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Les mesures de police et les sanctions communales dans la lutte administrative contre la

criminalité organisée

Marc NIHOUL Professeur UNamur

Avocat Astredis

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Information liminaire : le certificat interuniversitaire en gestion des politiques de sécurité urbaine Formation interdisciplinaire pour une approche globale de la sécurité urbaine :

• Par des criminologues et des juristes spécialisés en droit pénal et en droit administratif UCL-ULiège-Unamur ;

• Axée sur une démarche fondée sur la mise en réseau des acteurs (!) ;

• Focalisée sur les outils, méthodes et bonnes pratiques pour l’élaboration de politiques intégrées de lutte contre la plupart des problématiques de sécurité ou de criminalité organisée.

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95 heures de formation réparties sur 12 journées de formation

Destinée aux professionnels concernés par les questions de sécurité publique, amenés à élaborer des politiques de sécurité ou à participer à leur élaboration :

• Magistrats de parquet ;

• Policiers ;

• Fonctionnaires de prévention ;

• Fonctionnaires sanctionnateurs ;

• Responsables politiques ;

• Responsables de la sécurité au sein d'institutions publiques, para-publiques ou privées (transports publics, hôpitaux, centres commerciaux,...).

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La lutte administrative contre la criminalité organisée

Une information sur les outils et méthodes disponibles… et ce qui fonctionne

Un échange de bonnes pratiques

Dans le respect de la légalité !

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La lutte administrative contre la criminalité organisée

B. De Ruyver (UGent), « L’application des règles administratives aux phénomènes de criminalité organisée. Un guide », disponible sur https://www.besafe.be/fr.

• Ouvrage pratique et pragmatique ;

• Acteurs et outils ;

• Bonnes pratiques menées dans plusieurs communes ou villes de Flandre ;

• Balises légales.

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Focus sur 4 écueils

1. La bonne volonté de chaque acteur : suffisante ?

2. Les exigences des principes de spécialité et d’indépendance des polices

3. La délicate distinction entre mesure préventive et sanction administrative

4. Le risque d’impunité, solutionnable par la loi

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Focus sur 4 écueils

1. La bonne volonté de chaque acteur : suffisante ?

La coopération dépend de la bonne volonté de chaque acteur, chaque acteur restant parfaitement libre de coopérer et maître de sa propre compétence et de ses propres moyens par définition limités sans qu’à aucun moment une instance collective ne soit habilitée à trancher (càd définir les priorités) en dernier ressort

Exemple avec la mendicité organisée

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Focus sur 4 écueils

1. La bonne volonté de chaque acteur : suffisante ?

2. Les exigences des principes de spécialité et d’indépendance des polices

Il faut redoubler de prudence, sur le plan juridique, au moment d’exploiter des informations transmises par une autre collectivité et il faut que chacun reste strictement dans l’exercice de ses propres compétences au moment d’agir, ce qui n’est pas toujours facile dans le cadre d’une coopération

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Les décisions que ces acteurs sont amenés à prendre ne peuvent pas être fondées sur le risque d’organisation criminelle ou sur un élément étranger aux conditions de délivrance d’une autorisation par exemple, sauf si le texte le prévoit explicitement

(ce qui pourrait devenir le cas dans un certain nombre d’hypothèses comme certaines sanctions administratives sont aujourd’hui possibles en cas de risque pour la sécurité)

Exemple : C.E., s.p.r.l. Bultia Bar & Grill, n° 228.198 du 13 août 2014

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Focus sur 4 écueils

1. La bonne volonté de chaque acteur : suffisante ?

2. Les exigences des principes de spécialité et d’indépendance des polices

3. La délicate distinction entre mesure préventive et sanction administrative (dans les deux cas des mesures administratives)

M.N. et A.V., « Réflexions autour de l'interdiction temporaire de lieu en matière administrative : nature préventive ou pénale, contours et exécution », C.D.P.K., 2016, pp. 368- 390.

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Une mesure administrative est :

• soit une mesure de police administrative (MPA) (parfois SA, souvent préventive)

Exemple : arrestation adm., fermeture provisoire

• soit une sanction administrative à caractère pénal (SACP)

Exemple : amende administrative, SAC

même si la plupart des mesures visent à la fois à prévenir/rétablir l’ordre et punir…mais :

-> deux qualifications exclusives en droit

-> intérêt de la distinction : régime juridique très différent

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La différence

SACP : application des garanties pénales (CEDH et Code pénal, livre Ier à titre supplétif) Exemples : non bis in idem !, personnalité des peines, concours, récidive,…

En cas de dérogation par la loi (parfois implicite), vérification du respect des principes d’égalité et de non-discrimination

MPA : application des principes généraux du droit administratif ‘seulement’ Exemples : audi alteram partem (audition préalable), impartialité dans la mesure où l’organisation de l’autorité le permet, bonne administration, motivation formelle,…

Conséquence : cumul admis MPA/SP ou MPA/SACP

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L’explication de la différence Les SACP sont : • Des sanctions administratives destinées à remplacer les

sanctions pénales pour lutter contre l’arriéré judiciaire (plus rapide, plus efficace, moindre coût)

• Qualifiées comme telles par les juges pour éviter le contournement et imposer les garanties pénales (article 6 CEDH, principes généraux du droit pénal)

-> notion autonome « accusation en matière pénale »

• Rarement qualifiées comme telles par le législateur… : à apprécier au cas par cas avec les 3 ‘critères Engel’ CEDH

-> qualification en droit interne, nature de l’infraction (comportements, champ d’application personnel +/- large), nature de la sanction (gravité) : intention répressive prédominante

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Le critère de distinction fondamental :

le caractère prédominant répressif ou préventif ?

• A vérifier dans la législation, la jurisprudence, la doctrine

– Exemple de l’interdiction de lieu (MP ?)

– Exemple de la SAC (SACP) et ses aménagements légaux

• Avec un enjeu déterminant en termes de stratégie sécuritaire : une SACP ne peut pas être cumulée avec une SP !!!

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C. const., 19 décembre 2013, n° 181/2013 :

« B.3.2. Le principe non bis in idem interdit « de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde ‘infraction’ pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont en substance les mêmes » (CEDH, grande chambre, 10 février 2009, Zolotoukhine c. Russie, § 82).

(…)

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B.6.1. La circonstance que la disposition en cause [l’article 233 du Code pénal social] exige que le prévenu ait commis l’infraction sciemment et volontairement, alors que les sanctions administratives à caractère répressif précitées ne requièrent pas, en règle, cet élément moral particulier, n’enlève rien au constat que le même comportement peut être puni par deux sanctions de nature répressive. Dans l’hypothèse où les prévenus se verraient appliquer la disposition en cause après avoir subi les sanctions visées en B.4, le même comportement serait dès lors sanctionné deux fois, ce qui serait contraire au principe non bis in idem tel qu’il est défini en B.3.2. »

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N.B. : le cumul de sanctions pénale et administrative est parfois légalement prévu dans un ‘système intégré’ jugé satisfaisant*

Exemple : amende pénale et retrait de permis administratif pour dépassement de vitesse (CEDH, 4 octobre 2016, Rivard c. Suisse), poursuites pénales pour fraude fiscale et majoration d’impôts (CEDH, 15 novembre 2016, A et B c. Norvège)

* procédures mixtes, administratives et pénales, combinées et intégrées de manière à former un tout cohérent (lien matériel et temporel suffisant)

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Les mesures préventives ou de police administrative

• ne visent pas à punir (principalement) mais à préserver ou rétablir l’ordre public

• en cas de menace de trouble ou de trouble avéré à l’ordre public (parfois involontaires ou légaux)

• en limitant la liberté de citoyens (autorisations limitantes, injonctions, interdictions)

=> les garanties pénales ne s’appliquent pas mais bien les principes généraux du droit administratif et de police administrative même si les règlements ne le prévoient pas

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• éviter ou remédier à un trouble à l’ordre public objectif (un comportement illégal n’est ni nécessaire ni suffisant – pas de principe de personnalité des MPA)

• maintenir l’ordre public matériel et non moral

• par des mesures proportionnelles (limitées dans le temps ou l’espace), nécessaires et adéquates -> de nature à sauvegarder l’ordre public in concreto

• non discriminantes (principe d’égalité et non-discrimination)

• motivées sur base des nuisances réelles liées à l’ordre public (motivation formelle pour les décisions individuelles / matérielle pour les règlements)

• après avertissement préalable

• après audition préalable de l’administré (audi alteram partem) sauf urgence

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En ce qui concerne l’interdiction de lieu

Article 134sexies de la Nouvelle loi communale (L2013)

Un outil utile pour la sécurité urbaine

et la gestion de nombreux phénomènes (ordre public, , petite délinquance, incivilités, mendicité, prostitution…)

apparemment rarement utilisé en pratique

-> Faculté

pour le bourgmestre

d’interdire temporairement un lieu

à l'égard du ou des auteurs de comportements

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en cas de trouble à l'ordre public causé par des comportements individuels ou collectifs

ou

en cas d'infractions répétées aux règlements et ordonnances du conseil communal commises dans un même lieu ou à l'occasion d'évènements semblables, et impliquant un trouble de l'ordre public ou une incivilité

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interdiction de pénétrer dans un ou plusieurs périmètres précis de lieux déterminés accessibles au public*, situés au sein d'une commune, sans jamais pouvoir couvrir l'ensemble du territoire

*tout lieu situé dans la commune qui n'est pas uniquement accessible au gestionnaire du lieu, à celui qui y travaille ou à ceux qui y sont invités à titre individuel, à l'exception du domicile, du lieu de travail ou de l'établissement scolaire ou de formation du contrevenant

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Une mesure pratiquée avant l’article 134sexies NLC : une sanction administrative à caractère pénal

C.E., vzw Liga voor de mensen, n° 197.212 du 23 octobre 2009 (Code des règlements de police communaux de la ville d’Anvers) : une sanction administrative communale* illégale car non prévue par l’article 119bis de la Nouvelle loi communale…

* punir plutôt que prévenir

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Avec l’article 134sexies NLC la question de la véritable nature de l’interdiction continuait de se poser

Controverse : • une sanction pour le Conseil d’Etat (SLCE et SCACE) • une mesure pour le Gouvernement et le Législateur Critère : le caractère prédominant selon la nature de la mesure, sa gravité, son but, ses modalités… (éléments constitutifs) -> car toute mesure est mixte Soit une sanction administrative à caractère répressif (à caractère pénal) Soit une mesure préventive de police administrative liée au maintien de l’ordre public

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Enjeu : en cas de sanction administrative

• Nécessité d’une loi/disposition spécifique

• Application du principe non bis in idem

• Application des garanties et des principes généraux du droit pénal sauf dérogation légale

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Pour le Conseil d’Etat (SLCE et SCACE) : une sanction car elle survient en présence d’un manquement uniquement (argument chronologique)

-> compréhensible en cas d’infractions répétées (§1) après avertissement recommandé (§4) (et encore…)

-> moins « en cas de trouble à l’ordre public » (§1) à des fins de maintien de l’ordre (§4)

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Analyse :

• Tous les éléments constitutifs doivent être pris en compte selon la méthode du faisceau d’indices de la nature de l’infraction et de la sanction et de la gravité de celle-ci

• L’analogie avec d’autres mesures comparables est précieuse:

• L’arrestation administrative (AA),

• La fermeture d’établissement (FE),

• L’interdiction de stade (IS).

Trois mesures de police prévues par la loi…

Que l’on retrouve également comme sanctions pénales, souvent quand elles sont plus lourdes

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• 1. Objet comparable :

AA interdiction de tout lieu

FE IS IL interdiction d’un lieu

• 2. Auteur comparable

AA fonctionnaire de police

FE bourgmestre (avec confirmation par le collège)

IS fonctionnaire de police

IL bourgmestre (avec confirmation par le collège)

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• 3. Durée comparable ?

AA max. 12 heures mais jamais plus que le temps requis par les circonstances qui justifient l’AA

FE max. 3 mois ou 6 mois pour la fermeture

IS max. 3 mois à compter des faits

IL 1 mois renouvelable deux fois

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• 4. Confirmation ?

AA confirmation par l’officier de police administrative

FE confirmation par le collège à sa plus prochaine réunion

IS confirmation par le fonctionnaire désigné par le Roi dans les 14 jours

IL confirmation par le collège à sa plus prochaine réunion

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• 5. Fait générateur

IL sur la base de faits qui se sont déjà déroulés

FE l’activité de l’établissement ne doit pas être illégale ou constituer en soi un trouble et ce n’est pas nécessairement le comportement de l’exploitant qui est visé (troubles néanmoins)

AA IS mettre fin à un trouble de l’ordre public matériel

(C. const., 5 décembre 2002, n° 175/2002)

AA en cas de constatation d’un fait passible d’une SA

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• 6. Lieu

FE, AA, IS lieu précis

IL plus large

• 7. Garanties : faculté, motivation, audition,…

CONCLUSION : probablement une mesure de sécurité

à tout le moins lorsqu’il s’agit de remédier à un trouble

C. const., 5 décembre 2002, n° 175/2002 à propos des IS : une mesure de sécurité temporaire en lien avec le maintien de l’ordre public, à l’instar de l’arrestation administrative, [elle] entend mettre fin à un trouble de l’ordre public matériel »

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Une question aujourd’hui tranchée par la Cour constitutionnelle : C. const., 23 avril 2015, n° 44/2015 : « le législateur n’a pas conçu l’interdiction temporaire de lieu comme une sanction mais comme une « mesure de police administrative » (B.57.2), travaux préparatoires et texte légal à l’appui « B.57.7. (…) l’interdiction temporaire de lieu ne tend pas à punir la personne dont le comportement trouble l’ordre public ou constitue une incivilité mais vise à résoudre, pour l’avenir, les problèmes qui ont résulté, sur une partie du territoire de la commune, de l’infraction commise. Par conséquent, cette mesure ne vise pas à réprimer une infraction, comme c’est le cas de l’infliction d’une sanction administrative, mais à remédier à une menace de danger ou à un risque de nouveaux troubles de l’ordre public ou de nouvelles incivilités à l’avenir. Toutefois, lorsque la personne à laquelle l’interdiction de lieu a été imposée ne respecte pas cette mesure, il peut lui être infligé une amende administrative prévue par la loi du 24 juin 2013 et les procédures relatives aux sanctions administratives communales sont applicables. B.57.8. L’interdiction temporaire de lieu est donc une mesure de police administrative qui s’inscrit dans le cadre des compétences du bourgmestre en vue du maintien de l’ordre dans sa commune. Il appartient au juge compétent saisi d’un recours contre une telle mesure de contrôler si celle-ci est strictement limitée à cet objectif. Il résulte de ce qui précède que l’interdiction temporaire de lieu ne constitue pas une sanction de nature pénale au sens des dispositions mentionnées en B.13, consacrant le principe de légalité en matière pénale. Par conséquent, ces dispositions ne sont pas applicables. »

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-> L’intention de l’autorité qui décide de l’ITL peut être contrôlée et cette intention doit être de garantir directement l’ordre public et non de punir le contrevenant

Par ailleurs la mesure ne peut pas être « trop grave » pour l’intéressé, selon les circonstances

(pas plus de trois mois en général - C.E., Piétquin et crts, n° 229.729 du 6 janvier 2015 – sous réserve des modifications législatives récentes 6 mois)

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Les garanties qui encadrent l’ITL à la lumière de l’arrêt n° 44/2015

Article 134sexies NLC : • Obligation de motiver la mesure sur base des nuisances

liées à l’ordre public avérées et si des infractions répétées troublent effectivement l’ordre public ;

• Confirmation de celle-ci par le collège communal à sa plus prochaine réunion à condition que des risques perdurent

• Avertissement préalable par recommandé sauf lorsque le maintien de l’ordre l’exige ;

• Portée « géographique » limitée précise (proportionnalité) pas un quartier ou ensemble de rues – les lieux exclus sont-ils suffisants ?

• Portée limitée dans le temps (proportionnalité) maximum 1 mois.

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• Audition préalable de l’administré

mais devant le collège communal avant confirmation de la mesure… OR atteinte grave à la liberté d’aller et venir règle de l’audition préalable sauf urgence à charge d’entendre au plus vite et non d’attendre 7 jours au plus (comp. avertissement recommandé) objectif être pleinement informé… (crucial pour déterminer le lieu interdit !) Conforme aux principes d’égalité & non-discrimination ?

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en pratique le bourgmestre reste libre d’auditionner !

(et d’éviter ainsi tout intérêt à un tel moyen)

audi alteram partem reste d’application (?)

• Principe de proportionnalité : une autre mesure n’est-elle pas moins attentatoire ? (IL l’est moins que l’AA…)

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Focus sur 4 écueils

1. La bonne volonté de chaque acteur : suffisante ?

2. Les exigences des principes de spécialité et d’indépendance des polices

3. La délicate distinction entre mesure préventive et sanction administrative

4. Le risque d’impunité, solutionnable par la loi

Lorsque pour un même fait une sanction pénale est prévue exigeant une intention délibérée, d’une part, et, d’autre part, une sanction administrative exigeant seulement le non-respect de la législation, c’est-à-dire une simple négligence (exemple en matière sociale)

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-> modifier les législations en permettant au juge d’appliquer la sanction administrative correspondante en cas d’acquittement pénal ou, si des objections de séparation des pouvoirs sont soulevées, de prévoir des infractions correspondantes en l’absence d’élément moral (ce qui n’est souvent pas le cas à l’heure actuelle du fait de l’existence de la loi pénale) ou encore de prévoir un système intégré au sens de la jurisprudence de la CEDH permettant d’échapper au principe non bis in idem

M.N., « L’élément moral de l’infraction administrative et le principe non bis in idem », in L’élément moral en droit: une vision transversale, Conférence du jeune Barreau de Namur, Limal, Anthemis, 2014, pp. 365-397

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Conclusion

4 écueils qui ne doivent certainement pas dissuader d’entrer dans la logique de coopération administrative et judiciaire pour lutter contre la criminalité organisée : s’organiser d’abord au sein de la commune entre les différents services et ensuite avec les multiples services d’inspection qui existent au niveau régional et fédéral

établir des plans de sécurité pour une démarche intégrée et/ou intégrale pour coordonner les informations et actions

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Conclusion La plupart du temps, une loi bien faite permettra d’éviter ces écueils et un travail législatif reste à faire pour

- améliorer le cadre légal permettant de transférer des informations policières/judiciaires aux autorités adm.

- systématiser l’enquête de moralité

- généraliser les scellés pour les fermetures

- favoriser la transmission d’informations par les entreprises d’utilité publique et les services publics

- établir une législation générale en matière d’application des règles administratives

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Conclusion L’on peut y ajouter

- l’introduction éventuelle d’un motif général de sécurité pour refuser des autorisations

- la révision des législations pour éviter l’éventuelle impunité