nicaragua que ha sido ampliamente implementado en diferentes países (ej. Belize) (WWF 2009). Un impuesto de tan solo 1US$ pudo haber generado aproximadamente 649,970US$ en los primeros cinco meses del 2014 (El nuevo diario 2014).
Donaciones
1. Respuesta positiva por parte de los entrevistados Es un mecanismo que fue nombrado en gran medida por los dueños de negocios turísticos y no hay oposición por parte del gobierno. Debido a experiencia pasadas es un mecanismo que se ha demostrado puede funcionar en el contexto de Ometepe. Se identificaron tres posibilidades: a. Recolección de dinero en urnas voluntarias: sistema que solamente requiere un espacio para recolectar dinero
1. Requiere un alto grado de coordinación entre el gobierno y el sector privado que juega un papel crítico en la recolección de las donaciones 2. La recolección de dinero en urnas voluntarias es un mecanismo con un impacto relativo bajo aunque logísticamente requiere solamente un lugar para colectar dinero. Se recolectará poco dinero a menos de que se combine con una estrategia de promoción y comunicación en donde se informe el propósito a los turistas y se genere un sistema responsable donde los turistas puedan confiar en que el dinero
El marco legal existe de la siguiente manera: 1. Ley 807, artículo V. Indica que el fondo ambiental puede beneficiarse de donaciones, legados o cooperación internacional (República de Nicaragua 1981). 2. Decreto 91. Establece que el fondo ambiental nacional puede recibir donaciones nacionales e internacionales (República de Nicaragua 2001).
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b. Donaciones voluntarias en la cuenta: donaciones que están establecidas en la cuenta de los negocios y que irían directamente a un fondo ambiental. c. Desarrollo de un programa de voluntarios: una característica particular de Ometepe es que existen diferentes programas sociales que involucran estudiantes internacionales, turistas y pasantes alrededor de todo el año (ej. El Nuevo Diario 2014a). Adicionalmente, la mayoría de los dueños de hoteles que fueron entrevistados están involucrados en programas de conservación o participan en las actividades del CPML. Otro tipo de contribuciones tales como disponibilidad de tierra para cuidar y plantar árboles nativos, provisión de gasolina, transporte y mano de obra fueron nombrados por los entrevistados. Aunque este tipo de colaboración no representa una fuente de ingreso económica directa, puede ser un mecanismo que se puede usar para reducir costos en el manejo de la Reserva de Biosfera.
será dirigido a el cuidado del medio ambiente en Ometepe. 3. La contabilidad de algunos negocios turísticos requiere mejorías y por lo tanto puede limitar éste mecanismo a menos de que exista un proceso sistemático que mantenga el control y registro de las donaciones.
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Una serie de recomendaciones han sido desarrolladas para la Comisión de la Reserva de
Biosfera con el fin de impulsar la estrategia financiera sostenible. Algunos pasos son
tareas específicas y otros requieren una evaluación adicional y planeación estratégica.
Algunas recomendaciones se enfocan en los objetivos de éste proyecto mientras que
otros abordan elementos igualmente importantes para que la estrategia sea exitosa. La
figura 5 muestra los diferentes pasos para lograr una estrategia financiera sostenible en
Ometepe.
Figure 5 Pasos a seguir para lograr una estrategia financiera sostenible en Ometepe. Los pasos son representados como diferentes
estrategias en la Figura 6.
4. RECOMENDACIONES Y PASOS A SEGUIR
24
Figure 6 Modelo conceptual que muestra las mayores amenazas, factores contribuyentes y estrategias para un sistema de financiamiento sostenible en la Reserva
de Biosfera Isla Ometepe.
4.1 Recomendaciones a corto plazo
4.1.1 Entorno propicio
Ometepe enfrenta retos institucionales y de gobernanza que requieren medidas
especiales para lograr una estrategia de financiamiento sostenible. Establecer un
“entorno institucional y político favorable” (Kuyvenhoven 2004) es probablemente la
base de una estrategia sostenible en Ometepe (Figura 5 y 6). Aunque un 'entorno
propicio' es difícil de controlar y depende principalmente de la importancia que cada
gobierno coloque en la protección del ambiente, existen ciertas recomendaciones que se
sugieren para facilitar el proceso.
En el contexto de Ometepe, un 'entorno propicio' requiere una fuerte voluntad política,
liderazgo y roles definidos y alinear los diferentes intereses dentro de la Comisión
(Figura 5). MARENA como autoridad competente, y en coordinación con la Secretaría de
la Reserva de Biosfera y las Alcaldías (República de Nicaragua 2013), juega un rol
esencial en éste paso para dirigir y asegurar la toma de decisiones acertadas e impulsar
25
las condiciones legales. Sin embargo, se debe reforzar ésta coordinación ya que puede
llegar a ser una gran limitante si no se procede de manera adecuada. Lo anterior se
puede abordar en coordinación con otros actores claves que pertenecen a la Comisión
por medio de:
Adicionalmente, en Ometepe múltiples actores juegan un rol importante en el manejo y
protección de los recursos naturales. Muchos actores están bien organizados siendo una
característica positiva que debe ser involucrada en pasos futuros para abordar el
problema de coordinación y comunicación de la Reserva de Biosfera (Tabla 1). Las
recomendaciones adicionales en el presente aspecto son:
26
4.1.2 Fortalecer la Comisión
La Comisión de la Reserva de Biosfera es responsable por coordinar los diferentes
actores a nivel nacional (ej. gobierno, comunidades y ONGs locales). Adicionalmente, la
nueva legislación le da el poder a la Comisión para influenciar e impulsar los posibles
recursos de financiamiento para la conservación (Republica de Nicaragua 2013). Por lo
tanto, fortalecer la Comisión es un paso crítico en éste proceso que requiere las
siguientes tareas específicas (Figura 5 y 6):
27
28
4.2 Recomendaciones a mediano y largo plazo
4.2.1 Planeación financiera
La prioridad en ésta etapa es generar un análisis financiero ya sea para el plan de
manejo, el POA o las prioridades iniciales (Figura 5). Realizar un análisis de la brecha
financiera será esencial para (Flores et al. 2008):
Sin embargo, se debe tener en cuenta que estos estudios no deberían demorar la acción
inmediata de generar fondos (Bruner et al. 2004) dado que ya existen algunas
prioridades urgentes que son evidentes y todos los esquemas de financiamiento
posibles deben ser ejecutados para abordar estos problemas. Por lo tanto, los estudios
anteriores deben ir paralelos a una estrategia de recaudación de fondos.
Por otro lado, las siguientes son recomendaciones específicas para los desafíos políticos
que presentan cada uno de los mecanismos financieros mencionados anteriormente:
a. Cobro entrada turistas
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Es importante socializar los resultados de voluntad de pago, incluyendo el
estudio reciente que está realizando FFI y demostrar si una tarifa afecta o no el
número de turistas que llegan a la isla.
Aunque el marco legal permite cobrar 10US$, el mecanismo se debe implementar
progresivamente y de acuerdo al estudio de voluntad de pago donde una tarifa de
3US$ tuvo la mayor aceptación por parte de los turistas.
La estrategia financiera en Ometepe debe incluir una variedad de mecanismos
que permitan una combinación de diferentes fuentes de ingreso como por
ejemplo fondos nacionales, impuestos, donaciones, pagos por servicios
ambientales (Hein et al. 2013, Baral and Dhungana 2014, James et al. 1999). Lo
anterior es critico para los aspectos financieros pero también para evitar
imponerle toda la responsabilidad a los turistas, lo cual es uno de los mayores
desacuerdos que INTUR y las Alcaldías resaltaron en las entrevistas.
Es importante asegurar unos fondos iniciales para elementos claves tales como
personal, gastos operativos, infraestructura, equipos y publicidad.
INTUR es un actor clave con quien se debe trabajar cercanamente, manteniendo
comunicación constante para evitar posible oposición y en cambio proveer apoyo
para la implementación de este mecanismo exitosamente (Tabla 1).
b. Tarifas turistas e impuestos
La imposición de un doble impuesto es un riesgo alto que debe ser evitado para
poder aumentar la cooperación y mantener las buenas relaciones con los dueños
de negocios turísticos. Sin embargo, en Ometepe un impuesto ambiental puede
ser implementado a través de un impuesto ya existente. Lo anterior requiere (i)
comenzar con una tasa baja de impuestos que puede ir incrementando
progresivamente con el tiempo; (ii) la voluntad política de INTUR y las Alcaldías
para priorizar la necesidades ambientales en los presupuestos anuales; (iii)
identificar quien 'debe' pagar de acuerdo a los problemas ambientales y
prioridades en Ometepe (Fuente: FFI). Por ejemplo, evaluar el rol de las
empresas que traen desechos no-biodegradables (ej. botellas plásticas) a la isla y
el rol de otros sectores relacionados con la extracción de recursos naturales
(Fuente: gobierno Altagracia).
30
Un análisis de la brecha financiera puede identificar la cantidad monetaria del
impuesto y los posibles riesgos o efectos en los negocios turísticos. Los ingresos
per capita y economías domesticas en países como Nicaragua generalmente son
reducidos, resultando en una baja voluntad de pago para la conservación (Wilkie
et al. 2001). Es un mecanismo que requiere un estudio detallado para determinar
los efectos colaterales antes de tomar una decisión y se debe implementar en un
periodo a mediano y largo plazo.
Es importante promover la voluntad de pago a través de una comunicación
cercana, coordinación, objetivos claros y monitoreo. Una campaña de
sensibilización ambiental es necesaria con el fin de demostrar que el turismo en
Ometepe depende de los recursos naturales.
Un impuesto aeroportuario debe ser implementado. Este mecanismo beneficiará
a Ometepe y también a otras Áreas Protegidas de Nicaragua. Además es una de
las tareas pendientes que tiene MARENA y en las entrevistas se vio reflejado que
requiere mayor compromiso y coordinación para poder ser implementado. Es
necesario priorizar éste mecanismo dado los beneficios potenciales. Además, es
un mecanismo que ha sido implementado con éxito en otros países como Belize y
Costa Rica. En Belize, por ejemplo, se estableció un fondo en 1996 “The Protected
Areas Conservation Trust” el cual es actualmente la mayor fuente de ingresos
para las áreas protegidas de éste país. El pago es directamente depositado en una
cuenta dirigida a proyectos de conservación (WWF 2009).
Aunque los dueños de negocios turísticos tienen baja influencia en las decisiones
tomadas por el gobierno, están involucrados directamente en el proceso y
pueden ser oponentes potenciales si hay una falta de comunicación y clarificación
en el proceso (Tabla 1). Se puede decir que los dueños tienen una influencia
indirecta en las decisiones tomadas y por lo tanto mayor atención es requerida.
c. Donaciones
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La colección de dinero en una urna puede ser un mecanismo implementado a
corto plazo y es una solución rápida para conseguir fondos iniciales pero puede
no ser un mecanismo sostenible en un periodo de tiempo a largo plazo. Por lo
tanto, debe ser considerado solamente mientras otros mecanismos se
implementan ya que puede ser un proceso político y logístico lento.
Las donaciones en los negocios turísticos y programas de voluntariados son
mecanismos que deben ser considerados a mediano plazo y requieren estudios
detallados acerca de la viabilidad financiera. Sin embargo, estos mecanismos
requieren acciones concretas y no una estrategia de planificación compleja. Lo
anterior incluye buen nivel de coordinación, comunicación y buena relación con
los dueños de negocios turísticos para facilitar el proceso.
Particularmente, los programas de voluntariados son una oportunidad esencial
para mantener los diferentes actores involucrados en el proceso. Es importante
definir las necesidades para contactar a los actores y pedirles una contribución
específica.
La capacidad organizacional es crítica para la implementación de estos
mecanismos
Las donaciones son un mecanismo que fluctúan constantemente y por lo tanto se
debe combinar con otros mecanismos
4.2.2 Impulsar las condiciones necesarias para la estrategia
El marco legal apoya los mecanismos a través de la nueva ley de la Reserva de
Biosfera o leyes nacionales. Sin embargo, existen dos grandes limitantes:
a. Se debe crear una estrategia sólida que abogue por mejorar la implementación
efectiva de la ley. Esto depende en gran medida de un proceso de 'lobby' que se debe
realizar por parte de los actores con influencia alta que pertenecen a la Comisión
(Figura 5 y Figura 6).
b. Los aspectos financieros en la Ley 807 están directamente relacionados con la
cuenta de la Biodiversidad Biológica, la cual hace parte de el Fondo Ambiental
Nacional (República de Nicaragua 1996). La propuesta original de la nueva ley de la
Reserva de Biosfera incluía una sección completa de un nuevo e independiente fondo
32
pero los legisladores decidieron que aquello debería ser incluido dentro de la Ley
807 (Fuente: MARENA). Por lo tanto, cualquier mecanismo financiero en Ometepe,
excepto por las donaciones o contribuciones voluntarias, está ligado al Fondo
Nacional Ambiental. Lo anterior puede ser un camino poco efectivo para un
mecanismo sostenible dada la posible perdida de dinero debido a inestabilidades
políticas (ej. corrupción) durante el proceso. Por consiguiente, la Comisión debe
incluir regulaciones administrativas que garanticen la autonomía del fondo. Lo
anterior puede ser evaluado a través de dos posibles escenarios: (i) La creación de
una subcuenta en el Fondo Nacional del Ambiente para la cual el decreto 91, artículo
27 permite la conformación de un comité de contabilidad para administrar el fondo y
tomar decisiones técnicas acertadas o (ii) Establecer una figura de co-manejo, donde
MARENA delega la administración de la Reserva de Biosfera a otra institución, como
por ejemplo una ONG local. El marco legal para un co-manejo ya está establecido
(República de Nicaragua 1996) y ya ha sido implementado en otras áreas protegidas
como el Parque Nacional Mombacho en Nicaragua. Las entrevistas con la Fundación
Cocibolca muestran que aunque hay unos acuerdos particulares con MARENA, la
ONG tiene cierto grado de autonomía para manejar el área protegida. Ambos
escenarios promueven un sistema descentralizado permitiendo que otros actores
claves participen y permiten el establecimiento de un mecanismo que sea más
transparente (ej. los estados financieros pueden estar disponibles para revisión
publica) y responsable porque evita la perdida de recursos en el gobierno central.
La administración del fondo y la corrupción por parte del gobierno fueron dos
grandes preocupaciones que se vieron reflejados en las entrevistas del presente
proyecto (ver Smith et al. 2003)
4.2.3 Promover la estrategia
Una estrategia financiera debe estar directamente acompañada de una estrategia de
comunicación la cual es crítica para promover a Ometepe como un lugar turístico y
establecer una buena reputación (Figura 5). Los turistas deben recibir una información
clara donde se explique la importancia de su aporte económico permitiendo crear
conciencia acerca de la conservación de los recursos naturales en Ometepe. Igualmente,
se requiere mejorar la experiencia del turista, invirtiendo en infraestructura y en lo
posible mostrarle los proyectos en los que se está invirtiendo el dinero.
33
Adicionalmente, la participación de los actores locales se puede impulsar con una
estrategia de comunicación dirigida a explicar los beneficios mutuos derivados de la
protección de los recursos naturales en Ometepe. La mayoría de los entrevistados
reconocen que la principal motivación de los turistas son las actividades al aire libre en
la naturaleza conduciendo a una alta dependencia del turismo sobre el estado de
conservación de la isla.
Una campaña de concientización publica puede asegurar que la estrategia sea
promovida a un nivel de tomadores de decisiones (Flores et al. 2008). Actores claves
incluyendo ONGs y comités locales juegan un papel crítico en el desarrollo de una
estrategia de comunicación. Por lo tanto, es esencial mantenerlos informados y tomar
los pasos necesarios para incrementar su influencia a lo largo del proyecto y la
comunicación con los tomadores de decisiones (Tabla 1).
Finalmente, la estrategia financiera necesita monitoreo constante y esquemas de
evaluación que permitan incrementar la credibilidad en el proceso a través de la
socialización de los objetivos logrados y los desafíos. La evaluación también preverá la
viabilidad de los mecanismos financieros en el tiempo y su impacto.
34
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