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1 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTS
PRESENTER: GUSTAVO GORDILLO DE ANDA
Para tratar sobre la problemática de los derechos de propiedad y las instituciones agrarias en América
Latina, este artículo parte de cinco postulados:
Las reformas agrarias son procesos altamente políticos y es una insensatez convertirlas en operaciones
puramente técnicas.
Estas reformas son generalmente una parte de reformas políticas y económicas de mayor envergadura. A
veces son la consecuencia de revoluciones sociales o son el resultado de "circunstancias especiales"
después de conflictos bélicos o debido al papel que el país jugaba en el escenario internacional. En todos
los casos hay un rasgo en común: el desplazamiento de una coalición política por otra.
A veces algunos expertos han usado una terminología simplista de reformas agrarias: aquellas que se
inician "desde arriba" y aquellas que se inician "desde abajo". En realidad, todas las reformas agrarias se
han siempre iniciado desde arriba, es decir, como resultado de una elite ilustrada con un sentido de Estado
que concibe a las reformas políticas y sociales como un instrumento privilegiado para desplazar a otras
elites políticas. Una clase dirigente visionaria no sólo desplaza a otras elites sino que lo hace a través de
una reforma del Estado que lleva a reconstruir sus relaciones políticas, económicas y legales. Sin
embargo, es obvio que una reforma agraria no opera en un vacío social. Desde luego que la presión desde
abajo –la existencia de movimientos sociales en el medio rural– muchas veces precede e incluso
determina el surgimiento de una elite política dispuesta a impulsar una reforma agraria. Las razones para
impulsar una reforma agraria son muy diversas basadas en consideraciones políticas, económicas éticas y
culturales. Pero si se buscara su principal hilo conductor este sería a mi juicio la gobernabilidad. No en el
sentido de que una reforma agraria sólo se implanta cuando existen conflictos sociales insuperables, sino
también cuando la consolidación de una nueva elite política requiere una base social amplia.
De las generaciones previas de reforma agraria se derivan dos lecciones. La primera tiene que ver con la
necesidad de acompañar la reforma agraria con otras reformas institucionales relacionadas sobre todo
con el papel de las organizaciones rurales, las formas de intervención estatal y los mecanismos para
garantizar el cumplimiento de acuerdos y contratos. En cuanto a la segunda lección, esta concierne la
necesidad también de reformas en las políticas sectoriales mismas sobre todo en términos del papel
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asignado a la agricultura y al desarrollo rural. La seguridad y certidumbre en los derechos de propiedad
es resultado del conjunto de instituciones –incluyendo normas sociales– que sustentan el marco legal
vigente.
Las reformas agrarias son aun más pronunciadamente políticas en su implementación puesto que
requieren un proceso real de consensos y acuerdos para llevarse a la práctica exitosamente.
En aquellas condiciones en donde el ambiente macroeconómico de un país no puede ofrecer por si mismo
una alternativa real y duradera para los actores o regiones desplazadas o excluidas en el campo, y que se
expresa a través en un contexto caracterizado por vacíos institucionales y exclusión social; es
indispensable construir consensos básicos que permitan una reconstrucción institucional y el
fortalecimiento de la cohesión social. El propósito es ofrecer garantías y certidumbre a toda la población
rural a través de una combinación de activos, capacidades y oportunidades que se presenten como
paquetes integrados de apoyo. A esto denomino el piso político de las reformas constituido básicamente
por tres tipos de componentes: un enfoque territorial que permita cristalizar coaliciones locales y
regionales; una adecuada combinación de reformas económicas y sociales que asegure mayor equidad en
los impactos de las reformas sobre la gente y un proceso de ensanchamiento de la soberanía popular a
través de la consolidación democrática. Cuando los ciudadanos perciben que los costos asociados con las
reformas están distribuidos con justeza, éstas pueden ser más exitosas. Cuando las democracias protegen a
los grupos menos favorecidos del sufrimiento intolerable, comprueban que la solidaridad es un
componente básico de su legitimidad.
Sin embargo, los referentes técnicos son muy importantes para garantizar certidumbre en los derechos de
propiedad, para no generar incentivos perversos ni desalentar la inversión privada y para asegurarse un
impacto multiplicador de ingresos y empleos.
Algunos de estos referentes están claramente presentes en los diferentes enfoques de la denominada en
este texto tercera generación de reformas agrarias como por ejemplo el establecimiento de adecuados
sistemas de registro y catastro. Las distintas variantes de acceso a la tierra reconocen que la tierra es un
importante activo cuya mejor distribución tiene a la vez efectos sobre la eficiencia y sobre la equidad. Y
aunque no existen fórmulas mágicas ni caminos únicos en el acceso a la tierra es necesario enfatizar la
importancia de una justa distribución del acceso a la tierra y la importancia de apoyar con políticas
idóneas el desarrollo y fortalecimiento de la agricultura familiar –en algunos países denominada pequeña
agricultura o agricultura campesina. En este documento se propone un programa mínimo estilizado –
como resumen de diversas experiencias nacionales en la Región- que debería vincularse a cualquier
proceso de reforma agraria. Este programa mínimo supone –como lo muestran diversas experiencias
nacionales en la Región– la construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las
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principales políticas para la promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y la
conversión de estos acuerdos en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos.
La nueva situación ante la cual se enfrentan las sociedades rurales de América Latina y el Caribe, así
como las políticas sectoriales, parte de una redefinición del concepto de lo rural.
Los distintos papeles que juega la agricultura en las economías de los países en desarrollo exigen una
adecuada ponderación de los efectos de políticas que buscan objetivos unidimensionales, sin considerar
sus consecuencias sobre otros aspectos del funcionamiento de las sociedades rurales. Por otra parte, cada
vez menos productores agrícolas dependen solamente del ingreso agrícola para su supervivencia; a este
ingreso se han sumado, también, ingresos provenientes de las agroindustrias, así como ingresos de
actividades no agrícolas. Además, la diversificación de las diversas fuentes de financiamiento para la
agricultura ha dado como resultado que las familias rurales se vean obligadas a buscar su supervivencia
por otras vías, entre ellas, la migración y la transferencia de remesas, y otras formas de empleo muchas de
las cuales mantienen una estrecha relación con el sector agrícola. Esta nueva definición de lo rural tiene
una estrecha vinculación con las actividades desarrolladas en las ciudades intermedias, contribuyendo así
a un concepto más territorial del desarrollo rural. Lo importante es incorporar las numerosas estrategias
diferenciadas y a los actores sociales que las impulsan en un diálogo más amplio que tenga como
resultado la inclusión. Es esencial que la compleja sociedad rural se vea reflejada en la estructura y
prácticas de las instituciones rurales, de manera de incluir y calificar las demandas de los actores sociales,
especialmente de aquellos que estuvieron excluidos de la primera fase de las reformas.
La tierra por sí sola es una condición necesaria pero insuficiente para desarrollar una estrategia de
desarrollo rural que supere la pobreza y la iniquidad.
Las reivindicaciones por la tierra siguen siendo una demanda importante de los movimientos de
campesinos e indígenas en América Latina pero la pugna por acceder a la tierra está vinculada
estrechamente a una amplia gama de luchas cuyo objetivo es poder acceder a activos productivos.
Asimismo, los sistemas institucionales que favorecen la distribución de la tierra requieren de un proceso
riguroso en la formación de coaliciones y establecimiento de consensos que abarquen a otros actores más
allá de aquellos que están vinculados directamente al sector agrícola. A todo este ejercicio estratégico la
denomino Nuevo Trato para el Campo que contiene tres elementos: Certidumbre, Cohesión y
Oportunidades.
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Estatismo y economía rural
Cambio y continuidad en las políticas rurales
Los últimos años, han sido marcados por la aparición de nuevas tendencias que incluyen una visión más
amplia del papel que desempeña la agricultura, un cambio en las estrategias y una nueva concepción de la
interacción que existe entre los mercados, el Estado y la sociedad civil.
Las transformaciones en la institucionalidad rural han sido muy significativas. Sin embargo, y no obstante
algunos progresos importantes, los gobiernos están todavía a la mitad del camino y no hay respuestas
satisfactorias a la necesidad de combinar políticas que buscan aumentar la competitividad con aquellas
cuyo propósito es disminuir la pobreza y la desigualdad en el medio rural. La desregulación, la
modernización de las burocracias y la privatización de empresas del Estado, han sido características
predominantes en la primera etapa de las reformas.
Así tenemos que en su primera fase, la de los programas de ajuste estructural (PAEs), el objetivo central
era lograr la estabilización económica. La famosa frase "getting the prices right" convocaba a un ajuste
correcto de los macroprecios –tipo de cambio, tasa de interés y control de la inflación– a partir de los
cuales, teóricamente, se esperaba corregir los sesgos en contra de ciertos sectores y desatar un crecimiento
económico no inflacionario. Sin embargo, a pesar de sus éxitos relativos al manejo de las macro variables,
o precisamente por ello, es posible decir que la principal limitante de este enfoque provino del hecho que,
al no existir un mecanismo automático para definir "correctamente" los precios se necesitó del arbitraje.
En este caso en realidad se requirió de un doble arbitraje. Un primer arbitraje sobre el conflicto
distributivo que generan los mismos procesos inflacionarios agudos. Y otro relacionado con el control del
déficit fiscal y en consecuencia con las decisiones tanto del lado de las medidas impositivas como del
lado del recorte del gasto público. El problema esencial que buscó resolverse con estos arbitrajes se
refería a las fallas de las políticas públicas; en esencia, a los mecanismos que generan rentas
institucionales. Para hacerlo se recurrió a tres mecanismos: a acuerdos en el ámbito de las decisiones
administrativas; a concertaciones puntuales con los principales actores sociales; y finalmente al
encapsulamiento respecto al entorno social de las instancias ejecutivas encargadas, por acuerdo de las
partes, del arbitraje. La principal consecuencia de este arreglo institucional que se desplegó en el ámbito
operacional fue la de vaciar de contenido a las instancias jurídicas encargadas sea por ley o incluso por
mandato constitucional, de ese tipo de arbitrajes.
Existe, empero, una visión compartida acerca de los rasgos más deseables para una segunda etapa de
reformas, enfocadas a la reconstrucción institucional:
�� una eliminación cada vez mayor de prácticas autoritarias y paternalistas;
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�� un apoyo estatal efectivo al proceso de ajuste agrícola que, mediante el respeto a la autonomía de los productores pueda inducir a los procesos de reconstrucción económica y reconversión productiva, conjuntamente con alternativas para el desarrollo económico y la cohesión social de comunidades rurales; y
�� un esquema innovador de incentivos y regulaciones que impulse los nexos sinergéticos entre las dinámicas del mercado, la promoción estatal y las iniciativas privadas y de acción colectiva provenientes de la sociedad.
Estas características, deseables para el campo, presuponen la adopción de un enfoque reconstructivo del
contexto rural institucional, que no se limita a los cambios en las estructuras y funciones organizativas de
las instituciones del Estado sino que tiene que ver con el conjunto de reglas del juego que determinan el
impulso al desarrollo rural.
De manera más general, las posibilidades para impulsar combinaciones 1 entre las estrategias apoyadas
por el mercado, las que se basan en las intervenciones del Estado, de la comunidad y de las asociaciones
profesionales, puede demostrar potencialmente su pertinencia para el enfrentamiento de conflictos y la
creación del tipo de complementariedades necesarias en todo proceso de reforma. Estas combinaciones
han sido una excepción hasta el momento; sin embargo las lecciones que se han obtenido en las últimas
dos décadas respecto a la implantación de reformas económicas y políticas fuertemente llaman a la
mesura, al rechazo de diseños grandilocuentes y sobre todo a aliarse de esquemas excluyentes.
Al considerar las posibilidades para el cambio y el desarrollo de las instituciones agrarias, es necesario
que contemplemos algunos aspectos importantes.
Como punto de partida, es necesario adoptar un marco conceptual que no se limite al conjunto de
instituciones estatales con su base legal, sino que también incluya un conjunto de contratos, acuerdos y
convenciones que rigen muy frecuentemente la convivencia social en el medio rural, e inclusive normas
de conducta éticas y morales que son parte del contexto estructural de la interacción social 2.
Es necesario considerar que el contexto, particularmente la estructura de oportunidades e incentivos que
expresa, es el determinante implícito del desempeño económico, ya que, como es sabido, las instituciones
sirven, en su sentido más amplio, para reducir las incertidumbres en la vida diaria de las personas. Lo
anterior se representa en un sinnúmero de disposiciones formales e informales que regulan la conducta de
un individuo, es decir, sus transacciones dentro de una sociedad. La estabilidad institucional durará
mientras se ajuste a un equilibrio costo-beneficio para la sociedad. Entonces, podemos considerar que el
ímpetu reformista se genera cuando es más atractivo cambiar contratos institucionales relevantes que
mantener su continuidad. 1 Estas combinaciones consideran a las comunidades como dotadas de mecanismos de confianza mutua o reciprocidad que son necesarios para un cambio económico estable; a las organizaciones de productores y otras asociaciones que contribuyen al desarrollo de contratos entre los agentes sociales que son recíprocamente negociados y acordados; a los mercados que abren oportunidades de reproducción para las comunidades; y a las políticas públicas que fomentan al potencial de mercado como un mecanismo eficiente para la asignación de recursos. 2 Palabras pronunciadas por el presidente del Banco Mundial a sus colaboradores después de la Reunión Anual del Banco en octubre de 1996.
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Construir o reforzar un tejido social requiere combinar hilos de continuidad con hilos de cambio. Hoy
podemos decirlo con más certidumbre que hace unos diez años, porque claramente se aprecia más ahora
que todo cambio, para que sea sustentable en el tiempo, requiere estar inserto en elementos sustanciales
de continuidad histórica. A ello podríamos denominar los acuerdos básicos de una sociedad.
Sabemos, por ejemplo, lo que está mal y lo que es inaceptable: el hambre, la desnutrición, la pobreza, las
torturas, el autoritarismo, etc. Al mismo tiempo parece que estamos de acuerdo en lo que es correcto para
alcanzar objetivos como libertad, justicia, igualdad, ciudadanía. Además crece la convicción que estos
objetivos sólo pueden ser alcanzados a través de un delicado equilibrio entre cambio y continuidad.
Cambio para adaptarse a nuevas circunstancias, a innovaciones científicas y tecnológicas, a ajustes
geopolíticos, a nuevos énfasis en el diseño de políticas públicas, a nuevas definiciones del papel de la
sociedad y del gobierno. Continuidad, por el otro lado, para asegurar la permanencia de principios que
mantienen su validez a través del tiempo y para reconocer el crucial papel del pasado en la configuración
del presente y en el diseño del futuro.
Pero ¿a qué tipo de cambios nos referimos? Podemos considerar que, en el ámbito básico, la humanidad
debe cambiar la manera como se alimenta. Debemos desarrollar nuevos y mejorados procesos de
producción, distribución y consumo. Asimismo tenemos que galvanizar la creatividad y la capacidad
emprendedora de todos los sectores de la sociedad. Por ello no tiene nada de extraño encontrar en cada
uno de los siete compromisos de la Declaración de Roma y del Plan de Acción que surgen de la Cumbre
Mundial de la Alimentación en 1996 3, una mención específica al papel conjunto que gobiernos y
sociedades tienen para asegurar el cumplimiento de estos compromisos. En realidad, alianzas y
asociaciones (partnerships) son la clave para el éxito en el cumplimiento de acuerdos básicos, como
crecientemente lo reconocen más y más actores nacionales e internacionales.
¿Pero por qué es éste un tema crucial? Porque ha quedado cada vez demostrado de manera contundente
que:
�� aunque el mercado puede ser una fuerza promotora de crecimiento y bienestar, existen graves fallas de mercado –sobre todo en los ámbitos reales– debido a asimetrías en el acceso a la información o a los costos para asegurar el cumplimiento de contratos;
�� aunque las políticas públicas son cruciales para establecer el contexto en el cual pueden florecer las actividades emprendedoras existen numerosas fallas en la implementación debido a distorsiones clientelares o patrimonialistas; y
�� aunque las sociedades y más particularmente las organizaciones no gubernamentales, las agrupaciones gremiales y las diversas formas de asociación ciudadanas son decisivas para el éxito de programas de desarrollo existen fallas de cooperación que requieren ser atendidas a través de arreglos permanentes.
3 V. http://www.fao.org/wfs/index_es.htm (Documentación)
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Así pues, estas alianzas estratégicas que son sobre todo alianzas productivas en su sentido más amplio en
eso que producen bienes públicos y bienes privados, son elementos constitutivos de una nueva
arquitectura institucional de la sociedad para superar limitaciones y restricciones. Hay aquí por tanto,
espacio para interacciones entre personas, con la naturaleza, con los mercados y con las reglas mismas del
funcionamiento de las sociedades.
Más aún, refutar en la actualidad los fundamentos de ideologías o elaboraciones teóricas que justifican la
injusticia realmente existente, requiere cultivar el tronco común de la acción del Estado como regulador y
promotor de los agentes económicos privados, bajo la óptica de una eficiencia con distribución social más
equitativa de sus frutos. Una construcción básica con este perfil tiene hoy la difícil tarea de integrar dos
elementos que se contradicen: uno que apela a los derechos individuales y otro que atiende a la
concepción de los derechos sociales. Sin embargo, en realidad son elementos que se conjugan en un
mismo universo, que es de por sí contradictorio y no homogéneo. No se trata de elaborar un esquema
ideal que por perfecto termine por alienarse del mundo, sino de configurar a grandes trazos escenarios que
se reconozcan en el mundo precisamente porque no anulan sus contradicciones. Estos trazos retoman los
principios de libertad e igualdad bajo otro contexto que supone la no eliminación política o económica de
los actuales sujetos sociales sino su inclusión. De tal suerte que hacen de las normas de reciprocidad –
componentes altamente productivos generalmente asociados a redes sociales de intercambio– uno de los
cementos básicos para reconstruir la cohesión social.
Cambios que sean sustentables en el tiempo requieren generar bienestar para todos; requieren por tanto
acomodarse al pluralismo de las sociedades modernas. La construcción de entendimientos comunes es por
tanto vital.
Para grupos sociales menos poderosos o incluso muy débiles los llamados a la unidad frecuentemente
generan reacciones de miedo a la dominación o a la asimilación. Para muchos grupos hacer la elegía del
mercado les provoca rechazo instantáneo porque lo que han conocido como "mercado" ha sido en realidad
operaciones de rapiña y despojo de poderosos monopolios las más de las veces ilegales. Para no pocos
grupos la aplicación del estado de derecho es reconocida más como un ritual de favoritismos, impunidad e
intercambio de favores que frecuentemente conduce al cinismo de acatar sin cumplir las leyes.
Por ello los entendimientos o los acuerdos comunes no pueden ser impuestos, sino que deben surgir como
resultado del reconocimiento y la apreciación a lo diferente para poder integrarse en lo común. El
verdadero reto es hacer esto no a través de la simple coexistencia –reconociendo nuestro acuerdo para
discrepar– ya que esto sólo lleva al aislamiento y a la fragmentación, sino en una forma tal que
construyamos al mismo tiempo condiciones y reglas en donde las personas y las organizaciones que
comparten estos acuerdos comunes puedan interactuar, generar sinergias y labrar sus propios destinos.
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Una consecuencia importante de este enfoque, dentro del marco de la economía política de los proyectos
reformadores, es que aunque el cambio institucional sea impulsado por variaciones en los precios
relativos, la evolución demográfica o la reestructuración tecnológica, la única forma de definir un ritmo
de cambio institucional que limite la inevitable inestabilidad que estos mismos cambios producen, es
mediante un fuerte proceso de construcción de consensos.
Las recientes reformas tendientes a una mayor liberalización económica y política que involucran la
desregularización, privatización, reformas fiscales y principalmente la estabilidad económica, han
posibilitado la cancelación formal de las políticas macro con un fuerte sesgo anti-agrícola.
Antes de las reformas estructurales, el sector agrícola se encontraba caracterizado por una fuerte
intervención del Estado en la producción y comercialización; el Estado cubría la demanda interna de
insumos agrícolas, como fertilizantes, tractores, equipos mecánicos y otros, aunque el principal aporte era
el crédito rural a tasas subsidiadas. En cuanto a la comercialización, el Estado impulsaba programas de
sustentación de precios mínimos. Por su parte la política macroeconómica (medidas tales como la tasa de
cambio) desfavorecía a los productos agrícolas exportables al sobrevalorar los precios de los mismos.
Con las reformas estructurales, el Estado se retiró y el sector tuvo que adaptarse a tasas de interés real
positivas, a la alineación de los precios internos con los internacionales, y a la búsqueda de nuevas formas
de financiamiento para las actividades de investigación e innovación tecnológica. Además, tuvo que
adaptarse a las nuevas condiciones del mercado de insumos y de comercialización, donde antes estaba el
Estado para asegurar la rentabilidad del sector.
Con la liberalización económica de la agricultura se tenían las expectativas que: (i) la reducción de los
niveles de protección estaría acompañada de una devaluación real, con lo cual aquellas actividades
productoras de bienes exportables o importables, entre los cuales se encontraban en ambos casos las
agrícolas, se verían favorecidas en términos netos; (ii) el mayor protagonismo del sector privado y del
mercado en el sector mejoraría las ineficiencias que las intervenciones gubernamentales habían producido
en ciertas áreas, logrando un beneficio mayor para el sector agrícola; (iii) se corregiría la fuerte distorsión
de los precios agrícolas y reduciría el déficit fiscal que esta política ocasionaba, con la consecuente
presión inflacionaria.
Sin embargo, la predicción sobre el comportamiento del tipo de cambio real no se cumplió, debido a que
la apertura comercial coincidió con un incremento de los flujos de capital hacia la Región, y con un
manejo de tipo de cambio fuerte como instrumento de estabilización de la inflación. Los efectos
combinados de estos fenómenos generaron, en los años noventa, una tendencia a la reevaluación real
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relativamente generalizada en la región 4. Por otra parte, la eliminación de los precios de garantía no logró
eliminar totalmente las distorsiones de los precios agrícolas internos en relación con los internacionales.
La falta de información de mercado existente en los países de la Región, la insuficiente e ineficiente
infraestructura de almacenamiento y transporte, los subsidios agrícolas existentes en los países
desarrollados y los altos costos financieros 5 llevaron a que los productores muchas veces recibieran
precios inferiores a sus referencias internacionales.
Asimismo, el intento por dar un mayor protagonismo al sector privado y al mercado en el sector
agropecuario, a través de: la eliminación de las líneas especiales de crédito para el sector agrícola y de los
subsidios en las tasas de interés; la eliminación de la presencia pública en la comercialización de los
productos agropecuarios; la reducción o eliminación de la asistencia técnica estatal gratuita y su
sustitución parcial por mecanismos de asistencia técnica privada apoyada en subsidios enfocados a ciertos
sectores identificados previamente, junto con la confinación de la investigación a los institutos y
universidades; y, finalmente, una mayor descentralización de las políticas de apoyo, orientadas a
responder a proyectos locales de infraestructura y a prestar servicios a pequeños productores, con la
participación activa de ONGs y organizaciones de productores, han generado vacíos institucionales en la
medida que la implantación de estas nuevas políticas no ha sido acompañada a un ritmo semejante por el
desarrollo de una nueva institucionalidad que dé certidumbre a los distintos actores sociales.
Este es el caso, en particular, para los pequeños y medianos productores cuyo acceso al crédito, a los
servicios de extensión agrícola y a los canales de comercialización se han visto afectados. Además, el
sector privado no ha podido llenar satisfactoriamente todos los espacios que dejó el sector público y,
cuando lo ha hecho, ha sido a costos demasiado elevados para muchos productores. En efecto, gran parte
de los problemas de acceso al crédito que enfrentan los pequeños y medianos productores se debe a que
no pueden cumplir con las exigencias de garantías impuestas. Esto ha producido un aumento de la cartera
vencida y un crecimiento agropecuario orientado hacia algunos cultivos seleccionados por el sistema
financiero.
Lo anterior tiene que ver con el hecho de que los sistemas financieros formales no han sido diseñados
para ofrecer productos financieros a la población rural, particularmente a los pequeños y medianos
agricultores. Estos, como se indicó previamente, eran servidos por el Estado y hasta el momento, la falta
de respuesta por parte del sistema financiero formal para satisfacer esa demanda ha contribuído a la falta
de capitalización del sector agropecuario. Asimismo, las acciones realizadas por las ONGs, a pesar de
4 Ocampo, J. A. 2001. Agricultura y desarrollo rural en América Latina. En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL. 5 Tejo, P. 2001. El modelo agrícola de América Latina en las últimas décadas (síntesis). En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL
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cumplir un papel en general positivo, han sido de pequeña escala y con limitado impacto en la difusión de
buenas prácticas en materia de desarrollo rural.
Por otra parte, la confinación de la investigación a los institutos y universidades, junto con la reducción
del financiamiento estatal y el mayor aporte privado, ha originado una reorientación de las actividades
hacia investigaciones de más corto plazo, en desmedro de la investigación básica. También, en algunos
países, la reducción del financiamiento estatal incitó la creación de instituciones de investigación
agropecuaria que respondían a dos objetivos: (i) comprometer a los productores agropecuarios en la toma
de decisiones de investigación; y (ii) diversificar las fuentes de financiamiento de ésta. Sin embargo, estos
institutos no han logrado canalizar grandes recursos y los productores no han hecho grandes aportes 6, por
lo que la investigación sigue dependiendo del apoyo gubernamental.
En el centro de las preocupaciones está el aspecto de garantizar certidumbre y continuidad en políticas
relacionadas con el mundo rural, ya que éstas requieren largos plazos para su maduración y trascienden
inevitablemente los períodos gubernamentales.
Todavía queda pendiente, sin embargo, la implementación de esquemas orientados a la reducción de la
desigualdad social y los altos niveles de costos de transacción en el sector rural. Asimismo, es necesario
fomentar la creación de vínculos que permiten la reorganización económica y, específicamente la
multiplicación de formas contractuales y de asociación. Otro aspecto importante es tratar de limitar o
reducir los obstáculos institucionales – sobre todo en materia de formación de recursos humanos – al
desarrollo comunitario local, y a la vez compensar la ausencia de políticas que reconozcan las estrategias
diversas de los productores rurales.
En suma, lo que se necesita es reconocer a las representaciones de los productores como entidades de
interés público con derechos y responsabilidades en el manejo y diseño de las políticas rurales. Este
reconocimiento tiene que ir acompañado de un marco legal que promueva contratos concertados entre los
distintos agentes para la toma de decisiones, la formulación de políticas y la asignación de recursos por
región, actividad y grupos de productores. Del mismo modo, es necesario disponer de una política de
Estado negociada que defina, a lo largo de un horizonte de largo plazo, las modalidades del fomento
estatal, las magnitudes y las reglas básicas de acceso a los recursos públicos involucrados en los
principales instrumentos de las políticas agrícolas.
Los elementos aquí señalados aportan la base fundamental para futuros desarrollos institucionales dentro
de los componentes deseables de autonomía, inclusión y promoción estatal efectiva. Sin embargo, en un
6 Tejo, P. 2001. El modelo agrícola de América Latina en las últimas décadas (síntesis). En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL
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periodo de ajuste como el que se ha abierto como resultado de las reformas, el riesgo es que resulte en una
crisis institucional en el sector rural. Esta crisis estaría caracterizada por cuatro elementos:
�� un vacío institucional exacerbado por la magnitud de los cambios estructurales implementados; �� un desequilibrio entre la intención y la capacidad que tengan para renovarse las instituciones
rurales, a la vez que mantienen su legitimidad; �� una fuerte, aunque a veces dispersa resistencia, que no desaparece y que, por el contrario, puede
obstruir o distorsionar el cambio institucional propuesto en la estrategia reformista; y �� la ausencia de sincronización entre el desarrollo estructural e institucional del sector rural y los
cambios en el resto de la economía y la sociedad, lo que podría implicar que el marco político y macroeconómico favorable no sea suficiente para que se de una transformación estructural a nivel microeconómico y sectorial.
La continuidad de una crisis rural e institucional puede generar o agudizar el estancamiento del sector
agrícola mientras no existan nuevas estructuras institucionales dispuestas a abrir nuevos canales a través
de un desarrollo efectivo apoyado en el largo plazo por una visión de desarrollo rural que permita un
equilibrio mayor de las relaciones entre el sector agrícola y el resto de la economía nacional.
Otro factor que impacta al sector agrícola es la tendencia hacia una modernización selectiva, solo para
algunas regiones o sectores, basada en un criterio económico simplista que clasifica a regiones e incluso a
productores rurales como “viables” y no “viables”. En realidad, esta es la mejor fórmula para la
agudización de los desequilibrios sociales y productivos en el sector rural.
En aquellas condiciones en donde el ambiente macroeconómico de un país no puede ofrecer por si mismo
una alternativa real y duradera para los actores o regiones desplazados en el campo, surge una nueva
forma de campo reestructurado: un vacío institucional al cual se añade una situación de exclusión social.
Frente a esta formula que parece adueñarse de espacios en el campo latinoamericano es necesario
enfrentar una pauta distinta que, reconociendo la heterogeneidad del espacio rural, pugna
consecuentemente por una reconstrucción institucional que garantice una inclusión con equidad.
Los tres principales propósitos para un adecuado desarrollo rural pueden ser resumidos en un incremento
en la productividad agrícola; una mejor justicia distributiva; y en la seguridad alimentaria. A su vez
estos propósitos están vinculados contres temas centrales: Certidumbre en las políticas, cohesión social y
oportunidades en el acceso a activos productivos
El logro de estos objetivos requiere disponer de una estrategia de desarrollo integrado basada fortalecer la
autonomía de los productores. No tiene sentido promulgar flexibilidad, transparencia y participación, si
no se reconocen las diferencias y el pluralismo económico de las sociedades rurales. Aparece como
importante si no necesario incorporar las diversas formas de estrategias diferenciadas y los actores
sociales, en un diálogo más amplio que tenga como resultado la inclusión. Tal como lo señala Alain de
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Janvry, cuando la información disponible es imperfecta, es más importante y conveniente para el Estado
fortalecer el poder de negociación de los menos favorecidos, que intentar regular los contratos privados 7.
Sin un empoderamiento social y político, que de ninguna forma es indiferente al desempeño económico,
es predecible que, bajo las nuevas condiciones de desregulación y flexibilidad en la producción y en la
organización, algunos sectores de los pequeños productores (si no pueden disponer de una organización y
participación democrática) enfrentarán desventajas aún mayores, como consecuencia tanto de la
globalización económica y de la influencia de los arraigados poderes locales que no se desvanecen sino se
refuncionalizan con la globalización.
En otras palabras, es esencial que la complejidad de la sociedad rural se vea reflejada en la estructura y las
prácticas de las instituciones públicas, para así incluir y poder calificar las demandas de los actores
sociales, particularmente las de aquellos que fueron excluidos de la primera fase de las reformas.
Viejos problemas y nuevas tendencias
El viejo paradigma de la economía rural que prevaleció hasta finales de los ochenta, incluía cinco
elementos:
�
Un sesgo anti-agrícola de las políticas macroeconómicas y políticas sectoriales compensatorias a través de mercados protegidos selectivamente, de un control de precios, de un suministro asegurado del crédito subsidiado, de conductos
estatales para la comercialización y un régimen fiscal laxo; eso sólo por nombrar algunos de los mecanismos más comunes. La consecuencia fue que esta combinación favoreció el dualismo rural;
� Una excesiva intervención del Estado: en los mercados de productos y bienes, tanto agrícolas como pecuarios, así como en las decisiones económicas de los productores. Este último elemento propició el espacio para que amplios
segmentos de la economía rural fueran administrados como una extensión del aparato estatal;
�
Excesivas regulaciones y obstáculos para la vinculación entre los actores sociales. El propósito era mantener la economía campesina como una parte separada, casi autárquica de la economía, mediante el ejercicio de todo tipo de
prohibiciones contra la participación de industriales, inversionistas o agentes comerciales en las actividades agrícolas y ganaderas, provocando el surgimiento de mercados negros y diversas formas de simulación;
�
Una inmovilización de activos rurales estratégicos como la tierra, sea a través de regulaciones estatales en el sector reformado sea a través de políticas económicas equivocadas que subvirtieron la función productiva de la tierra
convirtiéndola en un instrumento especulativo Igualmente las regulaciones excesivas entorpecieron las inversiones y la reestructuración económica, alentaron casos de tierras ociosas y frenaron los accesos a distintas opciones de
inversión productiva; y
�
A lo anterior se suma el caráter clientelista de las políticas hacia el sector rural, supeditadas a los intereses cortos placistas y sectoriales de los grupos que controlan la administación público. Ello generó discontinuidad e
incertidumbre en dichas políticas con las respectivas consecuencias en términos de inversión y capitalización del agro a largo plazo.
El paradigma agrícola que funcionó dentro de una economía cerrada, implementada por el Estado y con
precarios vínculos entre los agentes económicos ha sido cuestionado no solo en términos académicos sino
también por los acontecimientos actuales. En resumen, el modelo de desarrollo basado en la sustitución
de importaciones no sólo era contrario al desarrollo agrícola in toto sino que también creó una política
7 V. Alain de Janvry en P. K. Bardham (ed), The Theory of Agrarian Institutions, Oxford University Press, 1989.
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compensatoria –costosa e ineficaz en términos productivos– favoreciendo desproporcionadamente a las
unidades económicas dedicadas a las exportaciones agrícolas o diseñadas para satisfacer los nuevos
patrones de consumo en los mercados urbanos en expansión expandiendo la desigualdad en el campo y
buena medida creando trampas artificiales que profundizaron la pobreza rural. En contraste, el apoyo y
los servicios para las necesidades de la agricultura familiar campesina eran insuficientes y precarios.
La transformación de las reglas de economía rural, implica un cambio de paradigma, cambio que enfrenta
muchos obstáculos, pero que también presenta oportunidades. Aunque estamos lejos de un diseño
operativo para el papel de la agricultura en el nuevo estilo de desarrollo, existen tendencias que deben
tomarse en cuenta:
�� Una agricultura de libre mercado
Los mercados funcionan mejor y el estado ejerce mecanismos de intervención de alta precisión;
�� Una agricultura extendida
Trasciende la simple producción primaría y se basa en una mayor y más diversificada organización
económica de productores rurales, conectada a otros agentes económicos en diferentes formas de
organización vertical y horizontal;
�� Una agricultura de servicios
A partir de la creación de un estilo endógeno de empresas responsables de la comercialización,
almacenamiento y transportación de los productos, asesoría en proyectos productivos, propagación de
tecnología, asistencia técnica y la capacitación y educación en la administración de negocios;
�� Una nueva agricultura contractual
Permite el establecimiento de reglas más claras y equitativas para los diferentes agentes productivos, que
estimula los contratos privados (como el arrendamiento de tierra y la mediería) y establece vínculos
permanentes con la comunidad empresarial;
�� Una agricultura flexible
El análisis intersectorial debe partir del nivel de la familia rural, una familia que no solamente participa en
la agricultura sino también en sectores no agrícolas que comprenden las actividades en los pueblos y áreas
rurales locales, así como las relacionadas con la migración. Un enfoque basado en la interconexión de los
mercados (tierra-crédito, tierra-trabajo, trabajo-crédito) es indispensable para políticas adecuadas al sector
rural. La realidad de la familia agrícola en los países en desarrollo es realmente la de una “firma
multisectorial”, y los enfoques de la política monosectorial tradicional son inadecuados. Algunos autores
italianos al analizar el modelo industrial de las pequeñas empresas en el norte de Italia hacen énfasis en la
importante articulación que existe entre las ciudades regionales y el campo encuentran una correlación
estadística significativa entre el desarrollo del sistema de pequeña empresa y el tipo de relaciones
Political and Equity Aspects of Property Rights 14 _____________________________________________________________________________________________
laborales en la agricultura basadas principalmente en las pequeñas fincas familiares y en la mediería. En
esto último, el factor clave es la flexibilidad de la fuerza de trabajo.
�� Una agricultura basada en la inversión en capital humano
Se invierte más en la construcción de la capacidad humana y en el desarrollo de las funciones de los
productores como agentes de mercado y empresarios;
Una agricultura vinculada a la política macroeconómica así como el bienestar rural
Como resultado de su reevaluación como componente fundamental de la economía nacional y de la
sociedad, y con intervenciones diferenciadas, basadas en políticas que respondan de forma efectiva a las
necesidades y posibilidades de los diversos tipos de productores, regiones y productos;
Una agricultura que de respuestas a la feminización del campo
Las tareas agrícolas se están concentrando cada vez más en las manos de las mujeres, en parte a causa de
la desintegración de las estructuras familiares tradicionales y las altas tasas de emigración masculina de
las áreas rurales. Dicha emigración es en su mayoría el resultado de una búsqueda de empleos como
asalariados no agrícolas, o forzados por la inestabilidad social o el desplazamiento ambiental. En algunas
regiones del África Sub-Sahariana, los hogares dirigidos por mujeres pueden llegar a representar hasta el
60% del total de hogares en las áreas rurales. En Asia, las mujeres realizan más del 50% del trabajo que se
requiere para el cultivo del arroz. Algunos de los sistemas agrícolas más complejos de América Latina
son los huertos domésticos y son generalmente atendidos por mujeres.
Una agricultura asociativa
Incluye organizaciones y asociaciones económicas que hagan posible el establecer una economía de
escala y así abrir el acceso a nuevas vías comerciales y de financiamiento.
Una agricultura sustentable
El uso de los recursos debe ser acompañado de su conservación, con el uso de nuevas matrices
tecnológicas que correspondan a su heterogeneidad productiva, sea favorable para la producción
campesina y garantice un desarrollo sustentable; eso implica el manejo de los suelos y bosques desde una
perspectiva de micro-cuenca y con una visión de ordenamiento territorial.
Una agricultura urbana
Se ha calculado que en 1994 (Mougeot), cerca del 12% de la población total del mundo – 700 millones de
personas -, está alimentada por 200 millones de agricultores urbanos, en gran medida a través de las
compras informales en las calles. En Asía las estimaciones señalan que el número de viviendas
involucradas en el cultivo urbano generalmente es superior al 50% del total de familias. El consumo de
vegetales y la producción de artículos perecederos en particular, son en gran medida realizados por la
15 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
agricultura urbana. Por lo tanto la agricultura urbana parece hacer una contribución substancial a la
flexibilidad en el ingreso, y a la seguridad alimentaria en general, aportando un estimado de 10 a 40% de
las necesidades nutricionales totales en los países en desarrollo.
Cambios y desafíos en el campo
¿Cuáles son los cambios 8 más importantes que ha experimentado el campo en América Latina durante los
últimos años? Podemos mencionar cuatro.
El primer cambio trascendental es el paso de una economía cerrada a la apertura económica. Representa
el primer desafío importante para la sociedad rural actual. Por tanto, ¿cuál es la mejor inserción del sector
agrícola en un nuevo modelo de desarrollo, capaz de garantizar un crecimiento equilibrado para el
sector?
El segundo cambio se relaciona con la matriz tecnológica. La visión de un campo homogéneo fue un error
conceptual muy grave reflejado en las políticas que, al no tomar en cuenta las diferentes estrategias a
nivel de hogares, agudizó la heterogeneidad sin que se tenga una contraparte definida en términos
productivos. Al favorecer paquetes tecnológicos dirigidos a los sistemas de riego a gran escala y a las
explotaciones comerciales, se creó un tipo de agricultura “minera” cara, dependiente de los subsidios del
gobierno e irresponsable en su tratamiento del medio ambiente. Dentro de este modelo, la investigación,
el desarrollo tecnológico, la asistencia técnica y el extensionismo dirigido a los sistemas productivos
campesinos fueron abandonados a su propia suerte. El agotamiento de este tipo de desarrollo y la nueva
revolución tecnológica dio cauce a las serias dudas que habían surgido sobre el patrón tecnológico que se
había seguido en el campo. Este otro gran cambio también representa otro desafío: reflexionar acerca de
¿cómo desplegar nuevas matrices tecnológicas que concuerden con la heterogeneidad de la producción,
que sean favorables para la producción campesina y que garanticen un desarrollo sustentable? Del
mismo modo, ¿cómo reconstruir la base tecnológica derivada de la revolución “verde” de los años
sesenta sin afectar, sino al contrario estimulando, la productividad a la que se ha llegado en las áreas de
mayor potencial?
El tercer cambio se refiere a la estructura social que ha sido radicalmente trasformada. En la actualidad,
los países latinoamericanos son más urbanos que rurales. Sin embargo, es importante describir este
cambio. No se logró la esperada utopía industrial. La industria no absorbió los excedentes de fuerza de
trabajo provenientes del sector rural; se amplió el sector de servicios sin que esto condujera a un sector
8 Un cambio se refiere al tipo de desarrollo económico: desde los años cincuenta, el proceso de modernización en los países de América Latina y el Caribe ha llevado a los sectores agrícola y ganadero a desempeñar un papel eficiente como fuente de divisas extranjeras, alimentos y bienes primarios no costosos, y a suministrar la fuerza laboral para la producción industrial. Esto resulto en una grave descapitalización del campo a la vez que en una diseminación de la pobreza mientras que florecían pequeñas áreas de agricultura moderna altamente dependiente de subsidios estatales. Sin embargo, para finales de los años setenta, este modelo de desarrollo se agoto y su principal característica – una economía cerrada – había prácticamente desaparecido.
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moderno y altamente productivo, con salarios elevados; por el contrario, creó un sector informal de
poblaciones golpeadas por la pobreza; la migración campo-ciudad se convirtió en una estrategia de
supervivencia para las comunidades rurales. Todo esto alteró la estructura social del campo. ¿Qué
significa ser hoy un agricultor? El concepto de agricultor encubre muchas realidades: El pequeño
propietario agricultor, el empresario agrícola o ganadero, el avecindado, la mujer agricultora, el trabajador
a tiempo parcial, el emigrante, el agricultor transnacional, el habitante de ciudades campesinas (ej. el
campesino urbano). Esta tercera gran transformación implica un tercer desafío para el mundo rural que es
reflexionar en la manera de construir una nueva estructura organizacional que de cabida a la pluralidad
social del campo, sin generar una oligarquía de asociaciones.
El cuarto y último cambio se relaciona con el sector público. No es tanto una cuestión de qué tan grande o
pequeño debe ser el gobierno, sino más bien una cuestión de límites entre la intervención y las actividades
públicas y privadas, entre la interacción del Estado y la sociedad civil. En el campo, se establecieron
burocracias entre la comunidad rural y el Estado, su poder provenía de la mediación que ejercían entre la
comunidad y el gobierno. Se desarrollaron entonces los mercados negros para evitar la mediación y el
clientelismo. Pero la burocracia se desarrollo en agencias y empresas estatales que no estaban sujetas a la
rendición de cuentas. El nuevo “aliento” comunitario que se está dando en muchas regiones, demanda
reglas claras de participación. Este cuarto cambio implica otro reto para la sociedad rural: determinar
¿cómo avanzar en el proceso de democratización del campo, creando instituciones novedosas que
vinculen a la comunidad, el mercado, las asociaciones y el estado? ¿cómo vincular ese proceso de
democratización con el de descentralización del estado y de empoderamiento de las municipalidades?
Al pregonar el cambio es necesario buscar un adecuado equilibrio. Se debe encontrar caminos que
permitan entender los procesos de cambio, reconocer la savia del pasado que los alimenta, otear el sentido
de la dirección, sus ritmos distintos y los riesgos que implican. Así se puede manufacturar el cambio, en
vez de que éste se imponga como un hecho consumado, o, más grave aún, como una fatalidad.
La tercera generación de reformas agrarias: el debate sobre el mercado de tierras
Tres generaciones de reformas agrarias
En América Latina se puede hablar de tres generaciones de reformas agrarias, dependiendo de las metas e
ideologías de quienes hayan estado en el poder en cada época.
Tratándose de la primera generación de reformas agrarias, estas estuvieron basadas en las
expropiaciones de las haciendas tradicionales.
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La agricultura latinoamericana, con muy pocas excepciones, ha estado caracterizada, y aún lo está, por
una alta concentración de la propiedad de la tierra por parte de unos pocos individuos y a la vez por una
alta diferenciación del ingreso. Estas condiciones han llevado a demandas recurrentes y a menudo
violentas por parte de pobladores sin tierra buscando acceso a ese importante recurso. Todas las reformas
agrarias que han tenido lugar en el siglo veinte en América Latina, con la excepción de las reformas en
Cuba (1959-63) y posiblemente la de Nicaragua (1979), han tenido el propósito fundamental de fomentar
el desarrollo del capitalismo en la agricultura (de Janvry, 1981). Las reformas fueron iniciadas fuera de
las instituciones tradicionales, por lo general después de revoluciones violentas o de transformaciones
políticas profundas. Este fue el caso en México (1917-40), Guatemala (1952-54), Bolivia (1952) y, hasta
cierto grado, en Venezuela (1979). El derrocamiento del Régimen de Batista en Cuba (1959) y del
Régimen de Somoza en Nicaragua (1979) tuvo como origen regimenes restrictivos en lo político y de
enormes desigualdades en el acceso a activos productivos como la tierra.
Uno de los principales objetivos de estos procesos de reformas de la primera generación fue la creación
de un sector agrícola privado basado en predios de pequeño y gran tamaño, es decir, una clase media rural
independiente y emprendedora. Esto se logró paradójicamente en el sector no reformado a través de la
concentración de capital y la modernización defensiva dada la amenaza de la expropiación. En los lugares
en que la presión popular por reformas logró crear una alianza gobernante favorable, la magnitud del
sector reformado llegó a ser bastante grande, otorgando acceso a la tierra al 52% de los hogares rurales en
México y al 75% en Bolivia. En los lugares en que no hubo gran presión, como en el caso de Ecuador y
Colombia, la envergadura del sector reformado fue menor, otorgando acceso a la tierra a sólo el 10% y el
4% de los hogares rurales, respectivamente (de Janvry, 1998).
En cuanto a la segunda generación de reformas, esta se caracterizó por la atribución de derechos de
propiedad individuales a los beneficiarios a través de esquemas de compensación.
Al final de la década de los cuarenta y a comienzos de los cincuenta, los Estados Unidos tuvieron una
presencia e interés significativos en América Latina. Como queda de manifiesto con el ejemplo de Cuba,
cualquier gobierno latinoamericano lo suficientemente radical y fuerte como para llevar a cabo una
reforma agraria redistributiva a través de la expropiación sin compensaciones inevitablemente entraba en
conflicto con la posición ideológica del gobierno de los Estados Unidos. El ejemplo cubano alimentó la
militancia campesina y generó amenazas de rebeliones agrícolas en muchos países de la región. En
respuesta, la Conferencia de Punta del Este de la Organización de los Estados Americanos de 1961, dio
inicio a una estrategia de reforma agraria a escala continental a través de la Alianza por el Progreso que
buscó enfrentar los problemas de desigualdad social en medio de un contexto internacional de guerra fría
y de influencia importante en los sectores populares de la Revolución Cubana. Por lo tanto, se puede decir
Political and Equity Aspects of Property Rights 18 _____________________________________________________________________________________________
que esta segunda generación de reformas agrarias fue producto de la Alianza por el Progreso impulsada
por el presidente norteamericano John F. Kennedy y del movimiento reformista de la época. A pesar de
que estas reformas no se caracterizaron por la distribución de una cantidad considerable de la tierra, es
necesario resaltar que contribuyeron significativamente a la reducción del latifundio. Las reformas
también impulsaron el surgimiento de grandes agencias estatales que se hicieron cargo de la
administración de los programas en forma centralizada y con una agenda política bastante clara
(Jaramillo, 1997). Siguieron un modelo paternalista que no tomó en cuenta las necesidades de los
beneficiarios ni les otorgó títulos de propiedad formales.
La falta de infraestructura de capital, el hecho de que los potenciales beneficiarios no hubiesen
desarrollado suficientemente habilidades empresariales y la presión por implementar “algo” tuvo como
resultado un enfoque más pragmático hacia la reforma agraria y conllevó a varias formas de
administración local de la tierra. Sin embargo, la mayoría de estos arreglos tuvieron impactos sociales
relativamente modestos.
Finalmente, tratándose de la tercera generación de reformas agrarias, ésta fue marcada por la
introducción de una estructura de apoyo institucional.
La primera y la segunda generación de reformas agrarias, por lo general, excluyeron a las familias más
pobres, principalmente a los trabajadores agrícolas sin tierras y al gran segmento de “minifundistas”, es
decir pequeños propietarios que practican una agricultura de subsistencia. Las reformas crearon una clase
media más baja de hogares agrícolas mientras que los pobres rurales tuvieron acceso a beneficios
mínimos. En la mayor parte de los casos, los beneficiarios de la reforma agraria, independientemente del
hecho de que recibieran beneficios en forma individual o colectiva, fueron olvidados por los formuladores
de políticas y no tuvieron acceso a los programas de apoyo, como crédito y asistencia técnica ni a
tecnologías modernas. Asimismo, los agricultores comerciales tuvieron prioridad sobre los agricultores de
subsistencia. El resultado fue que la desigualdad se profundizó sin ganancias concomitantes en el ámbito
de la eficiencia productiva. La integración inadecuada del mercado, combinada con la presiones
demográficas, hicieron que los beneficiarios del sector reformado formaran parte cada vez más de los
hogares que participaban activamente en las migraciones y en el suministro de mano de obra a bajo precio
para los mercados rurales y sobre todo, urbanos.
Las reformas de la tercera generación tuvieron lugar en el contexto de una estructura de apoyo
institucional general cuya preocupación han sido los derechos de propiedad seguros, la rendición de
cuentas y la certidumbre 9.
9 Las reformas se refieren tanto a los grupos sin tierra como a los productores ya establecidos que se ven limitados por arreglos sobre las tierras y disfunciones institucionales. En general, los mecanismos de distribución de la tierra no son aplicados mediante amenazas de fuerza o
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Algunos analistas consideran estos programas de distribución de tierras como un instrumento eficaz y
viable para facilitar el acceso a la tierra a los pobres rurales (Deininger 1998, Carter 2000). Debido a que
las transferencias de tierra se realizan de acuerdo a la disposición de los compradores y vendedores, éstas
son políticamente viables en el actual contexto donde las expropiaciones no lo son. Además, el proceso de
selección de beneficiarios permite identificar a aquellos que realmente están interesados en adquirir
tierras y están dispuestos a trabajarla y pagar por ella, a diferencia de las distribuciones masivas gratuitas.
De esta forma se limita eficazmente las distribuciones de tierra a la demanda efectiva de la misma.
Asimismo, los subsidios otorgados permiten compensar la falta inicial de capital de trabajo. Otra ventaja
es que las distribuciones de tierra y capital de trabajo se realiza en función de las necesidades específicas
de los beneficiarios y grupos de beneficiarios, a diferencia de las reformas agrarias tradicionales que
otorgan cantidades promedios de tierra y capital; Por todo lo anterior, los programas de reforma agraria
negociada son administrativamente más baratos y efectivos. Si bien las anteriores premisas pueden
presentar variaciones a nivel de implementación, en general el modelo es considerado efectivo y deseable.
En cambio, otros analistas consideran que las ineficiencias en el mercado de tierras, la ausencia de crédito
para la compra de tierras y la falta de activos por parte de los pobres rurales, reducen notablemente su
capacidad de participar en el mercado de tierras (Tyler 2000).
Diversos estudios de casos recientes llevados a cabo en Perú, Bolivia y República Dominicana indican
que el funcionamiento de los mercados de tierra carece de un contexto institucional adecuado que impide
que éstos funcionen eficientemente, y limita la participación de campesinos pobres en dichos mercados
(Zegarra 2000; Muñoz 2000; Tejada y Peralta 2000). En dicho contexto, los programas basados en el
mercado no ofrecen una verdadera alternativa para que los campesinos pobres adquieran tierras debido,
precisamente, a la ineficiencia de éste.
En los casos citados, se identifican dos factores centrales como las principales limitantes para el
funcionamiento efectivo de los mercados de tierras: primero, la ausencia de financiamiento a largo plazo
para compra de tierras agrícolas lo cual reduce la demanda a un segmento reducido de compradores entre
los cuales no figuran los campesinos pobres. Segundo, la existencia de una fuerte asimetría de
información entre vendedores y compradores, particularmente si éstos últimos son ajenos a la región en
donde se ubican las tierras en venta. Por su parte, la asimetría de información obedece a la incapacidad de
las instituciones respectivas de garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra tanto en términos
legales (título, registros) como geográficos (mapas, catastro); a los elevados costos de transacción debido,
en cierta medida, a la incertidumbre de los derechos, a la poca transparencia y complejidad del proceso de
expropiación. En principio, todas las partes involucradas cooperan voluntariamente y siguen reglas democráticas. Se otorgan incentivos positivos a quienes participan.
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constitución de derechos, y a los impuestos de transacción y registro de propiedad; y finalmente a la poca
confiabilidad y excesivo centralismo del sistema de resolución de conflictos (tribunales).
Como una variante del enfoque de acceso a la tierra por medio del mercado se ha propuesto el tema del
arrendamiento. En esa dirección, se han presentado argumentos que buscan fundamentar la eficacia del
arrendamiento como medio para que los agricultores pobres tengan acceso a la tierra (Carter and Salgado,
1999; de Janvry, Macours and Sadoulet 2000). Esas elaboraciones teóricas parten de la premisa de que la
existencia de mercados de arrendamiento relativamente inactivos muestra la necesidad de que la política
de acceso a la tierra vaya más allá de reformas agrarias y posesión de la tierra.
Al margen del debate teórico, la importancia de la viabilidad de ese tipo de programas es subrayada por el
énfasis que le otorgan organismos multilaterales y gobiernos de la región, como un medio de facilitar el
acceso a la tierra a los pobres rurales. El acceso de los pobres a la tierra puede resolver algunos aspectos
de la pobreza rural. Los gobiernos y las organizaciones de desarrollo en América Latina intentan
reorganizar la distribución de la tierra con el propósito de mejorar el uso de la tierra agrícola, aliviar la
pobreza y lograr condiciones de vida más democráticas y con un mayor grado de libertad. Los principales
tipos de reforma agraria que se llevan a cabo actualmente se pueden dividir en varias categorías, las
cuales se describen a continuación.
Reformas para facilitar transacciones de mercado
Los mercados de venta de la tierra
Actualmente, los países de América Latina intentan liberalizar sus mercados de la tierra con el fin de
promover las ventas de tierras agrícolas. Se cree que a través del mercado se distribuirá la tierra a aquellos
que le darán un uso más efectivo. El proceso de reforma consiste en facilitar las transacciones de mercado
en general, y a proporcionar información acerca del mercado a aquellos que carecen de ella.
Los mercados de la tierra de los países en desarrollo son tan activos como los mercados de la tierra de los
países desarrollados (Jaramillo, 1997). Sin embargo, tienen dos limitaciones estructurales: son mercados
locales y las transacciones tienen lugar entre personas de la misma comunidad o entre miembros de la
misma familia. Además, están significativamente fragmentados, dependiendo ya sea del tamaño de los
predios o de la clase social de los participantes. El tamaño del mercado está limitado por la carencia de
financiamiento apropiado para comprar tierra y por la actual legislación que actúa como un desincentivo
para vender las tierras de gran tamaño en parcelas más pequeñas. Además, los costos de transacción son
altos. Por ejemplo, para registrar tierras en Colombia, el posible dueño paga para registrar y legalizar la
escritura y además paga la totalidad de los impuestos sobre la plusvalía, la retención de ingresos y el
timbre de impuesto. Estos impuestos pueden representar hasta el 20% del costo total de la transacción
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(Acuña, 1997). En Ecuador, estos costos alcanzan aproximadamente entre el 25% y el 35% del precio de
venta de la tierra. En consecuencia, en los mercados activos de la tierra, los grandes agricultores disfrutan
de una capacidad sistémica de realizar mejores ofertas para la tierra disponible, en comparación con los
pequeños agricultores, lo cual, a la larga, podría provocar una expansión del grupo de grandes agricultores
y una mayor concentración de la tierra.
Los mercados de arriendo de tierras
La promoción de los mercados de arriendo de tierras parece ser más difícil que la promoción de los
mercados de venta de la tierra. Es necesario que los derechos de propiedad estén vigentes y que el sistema
jurídico garantice los derechos tanto del arrendatario como del dueño. Durante los últimos años, muchos
países latinoamericanos han liberalizado su desfavorable legislación relativa al arriendo de tierras,
adoptando un enfoque más abierto que proporciona oportunidades de acceder a la tierra a aquellos que no
cuentan con los recursos para adquirirlas. A muchos sectores, como los ejidos de México, no se les
permitía dar tierras en arriendo. A raíz de esto se desarrollaron mercados secundarios que impulsaban las
operaciones de compraventa hacia la ilegalidad y dejaban a muchos sin protección legal.
A pesar de los progresos favorables indicados con anterioridad, los arriendos de tierra en América Latina
parecen estar declinando, tanto en número como en el área total de tierra. En esta región, el porcentaje de
arriendos es bajo, desde un 2% de la tierra total en Bolivia y Paraguay, hasta un 8% en Chile. Sin
embargo, El Salvador, Honduras, Guatemala y Costa Rica presentan pequeñas alzas en los arriendos de
tierra (de Janvry et al, 1999). En contraste, los países europeos tienen un mercado de arriendo bastante
activo. Swinnen señala que la porción de tierra arrendada es del 71% en Bélgica, el 47% en los Países
Bajos, entre el 33% y el 40% en Inglaterra, Gales y Escocia, y el 22% en Alemania. Sólo Dinamarca e
Irlanda reportan porcentajes entre 8% y 10%. Los contratos en Europa corresponden casi en forma
exclusiva a contratos de arriendo fijo, y la propiedad mixta es bastante común. Los agricultores utilizan
los contratos de arriendo para ajustar los tamaños de los predios (Swinnen, 199x).
Los sistemas de facilitación para el acceso a la tierra
El éxito en la implementación de un sistema de derechos de propiedad depende bastante de la aceptación
de los participantes. Las normas y reglamentos que rigen el establecimiento de los derechos de propiedad
pueden ser formales o informales. Formas de cooperación bien establecidas en comunidades con
tradiciones arraigadas pueden estimular el arreglo de sistemas reconocidos por todos los miembros.
Los instrumentos del Estado que pueden garantizar los derechos de propiedad son los sistemas formales,
tales como la emisión de títulos de propiedad, el registro y el establecimiento de catastros con un sistema
judicial en ejercicio. El establecimiento de derechos de propiedad que realmente funcionen permite
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realizar y fomentar inversiones, acceder a crédito utilizando la tierra como garantía y posibilita comprar,
vender o arrendar tierras.
La agricultura moderna, con su mecanización e inversiones de capital, depende, en su funcionamiento, de
los derechos de propiedad. Sin embargo, los efectos producidos sobre la pobreza por la introducción
aislada de sistemas de facilitación tales como catastros o registros de propiedad pueden ser limitados. Es
posible que los costos de registro para los procedimientos legales impida el acceso de los pequeños
agricultores a esos sistemas de registro.
Reformas agrarias a través de la expropiación y la compensación
Estos tipos de reforma agraria generalmente son subsecuentes a un cambio drástico del poder político en
un país. El nuevo régimen político emplea el poder legislativo, ejecutivo y judicial para redistribuir las
tierras. En América Latina, generalmente las compensaciones son paralelas a las expropiaciones. La
justificación para el cambio de propiedad surge del argumento de que la tierra tiene una función social.
Así puede considerarse por ejemplo, como un medio de acceder a los alimentos o como mecanismo de
distribución del ingreso. La tierra no utilizada o escasamente utilizada no satisface esta función. Otro
argumento derivado de la legislación colonial es el llamado de la "propiedad originaria" según el cual la
propiedad pertenece "originalmente" a la Nación, la cual a través del Estado crea las modalidades de la
propiedad privada..
Las últimas reformas de este tipo fueron las de Nicaragua (1979) y El Salvador (1980). Las reformas
agrarias se orientaban a preservar las grandes entidades agrícolas, pero a la vez distribuir el ingreso de
manera más equitativa (latifundios sin latifundistas, fue el término con el que en México se acuño este
propósito de desarrollar granjas estatales). La unidad de producción se mantenía inmutable y sólo la
propiedad cambiaba de un individuo o familia a un grupo de personas. Los resultados fueron cooperativas
dirigidas por el Estado, pero también predios familiares asignados individualmente.
Estas reformas son generalmente una parte de reformas políticas y económicas de mayor envergadura. A
veces son la consecuencia de revoluciones sociales como ocurrió en China y en México, Cuba o
Nicaragua –para tomar algunos ejemplos de países en desarrollo– o en muchas partes de Europa en los
siglos 19 o 20. En otros casos la reforma agraria es el resultado de "circunstancias especiales" después de
conflictos bélicos o debido al papel que el país jugaba en el escenario internacional. Taiwán, Corea del
Sur y Japón entrarían en esta categoría. En todos los casos hay un rasgo en común: el desplazamiento de
una coalición política por otra.
A veces algunos expertos han usado una terminología simplista de reformas agrarias: aquellas que se
inician "desde arriba" y aquellas que se inician "desde abajo". En realidad, todas las reformas agrarias se
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han siempre iniciado desde arriba, es decir, como resultado de una elite ilustrada con un sentido de Estado
que concibe a las reformas políticas y sociales como un instrumento privilegiado para desplazar a otras
elites políticas. Una clase dirigente visionaria no sólo desplaza a otras elites sino que lo hace a través de
una reforma del Estado que lleva a reconstruir sus relaciones políticas, económicas y legales. La reforma
agraria es crucial en este contexto porque al reconocer derechos de propiedad también se reconocen
derechos a la participación ciudadana. Como es ampliamente reconocido, la ciudadanía no sólo se
adquiere a través del reconocimiento de derechos políticos sino a través del reconocimiento que el uso de
esos derechos políticos debe conducir al mejoramiento de los ciudadanos y sus descendientes. Sin
embargo, es obvio que una reforma agraria no opera en un vacío social. Desde luego que la presión desde
abajo –la existencia de movimientos sociales en el medio rural– muchas veces precede e incluso
determina el surgimiento de una elite política dispuesta a impulsar una reforma agraria. Las razones para
impulsar una reforma agraria son muy diversas basadas en consideraciones políticas, económicas éticas y
culturales. Pero si se buscara su principal hilo conductor este sería a mi juicio la gobernabilidad. No en el
sentido de que una reforma agraria sólo se implanta cuando existen conflictos sociales insuperables, sino
también cuando la consolidación de una nueva elite política requiere una base social amplia.
A veces el término “reforma agraria” se reduce a un solo significado, el de redistribución de la tierra a
través de la expropiación o la compra. Este era desde luego el significado implícito en las reformas
agrarias radicales como la mexicana, la cubana o china, e incluso en aquéllas promovidas por la Alianza
para el Progreso de los años sesenta en América Latina. De ambas modalidades de reforma agraria se
derivan dos lecciones. La primera tiene que ver con la necesidad de acompañar la reforma agraria con
otras reformas institucionales relacionadas sobre todo con el papel de las organizaciones rurales, las
formas de intervención estatal y los mecanismos para garantizar el cumplimiento de acuerdos y
contratos. En cuanto a la segunda lección, esta concierne la necesidad también de reformas en las
políticas sectoriales mismas sobre todo en términos del papel asignado a la agricultura y al desarrollo
rural. La seguridad y certidumbre en los derechos de propiedad es resultado del conjunto de instituciones
–incluyendo normas sociales– que sustentan el marco legal vigente. Lo que estas instituciones expresan
son las reglas a través de las cuales se realizan las diversas transacciones relacionadas con la tenencia de
la tierra. Así es que los propietarios de la tierra sólo adquieren verdaderamente un "derecho" cuando las
instituciones les garantizan el ejercicio de ese derecho.
En las reformas agrarias originales se buscó resolver dos tipos de problemas: el del estatus de la
propiedad reformada y los derechos adquiridos por los nuevos propietarios, por un lado, y, el de los
derechos consuetudinarios de las comunidades indígenas. En el caso de la reforma agraria mexicana se
recurrió al concepto legal heredado de la legislación colonial española sobre la propiedad originaria de la
Political and Equity Aspects of Property Rights 24 _____________________________________________________________________________________________
Nación quien a través del Estado –en la Colonia a través de la Corona– trasmitía esa propiedad a los
individuos "creando" la propiedad privada. De suerte que toda propiedad privada, incluyendo la propiedad
de la tierra se consideraba una propiedad derivada. Por otra parte, debido a esta concepción los
campesinos en sus relaciones jurídicas, fueron considerados como "menores de edad" y sus derechos
como derechos tutelados por el Estado. De suerte que en relación a la tierra, sólo tenían el derecho al usus
fructus. Con respeto a las comunidades indígenas todo lo anterior se aplica de la misma manera, incluso
cuando se reconocen los usos y costumbres de los diversos grupos étnicos. Desde luego el dato más
relevante a retener es que la reforma agraria mexicana distribuyó y expropió más de 100 millones de
hectáreas a más de tres millones de campesinos.
Sin embargo, dado que el aspecto central de este tipo de reformas agrarias fue la expropiación de
latifundios y haciendas para garantizar el acceso a la tierra a los campesinos que habían participado en
una guerra civil violenta, una mucho menor atención se prestó a instituciones como el catastro rural, el
registro de la propiedad o el fortalecimiento del sistema jurídico para dirimir conflictos. Más aun, dado
que los derechos agrarios eran derechos tutelados por el Estado, todo conflicto agrario debió ser
resuelto por mecanismos administrativos y no plenamente judiciales. Esta idea tutelar llevó a establecer
en la legislación agraria una enorme cantidad de limitaciones incluyendo la prohibición para vender,
arrendar o establecer contratos de aparcería con la tierra. Estas prohibiciones se mantuvieron en muchos
países durante mas de 50 años con cambios menores dando lugar al surgimiento de mercados secundarios,
en realidad mercados negros. Esta situación incrementó los costos de transacción, creó fuertes
desincentivos para la inversión de largo plazo, hizo que la seguridad de la tenencia de la tierra dependiera
de medidas discrecionales y convirtió a los campesinos en una base social de manipulación política.
Reformas agrarias con intervención en el mercado
Los principios que definen las reformas agrarias apoyadas en el mercado son que las transferencias son
voluntarias, que se basan en la identificación de tierras atractivas para los beneficiarios; y que el Gobierno
media las negociaciones entre el comprador y el vendedor.
La reforma agraria se enfoca en regiones que cuentan con una oferta excedentaria de tierra en relación a
las compras de tierra del programa de reforma, con el fin de evitar que se produzca un aumento en los
precios de las tierras. Las agencias de reforma agraria, tales como el “Fondo Fideicomisos de Tierras” en
Guatemala, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), y el Instituto Nacional de
Colonización y la Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, desempeñan diversos papeles en el proceso de la
reforma apoyada en el mercado. Estos organismos buscan regular el precio de venta y proporcionan un
subsidio a la transacción (70% del precio en Colombia, con un máximo de aproximadamente $21.000 por
beneficiario, y un subsidio mínimo de US$1.600 en Guatemala). Asimismo, ayudan a los gobiernos
25 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
locales a desarrollar un plan de reforma agraria y asisten a los beneficiarios en el desarrollo de proyectos
productivos antes de adquirir la tierra. Promueven además la competitividad de los beneficiarios a través
de la capacitación, asistencia técnica y acceso a crédito y a mercados. Las agencias también activan el
mercado de la tierra a través de los registros de propiedad, de créditos a largo plazo e información de
mercado. La implementación de la reforma agraria apoyada en el mercado es descentralizada hacia los
gobiernos y organizaciones locales. Las ONGs locales participan en la selección de los beneficiarios entre
los pobres rurales, y gran parte de los servicios proporcionados a los beneficiarios son entregados por
ONGs. Este enfoque vincula el acceso a la tierra con los programas de desarrollo rural. Además se
realizan esfuerzos para complementar esta reforma con políticas que eliminan los subsidios al crédito, a
los impuestos o al ganado que favorecen a los grandes agricultores y aumentan los precios de la tierra
para los pequeños compradores (Deininger, 1998).
Sin embargo, este mecanismo es costoso, los fondos fiscales son escasos y constituyen, de hecho, una
gran limitación para su generalización. Con los ajustes estructurales y la eliminación de los subsidios
orientados hacia los grandes agricultores, los precios de la tierra en el caso de los predios de mayor
tamaño se han reducido notablemente. En algunas áreas, con el propósito de aumentar la demanda de
tierra y hallar una forma de salir de la agricultura, los arrendadores están a favor de que los gobiernos
promuevan este enfoque. Por ende, el enfoque pretende capitalizar esta oportunidad política, reducir la
pobreza rural a través de un mayor acceso a la tierra, y aumentar la eficiencia al transferir tierras no
capitalizadas a familias de agricultores (de Janvry, 1998).
Iniciativas basadas en la comunidad
Tanto el Banco Mundial como algunos gobiernos de la Región, fundamentalmente Colombia y Brasil han
promovido experiencias pilotos de distribución de la tierra a través de la participación directa de las
comunidades rurales (“Community-Managed Agrarian Reform Program”). Este programa presenta dos
énfasis particulares: por una parte el acceso a la tierra está vinculado con un programa de desarrollo rural
elaborado por las propias comunidades, y segundo, hay un proceso de auto-selección de los beneficiarios
en el acceso a la tierra en base a la calidad del proyecto productivo presentado. Para impulsar este
modelo, el gobierno provee a los beneficiarios potenciales con una donación que debe ser complementada
con recursos propios para el establecimiento de un proyecto productivo –que incluye la compra de tierra y
la inversión necesaria para establecer una empresa familiar. Dado que esta donación tiene un techo
financiero se supone que esto incorpora un poderoso incentivo para buscar pagar lo menos posible por la
tierra adquirida y en consecuencia lleva a procesos de negociación.
Political and Equity Aspects of Property Rights 26 _____________________________________________________________________________________________
Iniciativas de organizaciones de base
Las reformas mencionadas anteriormente son intervenciones estatales o intervenciones iniciadas por el
Estado. Junto con el retiro general del Estado de muchas funciones, aparecieron vacíos institucionales.
Los grupos de la población que no están organizados son los más afectados, ya que dependen en mayor
medida de los servicios estatales. Los gobiernos democráticos y las políticas públicas que reconocen
nuevas formas de organización han hecho posible que surjan organizaciones no gubernamentales y con el
fin de llenar algunos de estos vacíos. Las ONGs organizan grupos, fortalecen su poder de negociación, y
utilizan las economías de escala para la adquisición y distribución de conocimientos. Son capaces de
movilizar recursos que no están disponibles para los individuos aislados. Ejercen presión pública y
protegen intereses. Las nuevas tecnologías de la comunicación, especialmente Internet, proporcionan
información a las ONGs y facilitan el desarrollo de redes nacionales e internacionales. Los gobiernos
federales, estatales o municipales contratan ONGs para ofrecer servicios a grupos de población
especialmente pobres.
Existen dos tipos de grupos de ONGs u organizaciones de base: unos grupos “proactivos” que compiten
por legitimidad social a veces incluso en competencia con organismos estatales, como el “Movimento
sem Terra” (MST) en Brasil; y otros que trabajan dentro del sistema legal existente, como el “Fondo
Ecuatoriano Populorum Progressio” (FEPP). El primero presiona por la reforma agraria, reintroduce el
tema en la agenda política y utiliza las inconsistencias jurídicas entre la ley federal y estatal para ocupar
las tierras. El segundo ayuda a los grupos oprimidos a restablecer sus derechos legales ofreciéndoles
servicios que, de otro modo, no estarían al alcance de los beneficiarios.
La participación activa de los beneficiarios de los programas facilita su funcionamiento, por lo que los
costos de dicha participación deberían ser considerados en el presupuesto general de los mismos. Con
frecuencia los diseños de este tipo de programas no consideran el componente de participación como una
actividad más que debería ser apoyada por éste (como lo es por ejemplo, la asistencia técnica). Al
respecto, las organizaciones locales, de productores y similares han demostrado un potencial muy
importante razón por la cual es importante que los programas contribuyan al fortalecimiento de las
mismas, particularmente al fortalecimiento de la capacidad local.
Bancos de tierra
El Estado intenta estimular el acceso de los pobres a la tierra por medio de los bancos de tierra y la
compra la tierra a propietarios privados o emplea tierras estatales y las distribuye entre los beneficiarios.
Con los bancos de tierra, es posible evitar varios problemas, surgidos a raíz de los mercados de venta de
tierras y que perjudican a los pobres rurales. En primer lugar, el Estado se encarga de facilitar la
negociación para la adquisición de la tierra. En segundo lugar, la tierra puede ser distribuida entre varios
27 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
grupos que, de otra forma, no podrían tener acceso a la tierra. Finalmente, los derechos de propiedad se
originan de actividades estatales. Existe por lo tanto una menor posibilidad de que se disputen con
terceros.
Tras el abandono de las políticas de reforma agraria expropiatoria a finales de la década de 1980, los
programas de distribución de tierras vía mercado se constituyeron en el nuevo instrumento de política
agraria en los países mencionados. De esta forma, las compraventas de tierras entre ofertantes y
demandantes se volvieron el principal mecanismo para responder a la demanda de tierras de los pobres
rurales.
Con ese propósito se establecieron programas de crédito, primero en El Salvador y posteriormente en
Guatemala, para la compra de tierras y el apoyo financiero para el establecimiento de empresas agrícolas
competitivas. Recientemente Honduras ha procedido a implementar un programa similar, pero a una
escala piloto, y cuya ejecución comienza este año.
De esos, solamente los de Guatemala y Honduras pueden ser considerados realmente programas de
crédito, ya que en El Salvador los préstamos agrarios fueron condonados por razones políticas. Por tanto,
las distribuciones de tierras realizadas por medio del Banco de Tierras en ese país, si bien fueron hechas
con base en transacciones de mercado, no conllevaron el pago de los créditos inicialmente otorgados por
el Banco a los beneficiarios. La deuda agraria fue absorbida por el Estado al igual que ocurre en las
reformas agrarias distributivas con la diferencia que se evitaron las confiscaciones masivas de tierras y las
respectivas consecuencias políticas.
Las experiencias generadas por los diversos programas desempeñados en estos tres países de la región
permiten extraer lecciones tanto metodológicas como políticas, sobre las posibilidades y límites de
programas de redistribución de tierras basados en el mercado 10. Los cuadros subsiguientes presentan una
reseña de dichos programas.
10 V. “Acceso a la tierra por medio del mercado: experiencias de Bancos de Tierras en Centroamérica”, Javier Molina Cruz, FAO - http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/document/bancos.pdf
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País
Programa
Descripción Notas explicativas
Guatemala FONTIERRA
Orígenes: 1997, creación de una Comisión sobre derechos relativos a la tierra de los
pueblos indígenas. 1999: emisión de la Ley del Fondo de Tierras
que instituye el Fondo de Tierras (FONTIERRA), organismo encargado de facilitar el acceso a la tierra a campesinos
pobres y de impulsar un mercado de tierras activo y transparente, mediante la articulación
entre ofertantes y demandantes de tierra. Rol de FONTIERRA: facilitar las
transacciones, brindar financiamiento (a modo de crédito y subsidio) a los beneficiarios para la
compra y posteriormente apoyarlos en la creación de empresas productivas.
Componentes del apoyo financiero: un crédito agrario para la compra de tierra y un subsidio para facilitar la capitalización de las empresas.
Elegibilidad de los beneficiarios: todos aquellos campesinos(as) sin tierra, con tierra insuficiente
y en situación de pobreza son elegibles como beneficiarios (individualmente como
organizados). Otorgamiento del crédito agrario: condicionado a un estudio de factibilidad técnica y productiva
de la propiedad a ser adquirida con fondos FONTIERRA. Se le agrega un análisis
socioeconómico de la comunidad beneficiaria, el cual se incluye en la evaluación de la
solicitud de crédito. Participación de los beneficiarios en los
procesos de identificación de la propiedad, de negociación y realización de la transacción de
compraventa: componente esencial del programa.
Diseño de FONTIERRA: diseñado para satisfacer la demanda de tierras mediante transacciones de compraventa y evitar así
conflictos con los propietarios. Bases de FONTIERRA: basado en la premisa
de que los mercados de tierra pueden funcionar para los pobres rurales, es decir en el modelo de
reforma agraria negociada o asistida por el mercado.
Resultados esperados: el éxito del programa depende del grado de eficiencia y rapidez con
que los beneficiarios establezcan empresas productivas rentables que les permitan pagar el
crédito agrario y capitalizarse. Los estudios de factibilidad y socioeconómicos
permiten conocer y seleccionar a los beneficiarios de acuerdo con sus antecedentes:
se busca con esto financiar a aquellos agricultores con experiencia y propiedades que
tienen un potencial productivo que ofrece garantías para la recuperación del crédito. Esto
implica que no todos los agricultores pobres son elegibles como beneficiarios del programa:
el programa parece responder a un tipo específico de agricultor que no es
necesariamente el más pobre, lo cual sugiere la necesidad de desarrollar otros tipos de
programas para atender a la población no servida por el Programa FONTIERRA.
La tierra vista como algo que va más allá que un medio para generar una renta para las
comunidades rurales: en eso, el modelo de reforma agraria por vía de mercado debe ir más
allá del enfoque costo-beneficio o de rentabilidad en la distribución de tierras. Eso es, incluir el factor cultural al entender la relación
de las comunidades con la tierra.
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El Salvador Banco de Tierras
Orígenes: a principios de los 90, se estableció el Banco de Tierras con el fin de otorgar créditos a
agricultores pobres para la compra de tierras. Función del Banco de Tierras: canalizar el
financiamiento para la compra de tierras para ex-combatientes y población civil.
Implementación del programa: ejecutado a través del Programa de Transferencia de Tierras llevado a través del mercado (compraventa de
tierras) y no por vía de confiscaciones. Objetivo del programa: las distribuciones de tierra realizadas por medio de mercado han
permitido han servido a un objetivo básico el de proveer la base de la seguridad alimentaria de
agricultores pobres (parcela agrícola), aun cuando no cuenten con un sistema de apoyo a la
producción (financiamiento, tecnología y mercado) que les permita optimizar productivamente la tierra cultivada.
Orientación del financiamiento: hacia una población específica, no seleccionada bajo
criterios competitivos de mercado (sino políticos).
Realización de las transferencias de tierras: se hicieron bajo la forma legal pro indiviso, según
la cual los beneficiarios (legalmente identificados como copropietarios) que recibían
una propiedad eran dueños de la misma con derecho a parcelas individuales, pero ninguno de ellos tenía un título individual de propiedad
sobre su parcela, así como tampoco conocía qué porción de la propiedad le correspondía
individualmente. Perfil de los beneficiarios: aquellos des-
movilizados de la guerrilla y/o asociados a ella (población civil que sirvió de base social a la
misma); y des-movilizados de las fuerzas armadas de El Salvador. Los segundos
carecieron de coherencia orgánica, razón por la cual su participación en la selección de tierras
fue mínima. Como medida para apoyar los mercados de tierra: importante fortalecer las instituciones vinculadas con la administración de tierras
(catastro, registro de la propiedad). Un entorno institucional aparece como una condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado de tierras y para los programas de
desarrollo rural basados en éste.
Honduras
PACTA (Programa de Acceso a la
Tierra)
Orígenes: Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola de 1992. Todavía no está
funcionando. Finalidades: facilitar el acceso a la tierra a
campesinos pobres a través de mecanismos de mercado (banca privada) y brindar la asistencia necesaria para la obtención del crédito agrario así como el financiamiento y apoyo necesario para el establecimiento de empresas agrícolas
competitivas. Base del programa: transacciones de mercado
con el fin de promover la adquisición de tierras en dominio pleno, manifestado en títulos de
propiedad debidamente registrados (propiedad que puede ser individual, mixta o colectiva). Particularidades del programa: diseñado para que el crédito agrario sea otorgado por una
institución financiera privada. Financiamiento: el monto del crédito está
siendo determinado por las capacidades de pago de los solicitantes (actuales o futuras) y los
subsidios de PACTA (que no pueden exceder el 45% del valor de la inversión en la tierra y
capital fijo y de trabajo). Garantía: hipoteca sobre la tierra y otras adicionales (en efectivo, prendatarias,
fiduciarias). Implementación del programa: enfoque
descentralizado en donde las organizaciones privadas de apoyo al sector agropecuario tienen un papel central en materia de selección de los
beneficiarios y el la prestación de servicios.
Relación con el tipo de agricultor elegible para el programa: aparece que los agricultores más
pobres difícilmente podrán optar por el PACTA, debido a los requerimientos de
garantía para solicitar un crédito. Sin embargo se espera que PACTA contribuye a facilitar el acceso a la tierra a aquellos agricultores que ya
cuentan con ciertos activos y servirles consecuentemente de catalizador para movilizar
recursos en el sistema financiero formal. Titulación de las propiedades: las propiedades
deben estar tituladas a nombre del vendedor (en dominio pleno e inscritas en el Registro de la Propiedad Inmueble). Sin embargo, la falta de regularización de los derechos de propiedad
puede limitar las transacciones de tierras (reduciendo la oferta efectiva), lo cual ilustra
como medio de distribuir recursos. Limitantes del programa: los costos del
programa (al igual que el Programa FONTIERRA de Guatemala) indican que para que el programa se amplíe a los agricultores
pobres, sería necesario contar con otros instrumentos de política que cumplan los
mismos fines pero que redistribuyan los costos de los mismos entre otros agentes económicos.
Political and Equity Aspects of Property Rights 30 _____________________________________________________________________________________________
Reformas al sistema de tenencia de la tierra
En varios países de América Latina se emprendieron reformas a los sistemas de tenencia de la tierra
durante los años ochenta y noventa. Generalmente se buscó dotar a los beneficiarios de las anteriores
reformas agrarias de seguridad en la propiedad y capacidad para intervenir en los mercados. A pesar de
las evidentes diferencias de país a país existieron algunos elementos en común que son relevantes para
esta discusión. Primero, se reconoció que existía un enorme abismo entre la prescripción legal y la
realidad en materia de transacciones de la tierra. Estas transacciones aunque prohibidas por la ley se
desarrollaban en todas partes, pero dado que se trataba de operaciones ilegales su horizonte era
sumamente corto desincentivando inversiones de largo plazo y en cambio promoviendo una actividad
productiva claramente depredadora de los recursos naturales. Aunque para algunos promoventes de estas
reformas legales el propósito era atraer inversión privada, nacional y extranjera, al campo; era
incuestionable que la seguridad jurídica podría propiciar la inversión de los propios campesinos en su
tierra. Segundo, se reconoció que dado la vasta y muy variedad gama de transacciones con la tierra era
imposible sin volver a caer en una nueva rigidez, atender en el marco jurídico a cada tipo de transacción.
Se optó, en consecuencia , por un marco regulatorio muy flexible enfocado mas bien a la naturaleza de las
transacciones mas que a una prescripción detallada. Así se encontró que un común denominador en todas
ellas era la respuesta campesina ante los diversos tipos de riesgos. Consecuentemente la necesidad para
los campesinos de contar con certidumbre teniendo a su disposición un amplio dispositivo de opciones
adaptado a las cambiantes circunstancias del medio rural. Tercero, dado que los mercados de tierra
existían de manera segmentada y esta segmentación estaba alentada porque el acceso a esos mercados
estaba determinado por un conjunto de reglas establecidas de manera casuística y discrecional por
determinados agentes sociales. Esos agentes eran básicamente funcionarios públicos y lideres campesinos
quienes através de conexiones tanto en el gobierno como en la sociedad rural, era capaces de garantizar
la legalización de las operaciones ilegales. En consecuencia la clarificación de las reglas para realizar
transacciones de mercado implicaba confrontar el poder de estos agentes. Cuarto, resultaba claro que se
trataba no sólo de una reforma legal, ni de una reforma económica por cuanto reconocía la existencia de
operaciones de mercado y buscaba regularlas sino sobretodo que se trataba de una reforma política.
Reforma política en el sentido que implicaba el desplazamiento de una red de intermediarios que se
beneficiaban con los arreglo informales y que habían conformado su poder político gracias a esos
arreglos informales .
Un último aspecto de las reformas de los años noventa en el sistema de tenencia de la tierra basado en la
lecciones aprendidas de la experiencia en México. El trabajo de encuestas que realizamos entre 1990 y
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1994 Alain de Janvry,Elizabeth Sadoulet y yo11 en el sector reformado -la muestra de 1990 fue de 28 mil
hogares en tanto que la de 994 fue una submuestra de poco mas de mil 200 hogares- arrojó algunos
resultados sumamente relevantes para esta discusión.Lo importante, a mi juicio de los resultados de estas
encuestas es la lógica que preside estas adaptaciones. El principio básico es casi un lugar común: los
campesinos como cualquier agente económico racional trata de reducir sus riesgos. Pero lo interesante es
conocer cómo específicamente enfrentan y manejan estos riesgos (risk-copying and risk-managing
strategies) en un contexto que está sujeto a rápidos y sustanciales cambios en las reglas del juego. En el
caso mexicano encontramos cuatro esquemas todos ellos teniendo el común denominador de la
adaptación y utilización de arreglos informales ya existentes. Estos modelos arrojan luz sobre un tema
crucial: las reformas a la tenencia de la tierra a clarificar los derechos de propiedad deben estar
acompañadas de un marco legal abierto a diferentes opciones que les permita a los campesinos
adaptarse mejor a los cambios.
De este tipo de reformas a la tenencia de la tierra puedo extraer como conclusión que las reformas
agrarias no solo implican expropiación de tierras también pueden servir para reconocer arreglos ya
existentes entre personas que tienen tierra en condiciones de un marco legal rígido.
Algunas implicaciones de política agraria.
Con base en las experiencias de las reformas agrarias que actualmente se llevan a cabo en América
Latina, podemos decir que la tierra por sí sola (y el otorgamiento de títulos) es una condición necesaria
pero no suficiente para desarrollar una estrategia de reforma agraria que supere exitosamente la pobreza
rural.
Las luchas por la tierra siguen siendo una demanda importante de los movimientos de campesinos e
indígenas en América Latina y la pugna por acceder a la tierra está vinculada estrechamente a una amplia
gama de luchas cuyo objetivo es poder acceder a activos productivos. Asimismo, los sistemas
institucionales que favorecen la distribución de la tierra requieren de un proceso riguroso en la formación
de coaliciones y establecimiento de consensos que abarquen a otros actores más allá de aquellos que están
vinculados directamente al sector agrícola.
Las reformas agrarias tienen una fase distributiva – orientada a los campesinos sin tierra – altamente
deseable desde el punto de vista político, social y económico en algunos países de América Latina (entre
ellos Brasil y Colombia). No obstante, esta reforma también tiene una fase de consolidación que es crucial
para los campesinos que ya tienen acceso a la tierra. Su propósito es asegurar los derechos de propiedad a
través del otorgamiento de títulos y otros sistemas institucionales relacionados (muchos de los países que 11 Gordillo Gustavo; De Janvry, Alain; and Elizabeth Sadoulet 2000, La segunda reforma agraria en México: Respuesta de hogares y comunidades (1990-1994),Fondo de Cultura Economica, México. La versión en inglés apareció en 1997: De Janvry, A,Gordillo,G. y Sadoulet,E.,1997, Mexico’s
Second Agrarian Reform: Household and community responses,Center for U:S:-Mexican Studies, University of California, San Diego.
Political and Equity Aspects of Property Rights 32 _____________________________________________________________________________________________
experimentaron reformas agrarias radicales anteriormente, como México, Nicaragua, El Salvador, Perú y
Bolivia). Tanto la redistribución de tierras por vía de la expropiación o por vía del mercado así como la
certificación de arreglos ya existentes afectan intereses económicos y políticos enraizados en prácticas
informales producto de anterior rigidez en el mercado de tierras. Otro aspecto es que aún cuando el
establecimiento de derechos de propiedad seguros y estables es la meta fundamental de las reformas
agrarias, es importante reconocer que existen diferentes tipos de propiedad privada: individual,
cooperativa, corporativa, condominio- que constituyen las fórmulas modernas semejantes a muchos
sistemas institucionales de tierras comunales indígenas. Lo que hace que una propiedad sea privada es la
claridad de su exclusiva posesión y la capacidad de que con esa propiedad se pueda participar en
transacciones de mercado, que puedan incluir la transferencia de esos derechos;
Las reformas agrarias deben estar acompañadas por otras reformas, especialmente en términos de
políticas e instituciones. Las inversiones en el campo no se producirán como un efecto de la reforma
agraria por sí sola, aunque ésta sí es una condición para ello.
La situación en el medio rural de la región implica nuevas exigencias para la acción pública y para las
intervenciones gubernamentales. A pesar de que la función del gobierno en la producción directa y
comercialización de bienes y servicios ha disminuido significativamente el gasto público sigue siendo un
importante instrumento para promover el desarrollo agrícola y rural. La investigación y extensión
agrarias, la infraestructura y los servicios públicos, las redes de seguridad contra posibles crisis,
programas para facilitar el ajuste de determinados sectores o regiones a fin de adoptar innovaciones
arriesgadas que garanticen la sostenibilidad ambiental y la seguridad alimentaria, son ejemplos de
funciones públicas que deberán seguir exigiéndose al sector público, en muchos casos de forma cada vez
más descentralizada en asociación con el sector privado y la sociedad civil.
Los elementos que determinan la inversión del sector público son, además de los factores políticos, la
esperanza de obtener determinados beneficios sociales. En los países más pobres, la mayor parte de las
inversiones públicas en el sector agrícola se financian con fondos externos. Las estadísticas no siempre
distinguen el gasto público por su procedencia, interna y externa, y por tanto puede contabilizarse por
partida doble. Además, una gran parte de la inversión destinada al sector agrícola pasa por ministerios
distintos del de agricultura, los de sanidad, educación u obras públicas. Por ejemplo, en Ghana, las
carreteras rurales absorben un volumen de inversiones públicas tres veces superior al que se destina
directamente a la agricultura.
El gasto público en la agricultura suele representar un porcentaje modesto del gasto público total, y la
inversión pública es una pequeña parte del gasto público en agricultura (aunque la distinción entre gasto e
inversión no es clara). Analizando el gasto total destinado la agricultura y al desarrollo rural en la Región,
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entre 1995 y 2000, éste no muestra una tendencia muy definida con respecto a la década anterior;
existiendo países como Bolivia, Chile, Guatemala y República Dominicana con niveles de gasto
inferiores durante este último quinquenio a los que tenían en la década de 1980; y países como México,
Brasil y Argentina cuyo gasto ha aumentado 12.
La correlación entre crecimiento del sector y crecimiento del gasto público es compleja. En los países en
que disminuyó el gasto público agrícola entre la década del ochenta y del noventa, sólo en Chile se
produjo también una disminución del crecimiento del PIB agrícola, en un 1%. En los demás países como
Bolivia, Guatemala y República Dominicana, la disminución del gasto público estuvo acompañada de un
aumento del crecimiento del PIB agrícola. Para el caso de la innovación y gestión, el gasto ha estado entre
8% y 7% entre 1995 y 2000. Lo anterior refuerza la idea de la pérdida de importancia que ha tenido la
innovación y la transferencia tecnológica, dentro de la orientación de las políticas públicas y el aumento
de la importancia de las áreas asociadas al comercio.
Otra característica importante del gasto público durante los últimos años ha sido la reducción de los
gastos de operación de las administraciones centrales y de los organismos públicos dependientes del
sector, con una contrapartida hacia la contratación externa de servicios y/o la transferencia directa de
recursos a los productores. Si bien estas nuevas modalidades han buscado mejorar la eficiencia de la
gestión, en muchos casos la sola reducción presupuestaria sin la necesaria redefinición de las funciones y
misión institucional se ha traducido en una paralización institucional o en la proliferación de otras
funciones para las cuales la organización no cuenta con capacidad institucional adecuada.
Finalmente, para seguir avanzando en promover una mayor eficiencia en la asignación de los recursos del
Estado: es importante reducir la alta dispersión y traslape en los programas rurales; desarrollar una agenda
estratégica de acciones prioritarias en el corto y mediano plazo; mejorar la coordinación entre las agencias
responsables de la ejecución presupuestaria a nivel gubernamental y de éstas con la autoridad fiscal
nacional; fortalecer los sistemas de información relativos a la ejecución presupuestal; generar mecanismos
de evaluación de los programas rurales; y por último, desarrollar instancias para la negociación entre los
diferentes actores sociales que permitan incentivar la inversión privada y pública canalizada al medio
rural. Además, parte importante de los recursos se pueden estar destinando a programas de intervención
de mercados de dudosa rentabilidad social, al estar fundamentalmente basados en el volumen de
operaciones de las empresas agrícolas beneficiarias (precios de sustentación, subsidios a la inversión
privada en activos de suelos, riego, plantaciones, etc.) y no en el grado relativo de carencias de las
mismas.
12 V. Estudio regional "Gasto Público para el Desarrollo Agrícola y Rural: Tendencias y Desafíos en América Latina", FAO, 2001, http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/gasto/default.htm.
Political and Equity Aspects of Property Rights 34 _____________________________________________________________________________________________
Existe ahora un creciente consenso en el hecho que el modelo agrícola implementado con las reformas
estructurales de la década pasada, no ha logrado compensar el sesgo anti-agrícola del modelo de
sustitución de importaciones. Reconociendo la necesidad de corregir algunos componentes de este
modelo y de las políticas que lo acompañan, esta revisión debe insertarse en los cambios que ha
experimentado el entorno económico, político y social en la región.
Ahora, debido a la asimetría de la información, uno de los principales puntos a considerar es el tema de la
continuidad de las reformas Es crucial que las condiciones regulatorias y normativas ya estén vigentes, es
decir, todas las otras micro reformas deben preceder o acompañar la reforma del mercado de tierras
(Gordillo, G, 1997 a). Los derechos de propiedad son importantes para asegurar el éxito en los esfuerzos
de combinar la administración adecuada de los recursos naturales con el aumento de la productividad.
En cuanto a la connotación cultural de la tierra (particularmente en el caso de las tierras reclamadas por
comunidades indígenas) esta debe ser considerada en los programas de reforma agraria. Como la
experiencia lo indica, la tierra no es solamente un medio para generar renta y en muchos casos, su uso por
la población pobre rural no está motivado solamente por la lógica de maximizar ganancias o por la
relación costo beneficio. Asimismo, las intervenciones deben lograr desincentivar la posesión de grandes
extensiones de tierra (impuestos progresivos, eliminación de subsidios a los propietarios de grandes
terrenos), y, mediante intervenciones de desarrollo rural, hacer factible el acceso a la tierra a los pequeños
productores. La reforma agraria debe incluir el fortalecimiento del poder de negociación de los pobres
rurales y los individuos sin tierras a través de nuevas organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, transparencia de los mercados, ejecución efectiva de las leyes y participación.
Finalmente, la comunicación a los pobres de sus derechos y la capacitación sobre las formas de defender
esos derechos es quizás la arena más decisiva de intervenciones en desarrollo rural.
Se ha señalado de manera inequívoca que, contra sus supuestos básicos, las reformas macroeconómicas
de los noventa no han logrado compensar el sesgo anti-agrícola del viejo modelo de sustitución de
importaciones. Sin embargo, la solución no está en el regreso a los viejos modelos agrícolas
intervencionistas y proteccionistas, sino más bien, en impulsar políticas agrícolas y rurales que, en un
contexto de políticas macroeconómicas razonables, logren generar en los países de la región un adecuado
desarrollo del sector agrícola y rural, que permita eliminar la pobreza, mejorar la distribución de los
ingresos y garantizar un adecuado nivel nutricional para cada uno de los habitantes de la Región.
Una estrategia básica para impulsar una nueva definición de la acción del Estado en el campo supone la
construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las principales políticas para la
promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y la conversión de estos acuerdos
35 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos y generen certidumbre en la
continuidad de las políticas.
El Piso Político para las reformas
Una visión territorial del desarrollo rural
Últimamente, en el debate se reconoce que cada área/región tiene un capital específico su “capital
territorial” - que es distintivo y se determina por medio de factores que han sido exitosamente resaltados
por varias teorías 13. En especial, algunos autores apuntan un factor intangible denominado el “ambiente”
y el cual es el producto de una combinación de instituciones, reglas, prácticas, productores,
investigadores, y diseñadores de política que hacen posible un cierto nivel de creatividad e innovación en
un territorio. Este capital territorial determina no sólo las ventajas comparativas de un área/región,
también establece ventajas absolutas ya que tienen activos únicos. Por esto, algunos economistas
consideran el área/región específica como un factor de producción, a la par de los factores capital y
trabajo.
Más recientemente, se ha incrementado la necesidad de promover medidas enfocadas específicamente a
limitar las disparidades socioeconómicas entre regiones y ciudades y a optimizar sus oportunidades de
desarrollo. Estas diferentes medidas se agrupan ahora bajo el término “políticas de desarrollo territorial” o
más simplemente “política territorial”, y forman parte fundamental de un nuevo paradigma de desarrollo
regional. Esta política territorial, está basada en tres principios claves: un desarrollo endógeno (enfocado
a mejorar las oportunidades propias de cada unidad territorial); un desarrollo sustentable (enfocado a
reconciliar los objetivos de la eficiencia económica, cohesión social y equilibrio ecológico) y una
gobernabilidad más responsable y basada en la rendición de cuentas.
La competitividad nacional recaerá más y más en lo específico – fuerzas y debilidades de sus economías
regionales, y sobre la manera en que estos territorios subnacionales interactúan. Los indicadores
territoriales ayudan a identificar tales oportunidades y a monitorear el progreso hacia el desarrollo
sustentable.
A nivel territorial tampoco son definitorios los indicadores únicos. Para medir los resultados del
desarrollo en un índice sintético simple, estadísticamente altamente agregada, necesitaría estar
acompañada por un conjunto de indicadores que revelen todos los aspectos diferentes del desarrollo que
13 Estos factores pueden incluir la localización geográfica de las áreas, el tamaño, la dotación de factores producción, el clima, las tradiciones, los recursos naturales, la calidad de vida o la aglomeración económica suministrado por sus ciudades. También el “capital territorial” incluye sus incubadores de negocios y distritos industriales u otras redes de negocios que reducen los costos de transacción, cuestión clave para el desarrollo de la región. Otros factores pueden ser interdependencias no formales, como lo son los entendimientos, las costumbres y otras reglas informales que facilitan a los actores económicos trabajar juntos bajo condiciones de incertidumbre; asimismo, la solidaridad, asistencia mutua y comunión de ideas que a menudo se desarrollan en comunidades o grupos de empresas pequeñas; buena parte de estos factores se asocian al denominado “capital social”.
Political and Equity Aspects of Property Rights 36 _____________________________________________________________________________________________
entran en la ecuación. Para hacer evaluaciones explícitas y transparentes, y por lo tanto accesibles al
discurso democrático y a la decisión, se requiere un conjunto desagregado de indicadores de desarrollo.
Ellos revelarían la variedad y complejidad del contexto y de las varias facetas de desarrollos equilibrados
que se requieren.
En cuanto al espacio rural, cuando éste se identifica con el espacio agropecuario se reduce las
potencialidades tanto de las políticas de alivio de la pobreza rural como de dinamización competitiva,
debido a que no se consideran los factores que impulsan a la propia agricultura y que pueden derivarse del
fortalecimiento de los vínculos con los núcleos urbanos inmediatos. Con ello la mayor parte de las
actividades se centra en lo agrícola, en circunstancias que el diagnóstico debe considerar como espacio
rural a aquél constituido por los núcleos urbanos a los que los pequeños productores están referidos de
manera directa.
La dinámica del sector agropecuario favorece la adopción de una visión territorial en la estrategia de
desarrollo rural, así vemos como la extensión de los patrones urbanos de consumo y evolución de
mercados regionales prometen ampliadas y mejores vinculaciones industria-agricultura; con sus réplicas
en la interacción urbano-rurales lo que constituye un factor de arrastre del núcleo agroexportador.
Además, los avances en materia de biotecnología, de nuevos materiales, de informática y
telecomunicaciones están impactando los procesos tecnológicos vinculados a la agricultura, la
organización de sus procesos productivos, sus encadenamientos y la propia institucionalidad del sector.
Finalmente, la redistribución de la tierra o la certificación de acuerdos existentes sobre tenencia de la
tierra, favorece el despliegue de estrategias productivas multiformes. Es necesario sin embargo, insistir en
que la reforma a la tenencia de la tierra es, una condición necesaria, pero no suficiente para hacer rentable
a las actividades económicas en el campo y en consecuencia, atraer inversión nueva. Pero además, la
mayor incidencia de desastres naturales en la región ha colocado en la agenda gubernamental de varios
países el ordenamiento territorial como vía para reducir vulnerabilidad y resguardar la base natural del
desarrollo regional y los servicios ambientales: factor clave en la interacción urbano-rural.
Democracia y reformas económicas
La capacidad de los gobiernos para evitar los obstáculos a las reformas económicas estructurales está
fuertemente condicionada por un factor clave: el grado en que la política y economía que están
emergiendo de un período de transición excluyan o desacrediten a los principales actores políticos
anteriores. Una vez que los procesos de reforma han empezado, y después del momento inicial de
sorpresa creado por los programas de estabilización macroeconómica, los gobiernos deben enfrentar los
desafíos para consolidar las reformas estructurales, creando coaliciones políticas legítimas para apoyar
dichas reformas. La mejor forma de hacer esto es mediante una profunda reforma democrática. En
37 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
general, y a pesar de los exitosos ejemplos no democráticos de los países del Este Asiático, los
especialistas en la materia coinciden en que las instituciones democráticas pueden reducir los costos de
transacción de las reformas económicas y limitar el mal uso de los recursos públicos. Puesto que la
legitimidad de un estado democrático no solo depende de su desempeño económico y puesto que otorga
una difusión significativa de poder y responsabilidad, estos regímenes democráticos son más estables y
resistentes durante las crisis económicas y hasta políticas.
Incentivos políticos superiores, la disponibilidad de información y la legitimidad de los regímenes
democráticos, los prepara para un desempeño económico mejor que el de sus contrapartes autoritarias,
donde la sobrestimación de su legitimidad histórica ó su desempeño gubernamental exitoso, los hace más
vulnerables que las democracias durante las crisis económicas, particularmente cuando los regímenes
autoritarios basan su legitimidad en un buen desempeño económico. Esto, por lo demás, ha sido
plenamente constatado en los eventos en años recientes en el sudeste asiático.
Sin embargo, el desempeño económico depende de las instituciones políticas que canalizan los conflictos
que surgen de las reformas económicas. La experiencia de los países desarrollados muestra que existe una
amplia gama de instituciones políticas compatibles con una economía de mercado y un gobierno
representativo, pero la transición hacia esos acuerdos institucionales es difícil y reversible. En algunos
casos, el cambio hacia pactos sociales es un paso importante en la construcción de un gobierno
democrático viable; no obstante, dicha acción no puede reemplazar la creación de sistemas de partidos
menos fragmentados con capacidad de inclusión y desarrollo de consensos.
Por otro lado, la equidad facilita la democratización y disminuye los impactos negativos de las reformas
económicas. Cuando los ciudadanos creen que los costos asociados con la reforma están distribuidos con
justeza, dicha reforma puede ser más exitosa y los regímenes democráticos tienen mayores posibilidades
de sobrevivir. Cuando las democracias protegen a los grupos menos favorecidos del sufrimiento
intolerable, muestran que la solidaridad es un componente básico de su legitimidad.
Finalmente, una de las grandes sorpresas de los últimos años ha sido la coexistencia, aparente
compatibilidad y hasta complementariedad de los procesos de democratización con las reformas
económicas, pero no existe una interpretación teórica adecuada para explicar este hecho. Necesitamos
saber más acerca de las implicaciones distributivas de la reforma económica, y de cómo los intereses de
carácter tradicional se han organizado y reorganizado en respuesta a la reforma económica. Hasta que
conozcamos los mecanismos mediante los cuales las reformas económicas y políticas puedan ser
reforzadas mutuamente, no seremos capaces de crear políticas diseñadas para apoyar en forma efectiva a
ninguna.
Political and Equity Aspects of Property Rights 38 _____________________________________________________________________________________________
Construyendo la democracia en el campo
Una solución obvia a la crisis rural está respaldada por la aparición de nuevas formas institucionales y
renovación de otras tantas, impulsada por los intereses privados, sociales, gubernamentales, y no
gubernamentales, es decir, las instituciones que facilitan la diversificación de la economía rural con un
mayor equilibrio en el uso de recursos naturales y productivos para así lograr un desarrollo rural
sustentable. Al mismo tiempo, la creación de nuevas instituciones rurales requiere de un ambiente
macroeconómico estable como parte de la estrategia de desarrollo promovida por la sociedad y el estado.
Los actores en el sector rural se interrelacionan con el cambio institucional; son agentes activos y al
mismo tiempo, sujetos afectados por la transformación. No todos los actores participan de la misma forma
o al mismo tiempo en el cambio institucional, pero todos sienten las repercusiones aunque con diferente
intensidad. Sin duda, el cambio institucional en el contexto rural presupone el que determinados agentes
enfrenten el riesgo de que su existencia sea cuestionada, o tengan que adoptar una identidad colectiva
diferente.
Por lo tanto, está claro que la sociedad en su conjunto no decide o elabora las reformas de manera
conjunta y unilateral. Las reformas tienen elementos universales, pero su puesta en práctica es el resultado
de una convergencia 14 entre varias fuerzas a favor de una hegemonía específica en la correlación de
fuerzas políticas. La consolidación de convergencias implica la conformación de una base social entre
aquellos sujetos convencidos para llevar a cabo las reformas acordadas. Para mantener estas
convergencias, es necesario conservar el equilibrio que existe entre los intereses concertados bajo el
respaldo de un proyecto incluyente. Cuando ese equilibrio se rompe, por la intervención de factores
intrínsecos o externos, y no existe posibilidad de compensación, surge el riesgo de perder el consenso
disminuyendo así el poder del grupo dirigente y diluyendo la base social creada para la transformación
institucional. Es importante subrayar que la base para una convergencia, una coalición y hasta para el
establecimiento de un proyecto hegemónico en un sistema democrático, implica un consenso general de
reglas básicas.
La reforma institucional en el sector rural requiere primero de una legitimidad social simple para
transformar las instituciones pero su traducción en reforma legal necesita de una convergencia política
que reconozca la habilidad de la reforma para consolidar la base social para la transformación
institucional y no puede separarse de los factores de distribución involucrados en todos los tipos de
reformas institucionales. Conlleva cambios de poder y procesos políticos. Esto significaría que, en el caso
de un sector rural con un alto nivel de polarización social, para que se de una modernización real, esta
14 Convergencia no significa unanimidad, es la articulación de intereses comunes de diferentes sujetos sociales con relación a políticas específicas, si bien, al mismo tiempo, puede que enfrenten desacuerdos parciales con respecto a otras políticas.
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debe ser altamente incluyente. Por eso, la piedra angular de una estrategia rural de desarrollo efectivo
consiste en la incorporación de todos los actores sociales (pequeños productores, familias campesinas,
poblaciones indígenas, mujeres, campesinos comerciantes, inversionistas y otros) en las nuevas reglas
institucionales.
Vale la pena señalar el papel transformador de los movimientos sociales rurales, por las dificultades que
se presentan en la puesta en práctica de los proyectos de reforma para el sector rural. Ninguna política de
cambio institucional puede tener éxito, a no ser que sea apoyada y promovida por la movilización de los
campesinos. La eliminación de todos los obstáculos institucionales (legales, políticos, económicos y
culturales), que impiden la capacidad de transformación de las sociedades rurales, implica la convicción
de que no existe un incentivo mayor par la reorganización productiva, el uso racional de recursos
naturales, el incremento de la productividad o la innovación tecnológica que la movilización de los
propios campesinos.
En este contexto, los desafíos que los actores rurales y sus organizaciones tienen que enfrentar, son los
siguientes:
Representación, es decir, cómo aumentar la autonomía del productor para que tome sus propias
decisiones, y al mismo tiempo construya una asociación profesional que le permita obtener un poder
colectivo.
Base material, que significa la apropiación efectiva por parte de los productores de todos sus activos,
incluyendo el capital social ligado por ejemplo, a las redes solidarias.
Inclusión, que significa la incorporación de toda población rural, sin crear una oligarquía de
organizaciones rurales.
Integración; es decir, cómo lograr el vínculo entre producción primaria, transformación industrial y
comercialización para así abolir cualquier esquema que coloque a los productores de bienes primarios en
un lado, y en el otro a aquellos agentes económicos que se benefician de esto incorporándole un valor
agregado.
Complementariedad, que implica la incorporación de una cultura de negocios; es decir, la administración
y el uso de la tecnología y la competitividad en las prácticas productivas de los campesinos y el desarrollo
sustentable.
Urbanización rural para adoptar valores urbanos seculares: tolerancia, iniciativa individual y
pluralismo, e incorporarlos en los valores asumidos del grupo comunitario: cooperación, búsqueda de
Political and Equity Aspects of Property Rights 40 _____________________________________________________________________________________________
soluciones concertadas para los conflictos, etc., para así darle forma a una nueva cultura de producción
rural y bienestar.
Convergencias estratégicas, que redefinen la relación entre el estado y los actores sociales autónomos,
con una clara corresponsabilidad para mantener el orden social y la capacidad de gobernar. Al mismo
tiempo, una coalición necesita ser creada conjuntamente con el sector privado y los actores urbanos, en
donde el desarrollo rural es uno de los ejes centrales de un nuevo modelo de desarrollo.
Las recientes reformas económicas y políticas han agotado el poder de convocatoria, resultado de la
crítica a los viejos modelos, incluyendo la motivación paternalista. Hoy, el debate alrededor de las
reformas y las alternativas para los modelos autoritarios, el centralismo y el corporativismo en el manejo
de las políticas agrícolas y rurales, ocupa el primer lugar de la agenda.
Las formas autoritarias en el diseño y manejo de la política rural presentan ramificaciones que han
permanecido desconocidos hasta cierto punto, e indican la gravedad y los efectos negativos del
autoritarismo en el sector rural:
�� una reducción significativa en el potencial de la política agrícola como catalizador de la producción;
�� la tradicional acción discrecional en el desarrollo, unido a las prácticas exclusivas y verticales de las mismas corporaciones que determinan las diferencias en el acceso a los recursos públicos y refuerzan las tendencias polarizadas;
�� la tendencia a implementar políticas únicas para una conjunto de realidades productivas diferenciadas, la cual reduce y distorsiona los instrumentos de desarrollo; y
�� la sobrevaloración del mercado político y la lógica corporativa que promueve una dinámica en las redes de poder regional contraria al desarrollo de mercados y las iniciativas de los productores.
En pocas palabras, el autoritarismo es un obstáculo central para la reactivación del campo. Es importante
recordar que en el sector rural ha habido cambios en los procesos tradicionales de elaboración e
implementación de políticas públicas. Cambios que son el resultado de un derrumbe parcial de la
estructura corporativista, la privatización y los procesos de desregularización, del contrapeso que
introduce una mayor libertad económica y política para los productores y de la incipiente capacidad de
control social.
Sin embargo los efectos de estos cambios se ven bloqueados por la presencia continua de una cultura
autoritaria y la falta de iniciativa por parte de los representantes de los productores para avanzar hacia un
tipo de administración conjunta, genuina y corresponsable de los programas y políticas rurales.
Los cambios limitados en las corporaciones agrarias que han ocurrido en América Latina durante los
últimos diez años no se han consolidado. Existen varias razones, entre ellas El vacío crónico entre los
organismos representativos de alto nivel y los movimientos populares que impide la retroalimentación
para el cambio; las reformas económicas que frecuentemente han sido diseñadas con el propósito
41 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
implícito o explícito de desintegrar, separar o desarticular las instancias de representación social; y las
intensas minorías dentro y fuera de la organización rural que a veces han tenido mayor capacidad de
reacción, pero que no han sacado provecho de las posibilidades que les ha ofrecido la reforma para
realizar una democratización económica en el campo.
A un nivel diferente, el nuevo marco institucional que está comenzando a surgir y la incursión en nuevos
modelos de desarrollo han conducido a la incorporación de nuevos actores y cambios graduales en la
estructura de poder regional.
En el caso de que la sociedad rural logre extraer las conclusiones adecuadas de las posibilidades políticas
que favorecen la descentralización, el fortalecimiento del federalismo y la participación popular, la
agenda rural tendrá también los medios para acotar y con el tiempo disolver el autoritarismo que todavía
caracteriza por toda la Región a la administración e implementación de las políticas y programas rurales.
Un nuevo trato para el campo
Reforma en las políticas: hacia un Estado responsable y con respuestas
Un tema central que articula las libertades económicas y políticas es el del pluralismo. Reconocer el papel
primordial de la sociedad en la producción del bienestar económico y social, permite que el Estado
oriente sus acciones hacia la promoción de formas plurales de propiedad, hacia esquemas de regulación a
través de políticas diferenciadas, hacia la creación de un ambiente que promueva la iniciativa privada o
hacia intervenciones directas y focalizadas de apoyo a distintos sectores de la población. Para que Estado,
mercado y sociedad civil se refuercen mutuamente se requiere transparencia en las normas de interacción
y en las nuevas reglas del juego.
Lo importante es entender que el desarrollo rural no sólo es un conjunto de políticas económicas, sino que
además tiene que dar cuenta de las condiciones políticas y sociales, que han sido el resultado de la
modernización económica y de la democratización de nuestras sociedades.
Una estrategia básica para impulsar un nuevo posicionamiento de la acción del Estado en el campo
comenzaría con la construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las principales
políticas para la promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y traducir estos
acuerdos en reformas legales que garantizarían el cumplimiento de compromisos y generen certidumbre
en la continuidad de las políticas.
Otro aspecto esencial de esta propuesta de promoción es la descentralización 15, es decir, la redistribución
del poder del Estado en áreas geográficas, que –dentro de un contexto general democrático– significa la
15 V. FAO/World Bank Technical Consultation on Decentralization, Roma, 16-18/12/1997, http://www.fao.org/sd/rodirect/ROfo0003.htm y Shah, A., 1998, “Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization”, World Bank, Washington, DC, USA
Political and Equity Aspects of Property Rights 42 _____________________________________________________________________________________________
devolución del poder, de una forma corresponsable, tanto a los municipios como a las organizaciones de
la sociedad civil y a las asociaciones gremiales. Es necesario, sin embargo, y basado en las experiencias
de la Región, prevenirse contra cualquier idea simplista que la sola descentralización por sí misma
resuelve algunos de los problemas más acuciantes del medio rural. Como en todo proceso de construcción
institucional, requiere de una adecuada mezcla de intervenciones nacionales y locales y un deliberado
esfuerzo focalizado en la consolidación de capacidades locales.
El proceso de descentralización debe ser gradual, flexible y dinámico. La descentralización supone no
solo un acuerdo político, social y fiscal a nivel nacional que reduzca conflictos y ofrezca respuestas, sino
una voluntad política comprometida con su aplicación y de unos actores que fomenten la coordinación, la
cooperación y la solidaridad entre todos los niveles del Estado.
Un elemento clave en el proceso de descentralización puede ser el fortalecimiento y la presencia activa de
los municipios o la instancia equivalente. Es a nivel local donde se concentra y se armoniza la
participación de las colectividades locales públicas y privadas, para la creación y la repartición de bienes
y servicios. Esto supone disponer de las capacidades gerenciales que permitan articular las múltiples
dimensiones del desarrollo, de allí la importancia de la formación tanto en aspectos técnicos como en
políticos e institucionales. El papel de estas colectividades locales (estados, regiones, municipios,..) y
otras instancias locales, como animadores del proceso y como promotores de la organización de los
grupos de población, encuentra aquí una especial relevancia.
Asimismo, deben establecerse las instancias, los instrumentos, los mecanismos, para que la población
involucrada participe activa y efectivamente en la definición de acciones y en la toma de las decisiones
relacionadas; y por otro lado, que la población en su conjunto, directamente y a través de sus distintas
organizaciones, pueda asumir el control y el seguimiento, y brindar el apoyo necesario para que las
iniciativas y acciones publicas que la benefician sean realizadas con la mayor eficacia, eficiencia y
transparencia posible.
Por otra parte, una política de ingresos rurales –cuya continuidad sea garantizada por la ley y
periódicamente revisable– puede convertirse en el núcleo central de este programa mínimo. En algunos
países las transferencias directas en efectivo –desacopladas de productos específicos y enfocadas a
fortalecer los ingresos rurales– han sido la base para diferentes intervenciones, tomando en cuenta las
características de los productores y sus estrategias productivas, los desequilibrios regionales y la
adaptación a la apertura comercial. Para fortalecer el objetivo de una política de ingresos rurales las
intervenciones deben favorecer el multioficio en el campo y las reconversiones a nivel de granja, en
particular, si están fuertemente vinculadas a políticas sustentables, como la conservación del suelo o del
agua.
43 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________
En este sentido, una política de ingresos desacoplada de los productos, tendría que incorporar los
siguientes objetivos:
� Mejorar la competitividad vis-à-vis los principales socios comerciales del país y lograr de esta forma una mejor
simetría entre los servicios de apoyo directo entregados por los agricultores a nivel nacional;
� Compensar en forma selectiva, directa o temporalmente, a aquellos productores cuyos ingresos y estrategias
económicas se hayan visto afectadas negativamente por las diversas reformas estructurales, es decir, apoyarlos de forma tal que puedan adaptarse a las nuevas condiciones;
� Proporcionar asistencia directa y servicios a nivel de hogares en las áreas desfavorecidas, y así suministrar un
elemento para la capitalización y opciones para la generación de ingresos.
Dicha política de apoyo directo puede convertirse en el punto de partida para el resto de los instrumentos
políticos y deberá respaldar los nuevos vínculos entre las políticas, los productores y otros agentes
económicos.
Los otros cuatro componentes importantes de este sistema de apoyo serían:
�� Un sistema de financiamiento rural que movilice el ahorro, sobre todo dentro del contexto de la economía familiar campesina. Este sistema debería combinar las diferentes características de los productores y tendría que complementarse con mecanismos de auto-aseguramiento. El énfasis deberá ponerse en la movilización de los ahorros y la formación de capital.
�� Los componentes institucionales de este sistema pudieran ser instituciones de segundo piso, con la tarea global de regular estrategias; bancos regionales actuando como nodos en una amplia red de bancos locales; pequeños grupos formales de ahorro y crédito y/o otras formadas de asociación campesina regionales, tales como cooperativas, que ocuparían una posición intermedia entre el banco regional y los grupos de crédito, y una red de empresarios locales – públicos o privados -, que proporcionarían la comercialización, la asistencia técnica y los servicios de aseguramiento. Básicamente, esto es un programa para que el sector privado se desarrolle. El sector público debe concentrarse en establecer las regulaciones y normas.
�� La política de infraestructura debe, sin olvidar algunos grandes proyectos de riego estratégicos, enfocarse en aumentar considerablemente la infraestructura productiva pequeña (riego y conservación de acuíferos, cuidado del suelo), y la infraestructura comercial, como las bodegas de vino, frigoríficos y sistemas de transporte.
Es además necesario rediseñar las instituciones científicas y tecnológicas, reestructuradas como circuito
para mejorar la transferencia de tecnología y la capacitación de los recursos humanos. Esto implica la
integración de universidades e institutos tecnológicos en un programa para la distribución y transferencia
masiva de habilidades y conocimientos, apoyado por nuevas interacciones con los productores. Además,
la reforma de las instituciones rurales y de investigación, deberá incluir el despliegue de una estrategia de
capacitación técnica, respaldada por la premisa que el capital humano es un factor fundamental en la
reconfiguración de las actividades económicas; y mediante un enfoque que busque aumentar las
actividades dirigidas a la educación y el mejoramiento de su calidad, así como identificar nuevos
estrategias que combinen los procesos de reconversión productiva y reestructuración económica 16.
16 Véase el interesante trabajo presentado por H. Rouillé d´Orfeuil en el Seminario “Construyendo un sistema global de investigación agrícola”, organizado por el Banco Mundial en septiembre de 1996.
Political and Equity Aspects of Property Rights 44 _____________________________________________________________________________________________
En este contexto, se puede introducir el concepto de “revolución doblemente verde” 17 que nació de la
necesidad de proponer soluciones a los problemas que enfrentan los agricultores (producción insuficiente,
degradación ambiental, junto con un nivel cada vez mayor de la pobreza en el medio rural). Basada en
criterios de equidad, de sustentabilidad y de respeto para el medio ambiente, esta nueva “revolución”
toma en consideración las necesidades en términos de seguridad alimentaria de los desfavorecidos. Su
objetivo es también de permitir la creación de empleos y de ofrecer vías alternativas de ingreso. Para ello,
es necesario mejorar las posibilidades que ofrece la agricultura familiar. En síntesis, la revolución
doblemente verde aparece como una intensificación sustentable de los ecosistemas cultivados.
Una política de desarrollo sustentable estimularía y regularía cualquier forma de propiedad de recursos
naturales, incluyendo la responsabilidad social para su uso. Por ello, en contraste con los esfuerzos
dispersos de una estrategia de conservación simple, una política ecológica productiva se enfocaría en
ayudar al productor y no al propio recurso. Esto llevaría a los productores a reconocer que las estrategias
sustentables pueden generar una productividad mayor y desde luego sustentable.
De lo que se trata, en el fondo, es del diseño de políticas de Estado que garanticen continuidad y visión
estratégica al haber sido elaboradas a partir de consensos básicos. Para ello no existen fórmulas mágicas
ni recetas preestablecidas. Existe, en cambio, el inmenso desafío de enfrentar con ahínco, perseverancia y
mucha tolerancia el desafío de establecer un nuevo trato para el campo, sustentado en un debate
democrático que es el cauce efectivo que permite a nuestros países políticas de desarrollo rural
beneficiosas para el pequeño productor y que permiten enfrentar adecuadamente los desafíos de la
globalización creciente. Uso la palabra trato en su doble significado: como acuerdo y como forma de
relacionamiento. Como acuerdo porque es indispensable un consenso básico de nuestras sociedades y sus
actores que revalore el papel que debe desempeñar el ámbito rural. Como relacionamiento porque se
requiere reconocer y asumir las transformaciones importantes que han tenido los actores rurales.
Tanto como acuerdo y como relacionamiento el nuevo trato para el campo requiere tres ingredientes
centrales:
�� Generar certidumbre; �� Fomentar cohesión social; �� Incentivar oportunidades de progreso y bienestar. �� Certidumbre: La reconstrucción de las instituciones rurales
Con el término " vacíos institucionales" se busca poner el acento en los procesos donde el retiro del
gobierno en determinadas áreas - como el extensionismo agrícola, el mercadeo de productos
agropecuarios o el crédito formal- no ha sido compensado por la presencia de otros actores sociales. En
parte se puede argumentar válidamente que para algunos segmentos de los productores rurales ciertas
17 V. Conway, G., The Doubly Green Revolution – Food for All in the 21st Century, 1998, Cornell University Press.
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intervenciones públicas no respondían a su demanda real. También es posible señalar que ciertas
intervenciones gubernamentales han sido absolutamente contraproducentes como notablemente ocurrió en
muchos países con los sistemas gubernamentales de financiamiento rural. Finalmente se puede suponer -
como se supuso- que el retiro de las intervenciones gubernamentales sería compensado por el propio
mercado. Pero finalmente los mercados mismos son construcciones institucionales. Requieren
intervenciones deliberadas del gobierno para crearlos sobre todo en ámbitos caracterizados por mercados
incompletos o inexistentes. El hecho es que los vacíos institucionales que ha dejado el retiro de algunas
intervenciones, en ausencia de una política deliberada para crear nuevos arreglos institucionales, han sido
llenados de manera desordenada por mercados paralelos y arreglos informales, a un costo económico y
social alto sobre todo cuando se analizan esos procesos en una dimensión de más largo plazo.18
Así pues, entiendo por reconstrucción de las instituciones un proceso deliberado emprendido por
sectores mayoritarios del Estado y la sociedad como respuesta a una situación límite. Esta, producto de
una combinación de fragmentación social y debilidad institucional requiere el establecimiento de un
conjunto de compromisos mutuos de derechos y obligaciones. El resultado de esos compromisos puede
denominarse pacto de garantías. El pacto de garantías tiene un propósito único: construir un piso básico a
partir del cual negociar y resolver diferencias y discrepancias inevitables en sociedades pluralistas. No se
trata de mitificar el papel que juega la construcción de consensos pero sí de señalar su función
insustituible para modular el ritmo de cambio.
Este proceso de reconstrucción institucional - cuya expresión es el pacto de garantías- puede ser
alimentado por impulsos provenientes de la movilización social, de determinados regímenes de políticas y
de una buena estructura de incentivos y sanciones que garantice el cumplimiento de reglas pactadas.
Economías públicas rurales
Las tendencias que caracterizan a esta nueva agricultura derivan en esfuerzos orientados a redefinir las
estrategias rurales que permitan, sobre todo, remontar la crónica debilidad del encadenamiento entre las
actividades primarias y las de procesamiento y presentación final del producto, con la finalidad que el
sector industrial y de servicios jueguen un papel de arrastre sobre las actividades agropecuarias.
En la dirección de estas tendencias, pierde sentido hablar de políticas agrícolas, tenemos mas bien, que
diseñar políticas agroalimentarias, agroindustriales y de desarrollo rural. En las que se reconozca que
parte fundamental del basamento para una mayor y más equilibrada integración del campo, es la
generación de un creciente flujo de inversiones, tecnologías, canales de comercialización y capacidades 18 El argumento que presentamos en nuestro trabajo sobre el ejido en México, Alain de Janvry, Elizabeth Sadoulet y yo - Gordillo de Anda, Gustavo, De Janvry, Alain y Sadoulet Elizabeth; 2000, La segunda reforma agraria de México: respuestas de familias y comunidades, 1990-1994, Fondo de Cultura Económica, es que el retiro del gobierno en determinadas áreas de fomento rural tendió a ser llenado en el corto plazo por la emergencia de una economía campesina que se encontraba reprimida justo por las intervenciones públicas. Pero es dudoso que esta manera de suplir esas intervenciones públicas sea sustentable en el largo plazo.
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empresariales hacia las actividades agropecuarias y forestales y hacia actividades no-agrícolas pero
realizadas territorialmente en el medio rural.
Lo anterior busca enfatizar la importancia de expandir nuestra tradicional visión del agro que lo reduce a
las actividades primarias, para colocarlo en una perspectiva de desarrollo de agricultura ampliada.
En base a lo anterior, se podría hablar de cuatro niveles de organización de las economías públicas
rurales:
En el ámbito estrictamente gubernamental se requiere de una entidad ministerial de carácter nacional
que cuente con las atribuciones para abordar de manera integrada la problemática rural. Es importante
matizar este punto. Resulta inevitable y deseable que otros organismos e instancias del gobierno central
participen en el desarrollo rural (medio ambiente, economía, relaciones exteriores, educación, salud,
trabajo, etc.). Sin embargo, el desafío es dotar a este ministerio de la responsabilidad y autoridad para
liderar y coordinar el desarrollo rural , en especial en la regulación e incentivos para:
�� Negociaciones comerciales agropecuarias. �� Encadenamientos productivos �� Innovación y tecnología. �� Desarrollo regional y pobreza
Dotar a las instituciones públicas locales de instrumentos y recursos para que sean capaces de concretar
en el campo las políticas específicas necesarias para materializar la política integral de desarrollo rural, ad
hoc para cada región en función de sus requerimientos particulares.
Construir una red de Organismos Públicos No Gubernamentales, a nivel nacional y local que
garanticen la continuidad de un selecto numero de políticas públicas de largo plazo y monitoreen el
cumplimiento de las prioridades nacionales y regionales en el ámbito rural.
La definición de un marco legal que defina las modalidades del fomento estatal, las reglas básicas de
acceso y las dimensiones de los recursos involucrados en los principales instrumentos de política
agropecuaria. En especial se necesita legislar, con un horizonte de mediano plazo, los términos de un
sistema de apoyos directos a los agentes económicos que desarrollan sus actividades en el medio rural.
Estos apoyos directos podrían incluir transferencias fiscales, incentivos para el desarrollo de mecanismos
crediticios rurales y estímulos a la innovación tecnológica.
Para las economías públicas rurales es la definición de estas instancias el punto de partida crucial para
cualquier ejercicio de re-ingeniería que, obviamente adquiere perfiles diferentes en cada país de la región.
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Organismos Públicos No Gubernamentales (OPNGs)
Renovar o reinventar los espacios públicos implica inaugurar formas consensuales que permitan
equilibrar burocracias privadas y estatales, partidos políticos y grupos de interés; también implica
encontrar mecanismos para encausar los inevitables conflictos sociales.
En cierta forma y medida, el espacio público es el lugar donde se procesa la tensión entre Estado y
mercado, imprimiéndole un carácter de concertación y alentando nuevas formas de contractualismo. Se
trata de transitar de una situación donde entre el Estado y el mercado está la burocracia, a una donde el
espacio público a través de la participación ciudadana juegue ese papel de "procesador" de esta tensión.
Lo anterior nos conduce a la discusión de lo se puede denominar como Organismos Públicos No
Gubernamentales.19 La característica básica que los define es que se trata de organismos desvinculados
con un determinado régimen político - sujetos a distintas reglas de selección y composición, que las
propias instancias gubernamentales sujetas a elecciones periódicas. Ejemplos de estos organismos son las
comisiones de derechos humanos o los organismos encargados de organizar las elecciones. Podrían serlo
también los bancos centrales autónomos en la medida que estén sujetos a mecanismos de fiscalización
social y rendición de cuentas.
Su propósito central es garantizar consistencia y continuidad en políticas públicas que por su propia
naturaleza requieren de un largo periodo de maduración. Se trata de organismos del estado más que del
gobierno y su creación es normalmente el resultado de una concertación entre los principales actores
involucrados que encuentran indispensable que un tercero relativamente neutral ejerza determinadas
funciones de arbitraje y de diseño e implantación de políticas de largo plazo.
Dos aspectos adicionales que importa mencionar en relación con los OPNGs. Su existencia no supone un
determinado ámbito. Uno podría imaginar ejemplos en los ámbitos locales e internacionales. Por otro
lado, un aspecto crucial en los procesos de reconstrucción institucional supone contar con una buena
estructura de incentivos y sanciones que garantice el cumplimiento de las reglas (enforcement
institutions). Como lo señala Ostrom la experiencia demuestra que aquellas instituciones de recursos de
acceso común que han sobrevivido por mas tiempo cuentan con mecanismos de monitoreo y sanciones
que son ejecutados por los participantes mismos.20. Se recurre en este caso a este término de "acatamiento
19 Bresser Pereira las denomina organizaciones públicas no estatales y señala: "son organizaciones o formas de control <públicas> porque están volcadas al interés general; son <no estatales> porque no forman parte del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales. La expresión <tercer sector> puede considerarse también adecuada en la medida en que sugiere una tercera forma de propiedad entre la privada y la estatal…La expresión <no gubernamental> es un anglicismo, que refleja una confusión entre Estado y gobierno…"en Bresser Pereira, L. C. y Cunill Grau, N., editores, 1998, Lo público no estatal en la reforma del Estado, Ed. Paidos-CLAD, Argentina; p. 26. En este caso no se está confundiendo Estado con gobierno y por el contrario estoy enfáticamente proponiendo que estos organismos NO son parte del gobierno pero SI lo son del estado. 20 La pregunta relevante al analizar estos organismos públicos no gubernamentales es qué instancia monitorea y se asegura el acatamiento a las reglas -bajo formas de acuerdos, regulaciones, políticas, etc. Margaret Levi (1988, Of rule and revenue, University of California Press, USA) usa el término "acatamiento cuasi-voluntario" para describir el comportamiento de contribuyentes que pagan impuestos en regímenes donde casi
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cuasi-voluntario" porque aunque estos organismos cuentan con mecanismos para imponer sanciones su
mayor éxito consiste en su capacidad de disuasión basada en el probable uso de las sanciones.
Esta discusión sobre los OPNGs es absolutamente relevante para el ámbito agroalimentario y rural por:
�� la naturaleza de largo plazo de las políticas públicas implicadas y por tanto por el valor excepcional que tiene para los actores rurales la certidumbre y continuidad de las políticas públicas rurales; y,
�� por el nuevo contexto en el que está operando el propio sector agroalimentario y rural con una enorme pluralidad de actores e instancias de decisión que tienden a fragmentar las iniciativas de fomento rural y a desembocar en conflictos paralizantes.
Estas instancias tendrían claramente tres funciones: Fiscalización en el gasto público y desde este punto
de vista cumplir con una función de defensoría de los derechos de los habitantes en el medio rural;
evaluación de la aplicación en programas y proyectos rurales de las prioridades nacionales asignadas a
través de las instancias ejecutivas y legislativas correspondientes; y, supervisión de los convenios,
programas y proyectos producto de la cooperación internacional.
Economía Local Pública 21
La gestión local debe corresponder a la capacidad de grupos de individuos para solucionar sus propios
problemas, es decir, la decisión de la propia comunidad para trabajar sobre los problemas comunes que
los aquejan. Naturalmente, este concepto no excluye en ningún caso la decisión de solicitar la
intervención o colaboración de otras organizaciones o unidades de gobierno para satisfacer sus
requerimientos.
En esta “Economía Local Pública” se relacionan tres tipos de actores: el colectivo de ciudadanos que
requieren “bienes o servicios públicos”, las organizaciones productoras y los intermediarios (agencia
gubernamental, “emprendedor público”, etc.). Los intermediarios no son siempre necesarios e, incluso,
una misma organización puede cumplir las tres funciones a la vez.
Pero el modelo del “mercado o economía pública” no funciona bajo las mismas premisas que los
mercados privados 22. El concepto “acción colectiva” es el elemento diferenciador, estando el beneficio
social detrás del accionar de las unidades públicas de producción y provisión. La “coproducción”23 de los
ciudadanos es, en definitiva, uno de los elementos más potentes ya que en la práctica se estimula el
protagonismo real de las personas en la gestión pública.
todos lo hacen. En este caso pagar un impuesto es voluntario pero quien no lo haga teniendo la obligación de hacerlo y es descubierto estará sujeto a formas de coerción. La misma autora añade que en general los actores sociales están dispuestos a acatar reglas de distinta naturaleza siempre y cuando estén convencidos que el objetivo común que se pretende se está alcanzando y que existe formas de garantizar que los otros también las van a acatar 21 Basado en el texto de Oakerson, Ronald J. 1999. “Governing Local Public Economies, Creating The Civic Metropolis”. 22 Aunque uno de los objetivos de este modelo es incorporar al modelo público, aunque sea en forma parcial, los beneficios de la “competencia”. 23 Por ejemplo, resulta crítico el involucramiento de los ciudadanos en la “producción” de bienes y servicios públicos, ya que una actitud pasiva va en decremento de una calidad adecuada de la salud, educación, seguridad, medio ambiente, etc.
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La descentralización y la importancia de los gobiernos locales han sido destacadas por años como un
elemento relevante en el desarrollo de los países y sus comunidades. Sin embargo, en la práctica, en
muchos países de la Región los gobiernos aún mantienen un fuerte control central sobre la mayor parte de
los aspectos locales.
La distinción de la “provisión” y “producción” de bienes y servicios públicos resulta un hito crítico en el
desarrollo de la institucionalidad local. Oakerson describe en detalle esta distinción con enormes
repercusiones en la política pública local. Basado en la posibilidad de externalizar algunos de los servicios
públicos, el autor desarrolla una potente teoría sobre la separación de roles en la entrega de bienes y
servicios públicos.
El papel fundamental de la gobernabilidad local se ejerce a través de la “provisión” de bienes y servicios
públicos, es decir, qué servicios proveer o no, la toma de decisiones en cuanto a los impuestos (ingresos)
y en cuanto al gasto público. En cambio la “producción” es la entrega de estos bienes y servicios públicos.
Ambos conceptos se concretizan en “unidades”, sin embargo, las habilidades requeridas y las
organizaciones son muy disímiles. Naturalmente, los universos de unidades de “provisión” y
“producción”24 requieren importantes esfuerzos de vinculación y coordinación, y las soluciones siempre
deben estar basadas en diagnósticos integrales. En todo este proceso, el ciudadano viene a convertirse en
el elemento central y su compromiso y participación resultan claves para el éxito de éste.
Como en cualquier esquema de gestión, existe un continuo intercambio entre los beneficios y costos en
las decisiones.
Provisión Producción
Concepto Decisiones sobre impuestos y gastos, sobre servicios y
bienes públicos a proveer Entrega de bienes y servicios públicos
Ejecutor Gobierno local Servicios públicos y privados Objetivo Sensibilidad política Eficiencia social
Acciones Bienes y servicios públicos a proveer (cantidad y calidad)
Impuestos y Regulación Transformación de insumos en productos (valor
agregado)
Problemas
Incentivos individuales, equivalencia fiscal, fiscalización. Costos de transacción (límite unidades)
Dificultad de incorporar a los ciudadanos Economías de escala (bienes intensivos en capital) y
costos de coordinación de sub-etapas (i.e. policía y Lab. Criminología)
Para asegurar el éxito es indispensable contar con reglas y metodologías para que los ciudadanos generen
unidades de provisión y producción sólidas y eficientes desde la perspectiva social (incluyendo la
solución de eventuales conflictos).
24 Un ejemplo actual de “productores” diferenciados del gobierno local es la importancia relativa que han ido tomando organizaciones sin fines de lucro en la lucha contra la pobreza.
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Cohesión: movilización social como medio de producción
Capacidades de negociación
No tiene sentido promulgar la flexibilidad, la transparencia y la participación, sin reconocer la diversidad
y el pluralismo económico. Lo importante es incorporar las numerosas formas de estrategias diferenciadas
y a los actores sociales en un diálogo más amplio que tenga como resultado la inclusión. Tal como lo
señala Alain de Janvry, cuando la información disponible es imperfecta, es más importante y conveniente
para el Estado fortalecer el poder de negociación de los menos favorecidos que intentar regular los
contratos privados 25.
Sin un fortalecimiento de esta capacidad de negociación - la cual no es de ninguna manera indiferente al
desempeño económico - se puede prever que bajo nuevas condiciones de desregulación y flexibilidad en
la organización de la producción, los agricultores y los pobres rurales - sin la solidez de una organización
y participación democráticas - enfrentarán mayores desventajas como resultado de la apertura de las
economías y de la influencia de los poderes locales.
En otras palabras, es esencial que la compleja sociedad rural se vea reflejada en la estructura y prácticas
de las instituciones rurales, de manera de incluir y calificar las demandas de los actores sociales,
especialmente de aquellos que estuvieron excluidos de la primera fase de las reformas.
Por ello la reforma institucional en el sector rural requiere en primer lugar de un consenso social sobre la
importancia de la participación de los actores rurales en su diseño e puesta en marcha. No obstante, su
traducción a una reforma legal necesita de una convergencia política que reconozca la capacidad de la
reforma para entregar una cuota justa a todos los participantes. El factor de eficiencia en la
transformación institucional no puede ser separado de los factores distributivos involucrados en todos los
tipos de reformas institucionales. Esto implica cambios en el poder y en los procesos políticos. Por lo
tanto, la piedra angular de una estrategia efectiva de desarrollo rural es la incorporación de todos los
actores sociales dentro de los acuerdos institucionales que se están gestionando, es decir, la inclusión de
los campesinos, la agricultura familiar, las poblaciones indígenas, las mujeres, los agricultores
comerciales, los empresarios agroindustriales, los inversionistas y otros.
Lo anterior implica profundos cambios en los mecanismos de acceso a los servicios de apoyo y los
recursos públicos, los que deben ir acompañados de un fuerte proceso de descentralización a fin de
garantizar la autonomía necesaria de las agencias locales en cuanto a la asignación de recursos y a la
flexibilidad de sus programas, al igual que a fin de abrir posibilidades permanentes y efectivas para llegar
25 V. Alain de Janvry en P. K. Bardham (ed.) The Theory of Agrarian Institutions, Oxford University Press, 1989.
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a consensos con los productores. No obstante, quizás el elemento más crucial es ser capaz de promover
reglas y códigos que creen incentivos para la innovación y la experimentación institucional.
A pesar de la rápida penetración del concepto de capital social26 en la esfera del diseño de políticas
públicas, se generan importantes dificultades. La primera es una falta de claridad sobre los elementos
constitutivos y, consecuentemente, la dificultad para definir sus ámbitos. En este sentido, la literatura
diferencia tres aspectos:
�� Relaciones informales de confianza (familia, vecindario, trabajo, estudio, etc.); �� La asociatividad formal en diversas organizaciones; �� Marco normativo y valórico que estimula o inhibe la confianza y el compromiso.
Así el capital social se define como el conjunto de reglas con que opera una sociedad, las redes sociales
que dan sustento a la mediación que establecen esas reglas y, finalmente, la confianza que tengan los
miembros de la sociedad en ellas. Se podría por tanto implicar que con una mejor dotación de capital
social se podrían desarrollar más fácilmente proyectos de interés público, se fortalecerían los
compromisos contractuales, se usarían los recursos existentes de manera más eficiente, se tendería a
resolver los conflictos más positivamente y se respondería a los preocupaciones de los ciudadanos de
manera más oportuna.
Por otra parte y al mismo tiempo es necesario evitar la idealización de la sociedad civil. El verdadero
redescubrimiento de la sociedad civil reside en haber reconocido sus limitaciones. Aunque es justo
reconocer que esas limitaciones fueron evidentes porque previamente se sobrecargó de significados al
propio concepto de sociedad civil 27 que en sus expresiones extremas fue utilizado como instrumento de
debate ideológico para subrayar por contrapartida las distorsiones del Estado interventor. Las limitaciones
provienen de dos factores. Uno, las sociedades están cruzadas por una gran variedad de redes, de entornos
culturales, y de pocas pero poderosas franjas de grupos de interés organizados en medio de la dispersión y
de espacios muy amplios marcados por la fragmentación social. Dos, las conductas disolventes – que se
expresan por ejemplo, a través de la cultura de la impunidad y de la ilegalidad- también moldean los
comportamientos de los diversos actores que componen la denominada sociedad civil.
26 Una definición ya clásica es: "El capital social……se refiere a las características de la organización social, como la confianza, las normas o reglas y las redes sociales, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al facilitarle la acción coordinada" en Robert Putman, 1993, Making Democracy Work, Princeton University Press. Putnam vincula las características de la estructura social con el desempeño al nivel macro. De esta forma como señala Woolcock el concepto se vincula más con la teoría liberal de la democracia relacionada con las características que hacen que el funcionamiento del estado y de la economía sean mas eficientes y sujetos a una mejor fiscalización. Yo refiero enfatizar el concepto de capital social en relación con la teoría de la acción colectiva. La definición que propone Woolcock de acuerdo a la cual el capital social "abarcaría las normas y redes que facilitan la acción colectiva en beneficio mutuo"(traducción directa) en Woolcock, Michael, abril 1998, “Social capital and economic development: toward a theoretical synthesis and policy framework”, en revista Theory and Society Vol. 27/2, me parece en este sentido mas amplia. Por su parte Bourdieu define al capital social como "la suma de recursos actuales o virtuales que pertenecen a un individuo o a un grupo en virtud de formar parte de un red permanente de relaciones personales -que implican familiaridad y reconocimiento social- mas o menos institucionalizadas"(traducción directa) en Bourdieu, P., 1992, Invitation to Reflexive Sociology citado en Woolcock op. cit. pone el acento en el papel de las redes. Por su parte Bebbington, 1999, Capitals and capabilities, IDS, London, UK enfatiza el papel que juega el capital social en el acceso, la defensa y la transformación de activos -productivos, culturales, educativos, etc.- en posesión de la gente. 27 Cohen, J. y Arato, A., 1992, Civil Society and Political Theory, MIT Press, USA
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En cierta forma, las familias y comunidades rurales dependen del capital social para la “gestión del
riesgo”. Las estructuras rurales sociales informales y sus normas sociales son la esencia de su “red de
seguridad”. Esto es importante dada:
�� la estacionalidad de las actividades agrícolas, �� la ausencia de redes formales o programas de ayuda para la población rural y, �� la propia discontinuidad de las políticas públicas mas vinculadas con el ciclo político que con el
ciclo agrícola
Evaluar o medir el capital social resulta altamente complejo debido a su carácter multidimensional y la
inherente ambigüedad de los conceptos de “comunidad”, “organización” y “redes”. Sin embargo, algunos
estudios han logrado obtener conclusiones valiosas para el desarrollo de economías locales públicas:
�� La participación del grupo objetivo en el diseño e implementación de los proyectos de desarrollo resulta en proyectos más apropiados, más pertinentes y con mayor impacto.
�� La concepción de los proyectos de desarrollo de una manera global, como Programas Estratégicos integrales muestra mejores y sustentables resultados. La posibilidad de interrelacionarse genera sinergias de gran valor agregado, ya que permite identificar potenciales beneficios de colaboración.
�� Es importante contar con “infraestructura para la colaboración” para eliminar las barreras, tales como bajos costos de comunicación o un sistema judicial eficiente.
La nueva agricultura y la conflictividad social
La tendencia hacia una agricultura ampliada también presupone conformar una mayor y mas
diversificada organización económica de los productores rurales, altamente vinculada con otros agentes,
que sea proclive a establecer economías de escala, acceder a nuevos canales de comercialización y
financiamiento, aprovechar plenamente las potencialidades por producto y región, y generar
encadenamientos verticales y horizontales. El papel de estas alianzas productivas es precisamente superar
las fallas tanto del mercado como de las propias políticas públicas.
Pero esta plataforma de organización y asociación económica, requiere acompañarse de un universo de
empresas de servicios colaterales relacionadas con comercialización, almacenamiento, transporte, asesoría
en proyectos productivos, asistencia y adiestramiento técnico, y capacitación en gestión empresarial.
Otros dos elementos fundamentales para conformar una agricultura ampliada serían: primero, una
creciente y sostenida inversión para la capacitación de recursos humanos y el desarrollo de los
productores en su carácter de agentes de mercado; y segundo, una política de bienestar rural concertada y
corresponsable, orientada a reducir pobreza, e inducir la apropiación entre los pobladores rurales, de
conocimientos y habilidades relacionados con la economía popular y la organización comunitaria.
Por ello el reconocimiento de las representaciones de los actores rurales como entidades de interés
público con derechos y responsabilidades en las tareas de conducción de las políticas públicas
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complementa el nuevo entramado institucional y permitiría al canalizar las movilizaciones fortalecer la
cohesión social.
Pero hay otras razones poderosas para enfatizar en las políticas públicas su papel en la promoción de la
cohesión social. Las profundas transformaciones que está experimentando América Latina generan
intranquilidad y conflicto.. Estas expresiones pueden ser consideradas como un hecho dado e inscrito en
la realidad frente al cual la única opción aparente es una aproximación casuística en un intento por
amortiguar sus efectos políticos y sociales. Pero también se podrían enmarcar las protestas sociales como
parte de una estrategia integral que busca canalizar las energías e incrementar las capacidades
negociadoras de los actores rurales a efecto que contribuyan a la reestructuración productiva y a la
innovación institucional.
En todo caso, enfrentamos un dilema específico: ¿Cómo canalizar los conflictos sociales evitando
enfrentamientos irreversibles entre actores sociales, lo que terminaría por destruir el capital social? Y, de
manera simultánea, ¿Cómo aprovechar el impulso social y el proceso de solución de conflictos para
reforzar o generar nuevos acuerdos institucionales?
En todos estos casos es decisivo contar con un vínculo fuerte entre un esquema legal sólido y claro (leyes,
tribunales, etc.) y otras instituciones formales e informales que desempeñan un rol importante de
mediación en los conflictos. Este es el puente que puede facilitar la transformación de las protestas y
conflictos sociales en innovación, experimentos y soluciones en la medida que liga una atención sostenida
a los motivos y la lógica de un determinado conflicto con el acceso a mecanismos que garanticen el
cumplimiento de las reglas que surgen en el proceso de mediación. El desafío consiste en dirigir las
formas institucionalizadas, de forma tal que fortalezcan y canalicen continuamente las iniciativas sociales
y privadas. En este sentido, es necesario redefinir el concepto de movilización social en su significado
más amplio: como un estado de tensión permanente entre las fuerzas sociales que luchan por el cambio, y
que se expresan en todas las esferas, desplegando y consolidando espacios y mecanismos para ejercer su
autonomía. Lo anterior esta directamente relacionado con la reforma del Estado y la creación de espacios
públicos. Es precisamente este proceso de tender puentes entre instituciones formales e informales en la
mediación de conflictos sociales al que denomino movilización social como medio de producción.28
Evidentemente no toda movilización social se convierte en innovación institucional; de hecho la
movilización contiene en sí –casi por definición– un alto riesgo disruptivo. En América Latina este riesgo
está acicateado por dos poderosos factores cuya confluencia ha influido en el contexto actual de la
Región: una desigualdad social estructural que nos viene de muy lejos –y no sólo del periodo reciente de 28 Con referencia a mi texto "Movilización social como medio de producción" en Taller Latinoamericano sobre Organizaciones Económicas Campesinas. Santiago de Chile. Sep.99, versión preliminar.
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reformas–; y unos procesos vertiginosos de cambio que erosionan la cohesión social e impactan las
certidumbres culturales. La alternativa parece, en consecuencia, descansar en la capacidad de procesar
acuerdos básicos e intervenciones directas que permitan orientar el sentido de los procesos de cambio
hacia un desarrollo más equitativo, esto es, más allá de los objetivos genéricos del crecimiento.
El mensaje de todas estas movilizaciones parece, con todo, relativamente claro. Se reclama no solo tener
mayor igualdad de oportunidades sino que además se rechaza una visión de justicia redistributiva
exclusivamente centrada en acuerdos corporativos; se demanda, además, participar en la toma de
decisiones y en su puesta en marcha. Su principio unificador es una visión ampliada de la noción de
soberanía popular. En esta visión el principio de justicia se articula con el principio de democracia. La
libertad por la que se lucha implica la igualdad de la participación en la diversas instancias de la sociedad
y del Estado. Esta ampliación de la noción de soberanía popular funde el principio de la igualdad, propio
del discurso de la justicia social con el principio del sufragio propio de la democracia y supone diversas
formas de expresión de autonomía de los actores sociales.29
Oportunidades: acceso a activos
La estructura de oportunidades
Es necesario abrir y ampliar las opciones en el campo. Este escenario presupone que el largo proceso de
reforma del Estado incorpore una nueva generación de instituciones rurales, procedimientos y
mecanismos compensatorios que amplíen las posibilidades de los mercados y reconcilien - en las
condiciones de países en desarrollo- una economía de mercado eficiente y competitiva con una
institucionalidad que alienta una participación corresponsable de los grupos sociales en la decisión y
ejecución de las acciones de regulación, fomento y bienestar social.
Un terreno poco explorado en torno al diseño de políticas públicas, es el relacionado con las normas e
incentivos proclives a la multiplicación de mecanismos sociales de regulación de los mercados con el
propósito de asegurar que en su funcionamiento sea considerado el interés público.
La conclusión central apunta que el mercado se puede moldear y organizar mejor si se reconocen los
complejos factores sociales, mismos que han mostrado un gran potencial para autoregularse. En
consecuencia, un renovado enfoque que revele cómo los factores sociales se entrelazan con los
económicos, y cómo el mercado se sustenta en una fundación social, permiten en realidad diseñar
políticas que reduzcan la regulación estatal sobre la economía.30
29Ver Gordillo Gustavo, 1990, Reformando a la Revolución Mexicana, Ed. El Nacional, México, DF. 30 Ver en esta perspectiva el texto de Arnoldo Bagnasco, La costruzione sociale del mercato, 1988, Ed. Il Mulino, Bologna.
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En este ámbito, destacan dos temas que tienden a cobrar especial importancia, el primero referido a la
denominada inversión social generada por las asignaciones de capital que parten de criterios económicos
y sociales para definir su destino. Esta canalización de inversión social se realiza por una gama de
organismos sociales y privados de inversión, por gobiernos estatales y locales, e incluso por comunidades
con escasos recursos.
El segundo tema es el de la cooperación. La internacionalización de los mercados ha estado acompañada
de experiencias nacionales desastrosas en algunos mercados, por haber optado por esquemas con casi nula
regulación. Por lo común, en estas experiencias se generaron automáticamente y de manera invisible las
condiciones para procesos autodestructivos de segmentos del aparato productivo y para una nueva
regulación gubernamental. El problema central no reside en la dimensión de las empresas rurales incluyendo
las familiares, sino en las políticas de fomento; en las normas y en la regulación del marco institucional.
Las nuevas tendencias tecnológicas abren nuevas y mejores opciones productivas para las explotaciones
pequeñas, pero su asimilación por parte de los productores presupone importantes cambios en todo el
entramado institucional de fomento.
Estos retos marcan la directriz de política que debe pasar al primer plano de la agenda rural: enfocar el
fomento estatal hacia la generación de opciones de ingreso rural.
Esto presupone, la generación de una base de empleo productivo no ligada directamente a la explotación de la
tierra, sino con un universo de empresas y servicios ubicadas en las poblaciones rurales que jueguen un doble
papel: crear una opción económica viable para un gran número de pobladores rurales; y sustentar mayores
niveles de eficiencia de la agricultura.
En gran medida ellas están ligadas a una concepción de desarrollo rural con base territorial. Es decir, un
desarrollo basado en la diversidad de las actividades rurales - y no en una actividad sectorial única -,
sostenida en el aprovechamiento de diversos recursos locales y regionales, procurando un arraigamiento
dentro de las regiones en las cuales está localizada la población. En el fondo, se trata de apoyar y ampliar -
con capacitación, infraestructura, servicios, asistencia técnica y financiera- la diversidad de actividades
económicas y sociales que, en la práctica, la población rural realiza en un determinado ámbito geográfico.
Más que un enfoque de desarrollo rural en un sentido restringido, se trata de una orientación regional que
busca vincular lo urbano y lo rural. En efecto, se reconoce que gran parte de las oportunidades de actividad
económica dependen del vínculo con el centro urbano. Por esa razón se busca fortalecer el sistema de
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ciudades intermedias con actividades de muy diverso carácter dentro de la vinculación del centro urbano con
su hinterland rural, superando la idea de oposición entre rural y urbano31.
No obstante, para una estrategia de desarrollo regional rural basado en actividades múltiples es necesario el
concurso de la política agrícola.32 En los países de la región el desarrollo rural no podría desconocer la
importancia de la actividad agrícola en el empleo y el ingreso de la población rural. Si bien las principales
vías para aumentar la generación de empleo e ingreso en el medio rural no son necesariamente las actividades
agropecuarias - las cuales, por el contrario, tenderán a disminuir relativamente- en muchos casos la
agricultura es el punto de partida para una cierta capacidad de ahorro e inversión en el campo y para el
desarrollo de actividades en los sectores industriales y de servicios directa o indirectamente ligados a ella.
Por un lado, el desarrollo sectorial debería basarse en la construcción de una competitividad sistémica,
incluyendo diversas formas de integración intersectorial y de articulaciones territoriales. Por otra parte, el
desarrollo rural supone una diversificación en las fuentes de empleo e ingreso y una mayor integración
vertical de las actividades económicas de las áreas rurales, descansando crecientemente en la articulación con
los centros urbanos.
La estrategia de desarrollo rural requiere un proceso de inversión social y productiva que complemente la
capacidad de ahorro de los campesinos y fortalezca el poder de negociación de sus organizaciones. La
autonomía en la orientación del proceso exige que los campesinos estén en capacidad de participar
activamente en el proceso de desarrollo rural, lo que sería difícil en condiciones de deterioro de la pequeña
producción agrícola.
También es necesaria una amplia participación de la política social, sobre todo en educación, salud, seguridad
alimentaria y dotación de servicios básicos. Junto con la inversión en infraestructura física debe considerarse
también la inversión en capital humano -en educación, salud y condiciones de vida; en capital natural, como
base ambiental de todo el desarrollo; y en capital social, en tanto normas de confianza y redes interpersonales
en las que ellas se basan, que permiten desplegar la sinergia en las acciones de los diversos agentes,
disminuyen la incertidumbre y aumentan la eficiencia.
El cambio masivo en la estructura y en la tecnología de la producción provocará fuertes modificaciones en la
localización de las actividades agrícolas y diferente distribución geográfica de la mano de obra. Es posible
que en el mediano plazo el ajuste sectorial implique grandes desplazamientos del empleo y de la población,
con fuertes consecuencias sobre la distribución poblacional en el medio rural. Podrían continuar
estableciéndose asentamientos precarios de trabajadores asalariados sin tierra cerca de las zonas de
31 Cabe insistir en la observación de A. de Janvry y E. Sadoulet (1999) respecto a que la disminución de número de pobres rurales en relación a los urbanos es fundamentalmente atribuible a la migración y no a una exitosa reducción de la incidencia de la pobreza rural. 32 Este apartado está basado en el documento 98/3,Estrategia de desarrollo rural como eje en la disminución de la extrema pobreza en la Región, presentado en la 25 Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Nassau, Bahamas, 1998.
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agricultura moderna en expansión y, por otra parte, ir tornándose inviables muchas fincas tradicionales en las
zonas en crisis, donde además es difícil encontrar actividades alternativas.
Para que el proceso de adecuación de la agricultura al nuevo contexto nacional y a las nuevas condiciones que
presenta la actividad productiva sea coherente con las orientaciones hacia el incremento de la competitividad
y el logro de una mayor equidad y sustentabilidad, es necesario construir un nuevo estilo de desarrollo. Este
estilo debe agilizar la modernización productiva; estimular la integración vertical y generar vinculaciones
territoriales urbano-rurales en favor de la creación y diversificación de empleos productivos.
Lo anterior presupone alcanzar altos niveles de descentralización, que implican una transferencia a los
gobiernos locales del papel de promotores del desarrollo rural, y restringir a las instancias nacionales a
funciones de carácter normativo, estrategia global y apoyo a las políticas locales. La reforma municipal
avanzada a mediados de los ochenta en su marco jurídico debe incursionar en el ámbito del desarrollo rural y
el combate a la pobreza. En esencia, se trata de una redistribución del poder de decisión y de un proceso de
democratización en las distintas instancias de decisión relacionadas con el campo.
Cabe insistir que construir un nuevo arreglo institucional implica incorporar un bloque de normas y políticas
que perfilen un escenario -viable y cercano - donde los pobladores del campo ejerzan su derecho concreto y
realizable a oportunidades reales de progreso. El reto es alcanzar una garantía de mínimos de bienestar,
acompañada por un fomento estatal que al estar caracterizado por su efecto nivelador en la estructura
productiva, favorezca la redistribución del ingreso.
Political and Equity Aspects of Property Rights 58 _____________________________________________________________________________________________
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63 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTS
COMMENTS: ALAIN DE JANVRY AND ELISABETH SADOULET1
Abstract
In reviewing the outcomes of 70 years of land reforms in Latin America, we arrive at the following ten lessons that give
guidelines for future programs of access to land.
Lesson 1: Latin American land reforms have generally been “incomplete” in that they have not provided beneficiaries with the
prerequisites for competitiveness. As a consequence, they have had a poor record in solving the poverty problem.
Lesson 2: Land use is generally only one element of pluriactive household strategies. Hence, optimum access to land should be
endogenous to household choices as it depends upon idiosyncratic livelihood strategies.
Lesson 3: There exists a multiplicity of paths of access to land that can be selected from and combined according to political
feasibility and budgetary capacity, with expropriative land reform only one of them and usually not the easiest.
Lesson 4. Opportunities for governments to negotiate the recuperation of lands to settle poor people remain vastly under-
explored, even though they provide some of the most politically and budgetarily feasible approaches to land reform.
Lesson 5. Expropriation based on the social functions of the land, the classical approach to land reform, remains an important
option for many countries, but it should be pursued pro-actively to be effective.
Lesson 6. When property rights are legitimate and formalized, access to land through assistance to purchase can offer attractive
possibilities that deserve further experimentation to establish best practice.
Lesson 7. Access to land through assistance to rental offers possibilities that have not been pursued and deserve urgent attention.
Lesson 8. Land reform should be systematically imbedded in “new” approaches to rural development based on regional
development and economic incorporation of the poor.
Lesson 9: Land reform for social change has been effective in displacing traditional landed elites and achieving political control
over peasants, but not in promoting the social incorporation of beneficiaries.
Lesson 10: Many land reforms have remained inconclusive, and the path toward conclusion has in most cases been excessively
tortuous and delayed, implying high efficiency and welfare costs.
Using public policy to amend the pattern of access to land has been one of the most important and
controversial issues in Latin American governance. This is due to the fact that the post-colonial nations
on that continent inherited a highly unequal pattern of land ownership dominated by latifundios that were
established in most situations through expropriation of indigenous community lands (Mexico, Bolivia,
Peru, Ecuador, Guatemala, Honduras). The issue of land reform thus combines aspects of efficiency
1 University of California Berkeley
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 64 _____________________________________________________________________________________________
(large tracts of under-used land coexisting with overused and ill-located small plots; inequality in the
distribution of assets as an obstacle to faster growth), equity (the latifundio-minifundio dualism and the
corresponding political dominance of landed elites), poverty (rural poverty still dominates total poverty in
many countries in spite of a high rate of urbanization, and the incidence and depth of poverty are always
higher among rural than urban populations), racial tensions (claims for restitution of ancestral territories
as the necessary condition for social reproduction of indigenous groups), and environmental stress (land
claims established on the basis of deforestation; subsidized non-sustainable livestock and forestry
operations; mining of the land associated with poverty in excessively small plots with no options for off-
farm earnings). Today, in spite of seventy years of land reform starting with the peasant-led revolution in
Mexico, the problem of access to land remains unresolved in most countries. With the end of the Cold
War and new concerns for poverty and the environment, it has regained rank on the policy agenda.
Clearly, lessons can be derived from the long history of land reforms in Latin America and from better
empirical knowledge of agrarian phenomena in helping shape governments’ current land policies and the
assistance that can be drawn from international development agencies. It is the objective of this paper to
review this experience and to capitalize on new empirical regularities in order to establish such lessons.
Rural poverty in Latin America and the role of land in exit paths out of poverty
Importance and permanence of rural poverty
Rural poverty in Latin America has been surprisingly resilient. As can be seen in Figure 1, the incidence
of rural poverty has remained overall surprisingly constant since the 1970s. It remains above 50% in half
the countries. Except for Brazil, and very recently Chile and Mexico, the total number of rural poor has
increased in every other country (Figure 2). Finally (Figure 3), rural poverty still represents more than
50% of total poverty in half the countries, particularly in Guatemala (72%), El Salvador (67%), Costa
Rica (59%), Paraguay (56%), Panama (55%), Honduras (54%), Nicaragua (53%), and Bolivia (51%). In
spite of high levels of urbanization, rural poverty thus remains a huge social problem.
Exit paths from poverty and the role of land
How effective is land relative to other instruments in helping the rural poor escape from poverty? A first
entry into this problem is to recognize that there exists a variety of paths out of poverty, and that land
plays a role in some and not in others. The most important such paths are the following four:
Exit path through migration
This has been the historically dominant escape from poverty. For Latin America, in the last 30 years,
more than 75% of the reduction in the incidence of rural poverty relative to that of urban poverty has been
due to migration, not to rising rural incomes (de Janvry and Sadoulet, 2000a). This migration of poor
65 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
unprepared people contributes to congestion externalities in large agglomerations, and all too often
displaces poverty from the rural areas to these urban centers, recreating there the same poverty problems.
Exit path through monetary transfers
Direct transfers to the poor have become one of the main approaches pursued by governments and
international agencies to reduce rural poverty. While this is indeed administratively easier than trying to
help poor people raise their incomes through employment and investment opportunities, it is an approach
clearly limited by the extent of poverty. Thus, while necessary to respond to emergencies and to assist the
poor who cannot work, it is clearly not a financially viable strategy out of poverty in countries where
poverty is extensive.
Exit path through family and community agriculture
This is the classical approach based on land reform and rural development to secure access to land and
competitiveness of beneficiaries. Support for the approach by international development agencies has
declined due to lack of political will in confronting land issues and difficulty in scoring successes with
rural development. As a consequence, budgets in support of the approach have fallen sharply.
Exit path through pluriactivity
Households engaging in both farm and off-farm activities have become increasingly frequent as rural
areas become better connected to urban environments (Reardon et al., 2001). The potential of this
pluriactivity as an element of rural development strategies remains under-explored. Its effectiveness
depends on both the qualifications of the rural poor and the availability of employment and investment
opportunities in the localities where they live.
Migration of prepared individuals toward local growth poles can indeed be an effective strategy out of
poverty. For this reason, massive investments in the education of the rural poor (Progresa-type programs)
are justified. Regional development to support the creation of local employment and investment
opportunities that can be captured by the rural poor (including as part of pluriactive strategies) is also an
important element of rural poverty reducing strategies. Beyond this, access to land is necessary to
activate the exit path through family and community agriculture, and it is also the platform on which
pluriactive strategies are built. This paper consequently reviews the accumulated experience with seventy
years of land reform to assess how effective access to land through different public policy initiatives has
been in helping rural households get out of poverty.
New opportunities exist to place land reform back on the development agenda
Land reform, once a mainstay of development strategies (Alliance for Progress initiatives to prevent the
spread of revolutions after the Cuban experience; CEPAL strategies of domestic market expansion in
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 66 _____________________________________________________________________________________________
support of import substitution industrialization strategies), had largely disappeared from the policy agenda
in the 1980s and 1990s. There are, however, a number of recent changes that have helped look again at
programs of access to land as a key element of development strategies. They include the following:
�� Renewed focus on poverty in the international agencies (World Bank’s WDR 2000/1 “Attacking Poverty”, CGIAR Vision and Strategy, DIFID’s livelihoods approach, IFAD’s Rural Poverty Report 2001), with an intended shift in approach from income transfers to income generation, and hence to control by the poor over productive assets, land in particular.
�� Greater degrees of freedom for international development agencies to address issues of property rights and social incorporation after the end of the Cold War when, during that period, addressing property rights and social exclusion issues were suspect of subversion.
�� Greater domestic demands to deal with poverty and social exclusion as a consequence of progress toward democracy, decentralization of governance, and the “thickening” of civil society organizations.
�� New empirical evidence that greater equality in asset ownership and more comprehensive social incorporation can be important sources of growth.
�� Increased public attention given to environmental issues that are tied to property rights and to patterns of land use, and greater willingness for society to pay for environmental services.
�� Renewed evidence that access to land and property rights are key instruments to reduce civil conflicts in rural societies and to stabilize post-conflict situations.
�� “New” approaches to land reform that give a range of policy instruments to promote access to land that can be selected from according to political feasibility and budgetary capacity.
�� “New” approaches to rural development that give greater potential in using access to land more effectively for poverty reduction (IICA’s New Rurality, World Bank’s “Reaching the Rural Poor”).
�� Greater willingness of donors to coordinate initiatives to reduce poverty (e.g., Inter-Agency Group for Rural Development in Latin America).
Given this renewed willingness to look at access to land as an element of poverty reduction strategies, it is
important to derive lessons from past experiences to guide new initiatives.
Incompleteness of the Latin American land reforms
Latin American land reforms have in general focused on access to land as opposed to the competitiveness
of beneficiaries. In Bolivia, revolution in 1953 resulted in distribution of all the land in haciendas to
workers on these lands, but was not accompanied by programs to promote efficient use of land by
beneficiaries. Today, these peasants live mainly in poverty. The same occured in Peru, where
expropriation of lands in haciendas, particularly on the Altiplano, was not accompanied by rural
development programs. In Mexico, the ejido was initially strongly supported by investments in large
irrigation projects, special credit lines, and technical assistance. However, this support declined over
time, and the ejido sector increasingly lagged relative to the private sector. Overcoming lagging
productivity and rising poverty in the ejido sector was a major objective of the 1992 constitutional
reforms allowing privatization of land in individual plots. In Chile, lack of access to credit for land
reform beneficiaries and agrarian debts prevented them from investing in the emerging fruits and
67 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
vegetable activities. As a consequence, most had as a better option to sell their lands to entrepreneurs
who could invest in these profitable activities. Warriner qualified as “incomplete” land reforms where
access to land is not accompanied by a set of institutional reforms able to secure the competitiveness of
beneficiaries. This qualification of reforms applies to most Latin American cases. Historical experience
shows that giving access to land has been easier than securing the competitiveness of beneficiaries.
Lesson 1: Latin American land reforms have generally been “incomplete” in that they have not provided
beneficiaries with the prerequisites for competitiveness. As a consequence, they have had a poor record in
solving the poverty problem.
Access to land as one element of comprehensive household livelihood strategies
Empirical analyses of the income strategies pursued by the rural poor reveal considerable heterogeneity in
sources of incomes. Clearly, access to land and natural resources is key for rural households in
generating income as agriculture, livestock, forestry, and fisheries are the main sources of economic
activity in rural areas. However, empirical regularities (Figure 4) show that not only do the poor rely
importantly on off-farm sources of income (by necessity as they have no or little natural capital), but that
most of the rural non-poor (even if landed) also derive important shares of their total incomes from non-
farm sources. What changes between poor and non-poor is the quality of these off-farm income sources
in response to differential levels and quality of asset endowments. For the poor, asset endowments only
give them access to low wage employment in agriculture, construction, and informal services dominates.
For the non-poor, asset endowments allow them access to employment in manufacturing and formal
services. This portfolio of activities for rural households is what has been characterized as “pluriactivity”
(MacKinnon et al., 1991).
For many rural households in the world, pluriactivity has been an effective road out of poverty (Lanjouw
and Lanjouw, 2001; Reardon, Berdegué, and Escobar, 2001; Ramírez, Berdegué, Caro, and Frigolett,
2002). As can be seen in Figure 4, on average across 11 locations of Latin America, rural non-farm
incomes account for 55% of total rural household incomes, and these activities have grown quickly in
recent years. However, land reforms have typically defined farm size for beneficiaries on the basis of
technical criteria to establish viable family farms where agriculture is considered to be the only activity
(U.S. homesteads, Mexican ejido). Given the heterogeneity of circumstances and the prevalence of
pluriactivity, it is important to let households choose how much land they want to farm (Cedula da Terra
in Brazil). Land acquisition and land use should consequently be planned as a household strategy, not as
a farm management plan (as in the Cedula da Terra). Yet, land reform programs have taken a narrow
sectoral perspective instead of a comprehensive look at household livelihood strategies.
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 68 _____________________________________________________________________________________________
Lesson 2: Land use is generally only one element of pluriactive household strategies. Hence,
optimum access to land should be endogenous to household choices at it depends upon idiosyncratic
livelihood strategies.
There exists a multiplicity of paths of access to land
There exists a multiplicity of paths of access to land. Among those, even in countries that have had
extensive land reforms, the land market (legally as in Nicaragua or informally as in Bolivia) is of
fundamental importance, both through purchases and rentals. In Nicaragua, for instance, only 16% of
land plots have been acquired through land reform, while 21% have been received throug inheritance,
46% have been accessed through the land sales market, and 15% through the land rental market. Hence,
land markets provided acces to land in 67% of all cases. In addition, each of the many ways of access to
land can be made more effective for the poor and for women. Land reform through expropriation and
distribution, the classical approach in Latin America, is clearly only one way of access, and not
necessarily the easiest. Interventions to provide access to land to the poor should thus take advantage of
the broad array of instruments available and be chosen in terms of the political feasibility and budgetary
capacity that characterizes each particular situation.
Lesson 3: There exists a multiplicity of paths of access to land that can be selected from and combined
according to political feasibility and budgetary capacity, with expropriative land reform only one of them
and usually not the easiest.
There exists a multiplicity of types of land reform
There are four broad categories of approaches to land reform that can be considered. They are:
�� Negotiated recuperation of land. �� Expropriation based on the social functions of the land. �� Assisted land purchases. �� Assisted land rentals.
These four types of land reform should be seen as complementary according to types of situations, calling
on pragmatism in identifying best practice.
�� Each approach to land reform should be assessed on the basis of four criteria: �� Political feasibility: Pareto optimality (win-win) after compensation, or strong coalition in favor
of the reform. �� Budgetary capacity: Low subsidies per beneficiary to achieve broad coverage and be competitive
with alternative paths out of poverty. �� Incorporation of the poor: Effectiveness of program targeting toward the rural poor. �� Competitiveness of beneficiaries: Access to threshold levels of asset endowments in a favorable
context (public goods, policies) to achieve economic and environmental sustainability.
69 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
Category I of land reform: negotiated recuperation of land for settling the poor.
This is potentially the least conflictive and cheapest approach to land reform, yet it is also the least
explored in creative fashions. It consists in recuperating lands that can then be used to settle poor
households. A good example of the approach is that pursued by the mayor of Brasilia. The capital city
attracts many poor households form the impoverished Northeast, who arrive with no skills else than some
farming experience. Settling them as pluriactive farmers is the best option to reduce poverty and social
tensions. The mayor identified lands with uncertain titles and negotiated surrendering to the municipality
part of the land in exchange for full updating and regularization of titles on the remaining land. This is a
win-win proposition for landowners who can derive greater benefit from fully titled smaller areas than
from weakly established property rights over greater expanses of land. The mayor can in turn develop his
land reform program on recuperated land at low cost.
Opportunities to recuperate land to settle poor people include the following:
�� Recuperate illegally held lands
This can involve major expanses of land. Brazil recently reviewed the status of land titles of all large
properties in the Amazon, recuperating for public control millions of hectares improperly held. A large
potential also exists in Bolivia if political will exists to verify the legitimacy of land titles and enforce the
law.
�� Negotiate the partial surrendering of land in exchange for regularization of obsolete or incomplete titles
These opportunities should be identified locally (role of the municipalities), and negotiated with
participation of grassroots organizations. In the Bolivian case, this suggests inviting the participation of
municipalities when they have the capacity of confronting landlords controlling lands with illegitimate
titles. Where municipalities are subject to capture by landed elites, central authorities should remain the
driving force.
�� Ley de Quota Parte:
Under this law, landowners surrender in land the increased value of their assets created by public
infrastructure investments. This has been applied principally to public irrigation projects (Dominican
Republic, California’s 960 acres reservation law on federal irrigation projects), but it could be extended to
other infrastructure investments with clear impact on the value of the land.
�� Negotiate the settlement of inconclusive land reforms
Many Latin American land reforms have remained inconclusive in the sense that final titles have not been
granted to beneficiaries. This is gererally due to illegal expropriations (for example lands that were
invaded in Nicaragua) or to lack of payment to landlords of agreed compensations (Nicaragua, Dominican
Republic). These situations can be renegotiated to create win-win arrangements, much like countries
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 70 _____________________________________________________________________________________________
renegotiate sovereign debts with international lenders when they cannot meet debt service obligations. In
the Dominican Republic, a European Community program extends loans to beneficiaries who can make
deals with former owners for partial restitution of land or partial cash payment in exchange for final
transfer of title.
�� Distribute public lands
In many countries of Latin America, extensive public lands remain that can be used for land reform
settlements, under proper conditions of assistance to competitiveness and environmental concerns. In
Bolivia, for instance, the government has identified 900,000 hectares of public lands apt for human
settlement. In the Dominican Republic, many lands in the public domain after expropriations on account
of maximum size have still not been distributed to intended beneficiaries.
Seeking decentralized opportunities to negotiate the recuperation of land to settle poor people is a vastly
under-explored approach to land reform. The approach requires coordination between municipal
authorities, grassroots organizations, and deconcentrated representatives of land agencies to identify and
negotiate local opportunities. Political feasibility of the approach can be achieved since improved titles or
improved land (e.g., irrigation) on a smaller area can be more advantageous to the former occupant that a
weak title or unimproved land of greater extension. Budgetary feasibility is secured since no subsidies for
beneficiaries to purchase land are needed as lands recuperated by the land agency are not paid at market
price.
Lesson 4. Opportunities for governments to negotiate the recuperation of lands to settle poor people
remain vastly under-explored, even though they provide some of the most politically and budgetarily
feasible approaches to land reform.
Category II of land reform: expropriation based on social functions of the land.
This is the classical approach to land reform, where historical turning points in political power
(revolutions in Mexico, Bolivia, Cuba, and Nicaragua), or the mobilization of powerful political
coalitions in favor of land reform (military coup in Peru, peasant movements (MST) in Brazil, alliance
between labor unions and industrial interests in Chile under Frei, or electoral victories by the left
(Guatemala under Arbenz, Chile under Allende, El Salvador)) allowed to expropriate land. This was also
done on the basis of constitutionally defined social functions to be satisfied by the land, with only partial
compensations for the expropriated assets (land paid in non-indexed agrarian reform bonds in Peru), or
none at all (Mexico, Bolivia).
Social functions can be defined in several ways:
�� Productive functions: minimum level of use in latifundios (specified in the Constitution in Brazil, Dominican Republic, Bolivia)
71 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
�� Social justice: maximum size (80 basic irrigated hectares in Chile, 200 irrigated hectares in Mexico’s pequeñas propriedades, Dominican Republic, Bolivia)
�� Environmental value: lands that create positive externalities (watersheds, biodiversity reserves).
The political feasibility of this approach is difficult to achieve. It has required political turning points in
history (U.S. occupation in Taiwan and South Korea; revolutions in Russia, Eastern Europe, and China;
Punta del Este conference in Latin America responding to the shock waves of the Cuban revolution). Few
of these options are available in Latin America today. However, less dramatic shifts in power to support
the approach are feasible. Grassroots pressures (MST) have been able to create political feasibility for
expropriationa in Brazil and indigenous mobilizations have led to collective titling of former territories in
Ecuador and Bolivia. Contradiction between constitutional rights (Brazil for underused private lands) and
civil law (respect of property rights) invites disobedience if the expropriation is not pursued proactively
by government and has to be obtained instead through invasions, violence, and referral of the case to the
Federal Government.
Budgetary feasibility is helped through partial compensations. However, negotiations for compensations
are often made harder when lands are expropriated by government instead of chosen for purchase by
beneficiaries. Results contrasting the INCRA (government expropriations program) to the Cedula da
Terra (Land market assisted land reform) in Brazil, show that land acquired through the first program cost
US$300/ha on average compared to US$100 for the latter (Filho).
Programs of land expropriation on the basis of the social function of the land are important where land is
highly unequally distributed with oligopsonistic power by landowners, where there are large expanses of
under-used lands, and where there are many landless poor. The environment can also be used as an
opportunity to question current unsustainable land use. It is, however, recommended that expropriations
on the basis of the social function of the land be pursued proactively to avoid violence and to reduce costs
(budgetary feasibility). It should remain actively pursued even if other approaches to land reform are
being followed, recognizing the need for a multiplicity of solutions in correspondence with the
heterogeneity of situations
Lesson 5. Expropriation based on the social functions of the land, the classical approach to land reform,
remains an important option for many countries, but it should be pursued pro-actively to be effective.
Category III of land reform: assisted land purchases
Given the difficulty of mobilizing political coalitions in support of expropriation, assisting the poor in
using the land market to gain access to land in owbership is an attractive option. With variations, this is
the approach followed in “community” or “market” assisted-land reform (C/MALR), as well as in land
bank schemes. Political feasibility is secured by joint willingness to transact by seller and buyer.
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 72 _____________________________________________________________________________________________
However, the political legitimacy of subsidies to the transfer can only be secured if the current pattern of
land ownership is recognized as legitimate, both locally and nationally. Budgetary feasibility depends on
the cost of the two types of subsidies required due to overpricing of land relative to its value in use:
�� Overpricing of land due to capitalization in land values of services provided by land beyond use in production (shelter of wealth, collateral to access credit, insurance against food price fluctuations and unemployment, tax breaks, access to farm subsidies, speculative value, status and power). Hence, M/CALR needs give a subsidy to compensate for overpricing of the land relative to its income generation potential in productive use (that sets the maximum loan that can be extended to a poor buyer). Where land ownership is highly unequally distributed, oligopsonistic market power leads to further overpricing of land when effective demand is increased by C/MALR. This increases the cost of the approach.
�� Since fully mortgaged land does not leave collateral value to borrow for investment and operational costs, an additional subsidy is needed to help poor people get started in using the land productively.
Evaluations of the approach and experimentation with adaptation to varying circumstances are still
lacking. Observations based on current practice suggests the following:
�� C/MALR can be expensive since a double subsidy is needed. High cost would mean limited scope.
�� Accepting the price to be paid for land signifies accepting the legitimacy of the current pattern of land ownership. This implies that restitutions and expropriations on the basis of illegitimate acquisition or of social functions of the land are now considered unjustified.
�� Reducing oligopsonistic market power if it exists requires a progressive land tax to capture rents derived from market power and to push these lands into the market. Fiscal decentralization creates a new political economy in support of the local enforcement of real estate taxes.
�� The scale of the program can create incentives for collusion: this has implications for the pace of implementation to reduce upward pressures on land prices.
�� The ownership option in M/CALR tends to crowd out the cheaper land rental option.
Lesson 6. When property rights are legitimate and formalized, access to land through assistance to
purchase offers attractive possibilities that deserve further experimentation to establish best practice.
Category IV of land reform: assisted land rentals
Land rental is an important instrument to gain access to land in Europe (71% of the land is rented in
Belgium, 48% in the Netherlands, 47% in France; see Swinnen, 2001), the United States (45% of the
land), and Asia (46% in Pakistan). Among rental contracts, sharecropping is an important option (30% of
land leased in the U.S.). Land rental markets are, however, relatively small in Latin America where only
12% of the land is rented. While there is evidence of under-reporting, that the market is small leaves little
doubt.
Why is the land rental market atrophied in Latin America? Case studies in a number of countries show
that main limiting factors to land rental transactions are weakness of property rights and lack of reliable
conflict resolution mechanisms. Consequences are rentals that are few, informal, short-run, and
73 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
segmented as they occur within narrowly defined circles of confidence (by kinship, proximity, farm sizes,
and social class). Rentals are also sometimes forbidden (land reform sector) and rents controlled at
excessively low levels. Differential market failures for small versus large landowners often result in
reverse rentals, where smallholders are better off renting to commercial users with good access to product
and factor markets.
Advantages of access to land through land rental versus land sales markets explain its prevalence on other
continents. Rentals allow:
�� Flexibility in adjusting land area used with low transactions costs. �� Saving limited available liquidity for productive investments. �� Easy reallocation of land toward more efficient users than current owners, especially old (thus
facilitating access to land for the young), non-cultivating heirs, urban beneficiaries of restitutions, etc.
�� Entry points for the landless as a stepping stone into agricultural ladders toward land ownership. �� Sharecropping contracts help overcome market failures in labor, insurance, credit, management,
and supervision, thus potentially helping secure the competitiveness of beneficiaries
Activating land rental markets requires to strengthen property rights (individual or collective titling with
community approval, or informal property rights anchored in social capital), abolish legislation that
benefits tenants through occupancy rights, introduce effective conflict resolution mechanisms
(decentralized alternative dispute resolution mechanisms, including for inter-community conflicts, and
reliable and expeditious litigation systems), formalization of an array of contracts, regulation of land
rental contracts (termination clauses, compensation for residual value of investments), and elimination of
rent controls (except in short run emergencies).
For the rural poor to gain access to land through rental, subsidies and credit lines are required to acquire
the working capital necessary to get started. In addition, market intelligence with community supervision
is needed. Interesting experiments with assisted land rentals exist. They include the “Landless Workers’
Consortiums to Rent Land” in Brazil (de Rezende, 2001), group rentals in Honduras (FUNDER), and the
“Sharecropper and Rural Leasing Exchange” in Uberaba, Brazil.
Lesson 7. Access to land through assistance to rental offers possibilities that have not been pursued and
deserve urgent attention.
Complementarity between land reform and rural development
Access to land programs must be inserted into the “new” approaches to rural development to make land
use part of viable livelihood strategies. These “new” approaches to rural development have been partially
articulated in the Inter-Agency Group for Rural Development in Latin America’s “Nueva Ruralidad” and
the World Bank’s “Reaching the Rural Poor” strategies (see also de Janvry and Sadoulet, 2002).
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 74 _____________________________________________________________________________________________
The two essential dimensions in the “new” approach are:
�� Regional development to create local employment and investment opportunities for rural people. This requires focusing on the determinants of local economic growth: regional growth poles for manufacturing and linkages to agriculture in the region.
�� Rural development to promote access to these opportunities by the rural poor. Key for this purpose is access to assets, land in particular.
In that sense, an effective strategy of access to land is but one dimension of a comprehensive approach to
regional and rural development.
Lesson 8. Land reform should be systematically imbedded in “new” approaches to rural development
based on regional development and economic incorporation of the poor.
Land reform for social incorporation
Land reform is more than an economic proposition. The most extensive land reforms in Latin America
(Mexico, Bolivia, Peru, Guatemala 1952-54) have all been the outcomes of struggles for restitution of
ancestral territories and recognition of political rights. Others (Nicaragua) occured in revolutionary
contexts where political rights were a dominant issue. Most land reforms promoted by the Alliance for
Progress (Colombia, Ecuador, Chile 1967-73) had an explicit anti-feudal purpose, seeking to displace the
traditional agrarian elites and to eliminate labor relations based on peonage and servitude. From that
perspective, land reform has been pursued for three objectives:
�� Access to land as a source of income and security for beneficiaries, usually the workers of expropriated estates.
�� Competitiveness of beneficiaries (“complete” land reform) to secure their economic incorporation and increase the productivity of land use.
�� Social incorporation of beneficiaries: �� Political rights (representation, rights of citizenship). �� Emancipation from dominance of landed elites (anti-feudal). �� Cultural identity for indigenous groups, restitution of ancestral territories.
The long history of land reform in Latin America has given access to land to some rural poor, although
many were excluded, and the problem of access to land remains overall large. Yet, land reform was quite
extensive in some countries like Bolivia, Mexico, and Peru where about half of the land was redistributed.
Land reforms have also been successful at removing the feudal elites, either transforming them into
modern entrepreneurs under the threat of expropriation and assistance to capitalization (Colombia,
Ecuador, Venezuela) or effectively expropriating them (Mexico, Bolivia, Chile, Peru). Finally, land
reforms have been effective at reducing revolutionary pressures, freezing peasant demands through
selective access to land and creation of a buffer class of beneficiaries (Mexico, Bolivia, Peru). These are
the positive achievements.
75 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
Where land reforms have been less successful is in reducing poverty among beneficiaries, as they were
not accompanied by agricultural and rural development policies to help beneficiaries achieve
competitiveness. Even in Mexico, where land reform was initially quite successful at enhancing
productivity among beneficiaries through large irrigation projects and organization of a set of institutions
in support of the ejido sector (Banco Ejidal for access to credit in spite of incomplete property rights,
Conasupo for access to markets, etc.), this support declined over time, increasingly pushing beneficiaries
into stagnation and poverty.
Land reforms have also not been very effective at achieving social incorporation of beneficiaries for three
reasons. One is strong tutelage by bureaucratic agents to achieve social control following the reforms.
Beneficiaries were not allowed to decide on their own for land use, land transactions, labor decisions, the
provision of public goods, and the management of common property resources (Mexico, Dominican
Republic, Peru, Bolivia). The second hurdle to social incorporation was poverty, an outcome of
incomplete reforms. Finally, much of the political gains from land reforms were indirectly captured by an
urban and rural middle class that benefited from the removal of traditional elites to capture political
power.
If land reforms are to achieve gains on both economic and social fronts, they should be explicitly
managed as such from the very beginning. While competitiveness requires “complete” land reforms,
social incorporation requires organization, representation, and empowerment. Devolution of land to
indigenous communities is not sufficient. Assistance to the ability to manage community affairs and to
achieve political representation should be an integral component of the reforms.
Lesson 9: Land reform for social change has been effective in displacing traditional landed elites and
achieving political control over peasants, but not in promoting the social incorporation of beneficiaries.
Inconclusive and tortuous reforms
Lastly, most land reforms have had a long and tortuous process toward completion, while time plays
against the economic and political interest of beneficiaries. Expropriated lands were organized in
collectives (ejidos in Mexico and Honduras, collective farms in Chile, Peru, and Nicaragua, land
settlements in the Dominican Republic) way beyond the time necessary for beneficiaries to learn
entrepreneurial skills and for the transformation of infrastructure necessary to evolve from haciendas to
individual farms. Property rights were left insecure (Nicaragua) and incomplete (Mexico, Bolivia, Peru)
for a long period of time, preventing beneficiaries from gaining access to credit and from investing in
their plots. Consequence from this was deepening poverty, bankruptcies and foreclosures, and political
Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 76 _____________________________________________________________________________________________
marginalization. Inconclusiveness and delays have sharply reduced the potential gains from reforms,
sometimes acting as a counter-reform just through the passage of time.
Lesson 10: Many land reforms have remained inconclusive, and the path toward conclusion has in most
cases been tortuous and delayed, implying high efficiency and welfare costs.
77 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________
Figure 1. Incidence of rural poverty (%)
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuelaUruguay50%
Figure 2. Total number of rural poor (earliest date=100)
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuela100%Uruguay
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Figure 3. % of total poverty that is rural
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuelaUruguay50%
Figure 4. Share of off-farm income by income class among rural households, Latin America
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Income strata
NicaraguaColombiaEcuadorBrazil NEBrazil SEHondurasMexico