processo administrativo junto a vigilância sanitária

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COSTA, EA., org. Vigilncia Sanitria: temas para debate [online]. Salvador: EDUFBA, 2009. 237 p. ISBN 978-85-232-0652-9. Available from SciELO Books .

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O processo administrativo no mbito da vigilncia sanitria

Yara Oyram Ramos Lima Edin Alves Costa

Yara Oyram Ramos Lima e Edin Alves Costa 195

O processo administrativono mbito da vigilncia

sanitria

Yara Oyram Ramos [email protected]

Edin Alves [email protected]

Introduo

Em virtude da funo regulatria, a vigilncia sanitriaconstitui o componente do sistema de sade de maiorinterseo com o Direito. Um conjunto de prticasde vigilncia sanitria pautado nos fundamentos doDireito Administrativo, cujos princpios e ritosdevem ser seguidos de modo que os direitos de todossejam assegurados. Uma dessas prticas o processoadministrativo, tema desse texto, que tem o objetivode sistematizar conceitos, princpios e procedimentosconstitutivos deste processo que organiza os atos daVigilncia Sanitria, como parte da AdministraoPblica, no controle dos comportamentos dosadministrados e de seus servidores.

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196 O processo administrativo no mbito...

A partir de noes sobre termos comuns da AdministraoPblica, o texto discorrer sobre caractersticas do processoadministrativo-sanitrio, princpios que regem a AdministraoPblica e o processo administrativo-sanitrio, bem como asfases que este percorre at sua finalizao.

Inicialmente, deve-se diferenciar os termos procedimento eprocesso1: do latim, processu o ato de proceder, de ir por diante;de dar seguimento, dar curso; a sucesso de estados ou demudanas; a maneira pela qual se realiza uma operao,segundo determinadas normas, mtodos ou tcnicas. Oprocesso pode ser entendido, ainda, como atividade por meioda qual se exerce, em relao a determinado litgio, a funojurisdicional2, servindo como instrumento de composio daslides3; um pleito judicial. Outra forma de compreenso dotermo processo consider-lo como um conjunto de peasque documentam o exerccio da atividade jurisdicional em umcaso concreto, ou seja, os autos.

Para constituir um processo so desenvolvidos procedimentosque so formalidades observadas para a prtica de certos atosadministrativos. O procedimento o processo em sua dinmica; o modo pelo qual os diversos atos se relacionam na srieconstitutiva de um processo (PASSOS, 2004). O processo omtodo jurdico utilizado pelo Estado para desempenhar afuno jurisdicional, compondo-se de uma sucesso de atosque se encadeiam desde a postulao das partes at oprovimento final do rgo juridicante que por fim ao litgio(THEODORO JNIOR, 2003). Em resumo, podemosconsiderar que o processo o todo e os procedimentos so asdiferentes operaes que o integram. Processo o conjuntosistemtico de procedimentos.



O processo administrativo o conjunto de medidas jurdicase materiais praticadas com ordem e cronologia, necessrias aoregistro dos atos da Administrao Pblica, ao controle docomportamento dos administrados e de seus servidores. Oprocesso administrativo conjuga, por meio do exerccio dopoder de polcia, os interesses pblicos e privados, pune seusservidores e terceiros, resolve controvrsias administrativas,assim como outorga direitos a terceiros (GASPARINI, 2003).

De acordo com Dias (2002), o processo administrativo-sanitrio o instrumento usado pela Administrao Pblica coma finalidade de apurar as irregularidades sanitrias detectadas e asresponsabilidades do infrator, assegurando a este a oportunidadede promover a ampla defesa e o contraditrio ao que lhe atribudo, de modo a respaldar, com juridicidade, a aplicao dapenalidade correspondente que lhe for imputada. A apurao daverdade no processo administrativo, como enfatiza o autor:

[...] se faz por intermdio de minucioso procedimentoimparcial, regulado por exaustivas regras do direito einformado por princpios universalmente vlidos, de talmodo que, por um lado, nem o poder discricionrio daAdministrao se exera sem limites, nem a outra parteenvolvida se exceda ao produzir a defesa que lhe assiste.(DIAS, 2002, p.113)

Caractersticas do processoadministrativo-sanitrio

Para Meirelles (2004) os processos administrativos podem serclassificados em: processos de expediente, que seriam todopedido protocolado em repartio, tambm denominado



procedimento administrativo; processo de outorga, aexemplo da concesso da licena para construo ou da licenasanitria; e processos punitivos, mais completos no que serefere formalidade; submetem-se a princpios e tm fases,como o processo administrativo-sanitrio que se inicia com oauto de infrao.

Os interesses envolvidos em processos em geral podem serindividuais, quando se referem a interesses de uma pessoa;coletivos, quando se reportam a interesses individuais de vriaspessoas ao mesmo tempo e pblicos, quando transcendemos interesses individuais e afetam a sociedade como um todo(GRECO FILHO, 2006).

O processo administrativo, por lidar com interesses queultrapassam os individuais, pode ser instaurado por provocaoou por iniciativa da Administrao Pblica; neste caso, as partesso interessadas. No processo judicial a instaurao s podeocorrer por provocao de uma das partes (DI PIETRO, 2001).

O processo administrativo e o judicial tm similaridades ediferenas. As similaridades so o fato de que se destinam aemitir um pronunciamento, julgamento, uma deciso na formada lei; e possuem instncias revisoras, que so a autoridadehierrquica superior, no caso do processo administrativo, e ostribunais, no processo judicial. Outra similaridade a sujeiodos atos administrativos aos princpios que regem os atospblicos e a que est obrigada a Administrao Pblica em geral.

Quanto s diferenas, cabe ressaltar que o processo judicial seinicia por provocao da parte, formando um tringulo no seuprocessamento, com os litigantes (o que acusa e o que sedefende) e o juiz (que espera a discusso das partes, analisa asprovas, consulta a Lei e finalmente oferta o julgamento, tendo



a parte contrariada a possibilidade de recorrer da sentena).Por seu turno, o processo administrativo composto por doisinteressados, o administrado e a Administrao Pblica4, comogestora do interesse pblico (DI PIETRO, 2001). Outradiferena entre o processo administrativo e o judicial que noprimeiro existe a possibilidade de alegar, em instncia superior,o que no se fizera anteriormente. H reexame da matria defato, alm da possibilidade de incorporao de novas provasproduzidas.

So direitos do administrado: ter acesso tramitao dosprocessos administrativos em que tenha a condio deinteressado, bem como vista dos autos, obter cpias dedocumentos neles contidos e conhecer as decises proferidas,podendo, inclusive, formular alegaes e apresentardocumentos antes da deciso, os quais sero objeto deconsiderao/anlise pelo rgo competente; alm da faculdadede ser assistido por advogado (BRASIL, 1999).

Em contrapartida, so deveres do administrado perante aadministrao, sem prejuzo de outros previstos em atonormativo: Apresentar os fatos conforme a verdade; procedendocom lealdade, urbanidade e boa-f; de forma a no agir de modotemerrio5; prestando as informaes que lhe forem solicitadase colaborando para o esclarecimento dos fatos (BRASIL, 1999).

Ressalta-se que impedido de atuar em processo administrativoo servidor ou autoridade que tenha interesse direto ou indiretona matria; tenha participado ou venha a participar como perito,testemunha ou representante no processo, ou se tais situaesocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afinsat o terceiro grau; e ainda, se estiver litigando judicial ouadministrativamente com o interessado ou respectivo cnjugeou companheiro. A autoridade ou servidor que incorrer em



impedimento deve comunicar o fato autoridade competente,abstendo-se de atuar. A omisso do dever de comunicar oimpedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares(BRASIL, 1999).

Pode ser arguida a suspeio do servidor que tenha amizadentima ou inimizade notria com algum dos interessados oucom os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afinsat o terceiro grau (BRASIL, 1999). Neste caso, cabe aoadministrado comprovar o ato lesivo.

A finalidade do processo administrativo obter uma decisoconcreta da Administrao Pblica que individualize a normajurdica, declare, reconhea ou proteja direito, cuja afirmaose pede, quer pelo interessado, quer pela prpria AdministraoPblica (MEDAUAR, 2006). a gesto de coisas que se faznecessria em qualquer mbito da vida humana. Neste caso, aAdministrao Pblica gestora das coisas pblicas, da res publica.Sendo assim, o controle deve ser sistemtico, podendo serprvio, concomitante ou posterior ao fato lesivo sade. Noque se refere atuao da vigilncia sanitria, o controle prviopode ser a concesso da licena sanitria ou de registro doproduto; a concomitante exemplifica-se com a inspeo sanitriado estabelecimento, a anlise laboratorial de produto, e aatuao posterior pode ser exemplificada nos casos dasaveriguaes de denncias.

O Brasil optou pela jurisdio una, da a escolha da viaadministrativa ser facultativa para resoluo de querela entreadministrado e Administrao Pblica. O interessado poderecorrer diretamente ao judicirio. Se comear pela viaadministrativa, a qualquer momento pode seguir para ojudicirio. Quando a parte interessada quiser, mesmo com oprocesso administrativo em andamento, poder ingressar com



pleito na via judicial, caso em que o processo administrativo6

ser sobrestado, suspenso, aguardando resoluo do judicirio(MELLO, 2006).

Princpios

Os princpios servem para pautar a atuao da AdministraoPblica perante os administrados. Neste sentido, os artigos 5 e37 da Constituio Federal, assim como a Lei n. 9.784/99estabelecem alguns direcionamentos sobre os princpios que dosuporte atuao no mbito administrativo. Neste texto, osprincpios administrativos so abordados com base em CelsoAntnio Bandeira de Mello (2006), Di Pietro (2001) e Medauar(2006) de forma sucinta e no exaustiva, a partir de duas ticasdistintas que se intercomplementam para servir de lastro aoprocesso administrativo-sanitrio: so os princpios daAdministrao Pblica e os princpios do processo administrativo,expostos a seguir:

Princpios da Administrao Pblica

Legalidade Este princpio basilar no ordenamento jurdicobrasileiro, pois enquanto na esfera privada o administrado podeexercer qualquer ao, desde que no seja proibido, naAdministrao Pblica deve exercer apenas e to somente oque a lei permitir. Cabe salientar que como a lei no acompanhaos fatos, existe necessidade de fundamentao contundente paradesenvolvimento das atividades no mbito administrativo.Celso Antnio Bandeira de Mello (2006) considera que esteprincpio:



[...] o fruto da submisso do Estado lei [...] a consagraoda idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercidana conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividadeadministrativa atividade sublegal, infralegal, consistentena expedio de comandos complementares lei.

Impessoalidade Este princpio estabelece que a atuao daAdministrao Pblica no pode valer-se de interesses escusos,no pode beneficiar ou prejudicar inadvertidamente oadministrado; a atuao em seu destinatrio final sempre sera coletividade, nunca o individual. Tambm de acordo com esteprincpio, quem age a Administrao Pblica, por meio doservidor pblico; da o entendimento de que na vigilnciasanitria o auto de infrao emitido pela AdministraoPblica, por meio dos tcnicos de um dado servio de vigilnciasanitria e no o tcnico como pessoa fsica, ou seja, a pessoajurdica, qual o tcnico est vinculado.

Moralidade Este princpio implica no apenas na atuaocom base na moral do servidor pblico, como tambm naatuao do administrado que se relaciona com a AdministraoPblica. A relao no deve se pautar to somente na lei, masconjugar a atuao legal com os preceitos morais. Em resumo,este princpio condiciona a interpretao das normas de DireitoPblico, uma vez que a moralidade elementar ao Estado.

Publicidade O princpio da publicidade dos atos daAdministrao Pblica a regra, ressalvados os casos em queexiste a necessidade de sigilo para proteo e defesa daintimidade, interesse social, exerccio profissional, entre outros.Qualquer pessoa que comprove interesse no processo deverter acesso a este, o que corresponde ao dever de transparnciaque a Administrao Pblica deve manter frente aosadministrados. Os atos devero ser publicados atravs da



imprensa oficial ou pela comunicao pessoal. A publicidadese faz necessria para controle da lisura dos atos.

Eficincia Este princpio foi incorporado em uma fase demudanas nos conceitos de administrao pblica, quando seacrescentou noes mais gerenciais em contrapartida scaractersticas burocrticas. O princpio tem por corolrio queo ato administrativo no deve apenas ser realizado, mas precisatambm alcanar seus resultados, como no caso do auto deinfrao que precisa ter por meta o prosseguimento e finalizaodo processo administrativo-sanitrio.

Princpios do Processo Administrativo

Oficialidade Este princpio assegura a possibilidade deinstaurao do processo administrativo pela prpriaAdministrao Pblica, independente da provocao por partedo administrado, como ocorre no processo judicial. O processoadministrativo tem seu curso sem que o andamento sejasolicitado por outrem. Os prprios servidores atuam para queo processo alcance o seu ato final; agem ex officio e se assim noo fizerem podem ser responsabilizados por desdia7.

Informalismo O processo administrativo no depende deforma determinada, salvo disposio legal. O rito a ser adotadovaria de acordo com a lei que o regula, sendo que certos detalhespodem ser acrescidos pela prpria instituio. Os procedimentosno requerem rigor excessivo, o que no deve ser visto comocausa para desleixo nos atos do processo. Tal princpio no encontraguarida em processos de licitao, ou disciplinar, entre outros que,por seu carter, so extremamente formalistas. O formalismonos processos administrativos cabvel, apenas, quando paraatender interesse pblico e proteger os direitos dos particulares.



Gratuidade A menos que haja norma especfica exigindocobrana de determinados atos, a regra a gratuidade, pois nocabe onerar um interessado enquanto o outro no seria oneradopor fazer parte da Administrao Pblica. Taxas e emolumentosmdicos so cabveis para cobrir os custos do processo.

Ampla defesa e contraditrio Esse princpio trata dautilizao de todos os recursos possveis para uma defesa, assimcomo da possibilidade de contestao. A ampla defesa no selimita a um nico momento, pode, inclusive, acompanhar aproduo de provas e informaes sobre o processo, ouvidados sujeitos, audincia das partes, ou seja, o administrado/parteparticipa da fase de oferta de provas assim como pode fiscalizara produo destas.

Motivao O ato administrativo deve descrever o fato edeterminar suas consequncias em funo da lei. Neste sentido,devem ser motivados com indicao dos fatos e dos fundamentosjurdicos, desde que neguem, limitem ou afetem direitos ouinteresses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;decorram de reexame de ofcio; deixem de aplicar jurisprudnciafirmada sobre a questo ou discordem de pareceres, laudos,propostas e relatrios oficiais; importem anulao, revogao,suspenso ou convalidao de ato administrativo.

A motivao deve ser explcita, clara, congruente, e podeconsistir em declarao de concordncia com fundamentos deanteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, queneste caso, sero parte integrante do ato.

Pluralidade de instncias Decorre do poder de autotutelaque detm a Administrao Pblica em corrigir os seus prpriosatos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos. Aautoridade administrativa superior que proferiu o ato poder



rev-lo. A Lei que rege o processo administrativo federal limitao recurso a trs instncias, o que, na prtica, viabiliza a atuaoda administrao, mas, teoricamente, cerceia o direito derecurso do administrado. Apesar da impossibilidade de impedirum recurso, por ser este uma garantia constitucional; massempre haver a possibilidade do administrado ingressar comum processo judicial independente do andamento do processoadministrativo.

Economia processual Atos administrativos devem serproporcionais e adequados ao que se pretende, sem maioresformalidades, que se prestem a onerar o processo, ou seja, devemprezar pelo aproveitamento dos atos processuais saneamentodo processo, desde que no causem prejuzo aos interessados.

Proporcionalidade dos atos Este princpio tem porcorolrio a adequao entre meios e fins, vedada imposio deobrigaes, restries e sanes em medida superior snecessrias ao atendimento do interesse pblico. Um exemplopropcio na vigilncia sanitria que se adequa ao enunciado desteprincpio refere-se desnecessria interdio de farmcia queapresenta diferena no livro de registro de medicamentoscontrolados em relao ao estoque, quando todas as demaisexigncias legais esto sendo atendidas; neste caso, caberia tosomente a interdio do armrio de drogas controladas at quefosse sanada a irregularidade.

Fases do processo administrativo-sanitrio

O Processo administrativo espcie do processo em geral(CRETELLA JNIOR, 2008). No que se refere s leis queorganizam o processo administrativo-sanitrio, as principais



so a Lei n 6437/77 que trata das infraes sanitrias e a Lei n9784/99 no tocante organizao formal dos procedimentos,uma vez que a primeira Lei citada anterior ConstituioFederal de 1988 e no prima pelos princpios estabelecidos nestemomento histrico.

Para cada tipo de processo existem diversos procedimentos. Aforma como tais procedimentos so dispostos durante oprocesso denomina-se rito. Em geral o processo administrativosegue o rito ordinrio, com as fases mais espaadas e um cursomais longo em que as fases de instaurao, instruo, deciso erecursos so claramente delimitados. Entretanto, no mbitofederal, em certas reas, o rito sumrio, que tem fases maisconcentradas e prazos reduzidos, tem sido utilizado, a fim deque o processo tenha seu curso finalizado com maior celeridade.A opo por este rito na rea de portos, aeroportos e fronteiras,por exemplo, deve-se necessidade de imputar as devidas penass embarcaes que passam rapidamente por alguns portos edemoram a retornar, inviabilizando o curso de um processocom rito ordinrio.

Por ser o rito ordinrio mais comum e, tambm, por ser osumrio um rito que acelera os mesmos procedimentos dorito ordinrio, optou-se por descrever a ordem de prosseguimentoe prazos seguidos neste rito, dado que mais detalhado e deuso mais frequente na rea de vigilncia sanitria.

Instaurao

O processo administrativo-sanitrio pode ser iniciado de ofcio,com a emisso/lavratura do auto de infrao pelo tcnico devigilncia sanitria no exerccio do poder de polcia. A esteprocesso sero anexados termos, a exemplo do relatrio de



inspeo sanitria, elaborado pelos tcnicos que a realizaram,ou o laudo do laboratrio oficial com os resultados das anlisesde produtos que indicaram irregularidades.

A lavratura do auto de infrao, segundo a Lei n 6437/77, almde iniciar o processo administrativo-sanitrio, deve conter osseguintes dados:

I - nome do autuado, seu domiclio e residncia, bem como osdemais elementos necessrios sua qualificao e identificaocivil;

II - local, data e hora da lavratura onde a infrao foi verificada;

III - descrio da infrao e meno do dispositivo legal ouregulamentar transgredido;

IV - penalidade a que est sujeito o infrator e o respectivopreceito legal que autoriza a sua imposio;

V - cincia, pelo autuado, de que responder pelo fato emprocesso administrativo (o autuado deve ser informado sobreo prazo para a defesa, o que em geral j est impresso no autode infrao);

VI - assinatura do autuado ou, em sua ausncia ou recusa, deduas testemunhas, e do autuante (BRASIL, 1977).

O processo administrativo deveria constar de procedimentosmuito simples, que pudessem ser julgados rapidamente, masocorre que a Administrao Pblica precisa de respaldo parasuas aes, reflexo do controle sobre os atos administrativose, consequentemente, da necessidade de registro desses atos,o que exige certos preciosismos. Os atos do processoadministrativo no dependem de forma determinada, senoquando a lei expressamente o exigir. Entretanto, no sentido dezelar pela boa ordem a Administrao Pblica estabelecepadres para seus atos (MEDAUAR, 2006).



Os rgos e entidades administrativas devem elaborar modelosou formulrios padronizados para assuntos que importempretenses equivalentes. Faz-se necessrio a organizao depastas prprias para os autos do processo administrativo,devendo ser rubricadas e numeradas folha por folha,seqencialmente, a fim de preencher requisitos de comprovaoda lisura dos atos.

Os atos do processo administrativo devem ser produzidos porescrito, em vernculo, com a data e o local de sua realizao e aassinatura da autoridade responsvel. Caso exista a necessidadede cpia de documentos, a autenticao pode ser feita pelorgo de vigilncia sanitria. Os atos administrativos devemser realizados, preferencialmente, na sede do rgo pblico,cientificando-se o autuado se o local de realizao for outro.

No processo administrativo-sanitrio os prazos comeam acorrer a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se dacontagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia tilseguinte, se o vencimento cair em dia em que no houverexpediente ou este for encerrado antes da hora normal. Osprazos expressos em dias so contados de modo contnuo; jos prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data.Se no ms do vencimento no houver o dia equivalente aoincio do prazo, tem-se como termo o ltimo dia do ms(MELLO, 2006).

Ainda na fase de instaurao, cabe discorrer sobre a comunicaodos atos. O rgo competente, perante o qual tramita oprocesso administrativo, determinar a intimao8 dointeressado para dar cincia da autuao, do prazo para recursoou da deciso administrativa. A intimao dever conter:identificao do intimado e nome do rgo ou entidade



administrativa; finalidade da intimao, data e local em que devecomparecer para oferecer defesa. praxe na vigilncia sanitriautilizar o Aviso de Recebimento (AR), ou o mecanismo deintimao imediatamente aps a lavratura do auto de infrao,mas tambm podem ser utilizados outros meios que assegurema certeza da cincia do interessado.

Devem ser objeto de intimao os atos do processo queresultem, para o interessado, em imposio de deveres, nus,sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e osatos de outra natureza, de seu interesse. As intimaes seronulas quando feitas sem observncia das prescries legais, maso comparecimento do administrado supre sua falta ouirregularidade. O desatendimento da intimao no importaem reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renncia adireito, pelo administrado, no prosseguimento do processo.Tal instituto, no entanto, no praxe da vigilncia sanitria.

O rgo competente poder declarar extinto o processo quandoexaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornarimpossvel, intil ou prejudicado por fato superveniente. Umcaso de declarao, no processo administrativo-sanitrio, deextino do processo se d, por exemplo, quando junto ao autode infrao o tcnico anexa o termo de inutilizao de produto,com a devida assinatura da cincia do administrado, desde queno ocorra imputao de outra penalidade, ou o autuado nose defenda trazendo fatos novos ao processo.

A Administrao Pblica tambm deve anular seus prpriosatos, quando eivados de vcio, e pode revog-los por motivode convenincia ou oportunidade, respeitados os direitosadquiridos. O direito de anular os atos administrativos de quedecorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cincoanos, contados da data em que foram praticados, salvo



comprovada m-f. Em deciso, na qual se evidencie noacarretarem leso ao interesse pblico, nem prejuzo aterceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis poderoser convalidados pela prpria Administrao Pblica. apossibilidade de sanear os atos processuais, e remete aoprincpio da economia dos atos processuais (MELLO, 2006).

Instruo

Essa fase do processo administrativo-sanitrio o momentode averiguar o que foi instaurado. a fase destinada a comprovaros dados necessrios tomada de deciso. Pode se realizar deofcio ou mediante impulso do rgo responsvel peloprocesso, sem prejuzo do direito dos interessados de proporatuaes probatrias. Sinaliza-se que os atos de instruo queexigem a atuao dos interessados devem ser realizados domodo menos oneroso possvel.

Cabe ao interessado provar os fatos alegados, sem olvidar odever atribudo ao rgo competente para a instruo. Ointeressado poder, na fase instrutria e antes da tomada dadeciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias epercias, bem como aduzir alegaes referentes matria objetodo processo. So inadmissveis, no processo administrativo,as provas obtidas por meios ilcitos. Os elementos probatriosdevero ser considerados na motivao do relatrio e dadeciso. As provas propostas pelos interessados somentepodero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, quandoforem ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias. vedada administrao a recusa imotivada de recebimentode documentos, devendo o servidor orientar o interessadoquanto ao suprimento de eventuais falhas.



Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentaode provas, pelos interessados ou terceiros, sero expedidasintimaes para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma econdies a serem atendidas. No sendo cumprida a intimao,poder o rgo competente, se entender a matria relevante, suprirde ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso.

Quando for obrigatria a manifestao de um rgo consultivo,o parecer dever ser emitido no prazo estabelecido por lei,salvo norma especial ou comprovada necessidade de maiorprazo. Se ocorrer disposio por ato normativo para obtenode laudos tcnicos de rgos administrativos e estes nocumprirem o encargo no prazo assinalado, o rgo responsvelpela instruo dever solicitar laudo tcnico de outro rgodotado de qualificao e capacidade tcnica equivalentes.

Os interessados tm direito vista do processo e a obter certidesou cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram,ressalvados os dados e documentos de terceiros, protegidos porsigilo ou pelo direito privacidade, honra e imagem.

Os servidores que autuarem o administrado elaborarorelatrio descrevendo de forma clara e detalhada a inspeo eoutras prticas realizadas e encaminharo o processo autoridade competente para aguardar a defesa do autuado. Attulo de exemplo, na vigilncia sanitria tal atividade deinstruo deve ser desenvolvida pelos tcnicos que acompanha-ram a inspeo sanitria. O relatrio tcnico dessa prtica muito importante neste momento, devido f pblica9

outorgada aos servidores pblicos10 em suas palavras, desdeque admitido por meio de concurso para as atividades daVigilncia Sanitria, caso contrrio, tal ato estar eivado devcios, podendo ou no ser sanado de acordo com o prejuzocausado ao administrado.



Segundo Didier (2007) o que o servidor pblico declara, noexerccio de suas prticas, possui presuno de veracidade e deautenticidade do que est contido no termo. A presuno deveracidade se refere integridade do contedo do documentoe de autenticidade e se reporta respectiva integridade formal.Esta presuno pode ser questionada, mas, para tanto caberao administrado o nus da prova.

O documento pblico pode ser parcialmente viciado porincompetncia de quem o lavrou ou por omisso dasformalidades legais exigidas; no entanto, se subscrito peloadministrado pode ser aceito como prova. O documento todoobjeto do qual se extraem fatos, em virtude da existncia desmbolos ou sinais grficos, mecnicos ou eletromagnticos(DIDIER, 2007). As provas documentais so de grande valiano processo administrativo-sanitrio. A instituio VigilnciaSanitria se vale do expediente das fotografias em seusrelatrios e, de acordo com o Cdigo Civil vigente, asfotografias servem, se aquele contra quem forem apresentadasadmitir-lhes a conformidade; e ainda, caso sejam impugnadasexiste a possibilidade de solicitao de percia.

Cabe ao tcnico de vigilncia sanitria municiar o processoadministrativo-sanitrio do mximo de provas possveis; nestecaso, as notificaes emitidas anteriormente a um auto deinfrao so documentos relevantes para conformao doprocesso administrativo. A notificao serve para respaldar aemisso do auto de infrao, pelo tcnico, podendo ser utilizadacomo uma prova que auxilia o julgador a entender o cursotrilhado pelo tcnico de vigilncia sanitria at a deciso pelaemisso de um auto de infrao, mas no se presta a comprovarreincidncia ou como agravante, salvo disposio legal nestesentido. Os documentos utilizados no processo administrativo,



como notificaes, auto de infrao, laudos tcnicos, relatriosdevem primar pelos detalhes, a tal ponto que a autoridadejulgadora possa ler e compreender o fato descrito, conquantono deve participar diretamente do mesmo.

Em caso de risco iminente sade, o servidor que acompanhaa inspeo sanitria, por exemplo, dever, motivadamente,adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestaodo interessado, como em casos de interdio de estabeleci-mentos ou atividades, inutilizao de produtos, entre outras.Encerrada a instruo, o autuado ter o direito de se manifestarno prazo estabelecido por lei.

Concludas as fases anteriores instaurao e instruo oprocesso aguarda a defesa. A defesa dever ser entregue deacordo com os prazos fixados pela norma federal, estadual oumunicipal, conforme a competncia de atuao na matria sobanlise da vigilncia sanitria. Para tanto, o administrado podese valer dos princpios da ampla defesa e do contraditrio. Apartir da defesa, entregue pelo administrado, caber ao tcnicode vigilncia sanitria que participou da inspeo, por exemplo,elaborar um relatrio manifestando-se quanto defesa doadministrado, no sentido de discutir as questes aventadas nestedocumento e sugerir a penalidade a ser imposta/imputada. Talpea processual tem carter informativo e opinativo. Finalizadoeste relatrio o processo aguardar a deciso.

Deciso

A Administrao tem o dever explcito de emitir deciso nosprocessos administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes,em matria de sua competncia. Assim, concluda a instruo,o processo administrativo-sanitrio deve estar composto,



basicamente, por um auto de infrao; relatrio de inspeo;laudo de anlises laboratoriais, caso tenham sido utilizados osrecursos do componente laboratorial da vigilncia sanitria;defesa do administrado e relatrio dos tcnicos sobre tal defesa;alm das possveis provas juntadas aos autos.

Com o trmino da instruo de processo administrativo, orgo de vigilncia sanitria tem prazo legalmente estabelecidopara decidir, salvo prorrogao que dever ser devidamentefundamentada. Ento, se o administrado for condenado, seremitido o Auto de Imposio de Penalidade (AIP). As sanes,que devero ser aplicadas por autoridade competente poderoter natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazerou de no fazer, assegurado sempre o direito de defesa.

A deciso tem significativa importncia, por vezes relegada pelaVigilncia Sanitria, uma vez que possibilitar a caracterizaode reincidncia, ou seja, no cabe falar em reincidncia quandoforam emitidas apenas notificaes. A deciso final do processoadministrativo deve ser proferida considerando a penalidade aser imputada e em que infrao o administrado incorreu. Sendoassim, poder ser considerado como reincidente se fornovamente julgado, mesmo que incorrendo em nova infrao;para tanto, faz-se necessria a existncia de sentena anterior,o que possibilitar a caracterizao da circunstncia agravantepara a prxima pena (BRASIL, 1999).

Recursos

Os recursos administrativos podem ser de duas ordens: oshierrquicos, em que se recorre autoridade imediatamentesuperior que proferiu a deciso, ou o pedido de reconsi-derao, quando o administrado pode impetrar sua petio na



mesma esfera administrativa que prolatou a ltima deciso,com intuito de que a mesma reconsidere. Caso esta autoridadeno reconsidere em um perodo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior (MELLO, 2006).

O recurso administrativo tramitar, no mximo, por trsinstncias administrativas, salvo disposio legal diversa, ou seexistirem outras instncias administrativas para apreciao derecursos. Tal fato no fere o princpio da pluralidade deinstncias e possibilidade de defender-se, por existir a opopara o administrado de acionar o judicirio a qualquer instante.

Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativoindepende de cauo e nem possui efeito suspensivo. Interpe-se o recurso por meio de requerimento, no qual o recorrentedever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendojuntar os documentos que julgar convenientes, o que no seriapossvel em um processo judicial, que em mbito recursal nose discute mais os fatos, apenas o direito; ou seja, no se podeinserir provas novas, mas apenas partir do que j foi discutidoem primeira instncia (MELLO, 2006).

Salvo disposio legal especfica, o prazo para interposio derecurso administrativo ser estabelecido pela lei, contados a partirda cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida. Quando a leino fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever serdecidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimentodos autos pelo rgo competente. O prazo mencionado poderser prorrogado por igual perodo, ante justificativa explcita.

Os processos administrativos de que resultem sanes poderoser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quandosurgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis dejustificar a inadequao da sano aplicada. No caso da revisodo processo no se pode agravar a sano (MELLO, 2006).



Comentrios finais

Com este texto no se pretendeu ter esgotado o tema, toabrangente e complexo. Buscou-se apresent-lo de forma clara eobjetiva para possibilitar o entendimento da importncia de cadaelemento constitutivo do processo administrativo no mbito davigilncia sanitria. Entretanto, deve-se ressaltar que esta prticaremete necessidade de incluso do Direito na formao dosprofissionais de vigilncia sanitria, sobretudo aqueles que exercempoder de polcia. Entre tantas interfaces com o Direito, a atuaoem sade, nesta rea especfica, implica em procedimentoscorretamente executados, para que as prticas alcancem suafinalidade; ou seja, que a deciso final resultante do processoadministrativo-sanitrio seja conve-niente e oportuna para aVigilncia Sanitria, como brao do Estado responsvel pelaproteo da sade, e, ao mesmo tempo, oferea garantias para osadministrados, protegendo-os de arbtrios das autoridadesadministrativas do sistema de sade. Vale lembrar que os agentesdo Estado tambm podem ser responsabilizados por prejuzoseconmicos em virtude de m prtica da vigilncia sanitria.

O processo administrativo-sanitrio envolve questes que nose limitam a proteger a sade, um bem pblico de interesseconstitucional, considerado de relevncia pblica. A proteoda sade como um direito do cidado e dever do Estado deveser o norteador das aes realizadas por aqueles que participamde forma direta e indireta nos procedimentos que envolvem aAdministrao Pblica, por ser este o meio de o Estadocontrolar e punir a inobservncia das normas sanitrias quetm por motivao os interesses da sade e da vida. Outraordem de questo diz respeito s atividades econmicas quetambm integram a sociedade e recebem proteo constitu-



cional. Na funo mediadora entre as duas ordens de interessecompete vigilncia sanitria proteger e defender a sade comcompetncia tcnico-cientfica, jurdica e poltica, sem criarobstculos e impedimentos desnecessrios s atividadesprodutivas relacionadas com a sade.

Notas

1 Optou-se por diferenciar os termos processo e procedimento no sentido detornar mais didtico o texto, mas vale ressaltar que no h consenso entre osdoutrinadores sobre tal diferenciao.

2 Cabe ao poder judicirio exercer a atividade jurisdicional do Estado, por meio daorganizao administrativa dos atos, que garante ao administrado a seguranajurdica da atuao da tutela Estatal sobre os direitos do cidado. atividade dojudicirio para dirimir as lides, por meio de uma estrutura onde concedido aojuiz, representante do Estado, a possibilidade de deciso sobre aspectos relacionadosa direitos aplicados a casos concretos.

3 uma questo judicial, litgio, pendncia que depende da atuao jurisdicionalpara ser dirimida. Conflito de interesse qualificado pela pretenso de uma partee resistncia de outra.

4 A Administrao Pblica neste caso representada pelo profissional de vigilnciasanitria que autua, bem como pelo que emite a deciso.

5 Sem fundamento, que contraria o bom senso, juzo sem provas.6 A Lei n Lei n. 9784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece um conjunto de

critrios a serem observados nos processos administrativos.7 O Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio (Lei n. 8.112, de 11 de dezembro

de 1990) probe a conduta desidiosa (art. 117, XV) e reserva-lhe a pena dedemisso (art. 132, XIII), semelhantemente ocorre nos estatutos dos servidoresdos outros entes federados. Recomenda-se a leitura.

8 Intimao uma exigncia, com nfase formal para o intimado fazer ou deixarde fazer alguma coisa dentro ou fora do processo; tambm o meio de darconhecimento sobre os atos processuais.

9 Presuno de veracidade das declaraes dos servidores pblicos10 Nos casos de servidores de fato ou admitidos de forma precria, por meio de

contratos, o termo ou prova ser acolhido desde que no prejudique o interessado.



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