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OCDE – November 25 – Post-crisis trends in the budgetary use of performance indicators. Is the use of performance budgeting being
trimmed back ?
La démarche de performance dans le budget de l’Etat
Emmanuel MILLARD
France , Direction du budget
Mission performance de la gestion publique et opérateurs de l’Etat
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
La démarche de performance (analyse de la performance des
indicateurs et connaissance des coûts) a pour but d’améliorer
l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers les
résultats attendus, donc de « mieux dépenser » dans un contexte
budgétaire contraint, de « faire mieux ou aussi bien, avec moins ».
Le choix a été fait dès l’origine de ne pas budgéter par la performance et par les résultats et de ne pas lier directement performance et exercice budgétaire, mais de traiter les deux parallèlement.
La performance doit dans ce contexte éclairer la budgétisation.
Valeur de la performance dans l’exercice de budgétisation
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
calendrier budgétaire
Principaux jalons en année n
MARS
AVRIL
JUIN
AOUT
SEPT.
Bilan du RAP n-1
Conférence de Performance PLF n+1
DOFP –PLF n+1
Consolidation du PLF n+1
Le cycle de la performance dans la procédure budgétaire
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Ré-orienter l’action
N+1 en fonction des
résultats N-1
Engagement sur les résultats
Résultats attendus
iterations
Résultats obtenus
Le compte rendu des résultats
pilotage par la
performance
Projet annuel
de performance
Rapport
Annuel de
Performance
Le principe du chaînage vertueux
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
3 points de vue différents
Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen): objectifs d’amélioration de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle, sanitaire … dans laquelle vivent les citoyens
Qualité de service (point de vue de l’usager) : objectifs d’amélioration de la qualité de service rendu à l’usager, de l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire, usager au sens strict ou large (usager interne pour les fonctions de soutien)
Efficience de la gestion (point de vue du contribuable) : objectifs d’optimisation des moyens employés, qui rapportent les produits obtenus (ou l’activité) aux ressources consommées
Nature des objectifs et indicateurs de performance
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Le dispositif de performance aujourd’hui
BG uniquement Total Budget de l'État
PLF
2007
PLF
2008
PLF
2009
PLF
2010 Catégorie d’indicateur
PLF
2007
PLF
2008
PLF
2009
PLF
2010
51% 44% 43% 48% efficacité pour le citoyen 49% 42% 43% 46%
22% 24% 23% 19% qualité pour l'usager 22% 23% 22% 19%
27% 33% 34% 33% efficience pour le contribuable 29% 35% 35% 35%
BG uniquement Total Budget de l'État
PLF
2007
PLF
2008
PLF
2009
PLF
2010 Statistiques
PLF
2007
PLF
2008
PLF
2009
PLF
2010
34 34 32 33 nombre de missions 48 48 47 48
131 132 130 130 nombre de programmes 168 170 170 171
569 551 497 442 nombre d'objectifs 634 621 559 499
4,3 4,2 3,8 3,4 objectifs par programme 3,8 3,7 3,3 2,9
1173 1151 1057 929 nombre d'indicateurs 1295 1276 1165 1030
2,1 2,1 2,1 2,1 indicateurs par objectif 2,0 2,1 2,1 2,1
260 150 96 123 dont nombre d'indicateurs modifiés 277 165 98 128
22% 13% 9% 13% taux d'indicateurs modifiés 21% 13% 9% 12%
159 155 110 105 dont nombre d'indicateurs nouveaux 193 165 119 112
14% 13% 10% 11% taux d'indicateurs nouveaux 15% 13% 10% 11%
64% 74% 81% 76% taux d'indicateurs non modifiés 64% 74% 81% 77%
PLF de 2007- 2010
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Le dispositif de performance aujourd’hui
BG uniquement Total Budget de l'État
PLF
2010
PLF
2011
PLF
2012
PLF
2013 Catégorie d’indicateur
PLF
2010
PLF
2011
PLF
2012
PLF
2013
48% 48% 47% 46% Efficacité pour le citoyen 46% 47% 46% 45%
19% 19% 20% 20% Qualité pour l'usager 19% 18% 20% 19%
33% 33% 33% 34% Efficience pour le contribuable 35% 35% 34% 36%
BG uniquement Total Budget de l'État
PLF
2010
PLF
2011
PLF
2012
PLF
2013 Statistiques
PLF
2010
PLF
2011
PLF
2012
PLF
2013
33 32 32 32 Nombre de missions 48 49 50 53
130 123 125 125 Nombre de programmes 171 172 177 180
442 424 424 417 Nombre d'objectifs 499 487 490 484
3,4 3,4 3,4 3,32 Nombre d’objectifs par programme 2,9 2,8 2,8 2,7
929 894 889 872 Nombre d'indicateurs 1030 1008 1012 999
2,1 2,1 2,1 2,1 Nombre d’indicateurs par objectif 2,1 2,1 2,1 2,12
123 68 56 36 dont nombre d'indicateurs modifiés 128 73 60 47
13% 8% 6% 4% Taux d'indicateurs modifiés 12% 7% 6% 5%
105 82 56 63 dont nombre d'indicateurs nouveaux 112 100 66 72
11% 9% 6% 7% Taux d'indicateurs nouveaux 11% 10% 7% 7%
76% 83% 88% 89% Taux d'indicateurs non modifiés 77% 83% 87% 88%
PLF de 2010- 2013
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Absence de lien direct entre budgétisation et performance
Limites techniques : un résultat peut être bon ou mauvais pour de
multiples raisons (éléments de contexte, cas de force majeur, insuffisance
des moyens alloués,..). Il est donc impossible de déterminer une règle a
priori permettant de lier directement le résultat et l’allocation des
moyens. Par ailleurs, la fiabilité d’un indicateur est souvent relative,
l’indicateur étant toujours une modélisation simplifiée de la réalité.
Limites de procédures : dans l’exercice même de négociation budgétaire,
il existe des de biais importants et une asymétrie d’information
Contexte de consolidation budgétaire : l’effort de réduction des déficits
conduit à limiter la discussion sur la performance, notamment sous l’angle de
la réallocation des ressources (faible capacité et marge de manœuvre).
Absence d’une budgétisation directe par la performance
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
La démarche de performance permet d’éclairer la
présentation du projet de loi de finance A l’occasion de la présentation du projet de loi de finances, le volet
performance permet de renforcer la transparence de l’action publique auprès
des parlementaires et des citoyens.
Pour chaque mission et programme, les objectifs affichés dans les documents
budgétaires permettent en effet d’identifier précisément les grandes priorités
des politiques publiques. Les préférences collectives sont ainsi clairement
affichées.
Cet effort de transparence est par ailleurs renforcé :
- au niveau des grandes missions de l’Etat (regroupement de programmes), une
sélection des indicateurs les plus emblématiques permet de prioriser les axes
stratégiques autour d’une centaine d’indicateurs de mission
- le site internet de la performance supervisé par la direction du budget, permet
de rendre accessible aux citoyens un très grand nombre d’informations relatives
à la performance (projets et rapports annuels de performance, fiche de
presse,…)
Performance comme outil de transparence auprès des citoyens
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
La démarche de performance permet d’éclairer le dialogue de
gestion
La culture de gestion orientée vers les résultats s’est aujourd’hui largement
diffusée au sein des services. La déclinaison de la stratégie, des objectifs et des
indicateurs de performance (alignement stratégique) est ainsi largement intégrée
dans le dialogue de gestion :
- au niveau opérationnel, les responsables de budget opérationnel de programme
doivent désormais présenter obligatoirement dans leur document de gestion
prévisionnel annuel un volet performance, qui identifie précisément pour l’année
les objectifs assignés et les cibles visées.
- au niveau des opérateurs de l’Etat, l’alignement stratégique avec l’autorité de
tutelle se formalise à l’occasion de l’élaboration du contrat d’objectif et de
performance, qui doit être établi en cohérence avec la stratégie et les objectifs
du responsable de programme représentatif de la tutelle.
Performance comme outil du dialogue de gestion
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
L’analyse des résultats peut permettre d’éclairer la décision d’allocation
des ressources budgétaires .
au moment de la discussion budgétaire, l’analyse des résultats des indicateurs de performance
orientés sur les impacts de l’action publique (essentiellement les indicateurs « socio-
économiques ») peuvent permettre de dégager, dans le cadre d’une analyse multicritère, un
premier niveau d’évaluation de l’efficacité des politiques suivies, avec à la clé, un choix d’options
possibles en termes d’allocation des ressources et de réformes possible :
Question : en cas de mauvais résultat récurrent, faut-il reconduire voire renforcer le
dispositif? Réponse : Non , parmi d’autres critères, l’analyse de l’indicateur démontre en
effet que les résultats obtenus sont très limités au regard des coûts engagés et que
certains biais ont pu être identifiés (causes exogènes, effets d’aubaines,..)
Illustration : l’indicateur de performance « création d’emploi et TVA des restaurateurs »
Question : En cas de mauvais résultat, faut-il au contraire, reconduire voire renforcer
les ressources budgétaires ? Réponse : Oui, l’indicateur révèle que les impacts sont
réels, imputables à l’action engagée et positifs en terme d’efficacité. Même s’ils ne sont
pas à la hauteur de la cible visée, ces résultats sont bien orientés. La reconduction voire
le renforcement des ressources budgétaires apparaissent alors justifiés. Des voies
d’amélioration peuvent le cas échéant être envisagées
Illustration : l’indicateur de performance sur « taux de pérennité à 3 ans des
entreprises aidées »
Performance et exercice de budgétisation
Cas 1 : performance qui
éclaire une décision de non-
réallocation
Cas 2 : performance qui
éclaire une décision de réallocation
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
L’analyse des résultats peut permettre d’éclairer les pistes d’économies
budgétaires potentielles Les indicateurs d’efficience de gestion (productivité, ratio moyens/résultats,.)
permettent d’objectiver les gains potentiels représentatifs de sources d’économies
budgétaires. En caractérisant les principaux inducteurs de coûts, ces indicateurs de performance
permettent d’améliorer la performance du fonctionnement de l’administration, notamment en ce
qui concerne les activités de soutien.
Pour favoriser une certaine mise en tension et dégager les meilleures pratiques, des
indicateurs de performance transversaux des fonctions supports ont d’ailleurs été
développés (efficience RH, efficience gestion immobilière, efficience bureautique, efficience
achat)
.
Efficience et recherche d’économie
Moyenne
Ratio d'efficience bureautique: €/poste
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Actio
n
exté
rie
ure
de
l'É
tat
Adm
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tratio
n
généra
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terr
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Agriculture
,
pêche,
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égalité
des
Tra
vail e
t
em
plo
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Publicatio
ns
off
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lle
s e
t
info
rma
tio
n
Réalisation 2010 Prévision 2012
zone d'économie potentielle
Illustration : sur l’indicateur d’efficience bureautique, la zone en jaune visualise l’espace des gains potentiels sur la base d’un étalonnage sur la « meilleure pratique ».
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Les limites actuelles de l’exercice
Problème de la fiabilité des données : un certain nombre des données
devant être portées dans les indicateurs sont manquantes (environ 5 % de
données non renseignées) . A défaut de disposer d’un système d’information de
la performance intégrée, le mode de restitution est déclaratif, avec appui de
fiches de documentation pour chaque IP. Les audits de performance confirment
que près d’un tiers des IP souffre d’un problème de fiabilité de données.
Absence de hiérarchisation : sont recensés près de 500 objectifs, 1.000
indicateurs décomposés en 2.400 sous indicateurs. Cette forte volumétrie traduit
une dimension plus managériale que stratégique (cf. RU : 100 KPI).
Une procédure dissociée : le cycle de la performance a tendance à se
dissocier de l’exercice de budgétisation proprement dit. Les aspects performance
ne sont pas systématiquement évoqués lors de l’examen du projet de loi de
finances.
Perspectives
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Perspectives et réflexion en cours
Renforcer l’auditabilité des données : la nécessité de fiabiliser la démarche
de performance passe par un renforcement de la qualité des données produites.
La mise en place d’une comptabilité analytique et le renforcement du système
d’information financier CHORUS (avec perspective d’une comptabilité d’analyse
des coûts dans CHORUS) participent de cette fiabilisation ; les efforts de
standardisation des indicateurs transversaux également.
Enrichir l’analyse des résultats. Ceci passe par la mise en place d’une
professionnalisation de la filière des contrôleurs de gestion..
Poursuivre les efforts de consolidation de la démarche. La recherche de
priorisation et de sélectivité passe probablement par une concentration du
nombre d’objectifs et d’indicateurs présentés dans les documents budgétaires
stratégiques (PAP et RAP).
Perspectives
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OCDE- 25 novembre – Budgétisation et performance
Merci pour votre attention !