1

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Inte

rnat

iona

l han

del o

g va

ndel

- W

TO fr

a M

arra

kesh

til C

ancú

n

DIIS - København - 2004

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Kolo

fon

2

Faglige redaktører på dette nummer:

Poul Ove Pedersenog Stefano Ponte

Ansvarshavende redaktør:Jesper Linell

Lay-out:Helle Emborg og

Allan Lind Jørgensen

Tryk:Handy-Print A/S, Skive

Omslag:Forsiden viser et billede fra 1620 malt af Rubens.

Billedet er en allegori over de fire kontinenter. Det er oprindeligt udført

for at illustrere romerkirkens verdensomspændende interesser. Men kunne også være en allegori

over globaliseringen, hvor de fire konverserende kvin-

der illustrerer de positive sider af den internationale handel og kommunikation

og de vilde dyr i forgrunden den globale konkurrences mere tvivlsomme sider.

Ekspedition:Dansk Institut for

Internationale Studier (DIIS)

Strandgade 56 1401 København K

Tlf 3269 8787Fax 3269 8800

E-mail hwe@diis.dk

ISSN 0029 6775

Abonnement:Den Ny Verden udkommer med 4 numre i hver årgang

Abonnement kosterkr 245

Enkeltnumre kosterkr 85

www.diis.dk >publikationer

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

3

Stefano Ponte og Poul Ove PedersenWTO, handel og udvikling - Fra Marrakeshtil Cancún

Introduktionsartiklen diskuterer ændringerne i sammenhængen mellem handel og udvikling ved overgangen fra det hidtidige in-ternationale handelssysten baseret på GATT til det nye system un-der WTO. Desuden introduceres nummerets enkelte artikler.

Kim Martin LindDet internationale handelsregime og landbrug

Artiklen trækker fronterne op i de vanskelige og foreløbig uafslut-tede forhandlinger i Doha og Cancún om en ny landbrugsaftale. Landbruget har alle dage været smertensbarnet i de internationale handelsforhandlinger. På trods af de fremskridt, der blev gjort med Uruguay-aftalen, er det klart at den eksisterende landbrugsaftale langt fra sikrer fri og fair udveksling af landbrugsvarer. Det er i høj grad til skade for udviklingslandene, selv om artiklen viser, at der ikke er tale om en simpel konflikt mellem industri- og udviklings-lande, men at der er meget forskellige holdninger til landbrugsafta-len både i industrilandene og i udviklingslandene.

Niels Jon MortensenGATS - Muligheder og udfordringer forudviklingslandene

Mens GATT hovedsageligt fokuserede på varehandel, omfatter WTO en række nye politikområder, bl.a. handel med tjenesteydel-ser, der er en af de hurtigst voksende sektorer i den globale øko-nomi. Handel med tjenesteydelser bliver reguleret i GATS – The General Agreement on Trade in Services. GATS har imidlertid været udsat for hård kritik, især fra NGOer og folkelige interesseorga-nisationer, fordi aftalen har langt større konsekvenser for intern national politik end de traditionelle handelsaftaler. Artiklen disku-

Indhold

15

25

7

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

4

Indh

old terer kort baggrunden for GATS, præsenterer aftalens opbygning

og analyserer kritikken af aftalen.

Christian Friis BachIntellektuelle ejendomsrettigheder og økono- misk udvikling - Konflikt eller katalysator?

Det nuværende internationale system for beskyttelse af intellek-tuelle ejendomsrettigheder ignorerer, at landene har forskellige behov for beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder af-hængigt af deres økonomiske udvikling, og overser at incitamen-tet for forskning og udvikling varierer mellem forskellige virk-somheder og sektorer. Ud fra en økonomisk vinkel ville et sy-stem med differentierede, ikke-forvridende kompensationsbeløb til opfindere baseret på de faktiske udviklingsomkostninger og den samfundsøkonomiske effekt for det enkelte land være bedre. Et sådant system vil dog være vanskeligt at etablere. Historisk har beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder fulgt ef-ter industriudviklingen. I verdens fattige lande forsøges nu det modsatte. Det kan på kort sigt føre til øget global ulighed og kan blive en væsentlig hindring for udviklingen i verdens fattigste lande.

Stine Jessen HaakonssonPiller og patenter

Sygdomme som malaria, tuberkulose og aids er epidemier, der har stor betydning for hverdagen i mange udviklingslande. Ad-gang til medicin er et centralt problemfelt, hvor patenter er en vigtig faktor. Med TRIPs-aftalen får medicinalvirksomhederne mulighed for at sikre deres patentrettigheder globalt. Dette på-virker, hvilke produkter der er tilgængelige i udviklingslandene og til hvilken pris. Denne artikel beskriver konsekvenserne af TRIPs-aftalen på godt og ondt for adgangen til medicin i ud-viklingslandene.

Peter GibbonEfter gennemførelsen af aftalen omtekstil og beklædning (ATC)

Artiklen følger den historiske udvikling af den internationale handelsregulering af beklædningsindustrien og dens konsekven-ser for producenter i udviklingslandene. Den viser, hvorledes nogle udviklingslande under Doha-runden er skiftet fra at være tilhængere til at være modstandere af deregulering. Dette un-derstreger de ulige økonomiske konsekvenser af deregulering i almindelighed og den voksende differentiering mellem udvik-lingslandene.

37

53

65

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

5

Indh

oldAmin Alavi

Tvistbilæggelse i WTO

Etablering af en Dispute Settlement Mechanism (DSM) til bilæg-gelse af tvister mellem WTOs medlemmer er et vigtigt element i WTO, og et element der er unikt i forbindelse med interna-tionale organisationer. Artiklen præsenterer først strukturen af DSM og analyserer dernæst erfaringerne med brugen af DSM og især udviklingslandenes muligheder for at anvende tvistbilæg-gelsesmekanismen. Forfatteren finder, at tvistbilæggelsesmeka-nismen faktisk fungerer og at også udviklingslandene har glæde af at bruge den.

Laura NielsenWTO og de arabiske lande - Multilateralisme ogbæredygtig udvikling for nogle?

Artiklen stiller spørgsmålstegn ved, om WTO er et ’åbent’ system ved at analysere de juridiske argumenter, som bruges til at nægte Den Arabiske Liga status som permanent observatør. Forfatteren hævder, at modstanden fra USA og Israel mod at give denne status var baseret på politiske motiver og ikke en gyldig juridisk argu-mentation. Nielsen giver næring til de argumenter, der går på, at de politiske aspekter i forbindelse med tildeling af observatørsta-tus sammen med opblomstringen af bilaterale og regionale han-delsaftaler bringer multilateralismen i det internationale handels-system i fare, hvilket gør det vanskeligere at sikre en bæredygtig udvikling.

Paul KamauKenyas erfaringer med deltagelse i WTO

Artiklen analyserer på basis af erfaringerne fra Kenya de mulig-heder og udfordringer, som den multilaterale handelsliberalisering stiller udviklingslandene overfor. Skønt Kenya har et lille team af medarbejdere på Genève-ambassaden, der arbejder med WTO-spørgsmål (en ’luksus’ som mange andre udviklingslande ikke har råd til), har landet ikke kapacitet nok til at følge selv de vigtigste forhandlinger i detaljer. Denne situation kan være ved at ændre sig med dannelsen af G20-gruppen af udviklingslande, som fik en central placering i forhandlingerne på ministermødet i Cancún. G20 fandt sammen omkring landbrugsspørgsmålene og det er ikke klart, om Kenya og de førende lande i G20 (Indien, Brasilien, Syd-afrika) har så meget andet til fælles i andre spørgsmål. Selv om Kamau er optimistisk med hensyn til det potentielle udbytte af en større markedsadgang, understreger han, at problemerne på ud-budssiden, som for eksempel strukturbegrænsninger og de stadigt

73

87

101

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

6

Indh

old strengere krav til sundheds- og kvalitetsstandarder, som de impor-

terende lande stiller, gør det umuligt fuldt ud at udnytte den større markedsadgang. Med andre ord er handelsliberaliseringen ikke no-get vidundermiddel til udvikling.

7

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Stefano Ponte & Poul Ove Pedersen

WTO, handel og udviklingFra Marrakesh til Cancún

I Marrakesh underskrev ministrene den 15. april 1994 det endelige aktstykke, der grundlagde Verdenshandelsorganisationen (WTO), og som inkorporerede resultaterne af Uruguay-rundens handels-forhandlinger (igangsat i Punta del Este i Uruguay, i 1986). Mar-rakesh markerede etableringen at et nyt multilateralt handelssystem -- et komplekst system af forbundne (men ikke nødvendigvis sam-menhængende) regler og institutioner, som regulerer de internatio-nale markeder. I denne korte introduktion diskuterer vi, hvorledes sammenhængen mellem ’handel og udvikling’ har ændret sig ved overgangen fra det ’gamle’ internationale handelssystem baseret på GATT (General Agreement on Tariffs og Trade - 1947-1994) til det ’nye’ system under WTO (1995 - til dato).

Et centralt element i GATT-handelssystemet var, at det stiltien-de anerkendte de strukturproblemer, som udviklingslandene stod overfor, og at der på dette grundlag var nogle muligheder for at afbøde dem. GATT var et forum, hvor det politiske kompromis gik forud for håndhævelsen af reglerne. GATT accepterede udvik-lingslandenes egen definition af deres problemer i forhold til det internationale handelssystem og legitimerede ensidige forpligtelser. Udviklingslandene kunne vælge multilaterale aftaler fra, som ikke var fordelagtige for dem, og de kunne danne karteller med henblik på at sælge varer og opnåede dermed nogle ensidige præferencer for deres eksport af forarbejdede varer. Fravalgene blev dog ofte brugt til at føre en urealistisk indenrigspolitik, råvareaftalerne hvi-lede på et usikkert samtykke fra de forbrugende lande, og de ensi-dige præferencer for forarbejdede varer blev ofte undermineret af restriktive oprindelsesregler.1

I princippet skaber det ’nye’ internationale handelssystem under WTO betingelser, hvorunder bedre handelsmuligheder for udvik-lingslandene kunne institutionaliseres. WTO adskiller sig fra GATT på en række fundamentale måder. WTO omfatter en større andel af verdenshandelen. Den indeholder et meget bredere sæt af aftaler end GATT, idet den omfatter ’indenrigspolitiske’ spørgsmål såvel

Stef

ano

Pont

e &

Pou

l Ove

Ped

erse

nD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

8

som ’grænsespørgsmål’. Indtil nu er alle medlemslande forpligtet til at være part i alle organisationens aftaler, det såkaldte ’enheds-princip’, og overholdelse af de deraf følgende forpligtelser er un-derlagt juridiske regler og håndhævelsesmekanismer. Samtidig er ’gensidighed’ i handelspræferencer mellem de udviklede lande og udviklingslandene nu et krav - der gives kun undtagelser for be-grænsede perioder og for unilaterale tilbud i forhold til de mindst udviklede lande. Der er stadig rester af ’speciel og differentieret be-handling’ for udviklingslande, men man tager ikke udgangspunkt i udviklingslandenes specifikke strukturelle problemer, når man skal tage beslutning om denne behandling. WTO-rammen er styret ud fra en synsvinkel om, at udviklingslandene befinder sig på et lavere udviklingsstade - og at det problem vil blive løst, når de får mere ”tid til at komme med op.”

Med en meget mere tvungen og regelbaseret karakter end GATT burde WTO have ført til forbedret markedsadgang, men i praksis er gevinsten lille for udviklingslandene (og specielt for de mindst udviklede lande). Nogle WTO-regler gør det sværere - og ikke lettere - for de mindst udviklede lande at opnå en vækst i handel og eksport. Handelsbarriererne, som altid har bremset disse lande, er der stadig, for selv om toldtarifferne er blevet reduceret, så er ikke-told barriererne vokset. Desuden fjerner en række af de nye aftaler udviklingslandenes mulighed for at bruge traditionelle in-strumenter til at afbøde virkningerne af disse barrierer. Det sker samtidig med, at de mindst udviklede lande oplever en langsom-mere vækst i eksporten end andre lande, handler mindre med de udviklede lande, har en relativt langsom vækst i intra-industriel handel (der andre steder er et af de mest dynamiske vækstområder i den globale handel) og kun i begrænset omfang har været i stand til at sprede deres eksport til andre varegrupper end den traditio-nelle råvareeksport.

Et andet træk ved det nye system er, at WTO er blevet fulgt af en opblomstring af bilaterale og regionale aftaler. Efter sammenbrud-det af ministerrådsmødet i Cancún i september 2003 vil denne proces sandsynligvis accelerere. Der hvor speciel og differentieret behandling af de mindst udviklede lande er indskrevet i disse afta-ler, sker det ofte på basis af ikke-bindende tilbud snarere end ved aftaler. Disse tilbud bruges til at trække flere koncessioner ud af svagere handelspartnere, med henblik på en deregulering af deres indenlandske markeder, end de, der allerede var opnået gennem WTO. Resultatet er, at de multilaterale aftaler og institutioner om-gives af et sæt af præferencer, undtagelser og betingelser, som ikke hænger sammen og til tider er i konflikt med hinanden.

Artiklerne i dette nummer af Den Ny Verden afdækker nogle af nøglespørgsmålene vedrørende ’handel og udvikling’, som er op-

WTO

, han

del o

g ud

vikl

ing,

fra

Mar

rake

sh ti

l Can

cún

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

9

stået i WTO. Det gør de ved at analysere: (1) landbrugsforhandlin-gerne - måske de mest følsomme ’udviklingsspørgsmål’ på bordet i WTO – som, da de ikke blev løst, førte til sammenbruddet i Can-cún (Kim Martin Lind), (2) virkningen af den multilaterale libera-lisering i udviklingslandene inden for sektorer, hvor udviklingslan-dene har været vigtige efterspørgere: Handel med tjenesteydelser (Niels Jon Mortensen) og handelsrelaterede intellektuelle ejen-domsrettigheder (Christian Friis Bach og Stine Jessen Haakons-son), (3) udfasningen af kvotesystemet for tøj og beklædning og de sandsynlige konsekvenser heraf for forskellige grupper af udvik-lingslande (Peter Gibbon), (4) de muligheder og udfordringer som WTOs tvistbilæggelsesmekanisme giver (Amin Alavi), (5) i hvilket omfang WTO er et åbent system til fremme af multilateralisme og bæredygtig udvikling, med specifikt fokus på Den Arabiske Liga, der er blevet nægtet observatørstatus ved WTO (Laura Nielsen), og (6) de blandede erfaringer et udviklingsland, nemlig Kenya, har haft med den multilaterale liberalisering på grund af manglende effektiv deltagelse i WTO-forhandlingerne og strukturbegræns-ninger på udbudssiden (Paul Kamau).

Kim Martin Lind trækker fronterne op i de vanskelige og foreløbigt uafsluttede forhandlinger i Doha og Cancún om en ny landbrugs-aftale. Landbruget har alle dage været smertensbarnet i de inter-nationale handelsforhandlinger. På trods af de fremskridt, der blev gjort med Uruguay-aftalen, er det klart, at den eksisterende land-brugsaftale langt fra sikrer fri og fair udveksling af landbrugsvarer. Det er i høj grad til skade for udviklingslandene, selv om artiklen viser, at der ikke er tale om en simpel konflikt mellem industri- og udviklingslande, men at der er meget forskellige holdninger til landbrugsaftalen både i industrilandene og i udviklingslandene.

Mens GATT hovedsageligt fokuserede på varehandel, omfatter WTO en række nye politikområder, bl.a. handel med tjenstydelser, der er en af de hurtigst voksende sektorer i den globale økonomi. Handel med tjenstydelser bliver reguleret i GATS (The General Ag-reement on Trade in Services). GATS har imidlertid været udsat for hård kritik, især fra NGOer og folkelige interesseorganisationer, fordi aftalen har langt større konsekvenser for intern national poli-tik end de traditionelle handelsaftaler. Niels Jon Mortensen diskute-rer kort baggrunden for GATS, præsenterer aftalens opbygning og analyserer i detaljer kritikken af aftalen.

En anden ny handelsaftale er TRIPs-aftalen om beskyttelse af intel-lektuelle ejendomsrettigheder, der omfatter bl.a. patentrettigheder, copyright og varemærker. Christian Friis Bach analyserer betydnin-gen af at beskytte de intellektuelle rettigheder for den økonomiske udvikling. Det nuværende internationale system for beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder ignorerer, at landene har for-

Stef

ano

Pont

e &

Pou

l Ove

Ped

erse

nD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

10

skellige behov for beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder afhængigt af deres økonomiske udvikling, og overser at incitamen-tet for forskning og udvikling varierer mellem forskellige virksom-heder og sektorer. Ud fra en økonomisk vinkel ville et system med differentierede ikke-forvridende kompensationsbeløb til opfindere baseret på de faktiske udviklingsomkostninger og den samfunds-økonomiske effekt for det enkelte land være bedre. Et sådant sy-stem vil dog være vanskeligt at etablere. Historisk har beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder fulgt efter industriudviklin-gen. I verdens fattige lande forsøges nu det modsatte. Det kan på kort sigt føre til øget global ulighed og kan blive en væsentlig hin-dring for udviklingen i verdens fattigste lande.

Adgang til medicin til behandling af sygdomme som malaria, tu-berkulose og aids er et centralt problemfelt, der har stor betydning for hverdagen i mange udviklingslande, og hvor patenter spiller en vigtig rolle. Med TRIPs-aftalen får medicinalvirksomhederne mulighed for at sikre deres patentrettigheder globalt. Dette påvir-ker, hvilke produkter der er tilgængelige i udviklingslandene og til hvilken pris. Stine Jessen Haakonsson beskriver konsekvenserne af TRIPs-aftalen på godt og ondt for adgangen til medicin i udvik-lingslandene.

Peter Gibbon undersøger de tilsigtede og utilsigtede konsekvenser af Multifibre Agreement (MFA) og dens efterfølger, Agreement on Textile and Clothing (ATC). Sidstnævnte blev udtænkt med hen-blik på at udfase det kvotesystem, der i 1970erne blev etableret under MFA for at beskytte industrilandene mod billig import fra udviklingslandene. Gibbon viser, at medens MFA faktisk reddede jobs i industrilandene (i det mindste indtil 1980erne), tvang kvo-terne også store eksportører blandt udviklingslandene (Hong Kong, Sydkorea og Taiwan) til at flytte produktionen til andre lande, som ikke var dækket af kvoter - og til at sprede deres produktion til produkter med en højere forarbejdningsgrad. I denne periode blev udviklingslandene overbevist om, at en afskaffelse af MFA-kvoter-ne var i deres interesse. ATC lovede i 1994 at udfase kvoterne, men udfasningen blev kun delvist gennemført, og udviklingslandenes krav til ATC blev et af hovedspørgsmålene på ministerrådsmødet i Seattle i 1999.

Ved ministerrådsmødet i Cancún i 2003 havde mange udviklings-lande imidlertid ændret opfattelse, og spøgsmålet om ATCs im-plementering blev ikke nævnt. Grunden hertil var, at prognose-modeller tydede på, at ATC hovedsageligt vil gavne Kina, nogle få andre eksporterende lande og forbrugerne i de udviklede lande, mens mange udviklingslande vil blive nettotabere. Gibbon hævder, at resultatet af kvoteordningernes udfasning sandsynligvis vil blive mindre klare, dels fordi krav fra de store detailhandelskæder til kort

WTO

, han

del o

g ud

vikl

ing,

fra

Mar

rake

sh ti

l Can

cún

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

11

’markedsføringstid’ giver fortrin til lande med veludviklede tekstil- og beklædningsindustrier, som ligger geografisk tæt på markederne i Europa og USA, og dels fordi manipulation med ’oprindelses-regler’ kan begrænse virkningerne af handelsliberaliseringen, her-under dens negative virkning på lande, som traditionelt har haft fordel af MFA.

Etablering af en Dispute Settlement Mechanism (DSM) til bilæggelse af tvister mellem WTOs medlemmer er et vigtigt element i WTO, og et element der er unikt i forbindelse med internationale or-ganisa-tioner. Amin Alavi præsenterer først strukturen af DSM og analyserer dernæst erfaringerne med brugen af DSM og især ulan-denes muligheder for at anvende tvistbilæggelsesmekanismen. Han konkluderer, at systemet fungerer, og at også udviklingslandene har fordel af at bruge det. Laura Nielsen stiller spørgsmålstegn ved om WTO er et ’åbent’ sy-stem ved at analysere de juridiske argumenter, som bruges til at nægte Den Arabiske Liga status som permanent observatør. Hun hævder, at modstanden fra USA og Israel mod at give denne sta-tus var baseret på politiske motiver og ikke på en gyldig juridisk argumentation. Som følge heraf har Egypten efterfølgende sat sig imod enhver anmodning om observatørstatus for mellemstatslige organisationer, herunder forskellige miljøorganisationer. Nielsen giver næring til de argumenter, der går på at de politiske aspekter i forbindelse med tildeling af observatørstatus sammen med op-blomstringen af bilaterale og regionale handelsaftaler bringer mul-tilateralismen i det internationale handelssystem i fare, hvilket gør det vanskeligere at sikre en bæredygtig udvikling.

Endelig analyserer Paul Kamau på basis af erfaringerne fra Kenya de muligheder og udfordringer, som den multilaterale handelslibe-ra-lisering stiller udviklingslandene overfor. Skønt Kenya har et lil-le team af medarbejdere på Genève-ambassaden, der arbejder med WTO-spørgsmål (en ’luksus’ som mange andre udviklingslande ikke har råd til), har landet ikke kapacitet nok til at følge selv de vigtigste forhandlinger i detaljer. Det er til tider også vanskeligt for lande med begrænsede ressourcer at få fuld klarhed over, hvad der ville være en fordelagtig position. Denne situation kan være ved at ændre sig med dannelsen af G-20 gruppen af udviklingslande, som fik en central placering i forhandlingerne på ministermødet i Can-cún. G-20 fandt sammen omkring landbrugsspørgsmålene, og det er ikke klart om Kenya og de førende lande i G-20 (Indien, Brasi-lien, Sydafrika) har så meget andet til fælles i andre spørgsmål. Selv om Kamau er optimistisk med hensyn til det potentielle udbytte af en større markedsadgang, understreger han, at problemerne på ud-budssiden, som for eksempel strukturbegrænsninger og de stadigt strengere krav til sundheds- og kvalitetsstandarder, som de impor-

Stef

ano

Pont

e &

Pou

l Ove

Ped

erse

nD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

12

terende lande stiller, gør det umuligt fuldt ud at udnytte den større markedsadgang. Med andre ord er handelsliberaliseringen ikke no-get vidundermiddel til udvikling.

Artiklerne, som præsenteres her, foregiver ikke at dække hele stof-området ’handel og udvikling’ i forhold til WTO, og de er heller ikke udtømmende inden for deres specifikke emner. Men de giver et udgangspunkt for de bredere analyser og diskussioner om sam-menhængen mellem handel og udvikling, som i øjeblikket finder sted bl.a. i det netværk for forskning og politik vedrørende WTO, Trade and Development (WTRADE), som for nyligt er dannet på Dansk Institut for Internationale Studier. Meningen med netvær-ket er: (1) at være et dansk-baseret (men internationalt orienteret) forum for formidling af forskning og informationer om handel og udvikling af relevans for beslutningstagere og (2) at følge udvik-lingen i WTOs Doha-runde-forhandlinger og de bilaterale han-delsaftaler (specielt de EU-relaterede) med det formål at bidrage til at formulere ’udviklingsvenlige’ holdninger til og resultater af handelsforhandlingerne.2

Netværket er baseret på den forståelse, at resultatet af den nuvæ-rende runde af handelsliberalisering vil være afgørende for i hvil-ken grad udviklingslande, og specielt de mindst udviklede lande, kan udnytte forbedrede handelsmuligheder til at opnå økonomisk vækst og fattigdomsbegrænsning. Det gælder ikke kun multilate-rale forhandlinger, men også bilaterale handelsaftaler mellem EU (og USA) og individuelle udviklingslande eller regionale gruppe-ringer. EU er i øjeblikket ved at starte forhandlinger om Econo-mic Partnership Agreements (EPAs) med regionale grupperinger. Man er kommet med et tilbud om at åbne for toldfri adgang for alle produkter (undtagen våben) fra de mindst udviklede lande og har underskrevet en bilateral mønsteraftale med Sydafrika. Det er centralt for forståelsen af udviklingsmulighederne i den moderne globale økonomi, at udviklingen i disse handelsforhandlinger ana-lyseres og monitoreres, at der udveksles forskningsresultater vedrø-rende adgang til de udviklede landes markeder (specielt EU) og at dynamikken i de regionale markeder i Syd og kapacitetsopbygnin-gen i handelspolitik og handelsforhandlinger stimuleres.

Nogle af nøglespørgsmålene for den fremtidige forskning og debat er følgende:

w Hvordan kan forhandlingsprocessen genstartes efter Cancún? • Er multialteralismen virkelig i fare?

• Er bilaterale og regionale handelsaftaler virkelig så ’dårlige’, som mange obervatører hævder?

• Hvad er den fremtidige rolle for G-20 gruppen af udvik-lingslande?

WTO

, han

del o

g ud

vikl

ing,

fra

Mar

rake

sh ti

l Can

cún

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

13

• Hvordan er mulighederne for at komme ud af dødvandet i landbrugsforhandlingerne?

• Hvordan ser fremtiden ud for ’Singapore-spørgsmålene’? • Hvordan kan holdninger i de mere magtfulde udviklings-

lande, f. eks. Indien, Brasilien, Kina og Sydafrika, bringes i overensstemmelse med holdningerne i de mindst udviklede lande?

w Hvilke tilgange (eller kombinationer af tilgange) kan man bru-ge i handelsforhandlingerne for at fremme udviklingsperspekti-verne?

• Hovedsageligt gennem landbrugsforhandlinger? • Gennem speciel og differentieret behandling? Hvordan kan

sådanne foranstaltninger implementeres? Skal de implemen-teres?

• Gennem specielle initiativer, f.eks. henstillingerne på Can-cún-mødet om bomuld og varepriser?

• Hvorledes kan man bruge §51 i Doha-ministerdeklaratio-nen, der henstiller, at bæredygtig udvikling skal afspejle sig i forhandlingerne?

w I hvilken grad er handelsliberalisering nok til at fastholde ud-vikling?

• Hvilke ikke-handelsmæssige udviklingsinitiativer bør led-sage en ’ægte’ handelsliberalisering, hvis udviklingslandene skal nyde godt af en bedre integration i det globale system?

• Hvilken rolle spiller initiativer til handelsrelateret kapaci-tetsopbygning i at skabe vækst i udviklingslandenes eksport? Hvordan kobles vækst i eksporten med fattigdomsbekæm-pelse?

• På hvilke måder kan industrien i udviklingslandene hjælpes til at overkomme ikke-told barrierer, som f.eks. voksende krav til standarder for fødevaresikkerhed og -kvalitet?

Stefano Ponte og Poul Ove Pedersen er begge forskere ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Noter

1. Oprindelsesregler er regler, ifølge hvilke importerende lande beslut-ter, hvorvidt en vare kommer fra det anførte eksportland. Normalt fastsætter oprindelsesreglerne en øvre grænse for, hvor stor en del af produktionsinputtene der må komme fra tredjeland. Disse regler anses i WTO-ret ikke for at være handelsbarrierer.

2. I øjeblikket er WTRADE-netværkets hovedaktivitet en månedlig seminarrække, som afholdes på Dansk Institut for Internationale

Stef

ano

Pont

e &

Pou

l Ove

Ped

erse

nD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

14

Studier (DIIS) under titlen ’Trade Mondays’. Med start i marts 2004 bringer seminarrækken forskere, beslutningstagere og aktører i civilsamfundet sammen for at diskutere en bred vifte af handelsre-laterede udviklingsspørgsmål. Nogle af disse er nærmere refleksioner over emner, som har været rejst i dette nummer af Den Ny Verden, andre dækker nyt stof. ’Trade Mondays’ finansieres i fællesskab af afdelingen ’Globalisering, Udvikling, Regulering’ på DIIS og netværket for forskning og politik vedrørende ’Regeringsførelse, Økonomisk Politik og Offentlig Administration (GEPPA). For mere information om WTRADE og ’Trade Mondays’ kan man kontakte Stefano Ponte (spo@diis.dk).

15

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Kim Martin Lind

Det internationale handels-regime og landbrug

Landbrug har alle dage været smertensbarnet i de internationale handelsforhandlinger. Efter Anden Verdenskrig indså de rige lande, at det stærkt protektionistiske handelsregime, der havde udmøntet sig som følge af hvert enkelt lands forsøg på at imødegå 1930ernes krise, måtte undgås. Allerede i 1944 under Bretton Woods-konfe-rencen blev de første spadestik taget til at indføre internationale regler for samhandelen ved forsøget på oprettelse af en Internatio-nal Trade Organization (ITO). Denne blev dog afvist af den ame-rikanske kongres, hvorfor oprettelsen under navnet GATT (Gene-ral Agreement on Tariffs and Trade) måtte vente til konferencen i Genève 1947 og Havana 1948. GATT-aftalen var dog kun tænkt som provisorisk indtil oprettelsen af ITO. På trods af at amerika-nerne havde været en drivende kraft i det charter for ITO, som blev underskrevet i Havana 1948, blev denne igen afvist af kon-gressen. GATT eksisterede derfor frem til oprettelsen af World Tra-de Organization (WTO) i 1995.

Lige fra starten blev landbrug behandlet som en undtagelse. Hvor samhandelen for industrivarer blev mere og mere liberaliseret, told-satser sænket, indenlandsk støtte stærkt begrænset, osv., under de forskellige forhandlingsrunder, så vedblev landbruget med at op-retholde en særstilling. Der er flere grunde til denne forskelsbe-handling. Under 1930ernes krise blev især de amerikanske land-mænd ramt af en dyb krise, og i Europa var der i mange lande både under og i årene efter Anden Verdenskrig mangel på fødeva-rer. I den frygtelige hungervinter i Holland 1944/45 menes 30.000 mennesker at være døde af sult, og tusindvis af børn sat tilbage i væksten, ligesom sygdomme som tuberkulose spredte sig. Den kol-de krig forstærkede disse oplevelser og lagde grunden til EU med de landbrugsordninger, vi kender. Det vel nok vigtigste mål med landbrugsordningerne var netop at opnå selvforsyning, så befolk-ningen kunne brødfødes i krise/krigstider – et mål der i den grad er blevet opfyldt. Der er også andre grunde, som regionale hensyn, den stærke landbrugslobby, osv., men resultatet er det nuværende handelssystem, hvor de rige lande opretholder en stor landbrugs-

Kim

Mar

tin L

ind

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

16

produktion og samtidig begrænser andre landes adgang til markederne.Dette protektionistiske handelssystem er især et problem for ud-viklingslandene, idet 51% af befolkningen i udviklingslandene får deres indkomst fra landbruget mod kun 7% i de industrialiserede lande. For de mindst udviklede lande er det mere end to tredjedele af befolkningen (69%), der får deres udkomme i landbruget. Et-hvert forsøg på at løse de massive fattigdomsproblemer i verden er derfor tvunget til at inddrage landbruget. Dermed er hovedmålet for de igangværende handelsforhandlinger sat, nemlig at få gen-nemført reelle liberaliseringer, som giver udviklingslandene mu-lighed for at deltage i den stadigt stigende internationalisering, og dermed give et håb til de millioner af mennesker i de fattige lande, som er helt afhængige af landbrug.

GATT-forhandlingerne sluttede i 1994 i Marrakesh med under-skrivelsen af den nugældende aftale for det internationale handels-regime. I denne runde, den såkaldte Uruguay-runde, blev der taget hul på landbrugsproblemet. Landbrugsaftalen fastsætter restriktio-ner på handelsbarrierer og støtte. Aftalen opdeler landbrugsområ-det i tre hovedkategorier: markedsadgang, indenlandsk støtte og eks-portstøtte. Markedsadgang omhandler toldsatser og handelsbarrierer. Et stort fremskridt i Uruguay-aftalen var tarifficering – omlæging af alle kvantitative restriktioner til toldsatser. Det fik dog nogle uhensigtsmæssige resultater, specielt oprettelsen af såkaldte told-kvoter, hvor import under disse kvoter har en særligt lav toldsats og import uden for kvoten en høj sats. Dette har skabt et stort bu-reaukratisk og uigennemskueligt system, som det kræver ekspertise og erfaring at kunne udnytte, hvilket er til ugunst for udviklings-landene. Et andet problem er, at den reduktion af satserne, som blev aftalt, var af de øverst tilladte satser og ikke de faktisk anvend-te. Dette har betydet, at mange reduktioner ikke har haft nogen reel effekt, da den reducerede tilladte sats stadig ligger over den faktisk anvendte, som derfor ikke har skullet reduceres. En speciel anstødssten for udviklingslandene mht. toldsatser er den såkaldte toldeskalation. Denne indebærer, at jo højere forarbejdning en vare har indbygget, desto højere er toldsatsen. Som eksempel kan nævnes, at EU pålægger en importafgift på 10% på appelsiner fra Sydafrika. Men hvis disse presses og hældes på kartoner og således bliver til appelsinjuice, stiger afgifterne til 88%. Denne toldpolitik er dermed skadelig for udviklingslandenes forsøg på at udvikle en forarbejdningssektor, og bidrager til at fastholde dem som råvarele-verandører.

I Uruguay-aftalen blev der opsat regler for indenlandsk støtte til landbrugssektoren, men direkte reduktioner af den samlede støtte har ikke udmøntet sig. De forskellige støtteordninger, som altover-vejende benyttes af de udviklede lande, der er de eneste, der har råd til at yde støtte, blev sorteret i bokse, efter graden af forvri-

Det

inte

rnat

iona

le h

ande

lsre

gim

e og

land

bru

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

17

dende effekter: en grøn boks til ikke-forvridende, og dermed til-ladt, støtte; en blå boks til forvridende, men tilladt, støtte; og en gul boks til stærkt forvridende støtte, som principielt skal afvikles.

Det tredje hovedområde i landbrugsaftalen, eksportstøtten, tilla-der subsidiering af landbrugsprodukter ved udførsel, da verdens-markedspriserne oftest er lavere end i de beskyttede indenlandske markeder. Denne politik er mange udviklingslande specielt pikeret over. De oplever ofte, at deres eksportprodukter bliver pålagt anti-dumping told eller direkte bliver afvist med brug af den specielle sikkerhedsklausul med henvisning til, at det rige importlands in-denlandske produktion kan lide skade ved for stor indførsel. Der-for er udviklingslandene opsatte på at få forbudt eksportstøtte, som de betragter som dumping, da denne støtte sænker verdensmar-kedspriserne på deres produkter.

Derudover indeholder aftalen også regler mht. anti-dumping-initia-tiver, specielle sikkerhedsforhold og ikke mindst den såkaldte freds-klausul. Relateret til landbrugsaftalen er også aftalen om sanitære og phytosanitære forhold, hvorefter lande kan opstille standarder mht. sundheds- og sikkerhedsmål, som importvarer skal overholde.

Et af de vigtigste resultater af Uruguay-aftalen og den efterføl-gende oprettelse af WTO var indførelsen af et tvistbilæggelsessy-stem. Tvistbilæggelsessystemet giver lande adgang til at anlægge sager mod lande, som menes at have brudt aftalerne. I tilfælde af medhold kan der pålægges sanktioner over for de lande, som har forbrudt sig. Denne egenskab ved WTO er ganske unik i forhold til internationale organisationer og har bidraget til at give WTO slagkraft og en høj profil i det globale forum. Mange NGOer såvel som lande arbejder for at lægge flere områder ind under WTO, da tvistbilæggelsessystemet giver en mulighed for, at lande kan ‘tvinges’ til at overholde de aftaler, som de selv har underskrevet. Specielt arbejdes der for, at miljø- og sociale minimumsstandarder indføres i WTO.

Doha-udviklingsrunden

På trods af de fremskridt, som Uruguay-aftalen medførte, blev det hurtigt erkendt, at landbrugsaftalen langt fra sikrer en fri og fair udveksling af landbrugsprodukter. Flere forsøg blev gjort på at sæt-te gang i en ny forhandlingsrunde, det mest ambitiøse på WTOs tredje ministerkonference i Seattle i 1999. På denne konference meldte udviklingslandene sig for første gang på banen som aktive deltagere i forhandlingerne. De såkaldte Quad-lande (USA, EU, Canada og Japan) forsøgte at aftale rammerne for en ny aftale, som de plejede. Men udviklingslandene nægtede at tiltræde en aftale,

Kim

Mar

tin L

ind

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

18

som de ikke havde haft nogen indflydelse på. Denne skarpere pro-fil for udviklingslandene er i høj grad et resultat af WTOs succes i den forstand, at antallet af lande, der har søgt medlemskab, er steget markant fra 76 ved WTOs start til 146 i dag. Og langt de fleste medlemslande er i dag udviklingslande.

Op til Doha-mødet var der stor bekymring for, om det overhove-det skulle lykkes at få igangsat en ny forhandlingsrunde efter fia-skoen i Seattle. Forhandlingerne i Doha blev da også vanskelige og måtte forlænges med en dag. Dette skyldtes EUs modstand mod at forpligte sig til at afskaffe eksportsubsidier. I udspillene op til Doha-mødet havde EU gjort klart, at de ikke kunne underskrive en aftale, der indeholdt en sådan forpligtelse. Det lykkedes dog at nå frem til en formulering i ministerdeklarationen, som kunne til-trædes: ”...; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export subsidies;...”. Men selv denne åbne formulering så EU det nødvendigt at lægge afstand til - så samme dag som deklarationen blev underskrevet, udsendte EU en pressemeddelelse: ”Phasing-out is simply an indication of direction, of hope, of ambition.”

Ministerdeklarationen fra Doha lægger vægt på, at denne forhand-lingsrunde skal fokusere på at inddrage udviklingslandene i den internationale arbejdsdeling, og at reglerne for det internationale samhandelsregime skal tage hensyn til udviklingslandenes specielle behov. Denne runde kaldes da også officielt Doha-udviklingsrunden.

Op til Doha-mødet fremsatte langt de fleste medlemslande for-slag til en ny aftale. De gamle Quad-lande fremsatte naturligvis alle adskillige forslag. I overskriftsform ønskede EU ikke de store ændringer i det nuværende handelsregime, USA pressede på for liberaliseringer, Japan ønskede at kunne opretholde sine eksorbi-tant høje toldsatser på især ris og Canada gik som Cairns-land1 ind for et ganske liberalistisk handelsregime. Her bemærkes det dog, at Canada yderligere fremsatte sine egne lidt mere protektionistiske forslag. I modsætning til den forudgående handelsrunde var der nu nye grupper af lande, der fremsatte forslag. Specielt er det værd at lægge mærke til, at 41 afrikanske lande gik sammen om forslag op til Doha-mødet. I det hele taget var der en tendens til at danne grupper for at kunne samle forhandlingsstyrke og ekspertise, så de store landes fordele på disse områder i nogen grad kunne opvejes.

På Doha-mødet blev det også klart, hvis det ikke var det før, at landbruget er den store knast i forhandlingerne. Andre emner var blevet bragt på banen op til mødet – især patenter og intellektu-elle ophavsrettigheder var et varmt emne, specielt med tanke på de massive problemer med hiv-smitte i mange udviklingslande. Men de såkaldte TRIPs-forhandlinger (se Stine Jessen Haakonssons ar-tikel i dette nummer) blev afklaret i form af en separat deklaration

Det

inte

rnat

iona

le h

ande

lsre

gim

e og

land

bru

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

19

på Doha-mødet, hvor en aftale blev indgået. Tilbage står især, for-uden landbrug, forhandlinger om handel med tjenester, investerin-ger og konkurrencepolitik. De sidste to emner er led i de såkaldte ‘Singapore issues’, som blev vedtaget på WTOs første ministerkon-ference i Singapore i 1996. Disse emner har dog især de rige landes interesse, hvorimod udviklingslandene næsten udelukkende foku-serer på landbrugsområdet.

Der blev på Doha-mødet vedtaget en tidsplan for forhandlingerne. Første alvorlige deadline var 31. marts 2003. Her skulle de såkaldte ‘modalities’ for landbrugsforhandlingerne være vedtaget. Disse om-handler regler og målsætninger for reduktioner i støtte og satser. Med vedtagelsen af modalities ville sporet for landbrugsforhand-lingerne være lagt, og en skitse for en endelig aftale på landbrugs-området ville kunne anes. For at fremme forhandlingerne fremsatte formanden for landbrugskomiteen under WTO, Stuart Harbinson, et kompromisforslag den 12. februar 2003 og et par uger senere et lidt revideret forslag. Dette forslag blev analyseret på Fødevare-økonomisk Institut, hvor vi sammen med International Food Policy Research Institute, Washington, D.C., har gennemført et forsknings-projekt finansieret af Danida, med det formål at følge og analysere WTO-forhandlingerne med særligt henblik på udviklingslandenes interesser. Udviklingslandene har en klar interesse i, at WTO-for-handlingerne får en succesfuld afslutning. Det er i høj grad de pro-dukter, hvor udviklingslandene har komparative fordele, som holdes ude fra de rige landes markeder, og hvor verdensmarkedet presses af de rige landes overproduktion som følge af massive støtteordninger. Et særligt grelt eksempel er sukkerområdet. Her har både USA og EU høje beskyttelsesbarrierer og indviklede støttesystemer (Frand-sen et al. 2001). Samtidig er sukker et vigtigt produkt i mange ud-viklingslande, og der kan i forhold til så mange andre sektorer ri-meligt nemt skabes en eksport på dette område.

Da Harbinsons kompromisforslag til en aftale om modalities blev fremsat, underkastede vi forslaget en analyse i forskningsprojektet (Frandsen et al. 2003). Analysen af forslagets placering i forhold til WTO-landenes positioner viser, at Harbinsons udkast faktisk lægger sig midt imellem landenes holdninger og i den forstand kan siges at udgøre et kompromis. I forslaget lægges der op til en reduktion af toldsatserne på omkring 50% for de rige lande, lidt mindre for udviklingslandene; eksportsubsidier skal elimineres og den forvridende støtte i de blå og gule bokse skal reduceres med omkring 60%. Der er således ikke tale om en fuldstændig liberali-sering af verdenshandelen, men dog et væsentligt fremskridt. Sam-tidig forsøger forslaget at tage højde for nogle af de særlige pro-blemer, som en friere verdenshandel skaber for udviklingslandene. USA og EU har ofte brugt fødevarehjælp til udviklingslande som en måde at komme af med overskudsproduktion på, hvilket har

Kim

Mar

tin L

ind

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

20

bidraget til at trykke priserne for landmændene i de modtagende lande. Ligeledes har de hidtidige landbrugsordninger medført, at der næsten konstant er oplagret store mængder af fødevarer, som dermed er til rådighed ved fødevarekriser. Harbinsons forslag søger at indføre regler for brugen af fødevarehjælp, så denne ikke skader udviklingslandenes bønder. En konsekvens af en afvikling af land-brugsstøtteordningerne er, at fødevarelagrene mindskes. Ydermere vil nettofødevareimporterende udviklingslande få en forværring af betalingsbalancerne, da fødevarepriserne generelt vil stige i et mere frit verdensmarked. Derfor er der behov for særlige regler og evt. nye institutioner, som kan træde til i tilfælde af fødevaremangel (Diaz-Bonilla et al. 2000). Et forslag til afhjælpning af disse pro-blemer er oprettelsen af en international finansiel fond, som har til formål at opkøbe korn på det frie marked og stille det til rådighed i tilfælde af akutte fødevarekriser (Lind 2001).

Beregninger viser, at Harbinson-forslaget vil medføre en gevinst på verdensplan i omegnen af 100 mia. USD, hvilket svarer til ca. det dobbelte af den årlige udviklingsbistand fra de rige til de fat-tige lande. 20% af gevinsten tilfalder udviklingslandene, mens langt størstedelen tilfalder de rige lande, da det er disses økonomier, der er udsat for de største forvridninger gennem de forbruger- og skatteyderbetalte landbrugsordninger.

Forslaget blev dog med det samme afvist af især EU og Japan. EU mener, at de kommer til at skulle give det meste - hvilket heller ikke er forkert, da det er EU der har de højeste beskyttelsesord-ninger - og Japan vil ikke acceptere at skulle sænke toldsatserne på især ris med så meget. Harbinsons forslag blev derfor reelt for-kastet, og tidsfristen for en aftale om modalities udskudt til WTOs femte ministerkonference i Cancún i september 2003.

Langt de fleste udviklingslande antager en ganske liberalistisk positi-on i forhandlingerne, omend de ofte også ønsker specielle forhold for udviklingslande i form af mulighed for at opretholde højere toldsatser og for at yde støtte til produktion. En analyse af Bjørnskov og Lind (2002) af 120 WTO-medlemslandes positioner op til og umiddelbart efter Doha-mødet viser, at udviklingslandene ønsker et langt friere verdensmarked. En overraskende konklusion er, at USA og langt de fleste udviklingslande, specielt den såkaldte Afrikanske Gruppe, ligger meget tæt på hinanden. Derimod er EU sammen med Israel isoleret i forhandlingerne i ønsket om så få ændringer som muligt.

Cancún

Op til Cancún-mødet blev der kun fremsat få forslag. Dette var naturligvis en konsekvens af, at forhandlingerne nu var gået ind

Det

inte

rnat

iona

le h

ande

lsre

gim

e og

land

bru

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

21

i en mere intensiv fase, hvor der skulle gives og tages. Et par be-mærkelsesværdige udspil kom der dog. EU og USA, som ellers står ganske langt fra hinanden i forhandlingerne, fremkom med en fæl-les erklæring om landbrugsforhandlingerne. Denne erklæring var uden konkrete forhandlingsudspil og skulle nok snarere ses som en hensigtserklæring. Det mest bemærkelsesværdige udspil kom fra en noget uventet kant: Brasilien, Indien og Kina gik sammen om et fælles udspil. Kina blev medlem af WTO omkring Doha-mø-det og havde således ikke fremsat andre forslag endnu. Brasilien er medlem af Cairns-gruppen og advokerer som et stort landbrugs-eksportland for et meget liberalistisk og frit verdensmarked. Indien derimod havde op til Doha-mødet fremsat ganske protektionistiske udspil. Det var derfor overraskende at se disse lande sammen i et fælles udspil. Udspillet lå ikke langt fra Harbinsons forslag og kun-ne derfor karakteriseres som et moderat forhandlingsudspil. Dette fælles forslag fik straks støtte af Argentina, Bolivia, Chile, Colom-bia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mexico, Paraguay, Peru, Fi-lippinerne, Thailand og Sydafrika. Senere under Cancún-mødet fik gruppen opbakning af endnu flere udviklingslande og dannede den såkaldte G20-gruppe.

G20-gruppen indtog straks en høj profil på mødet og insisterede på markante reduktioner i de rige landes landbrugsstøtte, væsent-lige reduktioner i toldbarrierer og eliminering af eksportsubsidier. Dog krævede gruppen, at udviklingslandene får ret til at opret-holde importbarrierer og tilladelse til at give landbrugsstøtte. USA holdt en lav profil på mødet og overlod det til EU og formanden for mødet, den mexicanske udenrigsminister Luis Ernesto Derbez, at tage slagsmålet. Formanden forsøgte at få parterne til at enes om en forhandlingstekst, som de videre forhandlinger kunne tage udgangspunkt i, den såkaldte Derbez-erklæring. Som betingelse for at gå videre med landbrugsforhandlingerne forlangte EU en aftale omkring Singapore-emnerne, omhandlende investeringer og konkurrencepolitik. Udviklingslandene, og specielt G20-grup-pen, nægtede derimod at indgå aftaler på andre områder, før der var sket fremskridt på landbrugsområdet. Da formanden for mødet ikke kunne se nogen mulighed for kompromis, afsluttede han mø-det. Cancún endte derfor resultatløst.

En analyse af positionerne op til og under Cancún-mødet (Bjørn-skov og Lind 2003) viser, at Harbinsons forslag stadig udgør et godt kompromisforslag, når alle landes positioner betragtes. Omend der har været en lille indsnævring af positionerne siden Doha-mødet, så er EU stadig isoleret, mens USA ligger tæt på de fleste udviklingslande. Kina og Canada ligger meget tæt på Harbinsons forslag sammen med en række andre befolkningsrige lande. Mere end en tredjedel af Jor-dens befolkning er samlet omkring denne midterposition, som derfor burde kunne bruges som udgangspunkt for et kompromis.

Kim

Mar

tin L

ind

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

22

Efter Cancún

Efterfølgende har der været mange spekulationer over forløbet af mødet. Generelt har den mexicanske formand fået meget kritik for sin håndtering af forhandlingerne og den pludselige afslutning af mødet. Det er ellers ganske normalt, at disse møder løber ud over den fastsatte tidsfrist. Umiddelbart efter mødet var der en hel del pegen fingre ad hinanden fra de forskellige aktører, og der blev endog fremsat diverse konspirationsteorier. Det substantielle i mø-det var dog, på trods af at det formelt var på de relativt marginale Singapore-emner, at mødet fejlede, at der ikke var vilje til at be-væge sig fremad på landbrugsområdet.

Hvor langt USA i givet fald ville have været villig til at bevæge sig på landbrugsområdet, blev ikke klart på mødet, da de som sagt holdt ret lav profil. Derimod viste EU sig vanskelig at få til at af-give nogle bindende tilsagn på dette område. Det hænger sammen med, at EU for nylig har vedtaget en reform af landbrugspolitik-ken og er travlt optaget af andre emner, som f.eks. østudvidelsen og forhandlinger om en ny EU-traktat. Det er derfor vanskeligt for EU at afgive tilsagn, som ligger ud over den vedtagne reform, da dette kræver lange og vanskelige forhandlinger EU-landene imel-lem. Ligeledes er EU’s forhandlingsorganisering i WTO-forhand-lingerne en barriere. USA har det såkaldte ‘fast track’, hvorefter USAs chefforhandler kan give og tage i forhandlingerne. Derefter kan kongressen enten acceptere eller forkaste det samlede forhand-lingsresultat. Kongressen kan således ikke blot udpege og acceptere de enkeltområder, de synes om, og forkaste resten. EU forhandler godt nok på vegne af medlemslandene, men kun inden for et snæ-vert forhandlingsmandat, som er aftalt medlemslandene indbyrdes. Hvis der skal accepteres noget ud over mandatet, skal dette først afhandles medlemslandene indbyrdes. Derfor har hvert enkelt af EUs medlemslande sin egen delegation med på møderne foruden EU delegationen, for at der kan laves aftaler EU-landene imellem, dersom forhandlingerne kræver det. Men dette er naturligvis van-skeligt og kan kun ske på begrænsede områder, da der ellers skal laves en helt ny landbrugspolitik for EU. Der er ingen tvivl om, at hvis EU-landene kunne enes om at give EUs forhandlingsdelega-tion noget der ligner USAs ‘fast track’, så ville det være muligt at bevæge sig noget hurtigere fremad i forhandlingerne.

Cancún-mødets fiasko er naturligvis umiddelbart et tilbageskridt for WTO-forhandlingerne. Men det skal erindres, at der i de fore-gående handelsrunder har været lignende hændelser. Uruguay-runden blev også adskillige år forsinket i forhold til den oprin-delige tidsplan, så forsinkelsen denne gang er ikke ud over det normale. Ligeledes er der en hel del forhandlingstaktik forbundet med disse møder og afbrydelser. Parterne forsøger hver især at få

Det

inte

rnat

iona

le h

ande

lsre

gim

e og

land

bru

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

23

hinanden til at bevæge sig, uden selv at give alt for meget, selv om man måske er villig til at gå længere. Der er en hel del pokerspil i disse store internationale forhandlinger. Og der står meget på spil – især at udviklingslandene denne gang bliver givet reelle mulig-heder for at deltage i den internationale arbejdsdeling, og dermed høste en fair andel af de værdier, der skabes af globaliseringen og den internationale samhandel. Hvis der menes noget med alle de fine og højtstemte taler, som er en fast bestanddel af interna-tionale sammenkomster, så er det bydende nødvendigt, at de rige lande giver de fattigere lande reel mulighed for at konkurrere på områder, hvor de har komparative fordele. Det skal erindres, at landbruget udgør en meget lille del af de rige landes økonomier, hvorfor det ikke er fair, at denne sektor holder en så stor del af klodens befolkning som gidsel. Det er muligt, hvis der er vilje til det, at finde en løsning, hvor de rige landes landmænd kan kom-penseres for det tab, de får ved en liberalisering, men som ikke udelukker den fattige landmand i det fattige land.

Kim Martin Lind er seniorforsker ved Fødevareøkonomisk Institut.

Noter

1. Argentina, Australien, Bolivia, Brasilien, Canada, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesien, Malaysia, New Zealand, Paraguay, Filippinerne, Sydafrika, Thailand og Uruguay.

Litteratur

Bjønskov, C. & K.M. Lind. 2002. Where do developing countries go after Doha? An analysis of WTO positions and potential alliances. Journal of World Trade vol. 36, nr. 3, 543-562.

Bjønskov, C. & K.M. Lind. 2003. Progress or retreat in the Doha round? Ana-lysing underlying policies in the WTO and the Harbinson proposal. Research note. Frederiksberg: Fødevareøkonomisk Institut.

Diaz-Bonilla, E., M. Thomas, S. Robinson & A. Cattaneo. 2000. Food secu-rity and trade negotiations in the World Trade Organization: A cluster analysis of country groups. TMD Discussion Paper no. 59. Washington, D.C.: Interna-tional Food Policy Research Institute.

Frandsen, S.E., H.G. Jensen, A. Walter-Jørgensen & W. Yu. 2001. Modelling the EU sugar policy. Working Paper 13/2001. Frederiksberg: Fødevareøko-nomisk Institut.

Frandsen, S.E., H.G. Jensen, K.M. Lind, P.P. Melgaard & W. Yu. 2003. Note on the Harbinson draft on modalities in the WTO agriculture negotiati-ons. Frederiksberg: Fødevareøkonomisk Institut.

Kim

Mar

tin L

ind

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

24

Lind, K.M. 2001. Food reserve stocks and critical food shortages – a proposal based on the needs of Sub-Saharan Africa. Working Paper 15/2001. Frede-riksberg: Fødevareøkonomisk Institut.

25

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Niels Jon Mortensen

GATSMuligheder og udfordringer for udviklingslandene

De forrige to årtier har været vidne til dannelsen og konsoliderin-gen af et politisk-økonomisk paradigme, der fremhæver statslig de-regulering og nedbrydelse af barrierer for international handel og finansielle transaktioner. Inden for global handelspolitik har dette ført til et multilateralt handelssystem, der har netop disse mål som en central del af dets mandat. Systemet er institutionaliseret i Ver-denshandelsorganisationen – WTO – etableret i 1995. WTO efter-fulgte GATT som omdrejningspunktet for internationale handels-forhandlinger. Mens GATT-forhandlingerne hovedsageligt fokuse-rede på regulær varehandel, betød afslutningen af Uruguay-runden, at der blev etableret en række nye overordnede handelsaftaler, der introducerede nye politikområder. Derfor er handel med tjeneste-ydelser nu en del af det multilaterale handelssystem og bliver regu-leret og forhandlet med udgangspunkt i The General Agreement on Trade in Services – GATS.

En tjenesteydelse kan generelt defineres som en økonomisk akti-vitet, der øger værdien af en anden økonomisk enhed eller af en vare, der tilhører en anden økonomisk enhed. Et andet definerende aspekt ved handel med en tjenesteydelse er behovet for direkte in-teraktion mellem producent og forbruger, før den kan udføres. Det giver nogle naturlige begrænsninger på nogle former for interna-tional handel med tjenesteydelser, f.eks. er det generelt billigere at købe en klipning hos en frisør i Estland end i Danmark, men det kan ikke betale sig at benytte sig af den billigere ydelse på grund af transportomkostningerne forbundet med den geografiske afstand. Inden for andre områder er den geografiske afstand af mindre eller slet ingen betydning, f.eks. i forbindelse med telekommunikations- og IT-ydelser eller turisme. Andre eksempler på international handel med tjenesteydelser inkluderer ydelser inden for sundhed, transport, uddannelse, vandforsyning, energi, underholdning, miljø og affaldsbehandling.

Tjenesteydelsessektoren er den største og hurtigst voksende sektor i den globale økonomi. Den står alene for mere end 60% af den

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

26

samlede globale produktion og i nogle lande for en endnu større del af arbejdsstyrken. Den samlede globale eksport af tjenesteydel-ser i 2002 udgjorde ca. 1,57 billion USD. Ud af den stod de 40 største eksportlande for 1,44 billion USD eller næsten 92%. Det genspejles af at Afrika som kontinent måtte nøjes med omkring 2% af handelen, mens de mindst udviklede lande (LDCs) i 2001 stod for under 0,4% (www.wto.org). Den globale handel med tjenesteydelser er i løbet af de to sidste årtier steget fra at udgøre ca. 15% af den samlede globale handel til at udgøre ca. 20%. Tjenesteydelser repræsenterer altså en min-dre del af den globale handel end af den globale produktion. En af grundene hertil er de førnævnte geografiske begrænsninger, tjene-steydelser er belagt med. En anden grund kan findes i den måde hvorpå international handel med tjenesteydelser bliver opgjort sta-tistisk. Den er sandsynligvis undervurderet, fordi de benyttede sta-tistiske metoder ikke formår at fange vigtige dele af handelen med tjenesteydelser, som derfor ikke fremgår af de officielle statistikker. Tilbage står at den globale handel med tjenesteydelser er voksende, både i absolutte og i relative tal.

GATS-aftalens opbygning

GATS-aftalen er den første multilaterale og juridisk gældende af-tale vedrørende international handel med tjenesteydelser. Den gælder for alle de foranstaltninger truffet af medlemslandene, som vedrører international handel med tjenesteydelser. Den dækker alle former for tjenesteydelser, dog undtaget ydelser leveret gennem exercise of governmental authority, defineret som tjenesteydelser der ikke leveres på kommerciel basis eller i konkurrence med en eller flere private leverandører, f.eks. sociale ydelser. Denne undtagel-sesklausul er dog ikke præcist formuleret i aftalen. GATS opdeler tjenesteydelser i 12 hovedsektorer, som igen er opdelt i omkring 160 undersektorer. De tolv hovedsektorer er: forretningsområdet inkl. liberale erhverv og computer-relaterede ydelser; kommuni-kation; bygge- og anlæg; distribution; uddannelse; miljø; finansiel virksomhed; sundheds- og socialområdet; turisme og rejser; fritids-, kultur- og sportsaktiviteter; transport; andre tjenesteydelser ikke inkluderet andetsteds.

Et centralt princip i GATS er at fremme progressiv liberalisering af handel med tjenesteydelser gennem løbende forhandlinger. Med progressiv liberalisering menes der løbende forbedring af markeds-adgangen for udenlandske tjenesteydelser og leverandører af tjene-steydelser til et stadigt voksende antal sektorer. GATS forpligtiger medlemslandene til at forhandle, men indeholder ikke i sig selv nogen liberalisering af tjenesteydelsesområdet. Det er op til med-

GAT

S - M

ulig

hede

r og

udfo

rdrin

ger f

or u

dvik

lings

land

ene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

27

lemslandene selv at forhandle sig frem til graden af liberalisering. GATS definerer handel med tjenesteydelser gennem måden, de bliver leveret på [modes of supply] og opstiller fire former for leve-ring: Cross-border supply of services (mode 1 i GATS-jargonen), dvs. fra et medlemslands territorium til et andet medlemslands, f.eks. kon-sulentrapporter, tele-medicinsk rådgivning eller arkitekttegninger; Consumption abroad (mode 2), det vil sige levering af en tjeneste-ydelse i et medlemslands territorium til en borger fra et andet, f.eks. i forbindelse med turisme, uddannelse eller lægebehandling; Commercial presence (mode 3), det vil sige levering gennem etable-ringen af virksomhed i et andet medlemsland, f.eks. bankvirksom-hed, hotelkæder eller privathospital; Temporary movement of natural persons (mode 4), det vil sige en tjenesteydelse udført af en borger fra et medlemsland, der er fysisk til stede i et andet medlemsland, f.eks. sundhedspersonale, bygningsarbejdere eller udstationering af konsulenter.

De første to leveringsmåder adskiller sig ikke væsentligt fra han-del med varer under GATT-aftalen. De to sidste måder – commer-cial presence og temporary movement of natural persons – repræsenterer derimod en helt ny tilgang til international handel i det multilate-rale handelssystem. Commercial presence involverer såkaldte beyond-the-border-emner, idet der etableres regler for national regulering af investeringer, mens temporary movement of natural persons intro-ducerer arbejdsmarkedsspørgsmål og migration som handelsemner. Ifølge en vurdering står cross-border supply of services og commercial presence hver for ca. 40% af den samlede internationale handel med tjenesteydelser, mens consumption abroad står for ca. 20% (Karsenty 2000). En anden vurdering anslår, at commercial presence alene står for over 50% af handelen, mens temporary movement of natural persons er vurderet til at kun at udgøre 1-1,5% af handelen (Ste-phenson 1999; Winters 2002).

GATS bygger på tre centrale elementer, (i) de generelle forpligti-gelser; (ii) specifikke forpligtigelser om markedsadgang og natio-nalbehandling (dvs. at udenlandske varer efter toldbehandling skal gives samme behandling som nationale varer), samt (iii) sektor-spe-cifikke bilag og forskellige tillæg til aftalen.

De generelle forpligtigelser vedrører først og fremmest mestbe-gunstigelsesprincippet – most favoured nation (MFN), dvs. at alle handelsbegunstigelser aftalt mellem to medlemslande udstrækkes til alle andre medlemslande, hvorefter mestbegunstigelser i praksis bortfalder. Under GATS er det dog muligt at fravige dette prin-cip, da et medlemsland kan undsige sig MFN-princippet inden for visse sektorer for en periode af op til 10 år. Det er ligeledes tilladt at indføre undtagelser som følge af medlemskab af regionale fri-handelsaftaler.

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

28

De specifikke forpligtigelser om markedsadgang og nationalbe-handling vedrører den proces, hvorigennem medlemslandene for-pligter sig til at liberalisere deres handel med tjenesteydelser. Et vigtigt aspekt i den forbindelse er den frivillige og fleksible måde, GATS tillader lande at gøre dette på. Kort beskrevet sker det ved, at landene indsender såkaldte schedules til WTO. Disse indeholder landenes bindende præciseringer af deres forpligtigelser i forhold til markedsadgang og nationalbehandling. Disse forpligtigelser li-stes positivt i forhold til sektorer, mens begrænsninger inden for disse sektorer listes negativt. Det er således op til det enkelte land selv at afgøre, hvilke sektorer det ønsker at liberalisere og hvilken grad af liberalisering det ønsker. På denne måde forsøger GATS at sikre en balance mellem kommercielle handelsinteresser og almen-nyttige hensyn.

Det tredje vigtige element i GATS er en række bilag og tillæg til aftalen. Bilagene vedrører forskellige undtagelser og præciseringer i forhold til specifikke sektorer og emner. Tillæggene omhandler en række ministerielle deklarationer vedrørende implementerin-gen af GATS. Det generelle formål med disse bilag og tillæg er at klargøre procedure- og implementeringsmæssige forhold samt at etablere en tidsramme for fremtidige forhandlinger. De fleste er forholdsvist ikke-bindende og vage i formulering og indhold.

Denne tredeling af GATS reflekterer behovet for at have generelle principper, der er gældende for alle tjenesteydelser, og sikrer, at liberaliseringen skrider fremad; nationale schedules der sikrer med-lemslandene mulighed for at bestemme deres eget tempo for og omfang af liberaliseringen; og sektor-specifikke aftaler der sikrer, at handelsliberaliseringen i visse sektorer sker i overensstemmelse med parallelt eksisterende internationale aftaler.

Sammenlignet med GATT er GATS mindre generel, det vil sige, der er flere ‘undtagelsesmuligheder’, og en langt svagere aftale. Det skyldes hovedsageligt to ting. For det første er GATS en ”ung” afta-le, der ikke som GATT bygger på mere end 50 års hårde reciprokke forhandlinger. For det andet indeholder GATS en række politisk følsomme beyond-the-border emner vedrørende regler for national regulering, der besværliggør forhandlingerne. For det tredje hører international handel med tjenesteydelser til de såkaldt nye emner i det multilaterale handelssystem, som især udviklingslandene mod-arbejder, fordi de mener, at de endnu mangler at høste frugterne af liberaliseringen inden for de ‘gamle’ emner, især på landbrugsområ-det. Derfor er GATS indtil videre snarere en ramme for regeldan-nelse end et forum for omfattende handelsliberaliseringer.

Mønstret af de forpligtigelser, medlemslandene har påtaget sig in-den for tjenesteydelser, reflekterer de allerede eksisterende libera-

GAT

S - M

ulig

hede

r og

udfo

rdrin

ger f

or u

dvik

lings

land

ene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

29

liseringer og igangværende processer og ikke nye tiltag tilskyndet af GATS. Dette illustreres af, at det især er inden for sektorer, der i forvejen er relativt åbne, såsom turisme og forretningsområdet, at de fleste lande har listet forpligtelser. Færrest lande har listet sektorer af mere politisk følsom karakter, såsom sundheds- og so-cialsektoren, f.eks. har stort set alle afrikanske medlemslande listet forpligtigelser inden for turisme, mens ingen har listet sundheds- og socialsektoren. Overordnet set er de forpligtigelser, medlems-landene har listet i deres schedules, hverken særligt dybe eller om-fattende. Samtidig er der en klar tendens til, at lande lister forplig-tigelser i overensstemmelse med nationale interesser samt allerede eksisterende liberaliseringer og ikke ud fra et ønske om generelle handelsliberaliseringer over en bred kam.

GATS kan altså ikke kaldes en succes som instrument for øgede handelsliberaliseringer – ikke endnu i hvert fald.

Kritikken af GATS

GATS er udsat for kritik over en bred front. Især en række NGO-er, forbrugerorganisationer og andre former for folkelige interes-seorganisationer har rettet en hård og højlydt kritik mod aftalen. Meget af kritikken følger kritikken af WTO generelt, bl.a. ved-rørende det teoretiske fundament der underbygger øget handel-sliberalisering: opfattelsen af WTO som et instrument, som den industrialiserede verden bruger til at påtvinge udviklingslande dens interesser, og en påstået mangel på demokratisk indsigt og kontrol. Anden kritik er mere specifikt rettet mod GATS og in-ternational handel med tjenesteydelser. I det følgende vil nogle af de vigtigste dele af denne kritik blive præsenteret og dernæst diskuteret.

Den nok mest almindeligt udtrykte form for kritik beskylder GATS for at ville “tvinge“ medlemslandene – og især udviklings-landene - til at åbne deres tjenesteydelsessektorer som følge af pres fra lobbyister baseret i den industrialiserede verden. Ifølge denne kritik er GATS et instrument, som benyttes til at “tvangsprivati-sere“ leveringen af tjenesteydelser, som derefter bliver overtaget af multinationale selskaber. Der tænkes her især på ydelser som vand-forsyning, sundhedsydelser, transport, uddannelse og andre områ-der, hvor regeringer har vigtige almennyttige hensyn at tage til f.eks. sikring af lighed, universelle leveringsforpligtigelser og for-brugerbeskyttelse. Bekymringen går på, at lande vil miste national autonomi og suverænitet og dermed ikke være i stand til at for-følge almennyttige hensyn. Almennyttige ydelser vil efterfølgende blive færre, dyrere og dårligere og uden for den fattigste del af befolkningernes rækkevidde.

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

30

En anden relateret kritik drejer sig om GATSs brede berøringsflade i forhold til nationale reguleringsmetoder. GATS dækker således stort set alle former for regulering, såsom nationale love, retnings-linier, uskrevne regler, subsidier og stipendier samt udformning af standarder og kvalifikationskrav. Der er altså principielt ingen for-mer for national regulering, der ikke er dækket af GATS. Yder-mere strækker GATS sig ud til alle offentlige myndigheder på alle niveauer. En så bred berøringsflade har vakt bekymring for, om de forskellige myndigheder har kapacitet til at bevare den nationale suverænitet over den offentlige regulering under GATS. Det fryg-tes, at implementeringen af GATS vil underminere de offentlige myndigheders autoritet til at formulere og implementere nationale og almennyttige interesser og tvinge dem til at deregulere og pri-vatisere deres ydelser. Denne frygt er især udtalt for udviklingslan-dene.

Kritikken er også rettet mod tolkningen af GATS’ rækkevidde i forhold til hvilke tjenesteydelser den dækker. I princippet dækker aftalen alle former for tjenesteydelser. Men som nævnt tidligere eksisterer der en undtagelsesklausul vedrørende ydelser, der leveres gennem exercise of governmental authority, defineret som tjenesteydel-ser der ikke leveres på kommerciel basis eller i konkurrence med en eller flere leverandører. Bekymringen drejer sig om fortolk-ningen af denne klausul. Kritikerne hævder, at den har begrænset værdi, fordi mange ydelser bliver leveret parallelt af både offentlige og private udbydere eller i form af et samarbejde mellem offentlige myndigheder og private udbydere, f.eks. i forbindelse med udlici-teringer. GATS indeholder ikke klare definitioner af, under hvilke forhold denne sameksistens er ‘ikke-kommerciel’ og ‘ikke i kon-kurrence’. Der er således ikke klarhed omkring undtagelsesklausu-lens gyldighed. Kritikerne tolker dette i negativ retning og hævder, at eftersom der i så godt som alle lande – ikke mindst i udviklings-landene – eksisterer et miks af offentlige og private udbydere, har undtagelsesklausulen ringe eller slet ingen reel betydning. Den er så at sige et skalkeskjul for den industrialiserede verdens virkelige motiver, nemlig privatisering og efterfølgende overtagelse af leve-ringen af almennyttige ydelser.

Det er mange kritikeres opfattelse, at GATS-forhandlingerne favo-riserer den industrialiserede verdens kommercielle interesser - ikke mindst de multinationale selskabers. De hævder, at der forgår en asymmetrisk liberaliseringsproces, dvs. at sektorer hvor industrilan-dene og deres selskaber har åbenlyse konkurrencefordele, som f.eks. på forretningsområdet og inden for finansiel virksomhed, også er dem, der er blevet forhandlet mest intenst, mens det omvendte er tilfældet for sektorer, hvor ulandene har konkurrence-fordele. Kri-tikerne peger også på, at et område som mobilitet af arbejdskraft (mode 4), hvor udviklingslandene har klare konkurrencefordele, er

GAT

S - M

ulig

hede

r og

udfo

rdrin

ger f

or u

dvik

lings

land

ene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

31

det område, hvor de mest restriktive forpligtelser er listet, mens området vedrørende kapitalbevægelser (mode 3), hvor industrilan-dene har klare fordele, er præget af langt mindre restriktive mar-kedsåbninger. Kritikerne ser det som et udtryk for, at der eksisterer en generel ubalance mellem industri- og udviklingslandenes for-handlingskraft i industrilandenes favør. En ubalance der resulterer i, at GATS først og fremmest varetager industrilandenes og de i industrilandene baserede multinationale selskabers interesser.

Anden kritik handler om den viden – eller rettere mangel på viden – der eksisterer på tjenesteydelsesområdet. Som tidligere nævnt er der et statistisk problem med hensyn til opgørelse af den interna-tionale handel med tjenesteydelser. Ydermere eksisterer der meget lidt viden om effekten af handelsliberaliseringer som defineret un-der GATS. En iagttager af forhandlingsprocessen har sammenlignet GATS med at “jagte en sort kat i et mørkt rum med bind for øj-nene“ (Raghavan 2002). Denne mangel på viden bevirker, at ud-viklingslandene ikke har den fornødne viden om konsekvenserne af de forpligtigelser, de lister i deres schedules. Forpligtigelser der, ifølge kritikerne, reelt set er uigenkaldelige – der er så at sige ingen fortrydelsesret. Dette er specielt bekymrende set i lyset af forhand-lingernes sammenpressede tidsplan og den kendsgerning, at nogle industrilande forsøger at opnå GATS-indrømmelser fra ulandene mod åbning af deres markeder for udviklingslandenes produkter. Udviklingslandene presses hermed til at påtager sig forpligtigelser, som de ikke kender især de langsigtede konsekvenser af.

En del kritikere har påpeget, at GATS indirekte introducerer den multilaterale aftale om investeringer (MAI-aftalen) som blev afvist, eftersom en af leveringsmåderne – modes of supply (mode 3) – om-handler commercial presence – altså udenlandske investeringer.

En sammenholdelse af den ovennævnte kritik med GATS’ opbyg-ning og natur indikerer, at den kan deles i to grupper. Den første gruppe består af kritik, der bygger på overfortolkninger af GATS. Den anden indeholder kritik, der er funderet på reelle problemer i GATS og underbygger behovet for yderligere analyse og ændrin-ger af den eksisterende aftale. De to grupper vil blive diskuteret hver for sig i det følgende.

Den velnok hyppigst forekommende overfortolkning af GATS er, at aftalen vil tvinge ulande til at liberalisere deres tjenesteydelses-sektorer og åbne dem for udenlandsk konkurrence samt til at pri-vatisere og afregulere deres almennyttige ydelser. Men som alle-rede beskrevet er det op til det enkelte land selv at afgøre, hvilke sektorer det ønsker at liberalisere og hvilken grad af liberalisering det ønsker, gennem indsendelse af de såkaldte schedules. Der er in-gen bestemmelser, der tvinger et land til at liste bestemte sektorer

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

32

eller at opretholde et givent liberaliseringsniveau. GATS tvinger ikke lande til at afgive national suverænitet og autonomi. Derfor er kritikken et resultat af en overfortolkning af GATS. Kritikken tillægger aftalen en grad af indflydelse, den ikke har. I øvrigt er det svært at se, at de almennyttige ydelser i især de fattigste udviklings-lande skulle kunne blive væsentligt færre og dårligere, end de al-lerede er. Det scenario kritikken tegner, eksisterer allerede i mange udviklingslande og er ikke et resultat af GATS. På samme måde er det ikke korrekt at påstå, at GATS indirekte introducerer den multilaterale investeringsaftale gennem inkluderingen af commercial presence (mode 3), som en af de fire leveringsmåder, tjenesteydelser kan handles på. Medlemslandene bestemmer selv, i hvilke sektorer og i hvilken grad de vil tillade udenlandske investeringer.

Kritikken af GATS som en ensidig aftale, der overvejende repræ-senterer industrilandenes interesser, er ligeledes overvejende et re-sultat af en overfortolkning af aftalen. Grundlæggende bygger kri-tikken på en opfattelse af, at udviklingslandenes potentiale inden for handel med tjenesteydelser er begrænset til import og at de ikke har nogen eller kun få eksportinteresser. Denne antagelse er til dels korrekt for en række af de fattigste udviklingslande (som i øv-rigt næppe heller har noget stort importpotentiale), mens en række andre udviklingslande har klare eksportinteresser og forsvarer disse aktivt i forhandlingerne. Igen gælder det, at ingen lande er tvunget til at liberalisere deres handel med tjenesteydelser. Mener et land, at det ingen interesse har inden for en given sektor eller leverings-måde, så kan landet henholdsvis undlade at liste forpligtelser eller liste undtagelser inden for disse.

Kritikken funderet på reelle bekymringer vedrørende GATS drejer sig hovedsageligt om aftalens svagt formulerede tekst. Mange af de ovennævnte overfortolkninger skyldes tildels, at GATS åbner op for disse ved ikke klart at definere nøglebegreber i aftalen. Dette rejser mange ubesvarede spørgsmål vedrørende GATSs omfang og ikke mindst vedrørende fortolkningen af den førnævnte undta-gelsesklausul. Det er simpelthen uklart, hvordan GATS forholder sig til visse former for levering af almennyttige ydelser, og en del af kritikken vedrørende tab af national suverænitet og autonomi i forhold til disse bliver retfærdiggjort igennem dette. Men det er dog igen vigtigt at understrege, at det står landene frit for at ude-lade disse sektorer, så denne kritik er mere relevant i forhold til GATSs anvendelighed inden for disse sektorer, end i forhold til konsekvenserne for udviklingslandene. Kritikken vedrørende ulandenes mangel på kapacitet til at imple-mentere GATS og deltage i forhandlingerne på en effektiv måde er aldeles relevant. Det er dog et generelt problem, som ikke ude-lukkende gælder implementeringen af GATS; mange udviklings-lande har store problemer med implementeringen af love og regler

GAT

S - M

ulig

hede

r og

udfo

rdrin

ger f

or u

dvik

lings

land

ene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

33

generelt. Ligeledes mangler udviklingslandene ofte kapacitet til at deltage i internationale forhandlinger på en hensigtsmæssig måde. Ikke desto mindre er det et reelt problem, parterne skal være op-mærksomme på – industrilande såvel som udviklingslande. Der ek-sisterer da også forskellige programmer, der er rettet mod at løse disse problemstillinger.

Kritikken af den manglende viden er også yderst relevant, ikke mindst sammenholdt med udviklingslandenes ovennævnte mangel på kapacitet. Det statistiske problem er søgt løst gennem et samar-bejde mellem OECD, FN, Verdensbanken, EU, IMF, og WTO, der har udgivet en manual om statistiske metoder i forhold til inter-national handel med tjenesteydelser. Det er dog endnu uklart, om den vil løse problemet og resultere i mere præcise statistiske op-gørelser af international handel med tjenesteydelser. Tilbage står at udviklingslandene, gennem en kombination af mangel på forhand-lingskapacitet og manglende viden, risikerer at påtage sig forpligti-gelser, der kan få ukendte negative konsekvenser på langt sigt.

Udfordringer og muligheder for udviklingslandene

International handel med tjenesteydelser og GATS repræsenterer både udfordringer og muligheder for udviklingslandene. Nogle udviklingslande deltager i den internationale handel, f.eks. har lan-de som Indien og Filippinerne skabt en niche for sig selv inden for eksport af software og it-ydelser. Inden for andre sektorer, som bygge- og anlæg, sundhed og uddannelse, har andre udviklings-lande et betydeligt eksportpotentiale, hovedsageligt hvis de har ud-dannet og ledig arbejdskraft. I sektorer som forsikring, transport og telekommunikation er mange udviklingslande ved at udvikle sig til vigtige importmarkeder. Da mange udviklingslande ligeledes har implementeret omfattende reform- og privatiseringsprogrammer inden for forskellige tjenesteydelsessektorer, vil handel med tjene-steydelser som defineret af GATS sandsynligvis vokse yderligere.

Dette understreger vigtigheden af, at udviklingslandene får klar-gjort deres svagheder og styrker i forhold til international handel med tjenesteydelser og de potentielle fordele og ulemper ved li-beralisering af deres tjenesteydelsessektorer. Et område med store huller af viden i dag, som har stor betydning for de positioner, ud-viklingslandene fremover skal tage i handelsforhandlingerne.

Konklusion

Etableringen af WTO, der i 1995 efterfulgte GATT som omdrej-ningspunktet for de internationale handelsforhandlinger, har med

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

34

inkorporeringen af GATS-aftalen introduceret international han-del med tjenesteydelser i det multilaterale handelssystem. GATS er den første multilaterale, juridisk gældende aftale vedrørende inter-national handel med tjenesteydelser. Aftalen er indtil videre snarere en ramme for regeldannelse end et forum for omfattende handel-sliberaliseringer og fremstår i dag som en spejling af den eksiste-rende internationale handel med tjenesteydelser. GATS kan altså ikke kaldes en succes som instrument til at øge liberaliseringen af handel med tjenesteydelser – ikke endnu i hvert fald.

GATS har fra starten været udsat for voldsom kritik. Især en ræk-ke NGOer, forbrugerorganisationer og andre former for folkelige interesseorganisationer har rettet en hård og højlydt kritik mod aftalen. Kritikken kan deles i to grupper. Den første gruppe be-står af kritik, der bygger på overfortolkninger af GATS. Den anden indeholder kritik, der er funderet på reelle problemer i GATS og underbygger behovet for yderligere analyse og ændringer af den eksisterende aftale. Disse ændringer drejer sig hovedsageligt om at klargøre en række nøglebegreber i aftalen, og ikke mindst om for-tolkningen af undtagelsesklausulen om levering af offentlige ser-viceydelser. Samtidigt er der behov for at styrke udviklingslandenes kapacitet til at implementere GATS og deltage i forhandlingerne på en effektiv måde. I den forbindelse er det vigtigt at udbygge den eksisterende viden på området.

Niels Jon Mortensen er ph.d.-studerende i Globaliseringsafdelingen ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Litteratur

Adlung, R. & A. Carzaniga. 2001. Health services under the general ag-ree-ment on trade in services. Bulletin of the World Health Organisation vol. 79, nr. 4: 352-364.

Chanda, R. 2002. GATS and its implications for developing countries: Key is-sues and concerns. DESA discussion paper. New York: United Nations.

Eglin, M. 2003. The general agreement on trade in services - A background note. Occasional papers. Genève: Friedrich Ebert Stiftung.

Hodge, J. 2002. Liberalization of trade in services in developing coun-tries. I Development, Trade, and the WTO - A Handbook, eds. B. Hoekmann, A. Mattoo & P. English. Washington D.C.: World Bank.

Hoekman, B. 2000. Why are we doing this: Recalling the benefits of ser-vices trade and investment liberalization. I GATS 2000 – New directions in services trade liberalization, eds. P. Sauvé & R.M. Stern. Washington D.C.: Brookings Institution.

GAT

S - M

ulig

hede

r og

udfo

rdrin

ger f

or u

dvik

lings

land

ene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

35

Karsenty, G. 2000. Assessing trade in services by mode of supply. I GATS 2000 - New directions in services trade liberalization, eds. P. Sauvé & R.M. Stern. Washington D.C.: Brookings Institution.

Mattoo, A. 2001. Shaping future GATS rules for trade in services. Policy Re-search working paper nr. 2596. Washington, D.C.: World Bank.

Myriende, V. & C. Ryan. 2003. The implications of WTO and GATS for the banking sector. Africa The World Economy vol. 26, nr. 2: 181-207.

Oxfam. 2002. Rigged rules and double standards: Trade, globalisation, and the fight against poverty. Oxford: Oxfam.

Raghavan, C. 2002. Developing countries and services trade. Penang: Third World Network.

Stephenson, S. 1999. Approaches to services liberalization by developing coun-tries. Washington D.C.: Organisation of American States.

Third World Network (TWN). 2001. The multilateral trading system: A de-velopment perspective. New York: UNDP http://www.undp.org/mainundp/pro poor/docs/TWN%20text%20jan11.pdf

United Nations et al. 2003. Manual on statistics of international trade in ser-vices. New York: UN, EU, OECD, World Bank, IMF and WTO, United Nations.

Winters, L.A. 2002. The economic implications of liberalising mode 4 trade [pa-per prepared for the joint WTO-World Bank symposium on The Mo-vement of Natural Persons (Mode 4) under the GATS, april]. Genève: WTO.

WTO. 1998. An introduction to GATS. Geneve: WTO Secretariat, Trade in Services Division.

WTO. 1999. The developmental impact of trade liberalization under GATS. WTO secretariat, job nr. 2748/Rev.1. Genève: WTO.

Nie

ls J

on M

orte

nsen

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

36

37

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Christian Friis Bach

Intellektuelle ejendoms- rettigheder og økonomisk udviklingKonflikt eller katalysator?

Det nuværende internationale system for beskyttelse af intel-lektuelle ejendomsrettigheder ignorerer, at landene har for-skellige behov for beskyttelse af intellektuelle ejendomsret-tigheder afhængigt af deres økonomiske udvikling, og overser, at incitamentet for forskning og udvikling varierer mellem forskellige virksomheder og sektorer. Ud fra en økonomisk vinkel ville et system med differentierede ikke-forvridende kompensationsbeløb til opfindere baseret på de faktiske ud-viklingsomkostninger og den samfundsøkonomiske effekt for det enkelte land være bedre. Et sådant system vil dog være vanskeligt at etablere. Historisk har beskyttelsen af intellek-tuelle ejendomsrettigheder fulgt efter industriudviklingen. I verdens fattige lande forsøges nu det modsatte. Det kan på kort sigt føre til øget global ulighed og kan blive en væsentlig hindring for udviklingen i verdens fattigste lande.

At belønne dem, der investerer tid og penge i at skabe teknologisk udvikling, har været det grundlæggende princip bag patentlovgiv-ning, siden de første patenter blev givet i Italien i det 15. århund-rede. Siden er patentlovgivningen år for år blevet mere og mere omfattende.

Denne udvikling kulminerende med TRIPs-aftalen (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) fra 1994, hvor der blev ind-ført et relativt højt og ensartet beskyttelsesniveau for intellektuelle ejendomsrettigheder for alle medlemmer af Verdenshandelsorgani-sationen (WTO). Samtidig blev reglerne gjort bindende og gen-stand for sanktioner.

TRIPs-aftalen omfatter f.eks./bl.a. regler for patenter, copyright ©, varemærker ™, geografiske indikationer og beskyttelse af plan-tesorter. Patenter bruges for nye videnskabelige opfindelser og pro-cesser, og her skal beskyttelsen vare i 20 år. Copyright er en lavere standard, der gælder for ting som bøger, plader og andre kulturelle eller kunstneriske nyskabelser, der ikke er videnskabelige opfin-

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

38

delser. Beskyttelse af copyright gælder typisk i meget længere tid end beskyttelse af patenter, ofte 70 år efter ophavsmandens død. I denne artikel fokuseres primært på de globale patentregler.

TRIPs-aftalen sætter et højt og relativt ensartet minimumsniveau, og landenes muligheder for at indføre en fleksibel beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder er begrænsede.

TRIPs-aftalen trådte i kraft i 1996 for de rige lande, mens ulandene fik en frist til år 2000 til at indføre de nye regler. De mindst udvik-lede lande skal først have reglerne på plads i år 2015 (den oprinde-lige frist til år 2006 blev forlænget ved det fjerde ministermøde i Doha i november 2001). For mange lande vil TRIPs-aftalen føre til omfattende ændringer i lovgivningen og kontrolsystemerne.

En række lande skal for første gang indføre patentbeskyttelse på f.eks. input til landbruget og medicin, og de skal øge patentperi-oden til mindst 20 år. Ud af de 98 ulande, der i 1994 var med i GATT, havde 25 nemlig slet ingen patentregler for farmaceuti-ske produkter, 13 havde ikke beskyttelse af kemiske produkter, 57 havde ikke copyright-beskyttelse for computerprogrammer, og 31 ulande havde ingen sortsbeskyttelse for planter. Herudover hav-de 56 af landene kortere patentperioder end 20 år (Primo Braga 1996). En lang række af de lande, som siden er blevet medlem af WTO, har tilsvarende haft svage regler for beskyttelse af intellektu-elle ejendomsrettigheder.

Det økonomiske rationale

Intellektuelle ejendomsrettigheder skal sikre en passende balance mellem statisk efficiens, som tilsiger at alle nye produkter skal spre-des så hurtigt og billigt som muligt, og dynamisk efficiens som skal sikre et passende langsigtet incitament til at forske og udvikle nye produkter. Rettighederne skal med andre ord sikre en passende ba-lance mellem forbrugere/konkurrenter og opfindere. Spørgsmålet er, om patenter er det rigtige instrument, og om de globale intel-lektuelle ejendomsrettigheder rammer den rigtige balance.

Det er korrekt, at patenter for en række produkter er en del af motivationen for at forske, men det er en udbredt misforståelse, at ingen vil forske, hvis der ikke er en stærk patentbeskyttelse. Fak-tisk spiller patenter i en række erhvervsgrene en mindre rolle for hvem, der klarer sig bedst. En undersøgelse af 100 virksomheder i 12 industrisektorer i USA viste, at det kun var i medicinalindu-strien og den kemiske industri at patenter var vigtige. Her blev det skønnet, at mere end 30% af opfindelserne ikke var blevet gjort uden patenter. I olieindustrien og for maskiner og forarbejdede

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

39

metalprodukter var det mellem 10% og 20% af opfindelserne, der var afhængige af patenter, mens patenter i de resterende syv indu-strigrene blev anset for at være af marginal betydning (Mansfield 1986). En tilsvarende tendens blev fundet af Levin et al. (1987). Det drejer sig i langt højere grad om at være på forkant med forsk-ningen og bedst hele tiden. Desuden giver hemmeligholdelse og varemærker ofte en tilstrækkelig beskyttelse. Det er CocaCola, Nike og Levi’s eksempler på.

Dertil kommer, at nye tilgange til forskning og udvikling, som er baseret på åbenhed og samarbejde, er begyndt at sprede sig. Et ek-sempel er udviklingen på Internettet, hvor nogle af verdens bed-ste computerprogrammer, som Apache, Linux og Latex, udvikles af computer-freaks, der stiller programmerne frit tilgængeligt for alle.

Herudover tyder flere undersøgelser på, at alene konkurrenternes omkostninger ved at kopiere et produkt og fordelene ved at kom-me først med en ny opfindelse ofte er nok til at belønne virksom-hederne for deres forskning (Scherer og Ross 1980). Mansfield, Schwartz og Wagner (1981) estimerede ud fra et studie af virksom-heder inden for fire industrisektorer, at kopieringsomkostningerne i gennemsnit var 65% af opfindelsesomkostningerne og kopie-rings-tiden var omkring 70% af opfindelsestiden. I et studie med i alt 650 virksomhedsledere fandt Levin et al. (1987), at kopierings-omkostningerne for et nyt upatenteret produkt var over 50% af de oprindelige udviklingsomkostninger i 86 ud af 127 industrier.

Derudover kan den virksomhed, der kommer først med en ny op-findelse, hurtigere indføre produktionsbesparende teknologier, eks-pertise eller distributionskanaler, der gør, at den kan holde sig for-an konkurrenterne og sikre en fortsat indtjening. Fra en samfunds-økonomisk vinkel er der derfor en tendens til, at patentbeskyttel-sen overkompenserer patentholderen (Scherer og Ross 1980).

Det viser også, at en verden uden patenter bestemt ikke er en verden uden opfindelser. De meget forskellige forhold i forskel-lige brancher demonstrerer, at intellektuelle ejendomsrettigheder i form af ensartede patent- eller copyright-regler er en ‘second-best’ måde at skabe incitamenter for forskning og udvikling på. Ud fra en økonomisk vinkel ville et system med differentierede ikke-forvridende kompensationsbeløb til opfindere baseret på de fak-tiske udviklingsomkostninger og den samfundsøkonomiske effekt være bedre. Et sådant system ville dog være vanskeligt at etablere og optimere, da det er svært på forhånd at beregne markeds- og samfundsværdien af en opfindelse. Det kan derfor argumenteres, at ensartede og globale patentregler i praksis er den eneste løsning. I stedet for den faste 20-årige patentperiode skulle længden og ty-pen af beskyttelse dog afhænge af efterspørgsel, spill-over effekter,

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

40

udviklingsomkostninger, kopieringsomkostninger, effekten på mar-kedsstruktur og konkurrenceforhold (Maskus 2000). En optimal politik for beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder ville derfor tilbyde varierende beskyttelse til forskellige produkter, både med hensyn til tidsperiode og typen af beskyttelse. Varemærkebe-skyttelse kan, for eksempel, i nogle tilfælde være en tilstrækkelig beskyttelse, der også sikrer at investeringer i kvalitet, marketing og ‘branding’ kan hentes hjem igen.

Samtidig er det også tydeligt, at den optimale beskyttelse af intel-lektuelle ejendomsrettigheder vil afhænge af et lands indkomst og teknologiske kapacitet, således at graden af beskyttelse skulle falde i starten af et økonomisk vækstforløb og siden stige kraftigt, når den økonomiske velstand øges (Maskus 2000). Derfor vil globale standarder som TRIPs-aftalen, som er tilrettelagt ud fra niveauet i verdens rige lande, give en uhensigtsmæssigt ringe beskyttelse i verdens fattigste lande.

Intellektuelle ejendomsrettigheder, investeringer og vækst

Argumentet for at ulandene skal indføre strammere patentregler er, at en god patentlovgivning vil medføre øgede investeringer, hurti-gere teknologioverførsel og højere vækst. Den påstand understøttes af enkelte studier, der viser, at mellem 86% og 100% af alle kemiske virksomheder og medicinalvirksomheder i USA, Japan og Tyskland fremhæver intellektuelle ejendomsrettigheder som vigtige for be-slutningen om at investere (Maskus 1998a; Mansfield 1995). Her-udover fremhæves en række enkelttilfælde: Italien 1978, Sydkorea i slutningen af 1980erne, Mexico 1991, Canada efter 1987 og Bra-silien efter 1996, hvor en styrkelse af de intellektuelle ejendoms-rettigheder angiveligt har ført til stigende investeringer i medici-nalindustrien (Pharmaceutical Research and Manufacturerers’ As-sociation 2000). Men for hovedparten af industrierne er det gene-relle investeringsklima langt vigtigere for investeringsbeslutningen end de intellektuelle ejendomsrettigheder. I 1995 var Kina således det uland i verden, som modtog flest udenlandske investeringer, på trods af at landet havde en meget svag patentlov - som endda ikke blev håndhævet effektivt. De sektorer, der blev investeret mest i, var kemikalieproduktion og medicinalindustrien (Maskus 1998a). Selv om Brasilien i perioden 1949-1969 gradvist afskaffede paten-ter på medicin, var det netop i medicinalindustrien, at investerin-gerne steg stærkt i 1970erne (Correa 1981). Det samme skete, da Tyrkiet i 1961 afskaffede patenter på medicin (Kirim 1985).

Dertil kommer, at patenter i dag ofte bruges direkte til at blokere for lokal produktion og import af kopiprodukter. En række studier har således vist, at mellem 60% og 90% af udenlandsk ejede paten-

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

41

ter i ulandene aldrig bliver udnyttet til lokal produktion (Watkins 1992).

Når medicinalvirksomhederne ikke kan blokere for lokal produk-tion ved at tage patenter, kan de vælge at gå ind og producere lokalt. Denne tendens understøttes af analyser, som viser at intel-lektuelle ejendomsrettigheder virker positivt på handel og import – især i store ulande som har kapacitet til at kopiere produkterne, og inden for kopisensitive produkter (Maskus and Penubarti 1995; Maskus 2000). Stærkere beskyttelse af intellektuelle ejendomsret-tigheder sikrer, at virksomhederne kan forsyne markedet gennem handel uden at det vil føre til lokal kopiproduktion. Derudover vil en virksomhed ofte vælge direkte investeringer i datterselska-ber frem for kontraktproduktion fra underleverandører, hvis der er dårlig beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder og ringe mulighed for håndhævelse af kontrakter. Det gælder særligt for vi-denstunge, men let kopierbare, produkter. Direkte investeringer vil også sikre mod svindel med royalties og licensindtægter. Efterhån-den som de intellektuelle ejendomsrettigheder styrkes, vil direkte investeringer kunne erstattes af licenser til lokale virksomheder el-ler eksport (Maskus 2000). Argumentet om, at ingen vil investere i ulandene, hvis de ikke har stærke patentregler, er derfor i mod-strid med både teori og empiri. Koblingen mellem investeringer og intellektuelle ejendomsrettigheder er langt mere kompleks og mangesidet.

Intellektuelle ejendomsrettigheder, forskning og vækst

Tilsvarende er effekten af intellektuelle ejendomsrettigheder på forskning, udvikling, teknologioverførsel og diffusion ikke enkel. På den ene side vil intellektuelle ejendomsrettigheder medvirke til at øge den lovlige overførsel af ny teknologi og viden. Omvendt vil en stærk patentlovgivning hindre den uformelle, ‘ulovlige’ ko-piering af teknologi og viden. I praksis har det dog i en række tilfælde været vanskeligt at påvise en positiv effekt af stærkere in-tellektuelle ejendomsrettigheder på forskning og udvikling (Mas-kus 2000), og ofte er banebrydende opfindelser gjort i offentlige forskningsinstitutioner.

Det skal anerkendes, at lande med stærke traditioner for forskning og innovation også har en lang tradition for beskyttelse af intel-lektuelle ejendomsrettigheder. Storbritannien udstedte det første patent i 1449 og grundlaget for det amerikanske patentsystem blev lagt med forfatningen, der blev ratificeret i 1788 (Pardey, Wright and Nottenburg 2001). Tilsvarende har økonomiske teoretiske ar-tikler ofte påvist en positiv korrelation mellem patentlovgivningens styrke og innovationshastigheden. Det afslører dog ikke umiddel-

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

42

bart noget om kausaliteten. Fremmer de intellektuelle ejendoms-rettigheder innovationen eller er det snarere omvendt?

I de seneste år er der fremkommet teoretiske studier, der tyder på det sidste. Bessen og Maskin (2000) finder således, at en stærk pa-tentbeskyttelse kan føre til betydeligt mindre innovation end slet ingen patentbeskyttelse. Tilsvarende gav en undersøgelse fra Japan intet belæg for, at udgifterne til forskning og udvikling eller antal-let af innovationer steg, da patenteringsmulighederne blev styrket i 1988 (Sakakibara og Branstetter 2001).

En nylig undersøgelse af 177 styrkelser af patentlovningen i de 60 største lande over en periode på ca. 150 år (1852-1998) viste, at antallet af patentansøgninger fra udlandet steg markant efter styr-kelsen af patentlovningen (se figur 1). Men overraskende nok faldt antallet af patentansøgninger fra landets egne borgere og virksom-heder. Desuden faldt antallet af patentansøgninger fra landets egne borgere i udlandet, eller mere specifikt Storbritannien (som blev brugt som referenceland) (Lerner 2002). Der kunne med andre ord ikke påvises en positiv korrelation mellem patentlovning og in-novation inden for et land (udtrykt ved antallet af patentansøgnin-ger). Tværtimod.

Figur 1. Patentændringer i tiden omkring styrkelser af patent-lovgivningen. Baseret på 177 ændringer i 60 lande over næsten 150 år (1852-1998)

Kilde: Lerner 2002.

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

43

Figur 2. Forsknings- og udviklingsomkostninger i Japan i perioden omkring patentreformen fra 1988 (omkostningerne er vist i form af koefficienter for dummier for de enkelte år i en regression).

Kilde: Sakakibara & Branstetter 2001.

I et bredere historisk lys tyder meget på, at fraværet af patenter ofte har stimuleret til økonomisk udvikling. Succesrige lande som Sydkorea og Taiwan indledte deres utrolige vækstperioder med at kopiere produkter fra USA og Europa. Selv Japan, der ellers tidligt implementerede en patentlovgivning, fastholdt længe et regime, som var tilpasset landets status som teknologiimportør. Lovgivnin-gen favoriserede mindre, gradvise innovationsskridt og havde et meget begrænset beskyttelsesniveau. Nationale lægemiddelpatenter blev for eksempel først indført i 1970erne (Maskus 2000; Maskus & McDaniel 1999). Det sikrede, at virksomhederne kunne imitere og forbedre viden og opfindelser fra udlandet.

Det samme har været tilfældet i en række andre rige lande. I Dan-mark blev lægemiddelpatenter først indført i 1983, og den patent-beskyttelse der eksisterede på lægemiddelområdet indtil da, var målrettet mod nationale industripolitiske hensyn (Koktvedgaard & Østerborg 1984). For 100 år siden var Schweiz, der i dag huser nogle af verdens største kemiske virksomheder, en af de argeste modstandere af patenter, fordi landets medicinalvirksomheder le-vede af at kopiere opfindelser fra især Tyskland (Gerster 1998).

Tilsvarende er det sandsynligt, at kopiproduktion i ulandene kan bidrage til, at lokale virksomheder udvikler sig og begynder at for-ske i de sygdomsproblemer, som er særligt akutte i deres del af verden. Kopiproduktion kan dermed give mere og bedre forskning på længere sigt. Det er den højt udviklede farmaceutiske industri i Indien et nyere eksempel på.

Disse eksempler viser, at netop kopiering er en af mest effekti-ve måder, hvorpå teknologi kan overføres til ulandene og skabe

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

44

økonomisk vækst. Fravær af patenter kan derfor betragtes som en avanceret form for ‘infant industry’-beskyttelse - og en form som er mere effektiv og langt mindre forvridende end den traditionelle ‘infant industry’-beskyttelse givet i form af handelsbarrierer (Mas-kus 2000).

I den forbindelse skal det dog erindres, at et vigtigt aspekt af be-skyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder er, at opfinderen skal beskrive og offentliggøre opfindelsens karakter. Dette er med til at sikre, at ny viden hurtigere spredes gennem publikationer og licenser. Det kan stimulere til øget innovation. Uden patenter vil hemmeligholdelse blive en mere udbredt strategi og det vil have negative effekter, også for ulandene, og vanskeliggøre kopiproduk-tion. Omvendt er de nuværende regler for offentliggørelse og be-skrivelse af opfindelsen utilstrækkelige og muliggør fortsat et vist element af hemmeligholdelse.

Udviklingseffekten i ulandene af øget kopiproduktion skal dog opvejes mod det tab, som den globale industri vil lide ved ko-piproduktion i verdens fattigste lande. Men selv for den globale medicinalindustri vil fraværet af patenter i verdens fattigste lan-de påvirke incitamentet for at forske i begrænset omfang, da disse lande kun udgør en lille del af markedet. Latinamerika, Afrika og Asien (eksklusive Japan men inklusive lande som Sydkorea, Taiwan, Australien og New Zealand) udgjorde i år 2000 kun 12% af det samlede lægemiddelmarked, som i øvrigt voksede med 10% til det højeste niveau nogensinde, USD 354 mia. (IMS Health 2001). Mu-lighederne for at indtjene forsknings- og udviklingsomkostninger er større end nogensinde - selv uden markedet i de fattigste lande.

I analysen af hvorvidt det globale patentsystem vil blokere for forskning og udvikling i verdens fattigste lande skal det erindres, at systemet først trådte i kraft i ulandene i år 2000 og i de mindst udviklede lande ikke før i år 2015. En række ulande har dog alle-rede før TRIPs-aftalen været udsat for et pres fra især USA og EU for at øge beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder. Men indtil nu har de globale intellektuelle ejendomsrettigheder været af begrænset betydning for udviklingen - også i medicinalindustrien.

På landbrugsområdet har forskere stadig betydelig fleksibilitet, når det gælder de landbrugsafgrøder, der er vigtige for fødevaresik-kerheden i verdens fattigste lande, da disse afgrøder ofte ikke er beskyttet af intellektuelle ejendomsrettigheder. Modsat ser det ud for en række centrale eksportafgrøder (Pardey, Wright & Notten-burg 2001).

Konklusionen er, at koblingerne mellem intellektuelle ejendoms-rettigheder, forskning, investering, vækst og produktivitet er meget

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

45

varierende og usikre. Enkelte økonometriske studier har peget på positive relationer (Gould & Gruben 1996; Ginarte & Park 1997), men kun under specielle betingelser, med brug af simplistiske in-dikatorer for intellektuelle ejendomsrettigheder og med tvivl om kausaliteten. Omvendt peger de historiske erfaringer stærkt på, at differentierede og tilpassede lokale intellektuelle ejendomsrettig-heder kan være et afgørende redskab i et lands udvikling.

Intellektuelle ejendomsrettigheder og markedsmagt

Et patent tildeler i praksis opfinderen en tidsbegrænset monopolsta-tus på markedet. Denne ret kan, som enhver anden monopolstatus, misbruges. Det erkendes derfor, at der er brug for stærke konkur-renceregler som supplement til stærk beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder. I verdens fattigste lande eksisterer den nød-vendige konkurrencelovgivning imidlertid ikke. Ulandene er derfor særligt udsat for misbrug af den patentretlige monopolstatus.

Risikoen for misbrug af markedsmagt er steget i takt med den sti-gende markedskoncentration. Brugen af patenter til at blokere for lokal produktion bidrager til markedskoncentrationen. Den udvik-ling er særlig markant i den globale medicinal- og medie-industri - to sektorer der er stærkt afhængige af henholdsvis patenter og copyright.

Effekten af stærke patentregler på konkurrencesituationen har væ-ret særligt udtalt inden for produktionen af computer-chips. Det har således været vanskeligt at finde en positiv korrelation mellem øget patentbeskyttelse og innovation og mellem antallet af patent-ansøgninger og udgifterne til forskning og udvikling i computer-chip-industrien. Her har patenter resulteret i et rent patent-kapløb, som primært handler om at blokere for konkurrenterne. Det har gjort det vanskeligt at trænge ind på markedet (Hall & Ziedonis 2001). Omvendt kan fravær af patenter være med til at sikre et dy-namisk og konkurrencepræget marked. Det har for eksempel været tilfældet i den indiske medicinalindustri (Lanjouw 1997).

I et forsøg på at balancere patentretten og hensynet til et velfunge-rende marked indeholder de fleste patentlove afsnit om tvangslicen-ser og parallelimport, som skal modvirke misbrug af markedsmagt. Der er fortsat fuld national suverænitet, når det gælder reglerne for forbrugspolitik og parallelimport, selv om de amerikanske forhand-lere forsøgte at få gennemført en global standard for national for-brugspolitik. Det ville have givet virksomhederne udstrakte mulig-heder for at udøve national prisdiskrimination. Mulighederne for tvangslicenser er til gengæld blevet begrænset - også set i forhold til de muligheder langt de fleste rige lande hidtil har haft og benyttet.

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

46

Samtidig er der flere og flere eksempler på, at lovgivningen på andre områder bidrager til at øge markedskoncentrationen. I medicinalindustrien er kravene til dokumentation og afprøvning steget markant i løbet af det sidste årti, og omkostningerne er steget sideløbende. Det skønnes i dag, at det i USA kos-ter i gennemsnit USD 500 mio. at få et nyt lægemiddel på markedet (PhRMA 2000).

Privat contra offentlig forskning

De styrkede intellektuelle ejendomsrettigheder kan få yderligere negative effekter, da de går hånd i hånd med en stigende priva-tisering af forskningen. Privatisering og patentering betyder, at forskningen i stigende grad drives af mulighederne for indtjening, snarere end af behov. Ud af USD 56 mia. brugt på forskning og udvikling i medicinalindustrien gik således kun 0,2% til lungebe-tændelse, diarrébetingede sygdomme og tuberkulose, selv om de udgør 18% af de globale sygdomstilfælde (WHO 1996 som citeret i Maskus 2000). Forskningen i Malaria var i 1993 kun på USD 84 mio., selv om det skønnes, at 1,1 mio. mennesker hvert år dør af sygdommen (Sachs, Kremer & Hamoudi 1999; WHO 1999).

Tilsvarende er det usandsynligt, at intellektuelle ejendomsrettig-heder kan tilvejebringe det nødvendige incitament til forskning i vacciner mod sygdomme, der er særligt udbredt i verdens fattigste lande, f.eks. malaria. Udviklingen og spredningen af landbrugstek-nologi eller plantesorter tilpasset til verdens fattigste landmænd el-ler miljøvenlige teknologier vil næppe heller kunne sikres gen-nem et traditionelt system med intellektuelle ejendomsrettigheder (Maskus 2000). For sektorer som landbrug og sundhed, hvor de globale forskningsbehov ikke er tæt korreleret med mulighederne for økonomisk indtjening, er private investeringer og privat forsk-ning derfor komplementære til, og ikke en substitut for, fortsat of-fentlig forskning. Det samme har længe været erkendt inden for militærområdet og luftfartsindustrien, hvor der er massive offent-lige støtteordninger til forskning.

Intellektuelle ejendomsrettigheder og fordeling

Mens intellektuelle ejendomsrettigheder nok kan bidrage til øget forskning, udvikling, spredning af viden, vækst og velstand i ver-dens rige lande, er spørgsmålet, om ensartede og globale intellek-tuelle ejendomsrettigheder vil bidrage til udviklingen i verdens fattigste lande. Balancen mellem hensynet til opfinderen og hen-synet til samfundsøkonomien kan være vanskelig at finde i de til-fælde, hvor ophavsmanden befinder sig i ét land, mens patentet

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

47

tages i et andet. Det er her usikkert, om den dynamiske effekt af ny forskning kan opveje tabet af arbejdspladser i ‘kopi-industrien’, merprisen for forbrugerne og den mulige betaling af royalties og licensafgifter. Hvis det ikke er tilfældet, vil etableringen af et stærkt internationalt regime for intellektuelle ejendomsrettigheder på langt sigt stille verdens fattige lande dårligere (Maskus 2000).

I Libanon skønnes en styrkelse af de intellektuelle ejendomsret-tigheder for eksempel på kort sigt at kunne betyde tab af arbejds-pladser svarende til 0,5% af arbejdsstyrken og dyrere priser på en række produkter som f.eks. computere (+ 17,8%) og software (+ 18,5%) (Maskus 1997 som citeret i Maskus 2000). Særligt i medi-cinalbranchen er der stærkt empirisk belæg for, at patenter fører til højere medicinpriser (Nogues 1993; Maskus 2000). Medicin har været op til 15 gange dyrere i Pakistan end i Indien, fordi der var patenter på medicinen i Pakistan, men ikke i Indien, og på udvalgt medicin har priserne i Indien været mellem 10 og 57 gange dyrere end i USA og England (Lanjouw 1997). Det samme vil efter alt at dømme gælde for landbrugsteknologi og plantevarieteter.

Helt konkret vil TRIPs-aftalen på kort sigt betyde, at ulandene skal betale afgifter til de rige lande, som ejer over 90% af alle verdens patenter. Hvis man skal tro på de tab, som amerikanske virksom-heder, før TRIPs-aftalen blev indgået, påstod de havde på grund af den manglende patentbeskyttelse, så vil en strammere patent-beskyttelse på kort sigt kunne koste ulandene USD 100-300 mia. om året (Watkins 1992). Nyere opgørelser fra computerindustrien i USA hævder, at tabet fra pirateri alene i den branche udgør tæt på 11 mia. USD, heraf 4,3 mia. i ulandene, og 2,9 mia. i selve USA (BSA/SIIA 2000). Tilsvarende hævder film-, musik- og under-holdningsbranchen, at tabet fra piratkopiering i ulandene udgjorde USD 9,9 mia. i 2003 (IIPA 2004). Endelig har medicinalbranchen estimeret tabet fra manglende håndhævelse af intellektuelle ejen-domsrettigheder til USD 9 mia. i slutningen af 1990erne (PhRMA 2000). De opgørelser skal dog tages med et vist forbehold, da de bygger på en tvivlsom antagelse om, at piratprodukter kan erstattes af dyrere originalprodukter.

Opgørelser over betaling af royalties og licensafgifter tegner alle-rede et entydigt billede af den markante amerikanske dominans. USA tjente i 1996 over 20 mia. USD i royalties og licensafgifter (se tabel 1) – et tal der i 1998 var steget til 36 mia. (Economist 2001).

Samtidig ses en tydelig tendens til stigende licensbetalinger fra en række ulande. Denne tendens er særlig markant for ulande, der i den pågældende periode havde en stærk patentlovgivning. Det gælder ikke mindst Sydkorea, som styrkede patentlovgivningen markant i slutningen af 1980erne, og hvor nettobetalingerne af

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

48

royalties og licenser blev tyvedoblet fra 1990 til 1996. Omvendt oplevede lande som Indien, med en svag patentbeskyttelse i denne periode, ikke en tilsvarende stigning.

Tabel 1. Nettostrømme af royalties og licensafgifter, mio. USD

dnaL dnaL dnaL dnaL dnaL 0991 0991 0991 0991 0991 6991 6991 6991 6991 6991

21UEASUnapaJ

adanaCneilartsuA

ocixeMneilisarBaerokdyS

dnaliahT,neisenodnI,aisyalaMneidnI

008.4-005.31002.3-1-566-703-85-99-071-17-

005.6-006.02009.2-372367-712-354-640.2-036-18-

Kilde: OECD 1997.

McCalman (1999) har lavet en af de mest grundige og avancerede beregninger af den mulige økonomiske effekt af TRIPs-aftalen ba-seret på en detaljeret model dækkende 29 lande. Hans beregninger tyder på, at TRIPs-aftalen på kort sigt vil udhule gevinsten fra den samlede Uruguay-runde-aftale betragteligt for en række ulande, mens USA vil øge sin gevinst med 35%. For Brasilien og Mexico bliver resultatet af Uruguay-runden direkte negativt, mens gevin-sten for Indien stort set forsvinder. Samlet betyder TRIPs-aftalen, at en femtedel af den samlede gevinst fra Uruguay-runden forsvin-der på kort sigt.

Herudover er der også administrative omkostninger ved at hånd-hæve de strengere intellektuelle ejendomsrettigheder. Disse om-kostninger skønnes i en række ulande at udgøre omkring én mil-lion dollar årligt, men vil sandsynligvis være endnu højere, hvis udgifter til at uddanne jurister indregnes (UNCTAD 1996). I USA har Patent- og Varemærke-kontoret et årsbudget på én milliard dollar og har ansat mere end 3000 højtuddannede videnskabsfolk, ingeniører og juridiske eksperter, samt 600 dommere, til at afgøre patent- tvister (Economist 2001).

Endelig uddybes den ulige fordelingseffekt, fordi TRIPs-aftalen ikke tildeler traditionel viden i ulandene samme beskyttelse som nyere forskningsresultater i den rige del af verden. Estimater har vist, at hvis ulandene fik blot 2% af salgsindtægterne i de globale frøfirmaer som kompensation for de genetiske ressourcer, der er udviklet af fattige bønder og hentet i ulandene, ville amerikanske frøfirmaer skulle betale ulandene mere end 300 mio. USD om året. Hvis ulandene tilsvarende fik 2% af indtægterne fra medicin frem-

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

49

stillet på baggrund af planter og viden fra oprindelige folk i ulan-dene, skulle amerikanske medicinalfirmaer af med mere end 5 mia. USD om året til ulandene (RAFI 1994).

Det er klart, at disse opgørelser ikke omfatter de langsigtede dy-namiske fordele ved en stærkere beskyttelse af intellektuelle ejen-domsrettigheder. De fordele er vanskelige at opgøre, og eksiste-rende estimater bygger hovedsageligt på anekdotiske opgørelser og interviews af virksomhedsledere. Baseret på denne information konkluderer Maskus (2000), at der samlet set - og på langt sigt - vil være en positiv effekt af TRIPs-aftalen, og at aftalen også vil kunne generere positive resultater i ulandene gennem investeringer, im-port og hurtigere teknologisk diffusion.

Men på kort sigt tyder meget på, at TRIPs-aftalen vil føre til en uddybning af den nationale og den globale ulighed. Dermed kan aftalen cementere ulighederne i det globale videnskapløb. De lan-de, og helt specifikt USA som i forvejen besidder de fleste patenter og har den stærkeste forskning og udvikling, vil få økonomiske fordele af aftalen, mens lande der i forvejen er bagud vil få endnu sværere ved at finansiere den nødvendige forskning og udvikling.

Afslutning

Globaliseringen og den nye økonomi har ført til et stærkt pres for harmonisering af de intellektuelle ejendomsrettigheder i hele ver-den. Det vil betyde en helt ny situation for verdens fattigste lande.

Det historiske argument for ensartede og globale patentregler er svagt. Alle rige lande har benyttet sig af muligheden for at imple-mentere en beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, som specifikt var målrettet mod deres udviklingsbehov på bestemte tidspunkter i den økonomiske udvikling. De muligheder har ver-dens fattigste lande ikke mere. De skal nu indføre en beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder på niveau med det, som eksiste-rer i verdens rige lande.

Set fra en økonomisk synsvinkel er argumentet for TRIPs-aftalen også svagt. Nyere teoretisk og empirisk økonomisk forskning har endda vist negative virkninger af en styrket patentlovgivning på in-novation. Patentsystemet er i bedste fald en ‘second-best’ løsning, og de ensartede og globale intellektuelle ejendomsrettigheder mangler økonomiske begrundelser, da behovet for intellektuelle ejendoms-rettigheder varierer meget fra sektor til sektor og fra land til land.

Ikke mindst de fordelingsmæssige konsekvenser af TRIPs-aftalen er dårligt belyst. Flere analyser peger på, at TRIPs-aftalen på kort

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

50

sigt vil føre til øget global ulighed. De langsigtede effekter i ver-dens fattigste lande er uklare.

Der er behov for et opgør med den kollektive vildfarelse, at fle-re og strengere patentregler er nødvendige for at skabe udvikling. Som verden ser ud i dag, er det snarere færre og mere fleksible patentregler, der er nødvendige for at skabe udvikling i verdens fattigste lande.

Christian Friis Bach er lektor i International Økonomi på Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole.

Noter

Denne artikel er en revideret og udbygget version af et arbejdspapir (2001/5) fra Sektion for Økonomi på Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole. Kom-mentarer er velkomne til christian@friisbach.dk.

Referencer

Bach, C.F. & J. Nordbo. 1999. Den globale markedsplads – Introduktion til verdenshandelsorganisationen, WTO. København: 92-gruppen og Mellem-folkeligt Samvirke.

Bessen, J. & E. Maskin. 2000. Sequential innovation, patents and imitation. Working paper nr 00-01. Cambridge, MA: Department of Economics, Massachusetts Institute of Technology.

BSA/SIIA. 2000. Global software piracy report. Redmond, WA: Business Software Alliance and Software & Information Industry Association. http://www.bsa.org/usa/globallib/piracy/piracystats99.phtml

Correa, C.M. 1981. Transfer of technology in Latin America: A decade of control. Journal of World Trade Law vol. 15, nr. 5: 388-409.

Economist. 2001. 23 June, pp. 25-30.

Gerster, R. 1998. Patents and development. Journal of World Intellectual Pro-perty vol. 1, nr. 4: 605 - 619.

Ginarte, J.C. & W.G. Park. 1997. Determinants of patent rights: A cross-national study. Research Policy vol. 26, nr. 3: 283-301.

Gould, D.M. & W.C. Gruben. 1996. The role of intellectual property rights in economic growth. Journal of Development Economics vol. 48, nr. 2: 323-350.

Hall, B.H. & R.H. Ziedonis. 2001. The patent paradox revisited: An em-pirical study of patenting in the U.S. semiconductor industry, 1979-1995. RAND Journal of Economics vol. 32, nr. 1: 101-128.

IMS Health. 2001. World Review Report. http://www.imshealth.com/public/structure/dispcontent/1,2779,1009- 1009-110296,00.html

Inte

llekt

uelle

eje

ndom

sret

tighe

der o

g øk

onom

isk

udvi

klin

gD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

51

I IPA. 2004. IIPA estimated trade losses due to copyright piracy. Interna-tional Intellectual Property Alliance. http://www.iipa.com/pdf/2004_April_08_losses_full.pdf

Kirim, A.S. 1985. Reconsidering patents and economic development: A case study of the Turkish pharmaceutical industry. World Development vol. 13, nr. 2: 219-236.

Koktvedgaard, M. og L. Østerborg. 1984. Patentloven med indledning og kommentarer. Skrifter fra Det Retsvidenskabelige Institut ved Københavns Universitet, 9, 2. udgave. Juristforbundets Forlag.

Lanjouw, J.O. 1997. The introduction of pharmaceutical product patents in In-dia: Heartless exploitation of the poor and suffering. NBER Working Paper nr. 6366. New Haven: Yale University, Economic Growth Center and NBER.

Lerner, J. 2002. 150 Years of Patent Protection. American Economic Review Papers and Proceedings vol. 92, nr. 2: 221-225. http://www.people.hbs.edu/jlerner/publications.html

Levin, R.C, A. Klevorich, R.R. Nelson & S.G. Winter. 1987. Appropria-ting the returns from industrial research and development. Brookings Pa-pers on Economic Activity nr. 3: 809.

Mansfield, E., M. Schwartz & S. Wagner. 1981. Imitation costs and patents: An empirical study. Economic Journal vol. 91: 907-918.

Mansfield, E. 1986. Patents and innovation: An empirical study. Manage-ment Science vol. 32, nr. 1: 173-181.

Mansfield, E. 1995. Intellectual Property Protection, Direct INvestment and Technology Transfer: Germany, Japan and the United States: Interna-tional Finance Corporation, Discussion Paper 27.

Maskus, K.E. 1997. Intellectual property rights in Lebanon. International trade division. Washington D.C.: World Bank.

Maskus, K.E. 1998a. The role of intellectual property rights in encoura-ging foreign direct investment and technology transfer. Duke Journal of Comparative and International Law vol. 9, nr. 1: 109-162.

Maskus, K.E. 1998b. The international regulation of intellectual property. Weltwirtschaftliches Archiv vol. 134, nr. 2: 186-208.

Maskus, K.E. 2000. Intellectual property rights in the global economy. Wa-shington: Institute for International Economics.

Maskus, K.E. & M. Penubarti. 1995. How trade-related are intellectual property rights? Journal of International Economics vol. 39, nr. 3-4: 227-48.

Maskus, K.E. & C. McDaniel. 1999. Impacts of the Japanese patent system on productivity growth. Japan and the World Economy vol. 11: 557-74.

McCalman, P. 1999. Reaping what you sow: An empirical analysis of interna-tional patent harmonization. Working paper in economics and econometrics 374. Canberra: Australian National University. http://ecocomm.anu.edu.au/economics/misc/pdf/wp374.pdf

Chr

istia

n Fr

iis B

ach

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

52

Nogues, J.J. 1993. Social costs and benefits of introducing patent pro-tection for pharmaceutical drugs in developing countries. The Developing Economies vol. 31: 24-53.

OECD. 1997. Basic science and technology statistics. Paris: Organization for Economic Cooperation and Development.

Pardey, P.G., B.D. Wright & C. Nottenburg. 2001. Are intellectual pro-perty rights stifling agricultural biotechnology in developing countries? I IFPRI 2000-2001 Annual Report. Washington D.C.: International Food Policy Research Institute.

PhRMA. 2000. Pharmaceutical industry profile 2000. Washington D.C.: Pharmaceutical Research and Manufacturers’ Association. http://www.phrma.org/publications/publications/profile00/

Primo Braga. C. 1996. Trade-related intellectual property issues: The Uru-guay Round Agreement and its economic implications. I The Uruguay Round and developing countries, eds. W. Martin & L.A. Winters. Cambridge: Cambridge University Press.

RAFI. 1994. Conserving indigenous knowledge: Integrating two systems of in-novation, Rural Advancement Foundation International for the UN development program. New York: UNDP.

Rodrik, D. 1994. Comments on initial draft of chapter. I Analytical and negotiating issues in the global trading system, eds. A.V. Deardorff & R.M. Stern. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Sachs, J., M. Kremer & A. Hamoudi. 1999. The case for a vaccine purchase fund. Cambridge: Center for International Development, Harvard Uni-versity. http://www2.cid.harvard.edu/cidmalaria/case_vpf.pdf.

Sakakibara, M. & L. Branstetter. 2001. Do stronger patents induce more innovation? Evidence from the 1988 Japanese patent law reforms. RAND Journal of Economics vol. 32, nr. 1: 77-100. http://www.rje.org/main/nber.html

Scherer, F.M & D. Ross. 1980. Industrial market structure and economic perfor-mance. Boston: Houghton Mifflin Company.

Stewart, T. 2000. The functioning of patent monopoly rights in developing eco-nomies: In whose interests? Jaipur: CUTS Centre for International Trade, Economics and Environment.

UNCTAD. 1996. The TRIPs agreement and developing countries. Geneve: United Nations Conference on Trade and Development.

Watkins, K. 1992. Fixing the rules - North-South issues in international trade and the Gatt Uruguay Round. London: Catholic Institute for International Relations.

WHO. 1996. Investing in health research and development: Report of the ad hoc committee on health research relating to future intervention options. Geneve: World Health Organization.

WHO. 1999. The world health report. Statistical appendices. Geneve: World Health Organization.

53

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Stine Jessen Haakonsson

Piller og patenter

TRIPs-aftalens betydning for adgang til medicin1

De globale regler, som beskytter intellektuelle rettigheder, er stærkere end de regler, der beskytter menneskerettighederne.

Kofi Annan, FN’s Generalsekretær, 20012

TRIPs-aftalen er nok den WTO-aftale, der har skabt mest op-mærksomhed i relation til udviklingslandene. TRIPs står for Tra-de Related Aspects of Intellectual Property Rights (handelsrelaterede aspekter af intellektuelle ejendomsrettigheder) og omfatter ejen-dom af immaterielle varer, som for eksempel viden, varemærker, musik, geografisk oprindelse og tekst. Immateriel ejendom kan til-deles i begrænsede perioder i form af patenter, copyrights med mere. Disse varer er kendetegnet ved, at de ikke er absolutte. Der-med mister den oprindelige ejer ikke sin ejendom ved at sælge den eller give den væk til andre, ligeledes kan andre benytte sig af den pågældende idé, uden at ejeren ved det. Ejeren er den eneste der har rettighed til at udnytte varen kommercielt, denne rettighed kan ejeren give eller sælge til andre gennem licenser. Intellektu-elle ejendomsrettigheder har tidligere været omfattet af interna-tionale aftaler, men disse har været frivillige aftaler mellem lande. Derudover har landenes engagement og overholdelse af aftalerne ikke haft direkte betydning for disses adgang til verdensmarkedet. I Verdenshandelsorganisationen WTO har medlemmerne skrevet under på at ville overholde de mindstekrav, der er i TRIPs-aftalen, som en del af deres adgang til de markedsvilkår og toldnedsættel-ser, der er i WTO.

Således skal WTOs medlemslande tilpasse deres nationale lovgiv-ninger, så de stemmer overens med TRIPs-aftalen inden for de tidsrammer, der er bestemt i WTO. Udviklingslandene har fået dis-pensation til at implementere nye lovgivninger inden år 2006 og de mindst udviklede lande har nu fået indtil 2016. Ikke desto min-dre arbejder de fleste udviklingslande og mindst udviklede lande allerede nu på at reformere deres patentlove for at opfylde kravene. Dette vil få konsekvenser på en række områder, adgang til me-

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

54

dicin er et af dem. Mange udviklingslande har ikke tidligere gi-vet patenter på medicin, f.eks. har Indien haft en patentlovgivning, der omfattede alle varer med undtagelse af medicin, for at sikre at medicinpriserne forblev lave. Samtidig støttede denne patentlov-givning udviklingen af den farmaceutiske industri i Indien, som kopierede patenterede produkter udviklet i Vesten. I TRIPs-aftalen er alle lande forpligtet til at tildele patenter på nye produkter og processer generelt i 20 år og desuden at opbygge en infrastruktur, der kan sikre rettighedsindehavere imod kopiprodukter. Dette kan have store konsekvenser for de nationale markeder og sundheds-systemer, da der nu kommer markedsmonopoler på nyudviklede farmaceutiske produkter og teknologier. Et klart eksempel på dette er patenters betydning for adgang til medicin i udviklingslandene. Markedsmonopoler er ofte ensbetydende med højere priser, da der ikke er konkurrence, eller denne er begrænset.

Medicinalvirksomheder kan inden for rammerne af TRIPs-aftalen tage patenter, der dækker stort set hele verdensmarkedet (paten-tet skal dog registreres i hvert enkelt land eller region), og der-med selv fastsætte prisen på den medicin, de har udviklet, i op til 20 år efter at de har søgt om patentet. Da patenteret medicin er dyrere end medicin solgt på et marked med fri konkurrence, får det direkte betydning for adgangen til medicin i fattige lande. Dette har medført en række retssager, den mest omtalte i Sydafri-ka, hvor befolkningen ikke har haft adgang til billige kopipræpara-ter af lægemidler til behandling af alvorlige sygdomme som f.eks. hiv/aids, tuberkulose og malaria. Et af resultaterne af netop denne konflikt og hundredvis af NGOers og udviklingslandes protester blev under Doha-ministermødet i oktober 2001, at landene ved-tog en Declaration on TRIPs and Public Health, som understregede at TRIPs-aftalens formål ikke var at begrænse landes adgang til me-dicin. Doha-deklarationen blev dog først endeligt fortolket den 30. august 2003, da det var svært at opnå enighed om, hvordan det-te skulle opera-tionaliseres inden for rammerne af TRIPs-aftalen uden at kompromittere industrielle interesser. Resultatet blev en officiel fortolkning af TRIPs-aftalen, som giver udviklingslandene flere muligheder for at omgå patenter i forbindelse med alvorlige nationale sundhedstilstande. I Sydafrika arbejdes der i dag på at starte en lokal produktion af aids-medicin som følge af de mulig-heder, der blev givet i Doha-deklarationen.

TRIPs og udviklingslandene

Baggrunden for TRIPs-aftalen var, at de industrialiserede lande ønskede at sikre rettighederne for deres virksomheder, nu da ver-densmarkedet blev åbnet op med dannelsen af WTO. De virksom-heder, der investerer store summer i forskning og udvikling inden

Pille

r og

pat

ente

rD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

55

for nye produkter, ønskede at deltage i dette marked uden at risi-kere, at andre virksomheder ville kopiere deres produkter og sælge dem til lavere priser. Argumentet fra de amerikanske og europæi-ske farmaceutiske industrier var, at hvis patenter ikke blev sikret, så ville incitamentet for ny forskning forsvinde og udviklingen af lægemidler begrænses i fremtiden. Samme argument blev brugt af industrier på andre områder, da viden og teknologisk udvikling i dag er et vigtigt parameter for industriel udvikling. Derfor blev TRIPs-aftalen en del af den aftalepakke, der dannede grundlaget for WTO i 1995.

For de fleste udviklingslande var etableringen af WTO og medlem-skabet i denne organisation vigtigt for deres markedsadgang. Hid-til havde de skullet forhandle import- og eksportaftaler med hver enkelt handelspartner, hvilket var ressourcekrævende og uoversku-eligt. I WTO kan udviklingslandene forhandle i blokke af interes-sefæller, hvilket gør dem stærkere over for store markedspartnere som EU, USA og Japan. Forhandlingerne foregår dog langt fra på lige vilkår og udviklingslandene har svært ved at opbygge en kapa-citet til at følge med i udviklingen af WTO:

Da vi underskrev WTO-medlemskabet efter Uruguay-run-den, vidste vi reelt ikke, hvad vi skrev under på. Der var så mange dokumenter, vi ikke havde kapacitet til at læse… vi havde heller ikke den nødvendige viden til at forstå konse-kvenserne for Uganda på alle områderne. Vores delegation var for lille, og vi havde ikke adgang til alle forhandlingerne. Vi skrev under alligevel. Ugandas deltagelse i verdensmar-kedet bliver prioriteret meget højt politisk, og det var vo-res indtryk at WTO-medlemskabet var afgørende for vores fremtidige handel. Faktisk var det først længe efter at vi kom hjem, at vi forstod hvad TRIPs-aftalen betyder for udvik-lingslandene.

Medlem af Ugandas officielle delegation i Uruguay-runden (personlig kommunikation 2003)

Et af de områder der blev lagt vægt på over for udviklingslandene var, at intellektuelle ejendomsrettigheder ville medvirke til at til-trække flere udenlandske investeringer og mere overførsel af tek-nologi. F.eks. er det mere attraktivt at investere i produktion i og overføre teknologi til et land, som beskytter den overførte viden. Ellers kan man risikere, at ansatte efter en tid i virksomheden selv starter en lignende virksomhed og udnytter den teknologi, ved-kommende har lært i virksomheden. Dette har været praksis i me-gen industriel udvikling, også i industrilandenes industrialisering. Inden for farmaceutisk industri var et af argumenterne, at nyere og mere avanceret medicin ville blive tilgængelig i udviklingslandene, da virksomhederne ikke længere ville være bange for, at deres pro-

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

56

Patent-paradokser

• Incitamentet for at udvikle nye medikamenter øges med patenter. Startomkostningerne ved udvikling af produkter er store og virksomhederne bruger store beløb på forsk-ning og udvikling. Dermed bidrager virksomhederne til den samfundsmæssige udvikling og skal selvfølgelig have kompensation for de risici og udgifter, der er forbundet med dette.

• Samfundet kender ikke på forhånd den kommercielle værdi af en ny opfindelse. I visse tilfælde kan en opfindelse tjene sig selv ind på meget kortere tid end patentets liv. Derfor bliver velfærdstabet i forbindelse med monopolet højt. På den anden side kan man sige, at der ikke bliver taget noget fra samfundet, som det allerede har, tværtimod tilføres samfundet værdi på længere sigt.

• Patenter bremser udviklingen, da opfindelsen i patentpe-rioden ikke må benyttes af andre og i andre sammenhænge. Der kan derfor argumenteres for, at patenter på den ene side sikrer en teknologisk udvikling og på den anden side samtidig bremser den.

• Nye opfindelser er ofte baseret på en længere proces af vidensudvikling i et samfund. Opfindelser sker oftere i dy-namiske forskningsmiljøer end i lukkede isolerede cirkler. Derfor kan det være svært at argumentere for, at en op-findelse kan ejes 100% af én aktør, når vedkommende er sidste led i en lang proces.

• Intellektuel ejendom er ikke absolut ejendom, som det er gældende for materielle goder. Ejeren af en god idé bli-ver derfor ikke ’fattigere’ af at dele den med andre. Mar-ginalomkostningerne for overførsler af viden er minimale og ’varen’ er derfor næsten gratis, hvis prisen skal afspejle disse. Ved introduktionen af patenter øges prisen og ’varen’ bliver ikke benyttet i det omfang, der er optimalt for sam-fundet.

• Prisen for ny teknologi øges og udviklingslandene kan derfor have svært ved at få adgang til ny viden og risike-re at blive yderligere marginaliserede i industrialiseringen, hvor værditilførsel i produktionen i dag er kendetegnet ved tilførsel af viden og teknologi.

Pille

r og

pat

ente

rD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

57

dukter blev kopieret. På den anden side blev der argumenteret, at selv om disse produkter med TRIPs-aftalen teoretisk er tilgæn-gelige i udviklingslandene, er der ikke noget marked for dem, da de er for dyre på grund af det markedsmonopol, et patent giver. I praksis har intellektuelle rettigheder i national lovgivning heller ikke vist sig at have afgørende betydning for investeringer udefra. En del udviklingslande – heriblandt Uganda – har hidtil haft en omfattende beskyttelse af intellektuelle rettigheder, uden at dette har afspejlet sig i niveauet af udenlandske investeringer, som forsat er lavt.

Der er mange paradokser i patenter (se boks), især inden for me-dicinalområdet, og det blev derfor nødvendigt at lave en officiel fortolkning af TRIPs-aftalen i Doha i 2001.

For medicinalbranchen har patenter stor betydning. Virksomheder-nes succes afhænger ofte af, om de er heldige og dygtige nok til at udvikle et nyt produkt, der er enestående på markedet og som har en stor efterspørgsel. Derfor bruger de store medicinalvirksomhe-der mange penge på forskning og udvikling. Med TRIPs-aftalen er deres potentielle og patentbeskyttede marked vokset til også at omfatte udviklingslandene, og derfor er der i højere grad end tid-ligere incitament for at forske i sygdomme, der er dominerende i troperne. Dette skal dog lige vendes engang… for markedet for

Patenters betydning for priser på medicin

• Glaxo Welcome udviklede i 1997 et produkt (Zantac) til behandling af mavesår. Patenter har haft en afgørende betydning for variationer i prisen på dette produkt. I In-dien, som indtil nu ikke har givet patenter på medicin, har en lokal producent markedsført en kopi af produktet (Ranitidine), hvilket har medført, at Glaxo Welcome har sænket prisen til 2 USD for en pakke (100 tabletter/150 mg). Samme produkt fra Glaxo Welcome bliver solgt til hhv. 97 USD i Tanzania og 150 USD i Sydafrika, da det ikke her er tilgængeligt i kopiversion.4

• Pfizer har patent på et af de medikamenter, der bruges i behandlingen af hiv/aids, Fluconazole. Dette benyttes til at behandle aids-relateret meningitis og er enestående på markedet. I Indien er kopier tilgængelige og Pfizer har sænket prisen til 55 USD for 150 mg. Samme produkt koster 697 USD i Malaysia, 703 USD i Indonesien og 817 USD i Filippinerne.5

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

58

medicin i udviklingslandene udgør en brøkdel af verdensmarkedet, på trods af at sygdomsbyrden er væsentligt større end i de industria-liserede lande, hvor markedet er stort. Dette afspejles også i priorite-ringen af forskningsmidler globalt. Forskningen foretaget af private virksomheder er koncentreret inden for sygdomme, der har et stort marked (f.eks. ufrivilligt hårtab, impotens og fedme) og ikke inden for de sygdomme, der har betydning for flest menneskers liv (f.eks. malaria, tuberkulose og diarré). Tuberkulose er en primær dødsårsag i mange lande og en hyppig dødbringende følgesygdom til hiv/aids, men på trods af dette er det nu 30 år siden det sidste helt nye pro-dukt kom på markedet til behandling af tuberkulose.3

Ugandas aids-krise

Aids-medicin er et godt eksempel på, hvilken betydning paten-ter har for adgangen til medicin, og generelt for folkesundheden i udviklingslandene. For de fleste andre af de sygdomme, der do-minerer i udviklingslandene, eksisterer der medicin, hvis patenter er udløbet og som derfor er billigt tilgængelig på markedet. For malaria er en række produkter nu så billige, at det oftest ikke er prisen på medicinen, der er afgørende for adgang til behandling. Disse produkter er måske ikke så effektive som de nyere produk-ter,6 men de findes i mange varianter og har stor konkurrence fra producenter i Indien og Kina. I Uganda koster Chloroquine stort set ingenting. En pakke med 80 kure koster omkring 4 USD hos den statslige medicinimportør, National Medical Stores. Til sam-menligning koster et af de nyere produkter, Lariam, 6 USD for én kur. Det nyeste produkt, Malerone, er stort set ikke tilgængeligt på markedet i Uganda, da prisen er for høj.

Aids derimod er en så ny sygdom, at de produkter der indtil nu er udviklet, stadig er under patentbeskyttelse i de fleste lande. I figur 1 på næste side er illustreret, hvad der sker i prisudviklingen når patentet ophører og der kommer konkurrenter på markedet, som det skete i Brasilien i 1998. Priserne gælder for et års forbrug af hhv. Stavudine og Lamivudine, begge er produkter til behandling af aids-patienter, antiretrovirals (ARVs).

I de fleste udviklingslande er medicin noget, man selv skal betale. Der er ikke offentlige sygesikringer og ofte skal udgiften til me-dicinsk behandling opvejes i husstandens økonomi. Aids kan ikke kureres, og hvis man ønsker behandling er det vigtigt, at man tager medicinen vedvarende og rigtigt for at den virker og for at man ikke udvikler resistens over for medikamenterne.8 Dette betyder, at husstandens økonomi vil være konstant belastet - måske på be-kostning af børnenes skolegang eller indkøb af andre medikamen-ter. For nogle mennesker er det en meget svær prioritering, og

Pille

r og

pat

ente

rD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

59

oftest bliver børnenes skolegang prioriteret frem for behandling af forældrene. For de fleste er det slet ikke en prioritering, da medici-nen er helt uden for deres økonomiske rækkevidde. Mange ugan-dere kender slet ikke til behandlingsmuligheder for aids eller har ikke engang råd til at blive hiv-testet. Deres holdning er ofte, at der ikke er nogen grund til at vide om man er hiv-smittet, hvis man alligevel ikke kan komme i behandling. Det eneste man får ud af det er sin egen dødsdom, og hvis det kommer ud kan man blive stigma-tiseret og diskrimineret af sine omgivelser.

Figur 1. Prisudvikling på ARVs ved ophør af patenter i Brasilien7

0

5 0 0 0

1 0 0 0 0

1 5 0 0 0

2 0 0 0 0

2 5 0 0 0

3 0 0 0 0

1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1

Å r

Stavudine

Lamivudine

I Uganda er hiv/aids blevet en del af virkeligheden for de fleste familier. 6-8% af befolkningen er hiv-smittede, dvs. 1,5–2 mil-lioner mennesker. Sidste år døde 70.000 mennesker af aids eller aids-relaterede sygdomme i Uganda.9 Ca. 10% af de hiv/aids-smit-tede er nu på et sygdomsstadie, hvor de har behov for behandling med forskellige former for aids-medicin, ARVs. De officielle tal i Uganda estimerer, at omkring 170.000 mennesker er i akut behov for behandling med ARVs, og flere vil komme til i nær fremtid. Ud af disse er kun ca. 17.000 mennesker i ARV-behandling i dag. Hovedparten betaler selv, og ganske få er på tidsbegrænsede do-norprogrammer og får medicinen betalt af NGOer fra udviklede lande. For at komme med i et sådant donorprogram skal man dels kunne kvalificere sig efter de krav, donoren stiller (nogle støtter behandling af enker, enlige forsørgere, fattige, kvinder mm.), og dels være meget heldig, da disse programmer ofte er begrænsede i antal. De få, der er under behandling, ved ikke hvor længe de vil have adgang til medicin, da donorprogrammer varierer efter den udviklingspolitiske dagsorden.

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

60

Der er faktisk ARV-kopiprodukter fra Indien på markedet i Ugan-da. Efter retssagen i Sydafrika er der en uformel aftale om, at me-dicinalindustrien ikke sagsøger Uganda for dette, så længe mæng-derne er så begrænsede som de er. Inden retssagen i Sydafrika var ARVs stort set ikke tilgængelige i Uganda, kun for få rige eller indflydelsesrige personer. Nu har virksomhederne sænket priserne meget og en del medicin kommer fra indiske virksomheder. Trip-pel-kombinationen, som er den første behandling af aids, er således i dag tilgængelig i kopiversion for 25 USD pr. måned. På trods af dette er medicinen stadig uden for rækkevidde for 90% af dem, der har brug for den. For disse mennesker er næsten hvilken som helst pris for høj. Mange bor i landområderne og deltager stort set ikke i pengeøkonomien, men lever af landbruget og kan derfor kun nås med behandling, hvis denne udbydes gratis. Også for folk i byerne er næsten alle priser for høje. Mange mennesker tjener mindre end 25 USD pr. måned, som også skal dække de basale omkostninger som mad, husleje, skoleuniform mm. Det er altså ikke alene paten-ter, der forhindrer ugandere i at få ARVs.

Aids i Uganda er så stort et problem, at sundhedsministeriet end-nu ikke har haft kapacitet til at begynde behandlingsprogrammer. Dette vil kræve en indsats på alle områder, for alle og gratis, ellers vil det skabe en øget risiko for resistens over for ARVs, hvilket be-grænser behandlingsmulighederne. Allerede nu, hvor få mennesker har adgang til gratis medicin, er der så småt ved at udvikle sig et sort marked, hvor de der er kvalificerede og heldige at få den gratis medicin, kan sælge den på markedet for at få penge til at dække vigtigere udgifter. Alene ved at give meget medicin og overvåge behandlingen nøje kan man undgå resistens over for ARVs i Ugan-da. Dette stiller store krav til det nationale sundhedssystem, hvis institutionelle kapacitet endnu ikke er tilstrækkeligt.

De vigtigste ARVs er under patent i Uganda, men så længe det kun er få der har adgang til kopiprodukterne, bliver der ingen retssag – selv om der importeres kopiprodukter. Denne situation er ikke bæredygtig, da den i forhold til TRIPs-aftalen er ulovlig og kan give Uganda problemer i WTO. Hvis sundhedsministeriet begynder at tilbyde behandling til dem, der har behov for det, bli-ver ministeriet nødt til enten at købe de originale produkter eller erklære landet i en nødsituation og dermed få ret til at importere kopiprodukter. Denne mulighed blev sikret for de mindst udvik-lede lande og implementeret i august 2003. For et udviklingsland med generel succes inden for økonomisk og politisk udvikling kræver det meget at erklære en national nødsituation for at få adgang til medicin. Uganda har aldrig benyttet retten til at give tvangslicens, heller ikke under de udbrud af ebola, landet har op-levet – da ingen rigtigt kender konsekvenserne. Hvad betyder det for eksempel for ens status over for donorer og udenlandske inve-

Pille

r og

pat

ente

rD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

61

storer, at landet er erklæret i en form for undtagelsestilstand på et så vigtigt område?

Globale løsninger

Baggrunden for Doha-deklarationen om adgang til medicin var, at de undtagelser for patenter, der var indskrevet i TRIPs-aftalen, ikke var formuleret klart nok til, at udviklingslandene kunne bruge dem til at sikre adgang til medicin for deres befolkninger. For eksem-pel står der i TRIPs-aftalen, at lande i tilfælde af nationale nødsi-tuationer kan give tvangslicens til national produktion af et vigtigt produkt, hvis ikke patenthaveren frivilligt giver licens. Mange af de mindst udviklede lande, der havde behov for at give tvangslicenser til f.eks. produktion af ARVs, havde ikke den nødvendige kapa-citet til selv at producere det. Derfor kunne de stadig ikke sikre folkesundheden. Det var nødvendigt at give disse lande tilladelse til at importere kopiprodukter. Et andet problem var definitionen af dels en epidemi og dels en national nødsituation. Der var delte meninger om, hvorvidt aids kunne falde ind under disse begreber, da det ikke var en nyopstået situation. Det er en sygdom, som har været kendt og undervejs længe, og det er ikke nogen overraskelse, at den har udviklet sig som det ser ud i dag. Det er dog generelt accepteret i dag, at aids kan være en epidemi, og dermed være grundlag for en tvangslicens til import af kopimedicin.

Det viste sig dog hurtigt, at det ikke er nok at give lande uden produktionskapacitet af medicin lov til at importere fra andre. De lande, som kunne producere og eksportere de pågældende produk-ter, havde nemlig ikke lov til at eksportere dem. Dermed var de mindst udviklede lande lige vidt. Dette blev diskuteret fra Doha-deklarationen blev vedtaget i 2001 til 30. august 2003, hvor de mindst udviklede lande stadig ikke havde mulighed for at skaffe medicin gennem tvangslicenser. De virksomheder, der har paten-ter, var bange for, at de produkter, der kommer på markedet under tvangslicenser, ville flyde ud på verdensmarkedet og derfor ikke komme de mindst udviklede lande til gode, samtidig med at de ville konkurrere med den patenterede medicin. Med fortolkningen fra august 2003 er det derfor muligt for landene at importere og eksportere kopiprodukter, under forudsætning af at disse har en markant mærkning, således at de er let genkendelige på markedet.

Det forventede resultat af Doha-deklarationen samt fortolkningen af denne udeblev. Man kunne have forventet, at delegationerne fra samtlige udviklingslande med epidemier ville skynde sig hjem og sikre adgang til livsvigtig medicin til befolkningerne, men endnu er det kun Sydafrika, der har benyttet sig af mulighederne. Hvor-for? Spørger man i Uganda, er der mange årsager. Som tidligere

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

62

skrevet er handel anset som et meget vigtigt middel til økonomisk vækst og udvikling i Ugandas regering. Derfor er politikere bange for at skade forholdet til de store handelspartnere ved at sætte de-res intellektuelle rettigheder ud af drift. En anden klar årsag er Ugandas afhængighed af udenlandsk bistand. Over 40% af Ugandas bruttona-tionalprodukt kommer fra donorer, som dermed også har en stor politisk indflydelse.

Afslutning

Patenter har stor betydning for adgang til medicin, på godt og på ondt. På den ene side har patenter betydning for priserne på medi-cin, på hvilken medicin der bliver forsket indenfor, og på hvem der har adgang til medicinen. På den anden side har patenter betyd-ning for udviklingen af nye medikamenter, behandlingsformer og udbredelsen af produkter på verdensmarkedet. Med TRIPs-aftalen er patenter principielt blevet gældende for hele verdensmarkedet, uanset de økonomiske forhold der forefindes lokalt. For udvik-lingslandene betyder dette generelt en forringet adgang til ny me-dicin, da de ikke længere kan producere eller importere kopimedi-cin, som er væsentligt billigere end de patenterede produkter. Nogle produkter kan dog ved hjælp at tvangslicenser ifølge Doha-deklarationen stadig importeres, hvis landene er i ekstreme situa-tioner på grund af en sygdom. Dette gælder især hiv/aids, malaria og tuberkulose. Men hvad med andre epidemiske sygdomme? Hvis det ikke er en national nødsituation? Kan en epidemi afgrænset til en landsby udløse rettigheder til at give tvangslicenser? Der er mange ubesvarede spørgsmål, selv efter den formelle fortolkning fra 30. august 2003. Mange af aftalens afgrænsninger er endnu ikke afklaret og vil alene blive det af de mindst udviklede lande, som i fremtiden kan forsøge at pejle sig frem igennem konkrete sager. Dette kræver mod og juridisk bistand.

Stine Jessen Haakonsson er ph.d.-studerende ved Geografisk Institut, Københavns Universitet, og Dansk Institut for Internationale Studier.

Pille

r og

pat

ente

rD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

63

Noter

1. Denne artikel er baseret på et feltarbejde i Uganda udført i efteråret 2003

2. Citat fra Dagbladet Information 31. januar 2001

3. Kilde: Dr. Pito, personlig kommunikation 2003

4. Kilde: Health Access Initiative Africa. 1998. www.haiweb.org/pubs

5. Kilde: UNDP. 2000. www.undp.org/dp_/publications

6. Effektiviteten af medicin kan også have indflydelse på en husstands økonomi, da et langt sygdomsforløb ud over udgifterne til medicin også betyder, at husstanden skal undvære arbejdskraft og eventuel lønindkomst for perioden.

7. Kilde: CpTech. 1998. www.cptech.org

8. Et problem i fattige lande er ofte at aids-syge køber medicinen i en periode, derefter får de det faktisk godt og holder op med at tage medicinen igen for at få råd til andre ting. Derfor er det vigtigt at medicinen bliver så billig, at det ikke føles som en stor udgift i en lille husholdning, hvis man vil undgå at sygdommen udvikler resistens over for medicinen.

9. Tallene her er baseret på interviews med embedsfolk i Ugandas aids-kommission og sundhedsministerium foretaget i efteråret 2003.

Stin

e Je

ssen

Haa

kons

son

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

64

65

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Peter Gibbon

Efter gennemførelsen af aftalen om tekstil og beklædning (ATC)

Fra MFA til ATC

Beklædningsindustrien har spillet en afgørende rolle i industriali-seringsprocessen i en lang række lande over en periode på to år-hundreder. Det var tilfældet i England og USA i starten af det 19. århundrede, i Japan i den første halvdel af det 20. århundrede og i Hong Kong, Sydkorea og Taiwan i 1950erne. Siden 1950erne har det også været tilfældet i Kina, Tyrkiet, Indien, Pakistan og en række andre lande. Sektoren spillede mindst fire vigtige roller i disse landes økonomiske udvikling. For det første opsugede (og urbaniserede) den et stort antal ufaglærte arbejdere. For det andet producerede den varer, som dækkede elementære behov for store dele af landets befolkning. For det tredje var den, på trods af lave investeringskrav, med til at skabe kapital til mere teknisk kræven-de produktion i andre sektorer, og for det fjerde finansierede den import af mere avancerede teknologier ved at generere eksport-indtægter (og ved at erstatte import). Mange udviklingslande, især de mindst udviklede, mener, at denne industri i dag kan spille en lignende rolle for dem ved at ‘trække dem op ved håret’. Derfor fremmer de udviklingen af sektoren og dens koblinger til det ha-stigt voksende globale eksportmarked for beklædning, der er vok-set fra USD 6 mia. i 1962 til USD 342 mia. i 2001.

Adgangskravene for fattige lande til den globale beklædningsindu-stri er lave. I praksis er en sideeffekt af det særlige globale handels-reguleringssystem, som har karakteriseret sektoren siden 1950erne, og som er blevet næsten enerådende siden 1970erne, at adgangs-kravene er betydeligt lavere, end de ellers ville have været. Det-te system er i dag kendt som Aftalen om Tekstil og Beklædning (ATC), men er bedre kendt under dets tidligere navn, Multifiberaf-talen (MFA).

MFA blev egentlig udformet af industrilandene med henblik på at beskytte deres egne beklædnings- og tekstilindustrier mod bil-lig import fra udviklingslandene. I-landene skabte en ramme, der

Pete

r Gib

bon

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

66

åbnede for GATT- og WTO-dispensationer i form af et system af bilaterale kvoter eller frivillige eksportbegrænsninger på produk-ter, der var fremstillet i udviklingslandene. De vigtigste brugere af sådanne aftaler blandt industrilandene var EU, USA, Canada og Norge – men mange udviklingslande brugte dem dog også. De forskellige bilaterale aftaler, der blev indgået, specificerede de va-rer for hvilke handelen blev begrænset og fastsatte mængdebase-rede eksportkvoter for dem. Eksport ud over de aftalte kvoter blev straffet med højere toldsatser. Til gengæld for at udfylde kvoterne kunne de eksporterende lande opnå stigende kvoter. For eksport til USA steg kvoterne således i gennemsnit 5-6% pr. år.

I praksis tvang MFA-kvoterne de udviklingslande, som var vigtige eksportører (først Hong Kong, Sydkorea og Taiwan og senere an-dre lande), til enten at producere varer med højere værdi, hvor der ikke var kvotebegrænsninger, og/eller at overføre produktion til udviklingslande, der ikke var dækket af kvoter. Der hvor de kvo-tedækkede produkter fortsat blev produceret af lande med kvo-tebegrænsninger (op til den aftalte grænse), blev disse produkter efterhånden dyrere, fordi der opstod et sekundært marked for selve kvoterne. Kvoterne blev normalt tildelt firmaer på basis af tidligere eksportresultater og blev derfor efterspurgt af nye virksomheder, som ønskede at komme ind på eksportmarkedet.

Kvoteprisen øger i dag typisk produktionsprisen for et par bukser fra et land med kvotebegrænsninger med USD 3. Denne kombi-nation af faktorer har gjort adgangen til det internationale beklæd-ningsvaremarked lettere for nye udviklingslande uden kvoterestrik-tioner (i nogle tilfælde baseret på direkte udenlandske investeringer fra lande, der har overskredet deres kvoter, især Hong Kong, Tai-wan og Sydkorea), selv når deres omkostninger til arbejdskraft og transport til markedet har været relativt høje. Derfor er industrien blevet vigtig i ellers meget lidt indlysende lande som Mauritius og Mongoliet.

Samtidig med at MFA havde denne sideeffekt, beskyttede aftalen naturligvis også arbejdspladser i industrilandene. I de fleste in-dustrilande blev størstedelen af forbruget faktisk dækket af lokal produktion indtil midten af 1980erne, og størstedelen af importen kom fra andre industrilande. De fleste udviklingslande var derfor overbeviste om, at en afskaffelse af MFA ville være til deres fordel. Faktisk rettede udviklingslandenes krav om reformer i det inter-nationale handelssystem sig mere mod afskaffelse af MFA end mod liberalisering af landbrugsmarkedet i industrilandene. Gennem GATT og senere WTO pressede de på for reformer, men handel med tekstiler blev først integreret i WTO-rammen i 1994, baseret på en 10-årig udfasningsaftale for alle MFA-kvoter. Denne aftale kendes som ATC eller Aftalen om Tekstil og Beklædning.

Efte

r gen

nem

føre

lsen

af a

ftal

en o

m te

kstil

og

bek

lædn

ing

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

67

Aftalen om Tekstil og Beklædning

ATC indebærer, at alle importerende lande ved udgangen af 2004 skal have alle kvotabundne varer fuldt ud integreret i generelle ta-rif-ordninger efter en trinvis tidsplan. Aftalen opstiller også en til-svarende tidsplan for stigninger i kvoterne for varer, som er belagt med begrænsninger i aftalens løbetid. Endelig indeholder den (i artikel 6) en mekanisme, som gør det muligt for importerende lan-de at bruge beskyttelsesforanstaltninger (dvs. nye restriktioner på import), når de kan dokumentere, at en speciel vare bliver impor-teret i kvantiteter som „sandsynligvis vil forårsage alvorlig skade på den lokale industri i det importerende land“. Der er etableret et organ, WTO Textiles Monitoring Body (TMB), som overvåger brugen af disse foranstaltninger.

Aftalen kræver, at lande, der bruger kvoter, i et anneks til aftalen skal udarbejde en liste over alle de varer, som er kvotebelagt. Den-ne liste skal danne grundlaget for den aftalte trinvise integration. Det ser ud til, at de industrilande der bruger kvoter pustede deres lister over kvotebelagte varer op ved at inkludere et stort antal pro-duktkategorier, som aldrig før havde været pålagt begrænsninger. Derefter tilbød de varer næsten uden begrænsninger til integration i den første fase af den planlagte liberalisering. I de to følgende fa-ser har USA og EU frigivet mere ’rigtigt kvotebelagte’ varer, men den akkumulerede andel af den samlede import, der er blevet in-tegreret, er stadig mindre end halvdelen af det der var intentionen (tabel 1). Ifølge en udtalelse i maj 2003 af Panitchpakdi Supachai (generaldirektør i WTO) var der stadig på dette tidspunkt 167 va-retyper inden for tekstil- og beklædning, som ikke var integreret af EU, mens tallet for Canada var 239 og for USA 701.

Tabel 1. Industrilandenes integration af Multifiberaftalen i GATT/WTO

-snoitargetnIotadgoresaf

rofnednineklivh

laksnesaferæv

tettulsfa

demtnecorP-ovkneklivh-roflaksenretdlohrofisegø

-iskenedlit-gitsednerets)%(tkatsgnin

etsdnimtelmaSfaledna

demtropmi,regninsnærgeb

erævlaksmos)%(terergetni

-snærgebdemtropmilednatelmaS)%(terergetnireksitkafmos,regnin

UE ASU adanaC egroN

59911/1I 61 61 a/n a/n a/n a/n

89911/1II 52 33 7,4 1,1 a/n 001

20021/1III 72 15 0,02 5,91 a/n 001

50021/1VI a/n 001 a/n a/n a/n 001

Pete

r Gib

bon

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

68

På trods af Kinas optagelse i WTO i 2001 vil landet ifølge betin-gelserne i optagelsesaftalen fortsat være underlagt muligheden for nye kvoter indtil 2008, medens mere begrænsede beskyttelsesfor-anstaltninger stadig kan forhandles med landet indtil 2013. USA indgik en separat optagelsesaftale med Kina, ifølge hvilken ingen eksisterende kvotebelagt kinesisk eksport kan integreres før 2005. Af de industrilande som bruger kvoter, har kun Norge opfyldt sine forpligtelser ifølge aftalen.

I løbet af de første tre år af aftalens løbetid blev der gennemført 38 beskyttelsesforanstaltninger baseret på artikel 6; ca. to tredjedele af disse blev gennemført af USA. Meget få af disse indgreb blev støt-tet af anbefalinger fra TMB, hvilket førte til, at landet gennemførte en række anti-dumping foranstaltninger og i stedet dirigerede sine klager gennem WTOs forligssystem (Dispute Settlement Mecha-nism). I 1996 indførte USA også strengere oprindelsesregler for MFA-beklædningsimport. Siden 1998 ser de latinamerikanske lan-de ud til at være de største brugere af beskyttelsesforanstaltninger baseret på artikel 6.

Regulering af handel uden for ATC

Handel med beklædningsvarer bliver ud over gennem MFA-ATC systemet reguleret af toldafgifterne i de importerende lande, fast-sat gennem det almindelige præferencesystem (Generalised System of Preferences - GSP) og gennem forskellige bilaterale præferen-ceaftaler. De gennemsnitlige toldafgifter på beklædning ligger på ca. 8% i EU og 17% i USA, så der vil stadig være handelsbarri-erer på disse markeder, selv om ATC bliver fuldt gennemført. Der har dog været nogle vigtige undtagelser fra disse toldafgifter for eksport fra visse udviklingslande under GSP og senere også under nogle bilaterale præferenceaftaler. De sidstnævnte har fået stærkt stigende betydning i løbet af de sidste 10 år og er nu vigtigere for udformningen af den internationale handel med beklædnings-varer, end GSP nogensinde var det. De vigtigste bilaterale aftaler involverer alle USA, som er verdens langt største enkeltimportør af beklædningsvarer. Aftalerne omfatter den Nordamerikanske Fri-handelsaftale (North America Free Trade Agreement - NAFTA), Africa Growth & Opportunity Act (AGOA) og Caribbean Basin Initiative (CBI). Med NAFTA blev mexicansk eksport til USA (og Canada) meget konkurrencedygtig. For en tid overhalede Mexico Kina som førende eksportør af beklædningsvarer til USA, og an-tallet af arbejdere i den mexicanske beklædningsindustri steg fra 231.000 i 1994 til 762.000 i 1998. Der har også været betydelige både udenlandske og lokale investeringer i Mexicos beklædnings-industri for at udnytte handelspræferencerne fuldt ud. AGOA har også haft stor virkning og er formentlig den vigtigste grund til,

Efte

r gen

nem

føre

lsen

af a

ftal

en o

m te

kstil

og

bek

lædn

ing

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

69

at Afrikas del af USAs beklædningsimport er steget fra ca. 1% til 2,5% siden 2000. I både NAFTA og AGOA bortfalder tolden helt for produkter, der falder ind under ordningen.

Efter ATC

Det store spørgsmål, som udviklingslandenes beklædningsindustrier står overfor i dag, er de sandsynlige konsekvenser af en succesfuld gennemførelse af ATC-processen. Som slutningen af 2004 nærmer sig, er modstanden mod kvotesystemet i mange udviklingslande blevet svækket eller helt forsvundet, i lyset af nye overvejelser om spørgsmålet. Så sent som på WTOs ministermøde i Seattle i 1999 var den manglende opfyldelse af ATC udviklingslandenes vigtigste krigsråb. Men på ministermødet i Cancún 2003 var udviklingslan-dene stort set tavse på dette område, og nogle (f.eks. Bangladesh) forsøgte endog at forhindre en diskussion af emnet.

Årsagen hertil er en frygt for, at afskaffelsen af kvotesystemet vil føre til en massiv koncentration af den globale beklædningsvare-eksport, der nu er ret spredt (men bliver det mindre og mindre). En stor del af den nye måde at opfatte tingene på er opstået som følge af erfaringerne fra udviklingen inden for skoindustrien, som aldrig har været reguleret. Her er den globale produktion blevet stærkt koncentreret i en håndfuld lande, f.eks. Kina, som kan tilbyde lave priser, har rigelige leverancer af lokale råmaterialer, god kvalitet og pålidelig levering. Køb fra disse lande gør det muligt for importø-rer i industrilandene at opnå betydelige stordriftsfordele, de ikke kunne have fået, hvis den globale produktion var spredt over flere lande. Et enkelt taiwanesisk-ejet firma, Pou Chen, menes at have 18% af al global skoeksport. Firmaet har 170.000 arbejdere - ho-vedsageligt placeret i fastlands-Kina – herunder 40.000 på samme sted (Dongguan).

Kina tegner sig allerede for 40% af al beklædningsvareeksport – eller 54% hvis Hong Kong regnes med – og har flere globale beklædningsvirksomheder, som befinder sig i en god position til at efterligne Pou Chen. Det formentlig bedste eksempel er Esqu-el Group, der er ejet af eks-Shanghai familien Yang. Esquel blev grundlagt i 1978 som en virksomhed, der solgte symaskiner fra Hong Kong til Kina og som betaling modtog konfektionerede be-klædningsgenstande. I dag er den angivne globale beskæftigelse på 44.000 i fabrikker i Kina (hvor der er bagudrettet integration helt ned til intern bomuldsproduktion), Vietnam, Malaysia, Mauritius, Sri Lanka og Maldiverne. Esquel hævder at være den største en-keltproducent af bomuldsskjorter i verden, og den største enkeltin-dehaver af kvoter på det amerikanske marked. I 2000 (det seneste år hvorfra der er tal til rådighed) var virksomhedens omsætning på

Pete

r Gib

bon

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

70

USD 500 mio. Et andet godt eksempel er det oversøiske kinesisk-ejede Ramatex Berhad, som er specialiseret i strikkede toppe, og som hævder at have 3% af verdensmarkedet for disse. Firmaet har produktion i Kina, Malaysia (med en bagudrettet integration i garn og stof), Namibia og Sydafrika. I 2001 havde det en årlig global omsætning på USD 187 mio. En tredje virksomhed er den taiwa-nesisk-ejede bukseproducent Nien Hsing, som har fabrikker der beskæftiger noget over 20.000 arbejdere i Taiwan, Lesotho, Mexico og Nicaragua. Dens omsætning var i 2001 USD 293 mio., og virk-somheden hævder at have 2,4% af det amerikanske buksemarked.

Der har været gjort mange forsøg på at beregne effekterne af en opfyldelse af ATC. Alle forsøgene forudsiger, at Kina vil vinde mar-kedsandele efter 2004, men der er meget lidt enighed om, i hvor høj grad det vil ske. Det laveste gæt siger en gevinst på omkring 6%. Der forudses også væsentlige gevinster for det sydlige Asien, specielt Indien og Pakistan. Store tab af markedsandele forudses for producenter i industrilandene, der har den højeste grad af beskyt-telse under ATC. Men lige så store tab forudses for de udviklings-lande, hvis beklædningsvareeksport i øjeblikket er mest skævvredet hen imod de produkttyper, der er pålagt flest kvoterestriktioner. Det er lande som Lesotho, Jamaica, Honduras, Haiti, El Salvador, Kenya og Nicaragua.

Man kan opstille to sæt af forbehold over for sådanne forudsigel-ser. Det første forbehold er, at fuld opfyldelse af ATC formentlig vil blive forsinket ud over slutningen af 2004; hvor længe er dog uklart, men med undtagelse af handelen mellem Kina og USA ser det i øjeblikket ikke ud, som om forsinkelsen vil gå ud over 2006. Det andet forbehold er, at beregningerne ikke tager højde for ud-viklingen i ikke-ATC forhold efter 2004. De vigtigste forhold man må overveje i denne forbindelse, er andre handelsbarrierer end kvoter og spørgsmålet om udviklingen i leveringstid (lead time).

Industrilandenes toldtariffer og importafgifter vil således stadig eksistere efter 2004, og de vil fortsat blive anvendt på et diskri-minerende grundlag, fordi der findes præferencehandelsaftaler som f.eks. NAFTA og AGOA. Selv om de produkttyper, som i øjeblik-ket eksporteres af f.eks. Lesotho og Kenya, er pålagt meget skrap-pe kvoter, så vil omkostningerne ved at konvertere fabrikkerne til produkttyper, som er underlagt høje amerikanske importafgifter (som f.eks. syntetiske strikkede tekstilvarer), ikke være særligt store. Fordi disse lande nyder godt af AGOA, vil de kunne eksportere sådanne varetyper toldfrit til USA og dermed fortsat være konkur-rencedygtige.

Andre ikke-tarif barrierer, som f.eks. beskyttelsesforanstaltninger under artikel 6, vil også stadig være til rådighed til at beskytte pro-

Efte

r gen

nem

føre

lsen

af a

ftal

en o

m te

kstil

og

bek

lædn

ing

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

71

ducenter i industrilandene. Det er også muligt, at nogle industri-lande, f.eks. USA, vil stramme deres oprindelsesregler (rules of ori-gin) yderligere. Det er de regler som siger, at et importerende land bestemmer, om en importeret vare virkelig kan siges at komme fra det angivne eksportland. Disse regler betragtes i WTO-lovgivnin-gen mere som en sag om handelsadministration end som en han-delsbarriere, og derfor kan importerende lande frit ændre dem som de ønsker. Der er en lang tradition for at have begrænsende oprin-delsesregler, der underminerer den frie markedsadgang til beklæd-ningsvarehandelen, ved at skabe betingelser som de fleste udvik-lingslande har vanskeligt ved at opfylde. F.eks. gav EU gennem tre årtier toldfri adgang til beklædningsvarerimport fra 77 afrikanske, stillehavs- og caribiske lande under Yaoundé-, Lomé- og Cotonou-aftalerne, men meget få af landene var i stand til at udnytte denne fordel, fordi EU krævede, at et produkt skulle have undergået to separate produktionsstadier (stoffremstilling og beklædningsfrem-stilling) i eksportlandet, før det kunne importeres toldfrit til EU. USAs oprindelsesregler kan være endnu strammere. Produkter fra nogle lande med bilaterale aftaler med USA skal således gennem tre produktionsstadier i det eksporterende land for at være kvali-ficeret til toldfri eksport. Det tredje stadium er spinding af garn. Det betyder rent faktisk, at kun lande med store garnspinderier og væverier vil nyde godt af en fuld opfyldelse af ATC. Kina, Indien og Pakistan hører allerede til disse lande.

Den sidste faktor som man må overveje, er den såkaldte leverings-tid. Store detailhandelskæder i industrilandene tjener penge på be-klædningsvarer (og mange af de andre produkter de sælger) ikke kun ved at købe billigt og sælge dyrt, men også ved til enhver tid at have let adgang til de varer som efterspørges og ved at undgå restlagre, der ikke kan sælges – og som derfor må sættes ned i pris. For at undgå tomme lagre, restlagre og prisnedsættelse entrerer de store detailhandlere med store leverandører, der påtager sig at le-vere i hvert fald en del af virksomhedens varesortiment på ’just-in-time’ basis, med kort varsel mellem ordre- og leverancetidspunkt. Hennes & Mauritz, der har været ledende i denne udvikling, har en leveringstid på mindre end en måned for 10% af indkøbene, og mellem en og tre måneder for yderligere 30%.

Leverandører som opfylder sådanne krav er næsten uden undta-gelse placeret i lande med veludviklede tekstil- og beklædnings-industrier. De ligger normalt også nærmere det endelige marked end leverandører med længere leveringstider. Endelig ligger de, på grund af kravene til produktionsfleksibilitet, normalt også i lande, hvor der er en uddannet teknisk arbejdskraft – og derfor højere lønniveauer end i lande, som har billigere og mere basal arbejds-kraft. Disse faktorer forklarer den bemærkelsesværdige succes, som Tyrkiet har haft på EU-markedet i de senere år. Tyrkiet er i øjeblik-

Pete

r Gib

bon

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

72

ket den næststørste beklædningsvareeksportør til EU (efter Kina), med en andel i 2002 på 13% af al import udefra ind i EU, på trods af at landet er meget dyrere end konkurrenter som f.eks. Indien og Pakistan. De mere udbredte krav om korte leveringstider vil højst sandsynligt betyde en styrket position for Tyrkiet og andre produ-centlande i EUs periferi, f.eks. Rumænien og Marokko.

Konklusion

Den ændrede politiske holdning blandt udviklingslandene til kvotesystemet i MFA-ATC giver en ny drejning til handelsøko-nomiens klassiske opfattelse: at medens frihandel vil komme ud-viklingslandene til gode som helhed, så vil den ikke komme alle udviklingslande lige meget til gode, og nogle vil måske slet ikke få noget ud af den. De største vindere ved en fuld gennemførelse af ATC vil blive forbrugerne i industrilandene og producenterne i en håndfuld eksporterende udviklingslande, medens de største tabere vil blive producenter i industrilandene og de producenter i ud-viklingslandene, som det lykkedes at udnytte de muligheder, som MFA-ATC utilsigtet gav dem. Drejningen består i, at sidstnævnte kategori omfatter et langt større antal udviklingslande end kate-gorien af mulige begunstigede. Medens undtagelser til frihandel baseret på andre præferenceaftaler typisk begunstigede langt færre lande end MFA-ATC, vil afskaffelsen af disse aftaler til fordel for frihandel formentlig omvendt have negative konsekvenser for de begunstigede udviklingslande. Med andre ord, nogle typer af han-delsregulering, som først og fremmest var rettet mod at beskytte importfølsomme interesser i industrilandene, har også begunstiget en større eller mindre gruppe af udviklingslande. Når disse han-delsreguleringer erstattes af de-regulering, vil den darwinistiske konkurrence mellem udviklingslandene forstærkes, i lige så høj grad som den vil stoppe diskrimineringen mellem dem. Selv om den nuværende industrigeografi for den globale skoindustri næppe bliver direkte kopieret på beklædningsindustrien, så vil Kinas al-lerede dominerende position med sikkerhed blive styrket, hoved-sageligt på bekostning af andre udviklingslande med mindre USA og EU udvider de præferencer, som de i øjeblikket tilbyder disse lande, f.eks. ved at lette oprindelsesreglerne og/eller ved at yde assistance til at udvikle deres tekstilindustrier og forkorte deres le-veringstider.

Peter Gibbon er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier.

73

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Amin Alavi

Tvistbilæggelse i WTO

International ret som regulerende ramme for samarbejdet mel-lem stater er meget mere avanceret, end man normalt tror. Hoved-årsagen til denne undervurdering af international ret er, at stater som subjekter i systemet er suveræne, og at verdens politiske sy-stem er anarkistisk. Realisme, som hovedskole for teorierne om internationale relationer, er baseret på disse antagelser. Men staters suverænitet og det anarkistiske system betyder ikke, at stater ikke er eller kan blive enige om regler og normer i mange problemom-råder og faktisk følger disse regler og normer.

Det realistiske billede af verden kan udfordres, som denne korte artikel forsøger at gøre det, ved at opridse et billede af, hvordan man regulerer tvister mellem stater i Verdenshandelsorganisationen (WTO). Denne artikel vil besvare tre hovedspørgsmål: Hvad er WTOs Dispute Settlement Mechanism (DSM) (Tvistbilæggelses-mekanisme)? Hvordan fungerer den? Og hvad er den nuværende status for forhandlingerne om DSM under Doha Development Agenda (DDA) (Doha-udviklingsdagsordenen)? Disse emner ana-lyseres med specifik opmærksomhed på udviklingslandenes situa-tion i WTO.

Hvad er DSM?

Uden at gå ind i en diskussion af det generelle spørgsmål om kon-flikter og tvister, forstås tvister i denne artikel som uoverensstem-melser vedrørende specifikke problemer. Tvister må ikke forveksles med konflikter, idet konflikter ikke er specificerede. Tvister kan være en del af en konflikt, eller de kan give anledning til en kon-flikt, men de to ting er forskellige. WTOs medlemsstater er i mange tilfælde uenige, både om hvordan WTO skal fungere, og om hvor-dan dens regler skal anvendes. Den første type uoverensstemmelse, som kan udgøre en konflikt, er spørgsmålet om udvikling og ud-viklingslande i verdenshandelen. Denne konflikt er blevet behand-let i WTO, og før det i GATT-systemet, og er nu hovedemnet for

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

74

DDA. Den anden type uoverensstemmelser om hvordan WTO-af-talen anvendes, betragtes her som tvister og behandles i DSM, og det er emnet for denne artikel. Kort sagt, WTOs tvistbilæggelses-mekanisme går ud på at løse tvister blandt WTOs medlemsstater om staternes anvendelse af WTO-aftalerne, og virkningen af denne anvendelse på deres handel.

Denne skelnen mellem tvister og konflikter er vort første skridt på vejen mod en forståelse af, hvordan aktørerne håndterer deres ’uoverensstemmelser.’

Efter at have begrænset vores undersøgelse til tvister er næste skridt at indsnævre emnet for artiklen til at behandle tvister mellem sta-ter og ikke mellem andre typer af aktører, f.eks. enkeltpersoner, virksomheder eller internationale organisationer.

DSMs særkender

Generelt set findes der to hovedtyper af fredelige tvistbilæggelser: 1) Toparts-forlig, hvor de stridende parter afgør deres tvister i over-ensstemmelse med deres egne præferencer i den aktuelle sag, og 2) treparts-voldgifter, hvor de stridende parter følger nogle eksisteren-de procedurer, regler og retningslinier, som styrer deres tvister, el-ler de henviser sagen til en tredje instans til pådømmelse (se f.eks. Franck 1968; eller Lowenfeld 2003, 140). DSM repræsenterer den anden type. Her har WTO i ”Forståelse af regler og procedurer som styrer tvistbilæggelse” (DSU – Dispute Settlement Understanding) specificeret procedurer for bilæggelse af tvister mellem medlemssta-terne. WTOs DSM omtales også som regelorienteret i modsætning til GATTs magtorienterede system for tvistbilæggelse (se f.eks. Jack-son 2000) eller som legalisme i modsætning til pragmatisme. Denne regelorientering betyder dog ikke, at der ikke er plads til diplomati, forhandling og magt i DSM. Som jeg vil forklare senere, inkorporerer DSM også disse begreber i de forskellige faser af tvistbilæggelsen.

Det andet centrale særkende ved DSM er, at den har en privat sna-rere end en offentlig karakter, dvs. tvistbilæggelsen er mere fokuse-ret på de stridende parter end på systemet som helhed (Srinivasan 1998, 55-58). Dette træk fremgår af, at enhver dom i en sag kun forholder sig til den specifikke sag og kun er bindende for tvistens parter. Men der er den generelle opfattelse, at bilæggelsen af en-hver sag vil komme alle medlemmer til gode. Desuden er det, som jeg vil vise senere, officielt WTO-medlemsstaterne som dømmer i en sag. DSM har derfor alligevel en vis offentlig karakter.

Det tredje særkende for DSM er dens lukkethed, som betyder, at kun medlemsstaterne men ikke private parter eller WTO-sekre-

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

75

tariatet kan bruge systemet. Denne lukkethed må ikke forveksles med mangel på gennemsigtighed (både mht. interne og eksterne aspekter), som er et af de spørgsmål, som staterne drøfter i de nu-værende forhandlinger.

Mange mellemstatslige organisationer og traktater, især de som er indgået efter Anden Verdenskrig, har tvistbilæggelsessystemer, for eksempel EU-domstolen, NAFTAs tvistbilæggelsessystem og FNs internationale domstol (se f.eks. Weiler 2000). Disse systemer er forskellige fra hinanden, men skal alle bidrage til, at organisatio-nerne kommer til at fungere godt og, som nævnt i DSUs §13.1, sørge for ”sikkerhed og forudsigelighed”. Når det er sagt, er der imidlertid ingen garanti for, at en aftale fungerer godt, sikkert og forudsigeligt. Det afhænger alt sammen af medlemmernes villighed til at respektere disse mål. Det gælder specielt for WTO, som er en medlemsledet organisation. Grundlæggende betyder det, at WTO som organisation ingen magt har, men kun spiller rollen som se-kretariat for medlemsstaterne og stiller et forum til rådighed for forhandlinger.

DSMs hovedelementer

DSM har som system følgende hovedelementer:

• Dispute Settlement Body (DSB) (tvistbilæggelsesorgan), der er den officielle beslutningstager i systemet, og som består af alle medlemsstaterne.

• DSU, der, som nævnt ovenfor, er de procedurer som systemet er baseret på. Det består af 27 paragraffer og 4 bilag.

• De stridende parter, parter i konsultationen og tredjeparter.• Paneler, der er ad hoc-grupper på tre (eller fem, hvis det af-

tales mellem de stridende parter) ”velkvalificerede” panelmed-lemmer, valgt fra en liste af personer. Panelet skal ”foretage en objektiv vurdering af sagen som er blevet forelagt det, herunder en objektiv vurdering af kendsgerningerne i sagen og anven-deligheden af og overensstemmelse med de relevante aftaler, og drage sådanne konklusioner, som vil hjælpe DSB til at afgive anbefalinger eller afsige en dom i overensstemmelse med de relevante aftaler” (DSU, §11).

• Appellate Body (AB) (appelorgan), er en stående gruppe på syv personer med ”anerkendt autoritet”, ”påvist ekspertise inden for lovgivning, international handel” og WTO-aftaler generelt, udpeget af DSB for en 4-årig periode med mulighed for for-længelse én gang. Tre AB-medlemmer deltager i hver tvist. ”En appel skal begrænses til de lovmæssige spørgsmål omtalt i panel-rapporten og de juridiske fortolkninger som panelet er kommet frem til” (DSUs §17.6).

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

76

• WTO-sekretariatet, der yder administrativ og juridisk støtte til DSB, paneler, AB og medlemsstater, specielt udviklingslande.

DSMs formål

DSMs formål er anført i DSU (nævnt i den rækkefølge de optræ-der i teksten):

• administrere DSM-reglerne (§2.1.)• overvåge overholdelsen af domme (§2.1.)• sikre et regelorienteret system (§3.1-12)• præcisere WTO-aftalerne (§3.2.)• hurtig bilæggelse af tvister (§3.3.)• opretholde en passende balance mellem rettigheder og pligter

for medlemsstaterne (§3.3.).• opnå en tilfredsstillende bilæggelse af en tvist (§3.4.)• sikre en positiv løsning på en tvist (§3.7.)• sikre at ulovlige foranstaltninger trækkes tilbage (§3.7.)• gennemsigtighed (§4.10.)• objektivitet (§8.3.)• retfærdighed (§24).

Fra GATT til WTO

Den nuværende DSM kan betragtes som et forsøg på at forbedre det system til bilæggelse af handelstvister, der blev udviklet under GATT gennem 50 års praksis og som var en af GATT-systemets svagheder. Som Brosch skriver: ”det vil aldrig blive helt klarlagt om GATTs virkelige problem var den indholdsmæssige svaghed i dets regler eller svagheden i GATTs tvistbilæggelsesproces til at håndhæve de forpligtelser og rettigheder, som reglerne foreskrev” (Brosch 1998). Svaghederne og problemerne var:

• At parterne i en tvist (eller enhver anden part for den sags skyld) kunne forsinke eller blokere processen på mange stadier, fordi alle beslutninger blev taget ved konsensus, selv de som teoretisk kunne tages med en flertalsbeslutning (Brosch 1998; Jackson 2000).

• Manglen på et klart juridisk sprog, og den ringe detaljerings-grad af mål eller procedurer, f.eks. om krav til prøvelser, bevis-byrde og tredjeparts rolle (Jackson 1998).

• Spørgsmålet om panelernes funktion. I praksis skulle panelerne end ikke afgive dom eller forslag. Så sagsøger var aldrig sikker på, om en proces ville nå til en afslutning (Brosch 1998).

• Fragmenterede tvistbilæggelsesprocedurer i GATT og dets lov-komplekser gav mulighed for at ”shoppe” rundt efter et ”fo-

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

77

rum” og et ”lovkompleks”, som kunne give en ”venligere” at-mosfære (Petersmann 1994; Jackson 2000).

• Stigning i løbet af 1980erne i antallet af domme der ikke blev efterlevet, især af USA, EU og Canada.

• Ufuldstændig eller betinget udmøntning af konklusioner.• Høj procentdel af juridiske fejl i antidumping-sager og sager

om kompensationstold, og lav bilæggelsesrate og stærk stigning i antallet af sådanne sager op gennem 80erne.

• Stigende brug af unilaterale sanktioner.• Mulighed for at lægge pres på panelmedlemmer.• Manglende gennemsigtighed (Petersmann 1994, 295-296).

Udviklingslande og GATTs tvistbilæggelse

Skønt der var udviklingslande impliceret i de første fem sager i GATT, blev denne ’gode’ start afbrudt, hovedsageligt på grund af forværringen i den økonomiske situation i udviklingslandene og deres tilsyneladende permanente betalingsbalanceproblemer, som tillod dem at tage ellers ulovlige forholdsregler. Derudover ned-satte udviklingslandene deres told i et tempo som var meget lang-sommere end det, man så i industrilandene (Hudec 1987, 28-33). Som et resultat heraf var udviklingslandene ved at få en status i GATT som ”udskilte og ulige.” Denne status påvirkede også de-res engagement i tvistbilæggelsessystemet. I perioden 1950-57 blev der kun indgivet ti tvister (ud af i alt 41) mod udviklingslande (otte af dem indgivet af industrilande), og derefter var der ingen før i 1969. I de første to år af GATTs levetid indbragte udviklings-lande fire sager (af hvilke en var mod et andet udviklingsland), i perioden 1950-57 indledte de fem sager (af hvilke to var mod et andet udviklingsland), og i perioden 1958-1969 indledte ulande to sager (begge mod industrilande) (se www.wto.org). Da systemet blev udviklet gennem praksis, gav udviklingslandenes lave delta-gelse dem en marginal indflydelse på systemets udformning. Ikke desto mindre blev deres stemme hørt.

I 1961 indledte Uruguay en sag mod 15 industrilande. Den in-deholdt 576 restriktioner i de 15 lande. Ifølge Uruguay udgjorde disse restriktioner en ”ophævelse og svækkelse af fordele,” og man påberåbte sig således GATTs §XXIII. Som Hudec skriver: ”Uru-guay-klagen var en ’demonstrationsretsag’ – et forsøg på at dra-matisere et større problem ved at bygge det op som et sagsanlæg” (Hudec 1987, 47).

Uruguays anmodning om at der nedsattes et panel, blev bevilget, men Uruguay nægtede at tage nogen stilling til lovligheden af de 576 foranstaltninger. Som et resultat heraf accepterede panelet de sagsøgtes påstande vedrørende foranstaltningerne. De sagsøgte hæv-

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

78

dede ikke, at alle foranstaltningerne var lovlige, og i løbet af 1963-64 ændrede de nogle af dem. Men panelet besluttede, at Uruguay skulle ”vise nøjagtigt, hvorledes de enkelte foranstaltninger svæk-kede de fordele, der kunne forventes ifølge den Generelle Aftale. Det nægtede Uruguay” (Hudec 1987, 49) og derfor skete der ikke mere i sagen. Ifølge Uruguay viste sagen, at GATT-ret ikke beskyt-ter udviklingslandenes interesser.

Med denne sag fra 1960erne som eksempel foreslog udviklings-landene en række ændringer i GATTs tvistbilæggelsessystem, men uden megen succes. Disse forslag omfattede bestemmelser om at tillade GATT-sekretariatet at indlede og retsforfølge juridiske kla-ger og desuden adskillige forslag om sanktioner, økonomisk kom-pensation og multilateral gengældelse. Som svar på disse forslag nægtede industrilandede at bruge systemet, for dermed at bevise at det var uklogt at søge juridiske løsninger på handelsproblemer. De mere ekstreme forslag mødte hård modstand, men i 1966 blev nogle af forslagene inkorporeret i en ny GATT-procedure for ud-viklingslandes juridiske klager. De vigtigste af disse var, at et panel skulle nedsættes automatisk, hvis klageren var et udviklingsland, og at der blev fastsat tidsrammer for processen.

I 1970erne begyndte udviklingslandene at bruge systemet oftere, og sammen med USA krævede de prompte og automatisk ret til juridiske domme. Den stigende medvirken fra udviklingslandenes side var ikke uden succes, og industrilandene ændrede faktisk deres praksis, hvis den blev dømt ulovlig. Og sager indgivet mod udvik-lingslande endte til fordel for den sagsøgte (Hudec 1987: 78-79). Disse domme, som var baseret på den nyligt vedtagne GATT Part IV om handel og udvikling, gav udviklingslandene de facto immu-nitet, og blev udfordret af USA og andre industrilande. Samtidig truede udviklingslandene med at blokere processen, selv når det drejede sig om tvister mellem to industrilande.

I 1980erne og indtil Uruguay-runden øgedes udviklingslandenes medvirken. De indledte 21 sager. Men som klagere var det mere sandsynligt at de trak sagen tilbage (61%, mod 32% for industri-lande), og mindre sandsynligt at de opnåede et tilfredsstillende resultat (14%, mod 24% for industrilande). Som sagsøgte var det mere sandsynligt at de bilagde sagen (36%, mod 23% for industri-lande), og mindre sandsynligt at sagerne mod dem blev trukket tilbage (18%, mod 38% for sager mod industrilande). Imidlertid blev udviklingslandene fundet ’skyldige’ i alle de ni sager, som blev indgivet mod dem (der blev i alt i 80erne indledt 116 sager) (Hudec et al. 1993).

I midten af 1980erne kom alle landene til den konklusion, at GATTs tvistbilæggelsessystem måtte forbedres. Udviklingslandene

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

79

mente, at bedre regler ville gavne dem. USA var frustreret over det svage system og ønskede et mere juridisk system til at bilægge tvi-ster, og EU havde opdaget, at man kunne bruge et juridisk system til egen fordel (Shell 1995, 341; Brosch 1998). Da det ydermere blev klart, at det nye GATT ville dække en bred vifte af emner, var det væsentligt at have en magtfuld, effektiv, forudsigelig og velfun-gerende tvistbilæggelsesmekanisme (Jackson 2000, 134). Spørgsmå-let blev således et hovedpunkt i Uruguay-runden, og det resulte-rede i den nuværende DSM med følgende større forbedringer:

• Blokering af beslutninger er ikke længere muligt.• Dommene er bindende for de stridende parter.• DSM dækker alle aftaler.• Dommene og de stridende parters gensidigt aftalte løsninger på

problemer skal være i overensstemmelse med alle WTO-aftaler.• Der arbejdes med klare tidsrammer.• Appelorganet (AB) bliver etableret som anden instans.• Et separat sekretariat til at assistere AB oprettes.

Hvordan arbejder DSM?

Den normale officielle proces for tvister består af fire faser: Kon-sultationsfasen, panel- og AB-fasen, udmøntningssfasen og gengæl-delsesfasen. I mange tilfælde har parterne i en konflikt allerede væ-ret indkaldt til uformelle forhandlinger, og hvis disse forhandlinger ikke har været produktive, kan den klagende part formelt anmode om en konsultation.

Nedenfor gives en meget grov beskrivelse af denne proces, som kan tage fra 1½ til 2 år, før en endelig rapport kan vedtages af DSB.

a. Konsultationsfasen starter, når den/de klagende medlemsstat(er) formelt, ved at sende et brev til DSB, anmoder om en konsultation med en/andre medlemsstat(er) (den/de indstævnte stat(er)). Brevet identificerer problemet i tvisten og de paragraffer i WTO-aftalerne, som ifølge den klagende part er blevet overtrådt. Den indstævnede part skal inden for 10 dage svare på anmodningen og inden for 30 dage fra modtagelsen (eller inden for en gensidigt aftalt tidsramme) begynde konsultationen med den klagende part. Hvis den indstæv-nede part ikke overholder disse to frister, kan den klagende part gå videre til næste fase og anmode om en panelsag. Enhver anden medlemsstat med ”en væsentlig handelsinteresse” kan inden for 10 dage fra anmodningen om konsultation bede om at komme med i konsultationen. Denne anmodning kan bevilges, hvis sagen er ba-seret på GATTs §XXII, og hvis den indstævnede part accepterer det. Hvis kravet er baseret på §XXIII, er der ingen mulighed for at bede om at komme med i konsultationen.

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

80

b. Panel- og appelfasen starter, når den klagende part formelt an-moder DSB om, at der nedsættes et panel. Dette kan tidligst ske 60 dage efter anmodningen om konsultation. Den indstævnede part kan ved det første møde i DSB afslå anmodningen i sagen. Den klagende part kan ved det følgende møde igen anmode om, at et panel nedsættes. Denne gang vil panelet automatisk blive nedsat, med mindre DSB ved konsensus beslutter, at der ikke skal nedsættes et panel, hvilket dog er en meget hypotetisk situation.

Panelmedlemmerne udpeges derefter af sekretariatet. Hvis par-terne i tvisten ikke er enige om listen, vil sagen blive besluttet af generaldirektøren. Enhver anden medlemsstat kan på ethvert tidspunkt deltage i tvisten som tredjepart, men dens rettigheder og muligheder er meget begrænsede. Panelerne kan søge infor-mationer fra enhver kilde de måtte finde anvendelig, fra sekreta-riatet, og fra ”Expert Review Group” (gruppen af eksperter fra hvilken paneldeltagere vælges). Panelerne skal indsende en rapport seks måneder efter deres nedsættelse; hvis dette ikke er muligt, skal de informere DSB om forsinkelsen og kan udvide perioden med op til tre måneder.

Når panelrapporten er cirkuleret, skal DSB inden for 60 dage ved-tage rapporten, med mindre en af parterne i tvisten appellerer rap-porten. I dette tilfælde vil AB blive anmodet om at vurdere det juridiske aspekt i panelets rapport, men ikke de faktuelle aspekter. AB-processen må ikke overskride 90 dage efter at sagen er blevet appelleret. AB afslutter sit arbejde med at cirkulere en AB-rapport, som skal vedtages af DSB inden for 30 dage.

c. Udmøntningssfasen starter med udpegningen af en voldgiftsmand for den tabende part. Denne definerer en ”rimelig” tidsperiode til at udmønte DSBs dom og overvåger udmøntningsprocessen, der begynder seks måneder efter at den rimelige periode er blevet fast-sat og varer indtil dommen er iværksat.

d. Hvis den ”tabende” part ikke udmønter dommen, kan den kla-gende part anmode DSB om tilladelse til at gengælde. En anden mulighed er, at parterne i tvisten forhandler om en kompensation. En tredje mulighed er, at udmøntningen bliver en tvist i sig selv. I så fald vil sagen blive vurderet, og en rapport vil blive cirkuleret af panelet inden for 90 dage, med mindre perioden udvides (der er ikke fastsat en maksimal tidsfrist i DSU).

Ud over den beskrevne proces giver DSU også mulighed for at bruge mægling hos generaldirektøren. Men indtil nu har der ikke været nogen anmodninger herom.

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

81

Udviklingslandene og DSM

Som nævnt var både udviklingslandene og de udviklede lande in-teresseret i et regelbaseret system, som ville garantere lige adgang til systemet, en automatisk proces og bindende regler (Shell 1995, 341). Derudover har DSM givet udviklingslandene nogle specielle og mere favorable betingelser, men spørgsmålet er om disse betin-gelser er nok, om de bliver brugt eller om de virkelig er en fordel for udviklingslandene. Disse spørgsmål vil blive søgt besvaret i det næste afsnit, men her vil jeg kort omtale disse specielle bestem-melser i DSM.

• Anvendelse af 1966-forståelsen som et alternativ til DSU i kon-sultationsfasen. Selv om 1966-forståelsen ikke er meget forskellig fra DSU, og den indtil nu ikke er blevet brugt af noget udvik-lingsland, giver den udviklingslandene nogle andre muligheder. De vigtigste er: a. Anvendelse af mægling. Når et udviklingsland er den klagende part, kan det bruge denne mulighed efter at konsultati-onsperioden er endt. Normalt kan denne mulighed anvendes, når begge parter i tvisten er enige. b. Paneler bliver nedsat hurtigere, og den første frist for rapporten er 60 dage.

• Ifølge DSUs §10.4 og §12.10 skal medlemmerne i konsulta-tionsperioden være specielt opmærksomme på de særlige proble-mer og interesser, som medlemmer, der er udviklingslande, har, specielt når et udviklingsland er part i tvisten.

• Konsultationsperioden kan udvides, når et udviklingsland er impliceret i tvisten. Og panelprocessen kan også udvides, hvis et udviklingsland er den indstævnede part. Men denne udvidelse må ikke forsinke den samlede tidsramme.

• §12.11 bestemmer, at panelerne i deres rapport skal angive, hvordan de har taget hensyn til enhver relevant bestemmelse ved-rørende differentieret og mere-favorabel behandling af udviklings-lande.

• Sekretariatet yder, hvis det anmodes derom, juridisk assistance til udviklingslande.

• Hvis et udviklingsland er impliceret i en tvist, skal mindst ét panelmedlem være fra et udviklingsland.

Bliver DSM brugt?

Der er ingen tvivl om, at DSM bliver brugt af WTOs medlemssta-ter. 304 sager er blevet indledt i WTOs første otte år, og 75 panel-

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

82

og AB-rapporter er blevet vedtaget. Det er ikke meget mindre end de 101 panelrapporter, som blev vedtaget i hele GATTs 48-årige levetid. Dette høje aktivitetsniveau skyldes delvist WTOs højere medlemstal og bredere rækkevidde. Men forbedringerne i DSM er også vigtige faktorer.

Men et højt brugsniveau er kun ét succeskriterium. Man må også se på, hvem der har brugt systemet, hvilken påvirkning systemet har haft på medlemmerne og niveauet for overholdelse af dom-mene. Det første spørgsmål er forholdsvis simpelt at besvare. Af de første 304 tvister er de 188 blevet indgivet af industrilande (62%); heraf var 117 mod et andet industriland (62%). Udviklingslandene står for de øvrige 116 tvister, af hvilke 64 er blevet indgivet mod et industriland (55%) og 52 mod et andet udviklingsland (45%). Der har også været 6 sager, hvor de klagende parter har været både in-dustri- og udviklingslande. Skønt næsten 70% af WTOs medlem-mer er udviklingslande, bør det ikke overraske, at store lande både blandt industrilandene og udviklingslandene, USA, EU, Indien og Brasilien, er de mest aktive brugere af systemet, mens der ikke har været nogen sager, hvor de mindst udviklede lande var impliceret. På trods af denne tilsyneladende skævhed i brugen af DSM er de fleste af dem, som har forsøgt at besvare dette spørgsmål, kom-met til den konklusion, at systemet som sådan ikke er skævt, hvis man tager landets åbenhed over for udenrigshandel, omfanget af landets udenrigshandel, dets andel af GDP og antallet af handlede produkter i betragtning (Horn, Mavroidis et al. 1999).1

Spørgsmålet om overholdelse er vanskeligere at besvare. I 1989 fandt Hudec, Kennedy og Sgarbossa, at 81 % af alle GATT-domme var helt eller delvist overholdt (Hudec et al. 1993). Hvis man bru-ger deres metode, er det i dag formentlig færre af DSM-dommene der bliver overholdt.2 Hvis man ser nærmere på sagerne, både un-der GATT og nu, er det klart, at udviklingslandene er bedst til at overholde dommene. Det vanskeligste aspekt i en sammenligning af overholdelse af GATT- og DSM-domme er, at DSM kun har fungeret i otte år, medens GATT-data er baseret på 42 år, så måske (forhåbentlig) vil den rettidige overholdelsesrate med DSM blive mindst lige så god som under GATT.

En anden type svar på spørgsmålet om overholdelse kunne være at tage DSMs hovedfunktioner (ikke dens formål) og hvilke mu-ligheder DSM har for at gennemtvinge sine domme i betragtning. DSMs hovedfunktioner er at se, om et spørgsmål er i overensstem-melse med WTO-aftalerne eller ikke; om muligt at præcisere, hvad de pågældende regler betyder, og overvåge overholdelsesprocessen, hvorved landene forhåbentligt vil være mere tilbøjelige til at over-holde dommene. DSM har ingen stærke magtmidler til at sikre, at dommene overholdes, men er afhængig af medlemslandenes gode

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

83

vilje og relative magt. Når det er sagt er det imidlertid sikkert, at DSBs domme er bindende, og at de implicerede lande skal over-holde dem. Hvis de ikke gør det, er det hele systemet som under-mineres, ikke kun DSM.

Hvad er DSMs problemer?

Selv om DSM har vist sig effektiv og har forbedret GATT-sy-stemet, har den sine egne problemer og mangler, som har været diskuteret lige siden den blev etableret, også nu, hvor der er en opfølgningsproces i gang. Disse problemer er specielt vigtige, når udviklingslandene er part i en sag eller overvejer at indlede en sag. Problemerne har to årsager, nemlig systemmangler forårsaget af selve DSM, og ikke-systemmangler forårsaget af andre faktorer. Jeg vil her omtale de vigtigste problemer og deres årsager:

Lavt niveau for deltagelse af udviklingslandene: En vigtig årsag, som an-gives af alle udviklingslande, er de høje omkostninger ved at bruge systemet, som hindrer udviklingslandene i at bruge det, selv om de kunne have et ønske om det. Disse omkostninger er tildels en systemmangel, idet systemet kræver mange ressourcer og tid til at forberede, indlede og bevise eller forsvare en sag. Mange lande har ikke de nødvendige ressourcer til at gennemføre processen. Imid-lertid er det samme problem også en ikke-system mangel, fordi det især er udviklingslandene, der mangler infrastruktur og ressourcer til at føre en sag. De store udviklingslande, som har ressourcer, f.eks. Indien og Brasilien, er til gengæld flittige brugere af systemet.

Et tilsvarende problem er, at mange udviklingslande mangler res-sourcer til at overvåge potentielle brud på reglerne og har behov for en mekanisme, så interessenter kan identificere potentielle sa-ger, indhente de nødvendige informationer i deres land og sikre, at deres regering reagerer på informationerne på en hensigtsmæs-sig måde (Srinivasan 2002). Det hænger selvfølgelig også sammen med, at mange udviklingslande ikke har stordriftsfordele, så det kan betale sig at indlede en sag. Desuden behandles mange ’sager’ i de bilaterale traktater, som mange udviklingslande har med industri-lande.

Under den nuværende forhandling af DSM er dette problem blevet rejst af nogle udviklingslande. Her er der forslag om at yde mere assistance til udviklingslandene og lade den ’tabende’ stat bære om-kostningerne til sagen eller inkludere omkostningerne i den ende-lige tabsfastsættelse.

For langsom proces og lange forsinkelser: Som nævnt før tager proces-sen mere end et år og meget ofte to år at afslutte, derefter kommer

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

84

udmøntningsfasen, som kan tage endnu to år. Dette problem er også tildels forårsaget af systemmangler, som f.eks. sagsøgtes mu-lighed for at udsætte nedsættelsen af et panel og utilstrækkelige ressourcer i WTO i panelfasen. De ikke-systemmæssige mangler hænger sammen med sagernes store kompleksitet. Forsinkelserne er specielt problematiske for udviklingslandene, idet de ofte taber store beløb i løbet af processen.

Mange har foreslået, at panelerne skal være stående og permanente (og ikke ad hoc-paneler som nu), således at panelisterne får den nødvendige know-how. WTO-sekretariatet skal have flere ressour-cer, og der skal være kortere tidsrammer i sager, hvor udviklings-lande er impliceret. Andre har foreslået, at systemet skal fokusere mere på forhandlingsfasen og alternative måder til håndtering af tvister.

Assistance: Udviklingslande er berettigede til at modtage ekstra tek-nisk og juridisk assistance, men mange klager over, at niveauet for denne støtte stadig er for lavt. ”Rådgivningscentret i WTO-ret”3 er et forsøg på at forbedre situationen.

Overholdelse af domme; gengældelse og kompensation: Et meget vigtigt problem ved DSM (på linie med de andre internationale organisa-tioner) er mangel på effektive magtmidler til at sikre overholdelse af DSMs domme og det deraf følgende relativt lave overholdelses-niveau. Dette problem skyldes det nuværende statssystem. En pes-simist ville hævde, at idet der ikke er nogen der kan gøre noget for at få stater til at overholde noget som helst, er det lave overholdel-sesniveau ikke et systemproblem.

Andre foreslår foranstaltninger, der vil gøre overtrædelser af dom-me mere ufordelagtige. Som det ser ud nu, er udviklingslandenes muligheder for at indføre straftold mod et industriland ubrugelig, fordi det ofte vil virke stik imod hensigten. Derfor er der mange, der foreslår indførelse af andre metoder og alternativer til straftold, for eksempel fælles multilateral gengældelse. Ingen af forslagene er dog eksplicitte.

Andet: Tredjeparters rettigheder i tvister og intern og ekstern gen-nemsigtighed er andre store spørgsmål, som diskuteres.

Konklusion

Siden sin etablering har DSM været genstand for intern evalue-ring, men uden resultat. Der er tre hovedårsager til dette: 1. Lan-dene kan ikke blive enige om, hvordan problemerne skal løses og – mere vigtigt – om hvordan man kan undgå eller reducere pro-

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

85

blemerne. 2. DSMs relativt korte levetid, der betyder, at systemet først nu begynder at vise sine mangler og styrker. 3. Systemet fun-gerer faktisk, hvilket betyder, at motivationen til at forbedre det yderligere ikke er stor.

Derfor er det et realistisk scenario, at der kan og vil blive ind-gået aftaler om nogle mindre justeringer af DSM, men der vil ikke komme større ændringer af systemet. Således er den eneste måde, hvorpå udviklingslandene kan udøve deres magt og få indflydelse på systemet, at bruge det – selv om det kræver ressourcer.

Fra et forskningsmæssigt synspunkt bør den faktiske brug af DSM undersøges yderligere og mere detaljeret. Som eksempel er det nødvendigt at dele spørgsmålet om overholdelse op i tre kategori-er: overholdelse af domme i sager mellem industrilande; overhol-delse i sager mellem udviklingslande og overholdelse i sager mel-lem udviklings- og industrilande. Problemerne i disse kategorier er forskellige og kræver forskellige løsninger. Derudover kan løs-ningen af ét problem forværre andre problemer, f.eks. kan større gennemsigtighed forlænge processen, hvilket i sig selv er et stort problem.

Amin Alavi er ph.d.-studerende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, og DIIS.

Noter

1. Skønt denne undersøgelse er fire år gammel, har den senere udvikling ikke ændret konklusionen.

2. Så vidt forfatteren ved, er dette spørgsmål ikke undersøgt.

3. Advisory Centre on WTO Law, ACWL: www.acwl.ch.

Litteratur

Brosch, K.J. 1998. Improvement in WTO dispute settlement. Washington, D.C.: US Department of Agriculture (USDA), Economic Research Service.

Franck, T.M. 1968. The structure of impartiality. I International law: A con-temporary perspective, eds. R.A. Falk, F.V. Kratochwil & S.H. Mendlovitz. Boulder: Westview Press.

Horn, H., P.C. Mavroidis et al. 1999. Is the use of the WTO dispute settle-ment system biased? London: CEPR.

Hudec, R.E. 1987. Developing countries in the GATT legal system. London: Gower.

Hudec, R.E., D.L.M. Kennedy & M. Sgarbossa. 1993. A statistical profile of GATT dispute settlement cases: 1948-89. I The world trading system

Am

in A

lavi

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

86

- Critical perspectives on the world economy, ed. R. Howse. London, Rout-ledge: 162-263.

Jackson, J.H. 1998. The World Trade Organization: Constitution and jurispru-dence. London: Royal Institute of International Affairs.

Jackson, J.H. 2000. The jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on treaty law and economic relations. Cambridge: Cambridge University Press.

Lowenfeld, A.F. 2003. International economic law. Oxford: Oxford Univer-sity Press.

Petersmann, E.-U. 1994. The dispute settlement system of the World Tra-de Organization and the evolution of the GATT dispute settlement sy-stem since 1948. I The world trading system - Critical perspectives on the world economy, ed. R. Howse. London: Routledge: 264-332.

Shell, G.R. 1995. Trade legalism and international relations theory: An analysis of the World Trade Organization. I The world trading system - Cri-tical perspectives on the world economy, ed. R. Howse. London: Routledge: 333-416.

Srinivasan, T.N. 1998. Developing countries and the multilateral trading system. Boulder: Westview Press.

Srinivasan, T.N. 2002. Emerging issues in the world trading system. I De-veloping countries in the world trading system - The Uruguay Round and beyond, eds. R. Adhikari & P.-C. Athukorala. Cheltenham: Elgar.

Weiler, J. 2000. The EU, the WTO and the NAFTA: Towards a common law of international trade? Oxford: Oxford University Press.

87

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Laura Nielsen

WTO og de arabiske landeMultilateralisme og bæredygtig udvikling for nogle?

Denne artikel handler om, hvad multilateralisme og bæredygtig udvikling i WTO betyder for de arabiske lande. Nogle af disse lan-de er udelukket fra det multilaterale samarbejde, og dette formind-sker grundlæggende deres chancer for en bæredygtig udvikling og sætter generelt spørgsmålstegn ved hele meningen med multilate-ralisme. Artiklen fokuserer på udelukkelsen af Den Arabiske Liga1 som permanent observatør i WTO.

Den Arabiske Liga ansøgte i 1999 om observatørstatus under den forestående ministerkonference i Seattle. Ligaen søgte tillige ob-servatørstatus i det generelle råd, rådet for handel med varer, rådet for handel med serviceydelser, komiteen for handel og udvikling, komiteen for regionale handelsaftaler samt komiteen for handel og miljø.2 Den officielle ansøgning blev annonceret i efteråret 1999 i det generelle råd, men Israel og USA gjorde indsigelse herimod.3

Den libanesiske økonomi- og handelsminister, Marwan Hamade, udtrykte de presserende problemer for den arabiske og islamiske verden meget klart i sin tale ved ministerkonferencen i Cancún:

Jeg vil også gerne gøre denne forsamling opmærksom på de vage forsøg på at isolere visse stater, hvis kandidatur indtil nu er blevet fuldstændigt og bevidst ignoreret. ‘De Forenede Nationer for Handel’ har en status, som ikke tillader han-delseksklusionspolitikker, der afspejler politisk eksklusion. Jeg tænker på Den Syriske Arabiske Republik, Irans Islami-ske Republik, og Den Palæstinensiske Autoritet. Jeg tænker også på visse organisationer, især Den Arabiske Liga og Den Internationale Frankofone Organisation, der af samme grund stadig befinder sig uden for døren til WTO og som et mini-mum forlanger at blive permanente observatører.4

Den Arabiske Liga består af 22 medlemmer, hvoraf 11 er medlem-mer af WTO og 5 er under optagelse.5 Men denne artikel om-handler kun problemet omkring den Arabiske Ligas observatør-

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

88

status i WTO - og altså ikke problemerne med optagelse af nye WTO-medlemmer, idet dette emne er et meget teknisk område. En analyse af, hvorvidt det er tekniske detaljer eller politiske stand-punkter, der gør sig gældende ved de langtrukne optagelsesproces-ser, ville blive meget lang.6 Artiklen indeholder en forklaring på, hvorfor det er vigtigt for de arabiske lande, at den Arabiske Liga bliver observatør i WTO i forhold til deres udviklingsproblemer og gennemslagskraft i WTO, samt en analyse af, hvilke positive si-degevinster man kunne høste ved en sådan observatørstatus - det jeg i artiklen har kaldt ‘gennemsigtighedsfordele’. Disse gennem-sigtighedsfordele gælder både for de arabiske lande og for Vesten. Men som baggrund for analysen diskuteres først ‘ånden’ i det mul-tilaterale samarbejde i Bretton Woods-institutionerne, der tilsigter at være institutioner for alle – ikke blot for nogle – og dernæst begrebet bæredygtig udvikling i WTO, der tilskynder til samarbej-de mellem de forskellige internationale institutioner for at fremme udviklingen. Artiklen er baseret på kilder tilgængelige via internet-tet samt på interviews med arabiske diplomater i WTO.

‘Ånden’ i Bretton Woods-institutionerne

Bretton Woods-institutionerne består af Verdensbanken, IMF – og nu også WTO (som afløser for GATT, der oprindeligt blev etableret som erstatning for den handelsorganisation, der aldrig blev etable-ret som organisation pga. manglende godkendelse i det amerikan-ske senat7 ). Disse institutioner blev etableret i kølvandet af Anden Verdenskrig, hvor det var amerikansk udenrigspolitik at etablere stærke multilaterale institutioner såsom Bretton Woods-institutio-nerne og de Forenede Nationer.8 Multilateralisme i form af stærke internationale institutioner blev anset som nødvendige for at sikre fred og sikkerhed i verden. Det var tanken, at de økonomiske in-stitutioner ville føre til økonomisk udvikling og dermed til fred og sikkerhed.9 Disse tanker var i overensstemmelse med forståelsen af, at det primært var merkantilistisk handelspolitik, der førte til både Første og Anden Verdenskrig.10 Nu om dage er den generelle op-fattelse, at større indbyrdes afhængighed mellem lande fører til sta-bilitet, og den Europæiske Union fremstår nærmest som et monu-ment rejst over denne tanke. Det er derfor vigtigt at understrege, at ‘ånden’ bag Bretton Woods-institutionerne er den ‘inklusive’ tanke – altså, at alle lande skal være med og blive indbyrdes afhængige for at sikre fred og sikkerhed, ikke blot nogle.

Efter at USA og dets koalitionsstyrker besatte Irak uden opbak-ning fra FN, har det i verdenssamfundet været diskuteret, om og hvordan det er muligt at fortsætte ad den multilaterale vej. Men i verdenssamfundet er det almindeligt anerkendt, at der ikke er no-get alternativ til multilateralisme og at vi gennem det multilaterale

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

89

samarbejde forfølger målet om bæredygtig udvikling. Formanden for FNs Generalforsamling, Julian R. Hunte, har for nylig, ved af-slutningen på den generelle debat ved den 58. samling, udtalt at:

Der var i den generelle debat bred støtte til multilateralisme og bekræftelse af, at de Forenede Nationer som den primære internationale organisation skal behandle de kritiske globale problemer. Faktisk udtrykte mange det synspunkt, at der i disse urolige tider er større behov for de Forenede Nationer end nogensinde.11

Bæredygtig udvikling og WTO

Bæredygtig udvikling betyder i store træk økonomisk og social udvikling samt miljøbeskyttelse. Ideen om at sammenholde disse tre elementer er mest kendt fra Rio-konferencen i 1992.12 Konfe-rencen var en succes, idet mere end 100 statsoverhoveder fra både industrilande og udviklingslande deltog og vedtog Rio-deklarati-onen - solidariteten fra mødet er ofte kaldt ‘ånden fra Rio’.13 Suc-cesen skyldtes formentlig i høj grad, at udviklingslandene havde indset, at de strategisk havde en bedre chance for at få et godt re-sultat på det økonomiske område, hvis de samtidig var villige til at diskutere miljøbeskyttelse.14 WTO er som en handelsorganisation forbundet med begrebet bæredygtig udvikling. Målet for WTO er først og fremmest at liberalisere handelen mellem medlemmerne for derved at opnå øget økonomisk velstand (selv om der er en del kritik af WTOs regler i forhold til udviklingslandene), men i WTOs præambel er bæredygtig udvikling nævnt og orgnisatio-nen er derfor i større eller mindre grad guidet af dette princip. Inkluderingen af begrebet bæredygtig udvikling i præamblen er også et udtryk for, at dette er den førende politiske holdning på områder, der har forbindelse til økonomisk og social udvikling og miljøbeskyttelse. Før begrebet bæredygtig udvikling blev opfun-det, var disse emner anset som adskilte og behandlet sådan. Dette skift ses tydeligt, når man sammenligner præamblen fra GATT15 1947 med præamblen fra WTO. Præamblen fra GATT 1947 har følgende ordlyd:

…. I erkendelse af at deres relationer inden for handel og økonomi skal gennemføres med det formål at øge levestan-darden, sikre fuld beskæftigelse og en stor og stadigt stigende realindkomst og effektiv efterspørgsel, og udvikle den fulde udnyttelse af verdens ressourcer og en stigende produktion og udveksling af varer….

Mens WTO-præamblen nævner både økonomisk udvikling på fle-re stadier, bæredygtig udvikling samt miljø:

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

90

… I erkendelse af at deres relationer inden for handel og øko-nomi skal gennemføres med det formål at øge levestandar-den, sikre fuld beskæftigelse og en stor og stadigt stigende realindkomst og effektiv efterspørgsel og vækst i produktion og handel med varer og tjenesteydelser, samtidig med en op-timal udnyttelse af verdens ressourcer i overensstemmelse med målet om bæredygtig udvikling der forsøger både at bevare miljøet og understøtter midlerne til at gøre dette på en måde der er konsistent med deres respektive behov og problemer på forskellige økonomiske udviklingsniveauer…

Selv om de instrumenter, der beskriver og vedtager bæredyg-tig udvikling som den anerkendte udviklingsstrategi eller udvik-lingspolitik alle er soft law, er det dog alligevel disse instrumenter, der indeholder de eneste egentlige definitioner af, hvad begrebet nærmere betyder. Brundtlandrapporten ‘Vor fælles fremtid’ er den mest detaljerede fremstilling om indholdet af bæredygtig udvik-ling.16 Rapporten understreger, at der er tale om en ny retspolitisk holdning – altså de lege ferenda – en politik, der samkører miljø og udviklingsstrategier.17 Samkøringen af disse strategier indbefatter således en meget klar melding om samarbejde på to niveauer: Først i form af multilaterale løsninger (dvs. indgåelse af bindende aftaler samt samarbejde i internationale institutioner)18 , dernæst i form af samarbejde mellem de eksisterende IGOer,19 som er hovedtemaet i denne artikel.

WTO er en ‘lukket’ organisation

WTO er en mellemstatslig organisation, en IGO (inter-govern-mental organization), som udelukkende har suveræne stater som medlemmer, i modsætning til NGOer (non-governmental organi-zations), der har personlige medlemmer. Problemet er imidlertid ikke, at WTO er en IGO, men at denne IGO er meget ‘lukket’. Desuden har WTO blandt NGOer et temmelig dårligt rygte som en organisation, der ikke tager sig af bløde emner, som arbejds-tagerrettigheder, miljø, menneskerettigheder, udviklingsspørgsmål, mv. Dette har ført til voldelige demonstrationer udøvet af forbit-rede modstandere, som i et vist omfang har gjort WTO ‘kendt.’ De mest kendte scener er fra ministermøderne i Seattle og Cancún, hvor området uden for ministermøderne lignede borgerkrigsområ-der. Efter mødet i Seattle har WTO forsøgt at gøre organisationen mere ‘åben’, eller som det kaldes i daglig WTO-tale: øge den ‘eks-terne gennemsigtighed’. Ud over de uofficielle NGO-forhandlin-ger, der altid finder sted sideløbende med de rigtige ministermøder, har WTO arrangeret offentlige symposier i selve WTO-bygningen, hvor NGO-repræsentanter, studerende, forskere og andre interes-serede har haft mulighed for at præsentere debatindlæg og deltage

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

91

i debatmøder. Derudover har man overvejet, om man kunne trans-mittere nogle WTO-møder via web-casting for at give folk ind-blik i WTOs arbejde. Medlemslandene har endvidere i 2002 truffet en vigtig beslutning om, at alle WTOs dokumenter skal være of-fentligt tilgængelige på WTOs hjemmeside senest efter 90 dage, i modsætning til tidligere hvor der kunne gå 8-9 måneder.20

WTO anerkender også samarbejde med andre eksisterende IGOer som et vigtigt aspekt af begrebet bæredygtig udvikling. I Doha-deklarationens præambel er det understreget, at ministrene fortsat ønskede samarbejde med UNEP og andre IGOer, der arbejder med miljø og udvikling.21 Det er derfor sørgeligt, at selv om bæredygtig udvikling er indskrevet i præamblens tekst og ministrene tillige har understreget nødvendigheden af og ønsket om IGO-samarbejde, så er det stadig ifølge WTOs regler en ‘politisk’ beslutning at tildele observatørstatus til en IGO. Hvis den del af bæredygtig udvikling, der omhandler IGO-samarbejde, derfor skal gøres mere effektiv i WTO-systemet, skulle reglerne for tildeling af observatørstatus ændres, så observatørstatus automatisk tildeles, hvis den pågælden-de IGO opfylder de formelle krav for observatørstatus, således at medlemmerne ikke kan blokere for IGOer, som tilfældet er i dag.

Begrundelse for ansøgning om observatørstatus

IGO-samarbejde og koordinering kan måske anskues som en lidt banal hjørnesten i konceptet ‘bæredygtig udvikling’, men samar-bejdet og koordineringen finder desværre ikke altid sted i virke-lighedens verden. Mulighederne for at samarbejde er utallige og kan f.eks. være i form af samarbejdsaftaler eller observatørstatus hos hinanden. På det nationale niveau finder samarbejdet og ko-ordineringen heller ikke altid sted. Det er f.eks. ganske almindelig praksis, at et land sender to forskellige ‘eksperter’/diplomater til at repræsentere sig i to IGOer, selv om de to IGOer har overlap-pende formål. Medmindre disse to diplomater udveksler erfaringer og ekspertise, risikerer de af ren og skær uvidenhed at repræsentere deres land med to forskellige politiske synspunkter. Samarbejdet på IGO-plan og på nationalt plan er derfor en nødvendig forudsæt-ning for ‘bæredygtig udvikling’.

Den Arabiske Liga ønsker at være observatør i WTO for at kunne fungere som en slags udviklingskontor eller development agency for sine medlemmer.22 Uden observatørstatus kan Den Arabiske Liga ikke udfylde denne rolle effektivt. For eksempel vil Den Arabi-ske Liga gerne kunne oversætte WTO-dokumenter til arabisk fra hovedsprogene i WTO (engelsk, spansk og fransk), men uden ob-servatørstatus kan ligaen først få adgang til WTO-dokumenter på lige fod med alle andre, dvs. i nyhederne eller på WTO-hjemme-

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

92

siden med en forsinkelse på op til 90 dage. Den Arabiske Liga vil også gerne kunne forberede sine medlemmer til WTO-møderne og koordinere de vigtigste arabiske politiske synspunkter, men det er vanskeligt uden selv at være til stede på møderne og uden di-rekte adgang til WTO-dokumenterne. Den Arabiske Liga kunne også arrangere kurser i WTO-systemets funktion med medvirken af eksperter fra WTO-sekretariatet, men uden en officiel samar-bejdsaftale23 er dette ikke muligt. De arabiske lande er p.t. ikke særligt stærkt organiseret i WTO – Egypten forhandler bl.a. sam-men med den afrikanske gruppe og de andre arabiske lande har tilsyneladende ikke nogen fast gruppe. Hvis Den Arabiske Liga så-ledes havde taleret og på den måde kunne styrke en samlet arabisk position, kunne dette styrke de særlige arabiske udviklingsperspek-tiver i relation til verdenshandelen.

Gennemsigtighedsfordele

Som beskrevet ovenfor ønsker Den Arabiske Liga observatørsta-tus i WTO som en slags udviklingskontor. Rollen som koordina-tor af de arabiske interesser har vigtige gennemsigtighedsfordele på mange niveauer. For Den Arabiske Liga ville den umiddelbare gennemsigtighedsfordel være adgang til de ellers lukkede møder og adgang til WTO-dokumenter uden forsinkelse. Men der er også andre gennemsigtighedsfordele ved at have Den Arabiske Liga til at koordinere de arabiske interesser i WTO.

Hvis Den Arabiske Liga kunne koordinere de arabiske interesser i WTO, ville alle de arabiske lande således have en interesse i at få deres politiske dagsorden repræsenteret – selv de arabiske lan-de, der hverken er WTO-medlemmer eller er under optagelse (og dermed selv er observatører), som f.eks. Libyen. Kredsen af arabi-ske lande med en velfunderet politisk WTO-dagsorden ville derfor automatisk blive større.

Selve processen for vedtagelse af en fælles arabisk holdning til WTO-spørgsmål ville også øge gennemsigtigheden. Selvfølgelig vil et WTO-medlem stadig kunne afgive sit selvstændige indlæg på WTO-møderne, hvis dets holdning ikke bliver reflekteret i Den Arabiske Ligas indlæg, men det vil trods alt stadig være i de ara-biske landes interesse at have en stærk fælles holdning for at få større gennemslagskraft. En beslutningsproces giver i sig selv øget gennemsigtighed, idet der foretages en slags policy peer review, hvor hvert enkelt land fremlægger sin politiske dagsorden til diskussion med de andre lande. I forhandlingssituationer begynder man ofte med at fremlægge sine politiske ideer, hvor man forklarer baggrun-den og hvordan man påtænker det ført ud i livet, osv. Denne pro-ces kan være temmelig langvarig og meget detaljeret.

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

93

Da jeg under det danske EU-formandskab repræsenterede Dan-mark i forhandlingsforummet24 for WTOs konfliktløsningsorgan,25 blev hovedparten af tiden brugt på i samarbejde at analysere, hvor-ledes de forskellige forslag kunne komme til at fungere i praksis, fordele og ulemper osv. Først efter denne fase var man klar til at føre de egentlige forhandlinger, hvor hver diplomat måtte holde sig inden for sit eget forhandlingsmandat – og på trods af at den samme diplomat således i sidste ende måtte stemme nej til en idé, kunne han på samme tid have bidraget med at diskutere ideen i den tidligere fase. Denne type peer review ville derfor ruste de ara-biske lande til at fremsætte gennemdiskuterede ideer i WTO og tillige styrke hvert lands egen politiske dagsorden gennem en åben diskussion. Processen ville nærmest som ringe i vandet sprede sig til den nationale diskussion, idet hvert land måtte gøre sig mere bevidst om, hvilke politiske ønsker det ville søge at overbevise de andre lande om. På WTO-området, der omfatter handel med varer, serviceydelser og handelsrelaterede ophavsretlige spørgsmål, ville den nationale industri derfor være en oplagt partner til at udvikle nye politiske strategier mod det fælles mål at øge eksporten. En inkludering af den nationale industri i processen ville automatisk øge interessen hos en større del af befolkningen. Som ringe i van-det ville gennemsigtighedsfordelene brede sig, sikkert længere end man kan forestille sig.

WTOs regler om observatørstatus

For at blive IGO-observatør i WTO skal den pågældende IGO have et ansvarsområde, der relaterer sig til WTOs.26 Observa-tørstatus tildeles separat i hver enkelt WTO-’organ’, og ved at få tildelt denne status kan den pågældende IGO deltage i møderne, få kopier af WTO-dokumenterne samt komme med mundtlige indlæg, men ikke deltage i beslutningsprocessen.27 Det står derfor klart, at da observatørstatus tildeles separat for hvert enkelt WTO-organ, er der ikke nogen juridisk forplig-telse fra WTOs side til at tildele observatørstatus – med an-dre ord, tildelingen af observatørstatus er en politisk beslutning fra medlemslandenes side, hvor enstemmighed er en tradition. Hvis et enkelt medlem ikke bryder sig om beslutningen, kan det derfor hindre tildeling af observatørstatus uden at blive af-krævet yderligere forklaring.

Afslaget om observatørstatus

USAs begrundelse for at gøre indsigelse mod ansøgningen var, at “Den Arabiske Liga havde sponseret visse politiske og økonomi-ske aktiviteter, der var uforenelige med WTOs formål” (egen over-

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

94

sættelse).28 Samstemmende tilføjede Israel, at deres regering “ikke kunne se en direkte forbindelse mellem en politisk organisation som ligaen og WTOs handelsarbejde” og “at en organisation, der opfordrer til primære, sekundære og tertiære handelsblokader, ikke overholdt de grundlæggende WTO-regler om forbud mod diskri-mination” (egen oversættelse).29 Egypten besvarede kritikken ved at påpege Den Arabiske Ligas forbindelse og relevans i forhold til WTO: “Den Arabiske Liga har to organer: Rådet for arabisk øko-nomisk enhed og ECOSOC. Den Arabiske Liga har tillige ansvaret for det Arabiske Fællesmarked.” (egen oversættelse).30 Tunesien be-svarede tillige kritikken ved at notere, at sikkerhedspolitik skulle diskuteres i forhold til GATTs31 artikler XX og XXI.32

Det er interessant at få klargjort de juridiske regler om observa-tørstatus i WTO. Alene ved at kaste et blik på artikel 2 i pagten for Den Arabiske Liga kan det ses, at ligaen formelt falder inden for kategorien af IGOer. Den Arabiske Ligas primære anliggender er økonomiske spørgsmål, landbrug, industri, kommunikation og sundhed.33 Disse områder falder i korte træk inden for WTOs inte-resseområder: Økonomiske spørgsmål, industri og landbrug falder inden for feltet af handel med varer,34 kommunikation falder inden for handel med serviceydelser35 og sundhedsområdet kan påvirke handelsreglerne på en måde, så de falder inden for de specialisere-de aftaler om handel med varer36 37 og inden for handelsrelaterede aspekter af ophavsrettigheder.38 Det er således klart, at Israels og USAs argumenter er politiske snarere end juridiske.

Det andet juridiske argument, der blev fremført, var, at Den Ara-biske Liga ikke kunne accepteres som observatør, fordi den opfor-drer til ‘boykot Israel’-kampagnen. I WTO er det forbudt at lave handelshindringer, der udelukkende ekskluderer produkter fra et specifikt land,39 men som Tunesien påpegede, kan et sådant lande-specifikt importforbud søges lovliggjort via undtagelsesbestemmel-serne.40 Dette scenario har dog ikke noget med Den Arabiske Liga at gøre, idet Den Arabiske Liga ikke er medlem af WTO: Det er udelukkende suveræne stater, der kan være medlem af WTO og det er udelukkende suveræne stater, der kan iværksætte og gennemføre et importforbud. Juridisk set er det derfor irrelevant, at Den Ara-biske Liga politisk opfordrer til boykot, idet man udelukkende fo-kuserer på medlemmerne af WTO. Hvis et arabisk medlem af WTO derfor havde regler, der er eller minder om et importforbud, kunne Israel vælge at indbringe sagen for konfliktløsningsorganet i WTO, og i det tilfælde kunne den arabiske modpart vælge at argumentere for, at importforbuddet var begrundet i sikkerhedspolitik.

Et sådant argument har aldrig været genstand for bedømmelse i konfliktløsningsorganet og en sådan politisk bedømmelse kunne måske føre til opløsning af hele systemet, idet det er fast praksis at

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

95

benytte sig af handelsblokade mod ‘fjendelande’ – som f.eks. USAs Helms Burton Act mod Cuba – og det er nærmest umuligt for et panel at bedømme en sådan sag.

USAs og Israels begrundelser for at nægte at tildele observatørstatus til Den Arabiske Liga er således næppe politisk holdbare, men bærer præg af at være politiske beslutninger, der som vi så ovenfor også er i modstrid med de mål om ‘bæredygtig udvikling’ og ‘multilatera-lisme’, som medlemmerne i WTO har forpligtiget sig til at følge.

Vestens politik over for de arabiske lande

I Vesten er forholdet mellem de arabiske lande og WTO dårligt dækket i pressen og er derfor stort set ukendt for offentligheden. Når BBC og CNN dagligt rapporterer om fred og sikkerhed fra Mellemøsten, bli-ver der sjældent bragt indslag om, hvorvidt den arabiske verden kunne opnå fred og sikkerhed gennem økonomisk udvikling og gensidig af-hængighed via øget samhandel. Når denne debat en sjælden gang al-ligevel opstår, fokuseres der som regel på spørgsmålet om, hvorvidt den arabiske verden skal leve op til vestlige standarder, for så vidt angår fred og demokrati, førend den kan opnå medlemskab af WTO. Det kan muligvis indvendes, at dette er en diskussion om hønen og ægget, men det er nu engang et princip i jus gentium, at suveræne stater har selvbe-stemmelsesret for så vidt angår deres økonomiske, sociale og miljømæs-sige anliggender – dette princip finder også anvendelse for de arabiske lande. Sørgeligt nok er den manglende accept af de arabiske landes ret til selvbestemmelse nok nøglen til problemet.

For en tidligere koloni er forskellen mellem at blive pålagt no-get og blive tilbudt noget nok større, end man kan forestille sig. Derfor er det sørgeligt, at USAs udenrigsminister fremkom med en ‘partnerskabspolitik’, der havde en snert af imperialisme. Sådan kunne man i hvert fald godt forstå den amerikanske udenrigsmini-ster Colin Powells tale på George Washington Universitetet, hvor han beskrev den amerikanske sikkerhedspolitik i Mellemøsten som en ‘partnerskabspolitik’, hvor USA støtter projekter der tager sigte på uddannelse og økonomisk udvikling, samt projekter der over-ordnet tilgodeser værdierne ved demokrati og frie markedskræf-ter.41 Hvis man sammenholder denne tale med, at de arabiske lande selv giver udtryk for, at de bliver holdt udenfor i WTO og at Den Arabiske Liga er nægtet status som observatør, er den amerikanske politik måske snarere en slags imperialistisk politik om, at de ara-biske lande skal leve op til vestlige standarder, førend de kan høste frugten af et WTO-medlemskab og observatørstatus.

Det er tydeligt, at de ovenfor beskrevne gennemsigtighedsfordele ved at tildele observatørstatus til Den Arabiske Liga ikke var med i

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

96

overvejelserne for USA eller Israel – i hvert fald valgte de to lan-de ikke at fremlægge sådanne overvejelser til referat på et WTO-møde. Ønsket om gennemsigtighedsfordele står i stærk kontrast til den politik, Vesten på nuværende tidspunkt fører i de arabiske lande. De selv samme mål, som er fremsat i partnerskabspolitik-ken, kunne måske blive fremkaldt spontant, hvis Vesten gav den arabiske verden en styrket rolle i WTO ved hjælp af Den Arabiske Liga. Dette er ikke blot i den arabiske verdens interesse, men i endnu større grad i Vestens, idet Vesten ikke har haft stort held med de andre pressionsmidler, der på det seneste er taget i brug for at ‘demokratisere’ den arabiske verden.

Konsekvenser af den fastlåste observatørsituation

Som følge af at Israel og USA ikke godkendte Den Arabiske Ligas ansøgning om observatørstatus, har Egypten blokeret for alle an-dre ansøgninger om observatørstatus og situationen er således fast-låst.42 Den fastlåste situation har derfor fået konsekvenser for den miljømæssige del af bæredygtig udvikling ved at miljøobservatører ikke har kunnet opnå observatørstatus.43 I det nuværende forhand-lingsmandat, Doha-mandatet, har man derfor forhandlet om sam-arbejdsaftaler med sekretariaterne for miljø-IGOerne (også kaldet MEAs - multilateral environmental agreements). Der er lavet en midlertidig løsning på problemet, idet Mike Moore i april 2002 foreslog, at IGOerne tildeltes midlertidig observatørstatus, indtil Doha-mandatet udløb, for at sikre at forhandlingerne kunne fort-sætte.44 Denne løsning blev vedtaget i december samme år45 - og selv om den således ikke har løst hele den fastlåste situation, kan forhandlingerne på miljøområdet skride fremad med deltagelse fra de relevante MEAs. Den midlertidige løsning har således været Egyptens beslutning. Måske mente Egypten at have påkaldt sig den opmærksomhed landet ønskede på det grundlæggende problem, nemlig Den Arabiske Ligas observatørstatus, og at en midlertidig løsning både tillod forhandlingerne at skride fremad, men tillige fastholdt et vist fokus på observatørproblemet.

Konklusion

Det må konkluderes, at selv om de arabiske lande kunne høste mange fordele i form af øget gennemsigtighed både i den nationale politiske beslutningsproces og internt i Den Arabiske Liga, ved at blive observatør i WTO, er dette en debat der stort set er ukendt i den offentlige debat, og som heller ikke har været ført på de møder i WTO, hvor ansøgningen om observatørstatus har været diskuteret. Den Arabiske Liga er sandsynligvis blevet nægtet adgang til WTO som observatør på baggrund af nogle sikkerhedspolitiske overve-

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

97

jelser fra Israels og USAs side. Disse politiske overvejelser har vejet tungere end ‘ånden’ i Bretton Woods-institutionerne, som er at alle lande skal tilbydes adgang til de multilaterale institutioner for at sikre øget velstand og dermed fred og sikkerhed. De har også vejet tungere end principperne om nødvendigheden af øget IGO-samar-bejde for at opnå bæredygtig udvikling. Endelig kan det diskuteres, om WTOs regler for observatørstatus burde ændres, så en politisk blokade imod en IGO ikke kan finde sted. Som artiklen indledte med at konstatere, har Vesten en ‘kedelig vane’ med at ville diktere demokrati og menneskerettigheder i den arabiske verden og står ikke tilbage for temmelig hårdhændede metoder, såsom en måske ulovlig besættelse af Irak, mens den vestlige verden har overset mu-ligheden for en spontan udviklingseffekt af øget medvirken til po-litikformulering ved f.eks. at tildele Den Arabiske Liga observatør-status. Tildelingen af observatørstatus kan selvfølgelig ikke løse alle de arabiske landes udviklingsproblemer og demokratimangler, men ville nok være et skridt på vejen.

Oversat fra engelsk med hjælp fra bach.jur. Karin Fischer.

Laura Nielsen er cand. jur., LL.M, og ph.d.-stipendiat ved Juridisk Fakultet, Københavns Universitet.

Noter

1. Den Arabiske Liga blev grundlagt i Cairo i 1945 af Egypten, Irak, Libanon, Saudiarabien, Syrien, Transjordan (Jordan fra 1950) og Yemen. Senere fulgte Algeriet (1962), Bahrain (1971), Comorerne (1993), Djibouti (1977), Kuwait (1961), Libyen (1953), Mauretanien (1973), Marokko (1958), Oman (1971), Qatar (1971), Somalia (1974), Syd Yemen (1967), Sudan (1956), Tunesien (1958), og De Forenede Arabiske Emirater (1971). Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation blev medlem i 1976. Egyptens medlemskab blev suspenderet i 1979 efter fredsaftalen med Israel. Ligaens hovedkvarter blev derefter flyttet fra Cairo til Tunis. I 1987 besluttede de arabiske ledere at genoptage den diplomatiske kontakt med Egypten og hovedkvarteret blev flyttet tilbage til Cairo. Se http://www.arabji.com/ArabGovt/ArabLeague.htm.

2. Se WT/GC/M/48, afsnit 8(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

3. Se WT/GC/M/48/Corr.1; WT/GC/M/50, afsnit 6(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

4. Se WT/MIN(03)/ST/157 tilgængelig på <http://www.wto.org>.

5. Nuværende WTO-medlemmer er Egypten, Jordan, Bahrain, Djibouti, Kuwait, Mauretanien, Marokko, Oman, Qatar, Tunesien og De For-enede Arabiske Emirater. Under optagelse er Libanon, Saudiarabien, Yemen, Algeriet og Sudan. Se <http://www.wto.org>.

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

98

6. Saudiarabiens optagelse som WTO-medlem er nu nært forestående, se nyhedssiden på <http://www.wto.org>.

7. Se f.eks. Kenneth W. Dam, The GATT 10-14 (1970), trykt i Raj Bhala, International Trade Law: Theory and Practice, 2. udg., Lexis Publishing, 2001, s. 130-132.

8. Se f.eks. Edward J. Krauland, The Challenge of Enhancing Global Security through Multilateral Legal Architecture, trykt i Marco Bronckers og Reinhard Quick, New Directions in International Eco-nomic Law, 1. udg., Kluwer Law International, 2000, s. 102; Kenneth W. Dam, The GATT 10-14 (1970) trykt i Raj Bhala, International Trade Law: Theory and Practice, 2. udg., Lexis Publishing, 2001, s. 130.

9. Se f.eks. Edward J. Krauland, The Challenge of Enhancing Global Security through Multilateral Legal Architecture, trykt i Marco Bronckers og Reinhard Quick, New Directions in International Economic Law, 1. udg., Kluwer Law International, 2000, s. 102.

10. Se f.eks. Robert W. McGee, A Trade Policy for Free Societies 23-25 (1994), trykt i Raj Bhala, International Trade Law: Theory and Practice, 2. udg., Lexis Publishing, 2001, s. 73.

11. Se Press Release GA/SM/334, GA/10166, tilgængelig på <http://www.un.org>.

12. Se International Law & the Environment, Birnie and Boyle, 2. udg., Oxford University Press, 2002, (herefter benævnt Birnie og Boyle) s. 41.

13. Se f.eks. Birnie og Boyle, s. 43.

14. Se f.eks. Fra Rio til Johannesburg, Carstensen, Dejgaard, Førde, Nordbo and Vilby, Mellemfolkeligt Samvirke og 92 gruppen, 1. udg., s. 22-35.

15. I denne sammenhæng er GATT ‘organisationen’ og ikke blot aftalen, før WTO afløste den som en rigtig organisation.

16. Se Experts Group on Environmental Law of the World Commission on Environment and Development, Legal Principles for Environ-mental Protections and Sustainable Development. Adopted by the WCED Experts Group on Environmental Law, 4 August 1987. U.N. Doc. WCED/86/23/Add.1 (1986); Our Common Future, World Commission on Environment and Development, Oxford University Press 1987 (herefter benævnt Brundtland rapporten).

17. Se Brundtland rapporten, s. 40.

18. Se f.eks. Stockholm Declaration, Principle 11, 24; Expert Group, Article 8; Rio Declaration, Principle 5, 7, 12, 27; Johannesburg De-claration, Annex Para. 31-33 and Declaration on implementation para. 151-157.

19. Se f.eks. Stockholm Declaration Principle 11, 25; Brundtland rap-porten 9-11, 84, 310-319; Johannesburg Declaration, Resolution on implementation para. 151-157.

WTO

og

de a

rab

iske

land

eD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

99

20. Se WT/L/452 tilgængelig på <http://www.wto.org>.

21. Doha-deklarationen kan ses på <http://www.wto.org>.

22. Begrundelserne for ansøgningen om observatørstatus er baseret på interviews med arabiske diplomater, der repræsentere deres regerin-ger i WTO.

23. For et overblik over teknisk træning i WTO, se <http://www.wto.org>.

24. For et overblik over, hvorledes forhandlingerne er opdelt i forskellige fora, se <http://www.wto.org>.

25. Se Understanding on Rules and Procedures Governing the Settle-ment of Disputes, Annex 2 til WTO-aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

26. Se WTO-aftalen, Article V:1.

27. Se WT/L/161, afsnit 7-9, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

28. Se WT/GC/M/50, afsnit 6(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

29. Se WT/GC/M/50, afsnit 6(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

30. Se WT/GC/M/50, afsnit 6(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

31. Se General Agreement on Tariffs and Trade (herefter benævnt GATT) 1947, som er en del af GATT 1994, Annex 1A til WTO-aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

32. Se WT/GC/M/50, afsnit 6(b), tilgængelig på <http://www.wto.org>.

33. Se Charter of the League of Arab States, concluded in Cairo, March 22, 1 9 4 5 , 7 0 U . N . T . S . 2 3 8 , t i l g æ n g e l i g p å < h t t p : / /www.arableagueonline.org>.

34. WTO omhandler handel med varer i Annex 1A af WTO-aftalen, som tillige indeholder en mere specialiseret aftale om landbrugsprodukter – landbrug er ikke så liberaliseret som handel med andre varer, se Agreement on Agriculture, Annex 1A til WTO-aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

35. Se General Agreement on Trade in Services (herefter benævnt GATS), Annex 1B til WTO aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

36. Se Agreement on Technical Barriers to Trade (herefter benævnt TBT), Annex 1A til WTO aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

37. Se Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures (herefter benævnt SPS), Annex 1A til WTO-aftalen, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

38. Se Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (herefter benævnt TRIPs), Annex 1C til WTO-aftalen, til-gængelig på <http://www.wto.org>.

Laur

a N

iels

enD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

100

39. Princippet ‘Most Favored Nation treatment’ eller ‘MFN’ i GATT Artikel 1 betyder, at de fordele, der gives til et land i hele verden, også skal gives til alle WTO-medlemmer.

40. Se GATT Artikler XX og XXI.

41. Talen blev holdt 5. september 2003 på the Elliot School of Inter-national Affairs, og er tilgængelig på <http://www.state.gov>.

42. Se Bridges, Observership, Market access stall at TNC, Volume 6, Number 16, May 2, 2002, tilgængelig på <http://www.ictsd.org>.

43. Se TN/TE/S/2, afsnit 16, en opdateret liste findes i WT/CTE/INF/6, WT/CTE/W/41/Rev.10, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

44. Se TN/C/M/2, afsnit 13-16, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

45. Se TN/C/M/5, afsnit 28 og 292, tilgængelig på <http://www.wto.org>.

101

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

Paul Kamau

Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO

Introduktion

Målene for Kenyas handelspolitik er at nærme sig et mere åbent handelssystem, en styrkelse og forøgelse af den oversøiske mar-kedsadgang for landets produkter (specielt forarbejdede varer) og en bedre integration i verdensøkonomien (Kenya 2002; Nyangito 2003). For at forfølge disse mål er Kenya gået i gang med en unila-teral liberalisering og regionale og bilaterale handelsforhandlinger, samtidig med at landet deltager i det multilaterale handelssystem. Derfor er Kenya medlem af blandt andet East African Commu-nity (EAC), Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), African-Caribbean-Pacific-European Union (ACP-EU) og Verdenshandelsorganisationen (World Trade Organisation - WTO).1

Kenya var med til at grundlægge WTO i 1995 og har været aktiv i WTO med det formål at forbedre landets konkurrenceevne og øge afsætningen af landets varer på de større internationale markeder. Kenyas handelspolitik har taget sigte på at øge indsatsen i forhand-lingerne, for at sikre at landet får maksimalt udbytte af WTOs han-delsaftaler. Verdenshandelsorganisationen er det vigtigste mellem-statslige organ til regulering af international handel. I WTO fast-lægger medlemmerne reglerne for det internationale handelssamar-bejde og udvikler mekanismer til at sikre, at reglerne overholdes.

Hovedformålet med denne artikel er at undersøge de mulighe-der og begrænsninger, som Kenyas står overfor i arbejdet med at fremme sin handelspolitik inden for WTO. Et andet formål er at analysere udviklingen i Kenyas handel siden 1995, hvor landet blev medlem og medunderskriver af WTO-aftalerne.

Kenyas deltagelse inden for WTO

Som medlem af WTO er Kenya bundet både af alle de generelle handelsaftaler og af de aftaler, der gælder specifikt for udviklings-

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

102

landene og som handler om at fremme konkurrencedygtighed og markedsadgang for alle medlemmer. Princippet om en ’enhedsaf-tale’, som blev vedtaget ved Uruguay-rundens afslutning, betød at alle medlemmer, herunder Kenya, måtte acceptere det samlede re-sultat af forhandlingsrunden om multilateral handel, til forskel fra tidligere hvor de enkelte lande selv kunne beslutte, hvilke aftaler de ville tilslutte sig. Kenyas handel skal derfor opfylde og udmønte alle Uruguay-rundens aftaler som påbudt og foreskrevet på Mar-rakesh-, Singapore- og Doha-ministerkonferencerne.

Det er gennem aktiv deltagelse, at et land som Kenya kan sikre, at der i de forskellige aftaler tages hensyn til dets interesser. Kenya har derfor lagt stor vægt på en effektiv deltagelse i handelsforhand-lingerne på trods af ressourcebegrænsninger (WTO 2000). For nylig er Kenya gået i gang med en gennemgang af den nationale lovgivning og regulering, så den kommer i overensstemmelse med de aftaler og regler, som dikteres i Uruguay-rundens aftaler (Kenya 2003a). Som led i den proces har Kenya indledningsvis udpeget følgende prioritetsområder i forhold til Uruguay-rundens aftaler: Landbrug, tekstil og beklædning, ikke-toldmæssige handelshin-dringer, specielle og differentierede handelshindringer, instrumen-ter til beskyttelse mod dumping og handel med subsidierede eller underlødige produkter, samt økonomisk integration.

Kenya har også været i front, når det drejer sig om at fremføre særlige afrikanske spørgsmål i verdenshandelsforhandlingerne. I Doha-runden spillede Kenya en central rolle ved at fremføre de afrikanske nationers bekymringer, og Kenya deltog aktivt i arbej-det med at få de afrikanske lande til at tale med én stemme op til Cancún-forhandlingerne. Kenya har også taget stilling til spørgs-målene om landbrug, markedsadgang for ikke-landbrugsmæssige produkter, Singapore-spørgsmålene (se nedenfor s.5) og sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (sanitary and phytosanitary me-asures). I maj 2003 var Kenya vært for et af de møder, som blev holdt op til Cancún-mødet og som bragte de afrikanske handels-ministre, lovgivere, repræsentanter for civilsamfundet, delegatio-ner fra regionale og internationale organisationer og Afrikas bi-laterale partnere sammen med henblik på at danne en fælles front i handelsforhandlingerne. Kenya har også været et aktivt medlem af G20,2 hvis mandat er at fremføre udviklingslandenes behov og ønsker i WTO-forhandlingerne. Det var ved at tale med én stærk stemme i G20-regi, at udviklingslandene kunne stå fast på deres krav i Cancún.

Kenya har styrket sin nationale politik og de institutioner, som er nødvendige for at fremme den internationale handel. Indførelsen af love og institutioner, som fremmer det private erhvervsliv og de frie markeder, har i de senere år givet handelen et løft. Det

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

103

multilaterale handelssystem har også forbedret adgangen til store eksportmarkeder, og adgangen til WTOs tvistbilæggelsessystem for handelsspørgsmål har bidraget til en harmonisering af den interna-tionale handel, som har været til gavn for Kenya. Alt i alt forbedrer dette Kenyas muligheder for at forøge sin udenrigshandel og knyt-te an til globaliseringsprocessen og de eksisterende relativt liberale handelssystemer.

I et forsøg på at styrke sin forhandlingskapacitet er kontoret for udenrigshandel i Ministeriet for Handel og Industri (MTI) blevet styrket, så det kan håndtere spørgsmål vedrørende WTO og regio-nal og bilateral handel. WTO-kontoret, der er ansvarligt for koor-dineringen af regeringens indsats i WTO-sager, har ti fagfolk ansat, hvoraf de fleste er blevet uddannet i WTO-spørgsmål gennem del-tagelse i et kursus i handelsforhandlinger. Afdelingen har også på Kenyas ambassade i Genève tre fagfolk ansat, der arbejder fuldtids med WTO-spørgsmål (Maxwell Stamp 2003). Ministeriet har påta-get sig at harmonisere og revidere Kenyas handelpolitik, som i lang tid har været spredt mellem forskellige ministerier og afdelinger. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) har haft en central rolle i udarbejdelsen af de reviderede politiske retningslinier.

Kenya var også blandt de første lande, der nedsatte en nationalko-mité vedrørende WTO (KNCWTO). Nationalkomiteen blev op-rettet i 2001 med støtte fra Joint Integrated Technical Assistance Programme (JITAP), der finansieres af WTO, UNCTAD og ITC (International Trade Centre). KNCWTO er et organ, hvor rege-ringen kan rådføre sig med den private sektor, NGOer og det civi-le samfund i spørgsmål vedrørende den globale handel. Komiteens medlemmer er folk fra den offentlige sektor, den private sektor, NGOer og civilsamfundet, som har interesse i udenrigshandels-spørgsmål. Komiteen drøfter forskellige spørgsmål vedrørende handel og rådgiver regeringen om den påvirkning, en handelsaftale kan have på økonomien. KNCWTO har adskillige underkomite-er, som beskæftiger sig med f.eks. tjenesteydelser, varer, landbrug og ejendomsrettigheder (Kenya 2003, 28). Når et andet land øn-sker at anmode Kenya om at åbne en specifik sektor, sender det en anmodning til WTOs sekretariat. Sekretariatet henvender sig til Kenya med den anmodning, som WTO-medlemmet ønsker at fremsætte. I Kenya diskuterer den specifikke underkomité i KN-CWTO anmodningen og rådgiver ministeriet og regeringen om, hvordan anmodningen bør besvares. I Kenya har nationalkomiteen for WTO imidlertid ikke været særlig aktiv. En af grundene hertil er mangel på incitamenter for medlemmerne til at deltage i møderne, idet medlemmerne for en stor dels vedkommende deltager på frivillig basis. For det andet er

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

104

repræsentationen fra den offentlige sektor meget stor, hvilket be-grænser den private sektors og civilsamfundets effektive indflydelse på og interesse i at deltage i komiteens arbejde. Endelig er komite-ens kommissorium begrænset til WTO-spørgsmål og omfatter ikke bilateral og regional handelspolitik, som ofte påvirker den multi-laterale handelspolitik. KNCWTO ses derfor ofte som ineffektiv. For at gøre KNCWTO mere effektiv er der derfor behov for at udvide kommissoriet og forbedre koordinations- og konsultations-mekanismerne.

På grund af landbrugssektorens store bidrag til økonomien er spørgsmål om handel med landbrugsvarer særligt vigtige for Ken-ya. Landbrug er ikke kun en vigtig udviklingssektor, men først og fremmest et spørgsmål om overlevelse. Kenyas bekymringer med hensyn til landbrug drejer sig især om markedsadgang og om sub-sidier og andre indenlandske støtteforanstaltninger. De udviklede landes høje og komplekse tariffer udgør en betydelig barriere for adgangen til disse landes markeder (Odhiambo 2003), og de-res brug af subsidier forvrider den globale landbrugsvarehandel, fordi subsidierede produkter dumpes til priser, der ligger under verdensmarkedspriserne, hvilket skader Kenyas landmænd. Derfor er Kenya meget opmærksom på Uruguay-rundens aftale om land-brug. Landbrugsaftalen vil, når den bliver udmøntet, bringe radi-kale ændringer i det globale landbrugsmiljø både med hensyn til institutionelle rammer og til de regler, som i bred forstand styrer landbrugets produktionspolitik og handelsrelationer. Landbrugs-aftalen har tre hovedsøjler: Forbedringer af markedsadgangen, re-duktion af indenlandske støtteforanstaltninger og fjernelse af eks-portsubsidier. Hovedindsatsen i landbrugsaftalen ligger på fjernel-sen af produktions- og handelsforvridninger og fremme af fair og markedsorienterede handelssystemer inden for landbrugsområdet (Nyangito 2003). Generelt forventes landbrugsaftalen at forbedre markedsadgangen for eksport fra alle WTOs medlemslande gen-nem en reduktion af både toldmæssige og ikke-toldmæssige bar-rierer og en fjernelse af indenlandske produktionsstøtteordninger og eksportsubsidier.

Kenya har deltaget aktivt i forhandlingerne om landbrugsafta-len. For eksempel var Kenya under ministerkonferencen i Can-cún blandt de få udviklingslande, som blev inviteret indenfor i det ‘Grønne Rum’,3 hvor USA og EU forsøgte at få en aftale igen-nem, der omfattede mulige reduktioner i landbrugssubsidierne, hvis udviklingslandene tillod, at Singapore-spørgsmålene blev introduceret. I landbrugsforhandlingerne har Kenya fastholdt, at ‘Grøn Box’-foranstaltninger, som støtter landmænd, men har en minimal handelsforvridende effekt, f.eks. støtte til landbrugsforsk-ning og infrastrukturudvikling, skulle strømlines; ‘Blå Box’-for-anstaltninger, som er støtte til landbrugsproduktion, der har en

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

105

handelsforvridende effekt, skal fjernes; mens ‘Gul Box’-foranstalt-ninger, som er direkte subsidier for at støtte landbrugsproduktion og markedsføring med en klart forvridende effekt på landbrugs-handelen, skal reduceres for at sikre en fair handel med landbrugs-varer (Odhiambo 2003, 3). Når forhandlingerne på ministerkon-ferencen i Cancún i september 2003 brød sammen, skyldtes det først og fremmest, at det ikke lykkedes at nå en konsensus mel-lem Nord og Syd om landbrugsaftalen og Singapore-spørgsmå-lene, fordi udviklingslandene var uvillige til at diskutere Singa-pore-spørgsmålene, som de udviklede lande var interesseret i, med mindre landbrugsproblemerne også blev løst.

Aftalen om Sanitary and Phytosanitary Standarder (SPS) blev ud-formet for at fremme gennemsigtighed i processen med at udvikle ikke-diskriminerende standarder baseret på videnskabelige princip-per. Disse standarder, der kan begrænse den internationale handel, må kun anvendes når det er nødvendigt for at beskytte menneskers, planters og dyrs sundhed. SPS-aftalen skal fremme SPS-foranstalt-ninger baseret på internationale retningslinier og standarder baseret på deltagelse og konsensus. Det grundlæggende mål for SPS-aftalen er at opretholde den suveræne ret for enhver regering til at skabe det niveau for sundhedsbeskyttelse, som den finder passende, mens man samtidig sikrer, at disse suveræne rettigheder ikke misbruges til protektionistiske formål og resulterer i unødige handelsbarrierer (Nyangito 2002; Oyejide og Njinkeu 2002). For at undgå misbrug af SPS-foranstaltningerne omfatter aftalen adskillige bestemmelser om anmeldelse og bekendtgørelse af faktorer, som bør tages i be-tragtning ved etablering af nye standarder. SPS-aftalen har også en mekanisme, der skal tage højde for udviklingslandenes begrænsede kapacitet til at betale omkostningerne ved at overholde reglerne. WTO-medlemmerne enedes således under SPS-aftalen om gen-nem bilaterale og relevante internationale aftaler at yde teknisk as-sistance til de medlemmer, der er udviklingslande.

Singapore-spørgsmålene drejer sig om handel og investeringer: handels- og konkurrencepolitik, fremme af handel, gennemsigtig-hed i offentlige indkøb, og arbejdsnormer og miljøstandarder. Der er stadig stor uenighed om disse spørgsmål i de globale handels-forhandlinger. Kenya tøver ligesom andre udviklingslande med at gå ind i forhandlingerne om disse spørgsmål, dels på grund af manglende kapacitet og dels på grund af de alvorlige økonomiske konsekvenser, sådanne aftaler kan få. Skønt disse spørgsmål kom på bordet i WTO første gang ved ministerkonferencen i Singa-pore i 1997, er der ikke sket meget siden. Faktisk var det diver-gerende meninger i de indledende forhandlinger om disse spørgs-mål, som forstærkede uenigheden mellem landene i Nord og Syd og som førte til Singapore-konferencens sammenbrud. Handel og investeringer blev inddraget i WTO-forhandlingerne på grund af

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

106

ønsket om at udvikle en multilateral ramme til at sikre gennem-sigtighed og stabile og forudsigelige betingelser for langsigtede investeringer over grænserne, specielt udenlandske direkte inve-steringer. Konkurrencepolitik blev introduceret for at udvikle en ramme til styrkelse af kapacitetsopbygning og teknisk assistance til gavn for udviklingslandene. Skønt gennemsigtighed i statens indkøb ikke er en del af den eksisterende multilaterale WTO-aftale, betragtes det som noget vigtigt og som en måde at styrke den tekniske assistance og kapacitetsopbygning på. Diverse ar-bejdsgrupper har arbejdet med rækkevidden og definitionen af disse spørgsmål. Nogle af de spørgsmål, som stadig udestår, er en antidumping-praksis, som er skævvredet til fordel for de rigere lande, en tvistbilæggelsesproces, større adgang for udviklingslan-de til markeder i de udviklede lande og en revision af Trade Re-lated Aspects of Intellectural Property Rights (TRIPs). Forslaget om at forhandle multilaterale WTO-regler vedrørende arbejds- og miljøstandarder var baseret på argumentet om, at sådanne af-taler ville nyde godt af effektive håndhævelsesmekanismer, som mangler i den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) (når det drejer sig om arbejdsnormer) og i flere multilaterale miljøaftaler. Da arbejds- og miljøstandarder har en tendens til stige med et lands udviklingsniveau, vil forsøg på at indføre harmoniserede høje standarder i lavindkomstlande sandsynligvis have en nega-tiv effekt, fordi de bliver for omkostningskrævende og derfor gør at disse lande blive mindre konkurrencedygtige i den glo-bale handel (Oyejide og Njinkeu 2002). Kenyas bekymring for disse standarder er dobbelt. For det første vil indførelsen af høje standarder gennem WTO betyde en fjernelse af den komparative fordel i international handel. For det andet ville WTO-regler for disse standarder eksplicit invitere til misbrug af handelspolitik til at løse udviklingsproblemer, som ikke er forårsaget af internatio-nal handel, og som derfor ikke bør løses ved at bruge handelspo-litiske midler.

Kenyas handelsmuligheder under WTO

Vedtagelsen af princippet om et enhedssystem, som resultat af Uruguay-rundens handelsforhandlinger, og Marrakesh-aftalens ikrafttræden, der førte til etableringen af WTO i 1995, var et stort fremskridt i de multilaterale handelssystemers historie. For før-ste gang blev handel med landbrugsvarer, tjenesteydelser og han-delsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder bragt ind under verdenshandelssystemet (Chemengich 2002). Adgangen til WTOs tvistbilæggelsesmekanisme har også bidraget til en harmonisering af international handel, der er gavnlig for Kenya. Det multilaterale handelssystem giver således nye markedsmuligheder og styrker en spredning i de eksportrelaterede strategier.

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

107

For at drage fordel af disse muligheder indledte Kenyas regering først i 1990erne en proces med strukturmæssige og makroøkono-miske reformer og bevægede sig fra importsubstitution mod et ud-adrettet liberalt handelssystem. Denne proces resulterede i en hur-tig liberalisering af handelen med en betydelig reduktion af både toldtariffer og andre handelsbarrierer. Målet var at forbedre den oversøiske markedsadgang for landets produkter og at befordre in-tegrationen ind i verdensøkonomien. Man har stræbt efter at gen-nemføre denne politik ved en unilateral liberalisering, regionale og bilaterale handelsforhandlinger og gennem deltagelse i de multila-terale handelssystemer (Nyangito 2003). For at leve op til WTOs regler, er Kenya i øjeblikket i gang med at udarbejde et omfat-tende handelspolitisk rammeprogram og en eksportfremmestrategi. På grund af de politiske reformer, som allerede blev gennemført under strukturtilpasningsprogrammet, fandt Kenya det relativt let at indføre nogle af WTO-aftalerne, f.eks. landbrugsaftalen, men da landbrugsstøtten allerede var fjernet under strukturtilpasningen, vil den støtte, som landbrugsaftalen giver mulighed for, sandsynligvis ikke gavne landet. Der vil formentlig også være andre spørgsmål, som det vil blive vanskeligt at leve op til, f.eks. Singapore-spørgs-målene.

Kenya har også styrket den indenlandske politik og de institutioner, som er nødvendige for at fremme den internationale handel. Ind-førelsen af love og institutioner som styrker private virksomheder og frie markeder har i de seneste år givet udenrigshandelen et skub fremad. Adgangen til de store eksportmarkeder er også blevet for-bedret som følge af det multilaterale handelssystem. Alt i alt skulle disse fordele give Kenya en mulighed for at forøge sin udenrigs-handel og knytte an til globaliseringsprocessen.

Tabel 1, som viser udviklingen i Kenyas internationale handel mel-lem 1980 og 2000, illustrerer imidlertid, at udviklingen i udenrigs-handelen ikke har været særligt stabil, og at det er vanskeligt at give WTO æren for udviklingen. Tabellen viser, at eksporten af varer og tjenesteydelser i procent af bruttonationalproduktet havde en opadgående tendens fra 27,9% i 1980 til 32,8% i 1996, men faldt igen efter 1996. De gode resultater i den første halvdel af 1990erne hænger i hvert fald delvis sammen med oprettelsen af toldfri eks-portproduktionszoner, hvor firmaer, der hovedsageligt producerer til eksportmarkeder, kan opnå betydelige fordele. Nedgangen ef-ter 1996 skyldes, at mange industrier efter den økonomiske liberali-sering i midten af 1990erne skar ned eller lukkede på grund af kon-kurrence fra den stigende import. Udviklingstendensen for eksport og import ser ud til at være nogenlunde den samme. Den årlige vækst i eksporten svinger mellem -14,4% og 22,5%, men perio-den 1995-1998 er præget af lave vækstrater. I 1999 og 2000 blev der imidlertid igen registreret en højere vækst i eksporten. Det er

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

108

blevet tilskrevet væksten i den regionale handel i Afrika, mens der ikke er tegn på vækst i den globale handel, hverken med hensyn til mængde eller værdi. De udenlandske direkte investeringer, som man havde regnet med ville stige i takt med globaliseringen, er ste-get, men kun marginalt fra 0,36% af bruttonationalproduktet i 1995 til 1,07% i 2000. Endelig varierer den andel som handel (summen af eksport og import) udgør af bruttonationalproduktet fra 51,7% til 71,4%. I årene 1995 og 1996 blev der registreret unormalt høje andele på henholdsvis 71,4% og 69,2%, og de to år har samtidig im-ponerende eksportresultater på henholdsvis 32,6% og 32,8%. Skønt handelsandelen ligger over 50% af bruttonationalproduktet i hele perioden, afslører en nærmere undersøgelse, at importen generelt er større end eksporten.

Tabel 1. Indikatorer for handel med udlandet

-snoitargetnIotadgoresaf

rofnednineklivh

laksnesaferæv

tettulsfa

demtnecorP-ovkeklivh

-roflaksenretdlohrofisegø

-iskenedlit-gitsednerets)%(tkatsgnin

etsdnimtelmaSfaledna

demtropmi,regninsnærgeb

erævlaksmos)%(terergetni

-snærgebdemtropmilednatelmaS)%(terergetnireksitkafmosregnin

UE ASU adanaC egroN

59911/1I 61 61 a/n a/n a/n a/n

89911/1II 52 33 7,4 1,1 a/n 001

20021/1III 72 15 0,02 5,91 a/n 001

50021/1VI a/n 001 a/n a/n a/n 001

Kilde: World Bank 2002.

Det er imidlertid i de senere år lykkedes Kenya i nogen grad at sprede eksporten på flere varegrupper, samtidig med at eksport-destinationerne også har ændret sig. Mens Kenya indtil midt i 1980erne var stærkt afhængig af de europæiske markeder for eks-port af de traditionelle eksportvarer, især landbrugsvarer, er det regionale marked i løbet af 1990erne blevet det vigtigste og her eksporterer Kenya i høj grad industrivarer, hvilket har fremmet diversificeringen af eksporten. Uden for regionen er Kenyas eks-port imidlertid stadig domineret af traditionelle landbrugsvarer, og

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

109

bortset fra succes inden for nogle få ikke-traditionelle eksportvarer, som f. eks. blomster og friske frugter og grønsager, har det vist sig vanskeligt at inddrage nye varegrupper i eksporten (McCormick og Pedersen 1999).

Kenyas landbrugssektor har udvist blandede resultater som følge af liberaliseringen af den kenyanske økonomi. De fleste af de sto-re statslige monopolvirksomheder, der før liberaliseringen domi-nerede handelen med de vigtigste landbrugsvarer, er blevet ned-lagt. Det har ført til reducerede markedsomkostninger og i nogle tilfælde også til højere priser til landmændene. Til gengæld har ukontrolleret import af både landbrugs- og industrivarer i nogle tilfælde svækket motivationen til at have en indenlandsk produk-tion og ført til en væsentlig reduktion af indtægterne til de berørte landmænd og af jobmulighederne i de ramte industrier. Der er et stærkt ønske om at sikre et hurtigt opsving i landbrugssektoren til en vækstrate på 4% pr. år eller mere (Nyangito 2003). Det vil kræ-ve at landmændene motiveres ved at begrænse importen af dum-pede landbrugsvarer. En sådan begrænsning af importen har været en vanskelig opgave, fordi markederne ifølge WTO-reglerne skal liberaliseres, så der gives tilladelse til import af industrilandenes subsidierede landbrugsvarer til priser under verdensmarkedsprisen. Det har bidraget til den betydelige svækkelse, man har set i land-brugssektoren. Samtidig har regeringens manglende evne eller vil-lighed til at udnytte de eksisterende told- og beskatningsmulighe-der imidlertid også været et stort problem.

På trods af den liberale handelspolitik har økonomien således haft lave vækstrater med et bruttonationalprodukt pr. indbygger, der var lavere ved slutningen af 1990erne end i begyndelsen af 1990erne, og med en stigende fattigdom som følge (Kenya 2003b; Maxwell Stamp 2003).

Udfordringer som Kenyas handel står overfor

På trods af de lovede fordele og en fortsat forøget vækst og udvik-ling i verdenshandelen i de seneste år er Kenyas andel af den glo-bale handel og de globale udenlandske investeringer faldet. Skønt Kenya har taget aktiv del i WTO-forhandlingerne og andre spørgs-mål vedrørende de multilaterale handelssystemer, skaber erfarin-gerne tvivl om, hvorvidt landet har haft fordel af det multilaterale handelssystem, og hvis det har, hvorfor handelen ikke er forøget, så det afspejler de forventede fordele ved den globale handel. Der er en række faktorer, som kan forklare at de multilaterale handelssy-stemer har haft dette utilfredsstillende resultat for Kenya, f.eks. be-grænsningen i administrativ kapacitet og ressourcer, en begrænset udbudsreaktion, forhandlingsmekanismernes kompleksitet og be-

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

110

grænsninger i udmøntningen af handelsaftalerne. Med mindre der tages fat på disse problemer, er det ikke sandsynligt at Kenya vil drage fordel af den stigende globale handel. Som resultat heraf kan Kenya komme til at indtage en mindre aktiv rolle i WTO-forhand-lingerne i fremtiden.

Administrativ kapacitet er en vigtig komponent i handelsforhand-lingerne. Både på landsniveau og i WTO er Kenyas administrative kapacitet lav, hvilket hæmmer mulighederne for at forhandle effek-tivt. WTO-kontoret i MTI har kun ti professionelle medarbejdere og i Genève, hvor WTO-spørgsmål behandles, er der kun tre. Skønt medarbejderne har fået træning i WTO-spørgsmål, er der bekym-ring for, om de er tilstrækkeligt trænede til at kunne håndtere de komplicerede WTO-spørgsmål. På ministerieniveau har kontoret begrænset kapacitet til at analysere de handelspolitiske spørgsmål og virkningerne af toldnedsættelser. Især i Genève, hvor Kenya for nylig har åbnet en mission, er de få medarbejdere ikke i stand til at overkomme alle de mange WTO-møder, der ofte holdes paral-lelt og i nogle tilfælde sent om aftenen (det Grønne Rums taktik). Mangelen på computere og internetfaciliteter ved MTI begrænser samtidig medarbejdernes effektivitet (Maxwell Stamp 2003, 23). Ud over den utilstrækkelige bemanding i ministeriet er der i Kenya kun få personer med tilstrækkelig viden om adskillige af de væsentlige emner, der er til forhandling. Ifølge Oyejide (2002) står nogle afri-kanske lande (heriblandt Kenya) over for store vanskeligheder med at samle et tilstrækkeligt antal uddannede fagfolk i hjemlandet på grund af den diffuse karakter, som den handelspolitiske beslutnings-proces har, og den deraf følgende mangel på samarbejde og koor-dinering mellem de involverede organer. Den konsultative proces, der involverer regeringen, den private sektor og andre interessenter i WTO-spørgsmål, er i Kenya, som i mange andre udviklingslande, generelt svag og ukoordineret (Chemingich 2002). I Kenya holder KNCWTO kun få møder og medlemmerne mangler motivation til at komme til møderne. Det begrænser deres deltagelse i og input til diskussionerne om WTO-spørgsmål på nationalt niveau. Han-delsforhandlinger har deres egen specielle dynamik, som man har lettere ved at forstå, når man deltager i dem (learning-by-doing), men på grund af den ringe kapacitet har Kenyas forhandlere begrænsede muligheder for at opnå sådan praktisk erfaring.

Der er en sammenhæng mellem den begrænsede administrative kapacitet og de begrænsede ressourcer, der er et akut problem i Kenya. Det er bekosteligt at opretholde en delegation i Genève, og derfor er der kun en håndfuld medarbejdere i Genève-missionen. Selv under ministerkonferencerne er Kenyas delegation lille sam-menlignet med delegationerne fra de udviklede lande. Derfor er Kenya ikke i stand til at deltage i alle de møder, landet burde del-tage i. I Cancún 2003 blev delegationen suppleret med deltagere

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

111

fra den private sektor og det civile samfund, som finansierede deres egne folk, så de kunne deltage i forhandlingerne. Da forhandlin-gerne er så omfattende og bliver mere og mere komplekse, gør de begrænsede ressourcer det umuligt for Kenya at opstille et for-handlingsteam, som er i stand til på en kompetent måde at dække alle spørgsmål.

Det er bredt erkendt, at øget marginalisering i den globale han-del ikke nødvendigvis skyldes mangel på markedsadgang. Således mangler Kenya også en tilstrækkelig udbudsreaktion til at udnytte de allerede eksisterende markedsadgange. Dette fremgår klart af, at Kenya på grund af strukturen i landets eksport ikke har været i stand til at drage fordel af handelspræferencerne under Lomé, medens andre udviklingslande i løbet af de sidste 20 år har været i stand til at forøge deres del af eksporten til det europæiske marked, selv om de havde lille eller ingen formel markedsadgang. Mang-lende kapacitet til at producere konkurrencedygtige varer og til at sprede produktionen på flere varegrupper begrænser Kenyas eks-port, selv hvor der eksisterer formel markedsadgang. Et element i udbudsbegrænsningerne er de høje transaktionsomkostninger, som præger den typiske afrikanske økonomi som et resultat af dårlig infrastruktur og et høj usikkerhedsniveau (Kimuyu 1999). Det er en vigtig grund til, at der i Kenya ikke er blevet udviklet moderne industrisektorer, der af natur er transaktionsintensive. Arven fra im-portsubstitutions-industrialiseringen med små nationale markeder, og en makroøkonomisk valuta- og handelspolitik, som ikke var eksportfremmende, har bidraget til den underudviklede udbuds-reaktion i Kenya. Derudover har mangelen på finansielle ressourcer og uddannet arbejdskraft forhindret udviklingen af global handel i Kenya.

Kenyas aktive deltagelse i handelsforhandlingerne er blevet hin-dret af kompleksiteten i WTOs forhandlingsmekanismer. Kenyas forhandlingskapacitet er, som for mange andre udviklingslande, for begrænset til at opstille et team til næsten ethvert komitémøde, der finder sted i WTO-handelsforhandlingerne. For at løse dette problem er Kenya gået ind i G20-gruppen af lande, der i fællesskab stiller teams, der repræsenterer disse landes interesser, og præsen-terer deres ideer i fællesskab. En fælles aktion er imidlertid kun i stand til at begrænse behovet for forhandlingsressourcer, den er ikke i stand til at vise en politisk profil eller styrken i det enkelte deltagerlands forslag. Det er heller ikke lykkedes Kenya at opbygge den relevante kapacitet, som gør landet i stand til at bidrage ef-fektivt til udformningen af regler og reguleringer til håndtering af systemerne.

Princippet om enhedsaftaler i WTO betyder, at alle medlemmer skal acceptere resultaterne af multilaterale handelsforhandlinger

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

112

til forskel fra det tidligere GATT, hvor udviklingslandene kun-ne beslutte, hvilke aftaler de ville implementere. Dette har be-tydet, at Kenya skal implementere alle de aftaler, der er indgået af komiteerne i WTO-forhandlingerne, hvad enten landet del-tog i forhandlingerne eller ej. Udmøntningen af nogle af WTO-aftalerne i Kenya har været vanskelig, specielt justeringen af de hjemlige love så de kommer i overensstemmelse med WTO-reg-lerne. En effektiv opfølgning og udmøntning af alle aspekter af Uruguay-rundens aftaler er en omkostningsfuld affære for ud-viklingslande som Kenya. Mangelen på økonomiske ressourcer og teknisk viden har begrænset Kenyas evne til at implementere WTO-bestemmelserne og samtidig sikre de nationale interesser. Manglende kapacitet har især gjort det vanskeligt at gennemføre antidumpning-, subsidie- eller kompensationsforanstaltninger for at beskytte den indenlandske industri. På den anden side har de udviklede landes udmøntning af WTO-forpligtelserne ikke skabt de markedsmuligheder for Kenya, som forudset under Uruguay-runden. Maksimumtariffer og told-eskalering hæmmer væksten i og diversificeringen af Kenyas eksport. Under forhandlingerne i WTO anvender de industrialiserede lande og regioner armvrid-nings- og del-og-hersk-taktikker, hvis hårde form ikke passer til et land som Kenya. Nogle af de taktikker, der anvendes, er at for-hindre nogle lande i at deltage i forhandlingerne, hvis forhand-lingsresultatet ventes at påvirke dem negativt; at true med at stop-pe for bistanden eller tilbyde ‘bestikkelse’ i form af gældslettelse, præferencehandelsaftaler og tilbud om teknisk assistance (Ikiara 2003). Samtidig sætter den konsensus-baserede beslutningsproces, som følges i WTO, til tider Kenya i en ufordelagtig position un-der forhandlingerne, fordi landet ikke er i stand til at forsvare sin sag på den rigtige måde.

Konklusion

Det multilaterale handelssystem er relevant for Kenya. Ved at insti-tutionalisere et regelbaseret handelssystem skal WTO skabe sikker-hed og stabilitet i handelssystemerne og dermed stimulere en eks-pansion i handelen (Ikiara 2003). WTO står imidlertid i øjeblikket over for den opgave at skulle vinde tillid i udviklingslandene, som er blevet frustrerede over de udviklede landes brutale fremfærd.

De faktorer, som førte til kollaps i de forskellige ministermøder (Seattle og Cancún), rejser tvivl om, hvorvidt WTO virkelig er en retfærdigt platform for handelsforhandlinger. Forhandlinger er i virkeligheden et spil, hvor der gives og tages. De udviklede lande forventede, at udviklingslandene ville give sig i Singapore-spørgs-målene, uden at de selv behøvede at oplyse, hvad de var villige til at give. I Cancún lød det ”I erklærer jer enige i Singapore-spørgs-

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

113

målene, og så kan vi forhandle om andre spørgsmål” (Bernal 2003; Mbithi 2003, Githinji 2003). Det er stadig uklart, om de udviklede medlemmer af WTO i virkeligheden er villige til at hjælpe udvik-lingslandene med at sikre en gavnlig og meningsfyldt integration i det multilaterale handelssystem og den globale økonomi, sådan som de forpligtede sig til på Marrakesh, Singapore-, Genève- og Doha-ministerkonferencerne. De spørgsmål, der er vigtige for Kenya i WTO-forhandlingerne, er landbrug, udvikling, markedsadgang for ikke-landbrugs produkter, TRIPs og offentlig sundhed. Den kendsgerning, at de udviklede lande hængte forhandlingerne op på Singapore-spørgsmålene, som Kenya mener er skadelige for landets økonomi, skaber yderligere tvivl om, hvor oprigtige de udviklede lande og WTO-rammen er. Men på trods af manglerne har WTOs politik skubbet Kenya i den rigtige retning mod en markedslibera-lisering, som specielt frigiver den hjemlige handel og adgangen til hjemmemarkedet for dets handelspartnere. Der er imidlertid frygt for, at Kenya ikke får den samme markedsadgang for sin eksport fra handelspartnerne.

Som andre udviklingslande vil Kenya kun få fordel af de multilate-rale systemer, hvis der findes håndfaste regler til at beskytte landet mod pression fra de mere magtfulde lande, og hvis reglerne kom-mer til at forbedre den indenlandske handels- og produktionspoli-tik (Nyangito 2003).

Uanset de blandede erfaringer kan Kenya ikke undgå at delta-ge aktivt i de multilaterale handelsforhandlinger, fordi Uruguay-rundens aftaler allerede har givet landet en række forpligtelser, af hvilke en hel del må genovervejes, og om muligt modificeres. Det er kun gennem aktivt engagement, at dette mål kan opfyldes. Ken-yas deltagelse burde imidlertid være mere proaktiv, således at det sammen med andre udviklingslande kan ændre WTO-rammen, så den bliver mere udviklingsorienteret. Mens WTO bør være mere lydhør over for udviklingslandenes behov for større gennemsig-tighed, bør Kenya udbygge sin forhandlingskapacitet for at kunne få indflydelse på dagsordenen i WTO. Derudover bør Kenya op-bygge en stærk økonomisk og politisk regional integrationsplan sammen med andre udviklingslande. Mens Kenya fortsætter med at revurdere unødvendige handelsbarrierer, forventer landet, at dets partnere i WTO hurtigt og i betydeligt omfang afvikler for-vridninger og begrænsninger i handelen, således at man kan nå WTOs mål.

Kenya tillægger liberalisering og globalisering stor betydning og fortsætter med at deltage effektivt i formuleringen og udmøntnin-gen af en politik, der er rettet mod at nå dette mål. Kenya aner-kender også den rolle, som WTO spiller i forsvaret af et regelbase-ret, mere frit og forudsigeligt internationalt handelsmiljø gennem

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

114

fjernelse af unødvendige handelshindringer. Kenya tror, at landets integration i det multilaterale system langt hen ad vejen vil være en hjælp til at nå dets mål om at blive et nyindustrialiseret land i 2020.

Oversat af Ellen-Marie Bentsen

Paul Kamau er økonom og forsker ved

Institute for Development Studies, Nairobi Universitet

Noter

1. For flere detaljer om regionale og internationale handelsforpligtelser henvises til Kenya 2002: 49.

2. Kinas optagelse i WTO for nylig har styrket udviklingslandene, idet det er gået sammen med Indien, Brasilien og Sydafrika om at skabe fundamentet for G20, en gruppering af udviklingslande som nu udfordrer USAs og EUs kontrol med WTOs dagsorden

3. Green Room-møder er nu et permanent begreb i WTO, og disse møder holdes ofte sent om aftenen, når USA og EU inviterer nogle få udviklingslande, som de anser for at have indflydelse, så de kan lave aftaler.

Litteratur

Bernal, R.L. 2003. Trade negotiations after Cancún: All parties must re-eval-uate their positions. The Courier ACP-EU Development Cooperation nr. 200: 12- 13.

Chemengich, M.K. 2002. The challenges African countries face in the multilateral trading system. AERC Research News, The African Economic Re-search Consortium nr. 7: 2-5.

Githinji, M.K. 2003. ACP group disappointed with the outcome of Can-cún. The Courier, ACP-EU Development Cooperation nr. 200: 10-11.

Ikiara M.M. 2003. World Trade Organisation: Is it relevant to Kenya? Ken-ya Trade and Poverty Programme (KTPP) newsletter issue no. 1 & 2: 8-9.

Kenya, Republic of. 2002. National development plan 2002 – 2008. Nairo-bi: Government Printers.

Kenya, Republic of. 2003a. Economic recovery strategy for wealth and employ-ment creation 2003 – 2007. Nairobi: Government Printers.

Kenya, Republic of. 2003b, 1999, 1995, 1985. Economic Surveys. Nairobi: Government Printers.

Kimuyu, P. 1999. Structure and performance of the manufacturing sector in Kenya. I Kenya’s strategic policies for the 21st century, eds. P. Kimuyu et al. Nairobi: IPAR.

Keny

as e

rfar

inge

r med

del

tage

lse

i WTO

DEN

NY

VERD

EN v

ol. 3

7, n

r. 1

115

McCormick, D. & P.O. Pedersen. 1999. Globalisation and regiona-lisation of Kenya’s foreign trade and production. CDR Working Paper 99.8. København: Center for Udviklingsforskning.

Maxwell Stamp. 2003. Kenya trade and poverty programme: Institutional review [unpublished draft report for the Ministry of Trade and Industry]. Nairobi: Ministry of Trade and Industry.

Mbithi, M. 2003. The Cancún WTO ministerial conference: Lessons for developing countries. Kenya Trade and Poverty Programme (KTPP) newslet-ter, issue no. 1 & 2: 4-7.

Nyangito H.O. 2003. Agriculture trade reforms in Kenya under the World Tra-de Organisation. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) Discussion Paper 25. Nairobi: KIPPRA.

Nyangito H.O. 2002. Post-Doha African challenges in the sanitary and phyto-sanitary and trade related intellectual property rights agreement. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) occasional paper 4. Nairobi: KIPPRA.

Odhiambo, W. 2003. No deal in Cancún as the fifth WTO ministerial talks collapse. Kenya Trade and Poverty Programme (KTPP) Newsletter, issue no. 1 & 2: 1-3.

Oyejide A. and D. Njinkeu. 2002. African Preconditions and Positive Agenda for a new round of multilateral trade negotiations, African Economic Research Consortium (AERC), Special Paper 40, March 2002, Nairobi.

Oyejide A. 2002. Negotiating African integration into the global economy. Afri-can Economic Research Consortium (AERC) special paper 38. Nairobi: AERC.

World Bank. 2002. World development indicators cd rom. Washington D.C.: World Bank.

WTO. 2000. Kenya: Trade Policy Review. Geneve: WTO.

Paul

Kam

auD

EN N

Y VE

RDEN

vol

. 37,

nr.

1

116