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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 30

Emanuela di Gropello(**)

Agosto 2004

(*) Este documento fue preparado como uno de los antecedentes para el Informe del Banco Mundial: “Making ServicesWork for Poor People: a LAC Companion to the 2004 World Development Report”. Incorpora los comentarios de Ariel Fiszbein ydel equipo que preparó el informe ya mencionado, referente a los países latinoamericanos. También se nutre de los comentariosrecibidos por los economistas del grupo de educación para los países latinoamericanos. La traducción al español fue realizadapor Maritza Blajtrach Roldán.(**) Es Economista Principal del Banco Mundial donde se desempeña en la División de Desarrollo Humano de la RegiónAmérica Latina y el Caribe. Trabaja en temas de educación, específicamente en gobernabilidad del sector educativo y descen-tralización.

La descentralizaciónde la educación y las

relaciones de rendiciónde cuentas en los países

latinoamericanos(*)

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RESUMEN

El objetivo de este trabajo es analizar las reformas de descentraliza-ción llevadas a cabo en el sector educacional en América Latina (suestado, impacto y problemas actuales) utilizando el marco de rendi-ción de cuentas desarrollado recientemente por el Informe sobre elDesarrollo Mundial 2004 (IDM). Se comienza por identificar tres gru-pos de modelos principales de acuerdo con los actores subnaciona-les involucrados, el patrón adoptado para la distribución de las fun-ciones entre los actores subnacionales y el sistema de rendición decuentas central para el modelo. A continuación se analiza el impac-to de estos modelos de acuerdo con la evidencia empírica disponi-ble y se exploran los determinantes de este impacto, extrayendo laslecciones útiles para el diseño de las reformas en el futuro. Seconcluye que el factor más importante que permite asegurar el éxitoo el fracaso de una reforma es la manera en que se ponen en fun-cionamiento las relaciones de rendición de cuentas al interior decada uno de los modelos y se entregan algunas lecciones con res-pecto a la mejor manera de lograr que estas relaciones operen enforma eficaz. También se entregan tres lecciones generales princi-pales para la selección de los modelos “exitosos”: (a) evitar losmodelos complicados, (b) aumentar la autonomía de las escuelas yel alcance del “poder del cliente”, manteniendo un rol claro paracada una de las otras relaciones de rendición de cuentas, y (c) darun mayor énfasis a la relación de rendición de cuentas basada en la“gestión” y a la sustentabilidad de los modelos.

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ÍNDICE

Introducción 5

Sección I:Estado del proceso de descentralización de la educaciónen los países latinoamericanos 6

A. Tres grupos de modelos principales 7

B. Complejidad e innovación en los enfoques aplicados en AméricaLatina con respecto a la prestación de servicios educacionales 11

Sección II:Evaluación y principales lecciones 13

A. Resumen de la evaluación 13

B. Principales lecciones y desafíos por venir 18

Anexo I: Estudios de casos 25

Principales referencias 33

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INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es analizar las refor-mas de descentralización llevadas a cabo en elsector educacional en América Latina (su esta-do, impacto y problemas actuales) utilizando elmarco de rendición de cuentas desarrollado re-cientemente por el IDM (2004). Este marco secentra en los mecanismos de rendición de cuen-tas entre las autoridades responsables de laspolíticas, los prestadores y los ciudadanos/clien-tes con el fin de explicar la razón por la cual laprestación del servicio tiene éxito o fracasa. Enuna primera sección se presenta una caracteri-zación de las reformas de descentralización deacuerdo con las diferentes tipologías. A conti-nuación se analiza el impacto de estas reformasy se exploran los determinantes de este impac-to, que están muy relacionados con la imple-mentación y el uso de los mecanismos de rendi-ción de cuentas, extrayendo las lecciones quedeberían ser útiles para el diseño de las refor-mas en el futuro.

En general, se supone que los servicios seránprestados en forma más eficiente por unidadessubnacionales, debido a que tienen un mejor co-nocimiento de las condiciones, características ypreferencias locales que el actor central (argu-mento de la información asimétrica1). Adoptandouna terminología basada en la relación mandan-te/mandatario, es evidente, sin embargo, que ladescentralización de la autonomía de toma dedecisiones no será suficiente por sí sola para ga-rantizar una mejor prestación si no se brinda alnuevo mandatario el incentivo de utilizar su infor-mación superior para prestar un mejor servicio.Es aquí donde entra la dimensión de la rendición

de cuentas. Un marco de prestación de serviciosdescentralizado tendrá éxito solo si el mandatariodebe responder por sus acciones ante el actorcentral que decidió descentralizar (y a quien po-dríamos considerar el mandante número uno) yante la comunidad, que es el beneficiario últimode los servicios (y puede ser considerada el man-dante número dos o el cliente)2.

De acuerdo con el IDM, detectamos cuatro tiposprincipales de relaciones de rendición de cuentas:

(a) la relación basada en un “convenio”, defini-da como la relación de rendición de cuentasamplia y a largo plazo que vincula a las au-toridades responsables de las políticas conlos prestadores organizacionales;

(b) la relación basada en el “derecho a voz”,definida como la relación de rendición decuentas compleja que vincula a los ciudada-nos con los políticos;

(c) la relación basada en el “poder del cliente”,definida como la relación de rendición decuentas que vincula a los clientes con losprestadores directos del servicio, usualmen-te en el punto de prestación del servicio;

(d) y la relación basada en la “gestión”, definidacomo la relación que vincula a los prestado-res organizacionales con los profesionalesde primera línea.

1 Este argumento es destacado, por ejemplo, en Ugaz (1997), queconsidera que “el mejoramiento del flujo de información” es elprimer canal a través del cual la descentralización puede mejo-rar la calidad de los servicios. También ha sido desarrollado porWossmann (2000) y Klugman (1994, 1997).

2 La oportunidad que brinda la descentralización de mejorar estasegunda relación de rendición de cuentas suele ser consideradacomo otro argumento importante a favor de la descentralización.Como menciona Wolman (1988): “La descentralización fomentauna mayor capacidad de respuesta de los encargados de tomarlas decisiones a la voluntad y las necesidades de los ciudadanos,debido a que tienen un mayor conocimiento y están más compe-netrados con las necesidades de su área que las autoridades quetoman las decisiones a nivel centralizado y debido a que la des-centralización permite responsabilizar directamente de la toma delas decisiones a estas instancias ante los ciudadanos locales (através de las elecciones locales u otros medios)”.

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Estas relaciones de rendición de cuentas pue-den, a su vez, agruparse bajo la “vía larga” o la“vía corta” hacia la rendición de cuentas. A tra-vés de la “vía larga”, los clientes como ciudada-nos (o comunidad) influyen en las autoridadesresponsables de las políticas y, a su vez, estasautoridades influyen en los prestadores (es de-cir, tanto las relaciones basadas en un “conve-nio” como en el “derecho a voz” son parte de la“vía larga”). A través de la “vía corta”, los ciuda-danos, actuando como usuarios/clientes finales

del servicio, influyen más directamente en losprestadores (esta es la relación basada en el“poder del cliente”).

La figura que se presenta a continuación ilustraeste marco de rendición de cuentas. Cuando lasautoridades encargadas de formular las políticasno responden ante los ciudadanos y ni estos nilos usuarios finales de los servicios pueden ejer-cer control sobre los prestadores, es muy proba-ble que la prestación del servicio fracase.

FIGURA 1

EL MARCO DE LAS RELACIONES DE RENDICIÓN DE CUENTAS, DE ACUERDO CON EL IDM

SECCIÓN I:

ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALI-ZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN LOS PAÍSESLATINOAMERICANOS

América Latina presenta una diversidad de ex-periencias de descentralización de la educación.Prácticamente todos los países han puesto enpráctica alguna forma de descentralización desu sistema educacional, incluyendo la transfe-rencia de la autonomía de toma de decisiones aactores que se encuentran dentro (entidades“desconcentradas”) o, más probablemente, fuera

(gobiernos intermedios o locales, escuelas, etc.)de la estructura burocrática del Ministerio deEducación, con el principal propósito de prestarel servicio en forma más eficiente. Esta diversi-dad de modelos se centra en diferentes relacio-nes de rendición de cuentas.

Es muy difícil clasificar en categorías los dife-rentes modelos existentes, pero, simplificandobastante, podemos detectar tres grupos de mo-delos principales de acuerdo con los actoressubnacionales involucrados, el patrón adoptadopara la distribución de las funciones entre losdiversos actores subnacionales y el sistema de

PolíticosAutoridadesresponsa-bles de las

políticas

Derecho a voz-Política Convenio

Coalisión /Inclusión

Nopobres

Pobres

Poder delcliente

Gestión

Docentes Escuelas

ComunidadEstudiantesPadres

Prestadores

Escolaridad

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rendición de cuentas central para el modelo. Es-tos tres grupos de modelos se ilustran en lasFiguras 2, 3 y 4 (en las cuales se han sombrea-do las relaciones de rendición de cuentas másimportantes para cada modelo). Solo se mencio-nan los países más representativos para cadauno de los grupos. Algunos países cuyos secto-res educacionales siguen siendo muy centraliza-dos (como Uruguay, Paraguay y Costa Rica) noformarían parte de ninguna de estas tipologías,en tanto que otros, cuyas iniciativas de descen-tralización son incipientes, irían siendo incluidosprogresivamente en alguna de las tres catego-rías. Vale la pena revisar brevemente las princi-pales características de cada uno de los grupos.

A. LOS TRES GRUPOS DE MODELOS PRINCIPALES

EL MODELO BASADO EN LOS “GOBIERNOS SUBNA-CIONALES”

Un primer tipo de modelo implementado en lospaíses latinoamericanos e ilustrado en la Figura 2coloca a un actor político intermedio en el centro

del proceso de descentralización. Este es el casode Argentina, que descentralizó todas las funcio-nes de prestación de servicios educacionales alnivel provincial (en dos etapas principales, 1978 y1992), México, que hizo lo mismo a nivel de losestados (gradualmente desde 1992), Brasil, dondelos servicios educacionales son entregados tantopor los estados como por las municipalidades des-de 1930, pero donde el rol de las municipalidadesfue incrementado por la Constitución de 1988 y,sobre todo, por la reciente reforma del financia-miento en 19963, y Chile, que transfirió la presta-ción del servicio al nivel municipal (gradualmentedesde 1981). Incluimos a Brasil en este tipo demodelo, porque, a pesar de que son dos los acto-res políticos que tienen la responsabilidad por laprestación de los servicios educacionales, el esta-do y la municipalidad, los sistemas de prestaciónde los servicios educacionales que se han desa-rrollado en torno a cada uno de estos actores sonen gran medida independientes uno del otro (sis-temas paralelos), incluso dentro del mismo estado,lo que nos permite identificar el funcionamiento decada uno de ellos con la Figura 2.

3 En 1996, se llevó a cabo una reforma particularmente innovadora,que introdujo un nuevo mecanismo de financiamiento (el llamadoFUNDEF), que reúne los recursos provenientes de los gobiernosestaduales y municipales en un fondo único y los redistribuye alos sistemas estaduales y municipales de acuerdo con la cantidadde alumnos matriculados en cada sistema, resolviendo así la di-vergencia entre las necesidades y la disponibilidad de recursos.

FIGURA 2

EL MODELO BASADO EN LOS “GOBIERNOS SUBNACIONALES”

Políticos

Autoridades responsa-bles de las políticas

Derecho a voz- Políticos

Convenio

Convenio

Gobiernosubnacional

Autoridadesresponsablesde laspolíticas

Nacional

No pobres PobresPoder del cliente

Gestión

Docentes Escuelas

PrestadoresEstudiantesPadresComunidad

Derecho a voz

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Hacemos una simplificación al agrupar a estospaíses, porque es evidente que los procesos dedescentralización adoptados por cada uno deellos fueron muy diferentes. En particular, algu-nos países, como Argentina y Brasil, han trans-ferido muchas más responsabilidades al nivelsubnacional (prácticamente todas las responsa-bilidades por la administración de los costos tan-to de personal como no derivados de personal,todas las responsabilidades por el financiamien-to y algunas responsabilidades por la planifica-ción del proceso educativo y el establecimientode los currículos) que Chile y México, que hanmantenido políticas de personal y financiamien-to bastante centralizadas. En cualquier caso, elmotor de este tipo de modelo suele ser el centro(por lo menos en los casos de Chile y Argentinaen 1978) que descentraliza la principal respon-sabilidad por la entrega del servicio transfirién-dola a un actor político intermedio que se transfor-ma en el centro del proceso de descentralización yen torno al cual es preciso construir un conjuntoespecífico de relaciones de rendición de cuentas.Dos relaciones de rendición de cuentas principa-les son centrales para el funcionamiento de estemodelo: la relación basada en un “convenio”entre el centro y el actor político regional/localy la relación basada en el “derecho a voz” delos ciudadanos ante el actor político regional/local4.

En efecto, la importancia relativa de estas dosrelaciones varía en los diferentes países y épo-cas, transformándose, como veremos, en un de-terminante importante de los resultados de lareforma. Por ejemplo, en Argentina y Brasil, larelación basada en un “convenio” entre el centroy las provincias, los estados o las municipalida-des se ha mantenido muy flexible tradicional-mente, estando caracterizada por la ausenciatotal o casi total de especificaciones de las res-ponsabilidades, metas y objetivos nacionales ysubnacionales (y esto a pesar de las dos recien-tes Leyes de Educación aprobadas en ambospaíses5) y por el uso de transferencias genera-

les no vinculadas a ningún indicador de eficien-cia particular (esto sigue ocurriendo en Argenti-na y fue lo que ocurrió en Brasil hasta 1996).Por lo menos desde la elección democrática delos gobernadores provinciales en Argentina en1983 y de los gobernadores estaduales y alcal-des en Brasil en 1982 y 1985, respectivamente,ambos modelos han tendido a basarse más enel “derecho a voz” de los ciudadanos al interiorde cada una de las provincias, estados o munici-palidades para obtener un producto de calidad.

Por otra parte, en Chile, desde el inicio la res-ponsabilidad por la entrega de la educación fuetransferida a las municipalidades a través deconvenios específicos que definieron explícita-mente las responsabilidades, derechos y obliga-ciones de los nuevos prestadores y hubo un cla-ro intento por recompensar el desempeñomunicipal vinculando los recursos centrales conel número de alumnos que asistían a clases (im-plementación de un sistema de cuasi-vouchers),en tanto que el “derecho a voz” solo se desarro-lló mucho más tarde, dado que los alcaldes sehan elegido solo desde 1992 (11 años despuésdel inicio de la reforma). Como veremos, el mo-delo aplicado en Chile es un modelo algo máscomplejo, dentro del cual también se desarrollódirectamente otra relación de rendición de cuen-tas (la del “poder del cliente”) como parte delmismo proceso de “municipalización”, introdu-ciendo una subvención pública también para lasescuelas privadas.

EL MODELO BASADO EN LA “RESPONSABILIDAD

COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL”

Un segundo tipo de modelo, ilustrado en la Figu-ra 3, puede ejemplificarse bien a través de loscasos de Colombia (hasta 2001/2002) y Bolivia.Colombia dio un claro impulso a la descentrali-zación de la educación en 1986 al promover unproceso de “municipalización” de la prestaciónde los servicios educacionales, seguido de otraclara señal en 1991, a través de la nueva Cons-titución, que dio más énfasis a los niveles regio-nales elegidos (“departamentos”). Por su parte,Bolivia inició su proceso de descentralización en1994 y 1995, con la “Ley de Participación Popu-

4 La relación basada en un “convenio” garantizaría que los servi-cios se entregaran en forma eficiente y de acuerdo con los obje-tivos nacionales, en tanto que la relación basada en el “derechoa voz” ayudaría a garantizar la eficiencia a través del monitoreode las autoridades locales y la adaptación de los objetivos a larealidad local.

5 La “Ley Federal de Educación” de 1994 en Argentina y la “Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional” (LDB) de 1996 enBrasil. La primera ley fue aprobada solo aproximadamente 14años después de la primera ola de descentralización y, si bienespecificaba las responsabilidades relativas del gobierno federaly las provincias por la educación, no entregaba verdaderamente

los instrumentos para que el centro modificara los comporta-mientos provinciales. La segunda ley, si bien establecía los rolesy responsabilidades de los diversos niveles, asignó una respon-sabilidad conjunta por la educación primaria al nivel estadual ymunicipal, y actualmente está abierta a muchas interpretacio-nes.

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lar” y la “Ley de Descentralización Administrati-va”, respectivamente, que establecieron la trans-ferencia de los servicios educacionales a lasmunicipalidades y, más gradualmente, a los “de-partamentos”.

La característica común peculiar de estos mode-los, que generalmente han sido el resultado deconsultas más amplias a nivel de los países (esdecir, menos orientadas hacia el centro), es quesitúan a dos actores políticos diferentes en elcentro del proceso de descentralización y distri-buyen la principal responsabilidad por la entregadel servicio entre ambos de manera comple-mentaria6. Debido a que los tres niveles, el cen-tral, el regional y el local, están organizados je-rárquicamente y se considera que tienen unafunción principalmente complementaria en laprestación de los servicios, este tipo de modelo,que debería tener el mérito de aprovechar las

habilidades y especificidades de cada nivel, de-pende en gran medida de la relación basada enun “convenio ” entre el centro y el nivel regional,por una parte, y el nivel regional y el nivel local,por otra, como asimismo de la relación basadaen el “derecho a voz” de los ciudadanos ante elnivel local, por una parte, y de los ciudadanosante el nivel regional por otra.

Como en el caso anterior, la influencia relativade estas relaciones varía entre los dos países.Colombia da énfasis a las cuatro relaciones (seeligen tanto los gobiernos departamentalescomo municipales), con un énfasis especial, sinembargo, en las relaciones basadas en un “con-venio”. En particular, el país estableció un pro-ceso de certificación original a través del cuallos departamentos recibirían la autorización delcentro para administrar todos los recursos hu-manos y los fondos asociados a esta responsa-bilidad (el llamado “situado fiscal”) solo despuésde haber cumplido con una serie de condicionesprevias, incluyendo el establecimiento de unmarco institucional adecuado, un plan de desa-rrollo y un sistema de información. También es-tableció el mismo proceso de certificación paralas municipalidades con más de 100.000 habi-

6 Más específicamente, en el caso de ambos países, la gestión delos recursos humanos se asignó principalmente al nivel departa-mental y la gestión de la infraestructura escolar principalmenteal nivel municipal, estando la responsabilidad por los aspectosde planificación, pedagógicos y curriculares del proceso educati-vo compartida generalmente entre los niveles central/regional/local.

FIGURA 3

EL MODELO BASADO EN LA “RESPONSABILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL”

El Estado

Nacional

PolíticosAutoridadesresponsa-bles de laspolíticas

Derecho a voz -Política

Convenio

Regional

Autoridades responsa-bles de las políticas

ConvenioDerecho a voz

Derecho a voz

Local

Convenio

Autoridades responsa-bles de las políticas

Nopobres Pobres

Poder del cliente

Gestión

Docentes Escuelas

Escolaridad

EstudiantesPadresComunidad

Prestadores

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tantes, las que, cumpliendo con un conjunto decondiciones similares, podrían, a su vez, ser au-torizadas por los departamentos para asumirfunciones más allá de la administración de lainfraestructura escolar, manejando también susrecursos humanos y los fondos relacionados enforma directa. La estructura de las transferen-cias implementada a través de los diferentes ni-veles también vincularía los recursos con variosindicadores, incluyendo las medidas de esfuerzofiscal, en un intento por estimular la eficienciaen el uso de los fondos.

En Bolivia se dio particular énfasis a la relaciónbasada en el “derecho a voz” de los ciudadanosante los gobiernos locales: en 1994, todos losgobiernos locales eran elegidos y se establecie-ron juntas distritales, que tenían un importanterol en la identificación de las necesidades de lasescuelas y el monitoreo y evaluación del proce-so educativo. El rol de la relación basada en un“convenio” está menos claro: en particular, el rolde los departamentos todavía no estaba esta-blecido cabalmente en el año 2002.

EL MODELO BASADO EN LA “AUTONOMIZACIÓN DE

LAS ESCUELAS”

Un tercer tipo de modelo, ilustrado en la Figura4, está bien ejemplificado por los países de Ni-caragua y El Salvador en América Central (perootros países de América Central, como Hondu-ras y Guatemala, están tendiendo en la mismadirección, al igual que el estado de Minas Geraisen Brasil, que también caería bajo esta catego-ría). En 1990, basándose en los modelos degestión escolar comunitaria desarrollados du-rante la guerra civil, El Salvador lanzó el progra-ma EDUCO, destinado a promover un modelode autonomía de las escuelas, con amplia parti-cipación de la comunidad, en las zonas rurales.Varias de las características del modelo EDUCOse aplicarían posteriormente a las escuelas tra-dicionales. En 1993, el gobierno de Nicaraguatambién dio inicio a la implementación de unproceso de autonomía de las escuelas con parti-cipación de la comunidad (“centros autóno-mos”), que, en 1996, ya había cubierto más de400 escuelas primarias y secundarias y, en1998, cubría al 81% de los estudiantes en edadde asistir a la educación secundaria y casi lamitad de los estudiantes de educación primaria.En ambos países, la “autonomización de las es-cuelas” consistió en una transferencia de lasresponsabilidades administrativas amplias (la

gestión de los docentes, el mantenimiento delas escuelas, etc.) y, en mucho menor medida,de algunas responsabilidades pedagógicas a lasescuelas.

Estos dos modelos se iniciaron después deuna guerra civil y, por lo tanto, también fueronparte de una iniciativa de pacificación y demo-cratización, implementándose inicialmente aescala subnacional para luego ser ampliadosa diferentes escalas. Su rasgo característicoes que, en contraste con los demás, sitúan ala escuela en el centro del proceso de descen-tralización; por lo tanto, para su funcionamien-to, son centrales las dos relaciones de rendi-ción de cuentas siguientes: la relación basadaen un “convenio” entre el centro y la escuela yla relación basada en el “poder del cliente” en-tre los usuarios del servicio o la comunidad yla escuela.

En ambos países, estas dos relaciones se handesarrollado considerablemente, con particularénfasis en la segunda. En ambos, se requiereque cada escuela establezca un consejo elegi-do, compuesto solo por los padres en el progra-ma EDUCO7 y por los padres, los docentes y eldirector de la escuela en los “centros autóno-mos”8, y firme un convenio especial con el Mi-nisterio de Educación, que descentralizaría a losconsejos la administración de todos los fondos,permitiéndoles administrar a todos los docentes,hacerse cargo de los costos de operación ymantenimiento y tomar las decisiones académi-cas (este último aspecto, en particular en Nica-ragua). Por lo tanto, el “poder del cliente” puedeexpresarse a través de la participación activa enla gestión de la escuela y, adicionalmente, enNicaragua, también se manifiesta a través delsistema de Consejos Educacionales Nacionales,Departamentales y Locales, establecido con elfin de garantizar una amplia participación en to-dos los niveles. Por otra parte, la relación basa-da en un “convenio” entre el Ministerio de Edu-cación y la escuela se hace explícita de dos otres maneras principales: (a) a través de la firmadel convenio de autonomía, que especifica unaserie de requisitos técnicos, (b) a través de lasupervisión de las escuelas, garantizada me-diante el establecimiento de una estructura “des-

7 La denominada “Asociación para la Educación Comunitaria”.8 Los llamados “Consejos Directivos Escolares” y también hay un

Consejo de Padres en cada escuela, que puede proponer cam-bios y ajustes al Consejo Directivo Escolar.

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concentrada” (oficinas regionales y distritalesdel Ministerio de Educación)9 y/o el fortaleci-miento de las funciones de auditoría centrales y(c) a través de la implementación de transferen-cias mensuales, que incluyen un elemento deeficiencia que se asigna de acuerdo con la can-tidad de alumnos matriculados. Finalmente, elesfuerzo permanente de evaluación del rendi-miento de los alumnos, reconocidamente másavanzado en El Salvador, mejoraría ambas rela-ciones de rendición de cuentas.

B. COMPLEJIDAD E INNOVACIÓN EN LOS ENFO-QUES APLICADOS EN AMÉRICA LATINA CON

RESPECTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVI-CIOS EDUCACIONALES

Para concluir esta sección, es importante seña-lar que esta caracterización simple no haceplena justicia a la complejidad, diversidad ycontenidos innovadores de los enfoques adop-tados en los países latinoamericanos. Para co-

menzar, debemos destacar que las diferenciasentre los modelos no siempre son tan claras.Por ejemplo, los elementos de “autonomiza-ción” de las escuelas están siendo incorpora-dos de manera creciente en los países inclui-dos en los dos primeros grupos de modelos.Este es particularmente el caso de Brasil, en lamayoría de cuyos estados se está dando unatendencia hacia una mayor autonomía de lasescuelas en los aspectos financieros y adminis-trativos y la relación basada en el “poder delcliente” está siendo cada vez más utilizadapara mejorar la entrega de educación a travésde la gestión participativa de las escuelas10. Amenor escala, desde 1992, en Chile se hanrealizado intentos por aumentar la autonomíade las escuelas en la toma de decisiones enmaterias pedagógicas, a través de la promo-

9 En el caso de El Salvador, la supervisión se ve facilitada por elestablecimiento de las oficinas central y regionales de EDUCO,con tareas específicas de coordinación, supervisión y apoyo.

10 El caso más conocido es el de Minas Gerais, desde comienzosde la década de los noventa, cuando una mayor autonomía delas escuelas en las áreas administrativa, financiera y pedagógi-ca estuvo acompañada de una mayor democratización de la ad-ministración escolar (a través del establecimiento de consejosescolares elegidos o “colegiado escolar”) y del establecimientode un programa de evaluación de las escuelas públicas destina-do a medir el desempeño de las escuelas de manera transpa-rente y sistemática.

FIGURA 4

EL MODELO BASADO EN LA “AUTONOMIZACIÓN DE LAS ESCUELAS”

Políticos

El Estado

Autoridadesresponsa-bles de laspolíticas

Derecho a voz-Políticos Convenio

No pobres Pobres Poder del cliente Gestión

Docentes Escuelas

Escolaridad

EstudiantesPadresComunidad

Prestadores

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ción de los “Proyectos de Mejoramiento Educa-tivo” (PME). Lo mismo ha ocurrido en Colombiacon el modelo de la “Escuela Nueva”11.

En segundo lugar, si bien hemos centrado nues-tro análisis de los tres tipos de modelos en unaspocas relaciones de rendición de cuentas cen-trales, en cada uno de los grupos también sesuelen encontrar innovaciones con respecto alas demás relaciones de rendición de cuentas.Por ejemplo, las innovaciones en la relación ba-sada en el “poder del cliente” se introdujeron envarios países, no solo en los países del tercergrupo. En muchos casos, estuvieron relaciona-das con el desarrollo de la autonomía de lasescuelas destacado anteriormente, es decir, seimplementaron a través de una mayor participa-ción de las comunidades/usuarios en la gestiónde las escuelas; en otros casos, consistieron encambios en el financiamiento público de la edu-cación con el objetivo de empoderar a los usua-rios, ya sea otorgándoles los recursos y permi-

tiéndoles escoger entre los distintos prestadores(subvenciones del lado de la demanda) o ha-ciendo que los recursos de los prestadores de-pendieran en gran medida de su elección (cuasi-vouchers, subvenciones por capitación). En elCuadro 1 a continuación, se presenta una ilus-tración sucinta de este tipo de innovaciones; enel Cuadro 2, en la sección de evaluación, sepresenta un análisis separado de los casos chi-leno y colombiano, en los cuales se desarrollóparticularmente la “elección” dentro del sistemadescentralizado de prestación de servicios edu-cacionales adoptado, si bien con diferentes ob-jetivos y a una escala diferente.

Finalmente, en varios países también se introdu-jeron innovaciones en la relación basada en la“gestión” (considerada en un sentido ampliocomo la relación entre los diferentes actoreseducacionales: el Ministerio de Educación, losgobiernos locales, las escuelas, etc., y los do-centes).

11 Aplicado en el sector rural, es un modelo dentro del cual losmaestros tienen una flexibilidad mucho mayor para tomar suspropias decisiones con respecto al proceso educativo y los pa-dres participan plenamente en las actividades escolares.

12 Patrinos, H. (2002) presenta una descripción detallada de losmecanismos de financiamiento del lado de la demanda en Amé-rica Latina: “A Review of Demand-Side Financing Initiatives inEducation”, documento de antecedentes para el IDM 2003.

CUADRO 1

INNOVACIONES EN LAS RELACIONES DE RENDICIÓN DE CUENTAS BASADAS EN EL “PODER DEL CLIENTE” YLA “GESTIÓN”

Financiamiento de la demanda12. Los programas de financiamiento del lado de la demanda incluyenuna diversidad de mecanismos que van desde los programas de transferencias de efectivo condiciona-les, que proveen dinero en efectivo bajo la condición de que las familias envíen a sus hijos a la escuela(“Oportunidades” en México y “Bolsa Escola” en Brasil son probablemente los ejemplos mejor conoci-dos hasta la fecha), hasta los vouchers destinados a grupos específicos, que asignan un pago enefectivo que las familias podrán utilizar en una escuela de su elección, permitiendo en general lamatrícula en escuelas públicas o privadas (véase el programa de vouchers destinados a gruposespecíficos para la educación secundaria introducido en Colombia en 1992). Más allá del impactopotencial de los vouchers destinados a grupos específicos sobre la matrícula de los niños y, particular-mente, los niños pobres al permitir la “elección” a los usuarios finales del servicio educacional (y, delmismo modo, una posibilidad de “salida” de las escuelas ineficientes), este mecanismo de financia-miento debería ayudar también a establecer una clara línea de rendición de cuentas entre los clientesy las escuelas, que debería traducirse en una mayor sensibilidad de las escuelas hacia las necesida-des de los clientes.

Subvenciones por capitación. Particularmente relevantes para la descentralización han sido losintentos por establecer sistemas de cuasi-vouchers (también llamadas subvenciones por capitación).Estas funcionan a través de la asignación de recursos a los prestadores de acuerdo con los alumnosmatriculados. Por ende los vuelven dependientes de la elección de los clientes y promueven la compe-tencia entre estos por atraer y retener a los alumnos. En el caso latinoamericano, este mecanismo de

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financiamiento se ha introducido en Chile, donde también se aplica a las escuelas privadas, puso enpráctica en algunos países centroamericanos y se introdujo más recientemente en Brasil a través de lareforma FUNDEF de 1996 y, aún más recientemente, se introdujo en Colombia a través de la reformade 2001. En general, este mecanismo de financiamiento se ha aplicado principalmente en los nivelesde prestación regionales o locales; es decir, son estos niveles los que reciben la subvención y no laescuela, aumentando el “poder del cliente” más indirectamente o modificando la relación basada en el“derecho a voz” a nivel local/regional, ofreciendo también una posibilidad de “salida” a este nivel (enotras palabras, esto opera como un tipo de mecanismo basado en la idea de “votar con los pies” a nivellocal/regional).

Incentivos para los docentes13. En lo concerniente a la relación basada en la “gestión”, los paíseslatinoamericanos difieren en cuanto a sus políticas de contratación de docentes, destinación a lasescuelas, promoción y despidos. También existen diferencias entre los países en sus estructuras deremuneraciones y en la inclusión de incentivos para que los docentes asuman responsabilidadesadicionales, perfeccionen sus habilidades y/o trabajen en escuelas que atienden a niños desfavoreci-dos. Además, los países exhiben variaciones en la medida en la cual apoyan la prestación deeducación por parte del sector privado, donde las decisiones con respecto a la contratación, despi-dos y remuneraciones docentes suelen ser tomadas a nivel de las escuelas. Los incentivos contem-plados en estas diferentes políticas pueden influir en la calidad de quienes ingresan a la carreradocente y en su decisión de mantenerse en la profesión. Diversos países de la región han implemen-tado recientemente reformas de políticas que afectan significativamente a la profesión docente.Algunos ejemplos son: el programa de la Carrera Magisterial de México, que contempla retribucionesmonetarias individuales para los docentes en base al desempeño medido; el Sistema Nacional deEvaluación del Desempeño (SNED) de Chile, que consiste en retribuciones monetarias para lasescuelas, que se distribuyen entre el personal de la escuela; y el FUNDEF de Brasil, que crea unpiso para los gastos por alumno y el requisito concomitante de que los maestros estén acreditados.

tar separar los efectos de la descentralizaciónde los efectos de otras reformas por lo generalserá una simple comparación antes/después sinun grupo de control o una comparación antes/después utilizando el hecho de que la descen-tralización, incluso si finalmente se aplicó a nivelnacional, no involucró a todas las zonas geográ-ficas y/o escuelas con la misma rapidez. Inclusosi no se dispone de estas alternativas, todavíapodrían intentarse medidas de la variabilidad dela intensidad de la descentralización, por tipo ynúmero de funciones descentralizadas a las uni-dades subnacionales, para captar algún tipo deimpacto sobre los indicadores de resultados. Fi-nalmente, la falta de datos confiables simple-mente se traducirá en evaluaciones mucho mássimples, centradas en el análisis de los indica-dores intermedios de la eficiencia, la calidad ola pobreza y/o basados en metodologías de eva-luación mucho más simples. En tercer lugar, lamayoría de las reformas se iniciaron por razonesexógenas al sector educacional (razones fisca-les o macroeconómicas, objetivos de eficienciagenerales, democratización, etc.) y, como tales,dificultaron cualquier evaluación posterior de suimpacto sobre los indicadores educacionales,

13 Párrafo escrito por E. Vegas.

SECCIÓN II:

EVALUACIÓN Y PRINCIPALES LECCIONES

A. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN

La evaluación del impacto de las reformas dedescentralización sobre la eficiencia, la calidad,la cobertura o la equidad de la prestación deservicios educacionales es una tarea difícil poruna serie de razones. En primer lugar, se tratade reformas normalmente complejas que, comohemos visto, pueden diseñarse de manera muydiferente y pueden basarse en relaciones derendición de cuentas diferentes: debido a esto,la evaluación de sus efectos es particularmentedifícil. En segundo lugar, en la mayoría de loscasos latinoamericanos (con las notables excep-ciones de países centroamericanos como Nica-ragua y El Salvador) las reformas se implemen-taron a nivel de la nación, dificultando elplanteamiento de una hipótesis, debido a que nose cuenta con un grupo de control. En dichocaso, la única alternativa disponible para inten-

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debido a que no se prestó ninguna atencióndesde el inicio a las condiciones existentes ori-ginalmente, a la identificación de posibles gru-pos de control y a los sistemas de información ymonitoreo que ayudarían a evaluar el impactode las reformas a través del tiempo (falta demecanismos de evaluación “intrínsecos”).

A medida que se fue disponiendo de informa-ción más sistemática y rigurosa con respecto alos indicadores educacionales (en particular, to-dos los países de América Latina han implemen-tado actualmente alguna forma de evaluaciónestandarizada, ya sea a nivel nacional o sobrela base de muestras), la calidad de las evalua-ciones fue mejorando. A pesar de ello, por lasrazones antes mencionadas, existen muy pocasevaluaciones exhaustivas del impacto de la des-centralización sobre la calidad, la cobertura y laequidad de la educación para los dos primerosgrupos de modelos, si bien, en promedio, se hanllevado a cabo evaluaciones más formales, fre-cuentemente como una iniciativa del BancoMundial, de los modelos de “autonomización delas escuelas”. En el caso de este tipo de mode-lo, las evaluaciones se hicieron más pertinentesy más fáciles desde el inicio, debido al hecho deque la mayoría de las experiencias de “autono-mización de las escuelas” se implementaron te-niendo en mente objetivos educacionales espe-

cíficos (aumento de la cobertura, calidad educa-cional o mejoramiento de la eficiencia, etc.) in-dependientemente de otros objetivos más gene-rales (tales como la democratización, lasmotivaciones políticas, etc.).

En términos generales, reunimos una serie deevaluaciones más o menos formales de las expe-riencias de descentralización de varios países yesto nos permitió encontrar alguna evidencia delimpacto de cada grupo de modelos sobre la cali-dad, la cobertura y la equidad de la prestacióndel servicio, con énfasis, cuando fue posible, enel desempeño de los pobres. En el Anexo I sepresenta una evaluación de los estudios por gru-po de modelos y país, apuntando al rol clave delos mecanismos de rendición de cuentas y desta-cando algunos otros posibles factores en la de-terminación de los logros de las reformas. En laTabla 1 a continuación se resume esta evidencia,lo que permite extraer algunas lecciones con res-pecto a la rendición de cuentas y las posiblesventajas/desventajas de los diferentes modelos.En el Cuadro 2, a continuación de la Tabla 1,también se presenta una evaluación especial delos casos chileno y colombiano en relación con ladimensión del “poder del cliente/elección” paraver si es posible extraer algunas lecciones conrespecto a la aplicación de este mecanismo derendición de cuentas.

Argentina (Carciofi, Cetrangoloy Larrañaga, 1996) (Galiani ySchardrodosky, 2002)

Chile (Carciofi, Cetrangolo yLarrañaga, 1996, McEwan yCarnoy, 1999a, Gauri, 1996, Es-pínola, 1994, Schiefelbein,1992, 2000, Cox y González,

En ausencia de un “convenio” claro entre el Ministerio deEducación y las provincias, aunque este se vio levementefortalecido por efecto de la aprobación de la “Ley Federal deEducación” de 1993, se observa que los efectos de la des-centralización sobre la calidad y la cobertura de la educaciónvarían mucho entre las diferentes provincias dependiendo dela administración provincial. Se observa que la calidad, medi-da a través de los puntajes de las pruebas, mejora despuésde la reforma de descentralización negociada en 1992, posi-blemente debido a un uso más eficaz del “derecho a voz”.

La evidencia disponible en general sugiere que la matrícula totaly la calidad (reconocidamente difíciles de medir en la década delos ochenta debido a la ausencia de puntajes de pruebas compa-rables) no mejoraron durante la década de los ochenta (y ladivergencia entre las escuelas aumentó), en gran medida debido

Modelos: Resumen de los resultados con una interpretación

Modelo basado en los “gobiernos subnacionales”

TABLA 1

RESUMEN DE LAS EVALUACIONES

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1998, Rounds, 1997, Hsieh yUrquiola, 2002, Sapelli y Vial,2002, Gallego, 2002)

Brasil (Banco Mundial, 2003)

Colombia (Gómez y Vargas,1997) (Borjas y Acosta, 2000)

Bolivia (Ruiz y Giussani, 1997)(Faguet, 2000)

a los malos resultados del sector municipal. Estos malos resulta-dos se debieron principalmente a una brecha entre la responsa-bilidad y la autoridad para actuar, la existencia de restriccionespresupuestarias blandas para la operación del sector educacio-nal municipal, la falta de mecanismos de participación de la ciu-dadanía a nivel local y la “pérdida de la oportunidad” de aprove-char el potencial de la relación basada en el “poder del cliente”como instrumento para mejorar la competencia entre las escue-las públicas y privadas (véase el Cuadro 2). En general, la tasade matrícula mejora durante la década de los noventa, los punta-jes promedio de las pruebas mejoran en todas las categorías deescuelas y se da una creciente convergencia entre todas estascategorías escolares, después de la aplicación de algunas medi-das de aumento de la competencia (a pesar de que no todas lasmedidas fueron consistentes con la competencia; véase el Cua-dro 2) como asimismo de medidas de aumento del “derecho avoz” y mejoramiento de la calidad (incluyendo nuevos mecanis-mos de incentivos para los docentes).

Se ha mostrado que la falta de un mecanismo de “convenio”claro entre el centro y los estados/municipalidades se ha tradu-cido en una diversidad de experiencias con diferentes resulta-dos. Los indicadores del rendimiento académico y la matrícula(en particular en las zonas pobres) han mejorado considerable-mente después de la reforma FUNDEF de 1996, debido en granmedida a un uso eficaz del “convenio” en un marco de descen-tralización generalizada de la autoridad a los estados y munici-palidades y debido a un uso eficaz de la gestión de los docen-tes. La eficiencia en el gasto varía, sin embargo, entre lasdiferentes municipalidades, dependiendo de las competenciaslocales y el funcionamiento del “derecho a voz”.

Una mala implementación de la relación basada en un “conve-nio” y la misma naturaleza compartida de las responsabilidadespor la prestación de los servicios disminuyó la eficacia del pro-ceso de descentralización en Colombia. A pesar del aumentodel gasto, la matrícula y su distribución entre los diferentesniveles socioeconómicos se estancaron durante la década delos noventa. La reforma cambió por efecto de la ley del 2001siguiendo un tipo de proceso basado en el “aprender haciendo”:predominará un modelo de “municipalización” completa.

El modelo de responsabilidad compartida llevó a las municipa-lidades a sobreinvertir y el rol de los departamentos siguesiendo poco claro. Sin embargo, después de la reforma dedescentralización, la inversión en educación se fue distribu-yendo en forma más amplia (favoreciendo a las zonas pobres)y se volvió más sensible a las necesidades locales, debido aun uso eficaz del “derecho a voz”. La eficacia del “derecho avoz” varía en las diferentes municipalidades.

Modelos: Resumen de los resultados con una interpretación

Modelo basado en la “responsabilidad compartida a nivel subnacional”

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Modelos: Resumen de los resultados con una interpretación

Nicaragua y El Salvador (King yOzler, 1998) (Jiménez y Sawada,1998; Sawada y Ragatz, 2004)

Otros casos (Argentina: Eske-land y Filmer, 2002) (Brasil: Paesde Barros y Mendonca, 1998)(Chile: Di Gropello, 2002) (Hon-duras: Di Gropello y Marshall,2004)

En Nicaragua se observa que las decisiones referentes a lagestión de los docentes basadas en las escuelas tienen unimpacto positivo sobre los puntajes de las pruebas. En El Sal-vador, la matrícula en las zonas rurales aumentó de manerasustancial después de la implementación de EDUCO. Tambiénse observa que las decisiones con respecto a la gestión de losdocentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivosobre la asistencia a clases de los alumnos e incluso, deacuerdo con la evaluación más reciente, sobre el rendimientoacadémico. En ambos modelos, estos resultados positivos sonel producto de una relación basada en el “poder del cliente”que ha sido bien diseñada e implementada de manera eficaz*,acompañada de un “convenio” sólido.

Otra evidencia sugiere que la autonomía de las escuelas endiversas áreas (financiera y/o administrativa y/o pedagógica,etc.) mejora los puntajes de las pruebas y otros indicadoresde rendimiento académico y que el impacto de la autonomíase ve reforzado por el uso del “poder del cliente”. También seobserva en algunos de los estudios que el “poder del cliente”solo tiene efecto combinado con la autonomía de las escuelas.Finalmente, la autonomía de las escuelas, o el aumento de laparticipación de las escuelas en la toma de decisiones a nivellocal, puede fomentar la convergencia entre las escuelas ricasy pobres y es probable que su impacto dependa de las carac-terísticas institucionales existentes.

Modelo basado en la “autonomización de las escuelas”

Fuente: Anexo I.* Aunque sea más cierto en El Salvador que en Nicaragua donde el director tiene a veces demasiado poder.

CUADRO 2

LA DESCENTRALIZACIÓN AL NIVEL SUBNACIONAL Y LA “ELECCIÓN”: UNA EVALUACIÓN DE LOS CASOS

CHILENO Y COLOMBIANO

En 1992, Colombia adoptó un programa de vouchers destinados a grupos específicos para la educaciónsecundaria que, en 1996, involucró a más de un quinto de las municipalidades y cerca de 2.000 escuelasprivadas con el principal objetivo de incrementar la transición de los niños pobres desde la educaciónbásica a la educación secundaria. La participación de las municipalidades y escuelas privadas en elprograma de vouchers fue voluntaria. Por su parte, Chile, si bien descentralizó la gestión de las escuelasa las municipalidades, también introdujo, en 1981, un sistema de cuasi-vouchers dirigido a todas lasescuelas municipales y a las escuelas privadas que no cobraban una cuota de matrícula, con el principalobjetivo de fomentar la competencia entre las escuelas promoviendo una mayor calidad y matrícula. Acontinuación presentamos una evaluación de estos dos casos en base a la evidencia empírica existente.

Chile (Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Gauri, 1996, Espínola, 1994, Schiefelbein, 2000,McEwan y Carnoy, 1999a,b, Rounds, 1997, Hsieh y Urquiola, 2002, Sapelli y Vial, 2002, Gallego,2002 y Di Gropello, 2002):

Durante la década de los ochenta, con posterioridad a la introducción de la subvención por alumno,la matrícula aumentó considerablemente en las escuelas privadas con vouchers (del 14% en 1980 al

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32% en 1990) y, controlando el nivel socioeconómico, las escuelas privadas subvencionadas pare-cen tener un mejor desempeño que las escuelas municipales (Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga,1996, Carnoy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos positivos de la competencia en el desempeñode las escuelas privadas. Sin embargo, en los estudios que se centran en el período de los ochenta(Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Carnoy y McEwan, 1999a y Hsieh y Urquiola, 2002), engeneral se reconoce que la competencia entre las escuelas privadas y municipales se vio dificultadapor la falta de incentivos y capacidad del sector municipal de competir (existencia de restriccionespresupuestarias blandas a nivel municipal, restricciones sobre la toma de decisiones municipal yfalta de autonomía y responsabilidad por los resultados de las escuelas municipales), la ausencia deinformación clara con respecto al desempeño relativo de las escuelas y algún “descreme” de lademanda (los alumnos más aventajados y capaces migran a las escuelas privadas gracias a lasventajas de información y el que las escuelas privadas seleccionan a los alumnos).

En la década de los noventa, por otra parte, nuevas restricciones a la autonomía municipal (estatutodocente de 1991) y las intervenciones desde el centro en favor de las escuelas municipales máspobres/débiles complicaron aún más la operación de la competencia entre las escuelas municipalesy privadas (véase Di Gropello (2002) para un análisis del impacto negativo del estatuto docente ySapelli y Vial (2002) para el impacto negativo de las intervenciones centrales sobre la competencia através de las diferencias implícitas en el presupuesto per cápita entre ambos tipos de escuelas); porotra parte, la divulgación de los puntajes estandarizados obtenidos por las escuelas (puntajesSIMCE), el aumento de la autonomía administrativa y pedagógica de las escuelas municipales, laintroducción del cofinanciamiento escolar y el mejoramiento del monitoreo de la asistencia de losalumnos mejoraron la operación del sistema de vouchers.

Los estudios centrados en la década de los noventa generalmente confirman que las escuelasprivadas subvencionadas tienen un mejor desempeño que las escuelas municipales (véase Sapelli yVial, 2002) y han mejorado su desempeño debido a fuertes incentivos a la competencia (autonomíade toma de decisiones, aplicación del cofinanciamiento a través de vouchers o de los padres, etc.),concluyendo, por lo tanto, que la competencia/elección ayudó a mejorar la calidad y la eficiencia delas escuelas (Gallego, 2002). Sin embargo, el impacto de la competencia en el desempeño de lasescuelas municipales sigue siendo polémico y algunos estudios (véase Gallego, 2002) han descu-bierto que el mejoramiento del desempeño municipal se debió en gran medida a la competencia(dificultada por los programas compensatorios, pero estimulada por otras medidas; véase más arri-ba), en tanto que otros han concluido que se debió a los programas compensatorios centrales.

Colombia (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b):

La evidencia empírica disponible (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b) sugiere que,en el 20% de las municipalidades participantes, el programa constituyó una manera eficaz de mejo-rar el progreso escolar y el rendimiento académico (puntajes de las pruebas de ingreso a la educa-ción superior) de los alumnos pobres que fueron beneficiados con el programa de vouchers (conalguna evidencia de un rendimiento más alto, medido por los puntajes de las pruebas, entre losbeneficiarios de los vouchers). Entre los principales factores que explican este éxito, es posiblemencionar los siguientes: (a) el buen criterio aplicado en la selección de las municipalidades partici-pantes, como, por ejemplo, una capacidad limitada de las escuelas públicas y una importante capa-cidad excedente del sector privado, (b) la participación de escuelas privadas con una calidad educa-cional comparable a las escuelas públicas, y (c) la orientación efectiva de los vouchers hacia lascomunidades pobres, con la introducción de incentivos de desempeño para los beneficiarios partici-pantes. Las consideraciones de economía política (falta de compromiso del gobierno, oposición delsindicato de maestros) y las dificultades administrativas (retrasos en los desembolsos, gastos demonitoreo del programa) llevaron a la descontinuación del programa a nivel federal en 1997. Sinembargo, el programa continúa en varias municipalidades hasta la fecha, financiado a través defondos municipales.

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B. PRINCIPALES LECCIONES Y DESAFÍOS FUTUROS

ALGUNOS DETERMINANTES DEL ÉXITO O FRACASO

DE CADA GRUPO DE MODELOS

La evaluaciones presentadas en la Tabla 1muestran que el factor más importante que per-mite asegurar el éxito o fracaso de una reformaes la manera en que se ponen en funcionamien-to las relaciones de rendición de cuentas al inte-rior de cada uno de los modelos. Por lo menosun conjunto “básico” de relaciones de rendiciónde cuentas debería funcionar bien en cada unode los modelos (por ejemplo, el “convenio(s)” oel “derecho a voz” en el primer y segundo gru-pos de modelos y el “poder del cliente” o el “con-venio” en el tercer grupo) y es incluso mejor sitodas las relaciones “básicas” funcionen bien, demanera complementaria. Por ejemplo, casoscomo el de Nicaragua y El Salvador muestranhaber obtenido algunos logros positivos graciasa que se asignó la importancia debida a cadauna de las relaciones de rendición de cuentas ytodas fueron utilizadas con eficacia, y este pare-ce haber sido también el caso en la reforma de1996 en Brasil; en Argentina, por otra parte, sedio muy poco énfasis a la relación basada en un“convenio” en un marco en el cual el “derecho avoz” no siempre operaba de manera satisfacto-ria, y en Chile también se dio poco énfasis al“derecho a voz” y la falta de autoridad dificultó el“convenio”.

El resultado no es sorprendente. Volviendo almodelo basado en la relación mandante/manda-tario, una vez que se le ha asignado la autono-mía de toma de decisiones, el mandatario, o ni-vel subnacional, frecuentemente se verá tentadoa usarla en forma oportunista, es decir, ponien-do sus propios intereses (o los intereses particu-lares de una elite local) por encima del logro delobjetivo nacional por el cual se emprendió ladescentralización para empezar (es decir, el me-joramiento del aprendizaje de los alumnos). Eneste escenario, habrá que encontrar mecanis-mos para lograr que el mandatario actué en elinterés nacional y, normalmente, estos mecanis-mos consistirán en intervenciones destinadas aestablecer líneas de rendición de cuentas clarasentre el nivel central y el mandatario (convenio)y/o líneas de rendición de cuentas claras entreel mandatario y la comunidad (derecho a voz y/opoder del cliente). Estas diferentes líneas derendición de cuentas generalmente tendrán lacapacidad de complementarse entre sí (por

ejemplo, en lo que respecta al monitoreo de laprestación de los servicios educacionales, losresidentes locales o usuarios de las escuelas amenudo serán capaces de monitorear la asis-tencia de los maestros a clases, en tanto que elcentro tendrá mayores probabilidades de contarcon las herramientas y los conocimientos paramonitorear los estándares académicos genera-les). En ausencia de líneas de rendición decuentas efectivas, es poco probable que la des-centralización se traduzca en algún resultadopositivo.

Cómo lograr que las relaciones de rendición decuentas operen eficazmente al interior de cadauno de los modelos pasa a ser una interroganteclave. Esto es difícil de establecer, pero es posi-ble extraer una serie de lecciones a partir denuestros estudios de casos:

(a) debe haber un cierto nivel de coherenciaentre el modelo seleccionado y las relacio-nes de rendición de cuentas a las cuales seda énfasis: en Chile, los logros de la refor-ma se vieron dificultados por el hecho deque el énfasis especial dado a la relación“poder del cliente/elección” no se vio acom-pañado de medidas destinadas a aumentarla autonomía y la rendición de cuentas porparte de las escuelas municipales (dema-siado protegidas de la competencia), entanto que, al mismo tiempo, el modelo de“municipalización” se desarrolló sin ningúnénfasis en la relación basada en el “derechoa voz”;

(b) debe haber una transferencia real de au-toridad a las unidades subnacionales: labrecha entre la responsabilidad y la autori-dad para actuar obstaculizó el buen funcio-namiento de todas las relaciones de rendi-ción de cuentas en Chile y alguna evidenciaexistente sugiere que lo mismo es válidopara México. En ambos países, las prácticascentralizadas de gestión de los docentesconstituyen la mayor restricción a la gestiónpor parte del nivel subnacional;

(c) es más probable que las reformas consen-suales sean conducentes a relaciones sóli-das basadas en el “derecho a voz” y/o el“poder del cliente” (en un sentido positivo,esto es ilustrado por la “provincialización” de1992 en Argentina y el proceso de “munici-palización” en Bolivia) y a la transferencia

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de autoridad sustentable que se requierepara el buen funcionamiento de todas lasrelaciones (en Chile, la creación de un con-senso de amplia base con respecto a la re-forma en la década de los ochenta proba-blemente habría evitado la reversión parcialde la reforma en 1991, con la aprobación deun estatuto docente muy rígido);

(d) la manera de diseñar e implementar relacio-nes eficaces basadas en un “convenio”.Este es un desafío particularmente difícildebido a que, volviendo al modelo mandan-te/mandatario, normalmente habrán asime-trías de información significativas entre elcentro y el mandatario (es decir, el esfuerzoy capacidad del mandatario pasa inadverti-do), lo que complicará el diseño y la imple-mentación de los contratos entre las partes.No existen soluciones definitivas para estedesafío, que ha sido ampliamente debatidoen la literatura. Nuestros estudios de casosprobablemente no entreguen “prácticas ópti-mas” en esta área, pero nos permiten identi-ficar las prácticas que funcionan/y que pue-den usarse para desarrollar líneas derendición de cuentas eficaces entre el cen-tro y el mandatario, divididas en dos gruposprincipales:

– Prácticas destinadas a inducir comporta-mientos eficientes y equitativos:

(i) una definición clara de todas las responsa-bilidades de los actores, a través de instru-mentos legales y/o administrativos bien di-señados (Leyes de Educación, Conveniosde Transferencia, etc.): Chile y Nicaraguahan tenido éxito en definir las responsabili-dades relativas a través de convenios detransferencias administrativas, en tanto queColombia, donde las responsabilidades seconfundieron rápidamente entre los diferen-tes actores, introdujo recientemente una Leyde Educación de amplio alcance, que esta-blece las responsabilidades relativas en for-ma bastante clara;

(ii) uso de fórmulas simples de asignación defondos, tales como asignaciones de fondospor alumno (subvenciones por capitación):Chile y Brasil han tenido éxito en aplicareste mecanismo de asignación de fondos,que es particularmente útil para incrementarla matrícula; Colombia lo adoptará luego del

fracaso de sus fórmulas extremadamentecomplicadas;

(iii) uso de restricciones presupuestarias duraspara los gobiernos locales (y las escuelas):la eficiencia del sector municipal y su capa-cidad de competir contra el sector privadose vio debilitada por la existencia de res-tricciones presupuestarias blandas para lasmunicipalidades (y las escuelas) en Chile;las restricciones presupuestarias blandaspara las municipalidades también indujerona las municipalidades colombianas a con-tratar maestros y produjeron un déficit; laimportancia de un comportamiento fiscallocal sensato también se ve confirmada porla reciente evidencia con respecto a Argen-tina (el impacto positivo de la descentrali-zación sobre los resultados de las pruebasdisminuye a medida que aumenta el déficitprovincial);

(iv) uso de objetivos de gasto per cápita en lu-gar de fórmulas que intentan medir las ne-cesidades básicas, la pobreza, etc., que sonindicadores demasiado dependientes de losproblemas de “selección adversa”: Brasil ob-tuvo resultados equitativos a través de la fi-jación de pisos nacionales en cuanto al gas-to educacional por alumno, en tanto queColombia no lo logró, utilizando complica-das fórmulas ajustadas a la equidad.

– Prácticas destinadas a mejorar la información:

(i) desarrollo de sistemas de monitoreo/supervi-sión a través de: (a) el fortalecimiento de lasfunciones de auditoria centrales, incluyendola capacidad de mantener un seguimiento delos recursos públicos: Nicaragua, por ejem-plo, agregó un nuevo departamento centralen el Ministerio de Educación, cuya principalfunción fue la de auditar las finanzas y ma-nejar la administración fiscal del nuevo siste-ma descentralizado, en tanto que México fra-casó en su intento por mejorar realmente lasprácticas de auditoria centrales y (b) el usoy/o establecimiento efectivo de una estructu-ra de monitoreo regional desconcentrada, talcomo en Chile a través del rol de las provin-cias en el monitoreo de la asistencia de losalumnos o en El Salvador a través del esta-blecimiento de las oficinas central y regiona-les de EDUCO, con tareas específicas de co-ordinación, supervisión y apoyo;

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(ii) desarrollo de sistemas de evaluación a tra-vés de la introducción y sistematización depruebas estandarizadas: Chile, por ejemplo,tuvo éxito en introducir, a fines de la décadade los ochenta, un sistema de pruebas es-tandarizadas nacional, llamado SIMCE, quepermitió que el gobierno y todos los demásactores involucrados en la educación(maestros, padres, etc.) contaran con infor-mación objetiva con respecto al desempeñomunicipal y escolar; la mayoría de los de-más países ya han introducido alguna formade evaluación estandarizada, si bien no ne-cesariamente a escala nacional.

(e) la manera de implementar relaciones efica-ces basadas en el “derecho a voz”. En unmarco en el cual las asimetrías de informa-ción entre el centro y el nivel subnacionalson generalizadas, el rol de la comunidad(ya sea a través de la vía larga hacia larendición de cuentas, es decir, el derecho avoz o a través de la vía corta, es decir, elpoder del cliente) será cada vez más impor-tante para ayudar a generar los incentivospara una prestación eficaz del servicio.Nuestros estudios de casos indican que,para crear una relación de rendición decuentas eficaz entre la comunidad y el go-bierno subnacional, un primer paso necesa-rio será la organización de elecciones lo-cales/regionales: en todos los países,estas elecciones fueron, por lo menos enalguna medida, utilizadas como una herra-mienta para expresar las preferencias conrespecto a la educación (lo que no ocurrenecesariamente en las elecciones naciona-les, dominadas por otros temas). Sin embar-go, los estudios de casos muestran tambiénque, para dar mayor solidez y continuidad aesta relación de rendición de cuentas, seránecesario el establecimiento de organiza-ciones cívicas bien establecidas y verda-deramente representativas, con responsabi-l idades amplias de presentación deinformes y monitoreo: en Bolivia, por ejem-plo, se crearon comités supervisores espe-ciales en todas las municipalidades con elpropósito de supervisar el gasto municipal yproponer nuevos proyectos, con resultadossatisfactorios en promedio; en Brasil, entanto, el establecimiento de consejos socia-les locales se tradujo en un comportamientoracional/eficiente en varias municipalidades.Aun así, en lo que respecta a la organiza-

ción cívica, nuestra evidencia muestra tam-bién que, a pesar de que estos arreglospueden permitir la coordinación y expresióndel derecho a voz en forma eficaz, suelencarecer de los medios para concretar elcambio, cuestionando la eficacia real del“derecho a voz”.

(f) la manera de implementar relaciones basa-das en el “poder del cliente” eficaces a par-tir de una estrategia de “elección”. La mane-ra en que la elección entre los diferentesprestadores puede traducirse en mejores in-dicadores educacionales es otro tema am-pliamente debatido, al cual podemos entre-gar alguna respuesta parcial en base a loocurrido en Chile y en Colombia. Podemosplantear los siguientes argumentos (en basea la evidencia presentada en el Cuadro 2):

(i) La aplicación de un sistema nacional devouchers con el objetivo de fomentar la com-petencia entre las escuelas generalmente re-querirá diferentes condiciones previas (y ge-neralmente condiciones más estrictas) que unsistema de vouchers orientado a grupos es-pecíficos con el propósito de enviar a alumnosde bajos ingresos a escuelas privadas;

(ii) Las condiciones del lado de la oferta para elsistema nacional de vouchers incluyen lanecesidad de garantizar que (a) todas lasescuelas tengan el incentivo y la capacidadde competir: niveles significativos de auto-nomía de las escuelas en la toma de deci-siones y restricciones presupuestarias du-ras serán importantes elementos en estepunto, y (b) todas las escuelas informen de-talladamente su matrícula escolar: los siste-mas de monitoreo eficaces serán importan-tes a este respecto;

(iii) Las condiciones del lado de la demandapara el esquema nacional de vouchers in-cluyen la necesidad de garantizar que (a)todos los beneficiarios finales de los servi-cios posean información con respecto aldesempeño relativo de las escuelas: la in-troducción de evaluaciones estandarizadasy la publicación de los resultados de las es-cuelas constituyen elementos importantes aeste respecto, y (b) los alumnos tengan lalibertad de cambiarse de escuela: la regula-ción de las prácticas de selección de lasescuelas sería útil a este respecto;

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(iv) Las condiciones del lado de la oferta parael esquema de vouchers destinados a gru-pos específicos incluyen la necesidad deuna considerable capacidad excedente enel sector privado y la participación de es-cuelas privadas con una calidad educacio-nal por lo menos comparable a la de lasescuelas públicas;

(v) Las condiciones del lado de la demandapara el esquema de vouchers destinados agrupos específicos incluyen la necesidadde una orientación efectiva de los vouchershacia las comunidades pobres, una movili-dad efectiva de los alumnos entre las es-cuelas participantes y un monitoreo eficazde la asistencia y el desempeño de losalumnos;

(vi) Las condiciones comunes a estos dos es-quemas incluirán el establecimiento de sis-temas eficaces de monitoreo de la asisten-cia de los alumnos y regulación de lasprácticas de selección de los alumnos queaplican las escuelas.

(g) la manera de implementar relaciones basa-das en el “poder del cliente” eficaces a par-tir de una estrategia de participación de lospadres. Nuestros estudios de casos mues-tran que esta relación de rendición decuentas se verá fortalecida por la introduc-ción de consejos escolares elegidos conresponsabil idades signif icativas por laprestación del servicio (las responsabilida-des por la contratación, despido y monito-reo de los maestros serán particularmenteimportantes), lo que también implica unaconsiderable autonomía de las escuelas enla toma de decisiones: tanto Nicaraguacomo El Salvador tuvieron éxito en fortale-cer la participación de los padres a travésde la creación de consejos escolares elegi-dos y con una buena organización.

¿EXISTE UN MODELO MEJOR QUE OTRO? ¿CUÁLES

SON LOS PROBLEMAS COMUNES?

Nuestro análisis también nos permite trascenderel análisis de cada grupo de modelos para reali-zar comparaciones entre los diferentes grupos ypaíses y detectar problemas más generalescomo asimismo las tendencias futuras en la se-lección de los modelos “exitosos”. Aquí es posi-ble plantear cinco aspectos principales.

– Evitar los modelos complicados: Lasexperiencias de Colombia y, en menor medi-da, Bolivia parecen indicar que el segundogrupo de modelos, que contempla la asigna-ción de funciones complementarias a másde un actor político subnacional en la entre-ga de los servicios, hace particularmente di-fícil la creación de un sistema de rendiciónde cuentas eficaz. La dificultad de este de-safío podría sugerir la selección de un mo-delo de prestación de servicios más simple(y esta es la tendencia seguida actualmentepor la reforma colombiana);

– Aumentar la autonomía de las escuelas yel alcance del “poder del cliente”: Variosestudios de casos que hemos revisado indi-can un impacto positivo de la autonomía detoma de decisiones de las escuelas en algu-nas áreas sobre la calidad e incluso la equi-dad de la educación. Esto parece sugerirque la descentralización de las responsabili-dades a las escuelas en algunas áreas y,particularmente, en el área de la gestión delos docentes, posibilita la maximización deluso de los mecanismos locales de informa-ción y rendición de cuentas. Al parecer, enNicaragua y El Salvador, por ejemplo, lagestión descentralizada de los docentes fueparticularmente eficaz por efecto del au-mento del control de los padres sobre losmaestros, es decir, a través de la expresióndel “poder del cliente”. Por lo tanto, ¿sugiereel éxito relativo de la autonomía de las es-cuelas que un modelo de prestación de ser-vicios educacionales que incremente la rela-ción basada en el “poder del cliente” tienemayores probabilidades de tener éxito quelos modelos que dan énfasis a las relacio-nes basadas en el “derecho a voz” (talescomo los modelos basados en los gobiernossubnacionales) y/o basados en un “conve-nio”? Esta es una pregunta interesante y di-fícil de responder. Es probable que, dadaslas peculiaridades del proceso educativo(cercanía a los usuarios finales, continuidadde la prestación del servicio, ventajas de in-formación limitadas de los docentes), el al-cance de la participación de los usuariossea particularmente importante en la educa-ción y deba ser plenamente explotado. Estono quiere decir que el “poder del cliente” porsí solo es suficiente para garantizar que to-dos los beneficios de la descentralizaciónse materialicen: también se requerirá un

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“convenio” sólido para garantizar el cumpli-miento de los objetivos de cobertura, efi-ciencia y equidad (en Nicaragua y El Salva-dor, por ejemplo, los padres han sidoparticularmente eficaces en el monitoreo delcomportamiento de los maestros y la asig-nación de los fondos escolares, garantizan-do el logro de los objetivos de eficiencia ycalidad, pero es el Ministerio de Educaciónel que, a través de sus transferencias finan-cieras asociadas al número de alumnos yun monitoreo continuo, garantiza los nivelesmínimos de cobertura, equidad y eficiencia).Del mismo modo, el “derecho a voz”, es de-cir, la llamada “vía larga” hacia la rendiciónde cuentas, sigue teniendo una función im-portante que cumplir en la medida que lascomunidades locales, a través de su influen-cia en los gobiernos nacionales y/o subna-cionales, van teniendo, como mínimo, un im-pacto sobre el establecimiento del marcolegislativo, administrativo y financiero gene-ral de la prestación de servicios educacio-nales. En resumen, al interior del modelode prestación de servicios educaciona-les, parece haber posibilidades de maxi-mizar el alcance del “poder del cliente” através de un incremento de la autonomíade toma de decisiones de las escuelas,por lo menos en ciertas áreas, sin perder,sin embargo, la contribución que puedenhacer las demás relaciones de rendiciónde cuentas.

En la práctica, lo que esta conclusión impli-ca para los modelos de los dos primerosgrupos, en los cuales los actores políticosintermedios son los principales actores res-ponsables de la prestación de los servicios,es que estos modelos deben incrementar elrol de las escuelas como actores encarga-dos de la toma de decisiones. Como vimosanteriormente, esto está ocurriendo esen-cialmente en la mayoría de los países lati-noamericanos. Esta nueva tendencia intro-duce nuevos desafíos en estos modelos.¿Debe ponerse la escuela directamente enel centro del modelo de prestación del servi-cio (como en el modelo de “autonomizaciónde las escuelas”) y utilizar simplemente atodos los demás actores, que tienen unahistoria institucional establecida en el país,como actores “auxiliares”, con un rol de mo-nitoreo/supervisión? ¿O acaso estos acto-res deben seguir teniendo una serie de res-

ponsabilidades, por ejemplo, en la gestiónde la infraestructura y los docentes y, por lotanto, debería encontrarse una manera efi-ciente de distribuir en forma compartida lasresponsabilidades entre los múltiples acto-res? Este segundo tipo de modelo tendría laventaja de aprovechar todas las relacionesde rendición de cuentas (puesto que, por unasunto de tamaño, el “derecho a voz” serámás eficaz a nivel subnacional que a nivelnacional), pero podría ser difícil de manejarpor las razones destacadas anteriormente(véase “evitar los modelos complicados”).Este desafío es o será particularmente difí-cil para los países no federales, como Chile,Colombia y Bolivia, que están intentando,en diferentes grados, aumentar la autono-mía de las escuelas en el contexto de siste-mas en los cuales el Ministerio de Educa-ción sigue teniendo mucha autoridad y losgobiernos subnacionales generalmente sonde mediano tamaño, con la consecuenciade tener tres o incluso cuatro niveles deprestación del servicio. Esencialmente, serequeriría más evidencia con respecto altipo de marco institucional que generaríael mejor ambiente para un incremento dela autonomía de las escuelas en los paí-ses en los cuales estas no han estado enel centro del proceso hasta el momento(es decir, los países de los dos primerosgrupos).

– Dar un mayor énfasis a la relación derendición de cuentas basada en la “ges-tión” y a los problemas de sustentabili-dad: A medida que los países aumentan laautonomía de las escuelas, también habrámás oportunidades para influir en la rela-ción de “gestión”, que es esencial dado quelos docentes constituyen el actor más cru-cial dentro del proceso educativo, y, por lotanto, el mejoramiento de los incentivospara que los docentes entreguen una edu-cación de calidad debería ser parte de todainiciativa de reforma. En Nicaragua, El Sal-vador y Honduras, por ejemplo, los incenti-vos para los docentes destinados a fomen-tar un buen desempeño han sidopromovidos a través de una mayor autono-mía de toma de decisiones de las escuelasy una mayor participación de los padres (y,en efecto, el énfasis en la gestión de losdocentes puede explicar parcialmente la efi-cacia de estas reformas de descentraliza-

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ción). Sin embargo, también podría produ-cirse un mejoramiento de los incentivospara los docentes, si consideramos queeste es el objetivo final, a través de la imple-mentación de otros modelos de descentrali-zación (este es el caso de Brasil, por ejem-plo, donde la reforma FUNDEF contempló elobjetivo explícito de mejorar los sueldos, lascalificaciones, las perspectivas profesiona-les y el desempeño de los maestros, en par-ticular en el sistema municipal) o incluso enforma separada de la descentralización(este es el caso de Chile, donde las retribu-ciones monetarias basadas en las escuelasque se distribuyen a los maestros son deci-didas por el centro), ilustrando casos demejoramiento de la gestión de los docentesque no necesariamente involucran decisio-nes a nivel de las escuelas. En todo caso,la evidencia empírica muestra que, en losmodelos de prestación de servicios edu-cacionales, debe darse un énfasis espe-cial a la relación de rendición de cuentasbasada en la “gestión”, interpretada enun sentido amplio como una relación queincluye todos los casos de mejoramientode la gestión de los docentes.

Esto es aún más importante dada la fuerzade los sindicatos de maestros en AméricaLatina. Es posible afirmar que los sindicatosde maestros constituyen otro componenteprincipal de cada uno de los modelos, consus propias relaciones con cada uno de losprincipales actores de los modelos (los go-biernos nacionales y subnacionales, las es-cuelas, etc.). Dado que la gestión de los do-centes descentralizada al nivel subnacionalo de las escuelas suele ser parte de unareforma de descentralización, los sindicatosde maestros se sienten directamente afecta-dos por la reforma. Prácticamente no existeninguna evidencia empírica de la influenciaque ha tenido el comportamiento de los sin-dicatos de maestros en los resultados delas reformas; sin embargo, lo que se sabe aciencia cierta es que, en algunos casos, de-bido a la oposición de parte de estos, lasreformas se han bloqueado (el caso deMéxico durante varios años), se han reduci-do en su extensión o se han revertido par-cialmente (el caso de Chile con la aproba-ción del Estatuto Docente de 1991).También hubo otros casos, como en los paí-ses centroamericanos, en los cuales seve-

ros estatutos docentes simplemente se elu-dieron mediante el establecimiento de unsistema paralelo de contratación y despidode los docentes a nivel de las escuelas (esdecir, se llevó a las escuelas a administrar alos docentes fuera de los límites impuestospor los estatutos). En todos los casos, es lasustentabilidad misma de la reforma la queestá en riesgo. Esencialmente, los sindica-tos de maestros suelen preocuparse por elhecho de que la descentralización implicaráperder una serie de privilegios asociados ala profesión docente (condiciones de em-pleo flexibles, etc.) y, por lo tanto, a menudose mostrarán contrarios a las reformas. Eneste escenario, en lugar de excluirlos decualquier debate y decisión, es preciso en-contrar maneras de sumarlos a la iniciativa.Compensar los posibles privilegios perdidosen un nuevo tipo de nombramiento a travésde retribuciones pecuniarias especiales ynuevas posibilidades de desarrollo profesio-nal a través de políticas de incentivos do-centes bien diseñadas podría constituir unaforma, y esto explica la razón por la cual estan importante contar con políticas de ges-tión de los docentes adecuadas (el diálogocon los sindicatos de maestros mejoró tantoen Chile como en México después de la in-troducción de los recientes mecanismos deincentivos para los docentes). A otra escala,países tales como El Salvador y Nicaraguahan intentado atraer a los docentes a lasescuelas autónomas a través de una políti-ca de sueldos altos y otros beneficios (encontraste con Honduras): sin embargo, toda-vía existe el sistema docente paralelo, loque plantea un problema de sustentabilidadpersistente.

– Aprender a partir de los “mejores” del país:También debemos agregar que existe eviden-cia de una considerable heterogeneidad en eldesempeño del modelo de prestación de ser-vicios educacionales al interior de un mismopaís. En otras palabras, el mismo modelo deprestación de servicios puede estar produ-ciendo diferentes resultados dependiendo delestado, provincia o municipalidad del país.Esto sugiere que, en algunos casos, antes deintentar modificar el modelo (o a medida quese modifica), tal vez valdría la pena intentarmejorar la comprensión de la razón por la cualalgunos gobiernos subnacionales tienen un

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mejor desempeño que otros y encontrar ma-neras eficaces de compartir estas “buenasprácticas”. Es probable que los principales de-terminantes del desempeño a nivel local seansimilares a aquellos que ya hemos estableci-do y, por lo tanto, que el buen funcionamientode los mecanismos de rendición de cuentassea esencial. Los casos de Brasil y Bolivia, enlos cuales el buen funcionamiento de los con-sejos sociales y los comités de monitoreo for-talecieron efectivamente la participación delas comunidades locales en algunas munici-palidades obteniendo excelentes resultados anivel local, ilustra este punto. Sin embargo,podrían haber otros factores relacionados es-pecíficamente con las prácticas de gestión lo-cal que explicaran la diferencia en el desem-peño. Como lo sugiere el actual modelo deprestación de servicios educacionales de Ar-gentina y las experiencias de autonomía delas escuelas realizadas en Brasil, las diferen-tes características institucionales, fiscales ypolíticas de cada estado o provincia podríanproducir diferentes resultados en diferentespartes del país. Un desafío futuro importan-te sería la detección de los “mejores”, elestablecimiento de la razón por la cualexisten “mejores” y el descubrimiento demaneras de hacer que los gobiernos sub-nacionales cuyo desempeño no es tan efi-ciente aprendan a partir de los “mejores”.

– “Aprender de los demás países” o“aprender haciendo”: Finalmente, la identi-ficación del modelo y el marco institucional“correctos” para cada país no es una tareafácil y el principal problema a este respectoes cuál es la mejor manera de procederpara lograrlo. Una primera manera de proce-der sería compartiendo en forma efectivalas experiencias internacionales en las re-formas de descentralización con el fin de“aprender a partir de los errores” de otrospaíses y evitar las pérdidas de tiempo y fon-dos en reformas mal diseñadas. Siguiendoesta línea, Bolivia podría tener ahora la po-sibilidad de aprender a partir de Colombia y,

en lugar de profundizar en el modelo basa-do en la “responsabilidad compartida”, sal-tarse esa etapa y pasar directamente a lade “municipalización”. Este es un camino útilque, sin embargo, debe seguirse con el cui-dado necesario para evitar las comparacio-nes entre los diferentes países.

Otra manera de proceder es simplemente“aprender haciendo”. En efecto, esto es lo quehan hecho la mayoría de los países de la re-gión (véase Chile, Colombia, etc.) y plantea lainterrogante de cómo puede implementarsede manera más eficaz el método basado en“aprender haciendo” con el fin de poder con-solidar o cambiar la dirección de una reformacuando sea necesario. ¿Necesitamos estable-cer estrategias de evaluación precisas desdeel comienzo de las reformas que nos permitanmedir el avance de la reforma en el tiempo osimplemente cerciorarnos de establecer unsistema de monitoreo suficientemente buenopara hacer posible las evaluaciones ex post?La primera metodología se aplicó en Nicara-gua a través de la estrategia de evaluaciónaplicada por los “centros autónomos” estable-cida en 1995, en tanto que la segunda se apli-có en El Salvador, a través de la práctica dedivulgar evaluaciones ex post para el año (“In-formes Anuales de Labor”), y en Chile, a tra-vés de la implementación a nivel de la naciónde una evaluación estandarizada que permitióvarias evaluaciones ex post de la reforma dela década de los ochenta. Con posterioridad alas evaluaciones ex post, en El Salvador sedecidió extender el modelo EDUCO a las es-cuelas tradicionales y en Chile se decidió mo-dificar gradualmente el modelo de descentrali-zación. En general, otro desafío futuro es eldiseño de estrategias que posibiliten lamaximización del impacto de “aprender delos demás” y “aprender haciendo” (porejemplo, un problema a este respecto escómo diseñar una estrategia basada en“aprender haciendo” que no sea demasiadocara, pero permita la obtención de una retroa-limentación oportuna).

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ANEXO I. ESTUDIOS DE CASOS

A. ESTUDIOS DE CASOS DISPONIBLES CON RES-PECTO AL MODELO BASADO EN LOS “GOBIER-NOS SUBNACIONALES”

ARGENTINA

En ausencia de un “convenio” claro entre el Ministe-rio de Educación y las provincias, aunque este sevio levemente fortalecido por efecto de la aproba-ción de la “Ley Federal de Educación” de 1993, seobserva que los efectos de la descentralización so-bre la calidad y la cobertura de la educación varíanmucho entre las diferentes provincias dependiendode la administración provincial. Se observa que lacalidad, medida a través de los puntajes de laspruebas, mejora después de la reforma de descen-tralización negociada de 1992, posiblemente debi-do a un uso más eficaz del “derecho a voz”.

Evidencia:

Una evaluación informal descriptiva realizadapor Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga en 1996muestra que, después del primer proceso dedescentralización de 1978, mientras que todaslas provincias aumentaron el gasto en educa-ción y se incrementó la tasa de matrícula nacio-nal total en la educación primaria, la magnituddel aumento y la distribución de dicho incremen-to entre los usos alternativos (contratación denuevos maestros, aumentos de sueldos, nuevasinversiones, etc.), como asimismo la evoluciónde la tasa de matrícula en la educación prima-ria, variaron considerablemente entre las dife-rentes provincias dependiendo de los indicado-res de solvencia fiscal, otras restriccionesprovinciales (como el peso de los sindicatos) ylas elecciones educacionales provinciales espe-cíficas. Asimismo, una evaluación formal (Galia-ni y Schardrodosky, 2002) del proceso de des-centralización de la educación secundaria alnivel provincial de 199214, descubre efectos po-

sitivos generales significativos derivados de la“provincialización” de la educación sobre la cali-dad de la educación medida por los puntajes delas pruebas estandarizadas15, pero que este im-pacto depende significativamente del resultadofiscal provincial, medido en términos del déficit/superávit fiscal provincial (es decir, el impactopositivo de la descentralización en los resulta-dos de las pruebas disminuye a medida que au-menta el déficit provincial). Ambos informes tam-bién indican que el mecanismo de rendición decuentas basado en el “derecho a voz” como con-trol sobre los políticos locales o la participaciónlocal en la gestión educacional no parece haberdesempeñado un rol principal en el logro deciertos resultados educacionales, en gran medi-da debido a los tamaños de las provincias16. Sinembargo, sobre todo en la reforma negociada/consensual de 1992, también se muestra quetodavía se encontraba en operación un mecanis-mo de “derecho a voz a través del voto”, queprobablemente haya conducido a los votantes aconcentrarse en los temas educacionales a nivelprovincial y, digamos, en los temas macroeconó-micos a nivel nacional17, explicando el incentivopara aumentar y, en alguna medida, asignar elgasto educacional a nivel provincial de acuerdoa las necesidades.

CHILE

La evidencia disponible en general sugiere quela matrícula total y la calidad (reconocidamente

14 Este estudio explotó el hecho de que la descentralización ocu-rrió en forma gradual entre 1992 y 1994 y, por lo tanto, indujouna variación exógena en la administración de las escuelas se-cundarias entre las diferentes unidades y el tiempo para evaluarel impacto de la descentralización sobre los puntajes de laspruebas, utilizando un estimador de diferencia-en-diferencia(modelo de componentes de error de efecto fijo de doble senti-do). Más específicamente, la estrategia de identificación aprove-cha el hecho de que la exposición a la descentralización de laeducación de un estudiante en el último año de la educaciónsecundaria varía tanto según la provincia como según la cohortede alumnos (es decir, también se supone que los puntajes de

las pruebas están correlacionados con el número de años queun estudiante pasa bajo uno de los regímenes de administracióno el otro). El modelo también controla la posibilidad de que fac-tores no observables provoquen la evolución de diferencias enlos resultados de las pruebas en las diferentes provincias, vio-lando así el supuesto de los efectos temporales comunes, através de la estimación de una diferencia-en-diferencia de ladiferencia en los resultados de las pruebas de las escuelas pú-blicas y privadas, además de controlar la existencia de un im-pacto heterogéneo de la descentralización sobre los resultadosde las pruebas a través de interacciones entre la variable dedescentralización y otras covariantes.

15 El informe descubre que, en promedio, entre 1994 y 1998, losresultados de las pruebas de las escuelas públicas mejoraronen 1,2 desviaciones estándar de su distribución como resultadodel proceso de descentralización.

16 En Galiani y Schardrodosky, 2002, esto es demostrado por elhecho de que la interacción entre el tamaño de las provincias yla variable de descentralización no es significativa, lo que puedeinterpretarse simplemente como un indicio de que, a grandestamaños, el tamaño ya no es realmente significativo.

17 Este punto se desarrolla en los comentarios de Mariano Tomma-si a Galiani y Schardrodosky, 2002. Tommasi menciona que: “laeducación podría haberse transformado en el foco de las pre-ocupaciones electorales provinciales”.

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difíciles de medir en la década de los ochentadebido a la ausencia de puntajes de pruebascomparables) no mejoraron durante la décadade los ochenta (y la divergencia entre las escue-las aumentó), en gran medida debido a los ma-los resultados del sector municipal. Estos malosresultados se debieron principalmente a unabrecha entre la responsabilidad y la autoridadpara actuar, la existencia de restricciones presu-puestarias blandas para la operación del sectoreducacional municipal, la falta de mecanismosde participación de la ciudadanía a nivel local yla “pérdida de la oportunidad” de aprovechar elpotencial de la relación basada en el “poder delcliente” como instrumento para mejorar la com-petencia entre las escuelas públicas y privadas.En general, las tasas de matrícula mejoran du-rante la década de los noventa, los puntajes pro-medio de las pruebas mejoran en todas las ca-tegorías de escuelas y se da una crecienteconvergencia entre todas estas categorías esco-lares (es decir, escuelas municipales vs priva-das, subvencionadas o no, y privadas subven-cionadas vs privadas), después de la aplicaciónde medidas de competencia, “derecho a voz” ymejoramiento de la calidad.

Evidencia:

La mayoría de los estudios existentes sobre Chi-le no se centran estrictamente en la evaluacióndel proceso de “municipalización” en sí mismo,sino que comparan, a menudo a través de fun-ciones de producción de la educación transver-sales que incluyen variables ficticias para captu-rar el tipo de gestión escolar, el desempeño delas escuelas municipales con las privadas sub-vencionadas (que también reciben la subvencióndel sector público) para evaluar la eficiencia degestión relativa y ver de qué manera impactó lacompetencia en la calidad de las escuelas muni-cipales. A continuación, presentamos una líneahistórica general de lo que parece haber mostra-do la experiencia chilena de descentralizacióncon “elección”.

Durante la década de los ochenta, con poste-rioridad a la introducción de la subvención poralumno, la matrícula aumentó considerable-mente en las escuelas privadas con vouchers(del 14% en 1980 al 32% en 1990) y, controlan-do el nivel socioeconómico, las escuelas priva-das subvencionadas parecen tener un mejordesempeño que las escuelas municipales (véa-se Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Car-

noy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos po-sitivos de la competencia en el desempeño delas escuelas privadas. Sin embargo, en los es-tudios que se centran en gran medida en elperíodo de los ochenta (véase Carciofi, Cetran-golo y Larrañaga, 1996, Carnoy y McEwan,1999a y Hsieh y Urquiola, 2002) se reconocegeneralmente que la competencia entre las es-cuelas privadas y municipales se vio dificultadapor la falta de incentivos y capacidad del sectormunicipal de competir (existencia de restriccio-nes presupuestarias blandas a nivel municipal,restricciones sobre la toma de decisiones muni-cipal y falta de autonomía y responsabilidadpor los resultados de las escuelas municipa-les), la ausencia de información clara con res-pecto al desempeño relativo de las escuelas yalgún “descreme” de la demanda (los alumnosmás aventajados y capaces migran a las es-cuelas privadas gracias a las ventajas de infor-mación y las escuelas privadas seleccionan alos alumnos)18. Como consecuencia, la eviden-cia disponible en general sugiere que la matrí-cula total y la calidad (reconocidamente difíci-les de medir en la década de los ochentadebido a la ausencia de puntajes de pruebascomparables) no mejoraron durante la décadade los ochenta (y la divergencia entre las es-cuelas aumentó)19. Desde la perspectiva de ladescentralización y la rendición de cuentas, po-demos decir que los malos resultados del sec-tor municipal probablemente se debieron princi-palmente a una brecha entre la responsabilidady la autoridad para actuar, la existencia de res-tricciones presupuestarias blandas para la ope-ración del sector educacional municipal, la faltade mecanismos de participación de la ciudada-

18 En particular, McEwan y Carnoy (1999a), adoptando ambos unaespecificación de primera diferencia y diferencia-en-diferencia através del período de tiempo 1982-1996, estimaron el impactode la competencia en la calidad de las escuelas públicas y llega-ron a la conclusión de que la competencia no condujo a unaumento de la calidad, mencionando la falta de autonomía delas escuelas municipales como una de las principales razonesde ello, en tanto que Hsieh y Urquiola (2002) descubren que lascomunidades con una mayor proporción de matrícula privadavieron decaer el desempeño de las escuelas públicas entre1982 y 1988, concluyendo la existencia de importantes efectosnegativos derivados del “descreme” de la demanda.

19 Un estudio de Schiefelbein (1992) muestra que, suponiendo quelos puntajes de las pruebas son verdaderamente comparables através de la década de los ochenta, aunque esto no es realmen-te así, los puntajes totales de las pruebas se mantuvieron en elmejor de los casos estancados durante el período de 1982 a1990 y que, si bien los alumnos de altos ingresos (la mayoría deellos matriculados en escuelas privadas) tendían a obtener unmejoramiento en sus resultados, los alumnos de ingresos me-dios o bajos (matriculados en las escuelas municipales) vierondecaer sus resultados.

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nía a nivel local (alcaldes designados, falta deentidades de participación local) y la “pérdidade la oportunidad” de aprovechar el potencialde la relación basada en el “poder del cliente”como instrumento para mejorar la competenciaentre las escuelas públicas y privadas, debidoa las razones recientemente mencionadas su-madas a la falta de autonomía de las escuelasmunicipales y las restricciones de información yselección del lado de la demanda.

En la década de los noventa, por otra parte, nue-vas restricciones a la autonomía municipal (Esta-tuto Docente de 1991) y las intervenciones desdeel centro en favor de las escuelas municipalesmás pobres/débiles complicaron aún más la ope-ración de la competencia entre las escuelas mu-nicipales y privadas (véase Di Gropello (2002)para un análisis del impacto negativo del estatutodocente20 y Sapelli y Vial (2002) para el impactonegativo de las intervenciones centrales sobre lacompetencia a través de las diferencias en el pre-supuesto per cápita entre ambos tipos de escue-las); por otra parte, la divulgación de los puntajesestandarizados obtenidos por las escuelas (pun-tajes SIMCE), el aumento de la autonomía admi-nistrativa y pedagógica de las escuelas municipa-les, la introducción del cofinanciamiento escolar yel mejoramiento del monitoreo de la asistencia delos alumnos (a través de las provincias) mejora-ron la operación del sistema de vouchers. Adicio-nalmente, en un intento por crear un mayor con-senso nacional y fortalecer el “derecho a voz”, losalcaldes pasaron a ser elegidos en 1992 y la ad-ministración municipal se hizo más participativaen el período 1995-1996. En general, los punta-jes promedio de las pruebas mejoran durante ladécada de los noventa en todas las categorías deescuelas y existe una creciente convergencia en-tre todas estas categorías escolares (es decir,escuelas municipales vs privadas, subvenciona-das o no, y privadas subvencionadas vs priva-das)21. Los estudios centrados en la década de

los noventa generalmente confirman que las es-cuelas privadas subvencionadas tienen un mejordesempeño que las escuelas municipales (véaseSapelli y Vial, 200222) y han mejorado su desem-peño debido a fuertes incentivos a la competen-cia (autonomía de toma de decisiones, aplicacióndel cofinanciamiento a través de vouchers o delos padres, etc.), concluyendo, por lo tanto, que lacompetencia/elección ayudó a mejorar la calidady la eficiencia de las escuelas (Gallego, 200223).Sin embargo, el impacto de la competencia en eldesempeño de las escuelas municipales siguesiendo polémico y algunos estudios (véase Galle-go, 2002) han descubierto que el mejoramientodel desempeño municipal se debió en gran medi-da a la competencia (dificultada por los progra-mas compensatorios, pero estimulada por otrasmedidas; véase más arriba), en tanto que otroshan concluido que se debió a los programascompensator ios centrales.

BRASIL

Se ha mostrado que la falta de un mecanismode “convenio” claro entre el centro y los estados/municipalidades se ha traducido en una diversi-dad de experiencias con diferentes resultados.Los indicadores del rendimiento académico y lamatrícula (en particular en las zonas pobres)han mejorado considerablemente después de lareforma FUNDEF de 1996, debido en gran medi-da a un uso eficaz del “convenio” en un marcode descentralización generalizada de la autori-dad a los estados y municipalidades y debida asimular uso de la gestión de los docentes. Laeficiencia en el gasto varía, sin embargo, entrelas diferentes municipalidades, dependiendo delas competencias locales y el funcionamientodel “derecho a voz”.

20 Di Gropello (2002), a través de la estimación de una función deproducción de la educación expandida que cubrió 50 municipali-dades y más de 500 escuelas durante el período 1992-1996,intenta evaluar el impacto de las medidas de descentralizaciónen diferentes áreas sobre los puntajes de las pruebas, utilizandola variabilidad entre las municipalidades en la aplicación “defacto” de las medidas de autonomía. Los resultados muestranque las medidas parciales de descentralización financiera y la-boral a nivel municipal se relacionan negativamente con el ren-dimiento académico debido a las restricciones impuestas sobrela gestión municipal.

21 Un estudio de Cox y González (1998) muestra un aumento delos puntajes SIMCE totales en el período 1990-1996 y una bre-cha descendente entre las escuelas municipalizadas y privadas.Adicionalmente, también hay indicios de que, dentro del mismo

sector municipal, los puntajes de las pruebas se volvieron leve-mente más homogéneos entre las diferentes escuelas. Gallego(2002) muestra una convergencia entre las escuelas no subven-cionadas y privadas subvencionadas en el período 1988-1999.

22 Sapelli y Vial (2002), utilizando los nuevos datos individualesdisponibles con respecto a los puntajes de la prueba SIMCE de1998, estiman el efecto de tratamiento promedio y el efecto deltratamiento en los tratados para aquellos alumnos que efectiva-mente escogen una escuela privada con vouchers, controlandoel sesgo de selección causado por la elección de las escuelas.

23 Gallego (2002), utilizando aproximadamente 5.000 escuelas chi-lenas en el período 1994-1997 y técnicas econométricas sólidasa endogenia, presenta estimaciones empíricas que muestran unefecto positivo y relevante de la competencia sobre los resulta-dos de las escuelas subvencionadas (más aún para las escuelasprivadas subvencionadas, que contemplan incentivos más direc-tamente relacionados con el desempeño, pero también mejora-ron las escuelas municipales).

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Evidencia:

En Brasil no se han realizado evaluaciones for-males cuantitativas para todo el país, debido asu tamaño. Adicionalmente, debido a que el sis-tema de prestación se descentralizó a partir delos años treinta, es difícil aislar y estudiar unmomento/fase de descentralización claro. Esevidente que, como en el caso de Argentina, lafalta de un mecanismo de “convenio” claro entreel centro y los estados/municipalidades se tra-dujo en una diversidad de experiencias con dife-rentes resultados, las que se documentan bajola forma de estudios de casos que, en su mayo-ría, son de naturaleza cualitativa. Por lo tanto, esimposible realizar una evaluación general de lareforma.

Sin embargo, en 1996 se llevó a cabo una refor-ma particularmente innovadora, que introdujo unnuevo mecanismo de financiamiento (el llamadoFUNDEF), que reúne los recursos provenientesde los gobiernos estaduales y municipales en unfondo único y los redistribuye a los sistemas es-taduales y municipales de acuerdo con la canti-dad de alumnos matriculados en cada sistema,resolviendo así la divergencia entre las necesi-dades y la disponibilidad de recursos (tambiénse establece un piso nacional en cuanto al gastopor alumno con el fin de garantizar niveles míni-mos de gasto en todos los estados y municipali-dades). Un estudio reciente llevado a cabo porel Banco Mundial (Banco Mundial, 2003) conrespecto al impacto de esta reforma sobre losrecursos, incentivos y resultados descubrió queeste nuevo sistema de asignación de recursosentre los estados y las municipalidades condujoa un proceso de “municipalización” renovado entodo el país que fue muy eficaz para aumentarla matrícula (la tasa de matrícula neta aumentóde 89% a 96% en el período 1996-2000), enparticular en los estados más pobres del norte yel noreste (donde el gasto educacional poralumno también experimentó el mayor aumento).Adicionalmente, como se demuestra a través deun análisis econométrico formal24, la “municipali-

zación” también se asoció significativamente amejores indicadores de rendimiento académico(mayor tasa de promoción y menor tasa de de-serción y distorsión de la edad para el grado).Lo que ha operado aquí es la combinación entreuna relación basada en un “convenio” fortalecida(transferencias fiscales asociadas a los alum-nos), destinada claramente a aumentar la matrí-cula, y un mecanismo de rendición de cuentasbasado en el “derecho a voz”, que opera gene-ralmente bien a nivel municipal (también fortale-cido recientemente a través de la creación deconsejos sociales en las municipalidades y esta-dos), que condujo a asignaciones de recursos“racionales” a través de las cuales los gastosmunicipales de capital y personal generalmenteestuvieron relacionados con las necesidades delsistema (en tanto que la competencia entre lossistemas de prestación municipales y estadua-les, que también se suponía que sería fomenta-da por la subvención por alumno, no parece ha-ber desempeñado un rol importante25). Sinembargo, se encontró que algunas municipalida-des utilizan los recursos en forma más producti-va que otras, dependiendo de las competenciaslocales y de la implementación eficaz del “dere-cho a voz” (a través de los consejos sociales).Finalmente, la reforma se implementó dentro deun marco consensual y también dio especial én-fasis al mejoramiento de los sueldos, las califi-caciones, las perspectivas de carrera y el de-sempeño de los docentes, en particular en elsector municipal (entre otras intervenciones, el60% de los recursos del FUNDEF deben sergastados en las remuneraciones de los docen-tes).

B. ESTUDIOS DE CASOS DISPONIBLES CON RES-PECTO AL MODELO BASADO EN LA “RESPONSA-BILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL”

Las reformas de Bolivia y Colombia se implemen-taron dentro de un marco generalmente consen-sual con el propósito de promover la democrati-zación y redistribuir el poder político entreactores. De esta manera, se intentó involucrar avarios de ellos en la prestación de los servicios,creando un sistema complejo de relaciones derendición de cuentas.24 Dado que se disponía de información tanto para 1996 (antes de

la reforma FUNDEF) y 2000 (después de la reforma FUNDEF),se pudo estimar tanto un modelo transversal como un modelo deprimera diferencia, totalizado a nivel municipal, utilizando la va-riación de los indicadores en el espacio y el tiempo (los recursosadicionales, la composición del gasto y el nivel de “municipaliza-ción” fueron las tres principales variables independientes en unconjunto de regresiones que intentaron explicar la tasa de de-serción, la distorsión de la edad para el grado y la tasa deaprobación).

25 Entre las razones que explican esto se encuentra la escasainformación comparativa disponible con respecto a la calidad delos sistemas estaduales y municipales y el hecho de que lasmunicipalidades y los estados suelen dividir la prestación de laeducación primaria entre sí de acuerdo con el siguiente patrón:1-4 grados las municipalidades y 5-8 grados los estados.

29

Generalmente no se cuenta con evaluacionesformales de estos modelos, con la excepción delestudio de Faguet sobre Bolivia (Faguet, 2000),que, sin embargo, solo se centró en los indica-dores de calidad intermedios, excepto algunasevaluaciones cualitativas/cuantitativas que en-tregan claras ideas acerca de las debilidades/fortalezas de las reformas.

COLOMBIA

Una mala implementación de la relación basadaen un “convenio” y la misma naturaleza comparti-da de las responsabilidades por la prestación delos servicios disminuyó la eficacia del proceso dedescentralización en Colombia. A pesar del au-mento del gasto, la matrícula y su distribuciónentre los diferentes niveles socioeconómicos seestancaron durante la década de los noventa.

Evidencia:

Las evaluaciones realizadas por Gómez y Var-gas (1997) y Borjas y Acosta (2000), centradasen los indicadores intermedios de calidad, efi-ciencia y equidad, dejaron en claro que el mode-lo de prestación de servicios educacionales deColombia es un modelo problemático, esencial-mente debido a la manera en que se diseñó eimplementó la relación basada en un “convenio”entre los diferentes niveles de prestación y debi-do a la propia naturaleza compartida de las res-ponsabilidades por la prestación de los servi-cios, que hace particularmente difícil la creaciónde un sistema de rendición de cuentas eficaz.En lo que respecta a la relación basada en un“convenio”, tres problemas centrales fueron: (a)la falta de un sistema de información/monitoreoen todos los niveles para evaluar si los departa-mentos implementan las normas nacionales degestión de los docentes y el uso de los recursosfinancieros transferidos a los diferentes niveles;(b) la complejidad y falta de transparencia de lasfórmulas de asignación de fondos, todavía de-masiado centradas en los costos a la vez queintentan introducir indicadores de eficiencia yequidad difíciles de medir y monitorear, lo quefinalmente se tradujo en una asignación inefi-ciente y desigual de los recursos a las diferenteszonas geográficas, y (c) el proceso de “acredita-ción” que, si bien representó una manera inno-vadora de abordar el problema de las restriccio-nes institucionales a la prestación de losservicios, se implementó dando demasiada li-bertad de acción a los departamentos, los que

terminaron siendo guiados por consideracionesmás bien políticas que técnicas. La dispersiónde las responsabilidades entre los diferentes ac-tores políticos, si bien puede ser adecuada paraobjetivos amplios de democratización y las es-pecificidades de cada actor, complica considera-blemente el funcionamiento de las relaciones derendición de cuentas debido a la ausencia de unnivel claramente responsable de la prestaciónde los servicios y a la confusión que podría pro-ducirse debido a una distribución poco clara delas responsabilidades entre los actores: en Co-lombia, por ejemplo, la relación inicial basada enun “convenio” fue puesta a prueba debido a quela división de las responsabilidades llevó a losdepartamentos a mostrarse relativamente desin-teresados por la prestación final de los servi-cios, lo que los llevó a realizar asignacionesdesiguales de los docentes entre las diferentesmunicipalidades. Esta asignación desigual, juntocon restricciones presupuestarias blandas a ni-vel municipal, llevaría luego a estas mismas mu-nicipalidades a contratar docentes a expensasde la inversión y/o déficit constantes, volviendoconfusa la división de las responsabilidades ydando como resultado una asignación ineficien-te de los recursos. Adicionalmente, bajo estascircunstancias, también se vieron debilitadas lasrelaciones basadas en el “derecho a voz” en am-bos niveles, ya que los ciudadanos enfrentarondificultades para expresar sus preferencias a ac-tores que solo tenían una responsabilidad par-cial y/o poco clara con respecto a la prestaciónde los servicios. La única evidencia disponiblecon respecto a los resultados, sin ninguna rela-ción formal con la reforma, sin embargo, sugiereque, si bien el gasto en educación aumentó con-siderablemente en Colombia durante la décadade los noventa (del 3,2% del PIB en 1990 al4,5% en 1997), las tasas de matrícula tendierona aumentar levemente entre 1991 y 1994 y aestancarse o incluso descender entre 1994 y1998 (Borjas y Acosta, 2000). No es posible ob-servar ninguna convergencia entre las tasas dematrícula de los diferentes estratos socioeconó-micos.

Debemos señalar que, sin una evaluación for-mal de la reforma pero con los elementos en-tregados por varias evaluaciones parciales y,sobre todo, un tipo de experiencia basado en el“aprender haciendo”, se decidió formalmenteintroducir una modificación sustancial en la re-forma de descentralización colombiana en 2001(Ley N° 715, diciembre de 2001) a lo largo de

30

dos líneas principales: (a) la simplificación dela asignación de los recursos a través de lacreación de un “Sistema General de Participa-ciones”, que incluye todos los fondos dirigidosa la educación y los asigna de acuerdo con losalumnos matriculados, y (b) la unificación delas responsabilidades a nivel de un solo actorpolítico (departamento o municipalidad), acom-pañada de la “acreditación” automática de to-das las municipalidades con más de 100.000habitantes y una posible “acreditación” de to-das las municipalidades, siempre y cuandocumplan con ciertas condiciones institucionalesmínimas. Al hacer esto, el país ha decidido re-nunciar al modelo basado en la “responsabili-dad compartida” para seguir, en forma lentapero segura, la senda de un modelo de “munici-palización” o por lo menos de un modelo “geo-gráficamente” diferenciado, en el cual el depar-tamento tendría la plena responsabilidad por laprestación de los servicios solo cuando la mu-nicipalidad fuese demasiado pequeña o no es-tuviese preparada.

BOLIVIA

El modelo de responsabilidad compartida llevó alas municipalidades a sobreinvertir y el rol de losdepartamentos sigue siendo poco claro. Sin em-bargo, después de la reforma de descentraliza-ción, la inversión en educación se fue distribu-yendo en forma más amplia y se volvió mássensible a las necesidades locales, debido a unuso eficaz del “derecho a voz”.

Evidencia:

Un estudio realizado por Ruiz y Giussani (1997)en Bolivia, también centrado en gran medida enlos indicadores intermedios, encontró el mismoproblema de rendición de cuentas “potencial” enBolivia (potencial, debido a que la reforma boli-viana estaba mucho menos avanzada que la co-lombiana en 1997) y expresa el temor de que, alser solo responsables de la infraestructura esco-lar, las municipalidades podrían sobreinvertir, notomando en cuenta las necesidades recurrentes.Este es otro posible resultado de la misma divi-sión inicial de las responsabilidades, que podríano ser totalmente negativa si la inversión es bajay el derecho a voz se expresa efectivamente anivel local de manera de producir una distribu-ción del gasto de inversión proporcional a lasnecesidades locales. En efecto, el estudio deFaguet (2000), a través de un análisis economé-

trico riguroso26, encuentra que la descentraliza-ción: (a) a través de la aplicación del criterio percápita dio como resultado un cambio masivo delos recursos a favor de las municipalidades máspobres y más pequeñas, (b) hizo variar la com-posición del gasto de capital, desviándolo de laproducción económica y la infraestructura a granescala, y dirigiéndolo a la educación, el desarro-llo urbano y el agua y la salubridad, y (c) llevó ala inversión pública a volverse más sensible alas necesidades locales como queda ilustradopor el hecho de que la inversión en educaciónaumentó en los lugares en los cuales las tasasde alfabetismo eran bajas. Suponiendo un des-equilibrio no demasiado marcado con los costosrecurrentes, esta es una consecuencia positivade la reforma boliviana que, sin embargo, pare-ce ser mucho más el producto de una reformade democratización profunda, combinada conuna regulación clara del destino y la asignaciónde los recursos transferidos a las municipalida-des, que el modelo de responsabilidad comparti-da en sí mismo. La democratización, más allá delas elecciones locales, fomentó la creación deorganizaciones cívicas a nivel local con el pro-pósito específico de supervisar el gasto munici-pal y proponer nuevos proyectos (los “Consejosde Vigilancia”)27 y un proceso de planificaciónparticipativo a través de la elaboración del “PlanMunicipal de Desarrollo”. En efecto, es notorioque las relaciones basadas en el “derecho avoz” y en un “convenio” podrían ser manejadasbastante bien, más eficazmente que en Colom-bia, incluso dentro de este modelo compartido(sin embargo, el rol de los departamentos esta-ba aun mucho menos definido en Bolivia que enColombia en el año 2000, mostrando una faltade claridad en el área de la gestión de los recur-sos humanos).

26 Más específicamente, una evaluación formal de si la descentrali-zación cambió el patrón de inversión del sector público en Boli-via se puede realizar descomponiendo los patrones de inversiónen tres términos (un efecto del estado, que capta todas las ca-racterísticas de un estado fijas en el tiempo, un efecto anual,que capta los trastornos anuales y las características especifi-cas al tiempo, y un efecto estadual interactuado con la descen-tralización, que capta las características específicas del estadoa partir de 1994 y que estaban ausentes anteriormente (estetérmino capta los efectos del gobierno local, las asociacionescívicas locales y otras instituciones locales que surgieron con lareforma)) y sometiendo estos coeficientes a diferentes pruebas.

27 El rol de las organizaciones cívicas en la suma de las preferen-cias, la representación de las necesidades de la comunidad y lamediación de la participación de la comunidad en la producciónde los servicios públicos como asimismo la necesidad de anali-zar la razón por la cual ciertas organizaciones cívicas son másexitosas que otras (la medida en la cual los ciudadanos soncapaces de lograr que el gobierno local haga cosas por ellos)son particularmente destacados por Faguet (2000).

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C. EVIDENCIA DISPONIBLE CON RESPECTO AL MO-DELO BASADO EN LA “AUTOMATIZACIÓN DE LAS

ESCUELAS”

Las evaluaciones más formales que existenabordan los modelos de descentralización quese centran en las escuelas. En particular, seevaluaron detalladamente las experiencias dedescentralización de Nicaragua y El Salvador.

NICARAGUA Y EL SALVADOR

En Nicaragua, se observa que las decisiones re-ferentes a la gestión de los docentes basadasen las escuelas tienen un impacto positivo sobrelos puntajes de las pruebas. En El Salvador, lamatrícula en las zonas rurales aumentó masiva-mente después de la implementación deEDUCO. También se observa que las decisionescon respecto a la gestión de los docentes basa-das en las escuelas tienen un impacto positivosobre la asistencia a clases de los alumnos e,incluso, sobre los puntajes de las pruebas. Enambos modelos, estos resultados positivos sonel producto de una relación basada en el “poderdel cliente” que ha sido bien diseñada e imple-mentada de manera eficaz, acompañada de un“convenio” sólido.

Evidencia:

La evaluación de la reforma de Nicaragua se haestado realizando desde 1995, a cargo de unequipo del Ministerio de Educación y el Grupode Investigaciones del Banco Mundial, y ha pro-ducido una serie de encuestas especiales de lasescuelas y hogares y evaluaciones informales28,que han permitido un monitoreo continuo de lareforma a través del tiempo, constituyendo,como tal, un caso único en América Latina. En1998, King y Ozler (1998), basándose en estasevaluaciones y recolección de datos anteriores,intentaron emprender una evaluación particular-mente minuciosa, estimando una función de pro-ducción expandida de la educación, que permiteestimar el impacto de la descentralización com-parando a las escuelas autónomas con las es-cuelas no autónomas y privadas29. Su estudio

descubre que la gestión escolar, medida a tra-vés del grado de autonomía de la escuela, cons-tituye un determinante importante del desempe-ño de los estudiantes y, más específicamente,las escuelas que toman decisiones más autóno-mas con respecto a la gestión de los docentes(contratación y despido de los maestros, evalua-ción, supervisión, capacitación, etc.) tienen ma-yores probabilidades de tener éxito en el mejo-ramiento del rendimiento académico de losestudiantes30.

El modelo EDUCO de El Salvador fue sometidoa una evaluación similarmente minuciosa en1998 por Jiménez y Sawada (1998) y en 2004por Sawada y Ragatz (2004). Lo primero quese puede decir es que es evidente que EDU-CO, concebido en primer término como unamanera de expandir el acceso educacional enlas zonas rurales, tuvo éxito en esta tarea (co-menzando a partir de un punto mucho más bajoen 1990, las tasas de matrícula brutas y netasson actualmente más altas en las zonas ruralesque en las zonas urbanas de El Salvador [TMN:100% y TMB: 132%] y sabemos que las escue-las EDUCO fueron el principal motor de la ma-trícula en las zonas rurales en la década de losnoventa). Tomando esto como base, el primerestudio, que estimó las funciones de produc-ción expandidas de la educación que utilizantres medidas de rendimiento académico31 ypermite la estimación del impacto de la autono-mía de las escuelas comparando EDUCO conlas escuelas rurales tradicionales32, intenta ex-plorar si esta expansión se produjo a expensasdel aprendizaje. Se descubre que el rendimien-to académico no solo no es de ningún modoinferior en las escuelas EDUCO que en las es-cuelas tradicionales (lo que es bueno, dadoque los alumnos de las escuelas EDUCO sue-len provenir de entornos con las condiciones

28 Véase Equipo de Evaluación de la Reforma de Nicaragua(1996), Fuller y Rivarola (1998) y King, Ozler y Rawlings (1999).

29 El modelo, que cubre casi 2.000 alumnos en aproximadamente90 escuelas a nivel primario y secundario en 1996, tambiénpermite una selección no aleatoria de las escuelas en la reformade descentralización (las escuelas, por lo menos en la primeraetapa de la reforma, generalmente eran escogidas por el Minis-

terio de Educación o se las convencía de ingresar voluntaria-mente y, en este caso, la selección no puede considerarse total-mente aleatoria) y corrige la atrición de la muestra.

30 A nivel primario, si cada escuela debiese aumentar su poderreal de toma de decisiones en una desviación estándar (es de-cir, aproximadamente en un 20% más de decisiones), el puntajepromedio en matemática aumentaría en un 6,7%; la magnitud deeste efecto es dos veces mayor que la de los textos escolares,1,5 veces mayor que la capacitación de los docentes y 1,4 vecesmayor que una reducción de una desviación estándar en el ta-maño del curso.

31 Pruebas estandarizadas en español y matemáticas y días hábi-les perdidos por un alumno debido a la ausencia del maestro.

32 El modelo, que cubre 192 escuelas y 897 alumnos en 1996,también aplica una corrección por la selección endógena de lasescuelas por parte de los padres.

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más desventajosas), sino que los alumnos delas escuelas EDUCO pierden menos días declases debido a ausencias de los docentes quelos alumnos de las escuelas tradicionales. Elsegundo estudio, que estima los efectos de pri-mer y segundo orden de las escuelas EDUCOa través de análisis de regresión y controla elsesgo derivado de la selección de la muestra yel sesgo no observable al medir el impacto deEDUCO en comparación con las escuelas tradi-cionales, descubre que los docentes de las es-cuelas EDUCO muestran mayor motivación,medida a través del empleo de más tiempo enreuniones con los padres y otros miembros dela comunidad escolar, ausentándose menos ydedicando más tiempo a la docencia, y queesta mayor motivación tiene un impacto positi-vo en el rendimiento de los alumnos.

Al observar estos resultados, hay dos puntosque destacar: uno es que la autonomía de lasescuelas, por lo menos en ciertas áreas funcio-nales, parece ser una reforma muy promisoria yel otro es que, para ser eficaz, esta reformadebe ir acompañada tanto de una relación basa-da en un “convenio” sólida y bien diseñada entreel centro y las escuelas (el sistema de supervi-sión establecido en El Salvador es un ejemplode lo que se podría requerir) como una sólidarelación basada en el “poder del cliente”. En loque respecta a esta última relación, existe evi-dencia de que las asociaciones de padres de lasescuelas EDUCO visitan las salas de clases 4 a5 veces más seguido que los padres de las es-cuelas tradicionales: esto explica ciertamente lamenor ausencia de los docentes. En Nicaragua,es probable que la asociación muy estrecha en-tre la autonomía de las escuelas y la participa-ción de los padres sea un elemento importantepara explicar la razón por la cual las decisionesescolares en lo que respecta a los temas degestión de los docentes están relacionadas po-sitivamente con la calidad educacional: en parti-cular, existe evidencia de que los padres sonmuy eficaces en el seguimiento y el monitoreode la actividad de los docentes.

OTROS CASOS

Otra evidencia sugiere que la autonomía de lasescuelas en diversas áreas mejora los puntajesde las pruebas y otros indicadores de rendi-miento académico y que el impacto de la auto-nomía se ve reforzado por el uso del “poder delcliente”. También se observa que el “poder del

cliente” solo tiene impacto combinado con la au-tonomía de las escuelas. Finalmente, la autono-mía de las escuelas o el aumento de la partici-pación de las escuelas en la toma de decisionesa nivel local, puede fomentar la convergenciaentre las escuelas ricas y pobres y es probableque su impacto dependa de las característicasinstitucionales existentes.

Evidencia:

La relación entre la autonomía y la participacióna nivel de las escuelas es analizada tambiénparticularmente en un estudio de Eskeland y Fil-mer (2002), sobre Argentina, en el cual, a travésde la estimación de una función de producciónexpandida de la educación en la cual el impactode la autonomía de las escuelas y la participa-ción de los padres sobre los puntajes de laspruebas es capturado a través de medidas defacto de la autonomía y la participación por es-cuela33, encuentran que un índice compuesto deautonomía de las escuelas (que incluye la auto-nomía en la toma de decisiones en el área de lagestión de los docentes) está relacionado signi-ficativa y positivamente con los puntajes de laspruebas y el impacto marginal de este índiceaumenta en función del nivel de participación. Elestudio descubre también que la participaciónde los padres solo tiene impacto en los puntajesde las pruebas a través de la autonomía y queel impacto de la autonomía (como también elefecto estimulante de la participación) aumentaen el caso de las escuelas pobres y aquellaspertenecientes al sector público. Estos resulta-dos sugieren que: (a) la autonomía de las es-cuelas, incluso si es limitada, es eficaz en lapromoción de una mejor calidad, (b) la eficaciade la autonomía de las escuelas aumenta enfunción del nivel de participación o la solidez dela relación basada en el “poder del cliente”, (c)esta relación basada en el “poder del cliente”solo se vuelve efectiva cuando las escuelas tie-nen autonomía, y (d) la autonomía de las escue-las puede aprovecharse para mejorar el desem-peño de las escuelas pobres (y fomentar laconvergencia con las escuelas más ricas).

La complementariedad entre la autonomía delas escuelas y la participación de los padres y la

33 El estudio, que cubre 20.000 estudiantes tomados de una mues-tra representativa de escuelas argentinas tanto privadas comopúblicas, también intenta abordar el problema de la endogeniapotencial de la autonomía y la participación.

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necesidad de análisis más específicos de losdemás determinantes del impacto de la autono-mía de las escuelas sobre el rendimiento acadé-mico se encuentran ilustradas en un estudio re-ciente de Paes de Barros y Mendonça (1998)sobre Brasil. Aplicando un análisis de la funciónde producción de la educación que utiliza la va-riación espacial y temporal de las innovacioneseducacionales para evaluar el impacto sobre lospuntajes de las pruebas y otros indicadores derendimiento académico (tales como la repeti-ción, los niños que no asisten a la escuela y ladistorsión de la edad para el grado) de tres me-didas de la autonomía de las escuelas (la auto-nomía financiera, la elección de los directores yla adopción de consejos escolares) 34, descubreun impacto generalmente positivo y sustancialde las tres innovaciones sobre la repetición delos alumnos. Sin embargo, también descubreque, aun siendo significativas, las tres innova-ciones explican solo alrededor de la mitad de lamodesta variación en el número de niños que noasisten a la escuela y la distorsión de la edadpara el grado durante el periodo 1981-1993, queel impacto de la autonomía financiera y la elec-ción de los directores es significativo, pero pe-queño como explicación de los puntajes de laspruebas y que el impacto de los consejos esco-lares no es ni siquiera significativo. Una posibleexplicación para este impacto heterogéneo y amenudo débil se encuentra en la adopción des-organizada de estas innovaciones en los esta-dos de Brasil. A pesar de que la mayoría de losestados estaban, por ejemplo, transfiriendo fon-dos a las escuelas y contaban con consejos es-colares a comienzos de la década de los noven-ta, solo cuatro de ellos implementaron estasinnovaciones al mismo tiempo, en tanto que, enlos demás, estas medidas no fueron sincroniza-das, estuvieron sujetas a reversiones, etc. Losresultados sugieren también, sin embargo, queincluso la combinación de estas medidas podríano tener necesariamente el mismo éxito en to-dos los estados, apuntando a la necesidad deun análisis más específico de las característicasinstitucionales del entorno en el cual se desarro-lla la autonomía de las escuelas.

Un estudio reciente de Di Gropello y Marshall(2004), que utilizó las funciones de regresión

para medir los efectos de primer y segundo or-den de las escuelas PROHECO (autónomas) ycontroló el sesgo en la selección de la muestra,descubre que la autonomía de las escuelas enel área administrativa, en combinación con unmayor monitoreo por parte de la comunidad, setraduce en una mejor utilización de las capaci-dades en las escuelas PROHECO, bajo la formade menos días de cierre de las escuelas, unaprendizaje más individualizado, mayor frecuen-cia de tareas para el hogar, etc., y que, a su vez,las diferencias en la utilización de las capacida-des de las escuelas explican una considerableproporción de las diferencias observadas en elrendimiento académico entre las escuelasPROHECO y las escuelas de control.

Finalmente, Di Gropello (2002) muestra queexiste una significativa relación positiva entrelos puntajes de las pruebas y el nivel de des-centralización pedagógica de las escuelas yque se produce un mejoramiento de la equidadmunicipal al interior de las áreas, es decir, quela relación entre el nivel socioeconómico de laescuela municipal y el rendimiento académicode la escuela es más débil, cuando las escue-las tienen un rol más activo en la toma de deci-siones local (lo que sugeriría que el hecho deasignar más responsabilidades a las escuelasgarantiza una mejor orientación de los recur-sos, es decir, favorable a los pobres, y fomentala convergencia).

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34 El modelo, aplicado en los 18 estados entre 1981 y 1993, tieneespecial cuidado en controlar variables como la calidad del en-torno familiar y los docentes, que podrían estar correlacionadascon los estados innovadores.

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