principios humanitarios y dilemas operacionales en … · 8 principios humanitarios y dilemas...

1a. Edición

GE.94-02889

Principioshumanitariosy dilemasoperacionalesen zonas deguerra

Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Principios humanitarios ydilemas operacionales enzonas de guerra

1a. Edición

Modulo preparado porLarry Minear and Thomas Weiss

Programa de Entrenamiento para 1994el Manejo de Desastres

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EL ESQUEMA LEGALINTERNACIONAL

INDICE

Reconocimientos ...................................................................................6Introducción ..........................................................................................7

Primera Parte El esquema legal internacional .........11Contexto general ................................................................................. 11Circunstancias de los conflictos ............................................................13Resumen .............................................................................................16

Segunda Parte Categorías analíticas .......................17Grupos de respuesta ............................................................................17Naturaleza del conflicto ........................................................................20Fases del conflicto ...............................................................................21Espectro de la respuesta ......................................................................22Resumen .............................................................................................23

Tercera Parte Principios de la acción humanitaria25Introducción ........................................................................................25Alivio de sufrimiento ante peligro de muerte ..........................................26Proporcionalidad de las necesidades ....................................................27Imparcialidad .......................................................................................29Independencia .....................................................................................32Responsabilidad ..................................................................................34Conveniencia .......................................................................................36Contextualización .................................................................................39Subordinación de la soberanía ..............................................................41Conclusión ..........................................................................................44Resumen .............................................................................................45

Anexos

Anexo 1 Recursos para mayor referencia ............................................47Anexo 2 Sobre el Proyecto de guerra y humanitarismo y sus autores ....51Anexo 3 Abreviaturas .........................................................................53Evaluación del modulo .........................................................................55


RECONOMIENTOSEste módulo de entrenamiento ha sido financiado por el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo en colaboración con el Departamento deAsuntos Humanitarios de la Secretaría General de las Naciones Unidas parael Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP), enasociación con el Centro de Manejo de Desastres de la Universidad deWisconsin.

El borrador del texto fue revisado por Andreas Lendorff, Barry Stein yMichael Harris.

Los servicios editoriales, incluso diseño, componentes educacionales yformato han sido proporcionados por InterWorks. Asesoría de diseño ypublicación provistos por Artifax. Traducción de inglés al español por OlgaTedias-Montero.

Foto cubierta: Trabajadores y soldados descargando ayuda alimentaria desocorro desde un avión del puente aéreo humanitario de ACNUR, en elaeropuerto de Sarajevo. E. Dagnino / ACNUR, Refugees, Diciembre, 1992,p.19.

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INTRODUCCIÓN

Objetivo y enfoque de este móduloEste módulo de entrenamiento contiene experiencias provenientes de todoel mundo obtenidas de los esfuerzos realizados para reducir el costo de vidashumanas causado por conflicto armado. Su objetivo es simple: ayudar aquienes practican el humanitarismo a intensificar la eficiencia operacional dela acción humanitaria.

Su enfoque se centra en los desafíos humanitarios impuestos porconflictos armados internos. Dichos conflictos tienen sus raíces en tensionescuya naturaleza es de origen social y económico, étnico o de tribu, religiosoe ideológico. A menudo se ven exacerbados por la arbitrariedad de lasfronteras nacionales y por la falta de estructuras políticas representativaspor medio de las cuales los disturbios populares podrían, de otra manera,expresarse por sí mismos. Estos conflictos constituyen el tipo de fragmenta-ción política y de desenlace interno que la Secretaría General de las NacionesUnidas ha denominado “micronacionalismo”.

Los diferentes tipos de violencia que enfrentan ahora los humanitariosera inimaginable en la época en que se redactó la carta de las NacionesUnidas. Cuando se fundó las Naciones Unidas, sus principales actores eranunos 50 estados soberanos. La mayoría de los problemas de importanciainternacional tenía que ver con la interrelación entre ellos. Los movimientospolíticos insurgentes eran escasos y las funciones de otros actores noestatales tales como organizaciones no gubernamentales y la prensa eranmodestos, en el mejor de los casos.

A medida que las Naciones Unidas se prepara para celebrar suquincuagésimo aniversario, la comunidad internacional que representa hatenido un gran cambio. Hay ahora más o menos 180 gobiernos acreditadosante las Naciones Unidas que participan en debates de la Asamblea General.Las ex-Unión Soviética y Yugoslavia han dado nacimiento a veinte estados,acrecentando el grupo de estados ya incrementado por la entrada de paísesno colonizados a mediados de la década de 1950. El Consejo de Seguridad,especialmente siguiendo los acontecimientos ocurridos después de finalizarla guerra fría, aborda muy diversos temas y considera ahora las crisishumanitaria entre los peligros a la paz y seguridad internacional, de lo cualse preocupa por su idoneidad.

Una serie de agencias especializadas de la ONU ejecutan ahoraactividades en sectores tales como la alimentación, refugiados, meteorología,aviación y no proliferación nuclear. Como reflejo de un público máscomprometido y con mayor conocimiento que se beneficia de los medios decomunicación activos, cientos de grupos no gubernamentales están ahoraacreditados ante las Naciones Unidas y sus diversas agencias.

Los diversos tiposde violencia queenfrentan ahoralos humanitariosera inimaginableen la época en quese redactó la cartade las NacionesUnidas.

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La crisis humanitaria ante la cual responde hoy día la comunidadinternacional es también mucho más compleja. Los “desastres naturales”tales como terremotos e inundaciones y tentativas de desarrollo a largoplazo; por ejemplo, la autodeterminación de las poblaciones locales paraque mejoren la calidad de sus propias vidas, presentan dilemas opera-cionales difíciles a los facultativos humanitarios. Sin embargo, las guerras ylos conflictos armados internos exacerban muchos de estos dilemas.

Por ejemplo, la falta de acceso crea con frecuencia problemas a lasorganizaciones que tratan de responder a las poblaciones afectadas por lasequía, la falta de atención médica o de oportunidades educacionales.Alcanzar a esta población es aún más problemático en guerras civiles,especialmente cuando el gobierno o los insurgentes niegan acceso comoparte de alguna estrategia político-militar. Aunque cualquier forma deemergencia o ayuda a largo plazo a esas personas puede tener impactospolíticos, dichos impactos posiblemente se verán magnificados en unambiente altamente cargado de conflictos armados internos.

Las demandas que experimentan aquellos que deben ofrecer eficienteayuda humanitaria y protección a las poblaciones vulnerables son nuevas ynunca antes vistas. No sólo son los problemas cada vez más complejos ysensibles; las relaciones con los diversos actores e instituciones son másmultifacéticas e interactivas. Los facultativos confrontan frecuentementesituaciones en las cuales no hay respuestas inmediatas; la solución de unproblema crea otros, la ayuda bien intencionada se comprende mal y esrechazada o manipulada por los belicosos.

La intención de este módulo es ofrecer un marco analítico para entenderlos desafíos confrontados por el facultativo humanitario moderno. Tambiénanaliza los dilemas que enfrentan los profesionales, usando experienciasrecientes en diversos conflictos como laboratorio de aprendizaje. Tiene elpropósito de estimular la reflexión institucional y personal, reconociendoque muchas de las instituciones humanitarias van de una crisis a otra sintomarse el tiempo necesario para identificar las lecciones que se puedenaprender.

Los autores esperan y suponen que los lectores aportarán sus propiasexperiencias prácticas para aportar un granito de arena analítico. Mientrasnosotros nos beneficiamos de la experiencia menos directa, nuestra investi-gación interregional y las entrevistas directas a cientos de facultativos,oficiales de gobierno y de ayuda, analistas y miembros de la prensa, nosequipa para enmarcar asuntos que van más allá de las emergencias queestán siendo la preocupación central del personal en terreno.

Los facultativoshumanitariosconfrontanfrecuentementesituaciones en lascuales no hayrespuestasinmediatas; lasolución de unproblema creaotros, la ayudabien intencionadase comprende maly es rechazada omanipulada porlos belicosos.

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Visión general de este móduloEste módulo consta de tres partes:

! En la primera parte se resume brevemente el contexto legalinternacional para la acción humanitaria. Para mayores detalles, sehace referencia a un módulo más especializado de esta serie y alanexo 1 (Recursos para mayor referencia).

! En la segunda parte se introducen varias categorías diseñadas paraidentificar a los actores principales, a los diversos tipos y fases de losconflictos y al espectro de la ayuda y protección humanitaria. Estascategorías sirven como herramientas analíticas de los facultativospara revisar el contexto donde se aplican.

! La tercera parte es el corazón del módulo y en ella se elaboran losocho principios de la acción humanitaria. En cada caso, la declaraciónde los principios es seguida por una exploración de las implicacionesoperacionales.

A través de todo el módulo utilizamos ejemplos concretos de situacionesexitosas y de fracasos, tomadas de nuestra propia investigación realizadahasta la fecha. Todos los ejemplos de conflictos de distintos lugares delmundo han sido seleccionados por su valor ilustrativo y sin ningunaintención ofensiva.

Le encarecemos que busque y que examine los mejores y peores casos queusted conozca y que comparta su propia experiencia personal durante lasdiferentes etapas del proceso.

Métodos de entrenamientoEste módulo está dirigido a dos audiencias: al autodidacta y al participanteen talleres o seminarios. Los siguientes métodos de entrenamiento estántrazados para su uso en los talleres y están simulados en la “guía deentrenamiento” adjunta. Para el autodidacta, el texto es lo más cercano altutor que se pueda conseguir de manera impresa.

Los métodos en los talleres / seminarios incluyen:

! discusión en grupo! simulacros / actuación! folletos adicionales! videos! sesiones de revisión! ejercicios de evaluación personal

Se invita al autodidacta a utilizar este texto como libro de trabajo. Ademásde tomar notas al margen, se les dará la oportunidad de detenerse y usandolas preguntas de este texto podrá examinar el nivel de aprendizaje obtenidohasta ese momento. Escriba sus respuestas a estaspreguntas antes de proseguir, para así asegurarse deque usted ha captado los puntos claves del texto.

INTRODUCCIÓN

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EL ESQUEMA LEGALEL ESQUEMA LEGALEL ESQUEMA LEGALEL ESQUEMA LEGALEL ESQUEMA LEGALINTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONALEsta parte del módulo se ha diseñado de modo que usted pueda:

! estudiar las leyes internacionales básicas que se relacionan a la ayudahumanitaria.

! identificar las características legales claves de la ayuda humanitaria.! analizar la función y obligaciones de las organizaciones y personal

humanitario preocupadas de las circunstancias de los conflictos.! elaborar un plan de acción operacional para la disposición de ayuda

humanitaria en el contexto del conflicto.

Contexto general“Los debates de los principios y acciones humanitarios deben situarse dentrodel contexto de la ley internacional. La Convención de Ginebra de 1949 ylos Protocolos Adicionales de 1977 sirven como puntos básicos de referencia,los cuales, entre ambos tienen más de seiscientas disposiciones. La leyinternacional reconoce el derecho que tiene la población civil al acceso ala ayuda humanitaria y de las organizaciones imparciales de ayudahumanitaria a proporcionarles dicha ayuda”.

HumanitarismoNo obstante las protecciones y provisiones, la ley internacional no contieneninguna definición singular o general de lo que se entiende por “humanitari-anismo” o “acción humanitaria”. En este sentido, el término carece de laprecisión de los conceptos acordados tales como “refugiado” y “derechoshumanos”.

En vez de ofrecer una definición de protección y ayuda humanitaria,la ley internacional humanitaria simplemente identifica característicasesenciales de la ayuda. Lo central es el alivio del sufrimiento de la poblacióncivil ante amenazas de muerte. Sólo estas, y no las agendas políticas omilitares se califican de “humanitarias”.

PolíticaComo se indicó en la introducción, cuando se participa en un entorno deconflicto altamente politizado, es probable que los propósitos humanitariostengan implicaciones políticas aunque estos sean puramente humanitarios.Los gobiernos también tienen tendencia a darles juicios humanitarios a loscompromisos con intenciones políticas, como lo hizo Japón al invadirManchuria en 1931 para proteger a las poblaciones y, en el caso de Hitler,que entró en Checoslovaquia en 1938 para proteger a los alemanes étnicosdel maltrato.

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HUMANITARIANISMO

OBJECTIVOSDEL ESTUDIO

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No obstante los impactos políticos y las racionalizaciones, la leyhumanitaria internacional insiste en que el alivio del sufrimiento sea elmotivo imperioso de la acción humanitaria.

Práctica comúnAdemás de las disposiciones específicas de la ley humanitaria internacional,como práctica común entre los estados, frecuentemente, ahora se respeta eltrato a la población civil. Aún los estados que no son firmantes formales delas convenciones y protocolos actuales han incorporado algunas de lasrestricciones legales internacionales en sus propias legislaciones domésticas.Los movimientos insurgentes, que no forman parte de los diversosdocumentos legales, se han dado cuenta de que sus intereses también sesatisfacen al respetar la carta y el espíritu de ley humanitaria internacional.

El creciente número de escritos legales relacionados a los derechos de lapoblación civil no han sido igualados con amparos más eficientes deseguridad para la seguridad verdadera de dichas personas en tiempo deconflicto. En efecto, las operaciones militares modernas son cada vez máspeligrosas para la población civil.

Las cifras disponibles indican que el número de muertes de civilesdurante la Primera Guerra Mundial alcanzó a 1.374, es decir el 14 por cientode todas las otras muertes. La muerte entre los militares fue de 8.418.000, delas 63.218.000 personas movilizadas. La muerte entre la población civil, de untotal de 34.305.000, llegó al 67 por ciento durante la Segunda GuerraMundial, durante la cual unas 16.933.000 personas, de un contingente militartotal de 107.982.000 personas movilizadas perdieron su vida. En conflictosmás recientes, se estima que más o menos el noventa por ciento de lasvíctimas son civiles.

No obstante, la importancia cada vez mayor que se le da a los asuntoshumanitarios y a las nuevas protecciones legales son, sin duda, avancespositivos, con un paralelo similar en el área de los derechos humanos. Antesde la Segunda Guerra Mundial, el trato a la población civil de un país eraescasamente considerado un asunto legítimo de discusión internacional. Losjuicios por crímenes de guerra contra oficiales japoneses y alemanesprodujeron un cambio radical crítico, como también lo fue la formulación en1948 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esto le dio una nuevadefinición a las nociones tradicionales de lo que se consideraba permisible departe de los gobiernos en relación a su propia población civil.

P. ¿Se respeta en su región el derecho de protección y apoyo a lapoblación civil dentro del contexto de conflicto? ¿Dónde y cómo veusted que este respeto ha decaído, que no existe o que falta?

R.

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SoberaníaLa jurisdicción doméstica de los estados o “soberanía” siempre ha existidocon una cierta tensión hacia las necesidades de la población civil. Aún en lacarta de las Naciones Unidas, documento esencial ratificado por los estadoscomo base de las deliberaciones intergubernamentales, la noción común deque la soberanía estatal merece permanecer absoluta e indubitable no estásubstanciada por una redacción cuidadosa de la constitución del organismomundial.

El Consejo de Seguridad siempre ha podido decidir que “una amenaza ala paz y seguridad internacional” requiere intervención externa. Pero muchoantes que así lo indicara en las resoluciones 688 y 794 en el caso del norte deIrak y Somalia, era evidente que había una contradicción central en la Cartade la ONU.

Los gobiernos reacios a respetar las normas internacionales general-mente citan el artículo 2 como piedra angular – especialmente el párrafosiete que se protege del escrutinio y acción internacional “asuntos queesencialmente están dentro de la jurisdicción nacional de cualquier estado”.Los mismos gobiernos, sin embargo, han acordado respetar varias otrasdisposiciones de la Carta que desafían la noción convencional de que lasoberanía estatal merece permanecer absoluta e indubitable.

En verdad, hay referencias a derechos específicos “sin distinción de raza,sexo, idioma o religión” y en cuanto a la responsabilidad que tiene la ONUde promover los derechos humanos. En general, los estados han aceptado elescrutinio internacional en varias áreas importantes de la política nacional,las que de otra manera habrían intentado proteger del escrutinio, que de otromodo no hubieran aceptado en base a la noción de soberanía estatal yexclusividad en cuanto a jurisdicción doméstica.

Circunstancias de los conflictosLa ley internacional y la Carta de las Naciones Unidas forman el contextodentro del cual tiene lugar la acción humanitaria internacional. Sin embargo,como se sugiere en la cita que incluimos a continuación, este contexto es unoen el cual la fidelidad a las disposiciones legales no se ha cumplido, ya sea departe de los agresores en una lucha determinada o, por así decirlo, de partede toda la comunidad internacional.

“Pareciera que muchos gobiernos tienen una visión bastante relajadaen el cumplimiento de las normas humanitarias, como si al ratificar lasConvenciones (Ginebra) se hubiesen liberado de toda obligación. Perotan pronto como se ven, en forma directa o indirecta, involucrados enun conflicto armado, muchas naciones califican, interpretan osimplemente ignoran las reglas de humanidad, avocando interesesestatales y prerrogativas soberanas. Las consideraciones políticasprevalecen sobre los requisitos humanitarios y las preocupacioneshumanitarias se utilizan para favorecer las finalidades políticas”.

— Comisión independiente sobre asuntos humanitarios internacionales,Winning the Human Race? (Londres: Zed Books, 1988), pp. 71-2.

P. ¿Cuál es la justificación legal de una soberanía nacional absolutae indubitable?

R.

La noción común deque la soberaníaestatal merecepermanecer absolutae indubitable no estásubstanciada por unaredacción cuidadosade la constitución delorganismo mundial.

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Atrapado entre los compromisos para proteger a la población civil y lastentaciones para proseguir las estrategias políticas y militares que losvuelven vulnerables, los facultativos humanitarios siempre demuestran sumejor comportamiento. El personal internacional por lo general permanececon el consentimiento y permiso de las autoridades políticas anfitrionas. Elpersonal nacional, como ciudadanos del país en cuestión, están sujetos a suspropias limitaciones y presiones.

ProfesionalismoEn situaciones de conflicto, la presencia del personal humanitario es a la vezmás esencial y más frágil que en situaciones normales. El personal expatri-ado, ojos y oídos de la comunidad internacional, y el personal nacional consus tareas humanitarias y de derechos humanos, están comprometidos enasuntos que las autoridades ven frecuentemente con recelo y sospecha. En laconducción de sus actividades diarias no sólo arriesgan la vida sino tambiénla expulsión de sus labores. Por lo tanto su conducta debe guiarse por losestándares más altos.

Sin embargo, el profesionalismo no garantiza que se podrán evitar lascontroversias ni que las autoridades políticas no se ofenderán. En el Sudán,en el período de 1987-88, un representante de UNICEF que pretendía ayudara la población civil afligida fue declarado persona non grata por el gobiernode Khartoum y despedido del país. Cuatro organizaciones privadas desocorro que habían tratado de ayudar en el sur fueron también expulsadas.

El profesionalismo debe preocuparse de que el compromiso a los valoreshumanitarios se equiparen a un sentido similar en el contexto socio-políticodentro del cual se deben organizar las iniciativas humanitarias. Los faculta-tivos humanitarios deben tener conocimientos sólidos de la ley humanitariainternacional, aún cuando las protecciones legales dentro de las cuales ellosfuncionan no infunden un respeto automático.

Al mismo tiempo, las distintas organizaciones humanitarias consideran laprotección y las obligaciones legales actuales en forma diferente. Algunasconsideran que están totalmente limitadas por las restricciones legalesprevalentes. Otras, consideran que están forzadas moralmente a actuar aúnsin el consentimiento de las autoridades. No importa que enfoque adopte laorganización, su personal debe tener una idea clara del contexto político,legal y también militar dentro del cual funcionan.

Planteamientos organizacionalesLas organizaciones humanitarias de las Naciones Unidas, responsables dedirigir consejos de gobiernos elegidos, tienden a funcionar en forma másestricta dentro de las censuras legales prevalentes según como lo entiende ycomo lo interpreta cada gobierno. El Comité Internacional de la Cruz, porprincipio, evita comprometerse en actividades fuera de lo legal tales comomontar operaciones a través de fronteras sin tener el consentimiento de lasautoridades políticas. Algunas ONGs no vacilan en violar la ley con objeto dealcanzar a la población necesitada. Estas diferencias se exploran en la terceraparte de este módulo.

Por el momento, las organizaciones humanitarias deben tener una ideaclara en cuanto a sus planteamiento relacionados a la protección y obliga-ciones de la ley humanitaria internacional. Estas son responsabilidades a

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nivel de la sede central para aclarar las políticas de la agencia y a nivel deterreno con objeto de tener un entendimiento y un funcionamiento dentro delos límites de la agencia.

En el caso de algunas organizaciones, sus operaciones en relación alcontexto legal internacional ya tienen lugar a ambos niveles. Tal vez laagencia mejor equipada en este respecto es el Comité Internacional de laCruz Roja (CICR), el cual tiene una larga experiencia legal en su sede deGinebra y cuenta con un elaborado régimen de entrenamiento para supersonal extranjero. Además, el personal legal de la sede central asignadorutinariamente a situaciones donde probablemente los complejos problemaslegales internacionales imponen la toma de decisiones diarias en lasoperaciones.

Otras instituciones, particularmente entre la comunidad de ONGsinternacionales, pero también los miembros del sistema de la ONU, debendesempeñar una gran labor conceptual y operacional en este aspecto. Losbeneficios prácticos pueden ser considerables. Por ejemplo, una prestigiosaONG se dio cuenta en retrospectiva que en su respuesta a la crisis del Golfohabía descuidado las complicaciones que resultaron al ignorar a la poblacióncivil en áreas de Irak controladas por el gobierno y que también habíasubestimado las dificultades que se presentaron para obtener libre entradade artículos humanitarios concluyendo que: “Aunque la sensibilidadpeculiar de la crisis del Golfo creó un pragmatismo político necesario [de suparte], al cimentarse la ley humanitaria se puede crear espacio para otrasopciones que no sean la duda y el desplazamiento. Por ejemplo, la atenciónque se requiere para llegar a una igualdad, podría haber servido para centrarla atención en la importancia del problema del embargo en una etapapreliminar de la crisis. “Aún los gobiernos y las organizaciones de la ONU,que generalmente están equipadas con asesoría legal se podrían beneficiaral revisar estos asuntos nuevamente en terreno. Nuevos elementos seintroducen en la relación dinámica entre la ley internacional pública y laacción con la idea evolutiva de lo que es la soberanía, los puntos de vistadiferentes sobre la necesidad de ganarse el consentimiento de las autoridadespolíticas, y la serie de recientes intervenciones forzadas para apoyar a lapoblación civil.

Asuntos complejosEn este contexto, uno de los asuntos complejos que merece atención departe de los facultativos humanitarios y de sus agencias es la medida enque deberían asociarse en el uso de fuerza en apoyo de la protección yacceso humanitario. En algunos medios, la coerción económica o militar seconsidera contraproducente a la provisión de ayuda humanitaria. Otros loven como medio de protección de la dignidad y de los derechos humanos.

La revisión necesaria del contexto legal internacional según afecta a losproblemas operacionales que enfrentan los facultativos humanitarios, es unproceso que involucra necesariamente y del mismo modo, a personal de lasede central y de terreno, a juntas de directores y, tal vez, aún a ciudadanos.Varias organizaciones han hecho dichas revisiones recientemente, hanaprobado dichas políticas y están procediendo de dicha manera.

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P. El personal humanitario se puede ver atrapado entre lasagendas políticas y militares del país anfitrión y las necesidadeshumanitarias de la población civil.¿Qué políticas tiene su agencia que podrían servir para guiar suacción humanitaria en la práctica, cuando el gobierno anfitrión eshostil o se resiste a disponer de dicha ayuda?

R.

P. ¿Cómo determinaría usted su plan de acción organizacionalen vista de aquellas políticas (o a falta de ellas)?

R.

RESUMEN! El contexto dentro del cual se entienden mejor los principios y acciones

humanitarios es aquel de la ley internacional.! Se entiende que la esencia del humanitarismo debe ser el alivio del

sufrimiento de la población civil amenazada de muerte y asegurarel respeto al ser humano.

! El contexto general del humanitarismo va más allá de la leyinternacional, incluyendo:– realidad política– práctica habitual– asuntos de soberanía

! Uno de los factores mayores que afectan este marco contextual serefiere a que el conflicto requiere:– un alto grado de profesionalismo de parte de los facultativos

humanitarios– un enfoque organizacional claro– atención a asuntos complejos como por ejemplo, el uso de

fuerza en la entrega de ayuda humanitaria.

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CACACACACATEGORÍAS TEGORÍAS TEGORÍAS TEGORÍAS TEGORÍAS ANANANANANALÍTICASALÍTICASALÍTICASALÍTICASALÍTICASEn esta parte del módulo usted aprenderá cuatro categorías claves paraanalizar el contexto de la necesidad humanitaria que le servirá para tomardecisiones sobre la naturaleza y extensión que abarca su organización enáreas de conflicto:

! Quién participa y en qué capacidad! Por qué es necesaria esta participación y cuál es la naturaleza y alcance

del conflicto que causa sufrimiento humano! ¿Cuáles son las fases dentro de un conflicto y cuándo se requiere la

participación humanitaria?! ¿Qué espectro abarcan las actividades de protección y ayuda

humanitaria?

Grupos de respuestaAl organizar su curso de acción en situaciones de conflicto armado, losfacultativos humanitarios y sus instituciones necesitan ciertas categorías paraanalizar el esquema del terreno donde ellos operan. Es necesario hacersepreguntas básicas: quién, por qué, cuándo y qué, antes de establecer lasiniciativas humanitarias y, periódicamente, para determinar si estas debencontinuarse. Sin duda, son muchas las instituciones que pueden aplicar lasmismas categorías y tendrán diferentes respuestas. Sin embargo, ignorar laspreguntas básicas constituye una falta de práctica profesional que no debefomentarse ni apoyarse.

Grupos de respuesta externosPrimero, ¿quiénes están involucrados? Si revisamos los conflictos alrededordel mundo nos damos cuenta que son ocho los pilares institucionales queforman el sistema internacional de ayuda y protección (vea la figura 1).En el lado externo tenemos cinco:

! Agencias bilaterales de gobiernos donantes individuales tales como laAsociación Canadiense de Desarrollo internacional (CIDA), la Agenciade los Países Bajos para el Desarrollo Internacional, o la AgenciasEstadounidense para el Desarrollo Internacional (AID).

! Organizaciones intergubernamentales: Ya sea del sistema de lasNaciones Unidas (por ejemplo, UNICEF, El Programa Mundial deAlimento, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losRefugiados, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), ode organizaciones regionales (por ejemplo, la Organización de EstadosAmericanos y la Unidad Africana y la Comunidad Europea, la cual

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recientemente estableció una Oficina Humanitaria de la ComunidadEuropea [ECHO]).

! Organizaciones internacionales no gubernamentales: (Por ejemplo,Caritas Internationalis, la Federación Mundial Luterana, Medecins sansfrontieres, la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media LunaRoja, Oxfam, el Comité Central Menonita). Las ONGs a veces trabajanen coaliciones regionales o de países y a través de asociacionesprofesionales nacionales e internacionales (por ejemplo, el ConsejoInternacional de Agencias Voluntarias con base en Ginebra).

! Comité Internacional de la Cruz Roja: Aunque se trata de unaorganización similar a una ONG, el CICR tiene un estátus único envirtud del reconocimiento de su nombre en la ley humanitariainternacional y por su responsabilidad de custodia de dicha ley. ElCICR, junto con la Federación Internacional de las Sociedades de la CruzRoja y la Media Luna Roja, y sus capítulos nacionales, constituyen elmovimiento de la Cruz Roja Internacional.

! Las fuerzas militares extranjeras desempeñan una función cada vezmayor en proteger al personal y las operaciones humanitarias yocasionalmente en la entrega misma de ayuda humanitaria. Losejemplos del norte de Irak, Somalia, Camboya y la antigua Yugoslaviavienen a la memoria. Fuerzas militares extranjeras también han estadoinvolucradas en países propensos a conflictos sin contar con el favor dela ONU; las tropas de los Estados Unidos en Bangladesh durante elciclón de 1991, y las tropas de la India en la entrega aérea de suministrospara la población civil en Sri Lanka en 1987.

Grupos internos de respuestaDesde el punto de vista interno, hay tres grupos básicos de actoresinstitucionales locales:

! Gobiernos anfitriones: Generalmente ellos son quienes establecen elmarco dentro del cual se conducen las actividades humanitarias. Enalgunos, un ministerio o varios ministerios sirven de punto de contactocon las organizaciones externas; en otros, un comité interministerial seestablece durante una crisis determinada o se puede nombrar a unaONG ya activa como punto de contacto. Las autoridades militares ytambién las civiles pueden participar a nivel regional, local y nacional.

! Fuerzas militares y políticas insurgentes: Estas desempeñan un papelimportante en el establecimiento de los términos bajo los cuales se llevana cabo las actividades humanitarias en las áreas no controladas por elgobierno. En algunos conflictos, se pueden ver involucradas estructuraspolíticas o militares en la esfera humanitaria (por ejemplo, el ministeriode agricultura o el Frente Farabundo Martí para la Liberación NacionalFMLN). En otros, se establecen estructuras especiales para relacionar alos actores internos e internos, tales como la Sociedad de Socorro deTigray (REST) o la Asociación de Rehabilitación y Socorro de Sudán(SRRA). Todas estas tienen diferentes capacidades y grados deindependencia.

! ONGs nacionales y locales: En muchas situaciones de conflicto,existen grupos gubernamentales. Estos pueden variar en cantidad yvitalidad, grado de independencia de las estructuras políticas, relación

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con el conflicto y capacidad de las actividades. Entre estas se cuentanorganizaciones religiosas, cívicas, filantrópicas, y las Sociedades de laCruz Roja y Media Luna Roja. En muchos países, las ONGs existen anivel regional o intermedio y también a nivel local y nacional.

Un examen de los pilares institucionales le permite a una organizaciónindividual determinar quién será el participante, hasta qué punto sesatisfacen en forma razonable las necesidades humanas, y cuál deberá sersu propia misión en el conflicto.

P. ¿Qué “pilar” representa su organización?

R.

P. ¿Con quiénes trabaja usted generalmente y cuál es lanaturaleza de esa relación?

R.

Figura 1Proveedores deayuda humanitariaexterna y interna —los ocho pilaresinstitucionales delsistema internacionalde ayuda y protección.

2 CATEGORÍASANALÍTICAS

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Naturaleza del conflictoLa segunda categoría útil para analizar el contexto de la respuestahumanitaria tiene que ver con el establecimiento de la naturaleza delconflicto y por qué se necesita una respuesta humanitaria. Las institucioneshumanitarias funcionan dentro de una gran variedad de situaciones deconflicto. Algunos conflictos son internacionales (por ejemplo, en la guerrade Ogaden entre la ex Etiopía y Somalia o en la Guerra del Golfo). Otros soninternos (por ejemplo, entre las autoridades de Bagdad y los kurdos iraquíesen el norte y los Shiitas en el sur). Algunos incluyen legalidades disputadasque figuran en los conflictos (por ejemplo, una república serviaautodeclarada, o los palestinos en los territorios ocupados por Israel).

Campo de aplicaciónLos conflictos también difieren en su campo de aplicación. Algunos estánlocalizados en una parte de un estado mientras que otros están en todo elpaís. Además, otros son regionales en cuanto a sus implicaciones yparticipación (por ejemplo, la revuelta civil en Liberia, que ha provocado unflujo de refugiados notable en los países vecinos, o la guerra civil en SriLanka, en la cual la India es una fuerza mayor).

En algunas situaciones se crean incidentes aislados contra miembrosindividuales de grupos minoritarios que tal vez no han alcanzado el estadode lucha abierta entre distintas facciones (por ejemplo, los abusos a losderechos humanos en Timor Oriental). Otras se han deteriorado hasta elpunto en que las rivalidades étnicas han convulsionado países enteros (porejemplo, los azeris en Armenis o musulmanes en Bosnia).

DuraciónAlgunas guerras surgen una y otra vez (por ejemplo, en Ruanda y Burundi).Otras se van consumiendo a un nivel constante durante décadas (porejemplo, en el Sudán). Algunas surgen de la noche a la mañana y casi sinninguna advertencia (por ejemplo en Croacia). Otras pululan por largotiempo y son tema de análisis académico y discusiones vagas sobre lasacciones políticas (por ejemplo, el caso de Guatemala y Myanmar).

La euforia producida por el fin de la guerra fría y el optimismo por lallegada de la democratización, han dado lugar a una evaluación más realistade la posibilidad de que continúe la violencia y que tal vez aumenten losniveles de violencia. En lugares tales como Afganistán, Angola, Mozambiquey Somalia, los conflictos combustionados por rivalidades entresuperpotencias han desarrollado vidas propias. La lucha asfixiada durantedécadas a causa de la guerra fría, ha vuelto a aparecer en los balcanes y enotras repúblicas de la ex Unión Soviética. En otros conflictos que no tienenvínculos directos con las rivalidades occidente-oriente como es el caso delSudán, Liberia y Sri Lanka, las agitadas tensiones étnicas y religiosaspromueven nuevas revueltas.

AutoridadEn este nuevo período, los factores locales predominantes como las guerrasciviles ya no son tan fácilmente “internacionalizados” como peones en unjuego de ajedrez de superpotencias. Recientemente se está usando el término“estados debilitados” para describir situaciones donde la fragmentación total

"ESTADOS DÉBILES"

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ha conducido a una ausencia total de ley y orden. En los encarnizadosconflictos de Liberia y Somalia, y posiblemente pronto en países tales comoZaire, autoridades o interlocutores responsables prácticamente no existen,situación precaria tanto para la población civil como para los humanitarios.

RespuestaLa forma en que se analizan y categorizan los conflictos influye en el tipo derespuesta. En situaciones politizadas, normalmente hay variaciones notablesen la forma en que se percibe el conflicto. Lo que los observadores inter-nacionales perciben como una guerra que se alarga por décadas de parte delas autoridades contra la población indígena minoritaria en Guatemala, losgobiernos la describen como una acción policial contra un pequeño grupo deterroristas. Identificar una crisis humanitaria, como por ejemplo unahambruna, como producto de una guerra más bien que de una sequía,también afecta el nivel de publicidad, movilización de recursos y laparticipación que desea tener la comunidad internacional.

El tipo de conflicto, la naturaleza de las estrategias militares practicadas,y las tecnologías y armamento militar utilizado por los beligerantes tieneimplicaciones directas en los actores humanitarios.

Fases del conflictoTercero, con propósitos analíticos, es útil identificar las fases dentro de unconflicto. La insurrección normalmente tiene períodos alternativos de luchaintensa y calma, batallas campales, ataques de búsqueda y asalto, bom-bardeos y siembra de minas. Dependiendo de la situación militar quetambién a veces refleja variables estacionales tales como el clima o ladisponibilidad de tropas y armas, la entrega de ayuda humanitaria puedeser más o menos factible. El caso, bien documentado, de los intentos de la“Operación Salvavidas en Sudán”, durante las dos últimas décadas haservido para ilustrar en gran parte las fases.

Factores geográficosAdemás de los factores temporales, las fases dentro de un conflicto estánvinculadas al aspecto geográfico. A diferencia de guerras anteriores, losconflictos actuales raramente se caracterizan por sus frentes definidos. Aveces, aún las regiones colindantes no son controladas por el mismo partido.Como consecuencia, en un país en guerra todavía puede haber zonas dondeaún es posible la rehabilitación y el desarrollo.

Participación humanitariaCuando se analiza el estado actual de un conflicto, las organizaciones estánen condiciones de definir su propio nivel de participación. Si pareciera que elconflicto está aumentando, ¿habrá seguridad adecuada para el personal de laagencia y de sus operaciones? Si el conflicto se pone cada vez más tenso,¿habrá acceso a los necesitados? El estado del conflicto tiene tambiénrepercusiones en el costo financiero para montar las actividades humani-tarias; por ejemplo, el costo total de transporte aéreo puede ser hasta 20 vecesmás alto que las rutas por vía terrestre, cuando las hay, y estos costos másaltos se restan de los recursos disponibles en el país del conflicto o de otrosprogramas de las agencias.

En situacionespolitizadas,normalmente hayvariaciones notablesen la forma en que sepercibe el conflicto.


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P. ¿De qué manera afecta la naturaleza, alcance y fase de unconflicto en la entrega de ayuda humanitaria?

R.

Espectro de la respuestaCuarto, en base a la naturaleza de un conflicto y a su condición particular,tenemos una gama de actividades de protección y ayuda humanitaria. Encuanto a la ayuda, las actividades pueden variar de socorro de emergencia acorto plazo mediante la reconstrucción de la infraestructura esencial, hastalas actividades de desarrollo a mediano y largo plazo.

Actualmente se ha llegado a un acuerdo general en el sentido de que elsocorro y la protección de emergencia afecta las perspectivas a más largoplazo de un beneficiario, sea o no para su beneficio. También hay consensogeneral de que el socorro debería ofrecerse de modo que sirviera parareducir la vulnerabilidad de un país o de una población en emergenciasfuturas en su dependencia de ayuda externa.

ProtecciónEn cuanto a la protección, las actividades varían desde los esfuerzosrealizados en favor de un individuo o familia amenazada a esfuerzos paraproteger poblaciones enteras contra el uso de la inanición como armapolítica. Estas actividades también incluyen la protección contra tácticasmilitares donde se usa en forma desproporcionada la violencia y laidentificación de civiles. En la categoría anterior, son ilustrativas lasiniciativas del personal internacional que se estaciona en los hogares defamilias minoritarias amenazadas de purificación étnica o actuacióndiplomática ante las autoridades políticas a nombre de los individuos.Como ejemplo de lo último, viene a la memoria los esfuerzos para moderarel comportamiento de las autoridades de Khartoum y de los gruposinsurgentes rivales en el sur del Sudán.

En breve, las cuatro categorías analíticas elaboradas sirven de base a lasinstituciones humanitarias y a su personal para tomar decisiones respecto ala naturaleza y extensión de su participación en diversos conflictos. Losprincipios que sostienen sus acciones son el tema del siguiente capítulo.

Actualmente se hallegado a un acuerdogeneral en el sentidode que el socorro yprotección deemergencia afectalas perspectivas amás largo plazo deun beneficiario, seao no para subeneficio.

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P. ¿Cuáles son las cuatro categorías analíticas que le dan la base alas organizaciones humanitarias y a su personal para tomar decisionesrespecto a sus funciones dentro de un contexto de conflicto?

R.

RESUMEN! Los ocho “pilares institucionales” del sistema internacional de ayuda y

protección son:– agencias bilaterales– organizaciones intergubernamentales– organizaciones internacionales no gubernamentales– El Comité Internacional de la Cruz Roja– militares nacionales del exterior– gobiernos anfitriones– fuerzas militares y políticas insurgentes– ONGs nacionales y locales

! El análisis de la naturaleza del conflicto es un ejercicio útil para elcual es necesario recopilar información sobre:– alcance del conflicto– duración– autoridad central y gobernante– factores geográficos– situación o fase actual

! La gama de respuestas ante situaciones de conflicto incluye:– socorro de emergencia a corto plazo– ayuda para desarrollo a mediano y largo plazo– protección


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NONONONONOTTTTTASASASASAS

RESPUESTA (de la página 22)

La naturaleza, alcance y fasede un conflicto determinará si:• la seguridad es inadecuada

para el personal• tal vez no haya acceso a la

población• se verá afectado el costo

financiero para ofrecer ayudahumanitaria

• estará limitado/restringido elacceso a los recursos

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PRINCIPIOS DE LA ACCIÓNPRINCIPIOS DE LA ACCIÓNPRINCIPIOS DE LA ACCIÓNPRINCIPIOS DE LA ACCIÓNPRINCIPIOS DE LA ACCIÓNHUMANITHUMANITHUMANITHUMANITHUMANITARIAARIAARIAARIAARIAEn esta parte del módulo usted aprenderá:

! Los ocho principios esenciales a los cuales deben subscribirse lasorganizaciones humanitarias internas y externas.

! Los dilemas operacionales, ventajas comparativas y tensiones queenfrentan los facultativos humanitarios a medida que aplican estosprincipios humanitarios en contextos de conflicto.

IntroducciónLas cuatro categorías analíticas presentadas en la Segunda Parte ofrecen unpatrón de las necesidades y posibilidades de la acción humanitaria. Los ochoprincipios a los cuales nos referimos ahora representan el esquemaconceptual al cual pueden subscribirse los humanitarios.

Estos principios generales no se presentan como normas moralesabsolutas sino más bien como normas a las cuales las institucioneshumanitarias deben aspirar. Sirven como estímulo y orientación dediscusiones, ofrecen un vehículo para lograr mayor coherencia, unidad ymutualidad entre los facultativos.

Hay y seguirán habiendo diferencias de interpretación de estosprincipios. Sin embargo, tienden a ser diferentes según el peso relativo que leatañe cada agencia individual a principios particulares y a la confrontaciónresultante de los dilemas operacionales. Aunque por algunas circunstanciasextenuantes sea necesario modificar un principio determinado, es importanteque aquellos que se alejan de la norma estén conscientes de los costos.

Mientras que todos los facultativos humanitarios afirman que el alivio delsufrimiento ante amenazas a la vida es el corazón de toda acciónhumanitaria, algunos le dan mayor importancia que otros a la forma en quese desarrollan las actividades para salvar la vida humana. Los facultativosque articulan sus principios clara y consecuentemente tienen mayor éxito ensus esfuerzos que aquellos no capaces de hacerlo.

Respuestas a situaciones de conflicto recientes y diversos tales como loque sucede en el Cuerno de Africa, Centro América, el Golfo Persa y la exYugoslavia, sirven de base para explorar los dilemas operacionales queenfrentan los humanitarios y sus instituciones.

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Los facultativosque articulan susprincipios clara yconsecuentementetienen mayor éxitoen sus esfuerzos queaquellos no capacesde hacerlo.

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Alivio de sufrimiento ante peligro de muerteLa acción humanitaria debe estar dirigida hacia el alivio inmediato delsufrimiento que amenaza la vida.

El desafío diario con que se enfrenta la comunidad internacional estávívidamente enmarcado en las imágenes familiares de los niños flacos comopalo en Baidoa y las caras angustiadas de los ancianos y niños hacinados encamiones que salen de Srebenica.

Aunque parezca elemental, el principio de que el sufrimiento requierealivio, es a menudo ignorado. En vez de actuar en base a preocupacioneshumanitarias, la comunidad internacional frecuentemente deja que surespuesta, o falta de respuesta, sea influenciada por otras consideraciones.

Otras agendasEl caudal de agendas políticas suele motivar el tipo de respuesta / falta derespuesta. Impulsado por el fervor anticomunista y bajo la bandera de laayuda humanitaria, el gobierno de los Estados Unidos ofreció carpas decampaña, botas y equipo de comunicaciones durante la activa guerra de loscontras nicaragüenses. Durante la guerra fría, Washington también compro-metió ayuda “humanitaria” a los insurgentes en Afganistán, Angola yCamboya. Otras potencias mayores y menores también han usadojustificaciones humanitarias en su ayuda altamente politizada.

El alivio del sufrimiento que amenaza la vida del ser humano también seve comprometido por el letargo del sistema humanitario. Los funcionarios dela ONU y ONGs tienen asignaciones y responsabilidades múltiples. Muchosque han participado durante largo tiempo en asuntos de desarrollo tienentendencia a tratar con gobiernos en rutinas ya establecidas, donde se reflejala necesidad de pensar en términos de planes de desarrollo a cinco años, másbien que atender las necesidades inmediatas de los niños hambrientos.

Inercia burocráticaLos gobiernos también se muestran apáticos frente a los cataclismoshumanos. Una excepción notable fue el gobierno de Jordania el cual, a lallegada en agosto de 1990 de un grupo de ciudadanos de países en desarrolloque huían de Kuwait, formaron un comité interministerial y rápidamentemontaron una operación de socorro de emergencia. Otros desean operar conmucha mayor deliberación, citando a menudo procedimientos administra-tivos y procesos normales de autorización. Por supuesto, la guerra no tienenada de normal, y es necesario reflejar esta realidad en las prácticasorganizacionales y en la mentalidad del personal.

P. Basándose en su experiencia, ¿qué otras consideraciones, ademásdel principio de que el sufrimiento requiere alivio, influyen en laentrega o retención de ayuda humanitaria?

R.

Por supuesto, laguerra no tiene nadade normal, y esnecesario reflejaresta realidad en lasprácticas organiza-cionales y en lamentalidad delpersonal.

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Proporcionalidad de las necesidadesLa acción humanitaria debe corresponder al grado de sufrimiento donde-quiera que este ocurra. Su punto de vista debe aseverar que la vida es preciadade la misma forma en todas partes del globo terrestre. La idea de laproporcionalidad pareciera ser evidente e inobjetable. Sin embargo, no hayuna “mano invisible”, ya sea dentro de una agencia determinada o, en formaglobal, entre las instituciones humanitarias que asegure una distribuciónequitativa de los recursos entre los conflictos armados.

Alcance de las necesidadesLa triste realidad es que en todo el mundo hay más sufrimiento humano delque cualquier agencia individual, o mejor dicho, todas las agencias juntaspuedan aliviar. Paradojalmente, el período de la guerra fría ocasionó unenorme sufrimiento en la población civil en diversos conflictos regionales ynacionales. Sin embargo, el fin de la guerra fría también ha estado acom-pañado de un resurgimiento de violencia y de una continua erosión de losrecursos mundiales destinados a las necesidades del ser humano en los paísesmás pobres. Los convenios actuales sólo producen una desproporción en larespuesta mundial ante el sufrimiento que amenaza la vida.

Reconocimiento de las necesidadesA comienzos de 1993, mientras la atención mundial se fijaba en Somalia y enla ex Yugoslavia, el sufrimiento igualmente consternante de Libia pasó casidesapercibido. Los recursos humanitarios y militares que se invirtieron enSomalia durante 1992 ensombreció a aquellos comprometidos al vecinoSudán, donde numerosas personas corrían grandes riesgos y donde perdieronla vida un gran número de personas que prestaban ayuda humanitaria. Losrecursos reflejan la consciencia que tiene de las necesidades la comunidadinternacional. Según un estudio, durante 1992, Somalia recibió una difusiónpublicitaria cincuenta veces mayor que aquella dedicada al Sudán.

En su tarea de estimular una conciencia más amplia del sufrimiento,los medios modernos de comunicación pueden desempeñar una importantelabor. A finales de 1984, los reportajes de televisión pusieron, de la noche ala mañana, la hambruna ya muy avanzada en Etiopía en la agenda inter-nacional. Del mismo modo, sin embargo, la falta de información en los mediosde comunicación puede dificultar bastante la tarea de las organizacioneshumanitarias. Las autoridades responsables de formular políticas y losciudadanos con frecuencia suponen que si la crisis humanitaria no apareceen las noticias de mayor importancia no debe ser seria. Esta suposición ignorael hecho de que los medios informativos tienen sus propias limitaciones y quese necesita un régimen humanitario eficiente para obtener otros medios parallamar la atención en áreas críticas necesitadas.

El reportaje publicitario por sí mismo puede ser una gracia ambivalentepara el interés humanitario. En lo positivo, le da gran visibilidad e importan-cia a sus actividades. Por otro lado, presiona hasta cierto punto a las agencias,con objeto de que tomen decisiones sobre los usos dudosos. El reportajetelevisivo que mostraba a los jóvenes de Bosnia que no fueron tratados en loshospitales de Sarajevo sirvió para reconocer esta necesidad. Sin embargo,también condujo a que muchos profesionales de la salud opinaran que losesfuerzos desproporcionados realizados para preparar evacuaciones médicasse hacían a costa de la rehabilitación de las capacidades médicas locales.

3 PRINCIPIOS DE LAACCIÓN HUMANITARIA

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La asignación global de los recursos entre las diversas crisis y actividadesva más allá de la influencia inmediata de los facultativos individuales. Aúnasí, es indispensable la misión que tiene el personal de terreno en el sentido deprevenir a quienes dictan las políticas en las sedes y a las autoridadesresponsables de la toma de decisiones en el gobierno y en la ONU y al mundoen general. La crisis en Somalia es ilustrativa de los problemas creados por lafalta de una evaluación bien informada en el país. Durante gran parte de 1992,el sistema de la ONU y las ONGs estuvieron ausentes, a medida que la guerray la hambruna causaban más víctimas. El mensaje del CICR, que pudomantener su presencia durante gran parte del año y que fue capaz de advertirel cataclismos, cayó en oídos sordos.

La repatriación de los refugiados guatemaltecos desde México a comienzosde 1993, presenta un interesante contrapunto. En estrecha colaboración conlos representantes de los refugiados en México y Guatemala, el personalhumanitario ayudó a asegurar la vuelta relativamente tranquila. Con la ayudade testigos internacionales y con la “ayuda” de diversas fuentes, incluyendo laReal Fuerza Aérea, el resultado fue muy positivo.

Comunicación de las necesidadesAl tratar de encontrar una forma aunque sea burda para contribuir en larespuesta a las necesidades urgentes, el personal de terreno se ve enfrentado aun serio dilema. Si se estimula el compromiso de las agencias mediante unreportaje que dramatice las necesidades, se corre el riesgo de ser consideradodemasiado alarmista por los medios de comunicación y autoridadesanfitrionas. Aún cuando los comunicados menos apasionados no estimulan amenudo las respuestas deseadas.

Los resultados de sus labores frecuentemente presentan problemas.Las asignaciones de las agencias reflejan una serie de factores, de los cualessolo uno percibe la situación del país. Sin embargo, las autoridades localesconsideran a menudo, responsables a los representantes en terreno de larespuesta, o falta de respuesta, emitida por sus agencias. Al tratar de avanzarhacia el logro de una comunidad humanitaria mejor proporcionada, esnecesario contar con un enfoque más sistemático en la asignación deprocedimientos y toma de decisiones. Las agencias individuales deberíanregularizar el dictamen de políticas con objeto de darle mayor importanciaa la gravedad de la necesidad humana. La comunidad humanitaria en sutotalidad puede prestar mayor atención y compartir la información respectoa la necesidad y nivel de respuesta individual.

La desproporción continua de las respuestas socava el principiohumanitario básico que estipula que todas las vidas tienen el mismo valor.

P. ¿Cómo determina su organización el nivel de apoyo necesario y laasignación de recursos en vista de la necesidad humanitaria global?

R.

La desproporcióncontinua de lasrespuestas socava elprincipio humani-tario básico queestipula que todaslas vidas tienen elmismo valor.

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P. ¿Cómo puede usted trabajar en colaboración con otros en lacomunidad internacional para tomar decisiones respecto a laasignación de recursos?

R.

ImparcialidadLa acción humanitaria responde al sufrimiento humano porque el pueblo lonecesita, no para un avance político, sectario u otro tipo de programa decarácter ajeno. No debe tomar parte en el conflicto.

Desde tiempos inmemorables, los agresores han politizado el acceso de lapoblación civil al alimento y medicamento esencial como parte de su arsenalpolítico y militar. También le han negado u otorgado acceso según la maneraen que este sirva sus objetivos a corto plazo.

Guerra civilLas guerras civiles son, por definición, situaciones en las cuales los países sedividen contra ellos mismos. Los humanitarios que se comprometen en estaetapa deben estar preparados para que las partes en guerra elijan susactividades y se sitúen ellas mismas con sus respectivas causas, cualquierasea su enfoque humanitario equitativo. Los facultativos deben esforzarse almáximo para evitar que se les identifique con uno u otro lado. Tambiéndeben estar conscientes de los impactos diferenciales de los esfuerzoshumanitarios de las partes en pugna. En este aspecto, la percepción de losprogramas puede ser tan importante como su contenido actual.

La Operación Salvamento de Sudán (OLS) ilustra la dificultad que sepresenta para ganar y mantener la confianza de ambas partes. Las arduasnegociaciones con que se logran los convenios, así como el desarrollosubsecuente del acuerdo, son ejemplos de cómo el otorgamiento y la negacióndel acceso humanitario refleja el deseo con que los agresores usan la ayudapara sus propios propósitos. En 1989, el gobierno y los insurgentes acordaroncrear los “corredores de la tranquilidad” para efectuar actividades de socorroa causa de las presiones internacionales y de sus respectivas necesidadespara un descanso momentáneo de la lucha. Más tarde, una vez reducida laatención internacional y restauradas las fuerzas militares, las partes enguerra opinaron que sería más conveniente para ellos si se negara acceso a lapoblación civil, aún arriesgándose a enemistarse con la opinión mundial.Cada facción acusó a su vez a la operación salvamento de ser más útil ymenos exigente con el otro.

Tomar parte puedetener consecuenciasfatales.


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Aunque parezca difícil evitarlo, especialmente en conflictos en que laspolíticas de un agresor particular sean más atractivas y humanas, el tomarpartido puede tener consecuencias fatales. Una organización humanitaria,después de patrocinar la causa del Tamil Tigers de Sri Lanka o del gobiernode Mozambique, se encuentra desconectada de la población civil en elterritorio del gobierno de Sri Lanka o de la resistencia de Mozambique(RENAMO). El patrocinio de un partido en una guerra civil o en unacampaña electoral transforma a la organización patrocinadora en el blancode la cólera de la oposición. Aún en las áreas donde continúa el trabajo,puede sufrir la integridad de sus actividades.

Uno de los dilemas operacionales que afecta el principio de la imparciali-dad es que insistir en ayudar igualitariamente a las diferentes facciones delpueblo civil en un conflicto dificulta la fidelidad a los principios de alivio delsufrimiento causado por la amenaza a la vida. Los diferentes enfoques delCICR y de algunas ONGs son ilustrativos de estas ventajas comparativas.

Intensidad del compromisoEl CICR considera de tal importancia la imparcialidad que a veces prefiereno proseguir con algunos programas si no se tiene el acuerdo de todas laspartes. Por ejemplo, el año anterior a la negociación final de la OLS, llevó acabo delicadas negociaciones con el gobierno de Khartoum y el Ejército deLiberación del Pueblo Sudanés (SPLA), antes de lograr un acuerdo pararealizar las operaciones de socorro a un número igual de localidades. ElCICR recibió indicaciones claras de ambas partes del conflicto de quecualquier intervención “unilateral” sería inmediatamente seguida de acciónmilitar y suspensión mediante fuerza. Además, se presentaba una barrera delogística ya que era necesario usar aviones que debían volar ilegalmente en lazona sudanesa con objeto de entregar la ayuda.

Después de reflexionar sobre la demora de las negociaciones y el hechode que en 1988 habían perecido unas 250.000 personas, el CICR ratificó elcurso de acción que decidió seguir. La organización señala que si el conveniode ambas partes en dichas situaciones no se respeta antes de comenzar lasoperaciones de socorro, muy pronto los esfuerzos de ayuda se interrumpiránpor uno u otro lado una vez que hayan comenzado.

Otras organizaciones opinan que si se insiste en los acuerdos de ambaspartes podría ser una forma efectiva para vetar las actividades en los terri-torios de la otra parte. Como se sabía que ninguno de los protagonistas teníainstintos humanitarios, ambas partes estarían totalmente dispuestas a negarla ayuda a la población civil en las áreas controladas por ellos en el territorioadversario. Es así como algunas ONGs procedieron con sus operacionesinterfronterizas desde Nairobi hacia el sur de Sudán sin el consentimiento delas autoridades de Khartoum y sin pedir ayuda a la otra parte.

ElectoradoSegún su mandato, composición y electorado, es más difícil para algunosactores institucionales que para otros, lograr imparcialidad. Lasorganizaciones de la ONU, cuyos consejos directivos y membresía secompone de gobiernos, tienen especial dificultad en lograr una equidadcuando se relacionan a movimientos armados de oposición.

Las ONGs que dependen en gran parte de fondos de gobiernos aliados auna u otra parte también suelen experimentar dificultades operacionales

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similares. Algunas ONGs tienen una afiliación más estrecha a las ideologías oprogramas de los insurgentes. Aún el CICR, que por más de un siglo se hadesempeñado según sus propios y estrictos principios de imparcialidad yneutralidad, se ve enfrentado a hostilidades de uno u otro partido enconflictos y a veces se ve obligado a retirarse.

SitioUn dilema operacional central que tiene un impacto directo en la percepciónde los no partidistas lo representa el sitio físico del centro de operaciones de laagencia. El sitio de la base central de operaciones en la oficina de gobiernonacional de un estado dividido podría inducir a partidismo y complicar latarea de establecer buenas comunicaciones con la oposición armada. Al mismotiempo, si se instala el centro operacional en una oficina gubernamentalcercana, o en Nueva York o Ginebra, podría ser extremadamente costoso.

P. ¿Qué riesgos y problemas surgen cuando una organizaciónhumanitaria toma partido en un contexto de conflicto civil o violencia?

R.

P. ¿Cuáles serían los costos posibles de un no partidismo?

R.

P. ¿Qué factores u operaciones logísticas podrían revelarpartidismo/parcialidad de parte de una organización humanitaria?

R.


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IndependenciaCon el fin de cumplir su misión, las organizaciones humanitarias debencarecer de toda interferencia de parte de las autoridades políticas anfitrionaso domésticas. El espacio humanitario es esencial para una acción efectiva.

Nadie conoce mejor que el personal en terreno lo que es necesario paramantener una flexibilidad máxima y libertad de operaciones. Al mismotiempo, ellos también conocen los obstáculos que se presentan para ejecutarlas actividades humanitarias, a menudo impuestos por las autoridadeslocales, sean estas insurgentes o gubernamentales.

Acceso restringidoEn Camboya, por ejemplo, el gobierno tailandés y las autoridades derefugiados camboyanas restringieron rigurosamente el acceso a los camposde refugiados a lo largo de la frontera hasta el Acuerdo de París. El personalinternacional se vio enfrentado ante el dilema de si deberían proporcionarayuda aún cuando era continua la falta de acceso a los refugiados. Laalternativa de reducir los esfuerzos para aliviar el sufrimiento no era muyatractiva. Por lo tanto, optaron por ofrecer ayuda en circunstancias muydifíciles, pero al mismo tiempo presionando para obtener acceso total yseguridad. En Afganistán, se llegó a soluciones de compromiso similares enla década de los ochenta cuando las autoridades de Paquistán y losdirigentes de la resistencia afgana dictaron los términos de acceso a lapoblación en los campamentos.

Los gobiernos donantes también pueden obstaculizar los esfuerzosrealizados para que la ayuda sea efectiva. El gobierno alemán, al verseenfrentado con la aparición de muchos refugiados kurdos después de laguerra del Golfo, decidió llevar hospitales de campaña directamente a losrefugiados en áreas remotas de Irán. Esta actitud indiferente pasó por altolos mecanismos de coordinación establecidos por las autoridades locales y dela ONU, dejando un sabor amargo en aquellos que podrían haber asumidoalguna responsabilidad en el futuro cuando se fueran los alemanes.

Ninguna organización humanitaria que opere en situaciones de conflictotiene el grado de independencia que desearía. Necesitan la aprobación, o porlo menos el consentimiento, de las autoridades políticas locales. En unsentido, esta situación no es diferente de aquellas en las cuales se ofreceayuda de desarrollo. En otro sentido, la naturaleza especial de los conflictosarmados, donde las relaciones con las autoridades políticas son más volátilesy la presencia de los no afiliados es más sensible, la necesidad deindependencia se vuelve más aguda y problemática.

Normas y reglamentosEl espacio humanitario frecuentemente está restringido por prácticas delgobierno anfitrión tales como requisitos de visa, permisos de viaje interno,reglamentos de cambio de divisas, patrones que rigen la contratación depersonal local, y concurrencia respecto al sitio y naturaleza de las actividadesdel programa. Los insurgentes con frecuencia usan los mismos aparatosdentro de los límites físicos del territorio que controlan. El gobierno donantetambién tiene su propia serie de requisitos para transmitir la información,inflexibilidades de los programas, restricciones de adquisición y otrosprocedimientos que reducen la libertad de los facultativos humanitarios yque influyen en las prioridades del programa.

La naturalezaespecial de losconflictos armadosinduce a lanecesidad de unaindependencia másaguda y másproblemática.


Algunos han reconocido que laayuda de una organizaciónhumanitaria puede verse moti-vada por programas políticos omilitares, más bien que (oademás de) una preocupaciónpara responder a las necesi-dades de la población. Elpartidismo puede aislar a laorganización humanitaria de lapoblación civil necesitada que seencuentra atrapada en elterritorio del otro lado, o laoposición puede tomar a laorganización como blanco dela violencia.

El no partidismo puede sermotivo para que una organiza-ción humanitaria deje deresponder a las necesidades siestas deben recibir la aproba-ción de todos los partidoscomprometidos en el conflicto;quienes, tal vez se opongan atodo lo que sirva de “ayuda parael otro lado”.

Los siguientes serían algunosfactores que podrían revelarpartidismo: a quién se le da laayuda, distribución despropor-cionada de la ayuda en relacióna la necesidad, sitio de la basecentral de operación de laorganización, o dirigenteslocales comprometidos en laorganización humanitaria ysistema de ayuda.

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Reacción adversa de la ONULa era posterior a la guerra fría trajo consigo un nuevo problema operacionalpara el personal de terreno. A medida que el Consejo de Seguridad de laONU toma medidas más agresivas para abordar las amenazas a la paz yseguridad internacional, el personal humanitario asociado con las NacionesUnidas ha enfrentado una reacción adversa contra la organización mundialen escenarios específicos. Aunque el intenso activismo del mayor organismopolítico mundial en la esfera humanitaria es recibido con agrado, creadilemas operacionales en sus asociados.

Debido a que las sanciones económicas y la acción militar ha causadopenurias en la población de la antigua Yugoslavia y en Irak, por ejemplo, lasagencias humanitarias de la ONU se han visto inevitablemente asociadas apolíticas de aplicación de leyes impopulares. El personal de terreno esresponsable de lo que en la jerga popular se cataloga de Naciones Unidas“mala” o política y por lo tanto incapaz de llevar a cabo sus “buenas”actividades humanitarias.

CoordinaciónTenemos como resultado que mientras que el trabajo humanitario multi-lateral suele estar menos sujeto a politización que los esfuerzos bilaterales,a menudo también sufre de carácter político. El Comité Internacional de laCruz Roja y algunas ONGs han decidido mantener su distancia del sistemade las Naciones Unidas para proteger su independencia. En este caso, laatención al principio de independencia puede crear problemas en el áreade coordinación.

P. ¿Quiénes pueden tratar de influir en las operaciones ycomprometer la independencia e imparcialidad de las organizacioneshumanitarias?

R.

P. ¿Cuáles son algunas de las compensaciones recíprocas ydilemas operacionales creados por el compromiso de la organizaciónhumanitaria hacia una independencia?

R.


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ResponsabilidadLas organizaciones humanitarias deben reportar todas sus actividades a suspatrocinadores y beneficiarios. Las actividades humanitarias deben sertransparentes.

A los facultativos humanitarios se les debe recordar que ellos sonresponsables de sus decisiones programáticas. Dos situaciones mayoresdeben ser especialmente aclaradas y elaboradas en relación a la acciónhumanitaria en situaciones de conflicto.

Registro y presentación de informesPrimero, las guerras civiles presentan un mayor grado de dificultad en elproceso normal de su presentación de informes. Es obvio el problema cuandose trata de mantener un control financiero y de los programas de los recursosdistribuidos en las zonas de guerra. Frecuentemente, debido a la situacióndemasiado volátil o insegura, el personal no puede estar en contacto nitampoco registrar el uso que se le da al material de socorro.

Además, para rendir cuentas es indispensable saber que en casos deconflicto no todo el alimento le llega a aquellos que más lo necesitan. Losparlamentarios y el electorado a menudo se muestran interesados en saberpor qué el número de soldados aumenta entre los beneficiarios de losprogramas de socorro.

Relatos publicados, más tarde cuestionados por los funcionarios encarga-dos de la ayuda, indican que el nivel de filtración en Somalia llegó a un 80-90por ciento a fines de 1992 y a un 50 por ciento en el oriente de Bosnia a comi-enzos de 1993. En discusiones que siguieron se reconoce que no se puedeesperar que el personal de ayuda prevenga todo o parte del abuso que secomete en la entrega de la mercadería. Si los beneficiarios insisten en acusarrecibo de todas las provisiones de socorro, podría significar que las organi-zaciones humanitarias no han sido capaces de montar dichas operaciones.Resulta, por lo tanto, que estos y otros problemas creados en estas situa-ciones se podrían considerar como niveles “aceptables de filtración. Laexperiencia indica que dichos niveles varían de un país a otro, de agencia aagencia y de circunscripción a circunscripción.

Vemos nuevamente como los representantes en terreno enfrentan undilema que tiene que ver con los principios del alivio del sufrimiento y delrendimiento de cuentas. Por un lado, los fundamentos de la agencia suelentener en menos las dificultades, esperando que su desempeño se mida segúnniveles normales o carentes de guerra civil. Por otro lado, se les exige queejerzan su propio juicio profesional, pesando diversos factores locales paraque puedan proseguir los programas.

Cuando la ayuda fomenta la violenciaMás allá de la responsabilidad yacen problemas relacionados al gran impactoque produce la acción humanitaria. ¿Qué efecto tiene, en el balance de lasfuerzas políticas y militares, la habilidad de los partidos en pugna paracontinuar su lucha, y en las consecuencias subsiguientes de la guerra? Lasituación de Somalia a finales de 1992 es un buen ejemplo.Algunos facultativos humanitarios en escena opinan que la ayuda seestaba proporcionando en una forma que escalaba la violencia. Señalan quegrupos de ayuda contrataron protección de “técnicos” locales, a quienes se

Las actividadeshumanitariasdeben sertransparentes

RESPUESTA (de la página 33)Las autoridades políticas anfi-trionas, las fuerzas insurgentes,las fuerzas militares, losgobiernos donantes o lasautoridades políticas podríantratar de influir en lasoperaciones humanitarias.

Sin sacrificar cierto control, lasorganizaciones humanitariaspueden ser incapaces deresponder a la necesidad delpueblo cuando las autoridadesinsisten en ciertas restriccioneso procedimientos de logística,por lo tanto, los esfuerzos deayuda coordinada para unarespuesta más eficiente a lanecesidad de la población sepodría ver reducida.

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les pagaba igual que a los empleados de las organizaciones de ayuda,pero quienes eran miembros de milicias privadas de clanes en pugna y deelementos anárquicos. En una economía que había dejado de funcionar,los artículos de ayuda se transformaron en una forma de moneda. Las opera-ciones y el personal de ayuda fueron el punto focal de la violencia en lacapital y en el campo a medida que las actividades se trasladaban a esoslugares. Aunque había pocas alternativas, algunas organizaciones creenahora que más bien que pedir que se aumentara la seguridad, deberían haberconsiderado reducir el nivel de las operaciones de sus programas.

Los humanitarios enfrentan dichos dilemas operacionales en muchasguerras civiles. La ayuda a la población civil de El Salvador en las zonas deconflicto controladas por el FMLN en la década de los ochenta, iniciada engran parte con propósitos humanitarios, pareciera haber fortalecido lasposiciones militares y políticas de la oposición armada. Esta acción provocóataques de las fuerzas armadas tanto en la población civil como en elpersonal de ayuda. En Etiopía se considera ahora que la ayuda que llegódesde ONGs del otro lado de la frontera a Eritrea y Tigray sirvió para que losinsurgentes siguieran luchando con un solo propósito contra el gobierno dela antigua Etiopía.

Un incidente ocurrido en Bosnia a finales de 1993 dramatiza la realidadde que las actividades llevadas a cabo para aliviar el sufrimiento pueden, enefecto, prolongar el conflicto que causa dicha aflicción. Un periodista conver-sando con un soldado canadiense de la fuerza pacificadora de la ONU(UNPROFOR) que estaba haciendo trabajos con una retroexcavadora paraarreglar los caminos de tierra con el fin de que los artículos de socorropudieran llegar con más facilidad al pueblo hambriento durante el inviernoque se aproximaba. También entrevistó a un soldado del cercano ejércitomusulmán de Bosnia, quien también apreciaba los caminos que brindabanun más fácil acceso.

“El mejoramiento de los caminos que realiza las Naciones Unidas parafacilitar el acceso de los convoyes que transportan alimento y medica-mentos”, concluyó el periodista, “le facilitará a las tres facciones que luchanpor Bosnia trasladar sus tropas y armas”. Sugirió además que la economía delos tres agresores se beneficiará con los artículos de socorro – que de locontrario, las tres partes tendrían tal vez una actitud más conciliatoria.

En el Salvador y en el Cuerno de Africa los humanitarios y sus organiza-ciones eran reacios a reconocer y enfrentar los dilemas implicados en susactividades humanitarias. La identificación de los problemas no darespuestas directas, pero sí es un primer paso necesario.

P. Mientras usted considera un plan de respuesta a la necesidadde la población dentro de un contexto de conflicto, ¿ante quien creeusted que debe dar cuenta de sus actividades?

R.

La identificación delos problemas no darespuestas directas,pero sí es un primerpaso necesario.


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P. La entrega de ayuda puede escalar el conflicto o fortalecer lasposiciones políticas y militares de las diversas partes en el conflicto.¿Puede usted identificar las razones para ofrecer ayuda en talessituaciones?

R.

P. ¿Bajo qué circunstancias cree usted que no debe prestarseayuda humanitaria?

R.

ConvenienciaLa acción humanitaria debe acomodarse a las circunstancias locales y suobjetivo debe ser el aumento, y no la suplantación de los recursos localesdisponibles.

Para lograr esta conveniencia es necesario utilizar iniciativashumanitarias que fortalezcan la capacidad local, al mismo tiempo que seconsideran las características culturales locales que no contradigan lasnormas internacionales.

Dentro de un sentido común, artículos tales como alimento, ropa ymedicamentos deben ser aceptables para aquellas personas que se pretendebeneficiar. No obstante, son claras las experiencias vividas porrepresentantes en terreno donde se ha enviado ropa de invierno a climastropicales, productos de cerdo embarcados a poblaciones musulmanas ymedicamentos con fecha vencida en los estantes de las clínicas de salud local.

Aceptación culturalLas preferencias y prácticas culturales locales no deben respetarse en formanegligente. Algunas costumbres locales a veces no tienen base para la ayuday programación humanitaria. ¿Deben aceptar las prácticas locales aquellos


Entre quienes esperan queusted debería rendir cuentasse incluye: gobiernosdonantes, organizaciones yelectorado, gobiernos anfi-triones, dirigentes locales(¿quién decide quiénes sonlos “líderes”?) y el pueblolocal.

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que distribuyen alimentos en situaciones donde el sistema normal favorece alos hombres y a los niños primero que a las mujeres, como es el caso enAfganistán? ¿Se debe, por medio de la alfabetización, desafiar y tal vez compensar la práctica de una sociedad en la cual las oportunidades educacionalesfavorecen a los niños varones? ¿Deberían los centros de salud infantil ymaterna ofrecer asesoría sobre la circuncisión femenina? o como es descritopor los profesionales de salud y derecho occidental, ¿la mutilación genital?

Respaldo de prácticas objetablesEl principio de la conveniencia también influye en la selección de las insti-tuciones homólogas de parte de los actores humanitarios internacionales.¿Deberían las agencias externas tener relaciones operacionales con gruposindígenas que tienen sus propias prioridades políticas o un cerradoelectorado étnico objetable, o cerrados electorados étnicos, o que formanparte de sociedades de orientación patronal o de soborno? ¿Se debe delegarla asignación de alimentos a un grupo de dirigentes masculinos cuyatendencia sería distribuir entre hombres (muchos de los cuales son soldados)y que sólo son leales a sus propias familias y clanes?

Recientemente, el personal se ha visto enfrentado a estos dilemasoperacionales en la ex Yugoslavia y Somalia. Los humanitarios se venforzados a tomar decisiones difíciles para responder al sufrimiento en mediode la disponibilidad de artículos de socorro y de los asociados institucionalesde dudosa conveniencia. Ya no es suficiente alegar que es mejor algo quenada, que aquellos en peligro aceptarán cualquier cosa, que la entrega deayuda necesariamente implica comprometerse con las costumbres einstituciones locales.

Socorro de emergencia y desarrolloHay un segundo componente ligado a la conveniencia. Cada vez es mayor lanoción de que el socorro de emergencia puede ser contraproducente si noaumenta la viabilidad a más largo plazo y las perspectivas de desarrollo deun país destruido por la guerra. La conveniencia en este contexto implica nosólo ajustar la acción humanitaria a las necesidades locales sino tambiéntratar de fortalecer las capacidades indígenas.

Además de ayudar y proteger al pueblo cuyas vidas están en peligro porla guerra y la hambruna, también es necesario facilitar la autodeterminaciónde los individuos e instituciones para que puedan valerse por sí mismos yhacer frente a emergencias futuras. La ayuda externa cuando es adecuadaaumenta y fortalece los mecanismos individuales y sociales para enfrentarlas necesidades.

El fortalecimiento de la capacidad local, finalidad permanente de losesfuerzos de ayuda, es sumamente difícil en períodos de conflicto armado.Después de todo, se sabe que el trastorno a los recursos locales es, a menudo,la finalidad de los beligerantes. No fue por accidente que los contrascentraron su atención en la infraestructura agrícola de Nicaragua, o que elgobierno de Mengistu colocó pilotos de guerra para avistar los camposdurante las cosechas en los pueblos y mercados de Tigray y Eritrea.

En un mundo perfecto no debería hacerse concesiones con objeto desalvar el mayor número posible de vidas en beneficio del fortalecimiento dela capacidad local para poder enfrentar en mejor forma los desastres futuros.

Ya no es suficientealegar que es mejoralgo que nada, queaquellos en peligroaceptarán cualquiercosa, que la entrega deayuda necesariamenteimplica comprome-terse con las costum-bres e institucioneslocales.


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Sin embargo, el mundo donde funcionan los facultativos humanitarios estálejos de ser perfecto y más lejos aún de ser perfeccionado. La violencia, losconflictos y la necesidad de ayuda para salvar vidas representa,desafortunadamente, una industria en crecimiento.

Durante el pánico que produce una crisis, el elemento de conveniencia,irreprochable en teoría, es a menudo un desastre. La tensión que se produceal tratar de salvar vidas, desafío inmediato y claro, y permitir la autodetermi-nación del pueblo, tarea más ambigua y a más largo plazo, usualmente seresuelve a favor del primero, especialmente de parte de las agencias cuyopropósito es el de dar ayuda. “Nosotros tenemos derecho a ser indiferentes alas necesidades culturales del pueblo y a los asuntos de conveniencia”,explicó un funcionario de ayuda respecto a la ayuda que se enviabaapresuradamente a Somalia. “Quiero escuchar el motor de los aviones” dijootro a cargo del apoyo de logística.

Estas declaraciones no son muy bien aceptadas después de reflexionaruna vez que ha pasado la crisis. El planteamiento que representan podríaperpetuar la vulnerabilidad local ante desastres futuros y aumentar ladependencia de ayuda externa, con el resultado de que el sufrimiento futurocausado por la amenaza de vida sería mucho más probable. Dichas actitudesestán tan profundamente impregnadas en la cultura de las instituciones yfacultativos humanitarios que el concepto de sostener la acción humanitariamediante esfuerzos de la población local debería elevarse a la condición deprincipio.

Al final, las compensaciones recíprocas tal vez sean menos absolutas de loque una vez se pensó. Investigaciones recientes sugieren que los proyectospara los cuales se contrata a instituciones y a la población local tienen, amenudo, mucho más éxito que otras. Además, prestar atención a laautodeterminación no significa necesariamente un gran retraso. El espectroque va desde el socorro de emergencia al desarrollo a más largo plazodescrito antes, tiene una interacción mayor que la comprendida.

P. ¿Qué sucede cuando la ayuda humanitaria se entrega sin laparticipación ni la preocupación local por la conveniencia cultural?

R.

Investigacionesrecientes afirman quelos proyectos en loscuales se contrata ainstituciones y a lapoblación localtienen, a menudo,mucho más éxito queotras.

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ContextualizaciónPara que la acción humanitaria sea eficiente es necesario tener una visiónamplia de todas las necesidades y del impacto que producirán lasintervenciones. El estímulo del respeto por los derechos humanos y laatención a las causas básicas de los conflictos son elementos esenciales.

Los facultativos encargados de prestar ayuda tienen muchos puntosfuertes y sus correspondientes debilidades. Tienen tendencia a darlepreferencia a la acción antes que a la reflexión. Con frecuencia limitan suatención a las áreas donde tienen responsabilidades operacionales directas.Por muy bien equipados que estén para conducir respuestas humanitariasrápidas, estos enfoques también dejan mucho que desear cuando lasactividades se observan dentro de un contexto más amplio.

Consideración oportuna“El lema de muchas organizaciones humanitarias y de su personal,confrontados con emergencias que amenazan la vida es el conocido, “¡No tequedes ahí. Haz algo!” En vista de la complejidad de la acción humanitariadescrita antes, una directiva más útil debería ser lo opuesto: “¡No sólo hazalgo. Quédate ahí!”

Al apresurarse a la acción se está adelantando a consideraradecuadamente una gran variedad de efectos negativos y positivos quepueden activar las organizaciones externas. Hay gran evidencia que sugiere,por ejemplo, que las actividades humanitarias en la ex Yugoslavia durante1992, sirvieron para desviar la atención internacional de la necesidad dellevar a cabo una estrategia política y ejecutoria mucho más extensa.

La experiencia de Bosnia también dramatiza la legitimidad de suspenderlos esfuerzos humanitarios para proteger su integridad. Esto es lo que hizo elAlto Comisionado para los Refugiados a finales de febrero de 1993, en Bosniaoriental, mientras actuaba como la agencia líder del sistema de la ONU. Elincidente sirvió para recordarles a las agencias humanitarias y a los partidosen pugna que no debe tolerarse el abuso a los principios humanitarios.

Resultados de la acción humanitariaComo se indicó anteriormente, la acción humanitaria en un conflicto armadoexpone a los facultativos humanitarios a situaciones de gran complejidadmilitar y política y también económicas y sociales. Las causas de estosconflictos a menudo están profundamente arraigados y las sociedadesdonde toman parte están profundamente heridas. Por lo tanto, una visiónmás amplia de las necesidades y de las probabilidades de la acción humani-taria de parte de las organizaciones externas es una necesidad y no un lujo.

Un caso típico es la visión tradicional de que la ayuda humanitaria y losderechos humanos representan dominios separados. Cada uno usualmentese ve como protector de los profesionales que funcionan bajo específicos yque operan en relativo aislamiento uno del otro. Ya sea por razones demandato, estilo o enfoque, las instituciones y los facultativos a menudoprefieren centrar su atención en una u otra actividad.

Aún así, las actividades de ayuda están estrechamente vinculadas a losesfuerzos de protección y viceversa. Las tareas de socorro sitúan al personalde terreno como “los ojos y oídos” de la comunidad internacional, ya que

Una visión másamplia de lasnecesidades y de lasprobabilidades de laacción humanitariade parte de lasorganizacionesexternas es unanecesidad y no unlujo.


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están en posición de alertar al mundo de las amenazas de abuso a losderechos humanos o a medida que estos abusos suceden. La presencia delpersonal de ayuda en lugares tales como Sudán, Camboya y Guatemala haservido para moderar o refrenar abusos a los derechos humanos de parte defuerzas políticas y militares y también de los gobiernos o insurgentes.

A los facultativos humanitarios que consideran que la defensa de losderechos humanos es algo que está más allá de su dominio, sugerirles quela acción humanitaria también tiene relación con un compromiso de paz yreconciliación podría parecerles algo aún más inconexo e irreal. Aún así,muchos aceptan que cuando no se abordan los problemas que tienen que vercon conflictos civiles, son mínimas las posibilidades de una reconstrucciónpronta y desarrollo estable.

Aún cuando podría ser difícil substanciar los vínculos causales directos,la acción humanitaria ha desempeñado a menudo una función importante enpromover una atmósfera en la cual sean más razonables las negociacionespolíticas. Un caso ilustrativo es la experiencia reciente en El Salvador. Lasorganizaciones que ofrecieron ayuda humanitaria no tuvieron un papelformal en el proceso de paz. Sin embargo, la confianza y la solidaridadiniciada mediante el compromiso humanitario fueron útiles para movilizarel apoyo de las negociaciones y para la pronta ejecución de los acuerdos.

Como resultado, las organizaciones humanitarias buscan cada vez conmás ahínco medios por los cuales sus propias actividades, concebidas enforma creativa y cuidadosamente manejadas, puedan contribuir a anular lascausas básicas de la lucha civil. En un mundo con limitados recursoshumanitarios y con donantes preocupados de usarlos en forma sabia y útil,dicho sinergismo tiene una importancia especial. En este aspecto, laresolución del conflicto y el logro de la paz es lo fundamental de las accioneshumanitarias.

P. Tradicionalmente la ayuda humanitaria y los derechoshumanos se han considerado como dominios separados. Elprincipio de contextualización estimula una visión más ampliade las necesidades y de los posibles impactos de la acción humanitaria.¿Cuáles son las implicaciones de este principio en el trabajo de suorganización?

R.


La entrega de ayuda sinparticipación local creadependencia; deteriora lashabilidades locales, losesfuerzos, la cultura y losvalores; y hay menor posibi-lidad de lograr los objetivosde desarrollo a largo plazo.

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P. ¿Se centra actualmente su trabajo en un punto específico deatención? ¿Qué afecto tendría en su trabajo una visión más amplia deacción humanitaria y necesidad?

R.

Subordinación de la soberaníaEn casos donde el humanitarismo y la soberanía discuerdan, la soberaníadebería subordinarse ante el alivio del sufrimiento que pone la vida enpeligro.

Este último principio es sin duda el más polémico, a pesar de la evoluciónque indicamos antes del nuevo balance entre las responsabilidades de lasautoridades políticas y los alegatos humanitarios de sufrimiento de lapoblación civil.

El Secretario General de la ONU escribió recientemente en un importanteperiódico, Foreign Affairs (vol. 71, No. 5, pp. 98-99): “La antigua doctrina desoberanía absoluta y exclusiva ya no perdura y, en efecto, nunca fue tanabsoluta como se concibió en teoría”. Esta nueva imparcialidad a nivelinternacional de darle una importancia relativa mayor a los imperativoshumanitarios no se ha podido hacer sentir en forma pareja entre losgobiernos, ni tampoco se han creado nuevos procedimientos para traducirestos imperativos en una acción política.

Los humanitarios en sus enfrentamientos diarios con funcionariosgubernamentales podrían beneficiarse de la mayor prominencia y legiti-midad que se ha acordado ahora en pos del humanitarismo. Sin embargo,deben proseguir con gran cautela cuando tratan con las autoridades políticas,sean estas gubernamentales o insurgentes. Su dilema es claro. Mientrastienen un compromiso dominante para apoyar a la población civil entiempos de guerra, su portafolio humanitario siempre se ve confrontado porla resistencia. Tienen dos elecciones, pero cada una lleva sus propiasconsecuencias operacionales.


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PersuasiónLa alternativa preferida es persuadir a las autoridades políticas de quesatisfacer las necesidades de la población civil es un componente indispen-sable en el ejercicio responsable de su soberanía. Cuando la capacidad localestá avasallada de conflictos, pueden solicitar o acceder a la entrega de ayudadesde el exterior. Aunque la presión internacional tal vez apoye dichollamado de ayuda, el elemento consensual, como fue en la OperaciónSalvavidas de Sudán, prepara el terreno para una relación de colaboración enla cual se basan los humanitarios.

IntervenciónCuando las autoridades resisten activamente o impiden substancialmente laacción humanitaria, El marco de colaboración deseable es cada vez menosposible. En este punto, la “intervención” entra al vocablo político. A pesar deque este término enfada a las autoridades políticas identificadas, ellas estánmás o menos en posición de resistir. Es decir, pueden verse forzadas aaceptar las decisiones del exterior, quienes quieren ayudar a la poblacióncivil atrapada en la madeja del conflicto.

Las operaciones interfronterizas de las numerosas agencias humanitariaspara ayudar a la población amenazada en áreas no controladas por ungobierno central sirven de ejemplo de la inhabilidad de un estado débil pararesistir las decisiones tomadas por agencias humanitarias externas. Lasoperaciones de socorro a la población civil en Eritrea y Tigray o a losmujahiddin afganos, por ejemplo, fueron montadas desde el territorio de unpaís vecino, específicamente contra los deseos del gobierno constituido queocupaba el aparato estatal en la casa de gobierno. Dependiendo de latendencia ideológica de cada uno, estas acciones se consideraron imperfectaso dignas de encomio. Pero en cada caso, el gobierno específico no fue capazde resistir.

CoerciónCuando las autoridades políticas pueden resistir las imposiciones delexterior, la comunidad internacional tratará de cambiar las políticasmediante la coerción física. Tal fue el caso en Irak. Después de la guerra delGolfo, en Consejo de Seguridad, en su resolución 688, insistió en que elgobierno de Irak le diera acceso a la población civil. La creación de refugiosseguros mediante la coalición militar aliada y la imposición de la zona librede vuelo ha reflejado la convicción de que la soberanía ya no es sacrosanta.

Nuevamente, en 1992, el Consejo de Seguridad en resolución 794 hizo unllamado para el uso de “todos los medios necesarios” para proteger el accesohumanitario a Somalia. Considerando que en el caso anterior de Irak losdeseos de un gobierno constituido fueron invalidados, en el último, lasdisputas de las autoridades políticas que competían significó que en esenciano había ningún estado que invalidar. En cada caso, las nociones tradi-cionales de soberanía dieron lugar a las necesidades de la población civil.El humanitarismo a través de las fronteras pareciera ser la dirección delfuturo, aún cuando el estado geográfico sigue siendo la piedra angular dela política mundial.

INTERVENCIÓN

El humanitarismo através de lasfronteras parecieraser la dirección delfuturo, aún cuandoel estado geográficosigue siendo lapiedra angular de lapolítica mundial.

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RepresaliaLa entrada internacional forzada, mientras se gana acceso a la poblaciónabusada, puede crear una dinámica de consecuencias incalculables. En elnorte de Irak se dice que el gobierno ha puesto una recompensa sobremiembros del personal de socorro y seguridad de la ONU, varios de loscuales posteriormente fueron muertos. En Somalia, el número de personas desocorro que han perdido su vida durante los tres primeros meses después dela llegada de la fuerzas dirigidas por los Estados Unidos en diciembre de1992, excedió a aquellos muertos previamente.

Aún en situaciones peligrosas donde hay operaciones militares de laONU pero donde todavía no hay intervención militar como tal para hacercumplir las normas humanitarias, como sería el caso de la ex Yugoslavia oCamboya, los proyectos y el personal humanitario ha permanecidovulnerable. El peligro cada vez mayor que corre el personal de terrenocombinado con la complejidad de montar y mantener programas en tiempode guerra constituye un desafío formidable. En particular, la relación entrelos humanitarios civiles y las fuerzas militares requiere gran cuidado. Ensituaciones de conflicto, sin duda, se requiere un nivel de profesionalismomucho más alto que en situaciones menos arduas.

P. En situaciones donde el humanitarismo y la soberanía discuerdan,la soberanía ya no mantiene la autoridad exclusiva que algunos handeseado. ¿En qué situaciones podría esto ser justificable para atenderlas preocupaciones humanitarias y dejar de lado las quejas de lasoberanía nacional?

R.


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ConclusiónVale la pena repetir al final de este módulo lo que hemos indicado alcomienzo. Los facultativos humanitarios deben entender no sólo el contextolegal internacional de la acción humanitaria sino también las categoríasprincipales de los actores y de los conflictos. De este conocimiento, y de laexperiencia vivida después de la guerra fría con las crisis humanitariascausadas por los conflictos, emergen las normas que deben tratar de aplicarlos facultativos humanitarios. Estos principios chocan unos con otros,confrontando a los profesionales humanitarios con dilemas difíciles yelecciones complejas.

Cuando se hacen excepciones a un principio o cuando un principio esseguido a costa de otro, los humanitarios deben saber anticipar lasconsecuencias. Los principios permanecen como puntos fijos en una brújulacompartida, y no como un curso establecido para ser seguido por pilotoautomático. La lucha y la clarificación de los principios debe representar elmedio para lograr una mayor eficiencia, coherencia y mutualidad entre laserie de instituciones y personal de terreno humanitario.

Los principios también pueden servir de base para el desarrollo de uncódigo de conducta rudimentario durante los años venideros. Se necesitaalgún tipo de código con urgencia debido a la complejidad del funciona-miento eficaz en un conflicto armado; es peligroso que la población civil seexponga; y son altas las implicaciones de la comunidad internacional.

En efecto, si las organizaciones humanitarias no toman medidas propiaspara desarrollar principios y normas más amplios para la comunidad, existela posibilidad de que se les impongan responsabilidades más rigurosasdesde el exterior. La prominencia que ahora le da a las preocupacioneshumanitarias la comunidad internacional que está bien informada y que esexigente, lleva las semillas de una impaciencia creciente cuando se percibe lafalta de profesionalismo entre las agencias asistentes.

Esto podría sugerir un dilema final que enfrenta la comunidadhumanitaria. La gran diversidad de actores institucionales externosrepresenta una variada gama de energía, recursos y talentos. En suheterogeneidad yace la promesa de que no importa cuan restringido sea unactor u otro, de algún modo aquellos necesitados serán alcanzados. Almismo tiempo, frente al clamor mundial, los humanitarios deberán funcionarmás como comunidad y menos como una serie de institucionesidiosincrásicas y diversas.

El gran desafío para los años venideros es encontrar un balanceequilibrado entre la heterogeneidad y el estado común que mejore laeficiencia operacional y que siga preservando y aumentando los puntosfuertes de las organizaciones individuales.

Los principiospermanecen comopuntos fijos en unabrújula compartida, yno como un cursoestablecido para serseguido por pilotoautomático.

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RESUMENLos facultativos humanitarios que pueden articular en forma clara yconsecuente sus principios tienen más éxito en sus acciones que aquellos queno lo son. A continuación se enumeran los ocho principios fundamentales dela acción humanitaria:

! Alivio del sufrimiento ante amenaza de vida. A menudo esto sedificulta debido a:– incorporación de otras agendas– inercia burocrática

! Debe existir proporcionalidad de las necesidades de respuestahumanitaria. Esto requiere:– análisis del alcance de la necesidad– reconocimiento de la necesidad– comunicación precisa de la necesidad

! La acción humanitaria debe ser imparcial. Esto se dificulta a causa de:– guerra civil– falta de profundidad del compromiso– presión del electorado– sitio

! Las organizaciones humanitarias deben ser independientes.Esta independencia puede conducir a problemas tales como:– acceso restringido a área “sensibles”– reglamentos opresivos– reacción negativa contra las ONU en algunos casos– dificultades en la coordinación

! Las organizaciones humanitarias deben ser totalmente responsablesde sus acciones. Para esto se necesita:– mecanismos adecuados de registro y comunicación– consideración de las actividades que podrían fomentar más violencia

! La ayuda humanitaria debe ser conveniente. Para garantizar laconveniencia es necesario considerar:– aceptación cultural que no contradiga las normas internacionales– posible apoyo de prácticas reprensibles– entrega de ayuda de emergencia a diferencia de ayuda de desarrollo

! La contextualización de la acción humanitaria debe incluir:– consideración cuidadosa del problema– consideración de los efectos de las soluciones propuestas

! La soberanía debe estar subordinada al socorro humanitario delsufrimiento que amenaza la vida. Esto se logra mediante:– persuasión– intervención– coerción (que puede conducir a represalia del estado)


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NONONONONOTTTTTASASASASAS

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ANEXO 1RECURSOS

ANEXO 1

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EL ESQUEMA LEGALINTERNACIONAL3 INSTITUTIONAL

ISSUES

ANEXO 2

Sobre el Proyecto de guerra y humanitarismo y susautoresEl Proyecto de guerra y humanitarismo es un esfuerzo realizado por un equipoindependiente de investigadores, basado en el Grupo de políticas pararefugiados y la Universidad de Brown, y cuenta con la experiencia deacadémicos y facultativos humanitarios de distintas partes del mundo, paraayudar a la comunidad internacional a planear su curso humanitario en elperíodo posterior a la guerra fría.

Apoyo para el proyecto ha sido proporcionado por seis organizaciones de lasNaciones Unidas (UNICEF, PMA, ACNUR, DHA / UNDRO, y el ProgramaEspecial para el Cuerno de Africa); tres gobiernos (los Países Bajos, E.U.A. yFrancia); diez grupos no gubernamentales (Servicio de Socorro Católico,Consejo Danés para Refugiados, el Centro Internacional para los DerechosHumanos y Desarrollo Democrático [Canadá], Federación Internacional de laCruz Roja y Media Luna Roja, Federación Mundial Luterana, SocorroMundial Luterano, Comité Central Menonita, Consejo Noruego paraRefugiados, Oxfam-Reino Unido y Fondo para la Infancia-Reino Unido); ytres fundaciones (The Pew Charitable Trusts, la Fundación Rockefeller y laFundación Arias).

Los codirectores de este proyecto y los autores de este módulo son LarryMinear y Thomas G. Weiss. Larry Minear ha trabajado en problemas dedesarrollo humanitario desde 1972, en calidad de funcionario de una ONG ycomo consultor de organizaciones de la ONU. En 1990, estuvo a cargo de unequipo internacional que efectuó un estudio de la Operación Salvavidas deSudán. Actualmente tiene su base en el Grupo de Políticas para Refugiadosen Washington, D.C. y en la Universidad Brown.

Thomas G. Weiss es director asociado del Instituto Thomas J. Watson Jr.para Estudios Internacionales y decano asociado de la facultad de laUniversidad de Brown. Anteriormente tuvo varios cargos en la ONU (en laCNUCED, la Comisión de la ONU para Namibia, UNITAR y la OIT) sirviótambién como director ejecutivo de la Academia Internacional de la Paz. Haescrito extensamente sobre desarrollo, pacificación, socorro humanitario ysobre organizaciones internacionales. Es también director ejecutivo delConsejo Académico sobre el Sistema de las Naciones Unidas.

El Grupo de Políticas para Refugiados (RPG), centro para el análisis einvestigación de políticas, se ha dedicado desde 1982, mediante intensainvestigación, análisis y recomendaciones de políticas, al mejoramiento de

ANEXO 2

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los programas internacionales y domésticos para los refugiados y al diseñode nuevos programas sobre una gran variedad de temas. Mediante elmonitoreo del desarrollo para los refugiados, el RPG ha podido evaluar lasrespuestas internacionales, abordar temas que habían sido descuidados y aidentificar nuevas direcciones para las políticas.

El Instituto para Estudios Internacionales Thomas J. Watson Jr. de laUniversidad de Brown se creó en 1986 para asegurar que la universidaddesarrollara continuamente su dimensión internacional para el beneficio delos estudiantes y el cuerpo docente, y finalmente la sociedad. El InstitutoWatson brinda un amplio enfoque para la enseñanza e investigación sobrerelaciones internacionales y culturas y sociedades extranjeras y, como parteintegral de la universidad, es el punto focal donde se genera el apoyo paralos estudios internacionales, desarrollo de planes, y la búsqueda deconvenios y prioridades. El Instituto Watson estimula la enseñanza y lainvestigación del cuerpo docente; patrocina conferencias, charlas y becarios.

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ANEXO 3

Siglas

AID Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional

CRS Servicios de Socorro CatólicoCIREFCA Conferencia Internacional Sobre los Refugiados en Centro-

AméricaDAC Comité de Ayuda para el Desarrollo (OECD)DHA Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONUCE Comunidad EuropeaFMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación NacionalECOWAS Comunidad Económica de los Estados Africanos

OccidentalesICVA Consejo Internacional de Agencias VoluntariasCICR Comité Internacional de la Cruz RojaLWF Federación Mundial LuteranaMSF Medecins Sans FrontieresONG Organización no gubernamentalOCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosOFDA Oficina de Asistencia y Desastres en el Extranjero (EUA)OLS Operación Salvavidas en SudánPVO Organización Privada y VoluntariaREST Sociedad de Socorro de TigrayRPG Grupo de Políticas para RefugiadosRU Reino UnidoONU Organización de las Naciones UnidasEUA Estados Unidos de AméricaURSS Unión de Repúblicas Socialistas SoviéticasACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

RefugiadosUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNDRO Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el

Socorro en casos de Desastre (DHA)PMA Programa Mundial de AlimentosUNSEPHA Programa Especial de Emergencia de las Naciones Unidas

para el Cuerno de AfricaPMA Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas

ANEXO 3SIGLAS

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EL ESQUEMA LEGALINTERNACIONALEVALUACIÓN

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Principios humanitarios ydilemas operacionales enzonas de guerraPrincipios humanitarios y dilemasoperacionales en zonas de guerra

principios humanitarios y dilemas operacionales en … · 8 principios humanitarios y dilemas...

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