РЕГУЛЯТОРНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

Москва2019

Под редакциейдоктора философских наук, кандидата юридических наук

А. Б. Дидикина

РЕГУЛЯТОРНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ

УДК 340.12ББК 67.01 Р32

УДК 340.12ББК 67.01

ISBN 978-5-7986-0111-0

Регуляторная политика в России: проблемы теории и практики : сбор-ник научных трудов / под ред. А. Б. Дидикина. — Москва, 2019. – 80 с.

ISBN 978-5-7986-0111-0В сборнике научных трудов представлены статьи ученых-юристов и

молодых ученых, посвященные теоретическому осмыслению регуляторной политики как системы мер по устранению избыточных барьеров в правовом регулировании, а также прикладным аспектам реализации механизмов и процедур регуляторной политики в России.

© Коллектив авторов, 2019

Научное изданиеРЕГУЛЯТОРНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИСборник научных трудов

Подписано в печать 25.11.2019. Формат 60×90 1/16.Печать цифровая. Печ. л. 5,0. Тираж 500 экз. Заказ №

Рецензенты:Беляев М. А., кандидат философских наук;Москвина О. В., кандидат экономических наук, доцент.Под редакцией доктора философских наук, кандидата юридических наук А. Б. Дидикина.

Р32

ПРЕДИСЛОВИЕ

Российская правовая система за период постсоциалистиче-ского развития неоднократно сталкивалась с необходимостьюреализации административных реформ. Результаты этих ре-форм пока не принесли ожидаемого эффекта, но тем не менееспособствовали формированию новых правовых институтовдиалога власти и общества, а также выстраиванию новых ле-гальных механизмов устранения устаревших правовых норм. Та-кой формат осуществления конструктивного диалога получилназвание «регуляторная политика» как комплекс мер по устра-нению избыточного правового регулирования. Очевидно, чтодля эффективной регуляторной политики недостаточно выра-ботки только теоретического инструментария, важно обеспечитьгармонизацию усилий ученых и экспертов с совершенствовани-ем законодательства под влиянием регуляторных механизмов,соблюдения процедур совместной проработки экономическихи правовых решений в сфере регуляторики.

Одним из механизмов рационального сочетания экономиче-ских и правовых средств совершенствования государственногоуправления является «регуляторная гильотина». Сам термин «ре-гуляторная гильотина» и механизм ее применения как методадерегулирования был введен американским экономистом Скот-том Джейкобсом и апробирован в ряде стран в практике егоконсалтинговой компании Jacobs, Cordova and Associates. Эконо-мический смысл применения данного инструмента связансо снижением затрат государственного бюджета и расходов биз-неса на выполнение требований правового регулирования.Именно поэтому рассматривать реализацию «регуляторной ги-льотины» можно лишь в совокупности с институтами оценки ре-гулирующего воздействия проектов правовых актов и оценкифактического воздействия действующих правовых актов, а так-

3

же комплексом осуществляемых в государстве экономическихреформ. Иным путем определить существующие затраты на ис-полнение требований регулирования не представляется воз-можным.

Именно эти вопросы являются предметом обсуждения и раз-работки авторов данного сборника научных трудов. Материалыи статьи, включенные в это издание, прошли широкое научноеобсуждение на круглом столе «Оценка регулирующего воздей-ствия и регуляторная политика» в Смоленске 13 ноября 2019 г.,и выражают современное состояние исследований учеными-юристами и молодыми учеными проблем теории и практики ре-гуляторной политики. Многие уже известные в юридической на-уке понятия и термины, а также правовые средства, рассматри-ваются авторами применительно к сфере регуляторики какв теоретическом, так и прикладном аспектах. А значит будут по-лезными для дальнейших исследований и аналитических про-гнозов векторов развития регуляторной политики в нашейстране.

А. Б. Дидикин, доктор филос. наук,канд. юрид. наук, г. Москва

4


МОНИТОРИНГ ФАКТИЧЕСКОГОВОЗДЕЙСТВИЯ В СИСТЕМЕПРАВОВЫХ СРЕДСТВРЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ(А. Б. ДИДИКИН)

В последние годы наблюдается активный процесс реформи-рования российской правовой системы с целью адаптации зару-бежных лучших практик обеспечения эффективной регулятор-ной среды и мер по обеспечению инвестиционного климатав российской экономике. Несмотря на то, что в условиях кризис-ного состояния отечественной экономики эти меры пока не далидолжного эффекта, юридическая наука уже столкнулась с необ-ходимостью анализа новых тенденций в правоприменительнойпрактике, а также новых форм и способов влияния результатовэкспертной деятельности на процесс принятия управленческихрешений. Если в прежние годы изменения касались в значитель-ной степени обновления нормативно-правовой базы, то в насто-ящее время тесная связь институтов публичного и частного пра-ва, новых средств проектирования нормативных правовых актови прогнозирования правовых последствий их принятия, выходитна новый уровень. Объявленный руководством страны курсна применение механизма «регуляторной гильотины» как спосо-ба устранения избыточных регуляторных норм требует разработ-ки критериев оценки нормативных предписаний, объективногоанализа действующих моделей правового регулирования с уче-том сложившейся регуляторной среды.

Следует отметить, что процесс обновления механизмовпринятия публичных властных решений за последнее десятиле-тие был обусловлен реализацией административной реформы,затрагивающей преимущественно деятельность федеральных

5

и региональных органов исполнительной власти. Именнов этой сфере стали появляться новые с точки зрения использу-емой юридической терминологии нормативные правовые акты.Так, например, с 2012 г. в содержание нормативных предписа-ний стали входить стратегические цели и целевые показателиих достижения. Разработка, принятие и обнародование страте-гий и государственных программ фактически приобрело все-объемлющий характер. Стратегии развития действуют во всехключевых отраслях российской экономики и сферах государ-ственного управления (от «Стратегии 2020», принятой последлительных дискуссий ученых и экспертов в 2008 г., до отрас-левых стратегий и государственной программы «Экономиче-ское развитие и инновационная экономика»)1. Если добавитьк этим факторам положения ежегодных Посланий ПрезидентаРФ Федеральному Собранию, влияющие на планирование за-конотворчества, то можно обоснованно говорить о существен-ном влиянии стратегических целей, определенных государ-ством, на развитие правовой системы. В период с 2012 г. боль-шую роль в формировании таких целевых ориентиров сыграливступившие в силу Указы Президента РФ («майские указы»)о долгосрочной политике российского государства в экономи-ческой и социальной сферах, в науке, образовании и внешнейполитике, с возможностью делегирования отдельных государ-ственных функций и полномочий некоммерческим организаци-ям и государственным компаниям2. В этих нормативных доку-

1 Cм.: Стратегия социально-экономического развития Российской Фе-дерации до 2020 г. // URL: http://2020strategy.ru (дата обращения —30.10.2019); Государственная программа «Экономическое развитиеи инновационная экономика», утвержденная Правительством РФв 2014 г. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/innovations/doc20120210_04 (дата обращения — 30.10.2019).2 См.: Об основных результатах выполнения майских указов 2012 годаи связанных с ними поручений и указаний Президента Российской Фе-

6


ментах были сформулированы поручения главы государствас конкретными сроками их исполнения и ответственными ли-цами. Исполнение поручения часто предполагало обновлениедействующего законодательства, либо принятие новых норма-тивных правовых актов федерального или регионального уров-ней. Так, например, в Указе Президента РФ №601 от 7 мая2012 г. при характеристике необходимых реформ системы го-сударственного управления предусмотрено поручение руковод-ству субъектов РФ и муниципальных образований обеспечитьформирование нормативно-правовой базы для внедрения про-цедур оценки регулирующего воздействия и экспертизы норма-тивных правовых актов и их проектов, регулирующих предпри-нимательскую и инвестиционную деятельность3. В 2013 г. быливнесены изменения в законодательство в части предоставленияполномочий органам государственной власти субъектов РФи органам местного самоуправления для проведения оценкирегулирующего воздействия как особой процедуры в системенормотворчества4.

дерации // URL: http://government.ru/orders/selection/406/27541 (датаобращения — 30.10.2019).3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г.№601 «Об основных направлениях совершенствования системы госу-дарственного управления» // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/35265 (дата обращения — 30.10.2019).4 См.: Федеральный закон от 02.07.2013 г. №176-ФЗ «О внесении из-менений в Федеральный закон „Об общих принципах организации за-конодательных (представительных) и исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации“ и статьи7 и 46 Федерального закона „Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации“ по вопросам оценкирегулирующего воздействия проектов нормативных правовых актови экспертизы нормативных правовых актов» // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/37412 (дата обращения — 30.10.2019).

7

РЕГУЛЯТОРНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИИ ПРАКТИКИ

Между тем «майские указы», ставшие на длительный периодориентиром для деятельности органов государственной властив российской системе управления, так и не были надлежащимобразом осмыслены в юридической науке применительно к раз-личным отраслям права. Перераспределение полномочий от фе-дерального центра в пользу российских регионов на основании«майских указов» для достижения целевых показателей, а такжепоявление новых полномочий у регионов в сфере экономикии новых видов правовых средств регулирования экономики по-ка изучаются лишь российскими экономистами, но заслуживаютвнимания и с точки зрения эволюции системы источников права[1, с. 30—33; 2, с. 35—37].

Вопросы создания благоприятной регуляторной среды длябизнеса и улучшения инвестиционного климата впервые сталипредметом регулирования в «майских указах» Президента РФ.Термин «регуляторная среда» касается создания особых условийвзаимодействия между органами публичной власти, экспертамии предпринимателями по корректировке правил принятия пуб-личных властных решений, а не формальных изменений в зако-нодательстве. Именно поэтому на следующем этапе активнуюроль стало выполнять Агентство стратегических инициатив, раз-рабатывающее систему рейтинговых показателей оценки эф-фективности федеральных и региональных органов власти1. Та-

1 АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новыхпроектов» (далее — АСИ) является некоммерческой организацией, за-регистрированной в 2011 г. (официальный сайт — www.asi.ru). Наблю-дательный совет АСИ возглавил Президент РФ В. В. Путин. В структу-ре Агентства были сформированы постоянно работающие органы —Департаменты, курирующие реализацию ключевых проектов АСИ,а также рабочие группы, в состав которых на общественных началахвошли действующие предприниматели и представители деловых ассо-циаций. С самого начала создания АСИ можно отметить широкий кругполномочий руководства и сотрудников Агентства в части влияния

8


кое изменение вектора в системе управления не могло не при-вести к дальнейшей трансформации механизма принятия реше-ний органами публичной власти. В отличие от классического по-нимания системы источников российского права в последние го-ды появился ряд новых нормативных документов, содержащихправовые нормы, обязательные как для отдельных органов госу-дарственной власти, так и общеобязательные для системыуправления в целом. Такие документы разрабатываются в ре-зультате принятия решений совещательными и консультативны-ми органами, экспертными советами при органах публичнойвласти, либо по итогам общественных обсуждений с участиемзаинтересованных общественных объединений. Законодатель-ство достаточно гибко регулирует вопрос участия общественно-сти и предпринимательских объединений в разработке и приня-тии новых нормативных правовых актов.

на изменения регионального законодательства, проведения опросовсреди предпринимателей для оценки эффективности деятельностиглав субъектов РФ. Часть показателей эффективности, разработанныхАСИ, в дальнейшем была утверждена Указом Президента РФ 2012 г.и предусмотрена «дорожными картами» Национальной предпринима-тельской инициативы, утвержденных постановлениями ПравительстваРФ 2012 г.

Одним из наиболее важных этапов обновления регулятор-ной среды стал проект Национальной предпринимательскойинициативы, предусматривающий в качестве правового сред-ства регулирования общественных отношений «дорожную кар-ту» — план мероприятий и решений, направленных на устра-нение избыточного регулирования и административных барье-ров в области таможенного и налогового администрирования,антимонопольного регулирования, регистрации юридическихлиц и прав собственности на недвижимое имущество, под-держки внешнеэкономической деятельности и несырьевогоэкспорта российских компаний2. В дальнейшем «дорожные

9


карты» стали средством реализации стандартов регулированияи поддержки государством предпринимательской деятельно-сти — регионального инвестиционного стандарта3, «атласамуниципальных практик»4, целевых моделей упрощения про-цедур ведения бизнеса5. Проект «дорожной карты» разраба-тывался в процессе общественного обсуждения экспертамипроблем правоприменения и анализа результатов социологи-ческих опросов о состоянии регуляторной среды. «Дорожнаякарта» по содержанию включала в себя план мероприятийс конкретными сроками исполнения и ответственными феде-ральными ведомствами, среди которых предусматривалосьне только обновление законодательства в сфере компетенциифедерального органа исполнительной власти, но и изменениемеханизма принятия властных решений. Контроль над выпол-нением «дорожных карт» оценивался на протяжении кален-дарного года на заседаниях Правительства РФ, а объективнаяинформация поступала в ходе проведения Агентством страте-гических инициатив и деловыми ассоциациями «контрольныхзакупок» — общественных мероприятий с целью проверки со-блюдения административных процедур, урегулированных за-коном. Такая форма контроля в дальнейшем послужила осно-вой для нормативного закрепления критериев эффективностиработы глав регионов в сфере экономики6. «Атлас муници-

2 См.: «Дорожные карты» Национальной предпринимательской иници-ативы // URL: http://government.ru/roadmaps (дата обращения —30.10.2019).3 См.: Инвестиционный стандарт АСИ // URL: http://asi.ru/investclimate/standard (дата обращения — 30.10.2019).4 См.: Атлас муниципальных практик АСИ (URL: http://asi.ru/reports/41363 (дата обращения — 30.10.2019))5 См.: Целевые модели // URL: http://asi.ru/investclimate/models (датаобращения — 30.10.2019).6 В настоящее время показатели эффективности для глав регионов

10


пальных практик» стал средством внедрения аналогичныхпрактик в органах местного самоуправления к 2017 г.

действуют в новой редакции 2017 г. См.: Указ Президента РФ от 14 но-ября 2017 г. №548 «Об оценке эффективности деятельности органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации» (URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71709662/#ixzz5506dwKGR (датаобращения — 30.10.2019).

Таким образом, всего за пять лет в процессе взаимодей-ствия с экспертным сообществом в российской правовой си-стеме появились новые типы управленческих практик приня-тия решений, которые в силу динамичности принимаемыхнормативных предписаний пока не вписываются в сложив-шийся традиционный понятийный аппарат юридической нау-ки. Примером может служить внедрение «целевых моделей»на региональном уровне, впервые озвученных на заседанииГосударственного Совета в 2016 г.7. Их внедрение на протя-жении 2017 г. способствовало формированию эффективныхрегиональных управленческих команд. «Целевые модели»упрощения процедур для бизнеса приобрели юридическуюформу после издания распоряжения Правительства РФ8. Этотнормативный документ содержит в большей степени таблицыс показателями эффективности управления, которые внедря-лись и оценивались экспертными группами в российских ре-гионах в 2017—2019 гг. Следует отметить, что сам факт юри-дического оформления общеобязательных для российских ре-

7 См.: Стенограмма заседания Государственного Совета (Ярославль,12 ноября 2016 г.) // URL: http:// www.kremlin.ru (дата обращения —30.10.2019).8 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2017 г. №147-р«Об утверждении целевых моделей упрощения процедур ведения биз-неса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Рос-сийской Федерации» // URL: http:// http://government.ru/docs/26338(дата обращения — 30.10.2019).

11


гионов «целевых моделей» в распоряжении Правительства РФкак ненормативном правовом акте является показательнымпримером изменений правил юридической техники. Так, на-пример, целевая модель «Регистрация прав собственностина земельные участки и объекты недвижимого имущества»предполагает увеличение доли обработки заявлений о госу-дарственной регистрации прав собственности в электроннойформе (с 70% к 31 декабря 2017 г. до 80% к 31 декабря2019 г.). В то же время доступность подачи заявлений в тече-ние одного рабочего дня должна достигать 19 заявлений.Срок государственной регистрации через Росреестр долженбыть сокращен до 7 дней (а при подаче документов в много-функциональный центр — до 9 дней). При этом электронныйдокументооборот при кадастровом учете и государственнойрегистрации права собственности должен привести к увеличе-нию доли ответов на запросы — с 50% к концу 2017 г.до 85% к концу 2019 г., а количества сведений в электроннойформе — с 8 шт. к концу 2017 г. до 29 шт. к концу 2019 г.При этом с точки зрения правовой природы целевые моделиявляются новым средством правового регулирования и содер-жат модель должного регулирования, а также позволяют вы-явить пробелы в правовом регулировании или административ-ные барьеры в регуляторной среде.

В настоящее время новым этапом улучшения регуляторнойсреды становится механизм «регуляторной гильотины». Термин«регуляторная гильотина» и механизм ее применения как мето-да дерегулирования был введен американским экономистомСкоттом Джейкобсом и апробирован в ряде стран в практикеего консалтинговой компании Jacobs, Cordova and Associates [3,с. 108]. С экономической точки зрения снижение затрат госу-дарственного бюджета и расходов бизнеса на выполнение из-быточных нормативных предписаний автоматически приводитк улучшению экономических показателей привлечения инве-стиций и увеличения прибыли у компаний. Но как быть с юри-дическим обеспечением? На протяжении 2019 г. основным до-

12


кументом по реализации механизма «регуляторной гильотины»является «дорожная карта» и методика по ее реализации1.Именно поэтому рассматривать реализацию «регуляторной ги-льотины» можно лишь в совокупности с институтами оценкирегулирующего воздействия проектов правовых актов и оценкифактического воздействия действующих правовых актов, а так-же комплексом осуществляемых в государстве экономическихреформ. Иным путем определить существующие затраты на ис-полнение требований регулирования не представляется воз-можным. Ключевым инструментом реализации «регуляторнойгильотины» является принятие двух законодательных актов —закона об обязательных требованиях и внесения измененийв закон о государственном контроле (надзоре) [4]. Сам по себепроцесс доказывания необходимости сохранения или упразд-нения обязательных регуляторных требований фактически на-талкивается на обоснование критериев избыточности регулиро-вания, а также на количественные расчеты роста издержекот выполнения таких обязательных требований. Единственнымадекватным способом оценки в данном случае становится мо-ниторинг фактического воздействия действующих нормативныхправовых актов.

1 См.: План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма«регуляторной гильотины», утвержден Председателем ПравительстваРФ 29 мая 2019 г. №4714-п-П36 // URL: http://government.ru/news/36904/ (дата обращения — 30.10.2019); Методика исполненияплана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «ре-гуляторной гильотины» // URL: http://knd.ac.gov.ru/explibrary/?showID=98 (дата обращения — 30.10.2019).

Однако на данном уровне анализа возникает терминологи-ческая путаница, поскольку в юридической науке и в законода-тельстве существует множество видов различных экспертизс экономическим и правовым содержанием — правовая, анти-коррупционная, лингвистическая экспертизы, оценка регулирую-

13


щего воздействия как в отношении идей и концепций правовогорегулирования, так и в части анализа регуляторного содержанияпроектов нормативных правовых актов [5, с. 63—64]. Эти видыпредварительной оценки расходятся друг с другом и по целевойнаправленности, и по процедурным компонентам. Как отмечаетЮ. А. Тихомиров, эффективность правового воздействия опреде-ляется соотношением между фактически достигнутым результа-том и целью принятия правовой нормы [6, с. 21]. Отдельные видыэкспертиз не затрагивают сущности механизма правового регу-лирования, заложенного в нормативных предписаниях, а неред-ко и противоречат друг другу.

Устранить терминологическую неопределенность возможнолишь в случае выявления целевого назначения конкретныхформ оценки нормативного предписания, и прогнозированияего экономических и правовых последствий. При примененииоценки фактического воздействия действующего нормативногоакта происходит сбор предложений с обоснованием избыточно-сти регулирования, либо информации об издержках выполне-ния требований регулирования со стороны экспертов и пред-принимателей. При этом важно отметить, что оценке подлежитне правовая форма регулирования общественных отношений,а сами экономические механизмы и прогноз социально-эконо-мических последствий применения правовых норм [7, с. 19—20].

В процессе изменений федерального законодательства су-щественно меняется терминология, касающаяся экономическойоценки правовых актов и проведения публичных консультацийпо этому поводу. Если обсуждению подлежит проект норматив-ного правового акта, то речь идет об оценке регулирующеговоздействия, если же обсуждается действующий нормативныйправовой акт, то об экономической экспертизе. В чем состоитразница с точки зрения правовых последствий?

При проведении оценки регулирующего воздействия крите-рии избыточности регулирования могут быть определены присоблюдении законодательно установленных процедур — этооценка качества формулировки проблемы регулирования орга-

14


ном-разработчиком и средств ее решения, анализ альтернативрегулирования, количественного анализа стандартных издержекдля выполнения требований регулирования, и полученныхпредложений от участников консультаций [8, с. 34—35]. Прямымследствием опубликования заключения об оценке регулирую-щего воздействия в таком случае будет доработка проекта нор-мативного правового акта. То же самое происходит при прове-дении «ОРВ на ранней стадии», когда публичные консультациипроходят для обсуждения идеи, концепции правового регулиро-вания, чтобы в конечном итоге орган-разработчик мог принятьрешение о том, нужно ли вообще разрабатывать проект норма-тивного правового акта. В российских регионах (Краснодарскийкрай, Ульяновская область, Новосибирская область, Свердлов-ская область и др.) активно практикуется проведение согласи-тельных совещаний для устранения разногласий по итогам пуб-личных консультаций и проведении оценки.

Экономическая экспертиза действующих правовых актов об-ладает спецификой по сфере ее применения, поскольку объектомэкспертизы являются правовые акты в сфере предприниматель-ской и инвестиционной деятельности (что, безусловно, ограничи-вает потенциал экономической экспертизы в сфере нормотворче-ства). Также специфика обусловлена необходимостью в процессепубличных консультаций определить социальные и экономиче-ские последствия применения нормативного правового актав экономике, получить конструктивные предложения от предста-вителей общественных объединений и предпринимательского со-общества. Тем самым механизм проведения социально-экономи-ческой экспертизы опирается на совокупность критериев оценкисодержания нормативного правового акта, и сформулированныев законодательстве требования к правотворческой деятельности.В то же время требования экспертизы распространяются на дей-ствующие федеральные законы и подзаконные правовые акты,разработанные федеральными органами исполнительной власти,или же нормативные документы, по которым экспертиза иниции-рована деловыми ассоциациями.

15


Терминологически оценка фактического воздействия являет-ся перспективным развитием социально-экономической экспер-тизы и уже известна российским регионам, которые в пилотномпорядке внедряли оценку фактического воздействия в прежниегоды (в частности, Свердловская область в 2013 г.). Сама по себепроцедура оценки фактического воздействия на федеральномуровне осуществляется с учетом сроков, предусмотренных Пла-ном проведения оценки фактического воздействия на календар-ный год1. По ее итогам обнародуется заключение об оценкефактического воздействия, подлежащее рассмотрению Прави-тельственной комиссией по административной реформе и учетуорганами-разработчиками.

1 См.: Постановление Правительства РФ №83 от 30 января 2015 г. URL:http://www.pravo.gov.ru (дата обращения — 30.10.2019).

Очевидно, что в широком смысле мониторинг фактическоговоздействия нормативного правового акта не может сводитьсяк формальному проведению консультаций и улучшению стили-стики или грамматики нормативных предписаний. Только коли-чественный анализ выполнения заложенных органом-разработ-чиком экономических индикаторов и показателей может служитьинструментом повышения качества регуляторной среды. Отдель-ные положения для осуществления такого мониторинга в законо-дательстве уже имеются, в частности, анализ степени соразмер-ности обязательных требований затратам на их исполнение(принцип «one in — one out», известный из международной прак-тики). В условиях наполнения механизма «регуляторной гильоти-ны» правовым содержанием мониторинг фактического воздей-ствия становится особенно востребованным и необходимым.

Литература1. Жигалова О. Подходы к оценке эффективности достиже-

ния целевых показателей «майских указов» Президента РФ //Государственная служба. 2015. №3 (95). С. 30—33;

16


2. Федонина О. В. Реализация «майских указов» ПрезидентаРФ в контексте построения инновационной экономики в Респуб-лике Мордовия // Общество: политика, экономика, право. 2015.№3. С. 35—37;

3. Александров О. В. «Регуляторные гильотины»: междуна-родный опыт устранения препятствий для бизнеса и инвестиро-вания // Торговая политика. 2019. №1/17. С. 107—119;

4. «Регуляторная гильотина». Мнения экспертов // Закон.2019. №2. С. 20—36;

5. Правовые акты: оценка последствий. Отв. ред. Ю. А. Тихо-миров. М., Юриспруденция, 2011. 224 с.

6. Тихомиров Ю. А. Право: как оценить его действие? (С. 17—22) // Эффективность законодательства: вопросы теории и прак-тика: монография / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев.М.: Институт законодательства и сравнительного правоведенияпри Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015.336 с.;

7. Оценка законов и эффективности их принятия. Материалымеждународного семинара. М., Издание Государственной Думы,2003. 152 с.

8. Беляев А. Н., Дерман Д. О., Цыганков Д. Б. Методическиеподходы к мета-оцениванию качества заключений об оценкерегулирующего воздействия // Проектирование, мониторинги оценка». 2011. №1. С. 23—51.

17


ФУНКЦИИ И ДИСФУНКЦИИЮРИДИЧЕСКОГО ПРАВАИ ФОРМЫ ПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ(А. И. КЛИМЕНКО)

Право как средство. Традиционно одной из основныхфункций права признается регулятивная функция. Действитель-но, если нам предложат ответить на вопрос о том зачем обще-ству право — ответом на вопрос будет мысль о том, что правонаиболее универсальный инструмент регулирования обще-ственных отношений. Понятно, что право можно рассматриватьи не в инструментальном ракурсе (и многие философско-пра-вовые концепции исходят из самоценности права или «идеиправа»), многие теоретические позиции предполагают диффе-ренциацию инструментального и ценностного аспектов(В. П. Малахов пишет о таких функциях права как «правообра-зование», то есть по сути самовоспроизводство и упорядочива-ние, инструментальный аспект) [9, с. 108—109] функций права.

Как регулятор общественных отношений право действи-тельно выступает успешным там, где другие социальные регу-ляторы, основанные на содержательной близости культур,на социальной «органической», модели бессильны. Известныйинструментальный подход Л. Фуллера к праву как к предприя-тию по подчинению поведения человека нормам предлагаетнам посмотреть на право как на технологию [12].

Однако право неодинаково эффективно в разных ситуациях,несмотря на его универсальность. Так, в сфере, где господствуютдругие социальные регуляторы — мораль, религиозные нормыи т. д. — правовое регулирование зачастую выглядит неумест-

18

ным, не может достичь должного результата, откровенно вредитналичным общественным отношениям. Примером здесь могутслужить некоторые «перегибы» в сфере ювенальной юстициив скандинавских странах, где социальные службы руководству-ясь правом, ведут себя исключительно в правовом поле, однакоих действия воспринимаются как действия «слона в посуднойлавке».

Это обстоятельство связанно с самим характером правовогорегулирования. Его преимуществом является то, что оно способ-но в большей степени чем религия или мораль носить мобиль-ный, внешне заданный характер. Вместе с тем оно не является«органичным» для общественных отношений, человек заинтере-сован в правовом регулировании только тогда, когда он заинте-ресован в самих общественных отношениях, носящих упорядо-ченный характер. При этом по-другому, кроме как через право,придать стабильность и упорядоченность этим отношениямневозможно.

Таким образом, если не существует никаких проблем, топраво оказывается ненужным. Право востребовано там, где су-ществует опасность того, что общественные отношения, в кото-рых заинтересованы социальные акторы, станут конфликтнымии не предсказуемыми. Это происходит зачастую в межкультур-ном пространстве в том случае, когда у вступающих в обще-ственные отношения существенно различается социальный опытили тогда, когда появляется новая сфера жизни общества, гдеопыт еще не наработан, а традиция не сформирована. Но нетничего лучше права, если мы ставим себе цель отрегулироватьобщественные отношения, обеспечить их упорядоченностьв условиях, когда не существует никакой иной нормативной си-стемы эти отношения регулирующей, или регулирующие норма-тивные системы множественны и порождают многочисленныеколлизии (не случайно даже проблема коллизий в самом праверазрешается через создание коллизионных норм права).

Социо-аксиологический подход к праву. Что делает правоявлением уникальным? С точки зрения социо-аксиологическо-

19


го подхода, рассматривающего право прежде всего как опре-деленную систему ценностей, вырабатываемых в процессеправового дискурса и выражающую компромисс интересови потребностей различных социальных акторов (в самомпринципиальном виде — классовые интересы которые образу-ют правовые ценности в результате дискурсивной формыклассовой борьбы). Ряд исследователей отнюдь не праздноутверждает, что для права первично правосознание [10].Именно выражаясь в идеях, конвенциональные ценности су-ществуют как своего рода аксиоматика общественного право-сознания. Однако рассмотрение права с этой позиции отнюдьне делает нас идеалистами, ведь ценности производны от ин-тереса, который представляет собой осознание объективнойпотребности, которая, в свою очередь, производна от матери-альных условий жизни людей. Социологичность нашего взгля-да обусловлена материалистическим подходом к ценностямкак к тому, что определяется материальными условиями суще-ствования [1, с. 307—308]. При этом следует отметить, чтона базе правовых конвенциональных ценностей формируется«замиренная среда» [7, с. 40, 122] в современном политиче-ски организованном обществе.

Таким образом, правовые ценности — особые конвенцио-нальные ценности. В силу своей социальный конвенционально-сти и опосредованной связи с интересами и потребностями со-циальных акторов они часто предстают не очевидными внепространства правового дискурса. Соответственно эти ценностизачастую сами по себе нуждаются в значительной степени фор-мализации. Она часто обеспечивается через юридизацию пра-вовой ценности, которая осуществляется в следующих формах:непосредственное указание на социальную ценность в доку-менте; указание на ценность как на некую данность, состояние;выражение ценности в форме принципа; провозглашение цен-ности в качестве цели правового регулирования; выражениев норме — модели поведения. То есть создается важный «слой»правопорядка, который образует нормативный массив, высту-

20


пающий своего рода «приводным ремнем» правовых ценно-стей и правоотношений.

Функциональность и дисфункциональность права. Следуетотметить, что, когда мы ставим вопрос о функциональностии дисфункциональности юридического права государства, мыможем говорить о способности юридическими средствами обес-печить правопорядок удовлетворительного уровня, которыйобеспечивал бы устойчивое развитие общества в целом (илив локальном измерении устойчивое «протекание» общественныхотношений в соответствии с целью этих отношений). Право функ-ционально тогда, когда оно может обеспечить такой правопоря-док и дисфункционально, когда не может. Следует отметить, чтоименно через категорию дисфункции (применяя эту категориюк юридическому праву), использованную впервые для исследо-вания социальных структур в 1950-х годах Р. Мертоном, в рамкахфункционального анализа можно объяснить проблемы, возника-ющие в сфере правового регулирования общественных отноше-ний, связанные с их избыточной юридизацией [2, с. 272—273].

Так, представляется вполне очевидным, что регулятивныйпотенциал права подлежит использованию там, где потенциалдругих социальных норм не реализуется или его реализацияприводит к негативно оцениваемым результатам. Здесь правоможет оказаться эффективным для своего рода «протезирова-ния» «органичной» социальной нормативности. Право предлага-ет ценностные критерии суждения и нормы поведения — моде-ли, конвенциональные по своему характеру и природе. Однакоесли юридизируются общественные отношения, хорошо урегу-лированные нормами морали или религиозными нормами, мысталкиваемся с проблемами дисфункциональности юридическо-го права, которые могут быть решены только репрессивно-сило-вым способом (при должном идеологическом обеспечении). Этипроблемы связаны с тем, что в данных сферах право не востре-бовано и обращение к праву как инструменту скорее отражаетжелание государства или правящего класса эти отношения «пе-реформатировать».

21


Существует и проблемы избыточного регулирования эконо-мической сферы общественных отношений, предприниматель-ской сферы и т. д. Регулируя эти сферы определенным образомгосударство, как правило, использует широкий арсенал юриди-ческих средств. И здесь, с одной стороны, сталкивается юриди-ческая административно-правовая логика — «любое юридиче-ское регулирование — это благо» и цивилистическая правоваялогика, которую лучше всего описать словами итальянскогоюриста Б. Леони, о том, что юридические законы не создаются,а открываются [8, с. 75—114].

Таким образом, можно говорить о несомненных препят-ствиях эффективности (функциональности) юридического пра-ва. Это прежде всего эффективность иных социальных норми интересы социальных акторов. Здравый смысл подсказывает,что некоторые формы жесткого юридического регулированиямогут просто «убить» смысл самих регулируемых обществен-ных отношений. По сути, такое регулирование подобно запре-ту, оно действует как латентный правовой запрет. Мы знаем,что некоторые типы криминального бизнеса (наркоторговля,незаконная торговля оружием и т.д.) существуют невзираяна запрет. Знаем примеры, когда вытеснение и криминализа-ция определенной деятельности только подстегивало ее разви-ваться в определенном направлении (во времена «сухого зако-на» в США криминальный алкогольный бизнес процветал).Но это связано с высокой доходностью данных видов деятель-ности, а иногда (как в примере с «сухим законом» сама крими-нализация определенной деятельности обусловило ее эксклю-зивный и усилила ее высокодоходный характер) социальныеакторы готовы мирится с рисками, порождаемыми правовымизапретами. Эти риски они компенсируют высокой степеньюудовлетворения своих потребностей и интересов. Однако, по-лагаем, что многие виды социально полезной деятельностине приносят столь значительный доход и не заставят человекамирится с рисками, а просто «убьют» смысл этой деятельностивместе с соответствующими практиками. Когда юридическое

22


право подавляет интересы социальных акторов вместо того,чтобы «встроить» их в правопорядок при наличии такой воз-можности (разумеется, эти интересы должны соответствоватьсистеме ценностей общества) — оно дисфункциональнои не эффективно; когда оно не способно подавить интересы,не сообразующиеся с существующим правопорядком, — ононе эффективно и дисфункционально.

Правопорядок как многослойное явление. Есть еще одинограничитель юридического регулирования общественных от-ношений, и это само право. Право, понимаемое с позиций со-цио-аксиологического подхода как система конвенциональныхсинтетических ценностей. Можно представить правопорядоклюбого общества условно как трехслойный пирог. Однимиз слоев выступает система правовых конвенциональных цен-ностей, другим — «серединным» — система норм-моделей,стандартов поведения, третьим — правоотношения. И эти слоидолжны в хорошем пироге лежать друг на друге ровно; в кон-тексте метафоры можно сказать, что они должны друг другу со-ответствовать (конечно, можно спорить о том какой слой явля-ется базовым и переворачивать этот «пирог» в зависимостиот нашей позиции). Так, юридические нормы, не отвечающиесуществующим в обществе правовым ценностям, порождаютфеномен юридической формы, лишенной должного правовогосодержания — феномен «неправового закона» [11]. А правоот-ношения, развивающиеся вне каких-либо ценностных критери-ев, утрачивают правовое качество, если конечно не считатьединственным критерием определения их правового качествасамо их наличие.

Формы правового регулирования общественных отноше-ний. То, как мы воспринимаем вышеприведенную «модель»слоеного пирога, обусловливает и наше понимание пределовэффективности юридического регулирования общественныхотношений. Так, совершенно очевидно, что «серединный»слой должен соответствовать в должной мере и слою ценно-стей и реалиям правоотношений. Любые «перекосы» в юриди-

23


ческом регулировании связанны либо с тем, что в процессеправотворчества не учитываются реалии наличных обществен-ных отношений (и нормы отрываются от жизненных реалийне случайно ставится вопрос о важности оценки их фактиче-ского воздействия) [3, с. 30—31], либо с тем, что нормыне выражают правовые конвенциональные ценности (и соот-ветственно теряют свое правовое содержание). И в том,и в другом случае средний слой как бы выпадает из нашего«пирога» правопорядка. Соответственно произвольное юриди-ческое регулирование, какими бы рациональными соображе-ниями оно не прикрывалось, крайне ограничено в своей эф-фективности. Следует также подчеркнуть, что существуюти иные проблемы производные от несовершенства юридиче-ской техники.

Понятно, что и формируемые практики определенного пове-дения в рамках правоотношений не могут сами по себе высту-пать источником формирования правопорядка: они всегда под-лежат оценке с позиции правовых ценностей и тогда, если онисоответствуют конвенциональным правовым ценностям, дажев том случае, когда они противоречат наличному юридическомунормативному массиву, они могут быть признаны вполне право-мерными (в данном случае речь может идти о легализации пра-вовой практики) [4; 5; 6].

Гораздо более важно создать условия, чтобы правовое регу-лирование сообразовывалось с системой правовых ценностей.Эти ценности не существуют произвольно, они обусловлены, какуже отмечалось, материальными условиями жизни людей и фак-тической необходимостью в совместном проживании, они фор-мируются только тогда и там, когда и где есть необходимостьформирования согласованных интересов, конвенциональныхсмыслов и приоритетов. Именно ориентированное на правовыеценности регулирование, прямое или посредством юридическо-го нормативного массива, либо соответствующей конвенцио-нальным правовым ценностям практике и может обеспечитьстройность и устойчивость правопорядка. Именно такая форма

24


правового регулирования, где субстратом правопорядка высту-пают правовые ценности, с точки зрения социо-аксиологическо-го подхода к праву представляется наиболее эффективной.

Литература1. Бабурин С. Н., Бережнов А. Г., Воротилин Е. А. и др. Филосо-

фия права. Курс лекций: учебное пособие: в 2 т. Т.1. / Отв.ред. М. Н. Марченко. М.: Проспект, 2011.

2. Бачинин В. А. Энциклопедия философии и социологии пра-ва. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс»,2006.

3. Дидикин А. Б. Экспертиза и оценка фактического воздей-ствия. // Оценка регулирующего воздействия и нормотворче-ство: Сборник статей. Екатеринбург: Издательские решения,2019. С. 25—32.

4. Кулик О. В. Аксиологическая составляющая легализацииправовой практики // Реформационный романтизм и правоваяреальность: к 150-летию введение в действие Судебных уставовАлександра II. Сборник материалов Первой международной на-учной конференции, посвященной памяти профессора В. М. Кури-цына. М.: МосУ МВД России имени В. Я. Кикотя, 2017. С. 178—186.

5. Кулик О. В. К вопросу о понятии «легализация правовойпрактики» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижего-родской академии МВД России. 2017. №3 (39). С. 138—143.

6. Кулик О. В. Принципы легализации правовой практики //Вестник Московского университета МВД России. 2017. №3. С. 74—78.

7. Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы теории и филосо-фии права. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002.

8. Леони Б. Свобода и закон. / Пер. с англ. В. Кошкина подред. А. Куряева. М.: ИРИСЭН, 2008.

9. Малахов В. П. Общая теория права и государства. М.:ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018.

10. Малахов В. П. Теория правосознания. Опыт формирова-ния. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2020.

25


11. Нерсесянц В. С. Философия права. М.: Издательская груп-па ИНФРА-М — НОРМА, 1997.

12. Фуллер Л. Л. Мораль права. / Пер. с англ. Т. Даниловойпод ред. А. Куряева. М.: ИРИСЭН, 2007.


ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХРИСКОВ В МЕХАНИЗМЕРЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ(К. В. АГАМИРОВ)

Юридическое прогнозирование представляет собой систе-матическое исследование перспектив развития правовых явле-ний и процессов на определенных уровнях: стратегии развитиязаконодательства и правовой системы в целом (первый уро-вень), конкретных отраслей, институтов и норм (второй уро-вень), правового поведения (третий уровень). Таким образом,оно относится не только к нормативной системе, законодатель-ному регулированию в чистом виде, но и правовому поведениюкак действию по реализации закона, претворению его в жизнь.Такой подход нацеливает на анализ правовых явлений и про-цессов и рассмотрение проблемы юридического прогнозирова-ния в комплексном виде, во взаимосвязи нормативного право-вого регулирования и правового поведения. Это соответствуетпроцессу значительного возрастания на современном этапе ро-ли и значения человеческого фактора во всех областях социаль-ной действительности.

Некоторые ученые не включают в структуру механизма пра-вового регулирования субъектов правового регулирования и егорезультаты, так как они не обладают инструментальной, регуля-тивной природой, которая представляет собой системообразую-щий критерий1. Представляется, что именно правовое поведе-ние субъектов и его конечный итог в виде исполнения либо

1 См.: Малько Н. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовойполитике. Саратов, 2003. С. 102.

27

неисполнения нормативных правовых предписаний содержатв себе основной регулятивный потенциал и являются главнымпоказателем качества правового регулирования, материаломи вектором его дальнейшего совершенствования.

В этой связи автор поддерживает включение в объем меха-низма правового регулирования правовой системы как отраже-ние всей системной совокупности явлений, рассмотренную в еефункциональном аспекте1, и, соответственно, включениев структуру механизма правового регулирования помимо юри-дических средств также и других элементов правовой систе-мы — субъектов, осуществляющих правовое регулирование,и юридически значимых результатов их деятельности2.

1 См.: Кудрявцев В. Н., Васильев А. М. Право: развитие общего поня-тия // Советское государство и право. 1985. №7. С. 12—13.2 См.: Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. М., 1998, С. 146.

Методология юридического прогнозирования является еговажнейшей теоретической базой, опирается на диалектическиезаконы развития и взаимосвязи явлений и на следующие базо-вые положения.

Во-первых, юридическое прогнозирование следует признатьсамостоятельным видом государственного прогнозирования.Необходимо разрабатывать среднесрочный план законодатель-ных работ на пять лет и долгосрочный на 10—15 лет и включатьих в государственную программу, определяющую стратегию со-циально-экономического развития Российской Федерации.

Во-вторых, юридическое прогнозирование представляет со-бой теоретический процесс по решению практических задачпредвидения в правовой среде, совокупность теоретическихзнаний, нацеленную на выявление тенденций развития право-вой системы на заданную перспективу с целью выработки прак-тических предложений по ее совершенствованию.

В сферу юридического прогнозирования включены: а) пра-вовые явления и процессы прошлого; б) не урегулированные

28


правом социальные явления и процессы; в) действующие пра-вовые явления и процессы; г) тенденции и перспективы разви-тия действующих правовых явлений и процессов; д) желатель-ное развитие действующих правовых явлений и процессов; е)регулятивный и пострегулятивный контроль за отклонениямидействующих правовых явлений и процессов от заданных па-раметров; ж) пострегулятивное направление, состоящее в ис-следовании ценностных характеристик действующих правовыхявлений и процессов для системной модернизации и долго-срочной стратегии развития всего общества; з) определениекомплекса целеустановок для практической работы по модер-низации всей правовой системы.

Соответственно прогнозируемым явлениям и процессамможно определить результаты юридического прогнозирования,вытекающие из а) выявление эффективности средств правово-го регулирования прошлого для настоящей правовой действи-тельности; б) выявление на основе изучения не урегулирован-ных правом социальных явлений и процессов перспективныхнаправлений правового регулирования; в), г) и д) выявлениена основе исследования нормативных правовых актов, дея-тельности правовых учреждений, процессов правообразования,правореализации и правоприменения тенденций, перспективи закономерностей их желательного развития; е), ж) и з) приня-тие, изменение, дополнение, отмена нормативных правовыхактов; выводы о направлениях системной модернизации обще-ства в условиях его вхождения в постчеловеческое будущееи постправовую систему (постправо); внесение корректив в де-ятельность правовых учреждений, упорядочение и приведениепроцессов правообразования, правореализации и правоприме-нения в должное состояние.

Прогнозируемые явления и процессы определяют видыюридических прогнозов: ретроспективный юридический про-гноз; фильтрующий юридический прогноз; текущий юридиче-ский прогноз; поисковый юридический прогноз; нормативныйюридический прогноз (подразделяемый на целевой юридиче-

29


ский прогноз, плановый юридический прогноз, программныйюридический прогноз, проектный юридический прогноз, орга-низационный юридический прогноз); контролирующий юриди-ческий прогноз; постюридический прогноз; комплексный юри-дический прогноз.

Вслед за действующим (позитивным) правовым регулирова-нием следует выделять прогнозируемое (перспективное) право-вое регулирование, основанное на правовых моделях будущегоправовой системы.

Правовые модели как прогнозируемый вариант правовогорегулирования могут быть представлены в виде нормативной,организационной, правообразующей, законотворческой, право-реализационной и правоприменительной моделей.

Нормативная модель представляет собой прогнозируемуюмодификацию нормативных правовых актов, норм, институтов,отраслей, принципов права. Организационная модель склады-вается из возможных вариантов реформирования структурыправовых учреждений. Правообразующая модель являет со-бой прообраз движения правовых идей с таким нормативнымсодержанием, которое вызывает условия для формированияправовых норм, способствующих прогрессивному правообра-зованию. Законотворческая модель основана на внедрениив законотворческий процесс прогностического этапа, преду-сматривающего возможное отклонение от положений, пропи-санных в проекте нормативного правового акта, и его буду-щую эффективность. Правореализационная модель — этовнешнее выражение перевода правовой формы в правовоеповедение в виде механизма правомерного и отклоняющегосяповедения. Правоприменительная модель — прототип кон-струкции деятельности органов государственной власти в рам-ках предоставленных им полномочий по реализации право-вых предписаний.

Наряду с этим юридическое прогнозирование является ком-плексным системообразующим имманентным фактором совер-шенствования правовой системы, определяющим функциониро-

30


вание прогностического и непрерывного и стимулирующегоправа — права в постоянной циркуляции от прошлого к настоя-щему, будущему и наоборот. Изучая ушедшие в прошлое право-вые явления и процессы, прогнозист вычленяет среди них те,которые могут быть возрождены в настоящем. Исследуя какне урегулированные правом социальные явления и процессы,так и действующие правовые явления и процессы, прогнозистобособляет в первых те социальные явления и процессы, кото-рые следует урегулировать правом, а у вторых отмечает тенден-ции, перспективы и желательное направление их развития, тоесть в обоих случаях устремляет свой взор к их будущему состо-янию. Осуществляя регулятивный и пострегулятивный контрольза отклонениями действующих правовых явлений и процессовот заданных параметров, прогнозист возвращается назад, в про-шлое, к тем характеристикам, которые были установлены в ихпервоначальных моделях. Пострегулятивное направление юри-дического прогнозирования фокусирует внимание прогнозистаопять же на будущем состоянии, но уже не только правовой,а и всей социальной системы.

Ключевая задача юридического прогнозирования состоитв определении комплекса мер по желательному развитию право-вых явлений и процессов, основанного на прогнозе перспектив-ных направлений действующего позитивно-правового регулиро-вания и правовых моделях с целью обеспечения равновесногосостояния правовой системы.

Регулятивное воздействие юридического прогнозированиясостоит в непрерывном анализе направления движения право-вых явлений и процессов и их корректировке в соответствиис заданными параметрами.

Юридическое прогнозирование имеет три уровня: 1) про-гностические оценки стратегии российского законодательства;2) прогностические оценки совершенствования конкретных от-раслей законодательства и 3) прогностические оценки правово-го поведения. Все три уровня юридического прогнозированиятесным образом взаимосвязаны. Первые два уровня представ-

31


ляют собой законодательное юридическое прогнозирование,а третий уровень — правореализационное и правоприменитель-ное юридическое прогнозирование.

Теория научного предвидения предполагает многовариант-ность будущего, так как зависит от сложной системы факторов1.Поэтому и при юридическом прогнозировании, несмотря на на-личие множества конкретных «будущих», воплощается в дей-ствительность лишь одно из них ввиду взаимодействия много-образных факторов, в том числе и случайных. Обуславливаетсяэто тем, что в результате влияния направленных факторов реа-лизуются лишь такие возможности, которые выражают главнуютенденцию развития.

1 См.: Бестужев-Лада И. В. Будущее человечества как предмет научныхисследований // Будущее науки. М., 1968. Вып.2. С. 28—29.

Юридическое прогнозирование исходит из диалектическойдетерминации явлений будущего; из того, что необходимостьпробивает себе дорогу через случайности; из того, что к явлени-ям будущего нужен вероятностный подход с учетом широкогонабора возможных вариантов. При таком подходе прогнозиро-вание может быть использовано для выбора наиболее вероят-ного или наиболее желательного, оптимального варианта приобосновании цели, плана, программы, проекта, вообще реше-ния2.

2 См.: Рабочая книга по прогнозированию / Отв. ред. И. В. Бестужев-Ла-да. М., 1982. С. 9.

Эффективность прогнозов, обществоведческих в особенно-сти, не сводится исключительно к степени их достоверности,точности и дальности, хотя она очень важна; не меньшую аку-тальность представляет вопрос о том, насколько прогноз спо-собствует повышению обоснованности и объективности разра-ботанных на его основе решений. Кроме абсолютной верифи-кации, а именно эмпирического подтверждения либо отрица-ния правильности выдвинутой гипотезы, существует относи-

32


тельная (предварительная) верификация, позволяющая разви-вать научное исследование и использовать его результатыдо возможности абсолютной верификации. Среди способов от-носительной верификации — проверка полученных, но ещене поддающихся абсолютной верификации результатов кон-трольными исследованиями. При этом абсолютная верифика-ция возможна только после перехода периода упрежденияпрогноза из будущего в прошлое. Однако задолго до этогоможно и должно прибегать к повторным или параллельным ис-следованиям по иной методике, к примеру, провести опросэкспертов. Если результаты идентичны, есть основания утвер-ждать о высокой степени достоверности прогноза, если же нет,то следует направить усилия на поиск и устранение ошибоки недочетов в методике его разработки. Таким образом, по ме-ре развития прогностики и совершенствования ее методовпрогнозирование будет оказывать все более эффективное воз-действие на уровень целей, планов, программ, проектов1.

1 См.: Бестужев-Лада И. В., Наместникова Г. А. Социальное прогнозиро-вание. М., 2002. С. 79.

Подчеркнем еще раз двоякое влияние (двоякую ценность)юридического прогнозирования:

а) прогноз дает информацию о влиянии определенных фак-торов на социально-правовые явления (показывает «будущееправовой системы»);

б) прогноз содержит информацию о потребностях обществав государственно-правовых феноменах и возможностях ихфункционирования (раскрывает проблему «правовая системаи будущее»).

Методология юридического прогнозирования должна такжеопределить его принципы как важнейшие отправные начала приисследовании будущего правовой системы. Некоторые из нихчастично нашли свое отражение при характеристике влияниядиалектических законов развития общества и теории научного

33


предвидения на методологию юридического прогнозирования.Прежде всего, это:

— принцип сквозной непрерывности, означающий постоян-ный мониторинг всех частей правовой и социальной систем;

— принцип многовариантности развития правовых явленийи процессов;

— принцип обусловленности правовой системы социально-экономическим развитием общества (признание необходимостикачественного ускорения социально-экономического развитиядля повышения эффективности правовой системы);

— принцип целенаправленной результативности правовогорегулирования для эффективного воздействия на общественныеотношения;

— принцип системности в юридическом прогнозировании(выявление механизма функционирования правовой системыи ее внутренних и внешних характеристик, относящихся к свя-зям и взаимоотношениям с внешней средой);

— принцип аналогичности, т.е. сопоставление свойств пра-вовой системы со сходными объектами (в частности, с другимисоциальными нормами, действующими в обществе) и их моде-лями, а также сопоставление норм различных отраслей правадруг с другом;

— принцип природной специфичности правовой системы;— принцип социального механизма действия права, т.е. пе-

рехода социального явления и процесса в правовую сферу (нор-му, закон), а затем правового предписания — в правовое (право-мерное или отклоняющееся) поведение.

А. С. Гатилова анализирует пригодность принциповюридического прогнозирования по отношению к законодатель-ству и выделяет следующие принципы законодательного прогно-зирования: научность; системность (комплексность); объектив-ность и обоснованность прогнозирования (обоснование выводовпрогноза эмпирическими и фактическими данными, даннымиправового мониторинга); непрерывность прогнозирования (кор-ректировка прогнозов по мере поступления новых данных

34


об объекте прогнозирования); этапность; единство целей, про-блем и мер, направленных на их разрешение и достижение це-лей; вариантность прогнозирования (разработка альтернативныхвариантов прогноза); согласованность различных видов прогно-зирования (с другими юридическими прогнозами, с социально-экономическим прогнозированием); рентабельность и экономияресурсов1.

1 См.: Гатилова А. С. Принципы прогнозирования законодательства //Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2012. №3. С. 15.

О. А. Гаврилов, размышляя о методологии социальногои юридического прогнозирования, выделяет среди объектовюридического прогноза принципы права в целом. Такой подходпредставляется оправданным. Принципы юридического прогно-зирования, обладая определенной автономностью, основывают-ся, тем не менее, на принципах права, выражающих его законо-мерности. При этом, отмечает О. А. Гаврилов, объектом прогнозаявляются и юридические, и социологические принципы. Социо-логические принципы — это фундаментальные экономическиеи политические основы, на которых зиждется право, его инсти-туты и нормы в каждой сфере правового регулирования2.

2 См.: Гаврилов О. А. Теоретические и методологические проблемыюридического прогнозирования // Теория права: новые идеи. М., 1993.Вып. 3. С. 28.

Таким образом, юридическое прогнозирование в качествесквозного элемента правовой системы, направленного, в томчисле, на исследование правовых принципов, само может бытьвключено в число общих принципов права.

Методология юридического прогнозирования призвана ве-сти за собой исследование, способствовать нахождению истиныи решению проблем правовой науки. С каких же позиций по-дойти к прогнозированию правовой системы? Как к застывшемумеханизму или как к живому, функционирующему организму?Право не действует в обществе автоматически. Механизм пра-

35


вового регулирования представляет собой единство структурыи функционирования (структура в действии). Таким образом,нужно рассмотреть и показать этот механизм в функционирова-нии, длящимся во времени, имеющим начало, последующиезвенья и конечный результат. Необходимо проследить и проана-лизировать переход правовой системы из одного состоянияв другое под воздействием определенных факторов. В этоми состоит социологический аспект методологии юридическогопрогнозирования.


ОБЩЕСТВЕННОЕИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВОВ ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИНА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ(А. Ю. ГАРАШКО)

Право в целом как единый социальный феномен — слож-ное, неоднозначное, полисемантичное явление, что подтвер-ждается, в том числе, плеядой теорий, концепций, научныхшкол, взглядов и точек зрения на него. В связи с этим, адекват-ной методологической базой, которая позволила бы наиболееполно и объективно рассмотреть данный объект исследования,по своей природе представляющий многоуровневое диалекти-ческое системное образование, представляется широкий (илифилософско-правовой) подход к праву. В контексте этого под-хода право предстает как полиформная система, каждаяиз форм которой, выступает одним из срезов социальной ре-альности права, отличающейся особенностями субъектно-объ-ектного состава, механизмом и логикой правового регулирова-ния, методами воздействия на поведение и сознание человека,и, одновременно, составляющей (или подсистемой) права в це-лом.

В ранее опубликованных научных исследованиях, мы болееподробно изложили суть такого подхода к праву, понятие и со-держание его основных форм, их сравнительную характеристи-ку [1]. В данной работе стоит лишь отметить, что под формамиправа понимается не его юридические источники, способывнешнего закрепления и отражения, что характерно для орто-доксальной позиции по вопросу соотношения данных терминов[2], а качественно отличающиеся способы организации, структу-ризации и концептуализации права во всем его многообразии.

37

Так, основными формами права в целом являются государствен-ное право и общественное право.

Выделение двух таких измерений права, помимо представ-ления в контексте широкого типа правопонимания, в определен-ной степени является логическим следствием развития трудовклассиков и современников отечественной и зарубежной юри-дической науки: Г. Д. Гурвича, Л. Дюги, А. И. Клименко, В. Н. Леш-кова, В. П. Малахова, Л. И. Петражицкого, Е. Н. Трубецкого, Л.Фридмана, С. Л. Франка, Л. Фуллера и многих других [3].

Общественное право представляет собой сложившуюсяв результате функционирования той или иной социальной груп-пы систему негосударственных норм — органичных содержаниюдеятельности данной группы, нравственно обусловленных, леги-тимных правил поведения, не имеющих фиксированногооформления и, как правило, не связанных с применением сило-вого ресурса. Реализация таких норм вызвана необходимостьюнаиболее разумного и общественно признаваемого решения со-циальных противоречий и конфликтов между участниками такихобъединений, в том числе, неурегулированных государственнымправом. Одной из особенностей общественного права являетсяналичие значительного числа его видов и типов, что обусловле-но сложноструктурированностью общественной жизни и отно-шений, также выражающихся в многообразных социальныхгруппах, союзах, лигах, единствах, клубах и т. д.

Государственное право — это особая, наиболее распростра-ненная и значимая, базовая форма права как единого поли-формного образования, представляющая собой систему уста-новленных и гарантированных, преимущественно с помощьюсилового ресурса, государством правил поведения, регулирую-щих самые важные общественные отношения и закреплённыев официальных источниках права (прежде всего, нормативныхправовых актах).

Две данные формы права имеют качественно отличную ло-гику и механизм правового регулирования и концептуализируютдве диалектически взаимосвязанные стороны существования

38


права (государственную и общественную). Рассмотрение правакак системного единства, состоящего из этих смыслообразую-щих форм, выступающих также его подсистемами, позволитсформировать целостное представление о праве как многослой-ном и многозначном феномене, синтезировать достижения юри-дической науки, представленные в рамках различных типовправопонимания.

Следует отметить, что ряд спецификаций форм права осо-бенно отчетливо проявляется на региональном уровне, как от-носительно территориально обособленном, обладающимнезначительном, по сравнению со всем государством, субъект-ным составом и, соответственно, ограниченном в сфере право-притязаний и правовых интересов.

При этом в наибольшей степени местным изменениямподвержено социальное право. В свою очередь, государствен-ное право, при сравнении общегосударственного и региональ-ного государственного уровней практически не претерпеваеткаких-либо значительных трансформаций. К последним мож-но, в частности, отнести, наличие и распространение обуслов-ленных региональными задачами и проблемами нормативныхправовых актов как источников права уровня субъектов феде-ративного государства или частей унитарного государства, со-держание которых не должно противоречить содержаниюнормативных правовых актов общегосударственного уровня.Иные характеристики государственной формы права (юриди-зированность, установленность, неперсонифицированность, до-кументированность, официальность, узаконенность, формаль-ность, обусловленность силовым ресурсом государства, бюро-кратизированность, профессионализм, системность и др.)практически неизменны на региональном уровне, чему самии служат, и что обусловлено природой и содержанием госу-дарственного права.

Иная ситуация складывается в сфере общественного права,формирующегося на уровне субъектов или регионов государ-ства. Так, для него имманентны следующие особенности:

39


1) более ярко выражены тенденции корпоративности, «зем-лячества» и субъективизма в праве, что связано с узким кругомсубъектов, их правопритязаний, территориальной ограниченно-стью и меньшей, по сравнению с масштабами всего государстваи (или) его столицы, политизированностью;

2) наличие развитого этническое право как формы обще-ственного права в тех регионах, где компактно проживают пред-ставители того или иного этноса (например, право народов Се-веро-Кавказского региона);

3) большая, по сравнению с мегаполисами и столицами, зна-чимость актов местного самоуправления как квазиобщественно-го права [4];

4) влиятельность обычаев — как наиболее приближенногои органичного обществу источника права;

5) преобладание центростремительности над центробежно-стью — общественное право на региональном уровне;

6) меньший плюрализм форм и видов общественного права,их большая обособленность от государственного права.

Значимость в настоящее время в жизни общества политиче-ских и государственных начал обусловила приоритет государ-ственного права, основными преимуществами которого,по сравнению с общественным правом, являются силовое обес-печение, единообразие регулирования, систематизация и фор-мальное закрепление. Однако, как нам представляется, и этоособенно важно именно на региональном уровне, обусловлен-ном рядом указанных выше особенностей, оптимальным будетявляться признание существования всех форм прав по принципукомпенсаторности и дополняемости, при приоритете государ-ственного права.

С диалектикой государственного и общественной права,как двух сторон одного и того же явления, связана однаиз значимых проблем современной правовой жизни в целом.Такой проблемой выступает чрезмерная урегулированность,элевация нормотворчества и формирующаяся в связи с этимситуация нормативной инфляции, проявляющаяся в очевидной

40


избыточности государственно обусловленных правил поведе-ния [5]. Одним из способов борьбы с данной тенденцией в го-сударственно-правовой среде позиционируется введение такназываемой «регуляторной гильотины» [6], позволившей бы«отфильтровать» устаревшие, неработающие нормы права,и одновременно устранить правовые пробелы, преодолеть кол-лизионность. Однако излишняя нормированность, — органич-ная и объективная, подобно юридизации и бюрократизации,для современного государственного права характеристика, —трудно нивелируема, особенно инструментами и возможностя-ми самого государственного права. В данном контексте целесо-образным представляется решение проблемы излишнейи неадекватной существующим общественным отношениямнормированности заимствованием отдельных принципов и на-чал общественного права, как более длительное время суще-ствующей, органичной и легитимной социуму системе, функци-онирующей и реализующейся на качественно иных основах.

Общественное право способно повысить эффективность го-сударственного правового регулирования, снизить негативныйэффект от нормативной инфляции и детерминировать правопо-рядок в государстве и социуме, в том числе, за счет рецепцииобщественных правовых начал государственными региональны-ми институтами. Рецепция «общественного» «государственным»послужит предпосылкой объединения двух диалектически взаи-мосвязанных полюсов права, представляющего собой сложнуюпротиворечивую систему.

Кратко обозначим основные инструменты и способы даннойрецепции.

1. Повышение значимости такого вида источников права,как правовой обычай. Формирующиеся не в кулуарах государ-ственной власти, а в недрах общества такие правила поведе-ния априори являются социально легитимными, пользующими-ся общественной поддержкой и признанием. Общественныйправопорядок, основанный на признании важности и разумно-сти сложившихся устоев, более стабилен и фундаментален,

41


по сравнению с государственным правопорядком, подвержен-ным политикоориентированным флуктуациям.

2. Придание большей юридической силы правовым принци-пам. В настоящее время нормы-принципы, существующие в дей-ствующем законодательстве, носят характер декларативных, аб-страктных и не имеющих реального практического примененияположений. Между тем, данные нормы непосредственно обу-словлены сложившимися социальными взглядами на нормаль-ное и правильное, содержат нравственные начала и способныпослужить действенным инструментом создания «позитивногоимиджа» того или иного государственного нормативного актаили органа государственной власти.

3. Повысить эффективность государственных правовых про-цессов также способны общественные экспертизы и различныеформы социального контроля, участия граждан в правовой жиз-ни. Речь идет о придании данным формам участия обществен-ности в правовой области реальной значимости (а не только ро-ли формального инструмента искусственной демократизации),возможности кардинально воздействовать на государственныерешения в сфере права (особенно, если содержание законов на-прямую касается реализации прав и свобод граждан, их субъек-тивных интересов).

4. Выстраивание правовой политики государства должноосуществляться с учетом требований и подлинных потребно-стей гражданского общества, признание его самостоятельности.Проявления гражданской инициативы должны быть независи-мы и, при необходимости, реально оппозиционны государству.Искусственное «насаждение сверху» гражданского общества,создание его марионеточной модели не соответствует природеданного явления. Однако, предоставив естественную свободугражданскому обществу, государству, в то же время необходи-мо наблюдать за развитием ситуации в общественно-политиче-ской сфере в целях недопущения перерастания гражданскойинициативы в экстремистскую и революционную противоправ-ную деятельность.

42


5. Достижение отдельных стандартов «социального» госу-дарства, в котором основой всего правотворческого процессаявляются права граждан, человека и механизм их обеспеченияи гарантирования. Человек — не формально закреплённая «выс-шая ценность», а реальная цель функционирования государства,источник права и власти в широком смысле слова [7].

6. Стать одним из инструментов придания праву целостногозаконченного характера, представления права как органичнойпо природе системы, способна правовая идеология. «Человеко-ориентированная» аргументация и позиционирование нрав-ственного естественного закона как основы правотворчестваи правовой политики, создание общего фундамента националь-ной идеи способны в значительной степени повлиять на леги-тимность деятельности государственной власти региона.

7. Придание большей диспозитивности частному праву,максимально возможное «устранение» из цивилистическойсферы государства и его институтов как регулятора обществен-ных отношений, в том числе, за счет уменьшение доли норма-тивных правовых актов в правовом регулировании, обеспечатформирование способности к саморегуляции в данной области(подобно механизму самоуправления на свободном, с админи-стративной точки зрения, рынке), возрождение естественнойдля частного права автономности от государственных органоввласти.

8. Муниципальные органы власти в теоретическом аспектепредставляют собой идеальную модель общественной самоор-ганизации и самоуправления. Между тем, на практике следуетчетко отличать публичные (государственные) и частные (обще-ственные) интересы. Деятельность органов местного самоуправ-ления необходимо исключить из неформальной «сферы влия-ния» органов государства [8].

Таким образом, рецепция институтами государства на реги-ональном уровне общественно-правовых принципов и состав-ляющих способна обеспечить общественную поддержку реали-зации государственно-правовых норм; позитивно повлиять

43


на правопорядок и процесс правотворчества; устранить про-блемы чрезмерного нормирования; детерминировать восста-новление единства права как системы, сочетающей в себе об-щественные и государственные правила поведения; органичноинтегрировать преимущества государственных и общественныхначал правового регулирования.

Литература1. Малахов В. П. Методологические и мировоззренческие

проблемы современной юридической теории: монография /В. П. Малахов, Н. Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закони право, 2011; Клименко А. И. Функционально-структурные ха-рактеристики правовой идеологии в контексте признания мно-гообразия форм права // Молодые ученые. 2011. №2. С. 58—65; Лановая Г. М. Государственное и негосударственное право:отличительные признаки // Современное право. 2014. №11. С.5—9; Гарашко А. Ю. Рецепция общественных правовых началгосударственными правотворческими институтами // Россий-ский журнал правовых исследований. 2018. №3. С. 58—62; Га-рашко А. Ю. Этимология и классификация общественного правакак средства легитимации государственно-правового регулиро-вания // Летняя школа молодых ученых-2018.Сборник материа-лов международной научно-практической конференции. М.,2018. С. 118—123 и др.

2. Бошно С. В. Соотношение понятий форма и источник пра-ва // Юрист. 2001. №10. С. 15—22;

3. Гурвич Г. Д. Философия и социология права. СПб.: Изда-тельский Дом Санкт-Петербургского государственного универси-тета, 2004; Клименко А. И. Функционально-структурные харак-теристики правовой идеологии в контексте признания многооб-разия форм права // Молодые ученые. 2011. №2. С. 58—65;Лешков В. Н. Русский народ и государство. История русского об-щественного права до XVIII века. М.: Унив. тип., 1858; Мала-хов В. П. Методологические и мировоззренческие проблемы со-временной юридической теории: монография / В. П. Малахов,

44


Н. Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011; Петра-жицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теориейнравственности. В 2 ч. Ч. 2. М.: Издательство Юрайт, 2017; Фрид-ман Л. Введение в американское право. М.: Прогресс, 1992;и др.

4. То есть, права, по своей природе призванного быть «на-родным», общественным, но в силу актуальных в настоящеевремя этатистских тенденций, практически полностью зависи-мым (финансово и административно) от местных органов госу-дарственной власти.

5. Дидикин А. Б. Оценка регулирующего воздействия как ин-струмент профессиональной оценки рисков и повышения каче-ства российского законодательства // Вестник Университетаимени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2018. №4 (44). С. 136—143.

6. Понятие «регуляторная гильотина» подразумевает осво-бождение сферы бизнеса и предпринимательства от излишнейнормированности и подконтрольности государству. Между тем,подобный инструмент в современных условиях можно рассмат-ривать как актуальный не только для данной сферы, но и для го-сударственно-правовой жизни в целом, «отягощённой» чрез-мерным нормативным правовым давлением.

7. Клименко А. И. Система источников права человека // Ис-тория государства и права. 2008. №3. С. 3—6.

8. Гарашко А. Ю. Рецепция общественных правовых началгосударственными правотворческими институтами // Российскийжурнал правовых исследований. 2018. №3. С. 58—62.


«РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИНА»:ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ(И. В. СЕХИН)

Особенностью современного этапа развития российскогоправа является количественный рост законодательства. Так, дан-ные статистики правотворческого процесса за периодс 1994 до 2016 гг. указывают на выраженную тенденцию к уве-личению числа издаваемых законов.1 В юридической литерату-ре непрерывная интенсификация правотворческой деятельностиполучила название законодательной инфляции.2

1 Голодникова А., Ефремов А., Соболь Д., Цыганков Д., Шклярук М. Ре-гуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура бу-дущего // Доклады ЦСР. 2018. №1. URL: www.cyberleninka.ru/article (да-та обращения: 09.11.2019).2 Ковалева Т. К. «Законодательная инфляция» в современном юридиче-ском дискурсе и некоторые способы ее преодоления // Вестник ГУУ. 2014.№1. URL: www.cyberleninka.ru/article (дата обращения: 09.11.2019).

Одним из негативных последствий законодательной инфля-ции является избыточная нормативная регламентация обще-ственных отношений. Как отмечает Ник Малышев, регуляторнаяинфляция, обусловленная слабой координацией действий субъ-ектов правотворчества, сопряжена с дублированием правовыхнорм, коллизионностью и избыточностью законодательства.3

На сегодняшний день в России чрезмерные административныебарьеры для ведения бизнеса образуют существенную проблему

3 Malyshev N. Regulatory Policy: OECD Experience and Evidence // OxfordReview of Economic Policy. Vol. 22. URL: www.academic.oup.com/oxrep(дата обращения: 09.11.2019).

46

правового регулирования. Например, избыточное правовое ре-гулирование связано с возникновением в обществе предприни-мательской апатии.1

1 Блудян М. Пол мыть ветошью! // Современные страховые технологии.2019. №2. URL: www.consult-cct.ru (дата обращения: 09.11.2019).

Одним из инструментов устранения избыточных админи-стративных барьеров (дерегулирования) является механизм«регуляторной гильотины». В общем виде «регуляторная гильо-тина» представляет собой «правовое средство для быстрогопересмотра большого количества нормативных актов».2 Смысл«регуляторной гильотины» заключается в однократной отмене«значительной части регулятивных, надзорных, разрешитель-ных и прочих административных функций государства, а с ни-ми также и значительного массива регулятивных положений,поддерживающих такие функции, а равно и большого количе-ства императивных норм частного права, ограничивающих сво-боду предпринимательства».3

2 Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Нестеренко А., Варварин А., Иб-рагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н., Верле Е. «Регулятор-ная гильотина» // Закон. 2019. №2. С. 20—36.3 Степанов Д. И. Спрос на право и диспозитивность регулирования:экономический анализ права // Вестник экономического правосудия.2016. №6. С. 65—124.

В Российской Федерации применение «регуляторной гильо-тины» запланировано в целях комплексного обновления обяза-тельных требований к ведению бизнеса. В частности, в 2018 г.Правительством Российской Федерации было анонсировано об-новление всех обязательных требований, принятых ранее сере-дины 2010 г. с одновременным проведением анализа фактиче-ских положительных (отрицательных) последствий принятиянормативных правовых актов, а также достижения заявленныхцелей регулирования.4 На сегодняшний день перспективы при-

4 Основные направления деятельности Правительства Российской Фе-

47


менения механизма «регуляторной гильотины» в РоссийскойФедерации связаны с проектом Федерального закона «Об обя-зательных требованиях», а также проектом Федерального зако-на «О государственном контроле (надзоре) и муниципальномконтроле Российской Федерации».5

дерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 г. URL:www.government.ru/news/34168/ (дата обращения: 11.11.2019).5 План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма«регуляторной гильотины». URL: static.government.ru/media/files (датаобращения: 11.11.2019).

Алгоритм применения «регуляторной гильотины» описывает-ся компанией «Джейкобс, Кордова и партнеры» следующим об-разом:

Во-первых, формируется единая база данных, включающаяв себя весь комплекс нормативных правовых актов, прямо иликосвенно оказывающих влияние на ведение предприниматель-ской деятельности.

Во-вторых, консолидированный массив правовых норм,подвергается пересмотру. Оценщиками выступают государствен-ные служащие, представители бизнес сообщества, а также пред-ставители органа, ответственного за применение «регуляторнойгильотины».

Пересмотр правовых норм проводится по следующим кри-териям:

— легальность действующих правовых норм;— необходимость сохранения действующих правовых норм;— благоприятность действующих правовых норм для биз-

неса;— необходимость и целесообразность обязательных плате-

жей для бизнеса.В-третьих, на основании оценки правовых норм, принимает-

ся решение об их сохранении в первоначальном виде, упроще-нии или отмене.

48


В-четвертых, сохраненные или измененные правовые нор-мы учитываются в постоянно действующем реестре.1

1 Jacobs, Cordova & Associates. What Is the Regulatory Guillotine. URL:http://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine (дата обращения:11.11.2019).

И. Астрахан и С. Джейкобс выделяют следующие основопо-лагающие принципы применения «регуляторной гильотины».

Во-первых, неизбирательный подход при определениипредставляемых к ревизии юридических предписаний в рамкахмеханизма «регуляторной гильотины». Объем подлежащих пе-ресмотру правовых норм является всесторонним и исчерпываю-щим.2 Данный принцип «регуляторной гильотины» может бытьусловно обозначен как принцип всеобщности пересмотра пра-вовых норм.

2 Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable Regulatory Reform: TheRegulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries. URL:http://ww.businessenvironment.org (дата обращения: 11.11.2019).

Проектируемая модель отечественного варианта «регуля-торной гильотины» в целом следует данному принципу. Напри-мер, согласно ч. 4 ст. 19 проекта Федерального закона «О госу-дарственном контроле (надзоре) и муниципальном контролеРоссийской Федерации», законодателем устанавливается пря-мой запрет на оценку контролирующими органами соблюденияобязательных требований, предусмотренных нормативнымиправовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФ-СР.3 Из этого следует, что законодатель исключает из поля пра-воприменения группу нормативных правовых актов, руковод-ствуясь лишь критерием субъекта их принятия, что обеспечиваетширокомасштабность пересмотра обязательных требованийв сфере действия механизма «регуляторной гильотины».

3 Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре)и муниципальном контроле Российской Федерации». URL: https://regulation.gov.ru/projects (дата обращения: 11.11.2019).

49


Во-вторых, бремя доказывания необходимости сохраненияправовых норм возлагается на административные органы. Этоозначает, что входящие в область применения механизма «ре-гуляторной гильотины» нормы по умолчанию признаются под-лежащими ликвидации.1 Данный принцип «регуляторной ги-льотины» может быть обозначен как презумпция избыточностиобязательных требований.


Возложение бремени доказывания необходимости сохране-ния обязательных требований на административные органырассматривается отечественными специалистами как важныйшаг в развитии процесса дерегулирования в России.2 С даннойточкой зрения следует согласиться. По нашему мнению, дей-ствие презумпции избыточности обязательных требованийво взаимосвязи с принципом всеобщности пересмотра обяза-тельных требований существенно увеличивает эффективностьдерегулирования. Для того чтобы обеспечить дальнейшее при-менение обязательных требований, административным органамнеобходимо повторно обосновать необходимость их принятия,при этом оценке подвергается весь массив подлежащего пере-смотру законодательства. Как следствие, растет вероятность вы-явления и безвозвратной отмены обязательных требований, об-разующих избыточные административные барьеры для ведениябизнеса.

2 Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Нестеренко А., Варварин А., Иб-рагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н., Верле Е. «Регулятор-ная гильотина» // Закон. 2019. №2. С. 20—36.

В то же время, перераспределение бремени доказыванияобоснованности действующего законодательства в пользу бизне-са не является безупречным решением с точки зрения согласо-ванности c принципами правотворчества. Так, фундаментальны-

50


ми принципами правотворчества является разумность1, научнаяобоснованность2, а также пропорциональность3. В своей сово-купности данные начала правотворчества требуют предвари-тельного обоснования целесообразности принятия правотворче-ского решения, пригодности предлагаемого правотворческогорешения применительно к выявленной проблеме правового ре-гулирования, а также соразмерности правотворческого решениязаявленным целям.

1 Власенко Н. А. Разумность, право, правотворчество // Юридическаятехника. 2012. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razumnost-pravo-pravotvorchestvo (дата обращения: 11.11.2019).2 Мазуренко А. П. Принципы правотворческой политики // Философияправа. 2009. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/printsipy-pravotvorcheskoy-politiki (дата обращения: 11.11.2019).3 Варламова Н. В. Принцип пропорциональности как основа осуществ-ления публично-властных полномочий // Aequum ius. От друзей и кол-лег к 50-летию профессора Д. В. Дождева. М., 2014. С. 4—30.

Примером правового основания требования обоснованно-сти правотворчества может служить Регламент ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласноп. «а» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы, при внесе-нии законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъек-тами) права законодательной инициативы, помимо прочего,должна быть представлено мотивированное обоснование необ-ходимости принятия или одобрения законопроекта.4 Как спра-ведливо отмечает Т. П. Виноградов, признаками требованияобоснованности принятия законопроекта выступают, во-первых,«наличие в пояснительной записке аргументов в пользу концеп-

4 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Россий-ской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы Феде-рального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г.№2134-II-ГД // Собрание законодательства Российской Федерации.1998. №7. Ст. 801.

51


ции законопроекта (постановка проблемы)», во-вторых, наличиев пояснительной записке аргументов «в пользу конкретного ва-рианта законодательного регулирования данной проблемы».1

1 Виноградов Т. П. Подготовка сопроводительных документов к законо-проекту: проблемы и способы решения // Конституционное и муници-пальное право. 2017. №5. С. 22—26.

Таким образом, принятию правотворческого решения пред-шествует предварительная проверка его обоснованности, выра-жающаяся в оценке целесообразности, пригодности и соразмер-ности проекта нормативного правового акта. Важным следствиемпредварительной проверки обоснованности правотворческогорешения выступает презумпция обоснованности действующегозаконодательства, основанная на факте доказанности необходи-мости издания нормативного правового акта.

Возложение бремени доказывания необходимости сохране-ния обязательных требований на государственные органы,предусмотренное механизмом «регуляторной гильотины», всту-пает в противоречие с презумпцией обоснованности действую-щего законодательства. В этой связи, презумпция избыточностиобязательных требований, действующих в сфере применения«регуляторной гильотины», позволяет рассматривать данный ин-струмент дерегулирования как пример чрезвычайного правово-го регулирования.

В — третьих, принятие решения о прекращения действияправовых норм в рамках механизма «регуляторной гильотины»осуществляется насколько это возможно быстро. При этом реше-ние о пересмотре обязательных требований является безапел-ляционным.2 Указанные особенности составляют содержаниепринципа быстроты и окончательности «регуляторной гильоти-ны».


52


Проект отечественной модели «регуляторной гильотины» та-кже ориентирован на скорейший пересмотр обязательных тре-бований. Например, согласно ст. 11 проекта Федерального зако-на «Об обязательных требованиях», с 1 января 2021 г. органамигосударственной власти не могут применяться обязательные тре-бования, вступившие в силу до 1 июля 2020 г.1 Таким образом,законодатель предлагает трехгодичный срок для пересмотраправовых норм посредством установления точной даты прекра-щения обязательных требований, входящих в сферу действиямеханизма «регуляторной гильотины». Для сравнения, админи-стративная реформа, одной из целей которой являлось устране-ние избыточного правого регулирования, продолжалась в Россиина протяжении десяти лет.2

1 Проект Федерального закона «Об обязательных требованиях». URL:https://regulation.gov.ru/projects (дата обращения: 11.11.2019).2 Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результатыи новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управ-ления. 2014. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/desyatiletie-administrativnoy-reformy-rezultaty-i-novye-vyzovy (дата обращения:11.09.2019).

Принцип быстроты и окончательности «регуляторной гильо-тины» представляется важной предпосылкой эффективного при-менения данного инструмента дерегулирования общественныхотношений. Во-первых, актуальность проблемы избыточного ад-министративного давления на бизнес диктует необходимостьскорейшего пересмотра обязательных требований, предъявляе-мых к ведению предпринимательской деятельности. Во-вторых,следует учитывать, что бюрократия часто заинтересована в со-хранении перманентной регуляторной инфляции. Реализациякаждой нормы права обеспечивается работой государственногоаппарата, в противном случае, норма права рискует остатьсятолько на бумаге. В этой связи, взаимообусловленность увеличе-ния интенсивности правового регулирования и бюрократизации

53


может быть выражена в следующей формуле: «чем больше зако-нов, тем больше предписаний для действия, чем больше пред-писаний, тем больше бюрократии».1 Таким образом, чиновникизаинтересованы в количественном увеличении правовых нормв силу вполне естественного желания сохранить свои рабочиеместа. В свою очередь, «регуляторная гильотина» потенциальноспособна преодолеть скрытое сопротивление бюрократии по-средством быстроты и безапелляционности принятия решенийо пересмотре обязательных требований.

1 Осипова С. А. Наводнение норм — фактор, влияющий на качествоправовых норм // Правовые традиции. Жидковские чтения: материалыМеждународной научной конференции. М., 2014. С.424—433.

В — четвертых, пересмотр обязательных требований длябизнеса основан на универсальных требованиях, которыев дальнейшем предполагается использовать в рамках более ши-рокомасштабной регуляторной реформы.2 Данный принцип мо-жет быть назван принципом универсальности «регуляторной ги-льотины».

2 Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable Regulatory Reform: TheRegulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries. URL:http://ww.businessenvironment.org/dyn/be/docs/81/Session4.2JacobsDoc.pdf (дата обращения: 11.11.2019).

В России реализация данного принципа связана с разра-боткой общих критериев оценки обязательных требований.Так, пояснительная записка к проекту Федерального закона«Об обязательных требованиях» содержит следующий пере-чень принципов установления обязательных требований: со-размерность, разумность, системность, научно-техническаяобоснованность, открытость разработки, минимизация субъек-тов контроля, непротиворечивость и контролепригодность.3

3 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об обяза-тельных требованиях». URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=81764 (дата обращения: 11.11.2019).

54


Установление на законодательном уровне универсальныхкритериев оценки обязательных требований допустимо рассмат-ривать в качестве значимого элемента работоспособной систе-мы борьбы с избыточным правовым регулированием. По наше-му мнению, отсутствие четких параметров оценки правовыхнорм в рамках актуализации законодательства влечет домини-рование субъективизма при принятии решений по дерегулиро-ванию. Эффективность подобного подхода следует поставитьпод сомнение. Например, применяемые в рамках администра-тивной реформы критерии избыточности функций государствен-ного управления были не очевидны и часто имели «размытый»характер. Об этом, в частности, свидетельствуют термины, в ко-торых выражались критерии избыточности ранее оцениваемыхфункций федеральных органов исполнительной власти: «необ-ходимость функции не очевидна», «может осуществляться субъ-ектами рынка», «это административный барьер», «накладываетдополнительную нагрузку на предприятия», «функция не реали-зуется», «может быть передана на аутсорсинг».1 Как отмечаютВ. В. Круглов и Д. В. Осинцев, «в рамках административной ре-формы была поставлена модельная задача — сократить объемгосударственного влияния на различные сферы социально-эко-номического развития, и как средство ее решения было избраносокращение количества функций органов исполнительной вла-сти. Но парадокс оказался в том, что не произошло ни уменьше-ния числа федеральных органов исполнительной власти, ни ко-личества выполняемых ими функций».2 Сказанное не следует

1 Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административнаяреформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006.№2 (110). URL: http://cyberleninka.ru/article (дата обращения:11.11.2019).2 Круглов В. В., Осинцев Д. В. К вопросу об экологических функцияхфедеральных органов исполнительной власти // Экологическое право.2008. №6. С. 5—10.

55


рассматривать как безапелляционную оценку итогов админи-стративной реформы. Вместе с тем, нельзя допустить, чтобы до-пущенные ранее ошибки «перекочевали» в более современныесредства борьбы с избыточным правовым регулированием.

На основании вышеизложенного, необходимо сделать сле-дующие выводы.

Во-первых, «регуляторная гильотина» представляет собойинструмент дерегулирования общественных отношений, осно-ванный на критериальной оценке массива правовых норм и по-следующем прекращении действия избыточных обязательныхтребований. В качестве принципов «регуляторной гильотины»следует выделить всеобщность пересмотра обязательных требо-ваний, презумпцию избыточности обязательных требований,быстроту и окончательность принятия решения о пересмотреобязательных требований, а также универсальность критериевоценки обязательных требований.

Во-вторых, механизм «регуляторной гильотины» в перспек-тиве может стать эффективным инструментом дерегулированияобщественных отношений. Среди основных преимуществ «регу-ляторной гильотины» необходимо отметить масштабность актуа-лизации нормативного массива, нормативное закрепление кри-териев оценки обязательных требований, а также сжатые срокиактуализации законодательства.

В-третьих, применение механизма «регуляторной гильоти-ны» связано с изъятием подлежащих пересмотру правовыхнорм из сферы действия презумпции обоснованности действу-ющего законодательства с целью перераспределения бременидоказывания необходимости сохранения обязательных требо-ваний на административные органы. Установление презумпцииизбыточности обязательных требований в сфере действия «ре-гуляторной гильотины» является исключением из общих правилдействия нормативных правовых актов. Данное обстоятельствохарактеризует «регуляторную гильотину» как средство чрезвы-чайного правового регулирования.

56


Литература1. Блудян М. Пол мыть ветошью! // Современные страховые

технологии. 2019. №2. URL: https://www.consult-cct.ru/strahovanie/pol-myt-vetoshyu.html.

2. Голодникова А., Ефремов А., Соболь Д., Цыганков Д.,Шклярук М. Регуляторная политика в России: основные тенден-ции и архитектура будущего // Доклады ЦСР. 2018. №1. URL:https://cyberleninka.ru/article/n/regulyatornaya-politika-v-rossii-osnovnye-tendentsii-i-arhitektura-buduschego.

3. Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Админи-стративная реформа: решения и проблемы // Журнал российско-го права. 2006. №2 (110). URL: http://cyberleninka.ru

4. Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable RegulatoryReform: The Regulatory Guillotine in Three Transition andDeveloping Countries. URL: http://ww.businessenvironment.org/

5. Jacobs, Cordova & Associates. What Is the RegulatoryGuillotine. URL: http://regulatoryreform.com/.

6. Клименко А. В. Десятилетие административной реформы:результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муни-ципального управления. 2014. №1. URL: https://cyberleninka.ru/

7. Ковалева Т. К. «Законодательная инфляция» в современ-ном юридическом дискурсе и некоторые способы ее преодоле-ния // Вестник ГУУ. 2014. №1. URL: https://cyberleninka.ru/

8. Круглов В. В., Осинцев Д. В. К вопросу об экологическихфункциях федеральных органов исполнительной власти // Эко-логическое право. 2008. №6. С. 5—10.

9. Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Нестеренко А., Вар-варин А., Ибрагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н.,Верле Е. «Регуляторная гильотина» // Закон. 2019. №2. С. 20—36.

10. Malyshev N. Regulatory Policy: OECD Experience andEvidence // Oxford Review of Economic Policy. Vol. 22. URL:https://academic.oup.com/oxrep/article/22/2/274/334723

11. Мазуренко А. П. Принципы правотворческой политики //Философия права. 2009. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/printsipy-pravotvorcheskoy-politiki

57


12. Осипова С. А. Наводнение норм — фактор, влияющийна качество правовых норм // Правовые традиции. Жидковскиечтения: материалы Международной научной конференции. М.,2014. С.424—433

13. Степанов Д. И. Спрос на право и диспозитивность регу-лирования: экономический анализ права. // Вестник экономиче-ского правосудия. 2016. №6. С. 65—124.

14. Варламова Н. В. Принцип пропорциональности как осно-ва осуществления публично-властных полномочий // Aequumius. От друзей и коллег к 50-летию профессора Д. В. Дождева.М., 2014. С. 4—30.

15. Виноградов Т. П. Подготовка сопроводительных доку-ментов к законопроекту: проблемы и способы решения // Кон-ституционное и муниципальное право. 2017. №5. С. 22—26.

16. Власенко Н. А. Разумность, право, правотворчество //Юридическая техника. 2012. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razumnost-pravo-pravotvorchestvo


ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИПРАВОВЫХ НОРМ В УСЛОВИЯХРАЗВИТИЯ «БОЛЬШИХ ДАННЫХ»(В. Д. ЧУРАКОВ)1

1 Исследование осуществлено в рамках Программы фундаментальныхисследований НИУ ВШЭ в 2019 году.

Введение. В условиях современного состояния правовойсистемы особую актуальность приобретает тематика оценкиэффективности регулирования2. Официальная статистика за-ставляет задуматься о ценности права, реальной необходимо-сти принимать столь большое количество нормативных право-вых актов. Так, Государственная Дума Российской ФедерацииVII созыва, функционирующая с осени 2016 г., приняла (одоб-рила) 768 законопроектов. Из них лишь 3 в дальнейшем былиотклонены Президентом Российской Федерации или СоветомФедерации3. Таким образом, менее чем за 2 года своей дея-тельности Государственная Дума уже приняла более 700 актов.Столь значительное количество принятых законов требует по-становки вопроса об эффективности нормативных правовыхактов, а также предлагаемых проектов нормативных правовыхактов.

2 См., например: Эффективность законодательства: вопросы теориии практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев, А. А. Аю-рова и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М.: Институт за-конодательства и сравнительного правоведения при ПравительствеРоссийской Федерации: ИНФРА-М. 2015.3 http://www.gosduma.net/legislative/statistics/?type=convocation&c=7(дата обращения: 26.10.2019).

59

Прежде чем вести речь об оценке эффективности правовыхнорм (закона) необходимо ввести несколько методологическихпредпосылок.

Во-первых, сама проблематика эффективности закона можетбыть поднята только в рамках определенных типов правопони-мания, которые признают за правом возможность управлять со-циальными практиками и поведением людей. Если рассматри-вать право как единственно верный и априори эффективныйспособ выражения воли господствующего класса, то вопрособ эффективности права не имеет никакого смысла1.

1 Институт правового мониторинга как инструмент оценки послед-ствий нормативных актов // Отчет о научно-исследовательской рабо-те. Институт правовых исследований ГУ-ВШЭ. Москва. 2010. С. 17—52.

Во-вторых, термин «закон» в данной работе понимается ис-ключительно широко и включает в себя не только законы в ихтрадиционном теоретико-правовом смысле, но и иные норма-тивные правовые акты, в частности проекты нормативных пра-вовых актов.

Наконец, эффективность закона требуется отличать от эф-фективности правоприменительной практики. Последняя,на мой взгляд, также поддается оценке, однако выходит за рам-ки настоящего исследования. Одним из наиболее известныхпримеров оценки эффективности правоприменения может слу-жить проект Всемирного банка Doing Business2, в котором про-исходит ранжирование юрисдикций по различным критериямв части создания благоприятных условий для ведения предпри-нимательской деятельности.

2 http://www.doingbusiness.org/ (дата обращения: 26.10.2019).

Развитие оснований оценки эффективности закона. В це-лом следует выделить две параллельно развивающиеся плоско-сти, в которых происходит эволюция оценки эффективности за-кона.

60


Первая плоскость связана с конкретными критериями оцен-ки эффективности. Исторически сначала использовались каче-ственные критерии оценки, которые можно разделить на двегруппы.

Первая группа касается формальных критериев, среди них:соблюдение системности права (отсутствие противоречий выше-стоящим актам и актам одной юридической силы, иных колли-зий, необходимой терминологической базы и т.д.) и достижениецели регулирования. При этом последний критерий влечетза собой ряд проблемных моментов: на основании чего осу-ществляется оценка достижения цели? Может ли законодательизначально установить неэффективную цель? Кто являетсянепосредственным «автором» цели в условиях сложного нормо-творческого процесса с участием большого количества субъек-тов1?

1 Институт правового мониторинга как инструмент оценки послед-ствий нормативных актов // Отчет о научно-исследовательской рабо-те. Институт правовых исследований ГУ-ВШЭ. Москва. 2010. С. 17—36.

Вторая группа, в свою очередь, включает в себя содержа-тельные моменты. Главный вопрос в таком контексте: насколькоформальное правовое регулирование отражает существующуюсоциальную действительность? Если отражает, то закон можносчитать эффективным. Хотя стоит заметить, что совершеннонеочевидным вопросом остается проблема «первичности»: чтопоявляется сначала — социальная практика, которую потом ре-гламентируют правовые нормы, или же правовые предписания,на основании которых в дальнейшем формируется социальнаяреальность? В связи с этим подобный критерий, хоть и перено-сит внимание с формально юридических моментов на концепту-альные, все равно продолжает оставаться неопределенным.

Во многом на основании необъективности и расплывчатостикритериев оценки эффективности закона в Соединенных Штатах

61


Америки в XX в. возникло качественно новое направление —экономический анализ права1.

1 См., например: Познер Р. Экономический анализ права. В 2-х томах.СПб.: Экономическая школа. 2004; Одинцова М. И. Экономика права. М.:Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2007; Карапетов А. Г. Экономический анализправа. М.: Статут. 2016; Гаджиев Г. А. Право и экономика (методология).М.: НОРМА, ИНФРА-М. 2016.

Одним из его главных преимуществ является очерчиваниеотносительно четких границ критериев эффективности в праве.В общем, сторонники экономического анализа права выступаютза применение принципа экономической эффективности2

к правовым феноменам. В таком контексте следует согласитьсяс утверждением А. Г. Карапетова, что одна из задач права — это«максимизация аллокативной экономической эффективности,т.е. максимально эффективное распределение имеющихся ре-сурсов»3.

2 В данной работе не рассматриваются разновидности критериев эко-номической эффективности (Парето, Калдора-Хикса и др.).3 Карапетов А. Г. Экономический анализ права. М.: Статут. 2016.С. 122.

Несмотря на существенные преимущества, экономическийанализ права подвергался и до сих пор подвергается критике4.Оставляя за рамками конкретные моменты критики, следует от-метить, что, на мой взгляд, экономический анализ права, имеетогромный предсказательный потенциал, но при этом его мето-дология должна действовать с учетом ряда ограничения.

4 См., например: Dworkin R. Why Efficiency? — A Responseto Professors Calabresi and Posner. Hofstra Law Review: Vol. 8: Iss. 3,Article 5. 1980. Available at: http://scholarlycommons.law.hofstra.edu/hlr/vol8/iss3/5

Когда экономическая эффективность вступает в конфликтсо справедливостью, вопрос не должен решаться однозначнои умозрительно в пользу одного из этих принципов. В против-

62


ном случае, некоторые ценности, которые мало у кого вызываютсомнения, могут быть разрушены. К примеру, с точки зренияэкономической эффективности невыгодно платить пособия ин-валидам, однако социальная функция государства, напротив,подразумевает обязательные выплаты людям с ограниченнымифизическими возможностями.

Таким образом, экономический анализ права в своем клас-сическом понимании может играть важную роль в оценке эф-фективности права, однако его необходимо применять в сово-купности с иными принципами и обеспечивать достижениенаиболее приемлемого баланса.

Отдельно следует сказать, что развитие статистического ин-струментария и появление «больших данных» (Big Data) позво-ляет по-новому взглянуть на оценку эффективности правовыхнорм. К примеру, не совсем очевидна целесообразность суще-ствования установленных рамок наказания, если статистиче-ский анализ, основанный на полном массиве данных, дает воз-можность рассчитать наиболее эффективное наказание длякаждого конкретного преступника с учетом заданных парамет-ров.

Более того, указанная методология может применятьсяи в отношении правоприменительной практики. Так, коллекти-вом Института правовых исследований НИУ ВШЭ была разра-ботана и апробирована методология оценки эффективностиединообразия судебной практики с использованием «большихданных», суть которого кратко может быть раскрыта следую-щим образом: «В отличие от сложившейся практики разработанметод, который опирается исключительно на измеримые (чис-ленные) характеристики дел.

Перспективный исследовательский метод использует толькосамые общие данные о судебной системе (категории дел,иерархия судов) и формализованные сведения о рассмотрен-ных делах, например — размер возмещений, продолжитель-ность рассмотрения дел, количество дел отдельной категориии т. п. Большое количество рассмотренных дел позволяет ис-

63


пользовать для анализа описанных измеримых характеристикдел объективные приемы математической статистики.

Изучается распределение отдельной характеристики в од-ном «классе» (выборке дел, для которой нет оснований предпо-лагать различия в свойствах) и сравнивается с распределениемтой же характеристики в другом классе.

Соответственно, основная задача, которую решает разрабо-танный метод, базирующийся на статистическом анализе — этоизмерение однородности распределения характеристик дел од-ной категории. Измеряемая однородность (в математическомсмысле) является свидетельством единообразной практики рас-смотрения дел»1.

1 Разработка методологии и прикладного инструментария для оценкиединообразия судебной практики (на основе методов анализа «боль-ших данных») // Отчет о научно-исследовательской работе. Институтправовых исследований НИУ ВШЭ. Москва. 2018. С. 52—53.

Следовательно, возможности использования «больших дан-ных» должны быть учтены при оценке эффективности правовыхактов.

Вторая плоскость функционирования оценки эффективностизакона затрагивает сферу правового регулирования. Преждевсего, различия в частном и публичном праве предопределяютотсутствие единого подхода к оценке эффективности нормыиз различных отраслей права. Предоставление свободы сторо-нам гражданско-правовых отношений может быть эффективнымрешением той или иной проблемы, однако декриминализациякаких-либо правонарушений должна быть тщательно и всесто-ронне исследована с точки зрения возникновения послед-ствий2.

2 Так, большой общественный резонанс вызвала проблема декримина-лизации семейных побоев в 2017 году.

При этом следует отметить, что излишние уголовно-право-вые или административно-правовые запреты также могут влечь

64


неблагоприятные последствия. Хрестоматийным примером слу-жит запрет продажи органов1. В подобных условиях велика ве-роятность возникновения черного рынка и, соответственно, от-сутствие гарантий, как для доноров, так и для лиц, которымнеобходима пересадка органов. Кроме того, возникает ущербэкономическим интересам государства в связи с развитием те-невого сектора (неуплата налогов, отсутствие рабочих мести т.д.). Отдельно следует отметить уменьшение возможностейдля лечения лиц, нуждающихся в каком-либо органе для про-должения жизни.

1 Одинцова М. И. Экономика права. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ.2007. С. 55—56.

Помимо отраслевой дифференциации, своеобразный под-ход к оценке эффективности возникает в сфере действия тех-нических норм. Когда в самой норме закреплено численноезначение, для исследования эффективности которого требуют-ся знания в специальной области и тщательный анализ, ееэффективность может быть оценена лишь с затратой большогоколичества временных и человеческих ресурсов. Например, п.2 Правил подключения (технологического присоединения)объектов капитального строительства к сетям газораспределе-ния, утвержденных Постановлением Правительства РФот 30.12.2013 №1314 разделяет заявителей на три категориив зависимости от максимального часового расхода газа (да-лее — МЧРГ) и наименьшего расстояния от точки подключе-ния до сети газораспределения. При этом для определенияэффективности норм требуется анализ обоснованности отнесе-ния к заявителям первой категории лиц, газоиспользующееоборудование которых предполагает МЧРГ не более 20 куб.метров. Иными словами, почему нормотворец устанавливаетМЧРГ равным именно 20 куб. метрам, а не 30, 60 или 80?В условиях действия технически сложных объектов оценкатехнических норм требует иного подхода, нежели действие

65


правил поведения, не связанных с технической сферой обще-ственной жизни.

Выводы. Таким образом, оценка эффективности законовдолжна происходить, как минимум, с учетом двух аспектов:

— критериев, на основании которых производится анализпоследствий действия закона;

— сферы действия закона.Прежде всего, необходимо сочетание и поиск баланса меж-

ду различными интересами, целями при осуществлении полити-ко-правового выбора. С одной стороны, нельзя допускать«крен» в сторону исключительно экономических ценностейи упускать из внимания неэкономические предпочтения граж-дан. Например, подобное игнорирование интересов зачастуюможно встретить в градостроительной политике. Ярким приме-ром может служить конфликт жителей улицы Кравченко в Юго-Западном административном округе г. Москвы с местной вла-стью и жилищно-строительным кооперативом «Учительскийдом»1. С другой стороны, слепое следование социально значи-мым целям не учитывает иные последствия. Если в целях укоре-нения здорового образа жизни ввести «сухой закон», полностьюзапрещающий торговлю алкоголем, то, скорее, в текущих усло-виях возникнут некачественные суррогаты алкоголя, а не умень-шится количество пьющих людей.

1 См.: http://activatica.org/blogs/view/id/4889/title/mitingi-na-kravchenko-16-ne-zakanchivayutsya (дата обращения: 27.10.2019).

Также следует учитывать то, что развитие технологий, в томчисле «больших данных» предопределяет изменение традици-онной парадигмы оценки эффективности правовых норм, ставяпод вопрос само обоснование существования классическихформ закрепления правил поведения.

Кроме того, требуется учитывать, что, помимо правовыхнорм, поведение людей определяют иные социальные нормы:мораль, религия и т. д. На мой взгляд, особо следует выделить

66


получающую большой ажиотаж в науке и практике технологию«подталкивания» (nudge). В качестве примера применения тех-нологии «подталкивания» можно привести ситуацию, описаннуюР. Талером и К. Санстейном в книге «Nudge. Архитектура выбора.Как улучшить наши решения о здоровье, благосостоянии и сча-стье»: «В Сан-Маркосе было проведено исследование с участиемпочти 300 домохозяйств. Каждой семье сообщили, сколько элек-тричества она потратила за предыдущие недели, а также сред-ние показатели энергопотребления в этом районе. Это очевиднои поразительно повлияло на поведение людей. В последующиенедели семьи с самыми высокими показателями заметно снизи-ли их, а потребившие меньше всего энергии стали ее тратитьбольше»1. Данный пример служит хорошей иллюстрацией того,как государство (или любые иные субъекты) может влиять на по-ведение субъектов, не используя традиционный правовой ин-струментарий.

1 Талер Р., Санстейн К. Nudge. Архитектура выбора. Как улучшить наширешения о здоровье, благосостоянии и счастье // пер. с англ. Е. Петровой.Науч. ред. С. Щербаков. 2-е изд. М.: Манн, Иванов и Фербер. 2018. С. 69.

Из этого следует главный вывод. Эффективность закона,в частности процедура ее оценки, напрямую связаны с рольюправа в общественной жизни. Неэффективный, «мертвый» за-кон подрывает веру населения в способность права решатьпроблемы, в целом. Напротив, эффективный закон являет со-бой мощный инструмент для решения проблемных вопросовпрактически в любой сфере общественной жизни. К сожале-нию, пока Государственную Думу Российской Федерации опре-деляют не самым лестным словосочетанием «бешеный прин-тер», закон маловероятно будет вызывать доверие у гражданнашего государства. Соответственно, оценка эффективности за-конов должна способствовать искоренению неэффективныхмассивов актов как ex ante (до их принятия), так и ex post (по-сле их принятия).

67


Литература1. Dworkin R. Why Efficiency? — A Response to Professors

Calabresi and Posner. Hofstra Law Review: Vol. 8: Iss. 3, Article 5.1980.

2. Гаджиев Г. А. Право и экономика (методология). М.: НОР-МА, ИНФРА-М. 2016.

3. Институт правового мониторинга как инструмент оценкипоследствий нормативных актов // Отчет о научно-исследова-тельской работе. Институт правовых исследований ГУ-ВШЭ.Москва. 2010.

4. Карапетов А. Г. Экономический анализ права. М.: Статут.2016.

5. Одинцова М. И. Экономика права. М.: Издательский домГУ-ВШЭ. 2007;

6. Познер Р. Экономический анализ права. В 2-х томах. СПб.:Экономическая школа. 2004.

7. Разработка методологии и прикладного инструментариядля оценки единообразия судебной практики (на основе мето-дов анализа «больших данных») // Отчет о научно-исследова-тельской работе. Институт правовых исследований НИУ ВШЭ.Москва. 2018.

8. Талер Р., Санстейн К. Nudge. Архитектура выбора. Какулучшить наши решения о здоровье, благосостоянии и счастье //пер. с англ. Е. Петровой. Науч. ред. С. Щербаков. 2-е изд. М.:Манн, Иванов и Фербер. 2018.

9. Эффективность законодательства: вопросы теории и прак-тика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев, А. А. Аю-рова и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М.: Ин-ститут законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве Российской Федерации: ИНФРА-М. 2015.


МОДЕЛЬ КОММУНИКАЦИИФЕДЕРАЛЬНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИКАК ФАКТОР УСТОЙЧИВОГОРАЗВИТИЯ РЕГИОНА(В. И. ПОПОВ)

Деятельность органов государственной власти (федерально-го и регионального уровней), а также органов местного само-управления, как и любая другая сфера человеческой деятельно-сти, немыслимы без коммуникации, проявляющейся в результатевзаимодействия между различными субъектами.

При определении наиболее эффективной модели коммуни-кации между органами государственной власти и органамиместного самоуправления, в первую очередь следует задатьсявопросом о том, каким образом она может быть представленав настоящее время. Анализ современных реалий взаимодей-ствия различных уровней власти в Российской Федерации поз-воляет прийти к выводу о том, что в отдельных федерациях(и Россия здесь является ярких примером) с традиционно силь-ной системой административного управления, отношения меж-ду федеральными и региональными уровнями власти выстраи-ваются по принципу властной «вертикали». При этом следуетотметить, что в «реальную» модель коммуникации органов го-сударственной власти помимо федерального и региональногоуровней власти, искусственно встраиваются органы местногосамоуправления, вследствие чего они фактически становятсяорганами местного управления, которые во всех своих дей-ствиях и решениях руководствуются указаниями так называе-мого «центра». Данная модель коммуникации исключает воз-можность эффективного взаимодействия между ее субъектами,

69

т.к. коммуникация предстает в форме монолога со стороны«центра» власти, то есть имеет однонаправленный характер.

Еще одним существенным недостатком рассматриваемоймодели коммуникации между органами федерального, регио-нального и местного уровней власти является то, что она не спо-собна обеспечить надлежащее формирование и развитие регио-на, т.к. в этом случае в приоритете удовлетворение интересови потребностей «центра», но не интересов и потребностей мест-ного населения, а, следовательно, и всего региона. Получается,что органы местного самоуправления не в состоянии осуществ-лять самостоятельное решение населением вопросов местногозначения, а также управление муниципальной собственностью,учитывая интересы и потребности всех жителей конкретной тер-ритории.

Рассуждая о модели коммуникации между органами госу-дарственной власти и органами местного самоуправления, сле-дует сказать о том, что это своего рода модель коммуникациимежду государством и гражданским обществом. Согласно автор-ской позиции, местное самоуправление выступает связующимзвеном между государством и обществом, аккумулирующими реализующим интересы граждан на уровне муниципальныхобразований, именно поэтому его однозначно можно считатьинститутом гражданского общества. При этом организованноеконструктивное взаимодействие между органами государствен-ной власти и местного самоуправления является необходимымусловием для благоприятного и стабильного развития регионаи страны в целом [3, с. 50—51].

Подчеркнем, что в Российской Федерации согласно положе-ниям действующего законодательства, местное самоуправлениене входит в систему органов государственной власти [1]. Оно яв-ляется самостоятельным в пределах своих полномочий; функци-онирует и развивается в результате взаимодействия и равно-правного сотрудничества с последними.

В этой связи модель коммуникации должна быть выстроенаследующим образом:

70


— федеральные и региональные органы власти, с одной сто-роны (представители государства);

— органы местного самоуправления и население с другой(представители гражданского общества).

При этом сам процесс коммуникации между государствоми гражданским обществом, с целью достижения эффективностиих взаимодействия, должен выстраиваться на основе моделидиалоговой коммуникации [5, с. 29]. Диалог характеризуетсяобоюдной деятельностью субъектов коммуникации, как правилоимеющих общую цель (решение как общегосударственных, таки местных вопросов) и носит непрерывный характер [4, с. 195].Отметим, что диалог, как правило, предполагает формальное ра-венство его участников.

В свою очередь следует также сказать о том, что, учитываяспецифические особенности рассматриваемых нами субъектов,процесс коммуникации должен протекать в рамках правовогопространства.

Таким образом, взаимодействие между органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления должновыстраиваться на основе модели диалоговой коммуникации,при которой ее участники, по крайней мере, воспринимаютсякак равные по отношению друг к другу, и которое в первую оче-редь осуществляется с целью повышения уровня и качества жиз-ни населения каждого муниципального образования и регионав целом.

Литература1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным

голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Зако-нами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ,от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. №31. ст. 4398.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019).

71


3. Колесникова Н. А., Рябова Е. Л. Гражданское обществов современной России: монография. М.: Международный изда-тельский центр «Этносоциум», 2016. 266 с.

4. Основы теории коммуникации: учебник / Под ред.проф. М. А. Василика. М.: Гардарики, 2003. 615 с.

5. Фетюков Ф. В. Диалоговая коммуникация государстваи гражданского общества как основа их эффективного взаимо-действия // Электронное приложение к Российскому юридиче-скому журналу. 2016. №4 (36). С. 28—38.


ПРАВОВЫЕ СТРАТЕГИИ КАКСОДЕРЖАТЕЛЬНОЕ ОСНОВАНИЕПРАВОПОРЯДКАНА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ(К. А. РАКОВ)

Анализируя явление правопорядка, теоретики сходятсяво мнении, что предметом их изучения является сложная и мно-гоаспектная категория юридической науки. Сложность заключа-ется как в многоуровневой структуре, выражающей формальнуюсторону правопорядка, так и в содержательной части исследуе-мого нами феномена.

Правовая структура общества, представленная в виде госу-дарственных органов, негосударственных образований, объ-единений граждан; правовые отношения и связи как наиболеединамичный элемент структуры правопорядка и прочие (атри-бутивные) элементы, включающие средства и методы регулиро-вания общественных отношений дают наглядную внешнюю ил-люстрацию правопорядка. Вместе с тем, содержание реальногоправопорядка подразумевает анализ взаимодействия субъектовправоотношений согласно заданной формальными средствамиконфигурации.

Однако, глубинный анализ явления правопорядка не огра-ничивается уяснением его формы и содержания. Видится, чтоданным характеристикам имманентны некоторые условия, ко-торые бы наделяли правопорядок присущими ему чертами.Речь идет о формальных и содержательных основаниях право-порядка.

Рассуждая на тему эффективности деятельности государ-ственных органов на разных уровнях власти, сложно подвергатьсомнению задачу государства по формированию и поддержа-

73

нию надлежащего правопорядка, являющейся преимущественнокомпетенцией правоохранительной системы. В рамках этогопроцесса важно, чтобы формируемый правопорядок был «снаб-жен» легальностью и легитимностью как необходимыми услови-ями его действительности. Если легальность будет обеспеченаформально-юридическими методами, то легитимность требуетучета содержательных оснований, важнейшим из которых,в частности в контексте формирования правопорядка на регио-нальном уровне, являются правовые стратегии.

Как отмечает И. Н. Правкина, в государственном праве стра-тегии редко бывают собственно-правовыми и зачастую носяткомплексный политико-правовой характер, в силу инструмен-тального характера права[2]. Действительно, понятие «страте-гии» имеет политическую направленность в рамках позитивногоправа и правовой стратегией «в чистом виде» не является. Вме-сте с тем, политические стратегии актуализируются правовымисредствами.

В рамках государственного управления стратегии получилинормативное закрепление в контексте стратегического планиро-вания. Так, Федеральный Закон №172-ФЗ «О стратегическом пла-нировании в Российской Федерации» определяет одноименныйпроцесс как «деятельность участников стратегического планиро-вания по целеполаганию, прогнозированию, планированиюи программированию социально-экономического развития Рос-сийской Федерации, субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований, отраслей экономики и сфер государствен-ного и муниципального управления, обеспечения национальнойбезопасности Российской Федерации, направленная на решениезадач устойчивого социально-экономического развития Россий-ской Федерации, субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований и обеспечение национальной безопасно-сти Российской Федерации [3]». Более того, Закон определяеткруг полномочий субъектов РФ в рамках стратегического плани-рования. Ориентация любого нормативного правового актана представителей государственной власти теоретически может

74


предполагать правомочия и запреты, связанные с их деятельно-стью. В данном случае мы сталкиваемся с удачной, на наш взгляд,редакцией закона, в которой законодатель определил круг полно-мочий субъектов стратегического планирования и воздержалсяот введения запретов, ведь ограничение субъектов формирова-ния стратегий означало бы процесс формализации деятельности,направленной на воспроизводство содержательных основанийправопорядка.

Теоретически важным является смысловое отграничениестратегий от иных правовых явлений. По этому поводу амери-канский правовед Р. Дворкин замечал, что «стратегия» всегдазавязана на достижении цели, подразумевающей улучшениеодной из сторон жизни общества, в отличие, например,от «принципа», характеризующегося требованием удовлетворе-ния какой-либо моральной социальной необходимости [1, с.45]. Приведенная автором характеристика разграничения ука-занных понятий логична и позволяет выделить сущностнуючерту правовой стратегии — целеполагание.

Достижение поставленных целей в рамках формированиянадлежащего правопорядка органами государственной властина региональном уровне является как элементом реализациифедеральной правовой политики, так и самостоятельной дея-тельностью, осуществляемой с учетом особенностей конкретно-го региона.

Таким образом, правовые стратегии в контексте развитиярегионов следует определить, как векторы деятельности орга-нов власти на региональном уровне выражающие приоритетыправовой политики государства. Стратегии являются непосред-ственным выражением рациональных оснований правопорядкаи наделяют последний такими свойствами как предсказуемость,эффективность, прогнозируемость.

Литература1. Дворкин Р. О правах всерьез. М.: «Российская политиче-

ская энциклопедия» (РОССПЭН), 2004. 392 с.

75


2. Правкина И. Н. Правовые стратегии в основных формахсовременного права // Вестник Московского университета МВДРоссии. 2017. №3.

3. Федеральный закон «О стратегическом планированиив Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ (в ред.от 31.12.2017 №507-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс.


АВТОРЫ СБОРНИКА НАУЧНЫХТРУДОВ

Дидикин Антон Борисович, доктор философских наук, кан-дидат юридических наук, профессор департамента общихи межотраслевых юридических дисциплин Национального ис-следовательского университета «Высшая школа экономики», и.о.заведующего сектором, ведущий научный сотрудник секторафилософии права, истории и теории государства и права Инсти-тута государства и права Российской академии наук (г. Москва);

Клименко Алексей Иванович, доктор юридических наук,доцент, начальник кафедры теории государства и права Мос-ковского университета МВД России имени В. Я. Кикотя (г.Москва);

Агамиров Карэн Владимирович, кандидат юридических на-ук, доцент, старший научный сотрудник сектора философии пра-ва, истории и теории государства и права Института государстваи права Российской академии наук (г. Москва);

Гарашко Анна Юрьевна, кандидат юридических наук, доценткафедры теории государства и права Московского университетаМВД России имени В. Я. Кикотя (г. Москва);

Сехин Иван Викторович, юрисконсульт Центра занятости Ка-лининградской области (г. Калининград);

Чураков Владимир Дмитриевич, преподаватель департамен-та общих и межотраслевых юридических дисциплин Националь-ного исследовательского университета «Высшая школа экономи-ки» (г. Москва)

Попов Виталий Игоревич, адъюнкт факультета подготовкинаучно-педагогических и научных кадров Московского универ-ситета МВД России имени В. Я. Кикотя по кафедре теории госу-дарства и права (г. Москва)

77

Раков Кирилл Андреевич, адъюнкт факультета подготовкинаучно-педагогических и научных кадров Московского универ-ситета МВД России имени В. Я. Кикотя по кафедре теории госу-дарства и права (г. Москва)


ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 3Мониторинг фактического воздействия в системе правовыхсредств регуляторной политики (А. Б. Дидикин) 5Функции и дисфункции юридического права и формыправового регулирования общественных отношений(А. И. Клименко) 18Прогнозирование правовых рисков в механизмерегуляторной политики (К. В. Агамиров) 27Общественное и государственное правов правовом регулировании на региональном уровне(А. Ю. Гарашко) 37«Регуляторная гильотина»: понятие и принципы(И. В. Сехин) 46Оценка эффективности правовых норм в условияхразвития «больших данных» (В. Д. Чураков) 59Модель коммуникации федеральных, региональныхи местных органов власти как фактор устойчивогоразвития региона (В. И. Попов) 69Правовые стратегии как содержательное основаниеправопорядка на региональном уровне (К. А. Раков) 73Авторы сборника научных трудов 77

79

РЕГУЛЯТОРНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

Documents