evaluation fiduciaria i ntegrada - world...

lnforme No.: 44007- PY

Evaluation Fiduciaria I ntegrada

Abril de 2008

Banco Mundial Unidad de gestion de pais Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Gestion financiera, Unidad de apoyo a las operaciones America Latina y el Caribe

Banco l nteramericano de Desarrollo Sector de Capacidad lnstitucional y Financier0 Division de Gestidn Fiscal y Municipal

,Union Europea Comision Europea Oficina de cooperaciorl EuropeAid Delegacion de la Cornision Europea en Uruguay y Paraguay Union Europea

Documento del Banco Mundial, el Banco lnteramericano de Desarrollo y la Union Europea

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Evaluation fiduciaria integrada de Paraguay 11

AGPE A11 ANDE BCP BID BM C&A CAPACO CDP CE CFAA CFAP CGR CISNI COA COPACO CPAR CUT DMCAP DGC DGCP DGCDP DGGC DGP DGR DGT DNA DS A EAP EFP ESSAP FIDES FMI GAC GDA GDT GFP GFS GTZ ID IF A IFIs IGAP IGR MECIP MTOSAI IPS IV A L AFE LOD LOM LPI MDAS OCDE

EQUIVALENTES D E MONEDA Y T I P 0 D E CAMBIO APROXIMADOS Unidad d e moneda = Guarani (G$) US$ 1 = 4670 G$

EJERCICIO ECONOMICO GUBERNAMENTAL lo d e enero - 3 1 de diciernbre

PRINCIPALES ABREVIATURAS Y ACRONIMOS

Auditoria General del Poder Ejecutivo Auditoria Interna Institucional Adrninistracion Nacional de Electricidad Banco Central de Paraguay Banco Interarnericano de Desarrollo Banco Mundial Contrataciones y Adquisiciones Carnara Paraguaya de la Construction Certificacion de Disponibilidad Presupuestaria Cornision Europea Evaluacion de la Capacidad de Gestion Financiera (Country Financial Accountability Assessment) Clasificacion de Funciones de la Administracion Publica Contraloria General de la Republica Consejo Irnpulsor del Sisterna Nacional de Integridad Control de Operaciones Autodeclaradas Cornpaiiia Paraguaya de Cornunicaciones Evaluacion del Proceso de Adquisiciones del Pais (Country Procurement Assessment Report) Cuenta Unica del Tesoro Direccion Nacional de Coordination y Adrninistracion de Proyectos Direccion General de Contabilidad Direccion General de Contrataciones Publicas Direccion General de Credito y Deuda Publica Direccion General de Grandes Contribuyentes Direccion General de Presupuesto Direccion General de Recaudacion Direccion General del Tesoro Direccion Nacional de Aduanas Analisis de Sostenibilidad de la Deuda (Debt Sustainability Analysis) Estrategia de asistencia a1 pais del Banco Mundial Estadisticas de las Finanzas Publicas del FMI Ernpresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A. Fondo de Inversiones Rurales para el Desarrollo Fondo Monetario Internacional Estrategia del Banco Mundial sobre Gobernabilidad y Anticonupcion Direccion General de Contabilidad (General Directorate for Accounting) Direccion General del Tesoro (General Directorate for Treasury) Gestion de las Finanzas Publicas Estadisticas de Finanzas Publicas (Government Finance Statistics) Deutsche Gesellschaft f i r Technische Zusammenarbeit Indicador PEFA Evaluacion Fiduciaria Integrada (Integrated Fiduciary Assessment) Instituciones Financieras Internacionales Plan de Accion de Gobernabilidad Institucional (Institutional Governance Action Plan) Evaluacion sobre Gobernabilidad Institucional (Institutional Governance Review) Instituto de Estudios Cornparados en Ciencias Penales y Sociales Organizacionclnternacional de Instituciones Suprernas de Auditoria Instituto de Prevision Social Irnpuesto al Valor Agregado Ley de Administracion Financiera del Estado Ley Organica Departamental Ley Organica Municipal Licitacion Publica Internacional Ministerios, Departamentos y Agencias Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economico

... Evaluation fiduciaria integrada de Paranuav 111

OCDE-DAC OPACI PAC PEFA PETROPAR PGN PNI-CISNI S A1 SEE1 SET SIABY S SIAF SIARE SICAP SIC0 SICP SIGADE SIN ARH SSEAF STP TI U AF UCIP UE UEP UIP UNCTAD UOC USAlD

Comite de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE Organizac~on Paraguaya de Coopcracion Intermunicipal Plan Anual de Contrataciones Gasto Publico y Rendicion de Cuentas Financiera Petroleos Paraguayos Presupuesto General de la Nacion Plan Nacional de Integridad y Consejo lmpulsor de1 Sistema Nacional de lntegridad Sistema de Administracion de lngresos Subsecretaria de Estado de Economia e Integration Secretaria de Estado de Tributacion Sistema lntegrado de Bienes y Servicios Sistema lntegrado de Administracion Financiera Sistema Integrado de Administracion de 10s Recursos del Estado Sistema Integrado de Contabilidad y Administracion de Proyectos Sistema de Contabilidad Sistema de Information de Contrataciones Publicas Sistema de Gestion y AnaIisis de la Deuda de UNCTAD Sistema Integrado Nacional de Recursos Humanos Subsecretaria de Estado de Administracion Financiera Secretaria Tecnica de Planificacion Transparencia InternacionaI Unidad de Administracion Financiera Unidad Central de Inversion Publica Union Europea Unidad de Ejecucion de Proyecto Union Industrial Paraguaya Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo Unidad Operativa de Contratacion Agencia de 10s EE.UU. para eI Desarrollo Intemacional

BM BID CE

Vicepresidente: Pamela Cox Vicepresidente: Santiago Levy Director-General de la Oficina de Director de Pais: Pedro Alba Gerente: Mario Marcel Cooperation Europaid: Koos Gerente FM: Roberto Tarallo Jefe de Division: Vicente Fretes Richelle Gerente PT: Enzo De Laurentiis Gerente de tarea: Gerardo Reyes Jefe de la Delegacidn en Uruguay Gerente de tarea: Alexandre Arrobbio Tagle y Paraguay: William Hanna Co-Gerente de tarea: Andrks Mac Gaul Co-Gerente de tarea: Gustavo Gerente de tarea: Juan Planas

Sierra Co-Gerente de tarea: Vera Lucia Valente

E v a l u a c i o n fiduciaria i n t e g r a d a de P a r a g u a y 1v

RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................................... V11

LOGROS RECIENTES EN GFP Y C&A ........................................................................................................ VII

PRINCIPALES DEBILIDADES IDENTIFICADAS E N LAS AREAS DE GFP Y C&A ............................................ VIII

DESAFIOS SUBYACENTES SOBRE GOBERNABILIDAD .................................................................................... X

ESTRUCTURA DE LA IFA ............................................................................................................................ X

CONTEXTO ECONOMICO ............................................................................................................................. 1 ..................................................................................................... CONTEXTO POL~TICO E INSTITUCIONAL 2

........................................................................................................... EL SECTOR PL~BLICO EN PARAGUAY 3 ................................................................................ MARCO ~NSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA GFP Y C&A 4

EVALUACION FIDUCIARIA INTEGRADA: RELEVANCIA. OBJETIVO Y ALCANCE ........................................... 6 .......................................................................................................................... METODOLOG~A DE LA IFA 7

..................................................................... PROCESO PARTICIPATORIO DE ~MPLEMENTACION DE LA IFA 9 ................................................................................................ ESTRATEGIA DE DISEMMACION DE LA IFA 9

ESTRUCTURA DEL REPORTE ..................................................................................................................... 1 0

2 . CUESTIONES CLAVE PARA LA GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS Y PARA LAS CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES .......................................................................................... 11

.................................................................. CREDIBILIDAD Y EFICLENCIA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO 1 1 .......................................................................................................................... TRANSPARENCIA FISCAL 1 3

.................................................................................................................... EFECTIVIDAD DEL CONTROL 1 4 .................................................................................. DESAF~OS SUBYACENTES SOBRE GOBERNABILIDAD 1 6

........... 3 . MARC0 DE FUNCIONAMIENTO DE LA GESTION DE LAS FlNANZAS PUBLICAS 18

COMENTAR~OS INTRODUCTORIOS: PRIORITIZACION DE ~NDICADORES Y COMPARACION INTERNACIONAL 1 8

................................................... PROGRESO E N LA REFORMA DE LA GFP DURANTE EL PER~ODO 2004-06 19 CREDIBIL~DAD DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................ 21 ABARCABILIDAD Y TRANSPARENCIA ........................................................................................................ 27 PRESUPUESTO BASADO EN POL~TICAS PUBLICAS ..................................................................................... 34 PREVISIBILIDAD Y CONTROL DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA ...................................................... 38 CONTABILIDAD, REGISTRACION E INFORMACION ...................................................................................... 52

....................................................................................................... ESCRUTMIO EXTERNO Y AUDITOR~A 55 P ~ C T I C A S DE LOS DONANTES ................................................................................................................. 59

4 . ELEMENTOS DE LA EVALUACION DE LAS CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL PAIS ............................................................................................................................................................. 63

RASGOS PRINCIPALES DEL SISTEMA DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES PUBLICAS DE PARAGUAY 63 PILAR I . MAKCO REGULATORIO ............................................................................................................... 65 PILAR 11 . MARCO ~NST~TUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTION ............................................................... 67 PILLAR 111 . OPERACIONES DE C&A Y PRACTICAS DE MERCADO .............................................................. 69 PILAR 1V . INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE C&A PUBLICAS ........................................... 70

5 . GESTION DE LAS IFIS Y DE LOS FONDOS DE DONANTES ..................................................... 73

IFIS Y FONDOS DE DONANTES EN PARAGUAY - 2004-06 ....................................................................... 73 ESQUEMAS MSTITUCIONALES ................................................................................................................... 74 PLANIFICACION Y APROBACION DE OPERACIONES FMANCIADAS POR DONANTES .................................... 75

E v a l u a c i o n fiduciaria i n t e g r a d a de P a r a g u a y v

E.IECUCION DE LAS OPERACIONES FINANClADAS POR DONANTES E IFIS Y DEPENDENCIA DE LOS SISTEMAS

DEL P A ~ S ................................................................................................................................................... 76 ARREGLOS INSTlTUClONALES PARA LA ADMINISTRACION DE PROYECTOS FINANCIADOS POR DONANTES:

............................................................................... OBRAS PUBLICAS. AGRICULTURA Y ACCION SOCIAL 78 ............................................................................................... EL DESAF~O DE UNA E.IECUCION EFICIENTE 79

6 . CONCLUSIONES .................................................................................................................................. 81

PLAN DE ACCZON GUBERNAMENTAL PARA LAS REFORMAS DE ADMZNZSTRACZON FZNANCZERA Y DE COMPRAS & ADQUZSZCZONES ........................................................................... 82

ANEXO 1.1 . INDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL INSTITUTO DEL BM . DEFINICIONES ......................................................................................................................................... 89

ANEXO 1.2 . METODOLOGIA DE CALIFICACION DEL PEFA .................................................... 90

................ ANEXO 3.1 . TABLA RESUMIDA DE INDICADORES DE DESEMPE~O DEL PEFA 92

ANEXO 3.2 . VISION GLOBAL DE LOS INDICADORES PEFA . PAISES DE REFERENCIA .. 98

ANEXO 3.3 . LNDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL INSTITUTO DEL BM . PAISES DE REFERENCIA .......................................................................................................................................... 101

.................................................................................................... REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 102

................................................................................... LISTADO DE PERSONAS ENTREVISTADAS 106

Evaluacion fiduciaria intenrada de Paraguay vi

PREFACIO

La Evaluacion Fiduciaria Integrada de Paraguay (IFA) h e elaborada en forma conjunta por el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comision Europea (CE) a partir de 10s hallazgos de las misiones que visitaron Paraguay en octubre y noviembre de 2006 y abril y mayo de 2007. El Equipo de la IFA fue liderado por Alexandre Arrobbio (BM). Formaron parte del equipo principal: Andres Mac Gaul, Zeinab Partow, and Anthony Gaeta (BM), Gerardo Reyes-Tagle y Gustavo Sierra (BID), Vera Valente (CE); Federico Guala; Celina Anazco; Justina Duarte; Gerardo Uiia; y Marcelo Barg (Consultores). Efraim Jimenez (BM) se desempeiio como lider del equipo del Reporte de Evaluacion sobre Contrataciones y Adquisiciones en Paraguay.

Tambien contribuyeron a1 informe Linn A. Hammergren; Natalia Bavio; Luz Meyer; Santiago Scialabba; Eliana Dam; Gilma Unda (BM); Maria Eugenia Roca; Carolina Vera (BID); y Alfredo Le Pera (Consultor).

El control de calidad fue provisto por medio de reuniones internas entre las Instituciones y la revision interna efectuada por: Juan Gaviria; Jesko Hentschel; Nicola Smithers (BM); Marco Formentini (CE) y el Comite de Revision de la Administracion del BID.

La preparacion de la IFA tambien conto con 10s comentarios y el apoyo de Alvaro Cubillos (BID), y James Parks, Felipe Saez, Pedro L. Rodriguez, Jessica Poppele, Carter Brandon, Alvaro Soler, AndrCs Pizarro, Fernando Lavadenz, Estanislao Gacitua-Mario, Maria Angelica Sotomayor, Roberto Panzardi y Jamil Sopher (BM).

Agradecimientos

El Equipo de la IFA desea agradecer a1 equipo de gobierno liderado por el Lic. Gomez Acosta, Vice Ministro de Administracion y Finanzas, el cual cuenta con el Sr. Acosta Ferreira, Director General de Presupuesto; el Sr. Cardozo, Director General del Tesoro, la Sra. Agiiero, Directora General de Contabilidad Publica; el Sr. ~ l v a r e z , Director General de Credito y Deuda Publica; el Sr. Max Rejalaga, Director General de Compras y Adquisiciones Publicas; el Sr. Cabrera Villalba, Auditor General del Poder Ejecutivo; y el Sr. Airaldi, Auditor General. El Equipo desea destacar su gratitud por todo el apoyo recibido.

Evaluation fiduciaria intearada de Paraguay vii

RESUMEN EJECUTIVO

i. La presente Evaluacion Fiduciaria Integrada (IFA) para Paraguay es un ejercicio en el cual el Gobierno convoco a 10s principales agentes de la cooperacion externa, incluyendo a1 Banco Mundial (BM), a1 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a la Comision Europea (CE), a un proceso consultivo diseiiado para establecer una agenda sobre Gestion de Finanzas Publicas (GFP) y Contrataciones y Adquisiciones (C&A), y sobre otros aspectos relacionados a la gobernabilidad. Se espera que dicho proceso contribuya a i) identificar las virtudes y defectos clave del Gobierno Central de Paraguay en lo concerniente a GFP y C&A, incluyendo aquellos relacionados con la gestion e implementacion de programas de inversion publica que cuentan con financiamiento externo (a travCs de prestamos y donaciones); y ii) preparar un plan de accion que guie 10s esfuerzos futuros en GFP y C&A en relacion a1 gasto del Gobierno Central.

. . 11. Paraguay ha obtenido importantes progresos en aiios recientes en varias areas

vinculadas a la gobernabilidad. Los indicadores de gobernabilidad del Instituto del BM muestran cierto progreso a lo largo de la ultima dCcada. TambiCn se observa que 10s servicios publicos estan siendo provistos mas efectivamente, incluso en lo atinente a la GFP y C&A. Sin embargo, subsisten aun retos importantes, en particular en lo que respecta a combatir la cormpcion. Paraguay ha sido calificada en el puesto 11 1 sobre 163 paises incluidos en la encuesta de Transparencia Internacional de 2006. El proposito de la IFA es el de evaluar el comportamiento de GFP y C&A en Paraguay. Se considera el context0 de gobernabilidad, y en particular, la cormpcion, que afecta a la GFP y C&A, aunque dichos aspectos no son analizados per se.

Logros Recientes en GFP y C&A . . . 111. Desde el inicio del period0 de mandato del Presidente Duarte Fmtos en 2002, el

Gobierno ha realizado esfuerzos significativos orientados a la reforma de GFP y C&A. En lo que respecta a la GFP, una importante reforma impositiva y de aduanas ha sido iniciada en 2004; se han implementado mejoras tCcnicas en el proceso presupuestario dentro de las areas de planificacion financiera y de gestion de caja, asi como en la contabilidad presupuestaria a traves de la introduccion de una etapa de compromiso. La funcion de auditoria externa tambiCn ha mejorado a travCs del fortalecimiento institucional de la Contraloria General de la Republica (CGR), con apoyo del BID y de USAID. Por ultimo, el Gobierno se encuentra actualmente en 10s inicios de una reforma de la funcion de auditoria interna y del Sistema Integrado de Administracion Financiera (SIAF), con el apoyo tCcnico y financier0 del BID y de USAID. En lo que respecta a Contrataciones y Adquisiciones (C&A), la nueva legislacion adoptada, el rol mas amplio otorgado a la Direccion General de Contrataciones Publicas (DGCP), y el desarrollo del sistema centralizado de C&A publicas han fortalecido la transparencia.

iv. Estas reformas han contribuido a1 logro de una mayor disciplina fiscal por parte de la Administracion Central, a una mejora en la recaudacion tributaria y a una mayor transparencia en el area de contrataciones. Sin embargo, las iniciativas

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llevadas a cab0 en el area de control son muy recientes como para mostrar resultados significativos.

Principales debilidades identificadas en las ireas de GFP y C&A v. Los tres principales desafios identificados por la IFA respecto de GFP y C&A se

vinculan a1 logro de mejoras en: eficiencia del proceso presupuestario, transparencia fiscal, y efectividad en control. El rasgo comun de estos desafios se encuentra en su vinculo con el context0 politico e institucional de Paraguay, asi como en la dificultad para enfrentar su dimension tecnica sin realizar cambios mas amplios en lo que respecta a la gobernabilidad.

vi. Credibilidad y Eficiencia del proceso presupuestario. La credibilidad y la eficiencia del proceso presupuestario se encuentran afectadas por deficiencias en las siguientes tres funciones: la habilidad para ejecutar efectivamente 10s gastos presupuestados, la perspectiva plurianual en la planificacion fiscal y la planificacion financiera de 10s flujos de caja anuales.

vii. La limitada capacidad para ejecutar gastos presupuestarios queda de manifiesto en la sub-ejecucion sistematica del presupuesto, la cual ha sido del orden del40% en lo que respecta a1 presupuesto de inversion durante 2004-2006. Esta sub- ejecucion socava la racionalidad del proceso presupuestario, tanto en lo que respecta a la utilizacion de recursos domesticos como aquellos provenientes del financiamiento externo. Tres factores que contribuyen a este problema son:

Tension entre el Congreso -que cuenta con amplio poder para incrementar el presupuest- y el Ejecutivo, con respecto a las disposiciones finales del presupuesto. El Congreso tiene una tendencia a agregar partidas de gastos, mientras que el Ejecutivo limita su ejecucion efectiva a la disponibilidad de caja.

Aspectos tecnicos en la planificacion, ejecucion y monitoreo de las C&A. No existe monitoreo en tiempo real de la ejecucion de 10s contratos en sus distintas etapas: i) redaccion de especificaciones tecnicas y pliegos, y ii) procesamiento de las C&A. Hay una vinculacion rigida entre 10s Planes Anuales de Contrataciones y el Presupuesto, y 10s ajustes requieren procedimientos lentos. Ademas, a pesar de estar permitida, existe escasa delegacion de autoridad para el procesamiento de contratos, lo cual suele causar demoras.

Otros aspectos, 10s cuales incluyen ajustes frecuentes sobre 10s gastos presupuestados durante su ejecucion, y la coexistencia de superavit fiscales sostenidos con retrasos persistentes en pagos dentro de la Administracion Central. Esto se ve agravado por la falta de informacion consolidada respecto de pagos atrasados provenientes de entidades descentralizadas y de empresas publicas en particular, por ejemplo PETROPAR.

. . . VIII. La eficiencia del gasto se ve tambien afectada por la baja capacidad de ejecucion

del presupuesto. Desde el punto de vista de las C&A el impact0 sobre eficiencia es debido, inter-alia, a: i) demoras en 10s pagos, que obligan a 10s licitantes a incluir gastos financieros en sus precios; ii) mas de la mitad de 10s procesos no se

Evaluation fiduciaria integrada de Paraguay IX

benefician de economias de escala resultantes de la agregacion de procesos de adquisicion; y iii) existencia de requisitos que dificultan la participacion de firmas extranjeras.

ix. Transparencia Fiscal. Sin pretender ser exhaustiva, la IFA trata sobre cuestiones relacionadas a la transparencia fiscal en Paraguay mediante la consideracion de dos dimensiones. Por un lado, el manejo de las transferencias a gobiernos subnacionales. Dichas transferencias representaron en 2006 un 4,3% del gasto publico consolidado, y responden a un esquema relativamente simple de reparto. Sin embargo, el pais aun no cuenta con un registro transparente y unificado de transferencias subnacionales, lo cual dificulta determinar el funcionamiento real del sistema, y su eventual correlacion con la normativa vigente. A partir de 2006 se han llevado a cab0 medidas para comenzar a revertir esta situacion. Por otro lado, la existencia de riesgos fiscales significativos, asociados a perdidas cuasi- fiscales del Banco Central y de empresas publicas, y a pasivos contingentes vinculados con el sistema de pensiones.

x. Efectividad de Control. La IFA identifica a la efectividad del sistema de control como el mayor desafio de GFP y C&A en Paraguay. En primer lugar, las deficiencias en la estructura y procedimientos de control interno debilitan el desempeiio en la mayoria de las categorias de gasto referidas a salarios y bienes y servicios. En segundo lugar, la Auditoria lnterna se ve perjudicada por la falta de personal capacitado, normas y procedimientos armonizados, e independencia institutional. En tercer lugar, la auditoria externa aun experimenta debilidades, como ser la limitada efectividad en el seguimiento de las recomendaciones de auditoria. Finalmente, el ambiente de control es debil debido a la falta de rendicion de cuentas y al alto nivel de discrecionalidad otorgada a1 personal jerarquico a traves de politicas de recursos humanos y de practicas laborales insuficientes e inadecuadas. Esto se ve agravado por la carencia de estandares y procedimientos de control interno para el sector publico, y en algunos casos por su desconexion respecto del sistema integrado de administracion financiera (SIAF). En cuanto a las inversiones publicas financiadas con fondos extranjeros, las debilidades apuntadas arriba se ven mitigadas en cierto mod0 por una estructura de control ad-hoc exigida por IFIs y donantes que operan en el pais.

xi. Esta discusion tiene particular relevancia para las IFIs y donantes que colaboran con Paraguay. La inversion publica ha sido dependiente, en gran medida, de prkstamos y donaciones de las IFIs y de donantes bilaterales. De acuerdo a informacion presupuestaria, dichas donaciones representaron, en promedio, 8,3% sobre el total de ingresos de la Administracion Central durante el period0 2004- 2006, mientras que 10s desembolsos de prestamos aportaron un 9,1%. Estas cifras continuan siendo significativas, a pesar de la existencia de transferencias netas negativas con las IFIs, ocasionadas en parte por las condiciones economicas favorables y en parte por practicas fiscales prudentes, asi como por las dificultades para obtener la aprobacion por parte del Congreso de proyectos financiados por IFIs y donantes.

xii. Sumadas a las debilidades mencionadas anteriormente, y como sucede con otros gastos del Gobierno, las debilidades de Paraguay correspondientes a la

Evaluacion fiduciaria integrada de Paraguay x

gobernabilidad resultan particularmente perjudiciales para lograr una adecuada implementacion de las operaciones financiadas por las IFIs y donantes. Esto resulta evidente con respecto a 10s arreglos institucionales vinculados a la planificacion, monitoreo y coordinacion de las operaciones financiadas por donantes. Dichos arreglos sufren de superposiciones institucionales y de sistemas redundantes, lo cual genera una burocracia innecesaria y afecta negativamente la confiabilidad de la informacion. Similarmente, las rigideces y la inestabilidad de 10s recursos humanos podrian afectar la habilidad del Gobierno para alcanzar su objetivo de evitar la contratacion de organismos internacionales para la implementacion de nuevos proyectos, sin que ello se traduzca en mayores riesgos.

Desafios subyacentes sobre gobernabilidad . . .

xiii. Los desafios seiialados anteriormente deben ser considerados dentro del contexto que enmarca el ambiente de control de Paraguay. Las reformas tecnicas que se lleven a cab0 no tendran efectos duraderos sin mediar cambios paralelos dentro de una agenda mas amplia vinculada con la gobernabilidad. Esto, a su vez, requerira la existencia de un dialogo pro-activo y sostenido con todos 10s segmentos de la sociedad Paraguaya. Si bien 10s objetivos principales de dicho dialogo son ambiciosos, podrian ser mas modestos en el corto plazo, incluyendo, por ejemplo, la iniciativa de asegurar la apropiabilidad por parte del gobierno, comenzando quizas con solo un ministerio o agencia publica, y evitando medidas demasiado ambiciosas o poco realistas. Dichas iniciativas deben apuntar, a su vez, a integrar las reformas propuestas en GFP y C&A con las acciones realizadas en areas de recursos humanos y de fortalecimiento institucional.

Estructura de la IFA

xiv. El Capitulo 1 provee un resumen descriptivo del contexto economico y de gobernabilidad de Paraguay, asi como del alcance y metodologia del estudio. El Capitulo 2 describe las cuestiones clave sobre GFP y C&A y su interconexion con el contexto de gobernabilidad de Paraguay. Los Capitulos 3 y 4 describen, respectivamente, como se utilizaron 10s indicadores PEFA y de la OECD-DAC para realizar la evaluacion sobre GFP y C&A del Gobierno Central de Paraguay. Estos indicadores proporcionan a1 Gobierno una heri-amienta analitica poderosa para realizar comparaciones entre paises y a lo largo del tiempo. El quinto capitulo se concentra en aspectos fiduciarios que caracterizan a la gestion y a la implementacion de fondos que provienen de la financiacion externa. El trabajo concluye con el Capitulo 6.

Contexto Econbmico

Comportamiento Econbmico Global. El crecimiento del PBI real alcanzo una tasa maxima de 4,1% en 2004, reflejando en algun sentido la recuperacion de la crisis regional de 2001-02. El crecimiento disminuyo al 2,9% en 2005 y se recupero en 2006, alcanzando el 4,0%.' Este patron de crecimiento de tres aiios revela un comportamiento economico excepcionalmente bueno, luego de una decada de estancamiento. Sugiere a su vez la existencia de impedimentos estructurales que aun persisten para lograr un mayor crecimiento2, asi como la vulnerabilidad de la economia ante shocks del lado de la ~ f e r t a . ~

2. La inflacion se mantuvo en niveles bajos record en 2004 (2,75%) y luego crecio hasta 9,9% en 2005 y 12,5% en 2006. Parte de esta inflacion h e "importada" parte fue consecuencia de restricciones domesticas del lado de la oferta en sectores e ~ ~ e c i f i c o s . ~

3. Finanzas Publicas. Con el respaldo de un acuerdo stand-by con el FMI, el gobierno implement6 con Cxito un programa fiscal centrado en las reformas tributaria y de aduanas. Esto contribuyo a mantener un superavit fiscal agregado promedio de un 1 % del PBI a lo largo de 2004-2006, asi como a reducir 10s atrasos en 10s pagos y el stock de la deuda externa. Sin embargo, se requiere de otras medidas para asegurar una solidez fiscal sostenida. Por ejemplo, si bien 10s ingresos fiscales del Gobierno Central (Administracion Central y Organismos Descentralizados) se incrementaron, su sostenibilidad sigue siendo un interrogante. Parte del aumento en 10s ingresos se produjo como consecuencia de la actividad economica excepcionalmente favorable. Asimismo, el gasto publico agregado se ha reducido en terminos del PBI, per0 en gran medida como resultado de recortes en la inversion publica, mientras que un leve progreso ha sido observado durante el periodo en terminos de reduccion de gastos corrientes y de perdidas de empresas publicas en terminos del product0 bruto.

4. Sector Externo. De acuerdo a las cifras oficiales, el balance de la cuenta corriente se ha deteriorado gradualmente, pasando de un 2% de superavit (corno porcentaje del PBI) en 2004, a un 3,4% de deficit en 2006. El principal factor explicativo de este efecto es el incremento en el deficit comercial, en buena parte provocado por el crecimiento de la economia y por el aumento en el registro de importaciones generado por el fortalecimiento de 10s controles aduaneros y de la recaudacion. Se deberian considerar dos factores adicionales al interpretar estas cifras: primero, el herte incremento en 10s ingresos de las compaiiias hidroelectricas transnacionales, y segundo, el aumento en las remesas internacionales. Estas dos hentes de ingresos impidieron que la brecha en la cuenta corriente creciera a una tasa mas alta. A pesar del deterioro en el balance de la cuenta corriente y del financiamiento extemo negativo del sector publico, el Banco Central pudo incrementar sus reservas internacionales, pasando de US$ 1,16 miles de millones a fines de 2004 a US$ 1,67 miles de millones a fines de 2006.

I Brasil, con una economia 100 veces mayor, crecio a una tasa de 4,2% en 2004. Argentina y Uruguay crecieron a tasas promedio de 8,9% y 8,5%, respectivamente, en el periodo 2004-06.

Teniendo en cuenta el tamaiio relativamente pequeiio de la economia y la prevalencia de condiciones intemacionales excepcionalmente favorables. 3 Una severa sequia que afecto a la produccion agricola de 2005, asi como el alza en el precio del petroleo que tuvo lugar hasta el segundo trimestre de 2006. 4 Altos precios del petroleo.

Came, frutas, vegetales y construccidn.

Paranuay Integrated Fiduciarv Assessment 2

Contexto Politico e Institucional

5. Contexto Politico. La Administracion actual asumio sus funciones en Agosto de 2003 por un termino de cinco aiios, con el apoyo de casi 38% de 10s votos. El Partido Colorado (PC) gano 13 de 10s 17 departamentos, manteniendo su poder en el Ejecutivo, aunque perdio la mayoria en ambas Camaras del Congreso.

6. En este period0 (2004-06) se dio fin a casi una decada de importante inestabilidad politica, a la vez que se puso en marcha una ambiciosa agenda de reformas, la cual h e impulsada por las autoridades y respaldada por IFIs y donantes. El objetivo de estas reformas ha sido el de ayudar a1 Gobierno a abordar 10s desafios mas criticos para el pais, incluyendo la reduccion de la pobreza, la creacion de un ambiente favorable de inversion para el desarrollo de 10s negocios y el crecimiento economico sostenido, asi como la contencion de la corrupcion generalizada, a1 menos aquella asociada a la toma de decisiones del sector publico. Sin embargo, a pesar de algunos logros evidentes, persisten aun diversos desafios en lo que hace a la mejora del marco institucional y a la prevencion de la politizacion de la gestion publica y de practicas corruptas.

7. Contexto Institucional. La Constitucion de 1992 proporciona el marco institucional basico para un gobierno democratico. Desde entonces, la Legislatura cumple un rol esencial dentro del esquema de division de poderes, y cuenta con la capacidad de incrementar el gasto enviado en la propuesta de presupuesto del Ejecutivo.

8. Gobernabilidad. La percepcion de la calidad de la gobernabilidad, calculada mediante 10s Indicadores de Gobernabilidad del Instituto del B M ~ , seiiala que luego de un empeoramiento durante la segunda mitad de 10s 90s, la gobernabilidad en Paraguay registro una mejora en la dkcada presente. Aun asi, 10s indicadores del Instituto del BM revelan que todas las dimensiones de gobernabilidad de Paraguay continuan siendo debiles. Las cifras, sin embargo, muestran importantes variaciones. El Gobierno en general (calidad en la provision de 10s servicios publicos) ha mejorado durante la ultima decada. Esto sugiere que la GFP y las C&A, materia de estudio de este trabajo, no son percibidas entre las areas mas problematicas dentro de la gobernabilidad. Las reformas de GFP y C&A realizadas entre 1996 y 2005, y en particular las mejoras resultantes de las reformas en el regimen de C&A y de aduanas, han tenido cierto impacto, aunque limitado. Aun asi, Paraguay continua sufriendo de una alta percepcion de cormpci6n. La Tabla 1.1 muestra la evolucion de 10s indicadores de gobernabilidad entre 1996 y 2005.

9. Alta percepcibn de la corrupcion. La elevada percepcion de la cormpci6n en Paraguay esta corroborada por otros mecanismos de monitoreo. Paraguay ha sido calificada entre 10s ultimos paises-147 sobre un total de 159 paises evaluados- en el indice de Percepcion de Cormpcion de 2005 calculado por Transparencia Internacional (TI), a pesar de haber mejorado en 2006 sub iendo a1 puesto 1 1 1 sobre un total de 163 paises evaluados--. El puntaje general de 2,l en la escala de TI para el aiio 2005 (siendo 1 el pais mas cormpto y 10 el menos cormpto) refleja solo una leve mejoria respecto del puntaje de 1,9 obtenido en 2004. En dicho aiio, el Instituto del BM otorgo a Paraguay el mas bajo nivel en el indicador de control de cormpcion entre 10s paises de Latinoamerica (8,8 en una escala de 0 a 100).

6 Ver el Anexo 1.1 para la definicion de la dimension medida por cada indicador.

10. De acuerdo a estudios sobre compcion realizados por el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI) y el Instituto del BM en 1999 y 2005 respectivamente, la corrupcion parece estar mas extendida en la esfera politica e n particular en la Legislatura - y en el Poder Judicial. El Ejecutivo esta tambien afectado por la politizacion del servicio civil, lo cual favorece la cronicidad en el empleo publico, asi como por practicas generalizadas de corrupcion en servicios tales como la administracion de aduanas.

Tabla 1.1: Indicadores de Gobernabilidad del lnstituto del BM para Paraguay - 1996-2005

Estabilidad Politica/No Violencia

Indieador de

Efectividad del Gobierno

1998

39,6

Cobernabilidad

Voz y Rendicion de Cuentas

Calidad Regulatoria

1996

35,6

35,8

15,7

Estado de Derecho

11. Impacto Limitado de la Reforma del Sector Publico. Teniendo en cuenta las desafiantes condiciones de gobernabilidad existentes en Paraguay, el impact0 de 10s intentos de reforma del sector publico aplicados durante la ultima dkcada ha sido moderado. Si bien el sector publico para uayo es relativamente pequefio en 8 comparacion con 10s estandares regionales, tste juega un rol clave en varias actividades economicas, y a pesar de realizar esfuerzos y de comprometerse en 10s emprendimientos de reforma, su funcionamiento se caracteriza por altos niveles de ineficiencia, un marco institucional debil y un ambiente de control afectado por el clientelismo y la compcion generalizada. El fortalecimiento del sector publico aparece como una cuestion clave dentro de este contexto, y como una condicion necesaria para asegurar la efectividad de 10s recientes intentos de reforma.$ Mas alla de 10s aspectos tecnicos, este proceso requerira un fuerte consenso y una ferrea voluntad politica para resultar exitoso.

2000

29,5

16,5 25.9

Control de la Corruption

El Sector Publico en Paraguay

9 6

78,9

33,O

12. El sector publico Paraguay0 comprende a la Administracion Central, 55 entidades descentralizadas y 232 municipalidades. La Administracion Central cubre todas las agencias dentro de 10s poderes ejecutivo, legislativo y judicial, asi como tambien la Contraloria General de la Republica (CGR). El Gobierno Central comprende a la Administracion Central y a las entidades descentralizadas. Estas ultimas representan

2002

29,O

14,2

30,O

Valores en porcentaje. Un mayor valor indica una mejor calificacion de gobernabilidad.

33,2

' En Paraguay, 10s gastos totales del Gobierno Central representaron el 17,5% del PBI en 2005, mientras que en Argentina y Uruguay heron de 29,5% en ese mismo aiio.

Se han observado progresos durante 2004-2006 en las areas de reforma tributaria, de racionalizacion del sistema de pensiones del gobierno y de reforma del sector financier0 para fortalecer el sistema bancario.

9,6

33,O

22,l

22,2

25,l 16,7

7.8

2005

41,l

2003

36,2

9.1

18,8

2004

40,6

25,9

27,6

9,3

28,3

10,O

22,8

12,O

4,4

12,4

12,5

23,4

4,4

11,l 16,4

6 8 7,4

cerca de la mitad de 10s gastos presupuestados, e incluyen tanto a entidades comerciales -empresas e instituciones financieras del E s t a d o como no comerciales - 17 administraciones departamentales (regionales), entidades y fondos de seguridad social, universidades publicas y agencias regulatorias; todas ellas reguladas por la Ley de Administracion Financiera (LAFE). Las municipalidades estan reguladas por la Ley Organica Municipal (LOM) y adoptan la LAFE solo de mod0 suplementario.

1 Administration Central 43.9% 1 42.1% 1 51.5% 1

Tabla 1.2. Paraguay: Gasto del Sector Publico por Nivel de Gobierno

1 Empresas Publicas 32.3% 1 32.7% 1 26.6% 1

2006 2004

Entidades Descentralizadas

1 Aeencias de Seeuridad Social I 9.0% 1 8.7% 1 7.4% 1

2005

52% 1 52.4% 1 44.3%

Fuente: Reportes Financieros (2004, 2005 y 7006), Ministerio de Hacienda.

Agencias Descentralizadas del Gobierno

. - . - ~ - - ~ - - - - - a

Entidades Financieras Publicas Universidades Gobierno Regional Municipalidades TOTAL

Marco lnstitucional y Legal de la GFP y C&A

1.9% 1 2.3% 1 2.5%

5.4% 5.0% 4.6% - 2.0% 1.4%

4.1% 100%

13. Marco Legal de la GFP. La LAFE y su reglamentacion complementaria estan bien organizadas y proveen un marco legal claro y abarcativo para la gestion financiera. La LAFE cubre cuestiones presupuestarias, contables, de registro e informacion, de control y de actividades de gestion de deuda. Asigna la supervision de la administracion financiera a la Sub-secretaria de Administracion Financiera del Ministerio de Hacienda, y exige la utilization del Sistema Integrado de Administracion Financiera (SIAF) en todo el Gobierno Central.

14. Sin embargo, existen varias excepciones a la aplicacion de la LAFE, como ser la existencia de incrementos del gasto introducidos por el Congreso a1 proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Ejecutivo, sin identificar fuentes alternativas de financiamiento; fallas en 10s cumplimientos requeridos respecto a 10s reportes de las entidades descentralizadas; ausencia de evaluacion del desempeiio presupuestario, y uso parcial del SIAF.

15. La auditoria interna se asigna a auditores institucionales en las respectivas agencias, con la coordinacion y supervision de tstos asignada a la Auditoria General del Poder Ejecutivo(AGPE). El control externo, tal como esta estipulado en la LAFE y en la Constitucion, es asignado a la Contraloria General de la Republics (CGR). Tanto la AGPE como la CGR tienen su legislacihn ~ r ~ h n i c a . ~

16. Marco Institucional de la GFP. Como estipula la Constitucion y la LAFE, el Poder Ejecutivo, a travts del Ministerio de Hacienda, es responsable de la formulacion y ejecucion del presupuesto. La institution publica clave en lo concerniente a1 proceso presupuestario es la Subsecretaria de Administracion Financiera. Esta Subsecretaria del Ministerio de Hacienda esta a su vez compuesta por ocho unidades, incluyendo la Direccion General de Presupuesto (DGP), la Direccion General del Tesoro (DGT), la

9 La Ley Organica de la CGR es la Ley 27611994; la AGPE esta regulada por el Decreto 1324512001.

Direccion General de Contabilidad (DGC) y la Direccion General de Credito y Deuda Publica (DGCDP)."

17. La implementacion del presupuesto esta descentralizada en 10s Ministerios, Departamentos y Agencias (MDAs) y son coordinados y supervisados por la Subsecretaria de Administracion Financiera. Dentro de 10s MDAs, las actividades administrativas y financieras estan usualmente" manejadas por la Direccion General de Administracion Financiera, actuando como Unidad de Administracion Financiera (uAF).'~ La Direccion General incluye una Direccion de Finanzas para el manejo del presupuesto, la contabilidad, la tesoreria y 10s activos fijos; una Direccion de Administracion para la administracion general y C&A; y una Direccion de Recursos Humanos.

18. La Subsecretaria de Administracion Financiera, 10s MDAs y la AGPE comparten responsabilidades en lo que respecta a1 control intemo. La Subsecretaria de Administracion Financiera asegura la supervision general respecto de la ejecucion presupuestaria a traves del SIAF, a la vez que ejerce control sobre la gestion de caja. Los MDAs de la Administracion Central registran las cifras de ejecucion del presupuesto en el SIAF y son responsables del control intemo dentro de su administracion. Por otro lado, muchas entidades descentralizadas operan fuera del SIAF y la DGP no ejerce control alguno sobre 10s gastos financiados con recursos generados por ellas mismas. La fimcion de auditoria intema esta cubierta por la Auditoria Intema Institucional (AII) de cada MDA, bajo la coordinacion de la AGPE.

19. Marco Legal de C&A. En Agosto de 2003, Paraguay aprobo una nueva Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Gobiemo (Ley 2051/03), la cual mejoro sustancialmente el marco legal previo y establecio una agencia dentro del Ministerio de Hacienda para regular y brindar pautas sobre las contrataciones del sector publico, la Direccion General de Contrataciones Publicas (DGCP). El anteproyecto de la nueva ley conto con el apoyo tecnico del BID y del BM, y contiene y promueve las mejores practicas aceptadas intemacionalmente. El decreto reglamentario 2 1909103 h e dictado posteriormente, lo cual facilito la implementacion de la ley.

20. Marco Institucional de C&A. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones abarca casi todos 10s tipos de contrataciones publicas'3 asociadas a1 Gobierno Central y agencias r n ~ n i c i ~ a l e s . ~ ~ Dentro de este marco legal comun, la DGCP se desempeiia en forma centralizada, mientras que su ejecucion se encuentra descentralizada a travks de mas de 1000 Unidades Operativas de Contrataciones (UOC), localizadas en 307 entidades repartidas entre 10s tres niveles de gobierno.

21. La DGCP tiene seis funciones principales: i) definir politicas y emitir regulaciones acerca de la planificacion y ejecucion de las contrataciones publicas; ii) emitir manuales de procedimiento y documentos de licitaciones estandar; iii) crear y mantener un Sistema de Informacion de Contrataciones Publicas (sIcP)'~; iv) proveer

10 Las otras unidades tienen a su cargo las C&A, Normas y Procedimientos, Pensiones, IT y Comunicaciones. I I EL Ministerio de Obras Publicas es una excepcidn, con un Vice-Ministerio de Administracion Financiera. 12 Para poder acceder y operar el SIAF, una unidad determinada debe estar acreditada como una UAF o sub- UAF. Una sub-UAF puede ser creada mediante una resoluci6n del Ministerio de Hacienda, y su estructura basica esta determinada por el decreto reglamentario de la LAFE. l 3 Con la excepcidn de servicios personales y concesiones. 14 Excepto empresas e instituciones financieras del Estado, y entidades bi-nacionales (Itaipu y Yaciretb). l 5 http://www.contratacionesparaguay.gov.py/

Paraguay lntegrated Fiduciary Assessment 6

entrenamiento y asesoramiento a1 personal que trabaja en las UOCs; v) revisar previamente 10s documentos de las licitaciones, hacerse cargo de 10s reclamos surgidos de las contrataciones y de las denuncias y, cuando se considere pertinente, solicitar la intervencion del cuerpo auditor relevante; y vi) sancionar a 10s proveedores y contratistas por incumplimientos de lo estipulado en 10s contratos y procedimientos licitatorios. El SICP abarca a todas las instituciones reguladas por la Ley de Contrataciones y funciona como un instrumento efectivo para la diseminacion de oportunidades de contratacion, para el manejo de reclamos acerca de 10s procesos contractuales y para la provision de informacion basica para el monitoreo por parte de la sociedad civil.

22. La DGCP tiene tambien un rol importante en la ejecucion del presupuesto: i) revisando y aprobando 10s Planes de Adquisiciones y Contrataciones preparados y enviados por cada UOC, una vez que su respectivo proceso de asignacicin presupuestaria se haya completado; ii) controlando que el presupuesto haya sido

16 ... adecuadamente asignado a cada proceso de contratacion; 111) revisando (junto con la DGP) tanto el Plan de Adquisiciones y Contrataciones como el Plan Financiero, en caso de que el precio surgido del proceso de contratacion exceda a la correspondiente asignacion presupuestaria; y iv) emitiendo un codigo de autorizacion (a traves del SICP) para autorizar pagos adicionales a traves del SIAF y del Tesoro. La DGCP obtiene parte de sus recursos directamente del proceso licitatorio, lo cual podria, eventualmente, introducir incentivos no deseados en el mediano plazo.

Evaluacion Fiduciaria Integrada: Relevancia, Objetivo y Alcance

23. La asignacion eficiente y transparente de 10s recursos publicos, asi como su uso, seran elementos fundamentales de cualquier esfuerzo exitoso que pretenda mejorar la gobernabilidad y reducir la pobreza en Paraguay. El analisis de las reglas, procesos y sistemas de la Gestion de Finanzas Publicas (GFP) y de Adquisiciones y Contrataciones (C&A), puede resultar asi una contribucion de importancia. El objetivo de la IFA es el de proveer una evaluacion realista de estas dos funciones clave del sector publico, a traves de la utilizacicin de una metodologia que provea una herramienta analitica poderosa para realizar comparaciones entre paises y a lo largo del tiempo. Es de esperar que las mejoras en GFP y C&A contribuyan a la transparencia y a la eficiencia global del sector publico y que provean un marco mas apropiado para prevenir practicas indebidas. Sin embargo, el progreso sostenido hacia la superacion de estas practicas en lo que concierne a la gobernabilidad requiere enfrentar otras areas, tales como la politizacion del Estado y practicas indebidas que afectan a la esfera politica y a la justicia.

24. Objetivos. Los objetivos principales de la IFA son: (i) establecer el dialogo entre el gobierno y las IFIs y donantes en Paraguay en lo referido a cuestiones de GFP-C&A y de gobernabilidad relacionadas; (ii) identificar cuestiones clave que comprometan la efectividad e integridad de la GFP-C&A del pais y de 10s recursos provenientes del financiamiento externo; (iii) contribuir a la confeccion de un Plan de Accion para la mejora de la GFP y C&A.

16 Para aquellas instituciones que operan bajo el SIAF, el control en la asignacion del gasto es realizado a traves del SICP.

Paraguay Integrated Fiduciary Assessment 7

Alcance. La IFA abarca la GFP y C&A a nivel pais, asi como aspectos fiduciarios" e institucionales relacionados con la gestion e implementacion de prestamos externos y donaciones, durante el period0 2004-06. El BM, en cooperacion con el BID y la CE, ha llevado a cab0 la evaluation del componente de GFP a nivel pais, mediante la utilizacion de 10s indicadores PEFA", lo que ha posibilitado una revision profunda del ciclo de la GFP del Gobierno Central de Paraguay. El componente C&A a nivel pais ha sido evaluado mediante el uso de la Evaluacion del Proceso de Adquisiciones del Pais (CPAR) realizada por el BID, el cual se basa en cuatro pilares definidos por el Cornit6 de Ayuda para el Desarrollo de la OECD.I9 El tercer componente de la IFA, relativo a la gestion e implementacion de prestamos externos y donaciones, se centra en instituciones clave del sector publico Paraguayo, incluyendo cinco Ministerios del Gobierno ~ e n t r a l , ~ ' asi como en otras instituciones responsables de la planificacion inter-ministerial y de la coordinacion y monitoreo de 10s recursos financiados por donantes. El analisis de este componente resalta tambien las relaciones existentes entre la gestion de portafolio a nivel pais y de donantes, y la implementacion de aspectos fiduciarios, incluyendo el grado de dependencia respecto de donaciones y prestamos; la eficiencia de 10s procesos de ejecucion de proyectos; la confiabilidad de 10s mecanismos actuales de control; y las capacidades de recursos humanos e institucionales del Gobierno Central.

26. La efectividad de la gobernabilidad en general, y mas especificamente el control de la cormpcion, siguen constituyendo desafios cruciales para el sector publico Paraguayo. Este estudio no analiza especificamente la cormpcion y 10s aspectos generales relativos a la gobernabilidad, sino que comparte las conclusiones que sobre Cstos temas obtuvieron estudios como la Evaluacion sobre Gobernabilidad lnstitucional (1GR) del BM y la encuesta sobre gobernabilidad del Instituto del BM.

Metodologia de la IFA

27. Estrategia del BM sobre Gobernabilidad y Anticorrupcibn (GAC). La 1FA se ha implementado de acuerdo con las directivas de la Estrategia de Gobernabilidad y Anti-Corruption del BM (GAC); esto es, asegurando que el pais se apropie de 10s resultados; contribuyendo a1 fortalecimiento de 10s sistemas del pais; fomentando la coordinacion con otros donantes para asegurar enfoques armonizados; y apoyando el uso de buenas practicas de acuerdo a estandares internacionales.

28. Indicadores PEFA y OECD-DAC. Estos indicadores son 10s principales instrumentos utilizados a la hora de evaluar el comportamiento fiduciario de Paraguay. Al facilitar una medicion estructurada del progreso de la GFP y C&A sobre una base consistente en el tiempo, estos indicadores generan informacion util para todos 10s donantes, lo cual contribuye a1 logro de una mejor coordinacion. Tambien posibilitan la obtencion de datos periodicos que permiten el seguimiento y el monitoreo por parte de actores domesticos e internacionales.

29. Medicibn del Comportamiento de la GFP - Indicadores PEFA. La metodologia PEFA mide la solidez del marco de la GFP del Gobierno Central, mediante el calculo

" Se refiere asimismo a aspectos de GFP y C&A. 18 Public Financial Management Performance Measurement Framework, by Public Expenditure Working Group, disponible en http://pefa.org/Documents.htm. l9 OECD-Development Aid Committee. Ver detaIles en "Metodologia" mas abajo. *' Finanzas, Educacion, Salud, Obras P~iblicas y Agricultura.

de 3 1 indicadores basados en criterios especificos de califi~acion,~' definidos por el manual del PEFA. Estos indicadores brindan una cobertura amplia de 10s sistemas de GFP del pais, evaluados a traves de seis dimensiones criticas de comportamiento: credibilidad presupuestaria; abarcabilidad del presupuesto y transparencia; presupuesto en base a politicas; previsibilidad y control de la ejecucion presupuestaria; contabilidad, registro e informacion; y escrutinio y auditoria externos. 22

30. Evaluacion e Indicadores de OECD-DAC sobre Contrataciones. Esta metodologia se basa en 10s indicadores desarrollados por el OECD-DAC- Version Nro. 423. Evallia la capacidad del sistema de contrataciones del sector public0 en base a 12 indicadores de referencia con sus respectivos indicadores de cumplimiento/comportamiento, organizados alrededor de cuatro pilares: (i) marco legal y regulatorio; (ii) marco institutional y capacidad de gestion; (iii) practicas de mercado y de adquisiciones y contrataciones; y (iv) integridad y transparencia en las adquisiciones y contrataciones.

3 1 . Lecciones aprendidas y enfoque participativo. La experiencia previa con trabajos analiticos (evaluaciones, estudios, etc.) en Paraguay muestra que una temprana participacion de 10s actores relevantes, un amplio alcance, asi como una oportuna y amplia diseminacion, resultan criticos para el exito de este tipo de actividades. Asi, el Gobierno, junto con 10s principales agentes del desarrollo participantes de la IFA (BM, BID, y CE) han definido un enfoque altamente consultivo para desarrollar 10s principales componentes de la IFA. Dicho enfoque toma en cuenta las especificidades del sector p6blico ~ a r a ~ u a ~ o , ? ~ a la vez que presta especial atencion a una secuencia adecuada a1 distinguir entre: (i) introduccion de las herramientas de diagnostico; (ii) participacion del gobierno en el analisis; (iii) diseminacion y discusion de 10s resultados obtenidos; y (iv) determinacion conjunta de medidas correctivas prioritarias con el gobierno y otros donantes.

32. Recomendaciones. La IFA ha sido diseiiada para focalizarse en aspectos analiticos y para promover el dialog0 con las autoridades del pais y con 10s donantes respecto de las opciones de politica disponibles. De mod0 que su objetivo fue, en un principio, identificar cuestiones y proponer un orden de prioridades. Sobre esta base, el Gobierno, con la asistencia tecnica del equipo de la IFA, elaboro un Plan de Accion para la mejora de la GFP-C&A.

33. Limitaciones Metodologicas. La metodologia de la IFA se centra deliberadamente en la utilizaci6n de un enfoque basado en indicadores. Como se menciono anterionnente, esto proporciona a1 Gobierno una herramienta analitica poderosa, al permitir comparaciones entre paises y a lo largo del tiempo, a la vez que propicia la apropiabilidad por parte del pais de 10s instrumentos. Sin embargo, la metodologia elegida brinda una limitada flexibilidad en aquellos casos en 10s que 10s indicadores

2 ' Ver el Anexo 1.2 para detalles sobre 10s criterios de calificacion del PEFA. 22 La informaci6n sobre estas seis dimensiones esth disponible en www.~efa.or " El trabajo "Methodolo~y for Assessment of National Procurement Svste:s (version 4)" h e publicado en Julio de 2006 bajo el auspicio conjunto de World Bank 1 OECD Develo~ment Assistance Committee iDACl Procurement Round Table initiative. Constituye una herramienta de referencia que incorpora robustos criterios de calificacibn, criterios de medicion de comportamiento y un guia del usuario abarcativa, que puede ser utilizada tanto por paises en desarrollo como por donantes para evaluar la calidad y efectividad de 10s sistemas nacionales de contrataciones. 24 En particular, la carencia de institucionalizacion y de nexos entre instituciones, asi como de la falta de estabilidad.

Paraguay lntegrated Fiduciary Assesslnenl 9

no reflejan de manera precisa las cuestiones especificas del pais bajo analisis, y ofrece solo un espacio limitado para el tratamiento especifico de cuestiones generales relacionadas con la gobernabilidad. Las conclusiones de la IFA respecto de estas cuestiones mas generales se basan en estudios previos sobre el tema, tales como el Evaluation sobre Gobernabilidad Institutional (IGR) del BM y la encuesta sobre gobernabilidad del Instituto del BM.

Proceso Participatorio de Implementacidn de la IFA

34. Cooperacion entre Donantes. Tanto el PEFA como el OECD-DAC son ejercicios que involucran varios donantes, dentro de 10s cuales el BM, el BID y la CE consultan con otros donantes y establecen un dialogo con el Gobierno sobre temas de importancia relacionados con cuestiones fiduciarias y de gobernabilidad. El Gobierno adopt6 este enfoque coordinado y solicit6 que 10s donantes a travds de la Sub- Secretaria de Administracion ~ i n a n c i e r a ~ ~ participen consultivamente para elaborar un plan de accion de mediano plazo respecto de la GFP y C&A del Gobierno Central.

35. Seminarios introductorios para la diseminacidn de las metodologias del PEFA y del OECD-DAC. Previo a1 lanzamiento de las evaluaciones PEFA y OECD-DAC para Paraguay, la Sub-Secretaria de Administracion Financiera expreso interes por el diagnostico y asigno, dentro de su administracion, responsabilidades coordinadas para asegurar una implernentacion adecuada, gradual y participativa de actividades relacionadas. Se organizaron seminarios conjuntos con la Sub-Secretaria para discutir y diseminar las metodologias empleadas para 10s indicadores, asi como para explicar su relevancia en la evaluacion de cuestiones vinculadas con la GFP y C&A del Gobierno Central de Paraguay.

36. Equipos conjuntos del Gobierno y de la IFA para el analisis y revisidn de 10s resultados obtenidos. Para cada categoria de indicador del PEFA y del OECD-DAC, equipos conjuntos del gobierno y de la IFA recopilaron datos relevantes, aplicaron 10s indicadores a1 caso paraguayo y discutieron 10s resultados obtenidos. En un esfuerzo para cumplir dentro de las restricciones temporales del Gobierno, dicho proceso fue completado mediante varias misiones de campo a lo largo de un period0 de seis meses. Esto permiti6 una asimilacion progresiva y mas profunda de la metodologia, lo cual fomentara una actualizacion mas autonoma de 10s indicadores por parte del Gobierno en 10s proximos afios.

Estrategia de Diseminacidn de la IFA

La diseminacion y el dialogo son componentes esenciales dentro del proceso de la IFA. Las actividades de diseminacion deben ser desarrolladas dentro de un dialogo mas amplio sobre gobernabilidad, relacionado con la recientemente aprobada Estrategia de Gobernabilidad y Anti-Corrupcion del BM. Un objetivo especifico dentro de la estrategia de diseminacion es el de identificar medidas para la mejora de la GFP, C&A y la gestion de prestamos y donaciones de donantes. Mas alla de la revision inicial del documento por parte del Ministerio de Hacienda, el enfoque consistira en definir, para cada cuestion de importancia, las contrapartes clave dentro del Gobierno, la comunidad de donantes y otras partes interesadas.

*' Contraparte del Gobierno en lo concerniente a1 diagnostico del PEFA y del OECD-DAC.

-.-


38. Plan de Accion del Gobierno para la mejora de la GFP-C&A del Pais. El Plan de Accion Gubernamental fue preparado bajo la direccion del Ministerio de Hacienda, priorizando las acciones a realizar, en funcion de 10s hallazgos del analisis de indicadores de la GFP y C&A. Dicho Plan fue elaborado mediante un proceso consultivo que involucro a la comunidad de donantes que apoya la reforma de las finanzas publicas en el pais, y toma en cuenta las limitaciones generales de gobernabilidad que afectan a1 pais.

39. coordinacion de Donantes que apoyan la reforma de las finanzas publicas en Paraguay. La Subsecretaria de Administracion Financiera cuenta con el apoyo del equipo de la IFA y lidera la coordinacion de 1FIs-donantes que trabajan en la reforma de las finanzas publicas en Paraguay. El proposito principal de dicha coordinaci6n es llevar a cab0 actividades de seguimiento y monitoreo que aseguren la sostenibilidad del Plan de Accion. Tambien se facilitara la consulta entre el gobierno y 10s donantes para la identification de eventuales necesidades de financiamiento y apoyo tecnico, y el desarrollo de sinergias.

40. Diseminacion de 10s resultados del PEFA y Plan de Accibn del pais sobre GFP- C&A dentro del Gobierno. Se espera que 10s principales resultados del PEFA y del Plan de Accion sobre GFP-C&A diseiiado bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda, Sean diseminados a 10s MDAs para su informacion y consulta. Esta actividad ayudara a desarrollar el dialog0 sobre cuestiones que requieran soluciones inter-institucionales, y contribuira a generar un consenso sobre la apropiabilidad del Plan de Accion por parte de 10s MDAs.

41. Institucionalizaci6n de la actualizacion del PEFA dentro del Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacienda, a traves de la Sub-secretaria de Administracion Financiera, expreso interes en la actualizacion periodica de 10s indicadores PEFA para Paraguay. Si bien el BM, el BID y la CE tuvieron un rol directivo en la realizacion del ejercicio del PEFA para 2007, se espera que este rol sea gradualmente transferiodo a1 Ministerio de Hacienda. En este contexto, las actividades de diseminacion tambien incluiran apoyo metodologico a1 Ministerio de Hacienda en lo que respecta a la actualizacion de 10s indicadores PEFA.

42. Notas de Politica y Cooperacibn TCcnica. Las actividades de asesoramiento tCcnico y la preparacion de notas de politica sobre temas especificos seran consideradas a pedido del Ministerio de Hacienda y seran informadas mediante el proceso de diseminacion.

Estructura del Reporte

43. El Capitulo 2 describe las cuestiones clave de la GFP y de C&A y su interconexion con el contexto de gobernabilidad de Paraguay; 10s capitulos 3 a 5 presentan el analisis detallado de GFP, de las C&A y de la Gestion de Fondos de Donantes, respectivamente; y el capitulo 6 concluye acerca de las posibilidades de progresos en la GFP y C&A en Paraguay.

44. Si bien la IFA captura las diferentes dimensiones del Reporte PEFA, dichas dimensiones han sido organizadas de manera diferente para asegurar la consistencia entre 10s diferentes topicos que forman parte de este documento.

Paraguav Integrated Fiduciary Assessment 1 1

2. CUESTIONES CLAVE PARA LA GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS Y PARA LAS CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES 45. El presente capitulo define 10s principales desafios a 10s que se enfrentan las

funciones de GFP y C&A, y 10s analiza dentro del contexto politico y de gobernabilidad vigente en Paraguay. Las metodologias basadas en indicadores del PEFA y OECD-DAC, cuyo analisis detallado se provee en 10s Capitulos 3 y 4, respectivamente, proporcionan elementos de gran utilidad para evaluar la capacidad tecnica de Paraguay en cuanto a sus funciones de GFP y C&A. Esto puede contribuir en gran medida a la confeccion de una agenda de actividades que tienda a mejorar la efectividad y la eficiencia en dichas funciones. Es importante destacar, sin embargo, que 10s aspectos tecnicos de la reforma institucional identificados mediante el uso de esta metodologia proporcionan solo una parte de la respuesta.

46. El verdadero desafio para lograr una mejora sostenida de las funciones de GFP y C&A en Paraguay es el desarrollo de una agenda de reforma que sea lo suficientemente amplia como para tener en cuenta el contexto politico en el cual operan las instituciones publicas, a la vez que permita delinear un Plan de Accion en el cual la implementacion de medidas tecnicas tenga en cuenta 10s aspectos politicos.

47. Los resultados del analisis basado en estas metodologias muestran que las principales cuestiones que ataiien a la GFP y C&A en Paraguay durante 2004-2006 han sido: la credibilidad y eficiencia del proceso presupuestario, la transparencia fiscal y la efectividad del control.

Credibilidad y eficiencia del proceso presupuestario

48. Tres dimensiones del esquema del PEFA resultan de particular relevancia para comprender la credibilidad y la eficiencia del proceso presupuestario en Paraguay. Estas son: la capacidad para ejecutar 10s gastos presupuestados, que expresa la habilidad del gobierno para proveer servicios publicos en forma oportuna; la perspectiva plurianual en la planificacion fiscal; y la planificacion financiera de 10s flujos de caja anuales. Las limitaciones identificadas dentro del marco del PEFA en estas areas dificultan la utilization del presupuesto como un instrumento de planificacion de 10s recursos publicos.

49. Capacidad para ejecutar 10s gastos presupuestados. Existio durante 2004-2006 una clara tendencia a la sub-ejecucion de 10s gastos presupuestados por el Gobierno Central. La desviacion promedio respecto del presupuesto durante este period0 estuvo cerca del 40 por ciento de 10s gastos de capital, impactando sustancialmente sobre el nivel de ejecucion del presupuesto global. Esto resulta critico, ya que distorsiona y socava la racionalidad del proceso presupuestario. El impact0 es direct0 en el caso de fondos provistos por IFIs, debido a que estan destinados esencialmente a1 financiamiento de gastos de inversion. Durante 2004-2006, 10s niveles de gasto ejecutados por debajo de las cifras presupuestadas no estuvieron asociados a caidas repentinas en la recaudacion, sin0 mas bien a una cornbinacion de factores vinculados a la gobernabilidad y a la GFP.

Por un lado, el Congreso cuenta con amplios poderes para modificar el presupuesto enviado por el ~jecutivo,?~ y ha utilizado dicho poder para incrementar el gasto sin identificar ingresos alternatives para financiarlos, tal como lo exige la LAFE. El Ejecutivo, por su parte, ha compensado esta practica ejecutando el presupuesto estrictamente en base a 10s fondos de caja disponibles, lo que ha contribuido a una considerable rigidez en la ejecucion. Este conflict0 entre poderes se puede explicar en gran parte por la carencia de una estructura jerarquica entre distintas fientes legales, y se ve exacerbada cuando el Ejecutivo y el Legislativo son controlados por diferentes partidos politicos, como ha sido el caso durante el periodo de analisis. Esto afecta a su vez a las inversiones financiadas por IFIs y donantes, las cuales son aprobadas mediante procesos que estan correlacionados con el calendario presupuestario. Adicionalmente a 10s problemas vinculados a1 nivel de gasto, se encuentra la injerencia del Congreso en la estructura salarial del empleo publico, mediante la inclusion dentro del presupuesto de un anexo detallado con 10s salarios y cargos del Gobierno. El servicio civil de Paraguay resulta, de este modo, altamente vulnerable a la politizacion.

Por otro lado, existen aspectos tecnicos vinculados a la planificacion y a1 monitoreo de las C&A que tambien contribuyen a la subejecucion de gastos de capital presupuestados. En particular, no existe un monitoreo en tiempo real de la ejecucion de 10s contratos en sus distintas etapas: i) redaccion de especificaciones tecnicas y pliegos, y ii) procesamiento de las C&A. Ademas, hay una vinculacion rigida entre 10s Planes Anuales de Contrataciones y el Presupuesto, y 10s ajustes requieren procedimientos lentos. Finalmente, a pesar de estar permitida, existe escasa delegacion de autoridad para el procesamiento de contratos, lo cual suele causar demoras.

Otros factores que ayudan a erosionar la capacidad para la ejecucion presupuestaria en Paraguay incluyen la existencia de ajustes frecuentes en 10s gastos presupuestados durante su ejecucion, asi como la coexistencia de excedentes fiscales sostenidos junto con persistentes atrasos en 10s pagos dentro de la Administracion Central 5 , 6 % del total del gasto en 2004 y 8,3% en 2006. Esto se vio agravado por la carencia de informacion consolidada sobre pagos retrasados correspondientes a entidades descentralizadas.

50. La eficiencia del gasto se ve tambien afectada por la baja capacidad de ejecucion del presupuesto. Desde el punto de vista de las C&A el impact0 sobre eficiencia es debido, inter-alia, a: i) demoras en 10s pagos, que obligan a 10s licitantes a incluir gastos financieros en sus precios; ii) mas de la mitad de 10s procesos no se benefician de economias de escala, tanto en 10s precios como en 10s procesos, resultantes de la agregacion de procesos de adquisicion; y iii) existencia de requisitos que dificultan la participacion de firmas extranjeras.

5 1 . Planificaci6n Presupuestaria Plurianual. La planificacion presupuestaria plurianual esta en su etapa inicial en Paraguay. En 2005, el Ministerio de Hacienda ]lev6 a cab0 un ejercicio para el periodo 2006-2008, el cual consisti6 en un pronostico simple, basado en tendencias historicas, de las principales categorias de gasto y de ingresos.

26 Pbr ejemplo, las proyecciones de recaudacion fueron incrementadas en US$ 62 millones por la legislatura para la adopcion de la ley presupuestaria de 2005. Fuente: BM 2006.


En el 2006, se llevo a cab0 el primer presupuesto plurianual para el period0 2007-09, aunque fue solo de caracter referencial. De acuerdo a lo observado durante 2004- 2006, la evaluacion de 10s indicadores PEFA revelan: i) proyecciones plurianuales de gastos e ingresos basadas en estimaciones sobre las principales variables macroeconomicas basadas fundamentalmente en analisis retrospectivos; ii) ausencia de analisis periodicos de sostenibilidad de deuda publica (DSA); iii) estrategias sectoriales disociadas de analisis basados en costos, incluyendo objetivos cuantificados; y iv) nexos debiles entre la Secretaria Tecnica de Planificacion (STP) y 10s ministerios de linea, comprometiendo la transicion que ayudaria a que las estrategias sectoriales se conviertan en planes de inversion. Una vez mas, mas alla de ]as cuestiones de capacidad real -la planificacion presupuestaria plurianual es un desafio para muchos paise- 10s aspectos institucionales, tales como la insuficiente cooperacion entre instituciones o falta de consenso entre el Ejecutivo y el Legislativo respecto de la exigencia de proyecciones plurianuales dentro de la ley de presupuesto, constituyen 10s principales factores a tener en cuenta para lograr una mejora potencial.

52. Planificaci6n Financiera. La planificacion de caja ha contribuido a preservar la disciplina fiscal, per0 genero rigideces a1 exigir asignaciones fijas de gastos trimestrales. De hecho, la aprobacion por parte del Parlamento de presupuestos significativamente mayores que 10s ingresos pronosticados por el Ejecutivo ha alentado en ocasiones a este ultimo a implementar estrictos programas financieros y de caja, 10s cuales han contribuido a la tendencia hacia la subejecucion. Sin embargo, esta cuestion fue reconocida por el Ministerio de Hacienda, el cual permitio llevar a cab0 transferencias automaticas de asignaciones de gastos entre distintos meses en 2007, aunque con una pequeiia reduccion en 10s montos transferidos, como incentivo para una ejecucion puntual.

53. El restablecimiento de la credibilidad del proceso presupuestario en Paraguay requerira un esfuerzo concertado en varios frentes. Debera comenzar con el dialog0 politico y con un consenso acerca de 10s cambios necesarios dentro del proceso presupuestario, asi como con un compromiso de cumplimiento de la legislacion existente y con un enfoque apropiado para la reforma del regimen legal y tecnico del presupuesto.

Transparencia Fiscal

54. La falta de transparencia fiscal asociada a practicas fiscales del Gobierno Central de Paraguay ha sido previamente tratada en varios estudios, por ejemplo, en el Informe de 2005 sobre la Observacion de Estandares y Codigos del FMI. Sin pretender ser exhaustiva, la IFA ilustra sobre cuestiones de transparencia en Paraguay, mediante la consideracion de dos dimensiones: i) procedimientos para las transferencias intergubernamentales; y ii) riesgos fiscales y pasivos contingentes.

55. Procedimientos para las Transferencias Intergubernamentales. Las transferencias de recursos fiscales a 10s gobiernos subnacionales (departamentos y municipalidades) en Paraguay representaron en 2006 un 4,3% del gasto public0 consolidado, y responden a un esquema relativamente simple de reparto aplicados sobre una fraccion de la recaudacion del Impuesto Inmobiliario, la recaudacion del impuesto al valor agregado (IVA), la recaudacion del Impuesto a 10s Juegos de Azar, y la distribucion de Royalties y Compensaciones. Sin embargo, el pais aun no cuenta con un registro

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transparente de transferencias subnacionales, lo cual dificulta determinar el funcionamiento real del sistema, y su eventual correlation con la normativa vigente. A partir de 2006 se han llevado a cab0 medidas para comenzar a revertir esta situacion, y hoy es posible contar con informacion sobre transferencias a departamentos a partir del aiio 2007. Lograr una mayor transparencia en el manejo de las transferencias a gobiernos subnacionales surge como una necesidad hoy en dia en Paraguay.

56. Riesgos Fiscales Significativos y Pasivos Contingentes. Si bien no hay estimaciones oficiales, 10s riesgos fiscales y 10s pasivos contingentes de Paraguay han sido significativos en el pasado, e incluyen: i) perdidas cuasi-fiscales incurridas por el Banco Central en la irnplementacion de la politica monetaria, operaciones de intervencion de bancos y emision de garantias; ii) perdidas operativas cuasi-fiscales de las empresas publicas; y iii) pasivos devengados del sistema de pensiones de reparto, tanto de la Administracion Central como de agencias descentralizadas.

Efectividad del Control

57. El tercer, y quizas mas importante, desafio para lograr el buen funcionamiento de la GFP y C&A esti vinculado a la inefectividad del control. 27 Varios son 10s factores que debilitan el sistema de control de la GFP y C&A, incluyendo: (i) procedimientos de control inefectivos, 10s cuales son analizados a traves de la evaluacibn de 10s indicadores PEFA; (ii) un ambiente de control debil; y (iii) desconexion entre las funciones de supervision regulatoria y de gestion de caja, llevadas a cab0 por la Subsecretaria de Administracion Financiera, y la responsabilidad en el control interno y la auditoria interna, que recae sobre 10s ministerios de linea y la AGPE. La situacion se torna aun mas critica en el caso de las Instituciones Descentralizadas, para las cuales el uso de la SIAF permanece limitado.

58. Control Interno. El marco de control para la nomina es limitado, debido a la carencia de un sistema adecuado de calculo, y existe un alto riesgo de que 10s calculos de 10s MDAs no Sean consistentes con el numero de dias trabajados por 10s empleados publicos. Para el caso de 10s gastos no salariales, el control interno relacionado con la calidad y cantidad de bienes y servicios provistos resulta inadecuado; 10s defectos en las reglas y procedimientos existentes permiten incumplimientos tales como el uso de fondos para propositos no previstos. Adicionalmente, estos procedimientos de control se encuentran desconectados del sistema integrado de gestion financiera del Ministerio de Hacienda (SIAF). El control interno se ve tambien afectado por la existencia de limitaciones en la registracion y en la publicacion: las conciliaciones bancarias provistas por 10s MDAs no proveen usualmente informacion adecuada para justificar diferencias entre 10s balances bancarios y la contabilidad; la informacion financiera sobre recursos recibidos por las unidades de provisibn de servicios (tales como escuelas) no esta disponible, lo cual dificulta la capacidad del gobierno para asegurar que dichos recursos Sean usados

27 La efectividad de un sistema de control se basa en el marco de control (politicas y procedimientos que la administracion ha establecido para alcanzar 10s objetivos especificos de la entidad) y en el ambiente de control. Este ultimo se refiere a la actitud general, grado de conciencia, y a las acciones de la administracion en cuestiones relacionadas con el cumplimiento, el control y la rendicion de cuentas. Los factores del ambiente son la iotegridad, 10s valores eticos y la idoneidad de las personas. Estos factores estan influenciados por la estmctura organizacional, las formas de distribuir la autoridad y las responsabilidades y por el sistema de control de gestion, incluyendo las politicas de control y de personal.

para 10s propositos previstos; y la informacion sobre activos fijos del gobierno central es i n c ~ m ~ l e t a ~ ~ . En lo concerniente a C&A, 10s datos disponibles indican que alrededor del 25% de 10s contratos que exceden el limite para pequefias compras no siguen un proceso abiertamente competitivo, y existe preocupacion respecto a la forma en la cual el Sistema de Informacion de Contrataciones Publicas registra dichos contratos. Asimismo, un numero significativo de contratos pequefios son otorgados bajo reglas e ~ c e ~ c i o n a l e s . ~ ~

59. Auditoria Interna. La auditoria interna continua siendo uno de 10s principales desafios para la mejora de la GFP en Paraguay, tal como fuera sefialado en la Evaluacion de la Capacidad de Gestion Financiera (CFAA) de 2004. En tkrminos institucionales, las capacidades de la AGPE y de las Unidades Internas de Auditoria de 10s MDAs estan limitadas por aspectos organizacionales y por la falta de recursos humanos capacitados. Asimismo, 10s manuales y normas de auditoria interna no estan estandarizados ni en linea con 10s estandares internacionales. Finalmente, en terminos de efectividad, tanto 10s reportes de la AGPE y de las A11 ejercen un rol limitado en la practica, debido en parte a la falta de procedimientos formales para proceder ante 10s hallazgos de las auditorias internas, y en parte a la ausencia de un regimen de sanciones legalmente definido. A pesar de contar con el apoyo financiero del BID y de USAID, el exit0 de la reforma del sistema de Auditoria Interna dependera de la sustentabilidad y de la magnitud del apoyo politico; de una mayor integracion y comunicacion interinstitucional - e n particular con el Ministerio de H a c i e n d e a pesar de no ser requerido por ley; y de la actitud general hacia la gobernabilidad y la cormpcion.

60. Auditoria Externa. A pesar de 10s recientes progresos alcanzados en terminos de normas y procedimientos, las auditorias de la CGR siguen estando centradas en aspectos financieros. Mas aun, 10s reportes de auditoria - c o n excepcion de la Cuenta de Inversion Publica enviada a1 C o n g r e s v son frecuentemente enviados con retrasos, y existe una limitada efectividad en el seguimiento de las recomendaciones de auditoria, en parte debido a la ausencia de normas regulatorias que definan un codigo de sanciones ante irregularidades asociadas a1 manejo de recursos publicos.

61. Ambiente de Control. El ambiente de control resulta critic0 para la efectividad agregada del sistema de control del sector publico. Las debilidades en el ambiente de control dentro del sector publico paraguayo se vinculan a deficiencias en la rendicion de cuentas, a1 elevado nivel de discrecionalidad otorgado a 10s cargos superiores de la administracion mediante politicas de personal y practicas laborales insuficientes e inadec~adas.~' Esto se ve agravado por la falta de estandares de control interno3' y de procedimiento para el sector publico, 10s cuales estan en algunos casos desconectados

28 Esta cubre solamente 53 por ciento del total de activos, tal como reporta el balance financiero consolidado del Gobiemo Central, Ministerio de Hacienda. 29 68% de 10s contratos se efect6an mediante cifras menores a 10s US$20.000, y un 12% de estos son otorgados en circunstancias excepcionales. 30 Ver la siguiente seccidn sobre Marco Institucional y Recursos Humanos. 31 A 10s efectos de proveer un ambiente de control adecuado dentro de una organizacibn, la Organizacidn Intemacional de Instituciones Supremas de Auditoria (INTOSAI) ha establecido estindares generales de control intemo para (1) garantia razonable, (2) actitud colaborativa, (3) integridad e idoneidad, (4) objetivos de control, y (5) controles de monitoreo.

del S I A F . ~ ~ Esta dimension no es tenida en cuenta en su totalidad por 10s indicadores PEFA y de la OECD-DAC, sino que se relaciona con aspectos mas amplios de gobernabilidad, tales como 10s recursos humanos del sector publico, la capacidad institucional y la etica. Sin embargo, las debilidades del ambiente de control fueron previamente identificadas en el CFAA de 2004 y en el IGR de 2005, y el equipo de la IFA observo -a traves del trabajo de campo del PEFA y de la OECD-DAC- que desde entonces el progreso ha sido limitado.

62. Control de Fondos de Donantes. El control inefectivo afecta a la integridad fiduciaria y a la efectividad del Sector Publico de Paraguay, y de este mod0 repercute sobre la gestion de 10s fondos de IFIs y donantes. Este problema se ve en cierto sentido mitigado por la existencia de un marco de control independiente requerido por cada IF1 y donante operando en el pais. La evaluacion acerca de si estos sistemas resultan suficientes para asegurar una buena gestion excede el alcance de este estudio.

Desafios subyacentes sobre gobernabilidad

63. El rasgo comun de 10s desafios estrategicos antes mencionados es su conexion con el context0 politico e institucional de Paraguay, asi como la dificultad para avanzar efectivamente en su dimension tkcnica sin mediar mayores esfuerzos hacia una reforma mas amplia. Como se describio anteriormente, estos desafios estan incluidos dentro de una serie de cuestiones mas amplias sobre gobernabilidad, tanto tkcnicas - recursos humanos y organizacion institucional- como "politicas" -politizacion del servicio civil y las practicas de cormpcion que fueron analizadas por el estudio sobre gobernabilidad del Instituto del BM. El pleno efecto de las reformas tecnicas no tendra lugar sin mediar cambios similares en la agenda mas amplia sobre gobernabilidad. Esto a su vez requerira un dialogo pro-activo y sostenido con todos 10s segmentos de la sociedad Paraguaya. Si bien 10s objetivos de dicho dialogo son ambiciosos, 10s objetivos de mas corto plazo deberan ser mas modestos. Un paso inicial podria ser concentrarse en: (i) mejorar 10s sistemas y 10s aspectos tecnicos con miras a formalizar las reformas en un plazo apropiado; (ii) atender conjuntamente las dimensiones fiduciarias e institucionales a nivel de cada institucion, en casos en 10s que 10s directivos superiores de la institucion apoyen el cambio; y (iii) incentivar .la comunicacion y la coordinacion interinstitucional.

64. El alcance de este estudio no incluye la elaboracion sobre cuestiones de cormpcion y de gobernabilidad en un sentido amplio. Sin embargo, existen algunos aspectos institucionales y de recursos humanos que afectan a todas las dimensiones del sector public0 Paraguayo y que son particularmente cruciales para la GFP y C&A. Su impact0 direct0 sobre la GFP y C&A ilustra la necesidad de atender las cuestiones identificadas por la IFA a traves de un analisis mas amplio sobre gobernabilidad.

65. Sistema de recursos humanos. La efectividad del sistema de recursos humanos del sector publico Paraguayo se encuentra comprometida por su rigidez y su inestabilidad. No existe una conexion directa entre esfuerzo y retribucion: la estabilidad en el trabajo para 10s empleados publicos es practicamente absoluta; el sistema de clasificacion de cargos es inapropiado; 10s salarios basicos han sido practicamente congelados durante el period0 bajo estudio, y las remuneraciones se ajustan fundamentalmente a travts de bonificaciones discrecionales. La mayoria de

32 Las deficiencias en 10s procedimientos de control, asi como las desconexiones del sistema integrado de adrninistracion financiera se encuentran detalladas en el Capitulo 3, Indicadores 18 a 2 1.


las posiciones dentro del servicio civil no requieren entrenamiento academic0 o profesional. Estas fuentes de rigideces se combinan con la inestabilidad resultante de la ausencia de reglas claras con respecto a1 regimen de promocion. Esto permite que las posiciones puedan ser cubiertas practicamente por cualquier categoria del servicio civil. Asi, 10s Ministros y jefes de administracion tienen libertad para ejercer su autoridad en las decisiones sobre personal y retienen un amplio poder para reemplazar personal de planta -en todos 10s niveles de la administracion- sin jus t i f i~acion.~~ Asimismo, el poder para delegar pagos y contrataciones es limit ad^.^^ Estos factores pueden tener efectos particularmente corrosivos sobre la integridad y la eficiencia de procesos normales de transicion, a la vez que pueden debilitar la planificacion en el mediano plazo. Esto puede resultar especialmente problematico en el caso de agencias con frecuente rotacion de personal jerarquico, como el Ministerio de Agricultura, el cual ha tenido cinco Ministros diferentes desde Agosto de 2003. Un sistema de recursos humanos con estas caracteristicas no provee incentivos para la integridad, la transparencia y la rendicion de cuentas. El impacto sobre 10s procesos de GFP y C&A, y particularmente sobre el ambiente de control es direct0 y significativo. La implementacion de las operaciones financiadas por IFIs y donantes no esta exenta de estos temas, y 10s factores relacionados con 10s recursos humanos pueden tambien limitar el objetivo del Gobierno de frenar la subcontratacion de organizaciones internacionales para la implementaci6n de nuevos proyectos.

66. coordinacion Interinstitucional. El desempefio del sector public0 Paraguay0 se encuentra tambien afectado por la falta de coordinacion interinstitucional, la cual raramente alcanza niveles por debajo del correspondiente a Ministro o Director General. Adicionalmente, 10s mecanismos formales para la comunicacion y coordinacion interinstitucional son limitados. Estas debilidades repercuten de manera negativa sobre la capacidad del sector public0 para disefiar y ejecutar politicas publicas multisectoriales, a la vez que se vinculan y son agravadas por (i) la ineficiencia burocratica, incluyendo registros inadecuados e inexistencia de manuales o sistemas automatizados que realicen el registro y seguimiento de documentos a traves de 10s procesos del gobierno; (ii) autorizaciones y revisiones redundantes, niveles gerenciales superfluos y superposiciones en tareas y procesos; y (iii) auditorias excesivamente centradas en cuestiones de cumplimiento, mas que en resultados o en la deteccion de cormpcion. Esta dimension institucional puede resultar particularmente perjudicial para lograr una adecuada implementacion del presupuesto. Un ejemplo del impacto que esto puede ocasionar esta dado por 10s arreglos institucionales vinculados a la planificacion, monitoreo y coordinacion de las operaciones financiadas con fondos de IFIs y donantes, 10s cuales incluyen superposiciones y sistemas redundantes.

33 El Decreto de "Cargo de Confianza" le otorga discrecionalidad a1 Ministro, a1 Director GeneraI, a1 Director y a1 Jefe de Departamento. 34 Para autorizaciones de pagos y gastos, el Ministro puede delegar en el Director General de Administracidn y Finanzas. Para contrataciones, el Ministro puede delegar a1 nivel de Director General.

3. MARC0 DE FUNCIONAMIENTC) DE LA GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS

Cornentarios Introductorios: Prioritization de Indicadores y Comparacion Internacional

67. El ejercicio llevado a cab0 por la IFA y aplicado sobre la GFP del Gobierno Central del Paraguay ha utilizado el Marco de Referencia para la Medicion de Desempeiio del Gasto Publico y la Rendition de Cuentas (PEFA). Si bien captura todas las dimensiones de GFP recomendadas para un Reporte sobre Medicion de Desempefio, la presente IFA organiza dichas dimensiones en un mod0 alternativo, pudiendo asi asegurar la consistencia entre 10s diferentes topicos que incluye.

68. Los indicadores del PEFA permiten evaluar en forma exhaustiva todos 10s aspectos de la GFP del Gobierno Central. TambiCn le brindan a1 gobierno receptor una poderosa herramienta analitica que permite llevar a cab0 comparaciones entre paises y a lo largo del tiempo. Sin embargo, esta metodologia tiene una flexibilidad limitada para aquellos casos donde 10s indicadores no reflejan situaciones especificas de 10s paises, y resulta limitada en su consideracion de temas de ambiente de control y de gobernabilidad no vinculados directamente con la GFP. Estos ultimos temas han sido ya tenidos en cuenta por la Evaluation sobre Gobernabilidad Institucional (IGR) y por el estudio sobre gobernabilidad del BM, y tambien han sido mencionados en el Capitulo 2.

69. Comparacion con Otros Paises. La IFA aplicada a1 caso del Gobierno Central de Paraguay incluye ademas una comparacion con otros paises de medianos y bajos ingresos para 10s cuales existen publicados resultados sobre desempeiio de la GFP del Gobierno Central basados en la aplicacion del marco metodolbgico del P E F A . ~ ~ Esta comparacion consiste en (i) un cuadro consolidado que indica el desempefio general en lo que respecta a la GFP del Gobierno Central del Paraguay, comparado con el correspondiente a otros paises, e indicando donde se encuentran sus debilidades; (ii) una referencia para cada Indicador PEFA (ID); y (iii) una calificacion detallada por indicador y por pais.36 En base a dichas comparaciones, el desempeiio general de la GFP del Gobierno Central de Paraguay muestra un 7 1,0% de calificaciones C y D, es decir, muestra un desempeiio apenas por encima del correspondiente a1 promedio de 10s demas paises considerados, que exhiben un 73,3% de este rango de calificaciones.

70. En contraste, Paraguay califica de acuerdo a cifras correspondientes a 2005 debajo del promedio de este mismo grupo de paises en cinco de seis Indicadores de Gobernabilidad del B M . ~ ~ En cuanto a comparaciones a travCs del tiempo, surgen algunas variaciones importantes entre ind i~adores .~~ Paraguay obtubo una baja calificacion en las dimensiones de Control de Corrupcidn y Estado de Derecho, con 14 y 10 puntos por debajo del promedio seleccionado, respectivamente. La calificacion para Efectividad del Gobierno se encuentra relativamente cerca del promedio de referencia, lo cual evidencia que (i) ha habido progresos en areas como la GFP y C&A; y (ii) el tema mas critic0 en relacion a la gobernabilidad en Paraguay esta vinculado a la cormpcion.

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35 Dichos paises son: Afganistan, Bangladesh, Gabon, Ghana, La Republics de Kyrgyz, Moldova, Mozambique, y Zambia. Sus informes sobre desempeiio de la GFP ("reportes PEFA") se encuentran disponibles en www.pefa.org. 3 6 Esto se presenta en el Anexo 3.2. 37 Ver la clasificaci6n detallada en el Anexo 3.3. 3X Ver Tabla 1.1 en el Capitulo 1.

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Grafico 3.1: Desempeiio de la GFP de acuerdo a 10s indicadores PEFA - Comparaciones entre paises.

71. Seleccibn de Indicadores Clave. Debido a limitaciones existentes en las areas de gobernabilidad y ambiente de control identificados en el Capitulo 2, y debido a 10s resultados relativamente pobres arrojados por la metodologia de indicadores PEFA, el monitoreo del desempeiio de la GFP del Gobierno Central de Paraguay deberia enfocarse en indicadores clave relacionados a la eficiencia y credibilidad del gasto,39 la transparencia fiscal:' y el control interno y ex tern^.^^ La proporcion de calificaciones C y D para estos indicadores fue mas alta (83 %) que la proporcion de calificaciones C y D del consolidado de indicadores (71 %). En tenninos de comparaciones internacionales, el desempeiio de dichos indicadores se ubica dentro del rango promedio de 10s paises seleccionados.

Progreso en la reforma de la GFP durante el period0 2004-06

72. Desde 2004, 10s progresos observados en la GFP en Paraguay consistieron en: una reforma en la legislacion tributaria; mejoras relacionadas a1 proceso presupuestario; y ciertos avances recientes en el area de control. Con excepcion de la reforma en la legislacion tributaria, la mayoria de estos avances se enfocaron en mejoras que no requerieron un alto nivel de compromiso politico ni cambios en la legislacion vigente.

39 Indicacores 1, 12, y 16. Si bien el indicador 16 se encuentra en la seccion sobre "Previsibilidad y control en la ejecucion del presupuesto", el analisis sobre planificacion financiera se refiere tanto a la previsibilidad como a la eficiencia en la ejecucion. 40 Indicadores 8 y 9. 4' Indicadores 18 a 21, y 26 a 28.

Paraguav Integrated Fiduciary Assessment 20

Esto se debe a 10s impedimentos a la reforma que implican el actual context0 institutional y politico.

Reforma Impositiva: Nuevos Cddigos Tributario y de Aduanas

73. La introduccion en 2004 de un nuevo codigo tributario (Ley 2421 de Reordenamiento Administrativo y de Adecuacion Fiscal) y de un nuevo codigo de aduanas (Ley 2422), tuvo como objetivo la construction de un marco legal tributario mas modern0 y abarcativo. El nuevo codigo tributario fue diseiiado para expandir la base tributaria mediante la introduccion de nuevos impuestos (por ejemplo, el impuesto a la renta de las personas fisicas), y la reduccion de exenciones tributarias. El nuevo codigo aduanero garantizo la autonomia operacional y financiera de la aduana y expandio sus poderes para incentivar el cumplimiento de las normas aduaneras a travks de las consideracion de sanciones disciplinarias para empleados publicos cuyo comportamiento difiera de 10s procedimientos establecidos en el codigo, asi como de una serie de penalidades monetarias y no monetarias para 10s casos de contrabando, fraude, u otro tipo de incumplimiento del marco legal aduanero. Sin embargo, la adecuada implementacion de este nuevo marco legal se ha visto impedida por deficiencias tecnicas y de difusion, asi como por factores politicos.

Mejoras del Proceso Presupuestario

74. Planeamiento Presupuestario. El Ministerio de Hacienda llevo a cab0 en el aiio 2005 un ejercicio para el period0 2006-2008, y emitio un decreto en 2006 (8215/06), estableciendo el proceso y la metodologia para el desarrollo de presupuestos plurianuales. Pese a estos avances, el planeamiento presupuestario se encuentra en una fase inicial en Paraguay, y no esta incluido formalmente en la formulacion de la ley de presupuesto del Gobierno Central.

75. Previsibilidad en cuanto a disponibilidad de fondos y el Planeamiento Financiero. A partir de 2005 se han adoptado medidas para brindar una mayor flexibilidad a1 planeamiento financiero y para reforzar la gestion de caja. Las medidas sobre gestion de caja ya son efectivas y dejan a la Direction General del Tesoro (DGT) en condiciones para implementar ticnicamente la Cuenta ~ n i c a del Tesoro (CUT) para la Administracion Central. Durante 2007, el Ministerio de Hacienda permitio la transferencia automatica de asignaciones de gastos entre distintos trimestres para reducir las rigideces ocasionadas por el planeamiento financiero estricto.

76. Registro de una etapa de compromiso del gasto. La etapa de compromiso de la Ley de Presupuesto es incluida en la contabilidad presupuestaria desde 2005. En 2006 dicha etapa fue incorporada en diversas categorias de gasto, las cuales representaron un 24,7% del gasto total de la Administracion Central. Sin embargo, a pesar de que la registracion de la etapa de compromiso es un proceso de contabilizacion del presupuesto, en Paraguay se realiza a traves del portal del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Pais.

77. Control Presupuestario y Gestion de Caja. A partir de 2007, todos 10s pagos de la Administracion Central se ejecutan directamente desde la Tesoreria. Se espera que la implementacion de este nuevo procedimiento, conocido como "pago directo", mejore la eficiencia y el control de 10s pagos a1 reducir la cantidad de cuentas bancarias activas del gobierno. Sin embargo, la Tesoreria aun realiza transferencias a las cuentas bancarias de MDAs en el caso de entes descentralizados.

Paraguay Integrated Fiduciary Assess~nent 2 1

Mejoras en 10s controles interno y externo

78. Auditoria Interna. El Gobierno, con la asistencia del BID y de USAID, ha iniciado operaciones para fortalecer la AGPE y las unidades de auditoria interna de 10s principales ministerios.

79. Auditoria Externa. La CGR, Institution Suprema de Auditoria en Paraguay, cuya responsabilidad es la de ejercer el control externo sobre el sector publico en toda su dimension, ha mejorado sus capacidades institutional y operativa durante 2004-2006 mediante el desarrollo de un manual de auditoria, normas sobre publicacion y directrices de planeamiento. Asimismo, se ha introducido el riesgo como factor determinante en la planificacion de auditorias, lo que conduce a concentrarse en areas tales como registracion e inventario de activos fijos, auditoria de la nomina y C&A publicas. Dichas actividades tambien contaron con el apoyo del BID y de USAID.

Credibilidad del Presupuesto Indicador 1: Gasto agregado ejecutado en comparacibn con el presupuesto original

80. La habilidad para ejecutar gastos tal como heron presupuestados es un factor de importancia como respaldo de la capacidad del gobierno para proveer servicios publicos. Este indicador refleja dicha habilidad midiendo el gasto efectivo anual del gobierno comparado con el originalmente presupuestado, tal como hera definido en la documentacion presupuestaria del gobierno y en 10s reportes fiscales. Mas especificamente, este indicador esta construido sobre la base del gasto primario, para cuya obtencion se substraen dos categorias del gasto total, teniendo en cuenta que el gobierno puede ejercer poco control sobre las mismas. Dichas categorias son 10s pagos de servicios de la deuda y 10s gastos correspondientes a programas financiados por IFIs y don ante^.^'

Tabla 3.1: Paraguay: Gobierno Central - Desviaciones del Gasto Primario '*' (2004-2006)

ABO Ley de Presupuesto ~jecutado\' Desvio (Miles de millones de G$) (Miles de Millones de G$) (%)

2004 12.337,l 12.109,7 1.8% 2005 16.074,9 13.623,2 15,3% 2006 17.144,5 15.353,l 10,4% "' Gasto Primario = Gasto Total - (Pagos de Servicios de la Deuda + Gasto Financiado por IFIs y Donantes).

: I En base a lo devengado. Fuente: Estimaciones del Staff del Banco Mundial, en base a informacion proporcionada por la Subsecretaria de Administration Financiera de Paraguay.

81. El desvio del gasto primario ejecutado -tal cual se define arriba- respecto del presupuestado, se resume en la Tabla 3.1 para el caso del Gobierno Central. La comparacion del gasto ejecutado se realiza respecto de la Ley de Presupuesto sancionada por la Legislatura en Diciembre previo a1 comienzo del aiio fiscal. Las cifras de la Tabla 1 indican que ha existido una clara tendencia hacia la sub-ejecucion del gasto publico primario presupuestado en Paraguay en 10s ultimos aiios. Esto, naturalmente, afecta a la credibilidad del presupuesto como expresion de 10s objetivos fiscales y como guia de implernentacion de la politica fiscal del gobierno.

82. Las desviaciones observadas del gasto no pueden ser explicadas por ingresos insuficientes, debido a que el Gobierno Central obtuvo superavit fiscal primario durante 10s tres aiios, superando 10s requerimientos acordados en el acuerdo stand-by del FMI. Sin embargo, las ineficiencias en la planificacion inicial del presupuesto y

42 Siguiendo la metodologia del Manual del PEFA.

Paraguay lntegrated Fiduciarv Assessment 2 2

en la ejecucion, tanto a nivel central como sectorial" y el uso de estrictas practicas de gesti6n de caja" han contribuido a 10s desvios observados del gasto ejecutado respecto del presupuestado.

83. Dos puntos importantes deben sefialarse respecto a la variacion entre el gasto primario presupuestado y el efectivamente ejecutado del Gobierno Central de Paraguay. En primer lugar, el desvio mas significative corresponde a Organismos Descentralizados (empresas publicas, universidades, etc.), y es considerablemente menor para el caso de la Administracion central." En segundo lugar, la baja ejecucion de gastos de capital h e la principal causa de sub-ejecucion de gastos presupuestados en Paraguay. Usando datos de la Administracion Central solamente, se observo que 10s gastos de capital heron, considerando el promedio 2004-2006, un 40,9% mas bajos que lo presupuestado. Estas cifras indican que las cancelaciones de gastos de capital estan siendo utilizadas como un factor clave de ajuste fiscal, aun en un period0 de recuperacion economica sostenida, lo cual tiene serias implicaciones para un pais como Paraguay, donde la inversion privada se ha mantenido estructuralmente en bajos n i ~ e l e s . ~ ~ Sin embargo, deberia tomarse en cuenta que el gobierno, durante periodos de ajuste anteriores, ha logrado un nivel de discrecion mucho mayor en el manejo de gastos de capital que en el de 10s gastos corrientes, debido a las rigideces asociadas a 10s gastos en salarios y tambiin debido a su esherzo por incrementar el gasto social, compuesto mayoritariamente por gasto corriente.

84. Finalmente, la falta de consenso entre el Ejecutivo y el Legislativo en relacion a la situation fiscal, en particular en lo concerniente a la aprobacion por parte del Congreso de presupuestos significativamente por encima de las estimaciones de recursos presentadas por el Ejecutivo, ha derivado a veces en la aplicacion de programas estrictos de manejo financier0 y de caja por parte de este ultimo, lo cual contribuyo a la tendencia de gastar menos que lo presupuestado.

Calijkacio'n General 1: "C" Dimension I Calificacion

Dferencia entre el gasto primario real y el gusto primario originalmente presupuestado: En no mas I

Cokn~aracio'n con Otros Paises

de uno de 10s ultimos tres afios, el gasto real se ha desviado en un monto equivalente a mas del 15% con respecto a1 gasto presupuestado.

C

43 Los MDAs no pueden ejecutar sus presupuestos antes de la aprobacion del Plan Financier0 Anual, cuya apr~bacion se retraso considerablemente en 2004 (mes de Junio de ese afio), y se ha ido regularizando luego en 10s dos aiios siguientes (mes de Marzo de 2005 y 2006, respectivamente). 44 Algunas medidas correctivas han sido introducidas para reducir estas rigideces y estan siendo efectivas a partir de 2007. Ver ID- 17 para mas detalle. 4s De acuerdo a datos suministrados por la Direction Nacional de Presupuesto, el desvio promedio entre el gasto prirnario presupuestado y ejecutado para la Administracion Central durante 2004-2006 ha sido de 4,6%, mie~tras que ascendio a 18,7% para el agregado de 10s 55 Organismos Descentralizados. 46 La proporcion de gastos devengados en infraestructura en relacion a1 gasto total del Gobierno Central ha disminuido desde 16,6% en 2004 a 9,1% en 2006.

~ -

% de paises con calificacion A

22,2%

% de paises con calificacion B

22,2%

% de paises con calificaci6n C

44,4%

% de paises con calificacion D

11,1%

Indicador 2: Composicion del gasto ejecutado en comparacio'n con la del gasto originalmente presupuestado.

85. Cuando la composicion del gasto difiere considerablemente de la prevista en el presupuesto, este ultimo no sera un enunciado util para 10s objetivos de politica economica. Para realizar una medicion con respecto a este indicador es precis0 evaluar empiricamente la ejecucion del gasto con respecto a1 presupuesto original a nivel sub-agregado (ministerios y otros organismos). Especificamente, este indicador seiiala la medida en que las redistribuciones de fondos entre distintas categorias de gasto definidas en el presupuesto han contribuido a la variacion del gasto,47 por encima de la variation registrada en su nivel

86. Como se muestra en la Tabla 3.2,los cambios en la composicion entre el presupuesto aprobado y el ejecutado heron moderados durante 2004-2006. Es importante notar, sin embargo, que las variaciones se ven acotadas por el hecho de que 75% del presupuesto (tomando como ejemplo cifras del aiio 2005) tiene relacion con el financiamiento de categorias rigidas, tales como salarios, pensiones, transferencias y servicios de la d e ~ d a . ~ ~ Si bien esto puede resultar en varianzas bajas, puede tambien reducir la capacidad del gobierno para alcanzar una satisfactoria asignacion de recursos basada en politicas entre 10s distintos sectores.

87. Un analisis mas detallado de la varianza entre gastos presupuestados y ejecutados a nivel de ministerios y agencias indica que algunas unidades administrativas ejecutaron montos ~i~nificativamente diferehtes relatives a 10s presupuestados a1 menos durante dos de 10s tres aiios considerados por la muestra. Entre estas unidades se encuentran, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y Ganaderia, el Fondo de Desarrollo Campesino, y la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Compaiiia Nacional de Electricidad (ANDE). Por el contrario, para otro conjunto de agencias, 10s presupuestos resultan ser precisos indicadores delgasto efectivi, como en el caso particular del Ministerio de Educacibn y Cultura.

Tabla 3.2: Paraguay: Gobierno Central - Variacibn en la Composicion del Gasto Primario '*' (2004-2006) (en %)

ARO Suma de Variaciones en las 11 Variacibn del Gasto Diferencia Categorias principales\' ~rimario"

2004 6,3% 1 3 % 4 3 % 2005 15.6% 15,3% 0,3% 2006 16,0% 10,4% 5,6% asto to Primario = Gasto Total - (Pagos de Servicios de la Deuda + Gasto Financiado por IFIs y donantes). " La clasificacibn abarca las siguientes categorias: Poder Legislative, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Contaduria General de la Republics, Tesoro Publico, Banco Central, Organismos de Promocibn y Desarrollo, Entidades de Seguridad Social, Empresas Publicas, Entidades Financieras Oficiales e Instituciones Educativas. "Utilizando la Ley de Presupuesto como referencia. FUENTE: Estimaciones del staff del Banco Mundial, basadas en datos del Ministerio de Hacienda.

47 Calculada como el desvio promedio ponderado entre el gasto efectivo y el inicialmente presupuestado, sobre la base de la clasificacion administrativa o hncional, y utilizando el valor absoluto de dicho desvio. En base a la informacion disponible, se utilizaron 11 categorias para la clasificacion del Gasto (Ver Tabla 3.2). 48 Tal como es medido por el ID- 1. 49 El gasto en personal es ejecutado a un nivel muy alto (98%), mientras que otras categorias funcionales, particularmente el gasto de capital, son significativamente sub-ejecutadas (56%).

Paraguay integrated Fiduciary Assessment 24

Calijicacibn General 2: "B" Dimensi6n I Calificacion

Grado rn qlre la varianza en la composicidn del gasto primario haya superado la desviacidt~ ~ l o b a l I - .

del gasto primario: La varianza en 'la composici6n del gasto sup& la-desviaci6n global decgasto primario en cinco puntos porcentuales en no mas de uno de 10s tres ~iltimos afios.

Zndicador 3: Desviaciones de 10s Zngresos Totales en comparacidn con el presupuesto original aprobado.

B

Comparacibn con Otros Paises

88. Una proyeccion precisa de 10s ingresos fiscales es un factor esencial para determinar 10s resultados presupuestarios, ya que en ella se basan las asignaciones de gastos presupuestados. La comparacion del ingreso presupuestado con el real constituye un indicador global de la calidad de las proyecciones del ingreso.

89. La Tabla 3.3 muestra que la recaudacion total efectiva del Gobierno Central ha sido muy cercana a 10s recursos presupuestados en dos de 10s tres aiios considerados. El escaso margen de diferencia observado entre el ingreso que figura en la Ley de presupuesto y el efectivamente recaudado por el Gobierno Central responde a diversos factores, entre 10s cuales se destaca la aplicacion de una politica fiscal prudente y la fuerte recuperacion de la economia a partir de 2004, ocasionada principalmente por un mejoramiento del context0 regional e internacional.

90. El calculo de este indicador permite la calificacion miixima, ya que solo en 2005 el ingreso efectivo del Gobierno Central estuvo por debajo del 97% de 10s ingresos presupuestarios pronosticados. Sin embargo, esta evaluacion general no captura el hecho de que 10s recursos de la Administracion Central han sido por lo general subestimados por el presupuesto (un 5% en promedio durante 2004-2006), mientras que aquellos correspondientes a1 conjunto de 10s organismos descentralizados han sido sobreestimados (un 10% en promedio durante el trienio bajo aniili~is).~'


22,2%

Tabla 3.3: Gobierno Central del Paraguay - Total del Ingreso Efectivo como proporcion del


11.1%

% de paises con calificaci6n B

33,3%

Total del Ingreso Presupuestado (2004-2006) '*' ARO Ley de Presupuesto ' Ingreso Efectivo Ingreso Efectivo/Ingreso

(Miles de millones de G$) (Miles de millones de G$) Presupuestado (%) 2004 15.016 14.993 99,8%


33,3%

2005 19.036 17.256 90,6% 2006 20.382 19.809 97,2% '*' Ingreso domkstico solamente (se excluyen donaciones y financiamiento extemo).

I Leyes de Presupuesto - 2004-2006. Fuente: Estimaciones del Staff del Banco Mundial, en base a informaci6n proporcionada por el Viceministerio de

Administracion Financiers de Paraguay.

De acuerdo a datos provistos por la DGP

Calificacibn General 3: "A" Dimension

Recaudacion efectiva de ingresos internos en comparacion con las e.rtimaciones de 10s mismos que ,figuran en elpresupuesto original aprobado: La recaudacion real de ingresos intemos no llego a1 97% de las estimaciones de ingresos intemos presupuestadas en no mas de uno de 10s tres ultimos afios.

Indicador 4: Saldo y seguimiento de pagos retrasados

Calificacion

A

Comparacion con Otros Paises

91. Los pagos retrasados constituyen aquellas obligaciones de gastos en que ha incurrido el gobierno con respecto a las cuales se encuentra en mora, y constituyen una modalidad de financiamiento no transparente. Un alto nivel de atrasos puede indicar diferentes problemas, como inadecuados controles de 10s compromisos, racionamiento de caja, inadecuada presupuestacion de contratos y partidas especificas, o falta de informaci6n.


66,7%

92. Este indicador mide el monto global de 10s pagos retrasados y evalua el grado en que el problema sistemico es mantenido bajo control. Aunque pueden requerirse calculos especificos para identificar y cancelar atrasos, estas practicas no seran efectivas si siguen creandose nuevos atrasos - p a g o s exigibles en el ultimo ejercicio per0 no efectuados. Lo esencial, sin embargo, es evaluar en que medida existen datos sobre atrasos y si estos datos son completos, pues sin ellos no puede efectuarse una evaluacion.

93. El monto de pagos retrasados se define legalmente en Paraguay corno: "pagos atrasados no pagados por entidades del Estado hasta Diciembre de cada aiio (de cualquier afio dado) constituyen deuda flotante, la cual debera cancelarse, a mas tardar, a fines de Febrero (del aiio ~i~uiente)" .~ ' De acuerdo a 10s esthndares internacionales, esta es una definicion no abarcativa del concept0 de pagos r e t r a ~ a d o s . ~ ~


22,2%

94. Dentro de la Administracion Central, existe cobertura institucional suficiente y la calidad de la informacion sobre pagos atrasados es buena. Todas las entidades proporcionan diariamente informacion "en linea" a travks del modulo contable del SIAF (SICO), asi como lo hacen algunas entidades descentralizadas, incluyendo el Instituto de Prevision Social (IPS) y la Universidad Nacional de ~ s u n c i o n . ~ ~ A su vez, se ha dado un primer paso hacia el control de 10s compromisos y pagos

5' Ley 153511999, art. 28 (c). 52 De acuerdo a1 Manual de Transparencia FiscaI del FMI (2001), 10s pagos atrasados son obligaciones de gasto que no hayan sido pagadas a1 dia especificado en un contrato o dentro de un period0 comercial normal para transacciones similares. Los pagos atrasados pueden generarse por el incumplimiento por parte del gobierno en areas tales como cuentas vencidas a proveedores, salarios, transferencias, o amortizaciones o servicios de la deuda. 53 Como estipula el articulo 66 de la LAFE, las entidades y agencias del gobierno deben reportar mensuaI y anualmente sus balances presupuestarios y financieros y de resultados. Los reportes mensuales deben ser enviados dentro de 10s primeros 15 dias del mes siguiente, mientras que 10s reportes anuales deben enviarse (a mas tardar) el 10 de Febrero del aiio siguiente.

'10 de paises con calificaci6n C

11,1%

% de paises con calificaci6n D

O,O%

atrasados, mediante la incorporation de una etapa de compromiso en el modulo contable SICO.

95. Existen debilidades, sin embargo, en lo que respecta a la cobertura de la informacion sobre pagos retrasados vinculados a las empresas publicas del Gobierno Central. Esta informacion se encuentra disponible solamente en terminos agregados, y no se proveen consideraciones acerca la antigiiedad de 10s atrasos, si bien se envia de manera mensual y en formato electronico a la Direccion General de Contabilidad (DGC). Existen dos empresas estatales (COPACO y ESSAP), las cuales estan reguladas bajo legislacion privada y no forman parte del presupuesto del sector publico, que no reportan ninguna informacion sobre atrasos, a pesar de estar legalmente obligadas a el10.'~

96. El saldo de pagos atrasados de la Administracion Central ha crecido durante el ultimo tiempo, pasando de 5,6% del gasto total en 2004 a 8,3% en 2006." La mayoria de estos atrasos se relacionan con pagos vencidos y no efectuados a proveedores de inversiones fisicas, transferencias (por ejemplo, a las municipalidades) y salarios.

Tabla 3.4. Administracion Central - Saldo de Pagos Retrasados (millones de GS y en % del Gasto Total)

ARQ 2004 2005 2006

Sueldos y Salarios 116.189 1.5% 49.579 0,6% 198.533 1,9% Servicios no-salariales 35.091 0,5% 41.152 0,596 27.282 0,3% Bienes 39.105 0,5% 75.766 0,9% 92.269 0,9% Inversion Fisica 156.183 2,0% 203.714 2,3% 216.408 2,1% Servicio de la Deuda 1.774 O,O% 145 O,O% 1.026 0.0% Transferencias 87.064 1.1% 127.228 1.4% 229.640 2.2% Otros 3.768 O,O% 4.059 O,O% 107.151 1 ,0%

TOTAL 439.174 5,6% 50 1.643 5,7% 872.309 8,3 % Fuente: Ministerio de Hacienda.

97. La proporcion de pagos atrasados dentro del total del gasto publico se incrementa a1 considerar las entidades publicas que no forman parte de la Administracion Central. Esto se explica en buena parte por atrasos generados por la compaiiia petrolera estatal PETROPAR. Los atrasos mensuales de esta compaiiia se incrementaron de US$15,6 millones (en promedio) durante 2004 a US$24,6 millones en 2005 y a US$26 millones en 2006, en gran medida como consecuencia del aumento en el precio internacional del petroleo, que no h e completamente trasladado a 10s precios domesticos.

54 Requerido por Ley de Presupuesto. 5 5 Las cifras utilizadas en la Tabla 3.4 se refieren a1 concepto del gasto obligado y no efectivamente pagado, compatible con la definicion de deuda flotante del FMI. Sin embargo, cabe aclarar a1 interpretar 10s porcentajes de ia Tabla 3.4, que dentro del concepto de gasto obligado existen --de acuerdo a lo previsto en el articulo 58 del Decreto 8.127100- partidas que no son oportunamente solicitadas para su pago por las distintas MDAs a1 Tesoro; y dentro del concepto de "efectivamente pagado" no se tienen en cuenta aquellas partidas que han sido ya autorizadas por el Tesoro para su pago, per0 cuyo pago no se ha efectivizado.

Calificacibn General 4: "C+" Dimension

Saldo de 10s afrasos de pago.$ de gasfos (corno porcetlfaje del gasfo total real del ejercicio correspondiente) y toda variacidn recienfe en dicho saldo: El saldo de 10s atrasos se sihia entre el 2% y el 10% del total del gasto, y no existen pruebas de que se haya reducido considerablemente en 10s dos

Calificacion

C

ultimos afios.. Disponibilidad de datos par-a el seg'guimienfo del saldo de 10s atrasos de pagos de gastos: Se generan anualmente datos sobre el saldo de 10s atrasos, per0 pueden no ser completes en relacion con algunas categorias de gasto identificadas o instituciones presupuestarias especificadas.

Abarcabilidad y transparencia

B


Indicador 5: ClasiJicacidn del Presupuesto


O,O%

98. Un solido sistema de clasificacion del presupuesto permite llevar a cab0 un seguimiento del gasto en funcion de sus dimensiones administrativa, economica, funcional y por programas. Cuando se aplican practicas de clasificacion intemacional estandar, el seguimiento de 10s gastos se ve facilitado. La norma intemacional de 10s sistemas de clasificacion consiste en las Estadisticas de las Finanzas Publicas (EFP) del FMI, que constituyen el marco para la clasificacion economica y funcional de las transacciones.

99. En Paraguay, el sector publico esta conformado por la Administracion Central, organismos descentralizados y municipalidades. El reporte presupuestario no es consistente con el concepto de Gobiemo Central consolidado definido por las EFP.'~ El presupuesto abarca el total del sector publico y no distingue entre Gobiemo Central y el resto del sector publico, y ninguno de 10s reportes periodicos sobre ejecucion presupuestaria se refiere a un concepto de Gobiemo Central consistente con el formato de las EFP. La Ley de Presupuesto contiene cifras agregadas clasificadas por institution y por las categorias economica, funcional y por programas.57


22,2%

100. Los gastos presupuestados se presentan segun la clasificacion programatica, economica, por objeto del gasto, por funcion y finalidad, por fuente de financiamiento, y por entidad. Sin embargo, la inversion publica no esta desagregada por funcion en el clasificador presupuestario, y las modificaciones frecuentes en la clasificacion de programas hace dificil la comparacion entre periodos.

% de paises con calificacion C

33,3%

la CFAP), mediante el uso de normas de EFPICFAP o una norma que pueda generar documentacion uniforme conforme a esas normas.

O h de paises con calificaci6n D

44,4%

Califlcacidn General 5: "B "

Comparacidn con Otros Paises

Dimension Sistema de clasiJicacidn utilizado para la formulacidn, ejecucidn e informacidn del presupuesto del gobierno central: La formulacion y ejecucion del presupuesto se basan en clasificaciones administrativa, economica y sub-funcional (utilizandose por lo menos las 10 principales funciones de

56 De acuerdo a1 Manual de EFP, el Gobierno Central consiste en todas las unidades de gobierno y todas las instituciones sin fines de lucro controladas o financiadas principalmente mediante unidades gubernamentales. 57 La Ley de Administracion Financiera establece 10s lineamientos a seguir para el clasificador de ingresos y gastos del presupuesto, el cual se aprueba de manera anual corno un anexo a la Ley de Presupuesto.

Calificaci6n

B

Paraguay Integrated Fiduciary Assesslnent 29

Zndicador 7: Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en informes presupuestarios

Comparacidn con Otros Pukes

104. Los reportes presupuestarios deberian abarcar todas las actividades presupuestarias y extra-presupuestarias del Gobierno Central para brindar una vision completa del ingreso del Gobierno Central, el gasto en todas sus categorias, y del financiamiento global. Este indicador intenta medir el tamafio relativo de las operaciones extra-presupuestarias (esto es, las actividades del Gobierno Central no incluidas en la ley anual de presupuesto) y las actividades incluidas en el presupuesto per0 administradas a1 margen del sistema de administration y contabilidad presupuestaria del sector publico.


1 1 . 1 %

105. En Paraguay, la mayor parte de las actividades del Gobierno Central estan cubiertas por el presupuesto y 10s reportes suplementarios del mismo. El presupuesto cubre ingresos y gastos de todas las entidades publicas del Gobierno Central, incluyendo a la Administration Central y entidades descentralizadas, especialmente empresas phblicas. ~s imismo, cubre la deuda pGblica domkstica y externa, incluyendo prestamos bilaterales y multilaterales.

106. El gasto extra-presupuestario, excluyendo el financiamiento de donantes, se estima que representa menos del 1% de 10s gastos totales. Sin embargo, si bien el financiamiento externo reembolsable es incluido en su totalidad en el presupuesto, se estima que una parte significativa del financiamiento en forma de donaciones que recibe el pais no lo es." Ademas, 10s proyectos que cuentan con financiamiento externo y estan en curso de aprobacion no son incluidos en el presupuesto. Cada nuevo proyecto debe seguir su propio curso para lograr su efectiva aprobacion, lo cual genera, una vez lograda dicha instancia, frecuentes cambios sobre el presupuesto aprobado debido a la necesidad de incorporar 10s respectivos fondos de contrapartida.


33.396

107. Por otro lado, el tema sobre si la responsabilidad del gasto social-corporativo de las dos plantas hidroelkctricas deberia considerarse o no como gasto cuasi-fiscal necesita ser considerado. Muchos de 10s fondos recaudados por estas entidades, cuya magnitud permanece encubierta, son totalmente fungibles en la medida que financian el mismo gasto" y deberian por tal motivo ser eventualmente incorporados a1

60 El registro parcial de fondos de donaciones externas en el presupuesto nacional se contrapone a lo exigido por la Constitution Nacional (Art. 202) y la LAFE (art. 5). La Contraloria General de Ia Republics ha recomendado en 2007 a la DGCDP dar cumplimiento a lo establecido en eI Manual de Organization y Funciones de dicha Direction, que establece: "Adrninistrar la informaci6n de las operaciones de credit0 publico y donaciones, asi como 10s pagos derivados de 10s convenios de asociacion con organismos financieros internacionales" que consiste en "Elaborar un inventario, en el que se asienten 10s montos de las donaciones, 10s saldos por desembolsar, 10s beneficiarios y cualquier otro dato que se considere relevante". Como seguimiento de la recomendacion de la CGR, la DGCDP ha iniciado un inventario de las donaciones financiadas por Organismos Internacionales, el cual esta respaldado por el Decreto 10.064107. Sin embargo, la DGCDP ha alertado de que el cumplimiento cabal de la recomendacion de la CGR requeriria una accion conjunta de otras agencias del gobierno y de la comunidad de donantes. 61 Construction de nuevas escuelas, asistencia a carnpesinos, etc.


55,6%


O,O%

presupuesto, aun si su administracion pennanece en manos de la empresa que corresponda.

Cal'ficacio'n 7: f'B+" Dimension

declura; es decir, que no,figura en 10s informes ,fiscales: El nivel del gasto extrapresupuestario no declarado (distinto del de proyectos financiados por donantes) es insignificante (no llega a1 1% del 1 A I total del gasto). Injormocidn .sohre ingresos L. gastos referentes a proyectos Jinanciados por donantes que se incluyen I

I en 10s informes fiscales: Se incluye en 10s informes fiscales informaci6n completa sobre ingresos y gastos de 10s proyectos financiados mediante prestamos y por lo menos el 50% (en valor) de 10s l B 1

I proyectos financiados mediante donaciones.

Indicador 8: Transparencia de las Relaciones Fiscales Intergubernamentales

Co~paracio'n con Otros Paises

108. Aunque el conjunto de indicadores PEFA de desempeiio se centra en la GFP del Gobierno Central, 10s gobiernos subnacionales de muchos paises tienen una amplia gama de responsabilidades referentes a1 gasto publico.

109. Paraguay es un Estado unitario que cuenta con un Distrito Capital (Asuncion), 17 departamentos y 232 municipalidades. Estas ultimas cuentan con autonomia fiscal en lo que respecta a la aprobacion de sus presupuestos y a la administracidn de sus propios activos y recursos. Los ingresos transferidos por el Gobierno Central a 10s departamentos y municipalidades representaron un 4,3% del gasto public0 consolidado en 2006. Dichas transferencias responden a diversos criterios de reparto aplicados sobre la recaudacion del Impuesto ~nmobiliario,~' del impuesto a1 valor agregado (IVA), del Impuesto a 10s Juegos de Azar, y sobre la distribucion de Royalties y Compensaciones.


110. Transparencia y Objetividad en la asignacidn horizontal entre gobiernos subnacionales. Una correcta asignacion horizontal de transferencias a gobiernos subnacionales supone la existencia y el cumplimiento de reglas claras y transparentes -or ejemplo, a traves de formulas establecidas mediante leyes- que permitan a dichos gobiernos contar con un horizonte predecible sobre 10s recursos que han de percibir en concept0 de transferencias del Gobierno Central.



111. Existen tres leyes principales que definen el rCgimen actual de transferencias del Gobierno Central a 10s departamentos y municipios en Paraguay: i) la Ley 1294 de 1986, denominada Ley Organica Municipal (LOM); ii) la Ley 426 de 1994, denominada Ley Organica Departamental (LOD), que establece las pautas principales para la distribucion del IVA y del Impuesto a 10s Juegos de Azar; y iii) la Ley 1309 de 1998, que establece la distribucion de "Royalties" y "Compensaciones en raz6n del Temtorio Inundado" a 10s gobiernos departamentales y municipales. Estas dos ultimas normas y sus respectivas modificatorias tienen su fundamento en la Constitucidn Politica sancionada en 1992.

62 Este es un caso particular de transferencia "a1 reves", ya que este impuesto es recaudado en primer tCrrnino locdlmente, y luego el 15% de lo recaudado es transferido a1 Ministerio de Hacienda para luego ser redistribuido entfle 10s municipios mas pobres del pais en partes iguales.


Paraguay Integrated Fiduciarv Assessment 3 1

112. Dichas normas han sido complementadas y modificadas mediante varias otras leyes y decretos que en la mayoria de 10s casos han modificado 10s criterios de distribucion de recursos transferidos a gobiernos subnacionales. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley 101 6 de 1997, que reglamento aspectos de la LOM en cuanto a la distribucion y destino especifico de lo recaudado en concept0 del Impuesto a 10s Juegos de Azar, y de varias otras normas que reglamentan y en algunos casos modifican lo establecido en la Ley 1309198, como la Ley 2148 de 2003, que constituye el Fondo de Infraestructura Vial y la Ley 2419 de 2004 que constituye el Fondo de Inversiones Rurales para el Desarrollo (FIDES) .~~

113. La falta de un organism0 de coordinacion fiscal con 10s gobiernos subnacionales dentro del Ministerio de Hacienda que lleve a cab0 un registro transparente de transferencias a municipios y departamentos, sumado a 10s cambios frecuentes en la normativa, han dificultado determinar el funcionamiento real del sistema de transferencias, y su eventual correlacion con la normativa vigente. A partir de 2006 se han llevado a cab0 medidas para comenzar a revertir esta ~ i t u a c i b n , ~ ~ y hoy es posible contar con informacion sobre transferencias a departamentos a partir del aiio 2 0 0 7 . ~ ~

114. Suministro puntual de informacion confiable a gobiernos subnacionales sobre las transferencias que recibiran del Gobierno Central. En Paraguay, 10s presupuestos departamentales estan incluidos en el presupuesto nacional, y por tanto siguen la misma formulacion presupuestaria que la Administracion Central. A1 comienzo del ciclo presupuestario, el Ministerio de Hacienda establece el Decreto de Lineamientos Presupuestarios, antes del 30 de Abril de cada aiio, el cual determina el valor maximo de transferencias a 10s departamentos a traves de un comunicado del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, las proyecciones de transferencias a municipalidades no son indicadas en el mencionado d e ~ r e t o . ~ ~

115. Medida en que se consolidan 10s datos fiscales referentes a1 gobierno general, por categorias sectoriales. La mayoria de las municipalidades proveen (de acuerdo a lo requerido por las normas vigentes) informacion fiscal a la DGC que permite la consolidacion de las cuentas fiscales. La consolidacion de las cuentas fiscales del Gobierno Central con las correspondientes a municipalidades se realizo por primera vez en 2006. A pesar de que la informacion es aun insuficiente ---debid0 en algunos casos a la baja calidad de la informacion suministrada, y en otros a1 no suministro de la misma- existe una cobertura completa de las jurisdicciones locales mis g a n d e ~ , ~ ~ y el Ministerio de Hacienda actualmente realiza esfuerzos para mejorar alin mas esta s i t u a ~ i o n . ~ ~

63 Entre otras normas, tambiin cabe destacar las leyes 1829101, 2391104, 2442104, y 2979106; y 10s decretos 80 12100,20936103, 7888106. 64 Por ejemplo, mediante el Decreto No. 7888 de 2006 del Poder Ejecutivo, se exige a 10s municipios que presenten su presupuesto anual de ingresos y gastos de acuerdo a1 clasificador presupuestario vigente, distinguiendo distintos tipos de programas, la composicion del gasto de acuerdo a su clasificacion economica, etc., como condicion necesaria para la transferencia de Royalties de acuerdo a lo establecido en la Ley 1.309 y modificatorias. 65 htt~:ll~~~.hacienda.gov.py/web-presupuesto. 66 Segbn informacibn provista por la DGC, a partir del Presupuesto 2007, el Ministerio de Hacienda comunica a1 Consejo de Municipalidades el monto estimado a ser transferido a cada municipalidad. 67 Del total de 232 municipalidades, 50 no enviaron sus estados financieros en 2006. Sin embargo, esto no afecta de manera critica el proceso de consolidacion, debido a que dichas municipalidades son en todos 10s

Paraguay Integrated Fiduciary Assessment 3 3

118. Si bien se envian reportes fiscales sobre estas entidades a1 Gobierno Central con frecuencia mensual -con la excepcion de algunas empresas publicas reguladas mediante leyes del sector privado -la calidad de 10s datos no se considera confiable. Por ejemplo, la informacion financiera enviada cada aiio por las entidades individuales a la DGC no coincide con la correspondiente a 10s reportes anuales de estas entidades, las cuales operan fuera del SIAF. Mas aun, dicha informacion no se encuentra consolidada.

Calificacibn 9: "C" Dimension I Calificacion

Medida en que el Gobierno Central realiza el seguimiento de 10s organismos pziblicos autonornos y las I empresas piblicas: La mayoria de los princlpales organismos autonombs y empresas p6blicas presentan al Gobiemo Central informes fiscales por lo menos anualmente, pero no se elabora un I C I panorama consolidado. o este es, en buena medida, incompleto. Medida en que el Gobierno Central realiza el seguimiento de la pasicion fiscal de 10s gnbiernns SN: I

Comvaracibn con Otros Paises

Se realiza, por lo menos anualmente, el seyimiento de la posicion fiscal neta c o r r e ~ ~ o i d i e n t e al m6s importante nivel de gobierno SN, pero no se elabora un panorama consolidado, o este es. en buena medida, incompleto.

C

Indicador 10: Acceso delpublico a informacibn flscal clave

% de paises con calificaci6n A

119. La transparencia de la informacion fiscal clave dependera de que la informacion referente a planes fiscales, situaciones y resultados financieros del sector publico sea de facil acceso para el publico en general, o por lo menos para 10s grupos de interes pertinentes. Los elementos de informacion a 10s que es esencial que el publico tenga acceso incluyen:

Documentation sobre el presupuesto anual: El publico puede obtener un conjunto completo de documentos a traves de medios apropiados cuando el proyecto de presupuesto se presenta a1 poder legislativo, en el sitio web del Ministerio de Hacienda y por reportes de prensa.


Informes de ejecucion presupuestaria en el curso del ejercicio: Desde 2006, el Ministerio de Hacienda lleva a cab0 un Informe de Control y Evaluacion Presupuestaria, publicado en forma semestral, que esta a disposicion del publico en la pagina Web del Ministerio de ~ a c i e n d a . ~ ~

Estadosjnancieros de cierre de ejercicio: Los estados financieros correspondientes a1 Gobierno Central son puestos a disposicion del publico por escrito dentro de 10s seis meses de completada la auditoria. La CGR recibe el Informe Financiero del Ejecutivo antes del 30 de Abril del aiio siguiente, y envia el Reporte de Auditoria a1 Congreso antes del 30 de Octubre, el cual se encuentra, de acuerdo a las practicas corrientes, disponible a1 publico desde la fecha de envio.


. Informes de auditoria externa: Los reportes sobre las operaciones consolidadas del Gobierno Central se encuentran incluidos en el reporte de auditoria del Informe Financiero, el cual esta disponible dentro de 10s seis meses de completada la auditoria, como se indica arriba.

% de paises con calificacibn D


Adjudicacidn de contratos: La adjudicacion de todos 10s contratos cuyo valor supere el equivalente de aproximadamente US$100.000 se publica semanal y mensualmente en el sitio web de la DGCP del Ministerio de ~ a c i e n d a . ~ '

Recursos puestos a disposicidn de las unidades de servicios prirnarios: Tanto para el caso Salud como el de Educacion, la informacion sobre transferencias a unidades de servicios primarios (escuelas, hospitales, etc.) esta disponible so10 en forma agregada, con la excepcion del caso de 10s hospitales de la ciudad de Asuncion.

Cadijicacidn 10: "A " Dimension I Caliticacion

Nutnero de 10s elemenros de acceso publico a la irlfiormacidn arriba mer~ciorrados que se urilizan (para ! que xin elemento sea tenido en czienta en la evaluacidn debe cumplir rodas /as espec~Jicacior~es del pardmetro de informacion): El gobierno pone a disposicion del publico entre cinco y seis de 10s seis tip03 de informacion indicados.

A

Copparacidn con Otros Paises

Presupuesto Basado en Politicas Publicas Indicador 11: Caracter ordenado y participacidn en el proceso presupuestario anual

caliticacion A

120. Una efectiva participacion en el proceso de presupuesto anual determina la medida en la que el presupuesto refleja las politicas fiscales y sectoriales. Esto requiere un proceso presupuestario integrado en forma ascendente y descendente, involucrando a las agencias centrales, agencias de gasto y liderazgo politico71 que abarque a todas las partes en forma ordenada y puntual, conforme a un calendario predeterminado de formulaci6n del presupuesto. Una guia clara y oportuna sobre el proceso presupuestario debe ser provista en la circular presupuestaria y en el manual de formulacion del presupuesto.

% de paises con % de paises con

121. Existencia y nivel de cumplimiento de un calendario presupuestario fijo. El calendario presupuestario es claro y usualmente se observa su cumplimiento; esta h e la situacion verificada a travds del period0 2004-2006, except0 en lo que respecta a nuevos proyectos de inversion con financiamiento externo, 10s cuales se presentan a1 Congreso en forma individual y de acuerdo a su propio calendario. De acuerdo a la Ley 1535 de 1999 sobre Adrninistracion Financiera del Estado (LAFE), el calendario comienza con la Direction General de Presupuesto (DGP) definiendo 10s lineamientos presupuestarios principales para el aiio fiscal siguiente. Dichos lineamientos son luego enviados para su revision a1 "Gabinete ~ c o n o m i c o " , ~ ~ y no mas alla del 30 de Abril el Ejecutivo emite el Decreto de Lineamientos Presupuestarios estableciendo 10s lineamientos para la preparacion de una nueva Ley de Presupuesto.

I I I calificaci6n B

'' Qsta informaci6n esta disponible en www.contrataciones~ublicas.~ov.~. Este requerimiento fue establecldo por la nueva ley de adquisiciones (Ley 162612000). 7 1 Ror "liderazgo politico" se entiende la autoridad superior del Ejecutivo, por ejemplo el Jefe de Gabinete de Mihistros o similar. 72 G1 Gabinete Economico esta compuesto por el Ministerio de Hacienda, el Banco Central, el Ministerio de Indhstria y el Ministerio de Agricultura.

% de paises con % de paises con caliticaci6n C calificaci6n D

Paraguay Integrated Fiduciaw Assessment 3 5

122. De acuerdo a la LAFE, esto daria suficiente tiempo a 10s ministerios, departamentos y agencias (MDAs) para fonnular sus estimaciones presupuestarias para el 30 de Junio, fecha en la que deben ser enviadas a1 Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacienda debe presentar el proyecto de Ley de Presupuesto a1 Congreso no mas alla del 1 de Septiembre, y este ultimo debe aprobar la nueva Ley de Presupuesto antes del 20 de Diciembre. El cumplimiento de este calendario ha sido alto por parte del Ministerio de Hacienda y de 10s MDAs durante el periodo 2004- 2006, con la sola excepcion de las entidades del Poder Judicial, que no estan sujetas a1 mismo y envian sus propios proyectos de presupuesto a1 Congreso.

123. Orientacion para la preparacion de 10s requerimientos presupuestarios. El decreto presupuestario introduce topes maximos aprobados por el Gabinete Economico previo a su distribucion a 10s NIDAS.:~ Si bien el Decreto Presupuestario establece topes maximos claros, en la practica 10s ministerios y agencias elaboran presupuestos basados en aiios anteriores, de acuerdo a dos escenarios. El primero, llamado "escenario de minima", basado en 10s montos del "plan financiero". El segundo, llamado "escenario de maxima", basado en la Ley de ~ r e s u ~ u e s t o . ~ ~ El impact0 sustantivo de la circular presupuestaria resulta asi limitado. Una vez que el Ministerio de Hacienda recibe el borrador de 10s documentos presupuestarios institucionales, procede a su analisis y a la preparacion de la version final del proyecto de Ley de Presupuesto. Durante el proceso de consolidacion, cuando el Ministerio de Hacienda consolida 10s presupuestos de las entidades previo a su envio a1 Congreso, existe poca interaccion entre este y otras entidades publicas, reflejando una limitada participacion de 10s MDAs en las modificaciones finales del presupuesto previo a su envio a1 Congreso.

124. Puntualidad en la aprobacion del presupuesto por parte de la Legislatura. El Poder Legislativo ha aprobado de manera consistente el presupuesto de fonna puntual antes del comienzo del aiio presupuestario durante el periodo 2004- 2006.

73 LOS recursos del Tesoro estan directamente limitados por un tope maximo fijado por el Ministerio de Hacienda en el decreto de lineamientos presupuestarios. Por otra parte, 10s recursos propios generados por actividades de entidades publicas, particularmente entidades descentralizadas, son estimadas por cada entidad. Esta estimacidn finaI se alcanza a travks de negociaciones con el Ministerio de Hacienda. Esto puede generar cierta incertidumbre en la planificacion presupuestaria de 10s MDAs, si bien generalmente la incidencia del Ministerio de Hacienda en 10s recursos propios de las entidades es Iimitada. 7%e acuerdo a1 Decreto No 74 10 I 2006.

Claridad aharcahilidad de las direclrices u orientacidn sobre preparacidn de documen~os prrsupue.slario.s (circ~rlar presupuestaria o equivalen~e): Se remite a 10s MDAs una circular

Calificacio'n 11: "A ".

presipuestaria exhaustiva y clara. que refleja topes miximos aprobados por el Gabinete (u organ0 equivalente). Esa aprobacion tiene lugar despues de la distribucion de la circular a 10s MDAs, per0

Dimension

E.ris1enc.i~ .v observancia de un calendario presuplreslario fijo: Existe un calendario presupuestario anual claro, que es objeto de observancia general y que concede a 10s MDAs un plazo suficiente (por lo menos seis semanas a partir de la fecha en que se recibe la circular presupuestaria) para completar a tiempo sus estimaciones detalladas, de mod0 que estas sean utiles.

antes de que Cstos hayan completado la presentacion de sus documentos.

Puntual aprohacidn del presupuesto por parte del poder legislativo o de un organo con mandato

Calificacion

A

simihr (dentro de 10s tres ultimos atios): En 10s tres ultimos afios, el poder legislativo aprobo el presupuesto antes de la apertura del ejercicio.

Indicador 12: Perspectiva plurianual en materia de planificacidn fiscal, politica del gasto y presupuestacio'n

Comparacio'n con Otros Paises

125. Las decisiones sobre politica del gasto tienen consecuencias plurianuales y deben guardar relacion con la disponibilidad de recursos en una perspectiva de mediano plazo. Las previsiones plurianuales de ingresos y de agregados del gasto, asi como la identificacion de hentes potenciales de financiamiento del deficit constituyen la base de una perspectiva plurianual en materia de presupuestacion.

126. La planificacion presupuestaria plurianual se encuentra en la etapa inicial en Paraguay. El Ministerio de Hacienda llevo a cab0 en el afio 2005 un ejercicio para el periodo 2006-2008, que consistio en gran medida en una proyeccion de cifras historicas. Luego se emitio un decreto en 2006 (8215/06), estableciendo el proceso y la metodologia para el desarrollo de presupuestos plurianuales, en forma "referencial" (esto es, alentando su uso) mas que obligatoria.

% de paises con O/O de paises con calificacion B

Proyecciones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Los procedimientos presupuestarios actuales incluyen pronosticos macroeconomicos para tres aiios, cubiertos por el presupuesto plurianual, el cual ha sido presentado por primera vez para el trienio 2007-2009.~~ Las proyecciones plurianuales de gastos e ingresos, si bien se presentan en forma desagregada por programa, hncion y objetivo economico, son llevadas a cab0 en base a promedios historicos, y no cuentan con el respaldo de estimaciones robustas sobre la evolucion htura de las principales variables macroeconomicas.76 Finalmente, establecer una relacion entre el presupuesto de inversion y las politicas publicas sigue siendo un desafio en Paraguay, ya que gran parte de la inversion (alrededor de un 50%) es realizada con fondos provenientes del financiamiento externo.

O/O de paises con calificacion C ---

22,2% 11.1%

7 5 Decreto 8.770, de 2006. 76 Las proyecciones de gasto se basan en cifras presupuestadas del afio corriente; como se vio en ID-1, la evidencia del periodo 2004-2006 indica que esto no puede considerarse una medida precisa del resultado efectivo del gasto.


0.0%) 66,7%


Cobertura jJ,frecuencia de 10s analisis de sostenibilidad de la deuda (DSA). Los DSA son llevados a cab0 en forma a d - h ~ c , ~ ~ y cubren solamente la deuda externa e interna de la Administracion Central. No se observaron durante el trienio bajo estudio nexos claros entre 10s DSA y las formulaciones de politica ec0n6mica.~~

Existencia de estrategias sectoriales basadas en analisis de costos. Las estrategias generales y las prioridades sectoriales de la administracion estan expresadas en documentos estrategicos trimestrales. Dichas prioridades no estan claramente definidas mediante gastos basados en analisis de costos y generalmente no incluyen objetivos medibles. Algunos ministerios sociales, principalmente el Ministerio de Educacion, estan realizando progresos en la preparacion de estrategias sectoriales plurianuales, a pesar de que la determinacion plurianual de costos es aun la excepcion mas que la regla. El Ministerio de Hacienda actualmente realiza proyecciones de gastos basadas en tendencias historicas, con escasos nexos con estrategias sectoriales, si bien se estan priorizando algunos objetivos clave del gobierno (por ejemplo, el Gabinete Social coordina y establece prioridades para aquellos gastos sociales que forman parte del Programa de Reduccion de la Pobreza).

Vinculos entre presupuestos de inversion y estimaciones del gasto futuro. La Secretaria de Planificacion (STP) trabaja en conjunto con varios ministerios de linea para ayudar a transformar estrategias sectoriales en planes de inversion anuales (PIA). Esto se ha realizado hasta ahora solamente con base anual, y el nexo entre el PIA y el presupuesto anual es debil y no esta siempre basado en estrategias sectoriales. Asimismo, no se consideran en general las implicancias de costos recurrentes en 10s presupuestos anuales, y menos aun en 10s plurianuales, a pesar de que esto esta cambiando gradualmente en algunas areas como Educacion y Obras Publicas. Se estan realizando esfuerzos entre el Ministerio de Hacienda y la STP para fortalecer la coordinacion entre el presupuesto y las estrategias sectoriales.

77 Se realizaron dos ejercicios diferentes de DSA en 2005. Uno h e coordinado por la Direccidn de PoIitica Fiscal de la Subsecretaria de Economia e Integration (SEEI), y el otro por DGCDP, dependiente de la Subsecretaria de Administracidn Financiers (SSEAF). " Debe destacarse que la DGCDP ha elaborado en octubre de 2006 un modelo de sostenibilidad fiscal como ejercicio de analisis de la deuda publica, el cual ha buscado dar cobertura inicial a la Administracidn Central, y pretende ampliar su analisis a todo el Sector Publico No Financiero. La DGCDP reconoce la necesidad de establecer bases normativas y metodoldgicas que permitan optimizar un modelo de sostenibilidad fiscal con proyeccion a mediano y largo plazo, para lo cual se encuentra impulsando varias medidas, por ejemplo, la reglamentacion de una Estrategia Anual de Endeudamiento Publico.

Calificacion 12: "D+" Dimension I Calificacion

Preparacicin de previsiones,fi.scales y asignaciones, funcionales p1urianuale.c.: Se preparan previsiones de los agregados fiscales (basados en las principales categorias de la clasificacion economica) para no menos de dos aiios, con caracter anual rotatorio.

Alcance y frecuencia de 10s analisis de sostenibilidad dc la deuda: Se realizo por lo menos una vez en 10s ultimos tres afios el DSA sobre la deuda externa.

Erzssencra de estrategias sectoriales con dererminacion plurianual de cosros del gasto recul-rente ?. de ' inverrioies: Pueden haberse preparado estrategias sectoriales para algunos sectores, per0 en ninguna de ellas se ha llevado a cab0 una determinacib de costos sustancialmente complefa para el gasto de

Vincttlor entre presupuestos de inversiones y estimaciones del ga.sto ,filturo: La presupuestacion del gasto de inversiones y del gasto recurrente constituyen procesos independientes, no dandose a conocer estirnaciones sobre el costo recurrente.

Previsibilidad y Control De la Ejecucion Presupuestaria 127. Los siguientes tres indicadores estan vinculados a la transparencia, efectividad

y eficiencia del Sistema de Administracion de Ingresos (SAI). A1 considerar las calificaciones de estos indicadores, debe recordarse que Paraguay muestra un historial de baja presion tributaria en comparacion con 10s estandares regionales, y que actualmente se encuentra en un period0 de transicion hacia el alcance de una mayor transparencia y eficiencia de su SAI. La introduccion de un nuevo codigo tributario en 2004 (Ley 2421 de Reordenamiento Administrativo y de Adecuacion Fiscal) y de un nuevo codigo de aduanas (Ley 2422) fue hecha con el objeto de construir un marco tributario legal mas modern0 y abarcativo. Sin embargo, como se explica a continuacion, la implementacion de algunos cambios ha sido mas lenta que la esperada.


Indicador 13: Transparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente


128. El aporte de 10s contribuyentes a1 logro del cumplimiento de la politica tributaria se ve alentado y facilitado por un alto grado de transparencia de 10s pasivos tributarios, incluso en cuanto a claridad de la legislacion y 10s procedimientos administrativos, acceso a la infomacion en ese sentido, y posibilidad de apelar las decisiones administrativas sobre pasivos tributarios.

129. Claridad y abarcabilidad de 10s pasivos tributarios. La existencia de reglas tributarias concisas y de facil acceso es clave para que la politica tributaria pueda ser efectivamente implementada. Hacia fines de 2006, existian siete impuestos internos administrados por la Subsecretaria de Estado de Tributacion (SET) 79 y dos impuestos administrados por la DNA.~' LOS impuestos a1 comercio externo s o b r e importaciones s o l a m e n t e representan alrededor de la mitad del total de la

79 La implementacion de un impuesto personal sobre 10s ingresos, introducida por la nueva Ley tributaria en 20W, h e suspendida hasta el aiio 2007. En ese aiio, el Congreso ha decidido suspender nuevamente el tratamiento de la aplicacion de este impuesto hasta el aiio 2009.

Gravamen aduanero e Impuesto Preferencial sobre Zona Franca.

O/O de paises con calificacibn D


O h de paises con calificacion C

recaudacibn tributaria." Algunos impuestos de importancia no son aplicados en forrna uniforme -por ejemplo, tratamientos discrecionales del IVA y del Impuesto a la Renta, y considerables exenciones impositivas, las cuales han sido en parte eliminadas a partir de 2006, como resultado de la introduccion del nuevo marco legal tributario (Ley 2421)) y 10s poderes discrecionales de las entidades del gobierno involucradas son mod era do^.^^ Por otro lado, algunas dificultades encontradas para dar curso a 10s cambios introducidos por la Ley 2421 pueden haber afectado la claridad del proceso a lo largo del periodo de transicion. 83

130. Acceso de 10s contribuyentes a informacibn sobre responsabilidades y procedimientos administrativos en materia tributaria. La educacion de 10s contribuyentes constituye una parte importante de la labor tendiente a facilitar el cumplimiento, por parte de 10s mismos, de 10s procedimientos de registro, declaracion y pago. Los contribuyentes y contribuyentes potenciales deben tener acceso expedito a inforrnacion de facil utilization por el usuario, exhaustiva y actualizada, sobre las leyes, reglamentos y procedimientos pertinentes (por ejemplo, mediante su publicacion en sitios web del gobierno, seminarios, directriceslpanfletos y otros medios de educacion de amplia difusion, y medidas de educacion para 10s contribuyentes).

131. Paraguay es un pais con una economia informal grande y en donde la eficacia de las campaiias de educacion tributaria esta limitada por la inexistencia de una "cultura" de cumplimiento tributario. Antes de la aprobacion de la Ley 2421 en 2004, no existian iniciativas de diseminacion sistematica de informacion tributaria. En aiios recientes, se ha logrado cierto progreso en este sentido, como resultado de 10s esfuerzos del gobierno para mejorar el acceso y el entendimiento por parte del public0 de la nueva Ley t r i b ~ t a r i a . ~ ~ Sin embargo, la cobertura de las guias y reglas tributarias, las campaiias de educacion y 10s procedimientos administrativos son aun incompletas, en parte debido a que todavia se estan implementando nuevos impuestos y 10s procedimientos aun estan siendo desarrollados. Ademas, el acceso a la inforrnacion impositiva relevante se encuentra a veces bloqueado por restricciones especificas del pais. 85

" Existe tambien una tasa de aduanas sobre importaciones, representando alrededor del 15% de 10s ingresos tributarios totales. 82 Los impuestos fijados sobre diferentes sectores de la economia paraguaya no siempre responden a criterios bien definidos. Por ejemplo, el sector de transporte se encuentra aun beneficiado por tasas preferenciales (mas bajas) del IVA y del impuesto a la renta de las empresas, a pesar de que estos privilegios hayan sido cancelados por la Ley 2421 de 2004. Existen tambien casos de recargos impositivos temporarios aplicados durante el periodo de analisis; por ejemplo, sobre las exportaciones agricolas (Decreto 1836 de 2004, derogado por el Decreto 6275 de 2005). Finalmente. 10s registros sobre exenciones impositivas muestran una considerable dispersion de un aiio a otro. De acuerdo a 10s datos consolidados de la Unidad de Grandes Contribuyentes y la Direccion General de Recaudacion (DGR), el gasto tributario de 2005 fue casi cuatro veces mayor a1 de 2006. 83 Por ejemplo, la eliminacidn del "tributo h ico" y su reemplazo por el impuesto a 10s ingresos de pequeiios contribuyentes, que aun no habia sido instrumentado a mediados de 2007. 84 Por ejemplo, la SET ha organizado en todo el pais seminarios y conferencias, distribuido panfletos y llevado a cab0 campaiias publicitarias para promocionar 10s cambios introducidos por la Ley 242 1.

Por ejemplo, la SET cuenta con una phgina web con legislacion basica (www.set.gov.~y) y con un call center para asistencia del contribuyente, pero la efectividad de estas herramientas es aun baja por varias razones: i) 10s contribuyentes que residen en las cercanias de Asuncion acostumbran a dirigirse personalmente a la SET para realizar consultas. y aquellos de zonas remotas usualmente no reciben n i n g h tip0 de asistencia ni infonnacion; ii) la infonnacion provista por la SET en su sitio web no se encuentra debidamente actualizada y esta dirigida solamente a las categorias de mayores contribuyentes; iii) el acceso a la infonnacion electronica es bastante

Paragi~av Integrated Fiduciary Assessment 40

132. Los impuestos a1 comercio estan claramente definidos por el nuevo codigo de aduanas, y la informacion sobre procedimientos administrativos esta disponible "en linea". Sin embargo, la DNA no esta implementando campafias de educacion impositiva, a pesar de que el comercio exterior ilegal es una practica generalizada en Paraguay.

133. Mecanismos de apelacion en temas tributarios. La posibilidad de que 10s contribuyentes puedan apelar a decisiones y avaluos realizados por la administration tributaria requiere de un eficaz mecanismo de formulacion de reclamos y apelaciones que garantice a1 contribuyente un tratamiento justo. La evaluacion del mecanismo de apelacion tributaria debiera basarse en la existencia real de un sistema de ese tipo, que garantice su independencia en cuanto a estructura organizativa, designaciones de personal, manejo financiero, y a la aplicacion de sus decisiones, asi como su funcionalidad en cuanto a acceso (numero y monto de 10s casos), eficiencia (plazos de procesamiento) y justicia (ecuanimidad de las decisiones).

134. El proceso de apelacion de procedimientos administrativos sobre impuestos internos en Paraguay involucra a la Asesoria Juridica de la SET y a la Abogacia del Tesoro. Las disputas sobre impuestos externos son gestionadas por el Departamento de Normas y Procedimientos de la DNA. Cuando las disputas no son resueltas por ninguna de estas instituciones, Cstas son elevadas a1 Tribunal de Cuentas.

135. La DNA lleva un registro de 10s montos reclamados por disputas en 10s ultimos dos afios, per0 no existen registros (ni en la SET ni en la DNA) acerca del numero de apelaciones sobre cuestiones tributarias, periodos de procesamiento ni veredictos.

Calificacidn 13: "C+"

Dimension I Calificacion Claridady univer.ralidad de 10s pasivos tributarios: La legislacion y 10s procedimientos referentes a la 1 mayoria de 10s principales tributos -no necesariamente a todos e l l o s son exhaustivos y claros, y las B

recursos en materia tributaria con procedimientos administrativos, pero es necesario modificar sustqncialmente su diseiio para que el sistema sea justo, transparente y eficaz.

Indicador 14: Efectividad de las medidas de registro de contribuyentes y estimacidn de la base impositiva

Acce.so de 10s contribu),entes a informacion sobre responsabilidades y procedimientos administrativo.~ en materia tributaria: Los contribuyentes tienen acceso a cierta informacion sobre pasivos y procedimientos administrativos en materia tributaria, pero la informacion no es muy util, ya que solo se rdfiere a tributos seleccionados, no es universal y/o no es actualizada. Exirlencia y funcionamiento de un mecanismo de recursos tributarios: Se ha establecido un sistema de

C

Co~paracidn con Otros Paises

136. El nivel de efectividad en la estimation de la base impositiva se determina a travCs de la interrelacion entre el registro de 10s contribuyentes y una correcta


limitado a lo largo del pais (estimado por la SET en menos d e un 1% d e 10s contribuyentes actuales y potenciales).




estimacion de sus pasivos tributaries. La metodologia del PEFA utiliza tres dimensiones para evaluar este tema.

137. Aplicacion de controles en el sistema de registro de contribuyentes. Paraguay utiliza el "Registro ~ n i c o de Contribuyentes" que incluye unos 300.000 c~ntribu~entes.~"a SET esta trabajando actualmente en la actualization e increment0 de la cobertura de esta base de datos. No hay nexos bien establecidos entre estos registros impositivos y otros sistemas de registro del gobierno (por ejemplo, de emision de licencias comerciales, y de aperturas de cuentas bancarias).

138. Efectividad de las sanciones por incumplimiento de obligaciones de registro y de declaracion. La Ley 2421 introdujo potestades en cuanto a exigibilidad y cumplimiento en el pago de impuestos, incluyendo auditorias aleatorias y periodicas a contribuyentes de diferentes categorias, auditorias especificas ordenadas por la SET en casos en que se detecten grandes irregularidades, y el requerimiento de una opinion satisfactoria de una auditoria externa anual (reglamentada por la SET) para contribuyentes con ingresos brutos anuales superiores a G$ 6 mil millones. Las sanciones estan claramente especificadas en la Ley.

139. A su vez, el nuevo codigo de aduanas contempla tanto sanciones disciplinarias para aquellos empleados publicos cuyo comportamiento se aparte de 10s procedimientos establecidos en el codigo (de cinco a diez salarios minimos), como diversos tipos de penalidades, tales como sanciones pecuniarias, confiscation de mercaderia, o medidas administrativas, para casos de contrabando, fraude, o cualquier otro tipo de incumplimiento de las normas aduaneras. 87

140. Mas alla de 10s recientes progresos observados en materia de legislacion sobre administracion tributaria y aduanera, es necesario desarrollar mas la capacidad de exigibilidad, a 10s efectos de revertir la actual situacion de alto grado de incumplimiento. 88

141. Planificacion y control de 10s programas de auditoria. Es esencial que el SAI estC en condiciones de identificar e investigar casos importantes de evasion y fraude, asi como de promover regular y eficazmente 10s correspondientes procesamientos, a 10s efectos de asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de 10s contribuyentes. Los SAI modernos se basan cada vez mas en sistemas de autodeclaracion tributaria, y utilizan las auditorias basadas en criterios de riesgo (realizadas a 10s contribuyentes) como una actividad clave para promover el cumplimiento y desincentivar la evasion tributaria. En Paraguay, la implernentacion de auditorias tributarias e investigaciones por fraude se encuentran aun en una etapa preliminar.89 Ademas, dichos procedimientos no se aplican sistematicamente, y con la

" Cerca de la mitad de estos contribuyentes no envian sus forrnularios impositivos; son gravados con el "tributo bnico" y representan solamente el 1% del total recaudado. '' Ley 2422, Titulo XII, Capitulos 1 a 4. '' NO exjsten estudios actuales que provean estimaciones de actividades economicas informales y de evasion fiscal en Paraguay. La SET ha comenzado en 2007 un estudio de estirnacion de la evasion del IVA financiado por USAID (Programa Umbral-Paraguay). 89 Un procedimiento para detectar fraude utilizado por la Unidad de Grandes Contribuyentes se denomina "COA" (Control de Operaciones Autodeclaradas) y consiste en un cruce de inforrnacion entre la provista electronicamente cada mes por proveedores de insumos y datos sobre ventas e ingresos brutos provistos por las firmas que utilizan dichos insumos. Los pagos recolectados a traves del COA por casos de fraude, infracciones menores y omisiones, representan solo 2,0% y 2,2% del total de casos auditados en 2005 y 2006, respectivamente.

excepcion de nuevas practicas introducidas por la DNA, no estan basadas en criterios de evaluacion de riesgo.

Calificaci6n 14: "C"

Dimension I Calificacion Aplicucirin de controles en el sistema de registro de contrihuyente.~: Los contribuyentes estan I registrados en sistemas de bases de datos referentes a determinados tributos, en 10s q"e pueden no existir vinculos completos y sistematicos. Los vinculos con otras funciones de registroiexpedicion de licencias pueden ser inadecuados, pero en ese caso se complementan mediante encuestas ocasionales

de su estructura y sus niveles de administracion para que realmente contribuyan al cumplirniento. Planjficacion y control de 10s programas d e ~

1 de potenciales contribuyentes. Efectividad de 1a.r suticiones por inclrmplimiento de obligaciones de registro y de declaracidn: En general se han previsto sanciones por incumplimiento. pero se requieren modificaciones sustanciales C

programa continuo de auditorias tributarias e investigaciones de fraude. pero 10s programas de auditoria no se basan en criterios claros de evaluacion de riesgo.

Indicador 15: Efectividad en materia de recaudacio'n de impuestos.

C


142. Coeficiente de recaudacion de atrasos tributarios brutos. El enfasis de las reformas de administracion tributaria y aduanera ha sido en desarrollar la capacidad y 10s procesos para el cobro de 10s pasivos tributarios corrientes, y poco esfuerzo se ha realizado para el cobro de 10s atrasos tributarios de aiios anteriores. Existen dos razones principales para explicar esta situacion. Primero, 10s atrasos son intnnsecamente bajos en Paraguay, ya que el sistema tributario esta casi exclusivamente basado en autodeclara~iones.~~ Segundo, ya que las deudas impositivas prescriben en 5 aiios y la SAI es lenta en identificar y notificar a1 contribuyente atrasado, existe un incentivo para eludir 10s pagos adeudados correspondientes a ejercicios anteriores. 9 1


0.0%

143. Efectividad de la transferencia del cobro de tributos a la Tesoreria. Existen tres unidades principales de recaudacion de impuestos en ~ a r a ~ u a ~ . ~ * Todas depositan diariamente 10s fondos en efectivo recaudados en cuentas que la Tesorena mantiene en el BCP. La SET ha iniciado en 2006 el registro de 10s pagos de impuestos mediante el uso de otros medios de pago (certificados de credit0 y bonos), per0 el uso de estos instrumentos es la excepcion mas que la regla.

144. Frecuencia de conciliation integrada de cuentas. Las unidades recaudadoras principales del SAI no llevan a cab0 conciliaciones periodicas de estimaciones tributarias, cobros, atrasos y transferencias a1 Tesoro. Sin embargo, la


12.5%

90 Asi. 10s atrasos se Iimitan a aquellos casos en 10s que el contribuyente recIama a la Adrninistracidn por un pagp prorrateado de sus obligaciones, para luego incumplir sus pagos en su debido tiempo. Un caso especial de un impuesto no basado en autodeclaracidn fue el impuesto temporario sobre vehiculos (actualmente derogado, aplicado en 2005 y 2006 solamente). Aun asi, la base tributaria se limit6 a casos de ventas e importaciones de automoviles registradas durante estos dos aiios. 91 Los nuevos sistemas computarizados desarrollados actualmente en la SET preven reducciones en estas dennoras. '' La Direccidn General de Grandes Contribuyentes (DGGC), la Direccidn General de Recaudacidn (DGR), y la Direccidn Nacional de Aduanas (DNA).

% de palses con calificacion C

62.5%

O h de paises con calificaci6n D

25,0%

Paraguav Integrated Fiduciary Assessment - 43

SET, a traves del Departamento de Estudios Tributarios y Estadisticas, realiza conciliaciones entre estimaciones impositivas y recaudacion efectiva. De acuerdo a esta informacion, la recaudacion h e subestimada en un 0,1% y 7,0% en 2005 y 2006, respectivamente.

Com~aracio'n con Otros Paises

Dimension Coelficiente de cobro de atrasos tributarios brutos: el monto agregado de 10s atrasos tributarios es insignificante (inferior al 2% de la cifra total anual de cobro). Eficacia de la transferencia del cobro de tributos a la Tesoreria: Todo el ingreso tributario se paga directamente en cuentas controladas por la Tesoreria, o se realizan transferencias diarias a la Tesoreria. Frecuencia de reconciliaciones completas de cuentas enlre avaluos ~ribu~arios, cobros, registros de alrasos e ingresos de la Tesoreria: La reconciliacion completa de 10s avaluos, cobros, atrasos y transferencias de tributos a la Tesoreria no se realiza anualmente.

Calificacion

A

A

D

Indicador 16: Previsibilidad en cuanto a disponibilidad de fondos para comprometer gastos

~~- ~

145. Una ejecucion efectiva del presupuesto hace necesario que 10s MDAs reciban informacion confiable sobre la disponibilidad de fondos para comprometer gastos. Este indicador establece la medida en que el Ministerio de Hacienda proporciona informacion confiable sobre disponibilidad de fondos a 10s MDAs que administran las principales areas administrativas (o programas) del presupuesto del Gobierno Central y, por lo tanto, son 10s principales receptores de esa informacion.


146. La planificacion financiera y de caja de la ejecucion del presupuesto del Gobierno Central de Paraguay es coordinada por la Direccion General de Presupuesto (DGP) y la Direccion General del Tesoro Publico (Tesoreria). El Plan Financiero, preparado por cada MDA y consolidado por la DGP, determina las asignaciones mensuales a 10s MDAs para el nuevo ejercicio economico sobre la base del presupuesto aprobado y sus previsiones de i ~ ~ ~ r e s o s . ~ ' Luego, el Plan de Caja elaborado por la Tesoreria, determina en ultima instancia 10s limites de pagos mensuales de 10s MDAs. El Plan de Caja se basa en 10s fondos disponibles y es programado trimestralmente con cuotas mensuales de gastos que no pueden superar las asignaciones del Plan ~ i n a n c i e r o . ~ ~ El Plan de Caja mantiene la disciplina fiscal, per0 introdujo rigideces hasta el aiio 2006, en particular, 10s MDAs perdian las asignaciones no ejecutadas durante el trimestre corriente, a menos que se efectuara una solicitud especial a1 Ministerio de Hacienda para transferirlas a1 trimestre siguiente. Para mitigar esta rigidez, el Plan de Caja de 2007 autorizo la transferencia automatica de 10s fondos no ejecutados a1 mes siguiente, durante todo el ejercicio economico, per0 aplicando una reduccion del20% sobre 10s fondos transferidos.

147. Los pagos y transferencias de 10s MDAs correspondientes a la Adminish-acion Central son ejecutados por la Tesoreria de acuerdo con el Plan de Caja y la


93 En 10s ultimos aiios, el Plan Financiero ayudb a mantener la disciplina fiscal a1 ajustar 10s cambios presupuestarios introducidos por el Congreso segun las previsiones de ingresos. 94 S e g h lo exigido por la LAFE.

% de paises con califrcacion C


disponibilidad de recursos. Hasta el afio 2006, la Tesoreria transferia fondos a las cuentas de 10s MDAs en el banco estatal "Banco Nacional de Fomento" para la ejecucion de todos sus pagos, except0 salarios, que eran abonados directamente por la Tesoreria en las cuentas bancarias de 10s empleados publicos.95 Desde 2007, todos 10s pagos de la Administracion Central se ejecutan directamente desde la ~esorer ia .~ ' La implernentacion de este nuevo procedimiento, conocido como "pago directo", mejoro la eficiencia y el control de 10s pagos a1 reducir la cantidad de cuentas bancarias activas del gobierno.97 Para el caso de aquellos entes descentralizados financiados mediante recursos de la ~ e s o r e r i a , ~ ~ esta afin realiza transferencias a 1as cuentas bancarias de sus respectivos MDA.

148. Los ajustes a las asignaciones presupuestarias pueden efectuarse: por Ley en aquellos casos en 10s que exista un aumento en el total de gastos presupuestados o una reasignacion de gastos entre distintos NIDA; mediunte Decreto Presidential cuando se trata de reasignacion de gastos dentro del mismo MDA; o a traves de una resolucidn del Ministerio de Hacienda cuando se trata de un mismo programa. Durante 2004-2006, se efectuo un promedio anual de 574 casos de este tipo de ajustes. Los ajustes que generan un aumento del total de gastos presupuestados se presentan normalmente dos veces a1 afio a1 Congreso Nacional, a1 final del primer y segundo trimestre, y en casos de emergencia. Los ajustes sobre asignaciones presupuestarias, variaciones entre funciones o categorias de gastos son mas frecuentes y requieren la aprobacion del Ministerio de Hacienda o de la Presidencia, segun el nivel de detalle pre~u~uestario.

Calificacion 16: "C+" 1 Dimension I Clasificacion 1 Medfda en que se realiza la prevision v el seguirniento de 10s ,flujos de caja: Se prepara para el I I e~jeraicio una prevision del flujo de caja, que se actualiza rnensualrnente sobre la base de la entrada y I A 1

s&a real de kfectivo. Conjliabilidad y horizonte de la inforrnaci6n periodica dentro del ejercicio proporcionada a 10s MDAs .sobre topes rnaxirnos y cornprornisos de gasros: Los MDAs estan en condiciones de planificar y comprometer gastos con una anticipacion minima de seis rneses conforme a las apropiaciones

Frecuencia v transparencia de 10s ajustes introducidos a 10s asignaciones presupuesrarias, que se disponen a un nivel superior a1 de la adrninistracidn de 10s MDAs: Suelen realizarse ajustes nresunuestarios dentro del eiercicio. Dero con cierta trans~arencia.

Indicador 17: Registro y gestibn de 10s saldos de caja, deuda y garantias

Copparacibn con Otros Paises

149. Calidad del registro e informes sobre endeudamiento. El mantenimiento de un sistema de datos sobre endeudamiento y la presentacion de informes periodicos acerca de las principales caracteristicas de la cartera de la deuda y su desarrollo son fundamentales para garantizar la integridad de 10s datos que redundan en beneficios

% de paises con

95 Lgs principales cuentas bancarias de la Tesoreria se encuentran en el Banco Central. 96 Tambien se implement6 un sistema de tarjetas de dCbito individuales a traves del "Banco Nacional de FoMento " y un banco comercial ("Interbank") para el pago de sueldos a 10s empleados publicos. 97 Sb espera ampliar 10s procedimientos de pago directo a 10s gobiemos departamentales en el mediano plazo. 9X Tambien para el caso de las municipalidades.

% de paises con % de palses con % de paises con

Paraguay integrated Fiduciary Assessment 45

tales como la precisa presupuestacion del servicio de la deuda, su pago respetando 10s plazos convenidos, y su eventual refinanciacion.

150. Mas del 60% del stock de deuda de la Administracion Central de Paraguay en 2006 consistia en prestamos externos efectuados por acreedores oficiales. El registro de estos prestamos y otros tipos de deuda soberana, por ejemplo, bonos nacionales y externos, se realiza a traves del SIGADE, un reconocido software desarrollado por la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) utilizado para el registro y la gestion de la deuda por parte de varios paises de ingresos medianos y bajos.

151. El SIGADE, administrado por la DGCDP del Ministerio de Hacienda, pennite la clasificacion, registro y control de la deuda publica, y ha funcionado de manera eficiente y transparente durante 2004-2006 en Paraguay. Todos 10s compromisos de deuda nacional y extranjera de la Administracion Central se registran utilizando el SIGADE, y luego se procesan periodicamente para la compilacion de indicadores de deuda, que se publican periodicamente en Internet.

152. Sin embargo, la calidad y frecuencia de actualizacion de la infonnacion sobre la deuda es generalmente menor en el caso de la deuda nacional -tipicamente bonos del Tesoro a corto plazo emitidos a 10s bancos comerciales-, y el SIGADE no proporciona un buen registro de la deuda del Gobierno Central; por ejemplo, la deuda de las centrales hidroelectricas binacionales, que se estima en aproximadamente US$ 200 millones, no se considera "deuda regular" a 10s fines del registro.99 Si bien el SIGADE es utilizado como una herramienta para estimar las necesidades de financiamiento y el servicio de la deuda correspondiente a1 proximo ejercicio fiscal, que son incorporadas a1 proyecto de Ley de Presupuesto, este Sistema se encuentra desconectado del SlAF en cuanto a1 registro del gasto de la deuda (su servicio) y 10s recursos obtenidos mediante el financiamiento (endeudamiento autorizado) una vez que estos conceptos heron aprobados por el Congreso mediante la aprobacion del Presupuesto.

153. Grado de consolidacibn de 10s saldos de caja del gobierno. Si bien la hncion de tesoreria en Paraguay no incluye una Cuenta ~ n i c a del Tesoro (CUT), la Tesoreria controla debidamente 10s saldos de caja. Asimismo, 10s cambios

7, 100 recientemente introducidos, por ejemplo, el procedimiento de "pago direct0 , estan mejorando significativamente la calidad y la frecuencia de las consolidaciones de 10s saldos de caja.

154. Dentro del ambito de la Administration Central, la Tesoreria abre sus propias cuentas bancarias y las de 10s MDAs; tambien controla estas ultimas y administra las primeras. Las cuentas bancarias directas de la Tesoreria se encuentran generalmente en el Banco Central y sus saldos de caja se calculan y consolidan en forma diaria, en tanto que las cuentas bancarias de 10s MDAs se encuentran en el Banco Nacional de Fomento, que proporciona estados de cuenta bancarios diarios a la Tesoreria en caso de ser requerido. Los entes descentralizados y las municipalidades administran sus propias cuentas bancarias, per0 esto no afecta la administracion de 10s fondos de las

99 La deuda municipal tampoco es registrada por el SIGADE ni por ninghn otro sistema de registro oficial central o local. Existen 10 municipalidades "grandes" que actualmente emiten sus propios instrumentos de deuda en Paraguay, incluidas Asuncion, Ciudad del Este y Villa Elisa. loo VCase el Indicador 16 para mayores detalles.

transferencias del Gobierno Central, dado que la Tesoreria ejerce un estricto control sobre 10s mismos.

155. Se espera que la introduccion del "pago directo" en 2007 reduzca la cantidad de las cuentas bancarias de 10s MDAs de la Administracion Central de las 40 (actuales) a 17 para fin de 2008, '~ ' y la proporcion de recursos que representan disminuya a1 10 por ciento de 10s saldos de caja de la Administraci6n Central. Sin embargo, 10s MDAS de la Administraci61-1 central mantendrin otras cuentas bancarias activasI0' con fines especificos, por ejemplo, la administracion de las operaciones financiadas por las IFIs.

156. Aunque 10s cambios legales necesarios pueden retrasar la adopcion de la CUT, la consolidacion de 10s saldos de caja es confiable, eficiente y brinda las condiciones tkcnicas para implementar la CUT, lo cual requeriri que exista ademas un context0 politico favorable.

157. Sistemas para contraer prbstamos y otorgar garantias. Desde la aprobacion de la Ley Organica del Ministerio de Hacienda, (Ley No. 109 de 1991), que fuera luego ratificada por la LAFE en 1999, el Ministerio de Hacienda - monopoliza las actividades de contrataci6n de prkstamos y otorgamiento de garantias. Considerando que la mayor parte de la deuda soberana de Paraguay consiste en prkstamos externos, estos arreglos institucionales achian corno un limite efectivo para evitar una mala administracion de la deuda.

Calificacidn 17: "B+" Dimension

Calidad del regi.7tr.o J lo presentacidn de informes en lo que respecla a datos sobre la deuda: Los registros de la deuda interna y externa estan cornpletos, y se actualizan y concilian trirnestralmente. Los datos se consideran de bastante buena calidad, per0 se registran problernas menores de conciliacion. Se presentan informes de gestion y estadisticos (que abarcan el servicio de la deuda, su volumen y operaciones) corno rninirno en forma anual. Meddo de consolidacion de 10s saldos de caja del gobierno: La rnayoria de 10s saldos de caja se calculan y consolidan por lo menos sernanalrnente, per0 quedan algunos fondos extrapresupuestarios ahe ra de este sisterna. - Sisltrmaspara contraerpr6sfamos y otorgar garanrias: El gobierno central contrae prestarnos y otorga garantias segdn criterios transparentes y rnetas fiscales. y todos 10s prkstarnos y garantias son siernpre aprabados por una sola entidad pdblica responsable.

Indicador 18: Efectividad de 10s controles de la no'mina

Clasificacion

B

B

A


158. La masa salarial representa una proporcion considerable de 10s gastos presupuestados de Paraguay (33% en 2006).lo3 La efectividad de su control depende del nivel de integracion y la conciliacion entre 10s datos de la nomina y 10s registros

101 Estas 17 cuentas bancarias semiran para realizar pagos de montos relativamente pequeiios. 102 La Tesoreria abre y controla estas cuentas segun se describio en el parrafo anterior. 103 Corresponde a la nomina de servicios personales de la Administracion Central solamente (subgrupos de cla$ificacion presupuestaria 1 10, 130 y 160), excluido personal contratado y transferencias consolidables a Organismos Descentralizados para pagos de salarios (subgrupo 800).


O,O%


62,5%


3 7 3 %


0.0%

Paraguav Integrated Fiduciary Assesslnent 4 7

de personal, asi como del nivel de control interno y la puntualidad en 10s cambios en 10s registros de personal y en la nomina.

159. Grado de integracion y conciliacion entre 10s registros de personal y 10s datos de la nomina. La Tesoreria paga 10s sueldos directamente a las cuentas bancarias de 10s empelados publicos todos 10s meses, segun las solicitudes de pago globales de 10s MDAs. El componente de tesoreria del SIAF esta vinclulado con el sistema de administracion de recursos humanos del gobierno (SINARH). Esto permite que la Tesoreria acceda a 10s registros de identificacion de empleados publicos del SINARH, y a la categoria y base salarial de 10s empleados publicos, evitando la duplicacion de pagos y garantizando la asignacion a la partida presupuestaria correcta. Sin embargo, 10s calculos de la nomina de 10s MDAs no pueden ser controlados por la Tesoreria antes del pago de 10s sueldos. En realidad, 10s MDAs utilizan sus propios sistemas de calculo, que estan desvinculados del SIAF, dado que el modulo de SIlVARH para el calculo de la nomina aun no esta desarrollado. Sin embargo, el riesgo resultante del calculo incorrect0 se reduce en forma global mediante el uso de limites de caja, que limitan la nomina a1 total de las cifras presupuestadas.

160. Puntualidad en la introduccion de cambios en 10s registros de personal y en la nomina. La ley del presupuesto anual incluye un anexo que estipula la estructura detallada y las categorias salariales del personal de cada MDA. El SINARH incorpora oportunamente 10s cambios posibles reflejados en la ley de presupuesto, lo que constituye una condicion necesaria para proceder con 10s pagos de la Tesoreria, evitando de este mod0 la autorizacion de pagos desactualizados.

161. Controles internos de 10s cambios en 10s registros de personal y en la nomina. El control interno de 10s cambios en 10s registros de personal se garantiza tanto mediante el control antes mencionado de la Tesoreria como con el cumplimiento obligatorio de 10s limites presupuestarios y el anexo de personal. 104 A

la inversa, el marco de control para el cilculo de la nomina es limitado y no existen medios para detectar pagos en exceso comprendidos dentro de las asignaciones presupuestadas con anterioridad a la auditoria de la nomina. Ademas, debido a1 precario ambiente de control del sector publico de Paraguay, existe un riesgo considerable de que el calculo de la nomina de 10s MDAs no este de acuerdo con la cantidad de dias trabajados por 10s empleados publicos.

162. Existencia de auditorias de la nomina. El plan de auditoria de la CGR incluye a la n6mina como una prioridad, y sus actividades anuales de auditoria abarcan un 70% de 10s gastos del sector publico. De este modo, puede estimarse que se ha efectuado una auditoria de la nomina en cada una de las entidades gubernamentales a lo largo de 2004-2006.

'04 La Ley de Presupuesto Anual incluye un anexo que detalla, para cada MDA, la cantidad de puestos por categoria y su base salarial correspondiente.

Calificacibn 18: "D+" Dimension I Clasificacion

, Grado de integracidn ?. conciliaciori entre 10s registros de per.5onal~. 10s datos de la nominu: La I 1 integridad de la nomina esti socavada considerablemente por la falta de registros completes y de una I D I

10s registros de personal J. en la ndrnina: Los cambios que deben introducirse en 10s registros de personal y en la nomina se actualizan mensualmente, en general a tiempo para el momento de efectuar 10s pagos del mes siguiente. Los ajustes retroactivos son

A

1 poco comunes. Contv-ololr.~ infernos de 10s camhios en 10s registros de personalj. en la ndmina: Existen controles, pero no son suficientes para asegurar la plena integridad de 10s datos. Realizacidn de auditorias de la ndmina a f in de determinar la existencia de,fallas en 10s controles yio trahojadore.r ,Jicticios: Dentro de 10s tres ultimos afios se han realizado auditorias parciales de la nomina.

Indicador 19: Competencia, precio razonable y controles en materia de C&A

C

C


163. Un buen sistema de C&A asegura el uso efectivo y eficiente del dinero. Ademas, afecta el desempeiio de la GFP y se interrelaciona con la calidad del ambiente de control. En Paraguay, el 25,0% del gasto public0 se efechia a traves del sistema p6blico de c&A."~ La evaluacion de este indicador se basa en la Evaluacion del Proceso de Adquisiciones del Pais (CPAR) recientemente concluida para ~ a r a ~ u a ~ . ' ~ ~

164. Uso de la competencia abierta para la adjudicacibn de contratos cuyo valor supera el umbral para pequeiias adquisiciones. Existen datos precisos acerca del metodo utilizado para la adjudicacion de 10s contratos publicos, segun 10s cuales mas del 75% de 10s contratos cuyo valor supera el umbral establecido se adjudican en condiciones de competencia abierta. El sistema de informacion de C&A -evaluado como confiable por el CPAR de 2007- revela que el 88 por ciento de 10s contratos adjudicados en 2006 derivo de un proceso de competencia abierta.


165. Justificacibn del uso de mktodos menos competitivos para C&A. Las norrnas establecen las condiciones excepcionales en las que no pueden utilizarse metodos de C&A competitivos. Cuando se utilizan metodos menos competitivos se justifican de conformidad con prescripciones reglamentarias, per0 el Gobierno reconoce la necesidad de perfeccionar la definicion de estos requisitos, asi como tambien la manera en la que el Sistema de Informacion de Adquisiciones registra las operaciones efectuadas en condiciones excepcionales.


% de paises con calificacidn B

166. Existencia y funcionamiento de un mecanismo de reclamos relativos a C&A. Existe un mecanismo para la presentacion y tramitacion de quejas relativas a1 proceso de C&A, per0 no existe la posibilidad de elevar la solucion de la queja a una autoridad externa superior. El marco juridic0 establece el derecho de quienes participan en 10s procesos de C&A y terceros a impugnar las decisiones tomadas por las entidades de C&A mediante la presentacion de una queja ante el Organism0


105 Tal cual se cita en el portal de C&A y en 10s reportes contables de la Adrninistracion Central. 106 Veanse 10s detalles en el Capitulo 4.

Regulador de Adquisiciones. Sin embargo, este Organismo forma parte del Ministerio de Hacienda y, poi lo tanto, no es indep;ndiente de-las entidades de C&A.

Uso de la competencia abierta para la adjlrdicacion de contratos cuyo valor supera el umbra1 monetario establecido a nivel nacionalpara las pequerias adquisiciones: Existen datos precisos acerca del rnetodo utilizado para la adjudicacion de 10s contratos publicos, segun 10s cuales mas del 75% de 10s contratos cuyo valor supera el urnbral establecido se adjudica en condiciones de cornpetencia

1 proceso de adquisiciones, per0 no existe la posibilidad de elevar la solucion de la queja a una autoridad I I

abierta. Justification del uso de mbtodo.r menos competitivos para las adquisiciones: Cuando se utilizan otros metodos menos cornpetitivos. ellos se justifican de conformidad con prescripciones reglamentarias. Existencia y ,funcionamiento de zm mecanismo de quejas relativas a las adquisiciones: Se aplica un proceso (establecido por la legislacion) para la presentacion y tramitacion de quejas relativas a1

1 externa superior.

B

r,

Indicador 20: Efectividad de 10s controles internos del gasto no salarial

Cornparacibn con Otros Paises

167. Efectividad de 10s controles de 10s compromisos de gasto. De acuerdo con la LAFE, 10s registros contables no preven una etapa de compromiso. Desde el aiio 2005, la etapa de compromiso de la ley de presupuesto se incluye en la contabilizacion del presupuesto para las categorias de gastos identificadas en la tabla 3.5 presentada a continuacion, que representaron el 24,7% de 10s gastos totales de la Administracion Central en el aiio 2006. La registracion de la etapa de compromiso se realiza mediante la informacion proveniente del Sistema de Contrataciones y

O h de paises con calificacion A

O,O%

Adquisiciones.

Tabla 3.5: Categorias de gastos comprometidos utilizadas en la contabilizacion del presupuesto de Paraguay - Aiio 2006 Categoria del presupuesto Presupuesto cornprometido % del total

(miles de millones de G$) Servicios no personales 439,2 3,64


25,0%

Bienes de consumo Bienes de cambio Inversion real 1819.7 15,7 Fuente: Ministerio de Hacienda - Direccion General de Contabilidad.


SO,O%

168. Control interno. La LAFE y leyes reglamentarias preven que el control interno de 10s gastos en bienes y servicios sea llevado a cab0 por cada MDA mediante sus propios procedimientos y aquellos incorporados en el SIAF y el Sistema de Adquisiciones, que involucran las etapas de compromiso y autorizacion de gastos, ejecucion de pagos y registracion presupuestaria y contable. Sin embargo, en la practica, el control interno relacionado con la calidad y cantidad de 10s bienes y servicios provistos es meramente formal y depende exclusivamente de 10s sistemas de 10s MDAs. Esto se ve agravado por la ausencia de una normativa que permita la implernentacion del Sistema Integrado de Bienes y Servicios (SIABYS) y la falta de integration entre 10s sistemas componentes del Sistema Integrado de Administracion


25.0%


de 10s Recursos del Estado (SIARE)."' La resultante falta de integracion, la limitada capacidad de control interno de 10s MDAs y el deficiente ambiente de control del sector public0 de Paraguay, son factores que afectan negativamente la efectividad del ambiente de control interno.

Comnaracio'n con Otros Paises

Calificacion 20: "D+" Dimension

Efec~itsidud de 10s con~roles de 10s compromi.~os de gusto: Se aplican procedimientos de control de compromises de gasto, que son parcialmente efectivos, pero tal vez no abarquen integralmente todos 10s gastos. Amplitud, perlinencia y compren.vidt7 de olras normas y procedimientos de conrrol interno: No existen reglas y procedimientos de control claros e integrales en otras esferas importantes. Grado de cumplimien/o de lus t~ormus de procesumiento y registro de lus trut~succiones: Las normas se cumplen en una mayoria considerable de las transacciones, pero el uso de procedimientos simplificados 1 de emergencia en situaciones injustificadas es una gran preocupacion.

Zndicador 21: Efectividad de la auditoria interna

Clasificacibn C

D

C

169. La auditoria interna ha sido identificada como uno de 10s desafios mas importantes en el proceso de mejora de la GFP de Paraguay tanto en las recomendaciones del CFAA de Paraguay de 2004 como en las formuladas por el FMI en su Reporte sobre Preparacion del Presupuesto y Control del Gasto de 2006. La LAFE y el decreto 1249/03 establecen que la funcion de auditoria interna del Gobierno debe basarse en (i) la auditoria general del Poder Ejecutivo (AGPE), que depende de la Presidencia; y (ii) las Auditorias Internas Institucionales (AIIs) asignadas a cada MDA. La AGPE es responsable de 10s aspectos tdcnicos y regulatorios de la auditoria interna del Gobierno y la coordinacion y organizacion de 10s planes de trabajo de las AIIs.

O/u de paises con 1 % de paises con

170. Las capacidades institucionales actuales de la AGPE no son suficientes para permitir el cumplimiento efectivo de sus funciones. Por un lado, su dotacion de personal resultaba insuficiente durante el period0 bajo estudio, con quince personas, de las cuales so10 cuatro eran empleados piiblicos de carrera.Io8 Por el otro, su entorno regulatorio no exige un titulo universitario ni afios de experiencia relevante comprobada para contratar a 10s miembros de su personal, except0 en el caso de su maxima autoridad, y no cuenta con sistemas de administracion o capacitacion de recursos humanos. A la fecha, la AGPE enfrenta desafios en tdrminos de planificar su desarrollo institucional, proporcionar liderazgo a las AIIs, y consolidar su cooperacion con la Contraloria General (CGR).

% de paises con calificacion C calificacion A

171. Los otros componentes del sistema de aud.itoria interna, las AIIs, se ven afectadas de manera similar por problemas organizativos y de recursos humanos.

% de paises con calificacion D calificacion B

107 El SIARE incluye el Sistema Integrado de Administracion Financiera (SIAF), el Sistema Integrado de Reaursos Humanos (SINARH), y el Sistema de Administracion de Bienes y Servicios (SIABYS). Sin embargo, este ultimo todavia no cuenta con un marco legal, indispensable para reforzar el existente sistema de contrataciones y adquisiciones. 108 En 2007, la dotacion de la AGPE era de 24 personas en total, con 1 1 funcionarios de camera, lo cual seguia siendo insuficiente.

I

Paraguay Integrated Fiduciary Assessinent 5 1

Poseen personal insuficiente y sus antecedentes no son siempre adecuados. Ademas, 10s procedimientos de contratacion no se basan en un proceso competitivo, y 10s requisitos para acceder a 10s distintos cargos no estan bien definidos. Una vez contratado el personal, no se cuenta con un plan de carrera o con sistemas estructurados de capacitacion. Finalmente, la contratacion del personal de las AIIs se encuentra bajo la responsabilidad exclusiva de la direccion del MDA, lo que afecta la independencia profesional de 10s auditores internos. Considerando el debil ambiente de control del sector publico de Paraguay, 10s problemas antes mencionados ejercen un efecto significativo sobre la auditoria interna, que no puede considerarse efectiva.

172. Alcance y normas de auditoria interna. Los manuales y las normas de auditoria interna no estan estandarizados ni en linea con 10s estandares intemacionale~. '~~ Las auditorias internas del sector publico de Paraguay son de caracter ex post, y su alcance incluye la auditoria financiera y de desempeiio. Si bien es necesario que cada A11 prepare la planificacion de las auditorias con la coordinacion de la AGPE, en la practica, la falta de independencia de las AIIs y la capacidad limitada de la AGPE aparecen como impedimentos para lograr una planificacion efectiva. De hecho, las demoras en las auditorias pueden ser considerables (mas de un afio).

173. lnformes de auditoria interna y respuestas de la administracion frente a 10s hallazgos de las auditorias internas. Segun se requiere legalmente, las AIIs confeccionan un informe anual y lo presentan a la direccion superior de su MDA y a la AGPE; a su vez, la AGPE presenta un informe anual a1 Presidente de la Republics. Sin embargo, en la practica el impact0 de estos informes es limitado, en parte debido a la ausencia de procedimientos formales para dar respuesta a 10s hallazgos de las auditorias internas y, en parte, debido a la ausencia de un regimen de sanciones legalmente definido, asociado con las irregularidades detectadas."' Los repetidos hallazgos sobre inventarios no actualizados y ausencia de cumplimiento de reglas basicas de C&A ilustran esta inefectividad.

174. Tanto USAID como el BID estan implementando en la actualidad programas para fortalecer la auditoria interna del sector publico en Paraguay. El programa del BID se concentra principalmente en el desarrollo de un sistema de capacitacion de recursos humanos para la AGPE, en tanto que el programa del USAID aborda, por una parte, el desarrollo institutional de la AGPE;' " y por la otra, la harmonizacion y la mejora del control interno y la capacitacion en auditoria interna para varios entes publicos, incluidos 10s ministerios de Agricultura, Education, Finanzas, Salud y Obras publicas.' l 2

109 Por ejemplo, aun no se ha desarrollado un enfoque de riesgo de auditoria. Aunque la Ley 1626 preve una clasificaci61-1 de irregularidades, no existe un regimen de sanciones vinculado

a las mismas. I I I Las actividades del programa incluyen el fortalecimiento de la planificacion y organization estrategicas, la promocion del Auditor General a1 rango de ministro y apoyo relacionado con la infraestructura. I12 El programa de USAID tiene, en realidad, un alcance mas amplio y cubre otras actividades que respaldan la gobemabilidad y la transparencia.

Com~aracidn con Otros Paises

Calificacion 2 1 : "D+" Dimension

Alcarice y calidud de la,funcidn de audiloriu inlerna: No existe una auditoria intema centrada en el seguimiento de 10s sistemas, o bien ella es muy limitada. Frecuencia J. di.r/rihucion de 10s inforrnes: En el caso de la mayoria de las entidades del Gobiemo Central. 10s informes se emiten periodicamente, pero tal vez no se presenten al Ministerio de Hacienda ni a la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) - 4 G R para el caso de Paraguay. Medida de la reaccidn de la adrninislracion ,frenre a las conclusiones de la audiloria inlerna: Las recornendaciones de la auditoria intema (con algunas excepciones) suelen ignorarse.

Contabilidad, registracion e informacion

Clasificacion

D

C

D

Indicador 22: Puntualidad y periodicidad de la conciliacidn de cuentas


175. Las cuentas bancarias de la Tesoreria se concilian diariamente y la conciliacion de las cuentas bancarias de 10s MDAs del Gobierno Central se proporciona a la DGC en forma mensual. Sin embargo, en el caso de Cstas ultimas, la efectividad del control esta limitada debido a una justification deficiente de las diferencias entre 10s extractos bancarios y 10s estados contables, y debido a las demoras en su aclaracion y resolucion.



176. Los anticipos, es decir, pagos en efectivo para 10s que aun no se registraron gastos, estan autorizados unicamente para el manejo de la caja chica y 10s fondos rotatorios, y desde el afio 2007, tambien para 10s proyectos administrados por 10s organismos internacionales.' " La presentacion de informes mensuales sobre estos anticipos se efechia oportunamente a la Tesoreria y, en el caso de 10s anticipos a las organizaciones internacionales, a la Direccion Administrativa y Financiera del MDA correspondiente.


Calificacion 22: "C+"

Indicador 23: Disponibilidad de informacidn sobre 10s recursos recibidos por las unidades de prestacidn de servicios

Dimension Perindicidad de la conciliocidn de cuenlas bancarias: La conciliacion de todas las cuentas bancarias administradas por la tesoreria se lleva a cab0 trimestralmente, por lo general dentro de las ocho semanas del fin de cada trimestre. Perivdicidadde la conciliacidn y cornpensacion de cuentas de orden y unlicipos: La conciliacion y compensacion de las cuentas de orden y 10s anticipos se llevan a cab0 por lo menos trimestralmente, dentro de un mes del fin del period0 y con pocos saldos traspasados.


177. Dentro del context0 del ambiente de control deficiente del sector public0 de Paraguay, la disponibilidad de informacion sobre 10s recursos recibida por las

Clasificacion

C

A

O h de paises con calificaci6n A

O,O%

113 Los pagos de anticipos de obras civiles se registran directamente como gastos.


37,5%


62,5%


O,O%

unidades de prestacion de servicios de primera linea, por ejemplo escuelas y clinicas de salud, resulta fundamental para garantizar que 10s recursos se utilicen para sus fines especificos y que estas unidades no sufran demoras o reasignaciones injustificadas.

178. Los estados contables del Ministerio de Salud indican 10s recursos transferidos a cada hospital que se encuentra en la Ciudad de Asuncion, que representan un tercio de la poblacion total del pais.114 Sin embargo, esta informacion solo esta disponible en forma agregada a nivel de las "regiones sanitarias" para 10s 17 Departamentos. Debido a que el Ministerio administra 10s contratos y 10s pagos de manera centralizada, 10s hospitales reciben 10s recursos en especie. Solo se dispone de informacion financiers del Ministerio de Educacion agregada en grandes categorias, por ejemplo "escuela primaria" o "escuela secundaria".

Calificacion 23: "C"

I clinicas de atencion primaria de salud de una parte importante del pais.

Com~aracio'n con Otros Paises

Dimension Recopilacion y procesamiento de informacion para demostrar 10s recursos efectivamente recibidos (en efectivo o en especie) por la mayoriu de las unidades de prestacidn de servicios de primera linea (con el foco de atencion en las escuelus primarias y las clinicus de atencion primaria de salud): Las encuestas especiales han revelado el nivel de recursos recibidos por las escuelas primarias o por las

Clasificacion

C

Indicador 24: Calidad y puntualidad de 10s informes presupuestarios del ejercicio en curso


179. Alcance de 10s informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. Las clasificaciones presupuestarias y contables son equivalentes y estan incorporadas en el SIAF, que integra las funciones de presupuesto y contabilidad. Los gastos se registran en las etapas de compromiso, devengamiento y pago. Sin embargo, la informacion de 10s gastos comprometidos se limita a aquellos que requieren un proceso de C&A, por ejemplo "bienes y servicios"

3, 115 e "inversion publica .

180. Puntualidad de la presentacion de informes. Los informes de ejecucion presupuestaria y 10s saldos de cuentas son preparados mensualmente por todos 10s MDAs del Gobierno y se informan a la DGC dentro de 10s 15 dias posteriores a1 cierre de cada mes, segun lo exigido legalmente. El cumplimiento de 10s tiempos previstos es bueno, debido a que 10s MDAs pueden ser sancionados con recortes en el monto de las transferencias en caso de d e m ~ r a s . " ~


181. Calidad de la informacion. La ejecucion presupuestaria se registra mediante el modulo contable del SIAF, siguiendo las normas contables nacionales. Sin embargo, la confiabilidad de 10s registros contables se ve afectada por un control

114 TambiCn se dispone de informacion sobre 10s recursos transferidos a1 Hospital Nacional de ItaguQ. 'I5 VCase el Indicador 20. 116 Por el contrario, las municipalidades deben informar trimestralmente y su nivel de cumplimiento es menor. Debido a esta situation, el Ministerio de Hacienda planea vincular sistematicamente las transferencias de la Tesoreria a la presentacidn en tiempo de 10s informes municipales a partir del aiio 2008.


% de paises con calificacibn D

interno insuficiente respecto a la calidad y cantidad de 10s bienes y servicios provistos,'17 y por informacion incompleta sobre 10s activos fijos del Gobierno central.' I X En particular, la confiabilidad de las cuentas sobre bienes inmuebles se ve afectada negativamente por la irregularidad de 10s certificados de titularidad correspondientes y por la imprecision de las tasaciones.

Calkficacion 24: "C+"

Indicador 25: Calidad y puntualidad de 10s estados contables anuales

Dimension Alcance de lox in for me.^ en mareria de coherrura J. compa~ihilidad con las previsiones pres2vpuestaria.r: La clasificacion dc 10s datos permite la cornparacion directa con el presupuesto original. La informacidn abarca todos 10s rubros de las previsiones presupuestarias. La cobertura del gasto abarca las etapas de compromiso y de pago. Pun~iralidad de lu presentacion de in for me.^: Se preparan informes trirnestralrnente o con mas frecuencia, y se presentan dentro de las cuatro sernanas de finalizado el periodo. Calidad de la informacion: Hay algunas inquietudes acerca de la precision de 10s datos, que tal vez no se deistaque necesariarnente en 10s informes, pero esto no socava fundarnentalrnente su utilidad basica.

Cowparacio'n con Otros Paises

182. Completitud de 10s estados contables. Desde el aiio 2006, 10s estados contables del sector public0 consolidan las cuentas del Gobierno Central con aquellas de las municipalidades. Los procedimientos de consolidacion y presentacion de 10s estados financieros concuerdan con las normas contables publicas intemacionales (IPSAs No. 1 y 6).'19

Clasificacion

A

A

C

183. Puntualidad de la presentacion de 10s estados contables. La DGC cumple con 10s requisitos de puntualidad para la presentacion de 10s estados contables a la CGR, que 10s recibe antes del30 de abril, con posterioridad a1 cierre de cada ejercicio fiscal.


184. Normas contables utilizadas. Los estados de situacion financiera del gobiemo se basan en normas contables descriptas mediante una resolucion del Ministerio de Hacienda sobre la preparacion de estados financieros, y por notas especificas adjuntas. Sin embargo, no existen normas contables publicas especificas establecidas legalmente en Paraguay.



Cajificacidn 25: "C+" Dimension I Clasiticaci6n

Con?pletitud de lo.^ estadosfinancieros: Se prepara anualrnente un estado consolidado del gobiemo, e I


I inchye, salvo unas pocas excepciones, informaci6n cornpleta sobre ingresos, gastos y a c t i ~ o s ~ ~ a s i v o s I B I finaficieros. Punlualidad en la presentacidn de 10s estado.~ financieros: El Estado se sornete a auditoria extema I dentho de 10s seis meses de finalizado el ejercicio.

' I 7 Vease el Indicador 20. 1 I R Comprende solo el 53% del activo total de la Administration Central, segun lo informado en 10s estados contables consolidados del Gobierno de 2006, Ministerio de Hacienda. 119 50 municipalidades pequeiias (de un total de 232) no presentaron sus estados contables; y otras 31 presentaron sus estados contables con inconsistencias significativas, lo que no permiti6 la consolidaci6n.

A

I con blguna indication de las norrnas contables aplicables. Norpas contables empleadas: Los estados se presentan en un formato coherente a lo largo del tiempo. 1 n

L


Com~aracicin con Otros Paises

Escrutinio Externo y Auditoria

O/O de paises con calificacion A

O,O%

Indicador 26: Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoria externa

185. La CGR tiene asignada la responsabilidad del control externo del sector publico en Paraguay mediante su Ley organica (276) y la Constitucion National. La Ley tambien otorga independencia financiera e institucional a la CGR, que durante 2004-2006, fortalecio su capacidad profesional e institucional e implement6 su Plan Estrategico para 2003-2007.


12,5%

186. Alcance de la auditoria realizada. Todos 10s recursos y gastos del sector publico estan dentro del ambito de competencia de la CGR tanto a nivel central como subnacional, incluidas las instituciones financieras publicas. Las actividades de la auditoria anual de la CGR cubren el equivalente a1 70 por ciento de 10s gastos del sector publico. Si bien la auditoria de la CGR aun se concentra principalmente en 10s aspectos financieros, la insti'tucion ha fortalecido sus normas internas y metodologias de trabajo en 10s ultimos afios mediante el desarrollo de un manual de auditoria y un codigo de etica, normas internas para 10s auditores, normas de informacion y directrices de planificacion. Asimismo, se ha introducido el riesgo como factor determinante en la planificacion de auditorias, lo que conduce a concentrarse en areas tales como registracion e inventario de activos fijos, auditoria de nomina y C&A publicas. En terminos de capacidades de recursos humanos, si bien la contratacion de personal profesional y el desarrollo de planes de camera y de recursos humanos estan establecidos en la Ley 276, el Congreso aun no ha aprobado la reglamentacion correspondiente.

187. Puntualidad de la presentacidn de informes de auditoria a1 Poder Legislativo. Segun 10s estados contables presentados por la DGC antes del30 de abril de cada afio, la CGR esta legalmente obligada a presentar un Informe de Auditoria de las Cuentas Publicas Anuales a1 Congreso antes del 30 de agosto, es decir, dentro de 10s 6 meses del cierre del periodo cubierto. En 2004-2006, la CGR cumplio con este calendario. Por el contrario, otros informes de auditoria se presentan generalmente a1 Congreso dentro de 10s 8 meses del cierre del periodo cubierto.

% de paises con calilicaci6n C

75,O%

188. Evidencia sobre el seguimiento de las recomendaciones de auditoria. En Paraguay, la efectividad del seguimiento de las recomendaciones de auditoria es limitada. Dicho seguimiento rara vez va mas alli de la correspondencia formal del auditado, en parte debido a la ausencia de normas regulatorias que definan un codigo de sanciones para irregularidades asociadas con la administracion de 10s recursos publicos, segun se define en la Ley 1626, y en parte debido a la existencia de un ambiente de control deficiente. La CGR esta mitigando parcialmente esta inefectividad a traves de la revision de sus recomendaciones para las auditorias subsiguientes.


12,5%

Calificacion 26: "C+" Dimension I Clasificacion

Alcunre~t~utrirulezu de lu uuditoria reuli,-ado: Por lo menos anualmente se hace una auditoria de las I entidades del Gobierno Central responsables de por lo menos el 50% del gasto total. Las auditorias comprenden predominantemente pruebas de las transacciones, aunque 10s informes identifican la existencia de problemas significativos. Las normas de auditoria tal vez solo se revelen en forma limitada. Punduulidad de la presentacicin de informes de uuditoriu a1 Poder Legislativo: Los informes de auditoria se presentan al Poder Legislativo dentro de 10s ocho meses de finalizado el period0 en estudio y, em el caso de 10s estados financieros, dentro de 10s ocho meses de su recepcion por la oficina de

B

auditoria. Pr~ieha del seguimiento de 10s recomenduciones de 10 audi~oria: Se presenta una respuesta formal, aunque con demora y sin mucha minuciosidad, pero hay escasas pruebas de que haya algun seguimiento.

Indicador 27 - Escrutinio de la ley de presupuesto anual por parte del Poder Legislativo

C


189. El Poder Legislativo tiene la facultad de autorizar el gasto del gobierno, facultad que ejerce mediante la aprobacion de la ley de presupuesto anual. El ejercicio de dicha facultad no es efectivo si el Poder Legislativo no examina y debate minuciosamente la ley, lo que socavara la rendicion de cuentas del gobierno frente al electorado. La efectividad de este escrutinio se determina a travCs de la evaluacion de su alcance, sus procedimientos internos, su correcta implernentacion dentro de 10s tiempos establecidos, y las reglas que determinan las modificaciones del presupuesto del aiio en curso.

190. Alcance del escrutinio por parte del Poder Legislativo. El alcance de la revision del Congreso comprende las politicas fiscales, las cifras totales del proyecto de presupuesto para el aiio siguiente y previsiones detalladas de ingresos y gastos. La LAFE tambien autoriza al Poder Legislativo a modificar el presupuesto en la etapa de aprobacion y, en particular, a aumentar el nivel general de gastos, siempre que existan recursos que 10s financien.

O/O de paises con calificacibn A

191. Si bien la LAFE limita 10s aumentos presupuestarios a 10s gastos de capital y exige que se identifiquen fuentes de ingresos adicionales, en la practica el Poder Legislativo suele aumentar las asignaciones de gastos corrientes y ajusta las previsiones de ingresos en consec~enc ia . '~~ Esto se debe a la ausencia de una escala jerarquica entre las leyes, lo que permite, por ejemplo, que las disposiciones de la LAFE se opongan a las de la ley del presupuesto anual. En consecuencia, dadas las atribuciones de la Constitution Politica de 1992, el Poder Legislativo de Paraguay cumple un papel trascendental dentro del proceso presupuestario, que le permite modificar la composicion del gasto enviado por el Ejecutivo y tambikn aumentar su monto global. Aunque el indicador y su clasificaci6n no captan esta caracteristica relacionada a1 control del Poder Legislativo de Paraguay sobre el presupuesto, se trata

O/O de paises con calificaci6n C

% de paises con calificacibn B

I20 Por ejemplo, el Poder Legislativo aument6 las proyecciones de ingresos en US$ 62 millones para la adopcion de la ley de presupuesto de 2005. Fuente: BM 2006.

O/O de paises con calificacion D

de un problema estructural, y que impact6 sobre la credibilidad presupuestaria de Paraguay durante el periodo bajo estudio (2004-2006).

192. Medida en que 10s procedimientos del Poder Legislativo estan bien establecidos y son respetados. Los procedimientos del Poder Legislativo para la revision del presupuesto estan claramente establecidos en la Constitucion y son respetados.'*'

193. Suficiencia del plazo para que el Poder Legislativo brinde una respuesta a las propuestas detalladas de presupuesto. El Congreso tiene casi cuatro meses para examinar el proyecto de presupuesto, desde el lo de septiembre, fecha de presentacion del proyecto de presupuesto por parte del Poder Ejecutivo, hasta el 20 de diciembre, ultima fecha con la que cuenta el Poder Legislativo para aprobar el presupuesto propuesto, de acuerdo con la Constitucion.

194. Existencia de normas para modificaciones del presupuesto del aiio en curso sin aprobaci6n previa del Poder Legislativo. La LAFE define las responsabilidades y 10s procedimientos para aumentar y reprogramar la ley de presupuesto durante su ejercicio fiscal de ejecucion. En el caso de un aumento del presupuesto'22, el Poder Legislativo tiene que aprobar una ley, que identifica expresamente las fuentes adicionales de ingresos para financiar el increment0 de 10s gastos. Para aumentar la deuda externa, el Poder Ejecutivo tambiin debe presentar a1 Congreso un proyecto de ley de aumento del presupuesto acompafiado de una solicitud de aprobacion del acuerdo de prestamo. La reprogramacion de 10s recursos se somete a1 Congreso para su aprobacion unicamente en 10s casos de transferencias entre distintos MDA. Por el contrario, las transferencias dentro del mismo MDA y 10s cambios de fuente de financiacion deben ser aprobados mediante decreto presidencial, y las transferencias dentro de un mismo programa presupuestario deben ser aprobadas mediante una Resolucibn del Ministerio de ~ a c i e n d a . ' ~ ~ Estas normas fijan limites estrictos en cuanto a1 alcance y la naturaleza de las modificaciones, 10s cuales son respetados sistematicamente. Sin embargo, podria considerarse delegar las transferencias dentro de un mismo programa presupuestario a 10s respectivos MDA, a fin de promover una ejecucion presupuestaria mas flexible.

195. A mod0 de conclusion, cabe aclarar que si bien la mayoria de 10s procesos involucrados en la revision del Presupuesto por parte del Legislativo en Paraguay son respetados, lo cual lleva a una calificacion alta del indicador, este ultimo no refleja las limitaciones de dichos procesos, mencionadas mas arriba.

121 Como fase inicial del proceso de aprobacion, la Comision Bicameral de Presupuesto -integrada por 15 diputados y 15 senadores- examina el proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo entre el lo de septiembre y el 30 de octubre, y presenta un informe a las dos camaras. Del lo a1 15 de octubre, la Camara de Diputados debate el proyecto de presupuesto en sesiones plenarias y debe votarlo durante este periodo. Entre el 16 y el 30 de noviembre, el Senado considera el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo y 10s cambios introducidos por la Camara de Diputados. Si el Senado no expresa objecion alguna, se adopta la ley de presupuesto; de lo contrario, el proyecto de ley se devuelve a la Camara de Diputados, que debe votar exclusivamente sobre las objeciones del Senado entre el lo y el 10 de diciembre. El proyecto de ley vuelve entonces a1 Senado para el debate exclusivo de la respuesta de la Camara de Diputados a sus objeciones hasta el 20 de diciembre. Esta ultima fase y la adopcion por parte del Senado cierran el proceso de aprobacion. El rechazo total del proyecto de presupuesto por parte del Poder Legislativo puede obtenerse unicamente mediante el voto de la mayoria absoluta de 10s dos tercios de cada Camara. I" Articulo 23, LAFE. 123 Articulo 24, LAFE.

pormenorizadas de 10s gastos e ingresos. Medida en aue 10s ~rocedimientos del Poder Lerislativo eslan bien establecidos v son respetados: LOS I

Calificacidn 27: "B+"

( procedimientos leg'islativos para el examen delpresupuesto estin bien establecidos y s in respetados I A 1

Dimension Alcancr del examen por parle del Poder Legi~lativo: El examen por parte del Poder Legislativo abarca las politicas y agregados fiscales para el ejercicio venidero, asi como tambien estimaciones

A estriatamente. Comprenden disposiciones de organization intema, como comites especializados de

Suficiencia del liempo que tiene el Poder Legislativo para dar una respuesta a 10s propuestas de preszrpue.rro: El Poder Legislativo tiene por lo menos dos meses para examinar las propuestas

Clasificacion

E3 1

presupuestarias. Reg102 aplicables a las enmiendas presupuestarias en el curso del ejercicio sin necesidad de aprohacidn previa por el Poder Legislativo: Existen reglas claras respecto de las enmiendas presupuestarias en el curso del ejercicio por parte del Poder Ejecutivo; ellas establecen limites estrictos respecto de la medida y naturaleza de las enmiendas y son respetadas constantemente.

Indicador 28 - Escrutinio de 10s informes de 10s auditores externos por parte del Poder Legislativo

A

Coqparacihn con Otros Paises

196. Este indicador esta enfocado en la presentacion de informes de auditoria relacionados con la ejecucion pr'esupuestaria de las entidades del Gobierno Central a1 Poder Legislativo, la capacidad del Poder Legislativo para examinar dichos informes puntualmente y la capacidad de dichas entidades para implementar las acciones recomendadas. En Paraguay, la Constitution Nacional y la LAFE preven la conformacion de una Comision Legislativa compuesta por miembros de ambas Camaras para la revision y examen del presupuesto ejecutado cada afio. La eficacia de esta Comision dependera de la disponibilidad de recursos financieros y tecnicos suficientes, asi como de su capacidad para examinar 10s informes externos en forma oportuna. La Comision tambien puede recomendar medidas y sanciones que debe aplicar el Poder Ejecutivo, ademas de adoptar las recomendaciones formuladas por 10s auditores externos.

197. Puntualidad del escrutinio de 10s informes de auditoria por parte del Poder Legislativo. De acuerdo a lo estipulado por la LAFE (art. 67), el Ministerio de Hacienda debera poner a disposicion del Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional, a mas tardar el 3 1 de marzo, el Informe Financiero, que debera contener el conjunto de Estados Contables donde se presente la posicion financiera, economica, presupuestaria y patrimonial consolidada de 10s organismos y entidades del Estado, referente a cada ejercicio fiscal cerrado y liquidado, con el estado comparativo de lo presupuestado y lo ejecutado. La LAFE (art. 69) dispone que dentro de 10s cuatro meses posteriores a la fecha de presentacion del informe anual del Poder Ejecutivo, la CGR debera poner a consideracion del Congreso Nacional un informe y dictamen sobre el Informe Financiero, basado en un Plan Anual de Auditoria que incluya una muestra representativa de entidades del gobierno y utilice para su elaboracion informacion provista por Hacienda e informacion propia de la CGR. '*~ De acuerdo a


373%

La CGR se encuentra en una etapa d e rediseiio de su Plan Anual d e Auditoria, como parte de las actividades financiadas a traves del Programa Umbra1 de USAID.


25.0%


0,0%


373%

lo dispuesto en el art. 70 de la LAFE y el art. 282 de la Constitution Nacional, la Comision Bicameral del Congreso tendra un plazo maximo e improrrogable de 30 dias para expedirse sobre el Informe Financiero Anual y el correspondiente Informe y Dictamen de la CGR. Luego, cada Camara del Congreso tendra un plazo de treinta dias para aprobar o rechazar el Informe Financiero, a cuyo efecto podra solicitar todos 10s informes adicionales que requiera, tanto a 10s organismos y entidades del Estado como a la Contraloria General de la Republics.

198. Durante el period0 de analisis de la IFA, el proceso de revision por parte del Congreso del Informe Financiero y el correspondiente dictamen de la CGR sufrio obstaculos. En 2004, hubo retrasos debido a1 rechazo del Informe por parte de la Camara de Diputados, mientras que en 2005 y 2006, no se logro constituir la Comision Bicameral de Revision, lo cual implica un incumplimiento a1 mandato constitutional. ' 2 6

199. Alcance de las audiencias realizadas por el Poder Legislativo acerca de 10s principales hallazgos. Se llevan a cab0 audiencias en forma minuciosa y periodica solamente para el caso de unas pocas entidades auditadas. Los principales hallazgos abordados en estas audiencias se relacionan generalmente con asuntos contables detectados por la auditoria de la CGR y no consideran la efectividad ni la calidad de 10s gastos.

200. Recomendacibn de medidas por parte del Legislativo y su implementacibn por parte del Ejecutivo. El Poder Legislativo formula recomendaciones sobre la base de las conclusiones de la CGR. Sin embargo, no desarrolla procedimientos de seguimiento para determinar el grado de impIementacion de sus recomendaciones por parte del Poder Ejecutivo.

Calificacibn 28: "D+" Dimensibn

Puntualidad del examen de 10s informes de audiroria por parte del Poder Legislativo (en el caso de informes recibidos dentro de 10s (res tiltimos arios). El poder legislativo no realiza un examen de 10s informes de auditoria o bien tarda mas de 12 meses en terminarlo. Alcance de las audiencias realizadas por el Poder Legislativo acerca de las principales conclusiones: Ocasionalmente se llevan a cab0 audiencias en profundidad acerca de las principales conclusiones; dichas audiencias commenden s610 a algunas de las entidades auditadas o a veces se llevan a cab0 - unicamente con funcionarios del Ministerio de Hacienda. Recomendacion de medidas por parre del Poder Legislativo y su ejecucidn por el Poder Ejecutivo: Se recomiendan rnedidas, per0 pocas veces el Poder Ejecutivo las lleva adelante.

Clasificacibn

D

C

C


Practicas de 10s donantes

calificacibn A

28,6%

Indicador D l - Previsibilidad del apoyo directo a1 presupuesto

% de paises con % de paises con

201. Entre 2003 y 2006, se aprobaron en Paraguay cuatro operaciones de pristamo financiadas por IFIs de apoyo directo a1 presupuesto, las cuales representaron un total de US$ 85 millones (ver Tabla 3.6). Los desembolsos anuales de dichas operaciones

calificacibn B

14,3%

125 5 Senadores y 8 Diputados. 126 Para mas information ver www.contra1oria.gov.p~

% de paises con % de paises con calificacibn C

42,9%

calificacibn D

14,3%

coincidieron con las estimaciones llevadas a cab0 por las IFIs en 2003 y 2004. Sin embargo, 10s desembolsos previstos para 2005 segun 10s acuerdos llevados a cab0 entre las IFIs y el Gobierno sufrieron retrasos, a1 no contar dichas operaciones con la aprobacion del Congreso exigida por la legislacion del pais. Este mitivo de retraso ha sido un factor recurrente relacionado con el financiamiento externo por parte de donantes en Paraguay durante el periodo de analisis, razon por la cual se ha decidido tomarlo en consideration para la calificacion de este indicador.

Tabla 3.6: PrCstarnos Externos de Apoyo Presupuestario Directo (2003 - 2006) 2003

Financiera Prevista Proporcionada 1 Financiera Prevista Proporcionada

Financiera Prevista Proporcionada Financiera Prevista Proporcionada BID USS30 millones ' USSO US% 0 USSO

2004

BID USS20 millones ' USS20 millones Banco Mundial USS30 millones" USS30 millones

2005 Institution Acreedora Asistencia Asistencia

Banco Mundial USS15 millones ' USSO USSO USS15 millones Fuente: Ministerio de Hacienda - Direccion General de Credito y Deuda Publica. " 152OIOC PR (Programa de Proteccion Social) Otros US$ 10 rnillones fueron cancelados. "2 I 0-PA (Programa de Recuperacion Economica). '3 168210C PR (Programa de Reforma Actividad Financiera Publica). " 72880-PA(Programa Sectorial Financiero).

USSO USS 0 USS 0 USSO

2006 Asistencia Asistencia

Dimension I Clasiticacion Desviacidn anual del apoyo presupuestario real con respecto a1 previsto por 10s organi.~mo.~ 1

Institution Acreedora Asistencia Asistencia Asistencia Asistencia

Puhtualidad en el curso del ejercicio de 10s desembolsos del donante (cumplimiento de las estimaciones trimestrales totales): Las estimaciones de desembolsos trimestrales se acordaron con 10s donantes en o antes del inicio del ejercicio economico y las demoras en 10s desembolsos reales A

(p~nderadas) no superaron el 25% en dos de 10s ultimos tres afios.

donantes por lo menos seis meses antes de que el gobierno presente sus propuestas presupuestarias a1 poder legisla/i\~o (u drgano equivalente encargado de su aprobacidn): La recepcion de apoyo prasupuestario direct0 ha sido mas del 15% inferior al previsto en no mas de uno de 10s tres ultimos afiqs.

C

Indicador 0 2 - Informacidn financiera provista por 10s donantes para presupuestacidn e in formacidn sobre proyectos y programas de asistencia.


202. Las IFIs y donantes que operan en Paraguay han proporcionado en forma completa y oportuna la informacion financiera referida a cada una de sus operaciones de prestamo durante el periodo bajo analisis (2004-2006). Debido a que 10s desembolsos correspondientes a las operaciones de prestamo son incorporados en el presupuesto de sus respectivos MDAs, la informaci6n financiera es consistente con el clasificador presupuestario. Los plazos previstos para el desembolso de 10s montos planificados para las distintas operaciones de prestamo han sido respetados por parte de las IFIs y donantes, de acuerdo a lo confirmado por el Ministerio de Hacienda, el cual cuenta con informacion trimestral sobre dichos desembolsos. La Tabla 3.7


28,6%



14,3% 42,9% 14,3%

Paraguay Integrated F i d u c i a ~ Assessment 6 1

muestra la distribucion de desembolsos correspondientes a operaciones de prestamo durante el periodo bajo analisis.

Tabla 3.7: Desembolso de Prestamos (2004-2006)

I Gobierno Japones - JBIC I 26% I

IFI-Donante

Banco Interamericano de Desarrollo

Desembolso 2004-2006

44%

I

Banco Mundial

FINAME - Brasil

Corporacidn Andina de Fomento

16%

6%

4%

FONPLATA

Otros

I I I

Source: DGCDP, Ministerio de Hacienda.

2%

2%

Total (385 millones de US$)

203. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda no cuenta con inforrnacion suficiente

100%

sobre donaciones financiadas por IFIs y donantes. Esto se debe a dos factores principales: (i) la cobertura insuficiente de fondos provenientes de donaciones externas en el presupuesto, tal como fue seiialado en el ID-7; y (ii) la forma en que se registra la informacion financiera sobre donaciones en el presupuesto y en el SIGADE.

204. En el caso de la registracion en el presupuesto, no es posible consolidar la informacion por tipo de donante, mientras que la registracion en el SIGADE depende de la informacion provista por 10s distintos IFIs y donantes, la cual ha sido incompleta durante el periodo 2004-2006. '~~ El Ministerio de Hacienda, a traves de la DGCDP, ha ampliado en 2007 su base de datos sobre informacion financiera de donaciones externas.

205. Durante el trienio bajo analisis, 10s desembolsos totales de pristamos y donaciones de IFIs y donantes registrados en el presupuesto alcanzaron 10s US$ 532 millones, de 10s cuales US$385 millones correspondieron a prestamos. Si bien no existen datos precisos, se estima que aproximadamente otros US$105 millones heron desembolsados por he ra del presupuesto durante el mismo periodo. De este modo, 10s desembolsos correspondientes a operaciones de prestamo estarian representando a1 menos un 60% del financiamiento total de IFIs y donantes.

Calificaci6n D2: "D+"

12' Solamente el Banco Mundial y el BID han proporcionado informacidn completa durante el periodo mencionado.

Dimensi6n Integridad y puntualidad de las estimaciones presupuestarias de 10s donantes para el apoyo a1 proyecto: No todos 10s donantes principales proporcionan estimaciones presupuestarias de 10s desembolsos de ayuda para proyectos para, por lo menos, el ejercicio fiscal siguiente, y al menos tres meses antes de iniciarse dicho ejercicio. Frecuencia y cobertura de la presentation de informes por 10s donantes acerca de IosJIujos efectivos con fines d l apoyo para pr*yectos: Los donantes proveen informes trimestrales dentro de 10s dos rneses del cierre del trimestre sobre todos 10s desembolsos realizados para por lo menos el 50% de las estirnaciones de proyectos financiados externarnente en el presupuesto. La informacion no brinda necesariarnente un detalle acorde con la clasificacion presupuestaria del gobiemo.

Clasificaci6n

D

C

Comoaracidn con Otros Paises

Indt'cador 0 3 - Proporcidn de la asistencia gestionada mediante el uso de procedimientos nacionales (sistemas del pais)


206. Los sistemas del pais se utilizan solamente para la ejecucion de operaciones de prkstamo, las cuales se estima que representaron alrededor de un 60% del financiamiento total de IFIs y donantes en Paraguay durante 2004-2006, como f ie mencionado en el indicador ID-2.

207. Sin embargo, la utilizacion de sistemas pais es de caracter parcial, pues solo abarca las fases de presupuestacion, consolidacion contable y tesoreria, y excluye las de rendicion de cuentas del gobiemo a las IFIs y donantes, control intemo y auditoria externa, las cuales son administradas mediante de sistemas independientes.


208. Actualmente la rendicion de cuentas a las IFIs no puede producirse en forma automatica a traves de sistemas del pais, y las normas de auditoria de la CGR aun no son consideradas aceptables por las IFIs para las auditorias externas de 10s proyectos. En el caso de la ejecucion presupuestaria, las entidades encargadas de la implernentacion de 10s proyectos utilizan en general sistemas independientes paralelos al SIAF.'"

Calificacihn D3: "C" Dimension I Clasificacion

Proporcidn general de 10s fondos de avuda a1 Gobierno Central que se manejan mediante /


pra>edimienr& nacionales: 50% o rnis de 10s fondos de ayuda al ~ o b i e r n o Central se manejan mediante ~rocedimientos nacionales. l C 1


128 Ver Tabla 5.5, en capitulo 5.

Copparacidn con Otros Paises % de paises con calificacion A

O,O%


14.3?40


14,3%


7 1,4%


4. ELEMENTOS DE LA EVALUACION DE LAS CONTRATACLONES Y ADQULSLCIONES DEL PALS

Rasgos Principales del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones Publicas de Paraguay

209. En materia de contrataciones y adquisiciones publicas (C&A), Paraguay ha realizado grandes avances regulatorios e institucionales, se han introducido progresos importantes en 10s procesos de C&A y en la resolucion de conflictos, y existe una percepcion generalizada de una considerable mejoria, tanto en la calidad de 10s procesos como en su eficiencia y eficacia.

210. El nuevo marco legal de C&A, asi como el dinamismo de la recientemente creada DGCP, introdujeron cambios sustantivos en la operatoria de las C&A del pais. Los principios de economia y eficiencia, equidad y libre competencia, transparencia y diseminacion de informacion se encuentran enunciados explicitamente en la nueva Ley y han comenzado a ser aplicados en gran medida desde su aprobacion. Un elemento fundamental para estos logros ha sido el desarrollo de un sistema public0 de C&A y de la pagina web http://www.contratacionesparagua~.~ov.~, en la cual se publican la mayor parte129 de las compras y contrataciones del Estado. Esto ha generado una mayor eficiencia, celeridad y transparencia en el proceso de C&A.

21 1. Las mejoras en las areas mencionadas no han sido acompaiiadas por un fortalecimiento de 10s mecanismos de control y auditoria. Por otra parte, el desarrollo efectivo de herramientas informaticas se ve limitado por deficiencias notorias en la infraestructura de comunicaciones digitales disponibles en Paraguay. Adicionalmente, y con excepcion de las Unidades Ejecutoras de Proyectos (UEPs), las contrataciones publicas en Paraguay son llevadas a cab0 por unidades de contratacion que no cuentan con terminos de referencia claros en lo concerniente a las responsabilidades y tareas de 10s funcionarios de contrataciones, ni tampoco tienen una definicion acerca de las calificaciones minimas necesarias de 10s integrantes de las UOCs. En cuanto a la relacion con el sector privado y otros organismos publicos, se han registrado mejoras con posterioridad a la emision del CPAR: se formalizaron 10s procedimientos para la realizaci6n de Audiencias ~ub l i cas '~ ' y se firmaron convenios con diversas organizaciones de la sociedad civil y organismos publicos locales y extranjerosI3'.

212. Es tambien cierto que existen oportunidades de efectuar mejoras sustanciales en terminos de apertura de mercado y de eficiencia, asi como en 10s procesos de transparencia y de control, con vias a acercar el nivel de desempeiio del sistema en su conjunto a lo que internacionalmente se considera satisfactorio, de acuerdo con la metodologia aplicada.

129 Solamente estan excluidas las concesiones de obras y servicios pliblicos, 10s servicios personaIes, las compras usando fondos fijos, las contrataciones realizadas por empresas e instituciones financieras del Estado y las realizadas por las entidades binacionales Itaipu y Yacyreta. 130 Ver Resolucion 208107de la Unidad Central Normativa y Tecnica (UNCT) de la DGCP. 131 Se firmaron convenios con INECIP (Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales), CAPACO (Camara Paraguaya de la Construction), UIP (Union Industrial Paraguaya), Transparencia PY, Contraloria General de la Rep~iblica, USAID (Agencia del Gobierno de 10s Estados Unidos para el Desarrollo Intemacional), GTZ, OPACI (Organization Paraguaya de Cooperacion Intermunicipal) y con ChileCompra.


213. Aun se aprecian ineficiencias en las C&A publicas, con un porcentaje considerable de contratos adjudicados mediante procedimientos que no se benefician de economias de escala y con demoras en 10s pagos. Asimismo, la Ley favorece a las empresas nacionales por sobre las extranjeras, lo que se considera una limitacion importante para la participacion internacional en 10s procesos de C&A. Las empresas extranjeras deben constituirse o nombrar un representante en el Paraguay para poder participar de las licitaciones publicas nacionales. Por otro lado, si bien la DGCP es una unidad independiente, su personal es aun vulnerable a eventualidades politicas.

2 14. En cuanto a1 control y a la transparencia, se aprecian importantes debilidades en 10s sistemas de control, con una ausencia casi total de seguimiento de 10s procesos de penalizacion y una recurrencia de practicas irregulares, lo cual genera un clima de relativa tolerancia respecto de procesos poco transparentes.

215. En base a1 trabajo realizado, el equipo conjunto de evaluacion fiduciaria de 10s bancos considera que el sistema nacional de C&A de Paraguay requiere mejoras sustanciales en sus practicas de desarrollo de mercado, en la transparencia, en el control interno, y en 10s procesos de auditoria interna y externa. En menor medida, el sistema tambien debe reforzar el marco regulatorio vigente, otorgar estabilidad al personal clave de la DGCP; y adoptar sistemas que contribuyan a1 monitoreo, a la evaluacion del desempeiio y a la observacion de 10s pagos. Para poder avanzar en la reforma y modernizacion de las C&A, el desafio para el pais reside en poder complementar 10s esfuerzos ya realizados con el apoyo de agencias judiciales y metodos efectivos de control, que prevengan, identifiquen, corrijan y sancionen actos de cormpcion o practicas impropias. Aun en aquellas instancias en las que se han detectado casos de controles en tiempo y forma, 10s hallazgos resultantes no han tenido consecuencias concretas, lo cual diluye la importancia del control y refuerza el status quo, aun bajo un marco normativo mas eficiente y con una agencia reguladora proactiva y capacitada.

216. El compromiso del Gobierno y de la sociedad civil, asi como la accion oportuna para la implernentacion de las medidas formuladas en el Plan de Accion, contribuiran a consolidar el importante progreso alcanzado por Paraguay desde la ultima evaluacion efectuada por 10s Bancos en el 2003.

217. El diagrama a continuacibn sintetiza el resultado final de la caracterizacion del nivel de desempeiio evaluado para cada uno de 10s cuatro pilares antes mencionados. Sobre un puntaje maximo de 3, el Sistema Publico de C&A obtuvo 2.2 en el pilar (i), Marco Legal y Regulatorio; 2.08 para el pilar (ii), Marco Institucional y Capacidad de Gestion; 1.53 en el pilar (iii), Operaciones de Adquisiciones y Practicas del Mercado; y 1.68 en el pilar (iv), Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Publicas


Evaluacibn OCDE-DAC para Paraguay fLinea de Base v Cumnlimiento/Indicadores d e De.~ernneiin)

2

Pillar I

Pillar Ill

Pilar I. Marco Regulatorio

Marco Institutional y Capacidad Administrativa

3

4

Capacidad 1 Min 1 Mau Por debajo de 10s 0,OO 1,OO estandares minimos Se requieren mejoras I , O I 2.00 substanciales Se requieren mejoras 2.01 2,75 Logrado 2,76 3.00 Satisfacforiamente

1,53

1,68

Operaciones de C&A y Prkticas de Mercado

Integridad y Transparencia

218. La principal conclusion respecto del marco regulatorio, es que promueve procesos de C&A efectivos, competitivos y transparentes, y que representa una mejora sustantiva en comparacion con la situation preexistente, ya que comprende, en un marco unico, completo y consistente, toda la regulacion relativa a C&A. Ademas, el nuevo marco regulatorio refleja las mejores practicas internacionales adecuadas a1 context0 del Paraguay si bien mantiene aun algunas provisiones discriminatorias, especialmente en contra de empresas extranjeras.

2,08

2 19. La tarea de estandarizacion de 10s documentos de licitacion llevadas a cab0 por la DGCP, junto a1 control concomitante de procesos, han generado mejoras sustanciales en la calidad de las C&A. Se han observado a su vez progresos considerables en la calidad de 10s pliegos de licitacion (si bien Cstos aun no son de uso obligatorio, en la practica se usan en un 90% de las licitaciones y competencias), en 10s tiempos de implernentacion de 10s procesos, en el crecimiento exponencial de las publicaciones de llamados a licitacion, y en la objetividad de 10s factores y

3,OO

3,OO

3,OO

Se requieren mejoras substanciales

Se requieren mejoras substanciales

Se requieren mejoras


externos'". La adopcion de la LPI tambikn contribuiria a preparar el camino para la profindizacion de 10s acuerdos de libre comercio del pais, que por ahora tiene reserva de mercado de las practicas de C&A gubernamentales, per0 que eventualmente debera abrirse a 10s socios comerciales.

224. Otro aspect0 de la Ley sujeto a reformas tiene que ver con la contratacion de servicios de consultoria, ya que seria posible especificar de forma mas clara que la seleccion de consultores debe efectuarse sobre la base de calificaciones tecnicas y calidad de las propuestas, mas que en funcion de la oferta mas economica. Esta aclaracion resulta pertinente, ya que la ley no preve un procedimiento especial para ello, aun cuando en ella -y en el reglamento- se determina que 10s consultores deben ser seleccionados bajo algun modelo de seleccion, tales como 10s de calidad y costo, calidad, menor precio, presupuesto fijo, o calificaciones de 10s consultores.

225. El marco legal establece el derecho de las personas que participan en 10s procesos licitatorios, a impugnar las decisiones adoptadas por las entidades convocantes, haciendolo mediante una presentacion ante la DGCP. Si bien esto es ya un avance importante respecto de la legislacion anterior, y si bien la DGCP es un organo distinto a las convocantes (salvo para 10s casos de C&A efectuadas por el Ministerio de Hacienda), El Parlamento ha aprobado en Diciembre 2007 una ley que otorga autonomia y autarquia a la DGCP, convirtiendola en "Direccion Nacional de Contrataciones Publicas".

226. En cuanto a garantizar el cumplimiento de la Ley, esta deberia evolucionar hasta eliminar, o a1 menos reducir significativamente, 10s casos de excesos en el uso de metodos no competitivos. Por ejemplo, de la informacion analizada, surge que cerca del 13% del total de las contrataciones publicas en 2005 y 2006 (tanto en tenninos de monto como de cantidad de procesos) se ha adjudicado de manera directa sin competencia (Contratacion Directa por Excepcion). El Anexo I a este documento incluye informacion estadistica sobre las metodologias empleadas para contrataciones de diferentes rangos de valores.

Pilar 11. Marco Institucional y Capacidad de Gestion

7. La DGCP depende de la Subsecretaria de Administracion Financiera del Ministerio de Hacienda. Su ubicacion dentro del Ministerio de Hacienda le confiere peso institutional y facilita su capacidad de operacion. Existe la posibilidad de un conflict0 de intereses en 10s casos de supervisidn de C&A realizados por la UOC del Ministerio de Hacienda, aunque la gestion actual ha dado cuenta de su independencia hasta el momento, con la revocacibn de contratos y hasta la realizacion de sumarios administrativos a fincionarios de esta dependencia. La DGCP tiene autonomia presupuestaria, a traves de un presupuesto que se nutre del equivalente a1 0,5% del valor de 10s contratos llevados a cab0 bajo el sistema publico. No obstante, se observa

134 Ver parigrafo 209.

.,"

la importancia de asegurar la estabilidad de sus funcionarios clave, por medio del establecimiento de mecanismos que limiten la posibilidad de su remocion por factores ajenos a su desempeiio profesional o conducta etica, promoviendo de este mod0 su independencia, a pesar de continuar dentro del ambito del Ministerio de Hacienda.

228. La centralizacion regulatoria y descentralizacion operativa tiene un aspect0 debil que es la limitada influencia que la DGCP ejerce sobre las Unidades Operativas de Contratacion (UOCs) y las UEPs, las cuales dependen administrativamente de cada entidad; esto genera que su personal, jerarquia, cornposicion, experiencia y demas caracteristicas operativas queden por fuera del ambito de control de la DGCP. A nivel operativo, no existen en las UOCs procedimientos de aplicacion uniforrnes en materia de registro ordenado y sistematico de la documentacion relacionada con 10s procesos de C&A, ni de un protocolo de seguridad de archivos, asi como de mantenimiento de registros actualizados referidos a dichos procesos. Tampoco existen suficientes registros relativos a procesos de inspeccion de calidad y cantidad previos a la aceptacion de 10s bienes.

229. En el caso de certificados de obras civiles, se han encontrado deficiencias en la muestra analizada. No hay informes sistematicos de cumplimiento que certifiquen la ejecucion del presupuesto y que concilien dicha ejecucion con la programacion presupuestaria. Es imprescindible que las UOCs tengan parametros de operation unificados a traves de las distintas agencias a las que pertenecen y que desarrollen sistemas de seguimiento y monitoreo de contratos que les permitan, mas alla de obtener inforrnacion sobre ejecucion, compromisos y saldos, poseer una herramienta util para una mejor gestion de contratos e inforrnacion en tiempo real, incluyendo un mecanismo que haga publica la presentacion de certificados de obra y fecha de pago, como se explica mas a d e ~ a n t e ' ~ ~ .

230. El manejo presupuestal de las contrataciones publicas ha mejorado sustancialmente con la utilizacion de las herramientas de control y planificacion - 10s codigos de disponibilidad presupuestaria (CDP) y 10s Planes Anuales de Contrataciones (PACs) - aunque existe aun un vacio significative en las entidades no conectadas al Sistema Integrado de Administracion Financiera, SIAF. Estas entidades - que representan el 59% y 57% del total de las contrataciones publicas del pais en 10s aiios 2004 y 2005, respectivamente - no poseen control de disponibilidad presupuestaria en tiempo real, presentando riesgos de indisponibilidad financiera al momento de 10s pagos para el sistema de contrataciones, a la vez que limita la capacidad de monitoreo del gasto public0 en lo relativo a la administracion financiera.

231. Tampoco existe en las entidades contratantes - incluyendo las conectadas al SIAF - un sistema de seguimiento y control en tiempo real de la ejecucion de 10s contratos. Los PACs deben evolucionar hacia un nivel mayor de utilizacion, a traves

135 Con posterioridad a la realization del CPAR se emitieron 10s Decretos 7981 y 8602 por 10s que se faculta a la ~ G C P a efectuar la verification de la ejecucion de 10s contratos y se crea el Departamento de Ejecucion Colltractual de la DGCP (que se convertirfi en una Direction a1 establecerse la Direction Nacional de Contrataciones Publicas).


de la actualization on-line con la DGCP, ind.icando el estado de avance en que se encuentra cada proceso en tiempo real e incluyendo 10s montos y datos de 10s adjudicatarios una vez que 10s contratos hayan sido ejecutados. Esta informacion tambien debera hacerse publica, lo cual proveera una mejor calidad de informacion a1 sector privado empresarial y facilitara las tareas de control de la sociedad civil.

232. El desarrollo y puesta en funcionamiento del Sistema de Informacion de Contrataciones Publicas (SICP) marca un hito en la gestion de las C&A publicas del pais. La utilizacion de este sistema como herramienta operativa y de control, asi como de base de datos, es el pilar del sistema de C&A publicas, existiendo iniciativas dentro de la DGCP para ampliar su funcionalidad. El sistema brinda facilidades clave tanto a 10s usuarios internos (Gobierno) como a 10s externos (proveedores, sociedad civil).

233. Actualmente el SICP busca resolver la cuestion de la difusion de 10s llamados de 10s procesos de C&A y la posterior difusion de 10s resultados de las mismas. Se encuentran pendientes de desarrollo las etapas mas transaccionales de la plataforma de C&A (acuerdos marco, C&A electronicas, ciclo de pagos electronicos, factoring, pedidos y otros instrumentos financieros asociados a1 ciclo de compras) asi como 10s sistemas complementarios de una solucion de estas caracteristicas, entre 10s que se pueden mencionar: un registro de proveedores, la gestion de contratos, la gestion financiers y la integracion con sistemas de terceros.

234. Las limitaciones que enfrenta el SICP se deben principalmente a1 escaso desarrollo de la infraestructura informatica y a la baja conectividad existente en Paraguay, donde la penetracion de Internet esta entre 1as menores del mundo.

Pillar 111. Operaciones de C&A y Practicas de Mercado

Mar I E refon ones de -A y WicQea~,& Mereado - Indicadores OECD-DAC 6. Las operaciones y practicas de C&A del pais son eficientes. 7. El mercado de C&A p6blicas del pais funciona correctamente. 8. El pais cuenta con provisiones de administracion de contratos y de resolucion de disputas.

235. Los oficiales asignados a tareas de gestion de las C&A estan siendo objeto de un proceso exhaustivo de capacitacion por parte de la DGCP. Las capacidades en las UOCs y UEPs no son homogeneas, lo que se explica por la distinta jerarquia que tiene cada UOC dentro de la entidad que opera. El nivel de capacitacion promedio es mayor dentro de las CTEPs, ya que estas se benefician de cursos y talleres dictados por 10s organismos financieros. Un problema que se suma a las dificultades existentes para el desarrollo de capacidades locales de gestion de las C&A, es la presencia de una alta rotacion del personal de estas unidades.

236. La capacitacion orientada a1 sector privado es incipiente, aunque existen planes de la DGCP de expandir la oferta de cursos y talleres a proveedores, fundamentalmente sobre aspectos relativos a la preparacion y presentacion de ofertas, y a1 contenido y practicas consagrados en la nueva Ley.

237. Paraguay carece de un marco legal especifico que reglamente las sociedades publico-privadas; sin embargo, las mismas son factibles bajo el marco legal vigente.

Paranilay Integrated Fiduciary Assessment 70

Existen, sin embargo, foros de dialogo y coordinacion con camaras y asociaciones. Algunos ejemplos de estos son: el Programa IVacional de Integridad y Consejo Interinstitucional del Sistema Nacional de Integridad (PNI-CISNI); Transparencia Paraguay, como contralor del proceso de compras; y el sistema de proteccion a denunciantes desarrollado por el sector privado y public0 (INECIP), con un foco primordialmente de control, postergando el dialogo y acuerdos entre comprador y proveedor. Habida cuenta de las significativas limitaciones en 10s organos de control y de 10s altos indices de cormpcion percibidos, no sorprende que la primera instancia de vinculacion con el sector privado estt orientada a solucionar 10s problemas emergentes de la falta de controles efectivos en las C&A publicas.

238. A nivel operativo, existen algunos acuerdos firmados entre camaras de comercio, empresas del sector privado y la DGCP. Por ejemplo, se estan realizando acuerdos respecto de la limitacion de 10s requerimientos de documentacion a ser presentados en 10s procesos de C&A, y se esta trabajando en la habilitacion de un Registro Voluntario de Proveedores, que reemplazara a estas presentaciones en cada proceso.

23 9. La gestion de pagos es otra area en la que se estan introduciendo mejoras, ya que ha identificada como uno de 10s puntos debiles del sistema. Las demoras en la ejecucion de 10s pagos impactan negativamente en la voluntad de participar en procesos de C&A publicas o se reflejan en cotizaciones mayores, descontando de este mod0 10s costos financieros asociados a estas demoras, y generando asi ineficiencias en el sistema. Tambien generan efectos negativos, en particular sobre las pequefias y medianas empresas. La Tesoreria ha iniciado un proceso de pago direct0 a proveedores, lo cual reduce sustantivamente 10s plazos de pago. Esta iniciativa se encuentra aun en sus etapas iniciales, per0 se preve su utilization a la mayoria de 10s proveedores del Estado. La demora en 10s pagos, o 10s riesgos de pagos oportunos que privilegian a ciertos contratistas favorecidos, son factores que reducen la credibilidad de 10s sistemas de C&A gubemamentales, por lo que cualquier accion que contribuya a sistematizar y racionalizar 10s pagos debe ser firmemente impulsada dentro la reforma y modemizacion de la gestion financiera y de las C&A del gobiemo.

240. Resultara importante desarrollar asociaciones con el sector privado, establecer roles y codigos de procedimiento, y eliminar gradualmente la cartelizacion que existe en ciertos sectores (por ejemplo, el sector vial), asi como las consecuencias de comportamientos colusivos que se han registrado en procesos con cantidades limitadas de ofertas y por montos consistentemente mayores a 10s de 10s presupuestos oficiales.

Pilar IV. Integridad y transparencia del sistema de C&A publicas

241. Paraguay ha mejorado sustancialmente su posicion relativa en el indice de Percepcion de Cormpcion, elaborado por TI: luego de ocupar el puesto 141 entre 146


paises en el 2004, y 147 entre 159 paises en el 2005, el CPI del 2006 lo encuentra posicionado como 1 1 lo entre 163 paises relevados.

242. A pesar de la mejora registrada en la percepcion de corrupcion, 10s mecanismos de control en Paraguay continuan siendo debiles e ineficientes. Existen limitaciones en las politicas, en el alcance de 10s procedimientos de control y en la metodologia de auditoria ejercidos por la Contraloria General de la Republics (CGR) y la Auditoria General del Poder Ejecutivo (AGPE) con respecto a las C&A publicas, por lo que el control interno de estas recae esencialmente en las revisiones de las Auditorias Internas Institucionales (AII), cuya efectividad es menor, teniendo en cuenta la dependencia d.irecta que poseen de la autoridad de cada institucion. La CGR concentra sus actividades de revision en 10s casos de denuncias de irregularidades, lo cual absorbe gran parte del tiempo de sus funcionarios, dejando limitado tiempo adicional para actuar de oficio y tomar iniciativas en investigaciones.

243. Asimismo, las auditorias se concentran en la verificacion del cumplimiento de requisitos formales de tip0 financier0 a ser verificados una vez que 10s procesos no pueden revertirse. Las metodologias de auditoria utilizadas no incorporan el analisis de riesgo a fin de determinar la oportunidad, naturaleza y extension de 10s procedimientos a utilizar, asi como el tip0 de transacciones y procesos funcionales a ser auditados. La CGR es entonces reactiva y no pro-activa, quedando de este mod0 limitada su capacidad de prevenir, detectar y corregir procedimientos viciados en sus etapas iniciales.

244. Los informes de Auditorias Internas Institucionales (AII) son remitidos a la Auditoria General del Poder Ejecutivo (AGPE) generalmente sin que existan procesos de retroalimentacion adecuados que posibiliten el seguimiento de 10s mismos, lo que termina de conformar un cuadro general de bajo control, con limitadas acciones correctivas o sanciones. Actualmente, las sanciones de tip0 administrativo (inhabilitacion por parte de la DGCP) se aplican de manera efectiva y sobre la base de un proceso apropiado; sin embargo las conductas penales no son sancionadas, a1 ser remitidos 10s archivos correspondientes a la justicia y no haber en funcionamiento ningun sistema de seguimiento de 10s procesos. La CGR, por su parte, puede accionar en la fiscalia publica solo si es posible comprobar la ocurrencia de un perjuicio patrimonial a1 Estado. En todos 10s demas casos, las sanciones no pasan del orden administrativo. Existen notables deficiencias en la capacidad de sancionar a oficiales publicos, especialmente a aquellos que detentan posiciones jerarquicas de primera o segunda linea.

245. A1 no existir un mecanismo de sanciones efectivo, ya sea para el sector privado o el sector publico, la eliminacion de elementos negativos se ve demorada, tanto en empresas oferentes como de funcionarios responsables de la gestion en las distintas etapas del proceso de contratacion, haciendo mas dificil el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia y transparencia.

246. Transparencia Paraguay destaca entre las recomendaciones surgidas de su Evaluacion de Procedimientos aplicados por la DGCP:


(i) la necesidad de establecer acuerdos operativos con las Auditorias Generales de 10s tres poderes del Estado y con la Contraloria General de la Republics, a fin de mejorar el control de procesos de contratacion y de gestion de contratos, evitando de este mod0 que 10s sumarios iniciados Sean clausurados por falta de informacion o seguimiento; y

(ii) la comunicacion de las resoluciones de la DGCP a la Secretaria de la Funcion Publica y a1 Ministerio Publico en casos en que se haya establecido que existe responsabilidad administrativa y/o penal de funcionarios publicos.

247. Ambas acciones estan siendo implementadas actualmente, a1 punto que tanto la DGCP como la CGR han acordado con las Fiscalias la presentacion de las denuncias en formatos preestablecidos, con el objeto de evitar duplicaciones. Sin embargo, 10s resultados de estas acciones demoraran cierto tiempo en generar resultados tangibles.

248. No existe un codigo de ktica para 10s funcionarios publicos, ni tampoco reglas especificas para resolver 10s casos de conflict0 de intereses, lo cual genera un vacio regulatorio importante. Si bien es obligatorio para 10s funcionarios publicos presentar declaraciones juradas patrimoniales, su periodicidad no se encuentra regulada, por lo que pierden utilidad en caso de no estar actualizadas. Tampoco se han establecido como delito ni regulado las acciones colusivas de proveedores, no existiendo asi herramientas legales que permitan a las autoridades identificar y sancionar estas practicas del sector privado.

IFIs y Fondos de Donantes en Paraguay - 2004-06 249. Por ser una economia pequeiia con acceso limitado tanto a 10s mercados

financieros locales como extemos, el financiamiento del sector publico de Paraguay depende fundamentalmente de prestamos y donaciones de las IFIs y donantes.

250. La Tabla 5.1 muestra 10s desembolsos de donaciones y las transferencias netas de prkstamos oficiales durante 2004-2006. Las donaciones alcanzaron 10s US$ 62,2 millones en 2005 y representaron en promedio un 8,3% de 10s ingresos totales de la Administracion Central durante el period0 2004-2006. '~~ Los desembolsos de prkstamos ascendieron a US$ 128,3 millones en 2004 y US$ 150,4 millones en 2006. Estos desembolsos disminuyeron como proporcion de 10s gastos presupuestados totales de la Administracion Central, del 1 1,4% en 2004 a1 8,4% en 2006.

Tabla 5.1: Desembolsos de Asistencia Financiera Externa (millones de US$, salvo que se especifique lo contrariol

Concepto 2004 2005 2006

Donaeiones Desembolsos brutos 33,3 62,2 51,9

Magnitud relativa (en %) Ingresos totales presupuestadosiIngresos Presupuestados Totales de la Administracibn Central 8,7% 8.6% 7,5%

Pr&tamos.multilaterales Desembolsos brutos 88,2 77,O 1 10,6 Amortizac~ones 102.3 80.6 82,7 Desembolsos netos -14,l -3,6 27.9 Intereses pagados 49,O 39,s 41,2 Transferencias netas anuales -63,l -43,4 -13,3

PrQtamos bilaterales Desembolsos brutos 40,lO 30,04 39,78 Amortizaciones 72,23 55,34 59,5 1 Desembolsos netos -32,13 -25,30 -1 9,73 Intereses pagados 28,05 18,41 17,93 Transferencias netas anuales -60,18 -43,7 1 -37,66

Magnitud relativa de 10s prestamos oficiales (en %) Desembolsos brutos de prestamos oficiales i Ingresos

1 1,4% 8,1% 8,4% Presupuestados Totales de la Administracion Central

251. Las transferencias netas de prestamos multilaterales y bilaterales fueron negativas en 10s tres aiios considerados, lo cual resulta consistente con el crecimiento economico observado y con la aplicacion de politicas fiscales adecuadas que hicieron posible que el pais abandone su historial de morosidad en el pago de la deuda.

252. La Tabla 5.2 ilustra 10s cambios y las tendencias del saldo de la deuda en concept0 de prkstamos multilaterales y bilaterales (la fuente principal de financiamiento del sector publico) en Paraguay durante 2004-2006. En terminos generales, la Tabla muestra que Paraguay mantuvo la composicion y redujo la carga de su deuda extema durante estos tres aiios. Tanto la deuda multilateral como la bilateral disminuyeron en terminos nominales (US$) y relativos (PBI). La

'36 LOS montos sobre donaciones que aqui figuran son aqueIlos reflejados en el Presupuesto Nacional. Como fue mencionado en el Capitulo 3 (ID-7), el Gobiemo estima que dichos montos representan so10 una fraccion del monto total de donaciones que recibe el Pais.

disminucion nominal es consecuencia de transferencias netas negativas --cancelacion de la deuda neta'37- consistentes con el context0 de continuos superavit fiscales primario y financiero. Otro factor explicative de las transferencias netas negativas en aiios recientes es la escasa voluntad politica del Congreso para aprobar prestamos previamente aprobados por el gobierno. La disminucion relativa, del 23,1% a solo el 14,6% del PBI, se explica por el efecto combinado de la reduccion de la deuda nominal, la recuperacion econornica, y la apreciacion nominal del Guarani con respecto a1 ~ b 1 a r . I ~ ~ En lo que respecta a1 aiio 2006, el 80,2% del stock de la deuda externa estaba compuesta por prestamos multilaterales y bilaterales.

Saldw, de prestamos (millones de US$)

BID

BM

Otros

Saldt, de prCstamos1 Deuda externa total (en %)

Tab)a

Saldp de prestamosl PBI (en %) 16.0% 1 3,4% 10,6% P R ~ ~ T A M O S BKATERALES

5.2: Paraguay - Administration Central: Saldo de la deuda Multilateral y Bilateral (2004-2006) Concepto 2004 2005 2006

P ~ S T A M O S DE LAS IFTS

Saldo de prkstamos (millones de US$) 471,71 415,85 399,02

Japon 2 12,92 178,43 191,35

Taiwan 129,71 123,76 114.82

Otros

S a l h de prestamosl Deuda externa total (en %)

S a l h de prestamosl PBI (en %) 7,1% 5 3 % 4,0% Fue~tes : Informes Financieros Contables del Sector Publico (2004-2006)

Esqluemas institucionales 253. La coordinacion y gestion de 10s fondos de las IFIs y donantes estan definidas

en la LAFE y en su decreto reglamentario, asi como en la ley anual de presupuesto. Si bien la ejecucibn de las operaciones financiadas por donantes es responsabilidad de las instituciones r e ~ e ~ t o r a s , ' ~ ~ el Ministerio de Hacienda y la Secretaria Tecnica de Planificacion de Desarrollo Economico y Social (STP) son las principales entidades responsables de 10s procesos de planificacion, aprobacion, monitoreo y coordinacion de las operaciones financiadas por las IFIs y 10s donantes. La STP participa en la planificacion y aprobacion de las operaciones financiadas por donantes, el monitoreo de las donaciones de cooperacion tCcnica y la coordinacion con 10s donantes, mediante la Direccion General de Cooperacion TCcnica Internacional y la Direccion General de Promocion de Inversiones y Financiamiento Externo. El Ministerio de Hacienda tiene plena responsabilidad de 10s recursos financiados por 10s paises donantes. A traves de la DGCDP y de la Direccion de Politica de Endeudamiento, el Ministerio de Hacienda desempeiia un papel clave en la negociacion y aprobacion de

137 Vease la Tabla 5.2 para observar detalles sobre 10s flujos de la deuda. 138 10s t i p s de cambio nominales a1 cierre del ejercicio heron de G$ 6240 y G$ 5 170 por US$ en 2004 y 2006, respectivamente. 139 Bxcepto en 10s casos en 10s que 10s donantes implementen directamente sus operaciones. Vease la section sobre Ejecucion de fondos de donantes.

10s prestamos de donantes y las IFIs, asi como tambien en el monitoreo de dichos prestamos a travds de la DGCDP y la Unidad Central de Inversion Publica ( u c I P ) . ' ~ ~

254. Las cinco Direcciones del Ministerio de Hacienda y de la STP antes mencionadas poseen recursos humanos limitados, con menos de 60 empleados en total, y sus actividades se superponen parcialmente'4', lo cual genera redundancias tales como la existencia de varias bases de datos de monitoreo de don ante^'^^, o requisitos de information ya solicitada previamente.

Tabla 5.3: Dotacion de personal de las Direcciones que participan en la gestion horizontal de 10s fondos de las l ~ l s / d o n a n t e s ' ~ ~

Direcdba General de C&dito y Deuda PCblica

l Coordinador 3 Jefes de Departamento I I Especialistas tecnicos

Planificacibn y Aprobacibn de operaciones financiadas por Donantes 256. Impacto de la planificacihn sectorial del pais en las operaciones

financiadas por donantes. A pesar de 10s esfuerzos recientes del Ministerio de Hacienda, la STP y 10s ministerios de linea, las estrategias sectoriales incluyen aun solamente objetivos amplios y no se vinculan con la presupuestacion.144 Como consecuencia de esto, la preparacion de operaciones de donantes, si bien esta alineada con 10s objetivos estrategicos del gobierno, depende de la experiencia de planificacion del donante, lo que inevitablemente reduce la apropiabilidad del diseiio por parte del pais.

Direecion de Politica de Deuda

Personal total: 16

257. Proceso legalista y fragmentado y calendario de preparacibn y aprobacibn. Como se muestra en la tabla 5.4, la fase de preparacion y aprobacion

I D~rector General 1 I D~rector 3 Jefes de Departamento 9 Especialistas

140 El alcance del Departamento de Control y Evaluacion (Direccion General de Presupuesto), establecido en 2007, incluye tambien el control de las operaciones de transferencias de donantes y prestamos de las IFIs. 141 Por ejemplo, el monitoreo de prkstarnos de las IFIs, que esta cubierto tanto por la UCIP como por la DGCDP. 14' Base de datos de la DGCDP para monitoreo de deuda (SIGADE); base de datos de la UCIP para monitoreo de proyectos de ejecuci6n fisica y financiers; base de datos de STP de proyectos de pre-inversion. Dichas bases de datos no estan vinculadas sistematicamente ni integradas a1 SIAF. 143 La Direccion General de Cooperation Tecnica Intemacional tiene una dotaci6n de doce empleados phblicos. '44 Remitase a1 Capitulo 3, ID-12.

UCW

255. Si bien una reorganizacion institucional puede parecer relevante, su implementacion resultaria compleja en el context0 actual, y es probable que las soluciones basadas en una fuerte cooperacion interinstitucional sean mas adecuadas en el corto plazo. Un ejemplo de esto es la cooperacion desarrollada entre la DGCDP y la Direccion de Politica de Deuda para su mandato comun en las negociaciones de prestamos de las 1Fls. Dichas Direcciones acordaron desarrollar un enfoque de grupos de trabajo, mediante el cual se establecen sistematicamente equipos conjuntos para la preparacion y negociacion de 10s prestamos. Este enfoque, que hace mas eficientes las actividades de ambas unidades, es de facil implementacion y debe considerarse su replicacion.

Personal total: 13

STP - Direcci6n de Promocicio de lnversiones y Flnanriaci6n

Externa 1 Coordlnador General I Coordinador de cumplimiento de normas I Coordinador de

l Dlrector 5 Especialistas l Asistente Posibilidad de incluir a

moniloreo 6 especialistas en monitoreo Personal total: 9

especialistas de otros departamentos, SI fuese necesario Personal total: 7


esta caracterizada por la adopcion de varios documentos legales, e involucra a una importante cantidad de actores. De este modo, existe una oportunidad para simplificar este proceso sin afectar la efectividad del control, siempre que se cuente con una fuerte voluntad politica.

coqclusiones de la STP I Economica Aprobacion del Comitt? de Economia I Revision de la solicitud; si se apmeba. se I NID

Tablla 5.4: Planificacion y aprobacion de operaciones financiadas por donantes

1 ( ~ l n . de Hacienda, Min. de I envia a la Presidencia para su aprobacion. I I

I Fase

Pre-identification lniuio del proceso de autori~acion pana preparar la operacion

Priorizacion de la STP'"

El Ministerio de Hacienda recibe las

I por el Ministerio de Hacienda Comienzo del trabaio en el I Mlnisteriode linea e IFlsiDonante I Ministerio de linea e IFIsIDonante

Prbtamos y donaciones incluidos en el presupuesta

M ~ n ~ s t e r ~ o s de l~nea Sollcltud enviada por los mlnlsterlos de l~nea al Mln~ster~o de Haclenda y transm~t~da luego de la r e v ~ s ~ o n a la STP para pr~onzac~on STP - D~recc~on General de Promoc~on de lnvers~ones y F~nanciaclon Externa Transm~te la sol~c~tud a la C o m ~ s ~ o n

Agricultura, Min. de Industria) ~utorizacion de la Presidencia para preparar una operacion

1 doclumento de prepa"raci6n del 1 I I

Otras Donaci~nes

Mln~sler~os de IlneaiDonante Sol~c~tud envlada por 10s rnlnlster~os de linca ( I ) al M~nlsterlo de Hac~enda para donaclones de las lFls y (11) al Mlnlstcr~o de Relaclones Extenores para otros STP - D~recc~on General de Cooperac~on Tecn~ca lnternac~onal NID

prqyecto Neaociacion 1 DGCDP y Direccion de Politica de 1 Ministerios de linea, Ministerio de

La Presidencia emite un decreto de autorizacion para preparar la operacion.

propuesto

No obligatorio - se aplica en general para las solicitudes de transferencia enviadas

Deuda; Ministerio de linea e IFIs Hacienda, Ministerio de Relaciones

transmision del documento durante toda la fase de aprobacion del convenio de restamo

Banco Central: impacto monetario Secretaria de Medio Ambiente: impacto ambiental

Aorobacion de la CGR I Si se aemeba, la eroeuesta se envia I NID

Aprobacion del convenio de prkstamo por parte de la Presidencia

Firma del acuerdo

de Relaciones Exteriores gobiernos de Alemania y Japon

Inwrporaci6n del primer aiio de ejecucion en el presupuesto

I

I Aprohacion del Congrcso I PubllcaclGn cn el Bolctin Ofic~al

. . nuevamente al Ministerio de Hacienda Decreto dc autorizacion que tambien asigna la responsabilidad de suscribir el convenio de prestamo a un miembro del gobiemo Una vez firmado el convenio, el Ministerio de Hacienda lo envia a la Presideneia con previsiones presupuestarias para el primer aiio de ejecucion

al Congreso Donaciones de lFls son monitoreadas por el Ministerio de Hacienda (donaciones de IFIs): NID Solicitud de otros prestamos es monitoreada por el Ministerio de

Decreto de autorizacion, el cual tambien asigna la responsabilidad de suscribir el convenio de transferencia a un miembro del gobierno

Donaciones pecuniarias: igual procedimiento que para los prestamos; copia del convenio es enviada a la STP Donaciones en eseecie: convenio

Presidencia transmite al Congreso

Ejecucion de las operaciones financiadas por donantes e IFIs y dependencia de 10s sistlemas del pais

enviado a la STP. Para donaciones pecuniarias exclusivamente, la Presidencia transmite

258. Los sistemas de GFP y C&A del pais pueden definirse como aquellos utilizados para la gestion de 10s recursos financieros del pais correspondientes a1

145 La STP examina (i) la congruencia entre la propuesta del proyecto y la estrategia sectorial; (ii) el riesgo de superposition con proyectos existentes; (iii) sustentabilidad de la propuesta del proyecto; y (iv) relevancia de 10s beneficiarios a quienes esta destinado.


sector publico. Su utilizacion para la ejecucion de 10s fondos de donantes depende de si: (i) el reglamento organic0 del donante autoriza la transferencia de la responsabilidad de ejecucion a1 pais beneficiario; (ii) 10s fondos son prestados o donados; y (iii) la confiabilidad de dichos sistemas del pais permite que el donante transfiera la responsabilidad total o parcialmente. De este modo, se deben evaluar dos aspectos a 10s efectos de determinar el nivel de confianza en 10s sistemas del pais: la proporcion de 10s fondos de donantes cuya responsabilidad de ejecucion se asigna a1 pais; y para estos fondos, que procedimientos presupuestarios y de C&A se implementan con 10s mismos sistemas utilizados para el manejo de 10s recursos propios del pais. La presente seccion analiza dichas dos dimensiones para el caso de Paraguay.

259. Estirnacion de la proporcion de fondos de donantes bajo ejecucidn gubernamental. En Paraguay, el 100 por ciento de las operaciones de prtstamo de donantes y de las IFIs son administrados por el Gobierno. Por el contrario, la mayoria de 10s donantes bilaterales administran directamente la ejecucion financiera y de adquisicion de sus donaciones. La CE administra directamente la ejecucion de las donaciones si financia una actividad especifica (servicio, bienes u obra), per0 la responsabilidad de la ejecucion se transfiere a1 gobierno para aquellas donaciones de apoyo presupuestario. Finalmente, las IFIs transfieren la responsabilidad de ejecucion a1 gobierno para todas sus donaciones. Durante el period0 2004-2006, el Gobierno ejecuto con sistemas del pais un promedio estimado del 60 por ciento de 10s desembolsos anuales totales de donantes-IF IS,'^^ aunque la utilizacion de dichos sistemas fue parcial, como se explica a continuacion.

260. Nivel de dependencia del sistema del pais. Los prestamos y donaciones ejecutados por el gobierno dependen del sistema del pais para su presupuestacion, consolidacion contable y tesoreria. Por el contrario, la informacion a las IFIs, el control interno y la auditoria externa dependen de sistemas independientes. Actualmente 10s informes para las IFIs no pueden producirse en forma automatica a traves del sistema del pais, y las normas de auditoria de la CGR aun no son consideradas aceptables por las IFIs para las auditorias externas de 10s proyectos. En el caso de la ejecucion presupuestaria, las entidades encargadas de la irnplementacion de 10s proyectos utilizan en general sistemas independientes paralelos a1 SIAF.'~'

261. En la dimension institucional, la situation tambien esta equilibrada: en 2006, de las 23 unidades de ejecucion de proyectos (UEP) de la Administration Central, el 39 por ciento tenia como personal exclusivamente a consultores externos; el 35 por ciento a empleados publicos unicamente y el 26 por ciento incluia tanto a empleados publicos como a consultores. Es interesante sefialar que, si bien algunos ministerios (como la Secretaria de Accion Social) administran proyectos so10 a travCs de UEP dotadas de consultores, otros (como el Ministerio de Obras Publicas) dependen principalmente de empleados publicos.

262. Con relacion a paises vecinos dotados de un sector public0 mas estable y efectivo, y considerando 10s desafios de GFP y C&A de Paraguay, el nivel de dependencia en el sistema del pais en Paraguay es alto, y las medidas del gobierno

146 Vease indicador ID-2. 14' Vease Ia Tabla 5.5


para evitar la ejecucion de proyectos por medio de terceros estan reforzando esta tendencia.

263. Decision del gobierno de evitar la tercerizacion de la ejecucion de proyectos. Mediante la ley de presupuesto de 2006, el Gobierno prohibio que 10s nuevos proyectos tercerizaran su ejecucion en organizaciones internacionales. Esta decisi6; del gobierno estuvo motivada por 10s objetivos de reducir el costo transactional de la te rcer iza~ion '~~ de desarrollar una capacidad sustentable. Esta medida se implement6 rapidamente en todo el gobierno. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura, cuya estrategia a principios de la decada de 2000 estaba orientada a teicerizar en forma generalizada, terceriza en la actualidad un prkstamo y dos -

donaciones, 10s cuales cerraran a mediados de 2008. Sin embargo, esta estrategia enfrenta mas directamente a1 gobierno con 10s desafios fiduciarios y de gobernabilidad relativos a la eficiencia presupuestaria, a1 control y a las debilidades institucionales.

Tabla 5.5: Nivel de dependencia de 10s sistemas del pais para fondos de donantes e IFIs ejecutados por el Gobierno

Farmulacion del presupuesto

Usw, del portal de C&A

IFIs Auflitoria externa I Se ejecuta a traves de sistemas "independientes" (auditorias del sector privado)

Uso del sistema del pals

Se lncluye en el presupuesto el 100% de 10s fondos de las IFIsIdonantes ejecutados por el - -

Gobierno. - Proyectos cuya irnplementacion se tercerizo a organizacion internacional: sistema "independiente". - Proyecto administrado directamente por la institution gubernamental: las normas que se

Ejecucion pre5upuestaria (no indluye la funcion

de tesoreria)

Funcion de tesoreria

Control interno: Sistemas de

adlministracion y coqtrol financier0

dontabilidad e bnformacion

1n/ormaci6n a las

Arreglos institucionales para la adrninistracion de proyectos financiados por donantes: Obras Publicas, Agricultura y Accion Social

siguen para 10s recursos financiados por donantes son similares a las de 10s recursos nacionales. - La registracion de la ejecucion se realiza a traves de sistemas independientes Gobierno esta desarrollando, con el apoyo del BID, un modulo de SIAF especificamente disefiado para la registracion de la ejecucion de proyectos de las IFIs y donantes (SICAP). Se preve implementar SICAP para 10s proyectos del BID en 2008 y extenderlo a todos 10s proyectos de donantes ejecutados por el gobierno en 10s proximos afios. - Proyectos cuya irnplementacion se tercerizo a organizacion internacional: procedimiento de pago similar al utilizado para las entidades descentralizadas - Proyecto implementado directamente por el Gobierno: procedimiento de pago similar al utilizado para la Administracion Central

Las IFIs requieren sistematicamente el disefio de procedimientos especificos del proyecto para control interno. Dichos procedimientos se recopilan en un manual operativo

Los gastos financiados por las IFIs se incorporan en el Sistema Contable Publico Nacional (SICO) y se consolidan en la Cuenta de Inversion Pliblica Nacional. Se ejecuta a traves de sistemas "independientes".

264. La organizacion y las limitaciones relacionadas con la ejecucion de 10s fondos de donantes varian de un ministerio a otro. Esta seccion intenta ilustrar dicha diversidad mediante tres ejemplos claros: el Ministerio de Obras Publicas, el Ministerio de Agricultura y la Secretaria de Accion Social.

265. Como se menciono en la seccion anterior, el Ministerio de Obras Publicas recurre principalmente a empleados publicos y a direcciones organicas para ejecutar 10s programas financiados por donantes. Las unidades de coordinacion son entidades

14' Entre e l 3 y el 7 p o r ciento del volumen d e 10s fondos administrados.

menores que orientan y monitorean la ejecucion por parte de las direcciones del ministerio. Los contratos, pagos y contabilidad de 10s proyectos estan a cargo de la Subsecretaria de Adrninistracion ~ i n a n c i e r a ' ~ ~ . Asimismo, el Ministerio cuenta con la DGCDP, que es responsable de 10s requisitos de informacion y desembolso especificos de las IFIs. El Ministerio acordo con el BM el diseiio de un Plan de Accion de Gobernabilidad (IGAP) para mejorar su contexto fiduciario y de administracion. El impacto de dicho plan es mucho mayor en una institucion como el Ministerio de Obras Publicas, en el cual 10s recursos humanos son estables.

266. La organizacion es diferente en el Ministerio de Agricultura, para el cual se establecio una Direccion General en el aiio 2000 con el objetivo de coordinar y administrar 10s proyectos financiados por donantes (DINCAP). Se ha delegado tambien en esta Direccion la facultad financiera, mediante el establecimiento de una subdireccion financiera autonoma (Sub-UAF). Sin embargo, teniendo en cuenta la limitada efectividad de la DINCAP, la implementacion de 10s proyectos financiados por donantes ha sido generalmente tercerizada. Ademas, a diferencia del Ministerio de Obras Publicas, este ministerio es inestable y cuenta con una elevada rotacion de Ministros desde 2003"O, lo que genera, en el contexto del sector public0 de Paraguay, una alta rotacion de direcciones y afecta la capacidad de planificacion, la ejecucion eficiente y el control. Sin embargo, el Ministerio de Agricultura logro en un aiio reducir significativamente la proporcion de las operaciones tercerizadas, quedando solamente la ejecucion de una operacion bajo esta modalidad, y el BID y el BM apoyan un Plan de Accion que se encuentra en preparacion, para reactivar la direccion financiera y administrativa de la DINCAP. Este plan esta orientado a abordar aspectos fiduciarios y de administracion en forma integrada, a la vez que concentra las actividades en una unica direccion. Preve un acuerdo y un compromiso formal del Ministro, procedimientos bien definidos contemplando concursos internos competitivos para el reclutamiento y reernplazo, requisitos laborales definidos, medidas para proporcionar incentivos economicos, y la implementacion de un efectivo marco de control.

267. La Secretaria de Accion Social enfrenta otro desafio, diferente a1 de 10s casos anteriores. Esta es una entidad relativamente pequeiia en terminos de personal, donde 10s proyectos heron y aun son implementados a travks de UEPs dotadas de consultores, y donde se tercerizaba la implementacion. Es probable que la carga laboral adicional necesaria para la ejecucion fiduciaria, combinada con sus limitados recursos humanos, dC lugar a una continuacion del proceso de implementacion a traves de UEP con contratacion de consultores. Sin embargo, resulta clave que la Secretaria reciba la delegation de autoridad para 10s aspectos financieros (establecimiento de una Sub-UAF).

El desafio de una ejecuci6n eficiente

268. Si bien el control es el principal desafio fiduciario a nivel pais, su impact0 en la administracion de 10s fondos de donantes se ajusta mediante el marco de control basado en procesos independientes15' que requieren las IFIs y 10s donantes que

149 En Paraguay, esta es generalmente una hncion del Director General. 150 Cinco ministros desde 2003. 151 Para las operaciones de pristamo, 10s requisitos de control incluyen un diseiio claro del flujo de fondos, un manual de procedimientos de control interno, un sistema contable y de ejecucion presupuestaria y una auditoria extema anual independiente. Para las operaciones que implican transferencias de fondos a beneficiarios, las


operan en Paraguay. Por el contrario, la ejecucion de ]as operaciones de donantes se ve afectada por 10s mismos problemas a nivel del pais que la ejecucion presupuestaria nacional, como ilustran 10s ejemplos que siguen a continuacion. En primer lugar, el plan inicial de ejecucion de operaciones por parte de un donante se ve generalmente distorsionado por una demora inicial, frecuentemente mayor a 10s nueve meses, entre la aprobacion de la operacion por parte de la IFIs y la correspondiente a1 Congreso. A su vez, la tasa anual de ejecucion es, en general, menor a la esperada. Para el periodo 2004-2006, la tasa de ejecucion de las operaciones financiadas por donantes en 10s Ministerios de Educacion, Salud y Obras Publicas represento en promedio menos del 60 por ciento de 10s montos presupuestados. Como consecuencia de esto, una alta proporcion de las operaciones debe ser prorrogada. Durante el mismo periodo, el 42 por ciento de las operaciones de prestamo activas en 10s Ministerios de Agricultura, Educacion, Salud y Obras Publicas extendio sus fechas de cierre por un periodo de entre el 13 y el 49 por ciento de su duracion inicial.

auditorias simultaneas se realizan actualmente de manera sistematica. Asimismo, las operaciones son supervisadas periodicamente por personal fiduciario de las IFI.


6. CONCLUSIONES

269. En 10s ultimos aiios Paraguay ha dado importantes pasos hacia el increment0 de la efectividad en lo concerniente a sus funciones de GFP y C&A. Las reformas realizadas en este sentido han contribuido a una mayor disciplina fiscal, a una mejor recaudacion tributaria y a una mayor transparencia, particularmente en el area de C&A. Sin embargo, se requieren mayores esfuerzos. El analisis realizado por la IFA ha dejado en claro que la agenda de GFP y C&A en Paraguay enfrenta tres desafios principales: la eficiencia del proceso presupuestario; la transparencia fiscal, y; la efectividad del control. Dicha agenda exige un conjunto de intervenciones tecnicas y operativas. Un cambio significative y sostenido dependera, sin embargo, de un dialogo amplio e intensivo dentro de la sociedad Paraguaya acerca de una adecuada gobernabilidad. Este dialogo, dirigido por el Gobierno y con la participacion de la sociedad civil y del sector privado, puede ayudar a generar 10s incentivos, la voluntad politica y 10s pesos y contrapesos necesarios para llevar a cab0 las mas dificultosas reformas de largo plazo.

270. Dichos cambios de largo alcance tomaran tiempo, per0 Paraguay puede perseguir un conjunto de objetivos que scan a la vez pragmaticos, realistas y alcanzables a lo largo de un plazo menor. En primer termino, cualquier iniciativa debe contar con una fuerte apropiabilidad por parte de las autoridades. Esto puede significar que 10s esfuerzos se centren en un solo ministerio o agencia; las medidas transversales orientadas a la reforma del Estado estan destinadas a1 fracas0 si es que no se acompaiian de un compromiso real. En segundo lugar, las medidas deben integrar las reformas en GFP y C&A junto con las acciones realizadas en las areas de recursos humanos y de fortalecimiento institutional. Y tercero, las acciones planificadas durante esta etapa inmediata de la estrategia de reforma del Gobierno deben evitar basarse en la aprobacion de leyes.

271. Los ejercicios del PEFA y de OECD-DAC proporcionan informacion util acerca de las funciones de GFP y C&A de Paraguay. Incluyen, a su vez, una metodologia diseiiada para permitir que las autoridades Paraguayas se apropien del proceso de monitoreo del desempeiio de la GFP y PR. Pero resulta aun mas importante seiialar que estos instrumentos establecen un importante for0 de dialogo y de consulta para Paraguay y las agencias de desarrollo que trabajan en el pais.


El Plan de Accion fue elaborado por el Gobierno Paraguayo, mediante la coordinacion del Ministerio de Hacienda, sobre la base de 10s principales hallazgos identificados por la IFA y otros estudios recientes relacionados con la Gestion de Finanzas Publica (GFP) y Compras y Adquisiciones (C&A) en el Pais, y con el apoyo tecnico del Banco Mundial, del BID, y de la Cornision Europea. El Plan fue presentado y consultado entre 10s distintos organismos internacionales que apoyan las reformas de GFP y C&A en el Pais.

El Plan fue elaborado tomando en cuenta 10s tres principios generales de la GFP: la asignacion estrategica de recursos, la disciplina fiscal, y la provision efectiva y eficiente de servicios publicos. Sin embargo, su estructura responde a cuatro areas tematicas que reflejan de un mod0 mas direct0 los hallazgos de la IFA y las limitaciones de la GFP y C&A en Pamguay. Dichas areas son:

Credibilidad y Eficiencia del Proceso Presupuestario; Efectividad del Control; Riesgo Fiscal Agregado; y Gestion de Financiamiento de IFIs y Donantes.

La implernentacion eficaz y oportuna de las medidas propuestas en este Plan de Accion dependera en gran medida de 10s avances que registre el pais en temas mas amplios de gobernabilidad, en particular en las siguientes areas:

Aspectos Constitucionales: o Equilibrio de poderes del Estado, con enfasis en la relacion entre el Ejecutivo y el

Legislative. o Relacion Jerarquica entre distintas Leyes del Estado.

Organizacion del Estado y Funcion Publica o Gestion de Recursos Humanos: reglas para el reclutamiento, la prornocion, la

movilidad, la capacitacion y la carrera de funcionario publico. o Politica salarial. o coordinacion y Comunicacion Interinstitucional.. o Estructura Organizacional del Estado, i) permitiendo una mejor adecuacion entre

funciones y recursos disponibles; y ii) minimizando la superposition de funciones y tareas.

Transparencia y Control de la Corruption

Paraguay Integrated Fiduciaw Assessment 83

Credibilidad & Efrciencia del proceso presupuestario

Vinculacion entre planificacidn estrategica y la asignacion de recursos Prohndizar la iniciativa del Ministerio de Hacienda para el desarrollo de iln presupuesto plurianual, haciendo enfasis en 10s aspectos de implementacibn del sistema informatico, lo cual ya se ha comenzado a hacerse, y en una mejor coordinacion y apropiabilidad de 10s Ministerios de linea, Departamentos y Agencias del Estado (MDAs). Desarrollar capacidades de 10s MDAs en aspectos de planificaci6n estrategica a traves de programas de entrenamiento

Determinar el costo plurianual de 10s programas estrategicos sectoriales. Vincular la fase de identificacion y de pre-inversion publica, asi colno la de analisis y selection de proyectos clave de inversion publica con el proceso presupuestario. Reforzar la coordinacion interinstitutional, en particular entre el Ministerio de Hacienda y la Secretaria Tecnica de Planificacion. Mejorar la calidad y la transparencia de la informacion presupuestaria anual, incluyendo: supuestos macroeconomicos, ingresos y gastos fiscales totales del ejercicio previo y del corriente, balance fiscal, saldo de la deuda y requerimientos de financiamiento, ilna distincion clara y consistente entre programas presupuestarios ya existentes y nuevos, e implicancias presupuestarias de nuevas iniciativas de politica del gobierno. Definir prioridades de gasto en el Mensaje Anual de Remision del Presupuesto al Congreso, colnplementando asi el obietivo global de "incrementar-el gasto social" atraves de la introducci6n de obietivos sectoriales mas esbecificos. Modificar la Ley de Administracion Financiera (LAFE) para introducir formalmente la herramienta de presupuesto plurianual en l a - ~ e ~ de Presupuesto Anual.

lmptieaeiones Leg~les

Poteneiales

Rol del Congreso en el proceso de aprobacion presupuestaria Fortalecer las capacidades ticnicas y profesionales del Congreso para el manejo de temas presupuestarios. Asegi~rar que 10s incrementos presupuestarios sean financiados mediante incrementos en la presion tributaria del pais. Suprimir la inclusion del Anexo de Personal en la remisibn del proyecto de presupuesto por parte del Ejecutivo al Congreso, con el objeto de reducir la discrecionalidad de este ultimo en la politica salarial y el ilnpacto potencial en la disciplina fiscal.

E jecucion Presupuestaria Introducir la fase de comprolniso para todas las categorias de gastos detinidas en la LAFE. Lograr un mayor nivel de delegacion para la autorizacion de pagos y contractos dentro de los MDAs. Delegar la reasignacion de gastos dentro un lnismo programa presupuestario al nivel de 10s MDAs (con la excepcion de gastos de ~ersonal v de caoital).

X

X

X

X

X

X X

X X

X

X X

X


Credibilidad & EUcbncla del proem0 presupuestslrio

Tesoreria y Gestion de Caja Identificar cuellos de botella y adoptar rnedidas para reducir el saldo de la deuda flotante de la Adrninistracion Central. Continuar con la reduccion del nurnero de cuentas bancarias de la Administration Central. Profundizar 10s esfuerzos de tlexibilizacion de la gestion de caja a traves de la integration de 10s planes financieros y de caja. Calcular la deuda flotante correspondiente a la totalidad del Sector Publico No Financiero, incluyendo en particular el caso de las empresas publicas. Adoptar una Cuenta Unica de Tesoro y establecer una unidad de gestion de caja.

Contrataciones y Adquisiciones Concientizar a las autoridades sobre la irnportancia de establecer nlveles de delegacion de autoridad en materia de contrataciones (firma de contratos y reasignac~ones presupuestarias) y emitir las regulaciones que sean necesarias para hacer efectiva la delegacion. Mejorar las funciones de reporte del SICP y agregarle mecanisrnos de planearniento y rnonitoreo sistemkico de las diversas etapas del proceso de contratacion. Irnplementar la cornpra electronica rnediante Convenios Marco para bienes de consurno frecuente y pequeiio valor individual. A efectos de la universalizacion del uso on-line del SICP, extender la instalacion de cabinas de internet a todas las rnunicipalidades del pais y asegurar que todas las municipalidades dispongan del equipamiento inforlnatico necesano.

Implicacionea L@es

Potenctales

X

X

Corto Plazo < 2 aBos-_

X X

X

X

X

X

Mediano- Largo Plazo

> 2 aiios

X X

X

X

X

X

X

s sistemas de la Adrninistracion Publica, en particular el sistema de administracion de recursos humanos

Promover el dialog0 interinstitutional sobre el modelo de control interno actual, destacando el problema de desconexion entre 10s resultados de la ejecucion del presupuesto y la rendicibn de cuentas.

X

Auditoria Interna Fortalecer la formacion profesional del personal a traves de programas de entrenamiento extensivos. X X Redefinir el rol de las auditorias institucionales internas (dentro de 10s MDAs) y de la Auditoria General del Poder Ejecutivo. X X

Auditoria Externa Continuar el desarrollo de medidas para mejorar la metodologia de auditorias, 10s aspectos organizacionales y la gestion de recursos humanos.

X X

Ambiente de Control Reforzar la coordinacion entre auditoria interna y externa. X X Fortalecer la cooperation entre el Auditor General del Poder Ejecutivo y el Ministerio de Hacienda. X Fortalecer las Unidades de Administration Financiers de 10s MDAs a traves de una gestion de recursos humanos mas transparente y meritocratica. lmplementar medidas preliminares de reforma de la administracion publica relacionadas con el servicio civil (gestion de carrera, salarios y capacitacion) y la coordinacicin interinstitutional.

-

X

X X

X

Paraguay Integrated Fiduciarv Assessment 8 6

Mediano- Largo Plazo

> 2 aiios -

X

-

X

Efar-

Contrataciones y Adquisiciones Agregar al SlCP un sistema integral de "e-contract management", que incluya el us0 por parte de las entidades contratantes de: (a) sistemas infonniiticos de gestion de programas, contratos y pagos, e inventarios, (b) mecanismos de difusion por internet de resultados de la gestion de programas y de contratos, avances de cumplimiento de obligaciones contractuales e informes de desempefio de contratistas y proveedores, y (c) arch~vos digitales correspondientes a las diversas etapas del proceso de contratacion y de la gestion de contratos. Establecer un codigo de itica para 10s funcionarios publicos.

Implicaciones Lyales

Putenciales

X

Cortu Plazo < 2 ados


Riesgo Fiscal Agregado

Mejorar las estimaciones de inflacion y del tipo de cambio nominal que se incorporan a1 presupuesto. Desarrollar un modelo de sostenibilidad fiscal que permita la definicion de metas de politica fiscal de mediano plazo. Llevar a cabo de manera periodica un analisis sobre riesgo fiscal agregado y pasivos contingentes, considerando en particular el sistema bancario y las entidades descentralizadas del Estado. Eslablecer una Direccion de Coordinacion Fiscal con 10s Municipios dentro del Ministerio de Hacienda (Sub-secretaria de Admlnistracion Financiers).

Corto Plaza < 2 silos

X X

X

Zmpticaeiones Legales

Potenelales

X

Mediano- Zarp Plaza

> 2 arlsas - X X

X

X

Paraguay Integrated Fiduciarv Assesslnent 8 8

Mejorar la coordinacion de la gestion de financiamlento de IFIs y Donantes con el objeto de evitar la superposici6n de tareas y otras ineficiencias potenciales. Centralizar la supervision de la adrninistracion financiera de programas financiados por lFls y Donantes. D~seiiar, desarrollar e implementar una aplicacion especifica de un sistelna ~ntegrado de administracion para programas financiados por lFIs y Donanles. Integrar las bases de datos y 10s tlujos de informacion relac~onados con programas financiados por lFls y Donantes. Reemplazar el proceso actual de aprobacion de financiamienlo externo por parte del Congreso (por operation ~ndividual) por un cup0 global anual de endeudamiento.

Implicaciones Le~ales

Potenciales

X

Corto Plazo

X

X

-

X

X

X

X

X


ANEXO 1.1 - INDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL INSTITUTO DEL BM - DEFINICIONES

Los indicadores de gobernabilidad del Instituto del BM proveen (i) un marco analitico para medir la calidad de la gobernabilidad; y (ii) comparaciones a traves del tiempo y entre distintos paises. Dichos indicadores incluyen seis dimensiones: Voz y Rendicion de Cuentas; Estabilidad Politica y Ausencia de Violencia; Efectividad Gubernamental; Calidad Regulatoria; Estado de Derecho; y Control de la Corrupcion. La Tabla a continuacion presenta la definicion de cada una de las seis dimensiones.

Dimension

Voz y Rendicion de Cuentas.

Estabilidad Politica y Ausencia de Violencia

Efectividad Gubernamental

Calidad Regulatoria

Estado de Derecho

Control de la Corrupcion

Definicion Se refiere a la medida en la cual 10s ciudadanos de un pais son capaces de participar en la eleccion de su gobierno, asi como la libertad de expresion, asociacion y de medios.

Mide las percepciones de probabilidad de que el gobierno sea desestabilizado o destituido por medios violentos o inconstitucionales, incluyendo violencia interna y terrorismo.

Mide la calidad de 10s servicios publicos, la calidad del servicio civil y su grado de independencia respecto de presiones politicas, la calidad en la formulacion e implementacion de politicas, y la credibilidad sobre el cornpromiso del gobierno para llevar a cab0 tales politicas. Mide la capacidad del gobierno para formular e implementar politicas y regulaciones adecuadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado. Mide el grado en el cual 10s agentes tiene confianza y se rigen de acuerdo a las reglas de la sociedad, en particular en lo referido a la calidad en el cumplimiento de contratos, de la policia y las cortes judiciales, asi como las probabilidades relacionadas a1 crimen y a la violencia. Mide el grado en que el uso del poder public0 es ejercitado para beneficios privados, incluyendo formas de cormpcion menores y de gran escala, asi como la 'captura' del Estado por parte de elites e intereses privados.


ANEXO 1.2 - METODOLOG~A DE CALIFICACION DEL PEFA

La mayoria de 10s indicadores tienen varias dimensiones, que deben evaluarse separadamente, vinculadas con el objeto del indicador. El puntaje global de un indicador se basa, por lo tanto, en las evaluaciones de las diferentes dimensiones del indicador. La combinacion de 10s puntajes de las dimensiones para obtener el puntaje global del indicador se realiza a traves del metodo de clasificacion 1 (MI), correspondiente a algunos indicadores, y el metodo de clasificacion 2 (M2), correspondiente a otros. En la orientacion sobre el indicador correspondiente a cada indicador se especifica que metodologia debe utilizarse.

El metodo 1 (M 1) se utiliza para todos 10s indicadores de una unica dimension y para 10s indicadores de una pluralidad de dimensiones cuando es probable que 10s resultados insatisfactorios que corresponden a una dimension del indicador vayan en detrimento del impacto del desempefio adecuado de otras dimensiones del mismo indicador (en otras palabras, se basa en el vinculo mas debil de las dimensiones conexas del indicador). Con respecto a 10s indicadores de dos o mas dimensiones, 10s pasos de determinacion del puntaje global o agregado del indicador son las siguientes:

Inicialmente, cada dimension se evalua en forma independiente y se le asigna un puntaje. Se combinan 10s puntajes de las diferentes dimensiones eligiendo el puntaje mas bajo dado a cada dimension. Corresponde agregar un '+' cuando cualquiera de las restantes dimensiones obtiene un puntaje mas alto (Nota: NO es posible elegir el puntaje correspondiente a una de las dimensiones de mas alto puntaje y agregar un '-' para dimensiones de puntaje mas bajo, ni TAMPOCO agregar un '+' a1 puntaje de un indicador a1 que corresponde una sola dimension).

El petodo 2 (M2) se basa en el promedio de 10s puntajes de las diferentes dimensiones del indhcador. Corresponde aplicarlo a indicadores pluridimensionales seleccionados cuando un bajo puntaje de una dimension del indicador no va necesariamente en detrimento del impacto de un puntaje alto en otra dimension del mismo indicador. Aunque todas las dimensiones comesponden a1 mismo ambito del sistema de GFP, el avance en determinada dimension p u ~ d e lograrse en forma independiente de 10s demas y sin tener que seguir logicamente detlerminada secuencia. Los siguientes son 10s pasos de determinacion del puntaje global o agregado del indicador:

Para cada dimensibn, evaluar quC nivel se ha alcanzado en la escala de calibrado de cuatro puntos (como en el caso de M 1). Ir a1 cuadro de conversion para el metodo de clasificacion M2 (infra) y buscar la seccion apropiada del cuadro (indicadores bidimensionales, tridimensionales o cuatridimensionales), ldentificar el renglon del cuadro que corresponda a la combinacion de puntajes dada a las dimensiones del indicador (no interesa el orden de 10s puntajes dimensionales), Elegir el puntaje global que corresponda a1 indicador.

El cuadro de conversion se aplica a todos 10s indicadores en que solo se utiliza el metodo de clasificacion M2; no puede usarse para indicadores que utilizan M1, ya que se obtendria un pu~ta je incorrecto. NO deberia usarse el cuadro de conversion para sumar 10s puntajes de


todos 10s subconjuntos de indicadores, ya que el cuadro no esta destinado a ese fin. En general, el conjunto de indicadores de desempeiio no ha sido concebido para realizar agregaci6n de cifras, por lo que no se ha elaborado una metodologia a esos efectos.

Cuadro de conversion para el mitodo de calificacion M2

Nota: Carece d e irnportancia el orden e n que se asignan 10s

diferentes puntajes a las dirnensiones d e un indicador

Puntajes para las difer. dirnensiones

Punt . global M2

NO PUEDE aplicarse el cuadro a 10s indicadores en que se utilice el mktodo de calificacion MI.

Puntaje para las difer. dirnensiones

Punt . global M2

lndicadores D D D C D B D A C C C B C A B B B A A A

Indicadores D D D D D C D D B D D A D C C D C B D C A D B B D B A D A A C C C C C B C C A C B B C B A C A A B B B B B A B A A A A A

bidirnensionales D C+ C C+ C C+ B B B+ A

tridirnensionales D D+ D+ C D+ C C+ C + B B C C+ B B B B+ B B+ A A

lndicadores D D D D D D D C D D D B D D D A D D C C D D C B D D C A D D B B D D B A D D A A D C C C D C C B D C C A D C B B D C B A D C A A D B B B D B B A D B A A D A A A C C C C C C C B C C C A C C B B C C B A C C A A C B B B C B B A C B A A C A A A B B B B B B B A B B A A B A A A A A A A

cuatridirnensionales D D D+ D + D + D+ C C C+ C+ D + C C+ C+ C+ B C+ B B B+ C C+ C+ C+ B B B B B+ B+ B B+ B+ A A


ANEXO 3.1 - TABLA RESUMIDA DE INDICADORES DE DESEMPE~~O DEL PEFA Tabla Resumen sobre la Calificacidn de 10s Indicadores PEFA

B. TEMAS TRANSVERSALES PRIORITARIOS: Abarcabif dad y

Cantattilidad, Reglstro e Inforrnaci8n


No. I Iodicadar ( C.Uficaci6o / Breve erplicaci6n y datos fundamentales utilimdos

I - - I comparacion con el presupuesto

ID- 1

I original aprobado ID-2 / Composicion del gasto en

comparacion con el presupuesto original aprobado Ingreso fiscal agregado en comparacion con el presupuesto

En no mas de uno de 10s ultimos tres afios, el gasto real se

RESULTADOS DE LA GFP: Credlbilidad del presupuesto

Resultados del gasto agregado en

I original aprobado ID-4 Saldo y seguimiento de 10s atrasos C+

C

B

1 de pagos de gastos

- ha desviado del gasto presupuestado en un monto equivalente a mas del 15% de este ultimo. La varianza en la composicion del gasto super6 la desviacion global del gasto primario en cinco puntos

de las estimaciones de ingresos internos presupuestadas en

total del gasto, y no existen pruebas de que se haya reducido considerablemente en 10s dos ultimos afios. Se generan anualmente datos sobre el saldo de 10s atrasos, 1 per0 pueden no ser completos en relacion con algunas categorias de gasto identificadas o instituciones

I presupuestarias especificadas. I I I

TEMAS TRANSVERSALES PRIORITARIOS: Abarcabllidad y Transparencia

Clasificacion del presupuesto B

I

Abarcabilidad de la informacion I c incluida en la documentacion

declaradas del gobierno

Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales

agregado provocado por otras entidades del sector publico

. - clasificaciones administrativa, economica y subfuncional (utilizandose por lo menos las 10 principales funciones de la CFAP), mediante el uso de normas de EFPICFAP o una norma que pueda generar documentacion uniforme conforme a esas normas. La documentacion del DresuDuesto reciente cubre entre tres y cuatro de 10s nueve parametros de referencia de la

(distinto del de 10s proyectos financiados por donantes) es insibmificante (no llega al 1% del total del gasto). Se incluye en 10s informes fiscales informacion completa sobre ingresos y gastos de 10s proyectos financiados mediante prestamos y por lo menos el 50% (en valor) de 10s proyectos financiados mediante donaciones. La asignacion horizontal de las transferencias del Gobierno Central no se determina en ninguna medida, o casi en ninguna medida, a travts de sistemas transparentes y basados en normas. Se proporcionan estimaciones confiables sobre transferencias desputs que se ha dado forma final a 10s presupuestos de 10s gobiernos subnacionales, o las estimaciones publicadas anteriormente no son confiables. Se recoge informacion fiscal (ex ante y ex post) compatible con la informacion fiscal del Gobiemo Central en relacion con el 75% @or valor) del gasto de 10s gobiemos subnacionales, y se consolida en informes anuales dentro de 10s 18 meses siguientes a1 cierre del ejercicio. La mayoria de 10s principales organismos autonomos I empresas publicas presentan al gobierno central informes fiscales por lo menos anualmente, per0 no se elabora un panorama consolidado, o tste es, en buena medida, incompleto. Se realiza, por lo menos anualmente, el seguimiento de la posicion fiscal neta correspondiente al mas importante nivel de gobierno SN, per0 no se elabora un panorama consolidado, o tste es, en buena medida,

1 inc&npleto. ID-10 I Acceso del public0 a informacion I A I El gobierno pone a disposicion del public0 entre cinco y


No1

Presupuestncian basada en politicas I

I

I

! I I I ID- I 1 I Caracter ordenado y partic~patlvo I A I Exlste un calendario presupuestario anual claro. que es

fiscal clave ppp

Indicador

CICLO PRESUPUESTARIO

del proceso presupuestario anual

sels de 10s sels t~pos de ~nformaclon ~nd~cados

Calificacibn Breve Explicacibn y Datos Fundamentales Utilizados

Perspectiva plurianual en materia de planificacion fiscal, politica del gasto y presupuestacion

Previsibilidad y control do: la

pasivos del contribuyente

Eficacia de las rnedidas de registro de contribuyentes y estirnacion de la base impositiva

objeto de obsewancia general y que concede a 10s MDAs un plazo suficiente (por lo rnenos seis sernanas a partir de la fecha en que se recibe la circular presupuestaria) para completar a tiernpo sus estirnaciones detalladas, de rnodo aue estas sean utiles. Se rernite a 10s MDAs una circular presupuestaria exhaustiva y clara, que refleja topes rnaximos aprobados por el Gabinete (u organo equivalente). Esa aprobacion tiene lugar despues de la distribucion de la circular a 10s MDAs, pero antes de que estos hayan cornpletado la presentacion de sus docurnentos. En 10s tres ultirnos afios, el poder legislativo aprobo el presupuesto antes de la apertura del ejercicio. Se preparan previsiones de 10s agregados fiscales (basados en las principales categorias de la clasificacion econornica) para no rnenos de dos afios, con caracter anual rotatorio. Se realizo por lo rnenos una vez en 10s ultirnos tres afios el DSA sobre la deuda externa. Pueden haberse preparado estrategias sectoriales para algunos sectores, pero en ninguna de ellas se ha llevado a cab0 una deterrninacion de costos sustancialrnente completa para el gasto de inversiones ni para el gasto recurrente. La presupuestacion del gasto de inversiones y del gasto recurrente constituyen procesos independientes, no dindose a conocer

de 10s principales tributos n o necesariarnente a todos e l l o s son exhaustivos y claros, y las potestades discrecionales de las entidades publicas participantes estan sujetas a estrictas lirnitaciones. Los contribuyentes tienen acceso a cierta informacion sobre pasivos y procedirnientos adrninistrativos en rnateria tributaria, pero la informacion no es muy util, ya que solo se refiere a tributos seleccionados, no es universal ylo no es actualizada. Se ha establecido un sistema de recursos en rnateria tributaria con procedirnientos administrativos, pero es necesario rnodificar sustancialrnente su diseiio para que el sisterna sea justo, transparente y eficaz. Los contribuyentes estan registrados en sisternas de bases de datos referentes a determinados tributos, en 10s que pueden no existir vinculos cornpletos y sisternaticos. Los vinculos con otras hnciones de registrolexpedicion de licencias pueden ser inadecuados, pero en ese caso se complernentan rnediante encuestas ocasionales de potenciales contribuyentes. En general se han previsto sanciones por incurnplimiento, pero se requieren rnodificaciones sustanciales de su estructura y sus niveles de adrninistracion para que realrnente contribuyan al cumplirniento. Existe un programa continuo de auditorias tributarias e investigaciones de fraude, pero 10s prograrnas de auditoria no se basan en criterios claros de evaluacion

C+

estimaciones sobre el costo recurrente.

La leglslacion y 10s procedim~entos referentes a la mayoria


ID- 15

ID- 16

ID-17

ID-18

ID- I9

ID-20

Eficacia en materia de recaudacion de impuestos

Previsibilidad en cuanto a disponibilidad de fondos para comprometer gastos

Registro y gestion de 10s saldos de caja, deuda y garantias

Eficacia de 10s controles de la nomina

cornpetencia, precio razonable y controles en materia de adquisiciones

Eficacia de 10s controles intemos del gasto no salarial

El monto agregado de 10s atrasos tributaries es insignificante (inferior al 2% de la cifra agregada anual de cobro). Todo el ingreso tributario se paga directamente en cuentas controladas oor la Tesoreria. o se realizan transferencias diarias a la Tesoreria. La reconciliation comoleta de 10s avaluos. cobros. atrasos v transferencias de trib;tos a la Tesoreria no se realiza anuaimente. Se prepara para el ejercicio una prevision del flujo de caja, que se actualiza mensualmente sobre la base de la afluencia y salida real de efectivo. Los MDA estan en condiciones de planificar y comprometer gastos con anticipacion minima de seis meses conforme a las apropiaciones presupuestarias. Suelen realizarse ajustes presupuestarios dentro del ejercicio, pero con cierta transparencia. Los registros de la deuda intema y extema estan completos, y se actualizan y reconcilian trirnestralmente. Los datos se consideran de bastante buena calidad, pero se registran problemas menores de conciliation. Se presentan informes de gestion y estadisticos (que abarcan el servicio de la deuda, su volumen y operaciones) como minimo en forma anual. La mayoria de 10s saldos de caja se calculan y consolidan por lo menos semanalmente, pero algunos fondos extrapresupuestarios quedan fuera de este sistema El gobiemo central contrae prestamos y otorga garantias segun criterios transparentes y metas fiscales, y todos 10s prestamos y garantias son siempre aprobados por una sola entidad publica responsable. La integridad de la nomina esta socavada considerablemente por la falta de registros completos y de una base de datos del personal. Los cambios que deben introducirse en 10s registros de personal y en la n6mina se actualizan mensualmente, en general a tiempo para el momento de efectuar 10s pagos del mes siguiente. Los ajustes retroactivos son poco comunes. Existen controles, pero no son suficientes para asegurar la plena integridad de 10s datos. Dentro de 10s tres ultimos aiios se han realizado auditorias parciales de la nomina. Existen datos precisos acerca del metodo utilizado para la adjudicacion de 10s contratos publicos, seg~in 10s cuales mas del 75% de 10s contratos cuyo valor supera el umbra1 establecido se adjudican en condiciones de competencia abierta. Cuando se utilizan otros metodos menos competitivos, ellos se justifican de conformidad con prescripciones reglamentarias. Se aplica un proceso (establecido por la legislacion) para la presentacion y tramitacion de quejas relativas al proceso de adquisiciones, pero no existe la posibilidad de elevar la solucion de la queja a una autoridad externa superior. Se aplican procedimientos de control de compromises del gasto, que son parcialmente eficaces, pero tal vez no abarquen integralmente todos 10s gastos. No existen reglas y procedimientos de control claros e integrales en otras esferas importantes. Las normas se cumplen en una mayoria considerable de transacciones, pero el uso de procedimientos simplificadoslde emergencia en situaciones injustificadas es una gran preocupacion.


No

ID-21

ID-22

Cdifimci6a

D+

C+

Indieador

Eficac~a de la aud~toria lnterna

Contabllidad, reglstro e informaci6n

Oportun~dad y per~od~cldad de la conc~l~acion de cuentas

Breve lEnpffcaci&n y Datos Fundamentaies Utilizados

No exlste una audltoria lnterna centrada en el seguimlento de 10s s~stemas, o blen ella es muy Ilrn~tada. En el caso de la mayoria de las ent~dades del goblerno central, 10s lnformes se emlten penod~camente, pero tal vez no se presenten al Mln~sterlo de Hac~enda nl a la EFS. Las recomendaclones de la aud~toria lnterna (con algunas excepclones) suelen lgnorarse.

Perlodlcldad de la conc~l~ac~on de cuentas banearlas: La conc~l~ac~on de todas las cuentas banearlas adm~nlstradas por la tesoreria se lleva a cab0 trlmestralmente, por lo general dentro de las ocho semanas del fin de cada trlmestre. La conciliacion y compensacion de las cuentas de orden y 10s antlcipos se llevan a cab0 por lo men05 trlmestralmente, dentro de un mes del fin del periodo y con

ID.23 Disponlb~l~dad de ~nformac~on sobre C 10s recursos rec~b~dos por las reclbldos por las escuelas prlmarias o por las clinicas de unldades de prestaclon de servlclos atenclon prlmarla de salud de una parte lmportante del

pais ID-24 Calldad y puntualldad de 10s C+ La clas~ficac~on de 10s datos permite la comparacion

lnformes presupuestar~os del directa con eI presupuesto or~glnal. La lnformaclon abarca ejerclclo en curso todos 10s rubros de las prevls~ones presupuestar~as. La

cobertura del gasto abarcan las etapas de comprorniso y de pago. Se preparan lnformes trlmestralmente o con mas frecuencia, y se presentan dentro de las cuatro semanas de final~zado el periodo. Hay algunas Inquietudes acerca de la prec~s~on de 10s datos, que tal vez no se destaque

ID.25

1 ~ 1 2 6

Calldad y puntualidad de 10s estados financieros anuales

Examen y auditotia exbraos Alcance, naturaleza y seguimiento de la aud~toria externa

C+

C+

necesanamente en 10s ~nformes, pero esto no socava fundamentalmente su utilidad baslca. Se prepara anualmente un estado consol~dado del goblerno. Dicho estado contlene, con algunas excepciones, ~nformac~on completa acerca de 10s ingresos, gastos, y activos y paslvos financieros. El Estado se somete a auditoria externa dentro de 10s seis meses de finalizado el ejercic~o. Los estados se presentan en un formato coherente a lo largo del tiempo, con alguna ~ndlcaclon de las normas contables apllcables.

Por lo menos anualmente se hace una auditoria de las entldades del goblerno central responsables de por lo menos el 50% del gasto total. Las audltorias comprenden predomlnantemente pruebas de las transacclones, aunque 10s lnformes ldentlfican la existencia de problemas significativos. Las normas de auditoria tal vez solo se revelen en forma limitada. Los lnformes de auditoria se presentan a1 poder legislatlvo dentro de 10s ocho meses de final~zado el periodo en estudlo y, en el caso de 10s estados financieros, dentro de 10s ocho meses de su recepcion por la oficlna de auditoria. Se presenta una respuesta formal, aunque con demora y sln mucha mlnuclosidad, pero hay escasas pruebas de que haya algun segulm~ento.


ANEXO 3.2 -VISION GLOBAL DE LOS INDICADORES PEFA - PAISES DE REFERENCIA

ID-l

I D-2

ID-3

ID-4

I

'

Repiblica de Kirguiz

D

A

A

D

A. RESUL TADOS DE LA GFP: Credibiiidad del Presupuesto

Resultados del gasto agregado en comparacion con el presupuesto original aprobado Composition del gasto en comparacion con cl presupuesto original aprobado Ingreso fiscal agregado en cornparacion con el presupuesto original aprobado Saldo y seguirniento dc 10s atrasos de pagos de gastos

B. TEMAS TRANS YERSALES PRIORITARIOS: Abarcabilidad y Transparencia

inforrnacion incluida en

Mozambique

A

B

B

D+

ID-I I

ID-12

Paraguay

C

B

A

C+

Gabdn

B

D

B

C

participative del proceso presupuestario anual Perspectiva plurianual en materia de planificacion fiscal, politica del gasto y presupuestacion

Promedio

C +

C t

B t

C

Moldova

A

A

A

B

Ghana

B

D

A

B t

A

D+

Zambia

C

D

A

D+

B

D+

Bangladesh

C

B

C

D

B

C

Afganistan

C

C

A

C

B

D+

B

C+

C

D

B+

B

B

C+

B

D+

C

D+

Paraguay lnteprated Fiduciary Assessment 99

- ID-13

-

ID-14

ID-15

ID-16

ID- 17

ID-18

ID- 19

ID-20

ID-2 1

ID-22

ID-23

ID-24

ID-25

ID-26

ID-27

ID-28

C(i9 Previsibilidad y Control de la EjecucMn Presupuestaria Transparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y estirnacion de la base impositiva Eficacia en materia de recaudacion de impuestos Previsibilidad en cuanto a disponibilidad de fondos para comprometer gastos Registro y gestion dc 10s saldos dc caja, deuda y garantias Eficacia de 10s controles de la nomina Competencia, precio razonable y controles en materia de adquisiciones Eficacia de 10s controles Internos del gasto no salar~al Eficacia de la aud~toria lnterna

:(ti@ Con&bit&& e g h e fnformscirin Oportun~dad y penod~c~dad de la conc~l~ac~on de cuentas Dlspon~b~l~dad de lnformacion sobre 10s recursos rec~b~dos por las un~dades de prestacion de servlc~os Calldad y puntual~dad de 10s ~nformes presupuestarlos del ejerclclo en curso Calldad y puntual~dad dc 10s estados financieros anuales

?@Q] E x m y Am&'@& i?&e~n@s

Alcance, naturaleza y seguimiento de la

NIA I B

VIA

-

VIA

auditoria externa Examen de la ley de presupuesto anual por parte del poder legislativo Examen de 10s informes de 10s auditores externos por parte del poder legislativo


D. PRACTICAS DE DONA NTES

Previsibilidad del apoyo presupuestario directo Information financiera proporcionada por 10s donantes para la presupuestacion y presentation de informes acerca de la ayuda para proyectos y programas Prouorcion de la ayuda administrada mediante el uso de procedimientos nacionales

N I A


ANEXO 3.3 - INDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL INSTITZJTO DEL BM - PAISES DE REFERENCIA

Indicadores de Gobernabilidad (AAo 2005) Voz y Rendicion de Cuentas. Estabilidad Politica y Ausencia de Violencia Efectividad Gubernamental Calidad Regulatoria Estado de Derecho

Control de la Conupcion

Paraguay

41.1

28.3

23.4

22.8

16.4

7.4

Promedio

34.24

30.62

27.92

28.66

26.72

21.52

Ghana

58.9

50.5

53.6

49.5

48.3

45.3

Bangladesh

31.4

6.6

21.1

14.9

19.8

7.9

Repliblica de Kirguiz

22.7

13.7

20.6

24.8

13.5

13.8

Afganistan

11.6

2.4

9.1

5.4

1.4

2.5

Mozambique

44.4

47.2

44.0

28.2

31.4

31.0

Gabon

29.5

53.8

32.1

47.5

40.1

35.5

Moldova

32.4

27.8

27.8

38.1

35.3

27.1

Zambia

36.2

45.3

19.6

26.7

34.3

23.2


~ l v a r e z , Juan Angel, 2003, "Analisis de la eficiencia del gasto," Tesis de Maestria, Universidad Catolica. (Asuncion, Paraguay: Mimeo).

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Evaluation fiduciaria inteprada de Paraguav 103

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Gomez Acosta, Miguel

LISTADO DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Aaosta Ferreira, Manuel

~ l v a r e z , Juan Angel

Agiiero, Maria Teresa

Carrdozo, Nelson Felix

Barreiro, George

Mencia, Elba

Reyes, Anibal

Alsrcon, Manuel

Delgado, Jorge

Ailazco, Modesto Farifia

Martinez, Oscar

Tdboada, Raul

Tarres, Carmelo

Recalde, Nilda

Romero, Alicia

Rcijas, Gerardo

Ndiiez, Mario

Benitez, Blas

Viceministro. Subsecretaria de Administracion Financiera, Ministerio de Hacienda.

Director General. Subsecretaria de Administracion Financiera. Direccion General de Presupuesto, Ministerio de Hacienda.

Director General. Subsecretaria de Administracion Financiera. Direccion de Deuda y CrCdito Publico, Ministerio de Hacienda.

Directora General. Subsecretaria de Administracion Financiera. Direccion General de Contabilidad, Ministerio de Hacienda.

Director General. Subsecretaria de Administracion Financiera. Direccion General del Tesoro, Ministerio de Hacienda.

Director General. Subsecretaria de Administracion Financiera. Direccion General de Tecnologia y Comunicaciones, Ministerio de Hacienda.

Jefa de Departamento. Subsecretaria de Administracion Financiera. Departamento de Control de la Ejecucion Financiera y Presupuestaria, Ministerio de Hacienda.

Subsecretaria de Administracion Financiera, Ministerio de Hacienda.

Director. Direccion de Politica Fiscal, Ministerio de Hacienda.

Departamento de Red Bancaria, Ministerio de Hacienda.

Jefe de Departamento. Procesamiento de la Deuda Publica, Ministerio de Hacienda.

Jefe de Departamento. Recursos Financieros, Ministerio de Hacienda.

Jefe de Departamento. Control y Seguimiento de programas, Ministerio de Hacienda.

Director. Presupuesto, Ministerio de Salud Publica y Bienestar Social.

Coordinador General. Ministerio de Salud Publica y Bienestar Social.

Unidad Operativa de Contrataciones, UAPI, Ministerio de Salud Publica y Bienestar Social.

Presidente. Credito Agn'cola de Habilitacion, Ministerio de Agricultura y Ganaderia.

Asesor del Ministro. Ministerio de Agricultura y Ganaderia.

Vicedirector. Recursos Humanos, Ministerio de Agricultura y Ganaderia.

Evaluacion fiduciaria intenrada d e Paranuav 107

Espinola, Carlos

Villasboa, Heriberto

Dos Santos, Miguel

Meza, Simon L.

Pineda, Robustiano

Miranda, Hugo

Riveras, Fabio

Yegros, Oscar

Rivas, Aristides

Ayala, Alberto

Vazquez, Ruben

Reynal, Maria Lourdes

Director. Recursos Humanos, Ministerio de Agricultura y Ganaderia.

Director. Credito Publico, Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Director. Recursos Humanos, Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Director. Finanzas, Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Jefe de Coordinacion de Proyecto. Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Jefe de la Unidad de Ejecucion. Programa del BID, Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Departamento de Ejecucion, Direccion de Vialidad, Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.

Coordinador Ejecutivo. Ministerio de Educacion y Cultura.

Director General. Auditoria General.

Director General. Control de Recursos Humanos. Auditoria General.

Director. Comision Bicameral de Presupuesto, Congreso de Paraguay. Asistente. Comision de Cuentas y Control de Ejecucion Presupuestaria, Camara de Diputados, Congreso Nacional de Paraguay.