teoria democratica y politica comparada guillermo o'donnell

Teoria democratica y politica comparadaAuthor(s): Guillermo O'Donnell and Leandro WolfsonSource: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 519-570Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3455832Accessed: 03/10/2008 11:37

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DESARROLLO ECONOMICO, vol. 39, N2 156 (enero-marzo de 2000)

TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA*

GUILLERMO O'DONNELL**

1. Una nota personal

Dedique buena parte de mi vida acad6mica al estudio de un tema que detesto -los regimenes autoritarios- y mas tarde a otro que me produjo gran alegria -la terminaci6n de esos regimenes-. Durante esos anos lei bastante acerca de la teoria democratica y de las democracias que existlan a la saz6n, pero lo hice, por decirlo asi, desde afuera; o sea, como un tema importante pero que no estaba directamente conectado con mis principales inquietudes. Basado en esas lecturas y tambien en las grandes esperanzas que suscito la terminaci6n de varios tipos de dominaci6n autoritaria, emprendi, como muchos otros, el estudio de los nuevos regimenes que habian surgido. Me centre en America Latina, sobre todo en su region meridional, aunque sin dejar de prestar estrecha atencion al sur de Europa; ademas, pese a graves limitaciones en materia de lenguaje, me mantuve razonablemente informado sobre los paises del este y centro de Europa y algunos del este asiatico.

Al comienzo de estas actividades, tal como hizo la mayor parte de la bibliografia correspondiente, parti de dos premisas. La primera es que existe un corpus suficientemente claro y consistente de teoria democratica; la segunda, que este corpus solo exige modificaciones menores para servir como adecuada herramienta conceptual en el estudio de las nuevas democracias. Estas son premisas convenientes, que le permiten a uno "viajar" en estudios comparativos sin mucha preparaci6n personal o preocupacion tebrica. Ellas se reflejan en gran parte de la bibliografia que estudia las condiciones en que las nuevas democracias pueden "consolidarse" o no, las relaciones

* Entre abril y setiembre de 1999 presente versiones de este texto en la reuni6n anual de la Asociaci6n Norteamericana de Ciencia Politica, y en seminarios realizados en la Universidad de Carolina del Norte, la Universidad de Cornell, el Wissenschatszentrum de Berlin y el Instituto Kellogg de la Universidad de Notre Dame. Agradezco los valiosos comentarios que recibi en esas oportunidades. Agradezco tambien la gran ayuda que han implicado los comentarios de Juan Manuel Abal Medina (h.), Michael Brie, Jorgen Elklit, Robert Fishman, Ernesto Garz6n Vald6s, Jonathan Hartlyn, Osvaldo lazzetta, Gabriela Ippolito-O'Donnell, Ivan Jaksic, Oscar Landi, Hans- Joachim Lauth, Steven Levitsky, Juan Linz, Scott Mainwaring, Martha Merritt, Peter Moody, Gerardo Munck, Luis Pasara, Adam Przeworski, H6ctor Schamis, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Ashutosh Varshney y Ruth Zimmerling.

** Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame. [ I:s 219 Hesburgh Center / Notre Dame, IN 46556 / USA / E-mail: <odonnell. [email protected]>.]

GUILLERMO O'DONNELL

de los nuevos gobiernos con las politicas de ajuste economico y las instituciones tipicas de esos regimenes (parlamento, poder ejecutivo y partidos, sobre todo). Creo que los analisis institucionales estan dando origen a conocimientos valiosos, aunque suelen limitarse estrechamente a las caracteristicas formales de las respectivas instituciones. En cuanto a los estudios sobre la "consolidacion democratica", he manifestado mi escepticismo frente a la vaguedad y sesgo teleologico de este concepto, de manera que no es necesario que me repita aqui1. En relaci6n con los estudios del ajuste econ6mico, en su mayoria se han centrado exclusivamente en las condiciones politicas que favorecen o entorpecen dicho ajuste, con la consecuencia de que los factores politicos, incluido el regimen, pasan a ser una variable dependiente del ajuste -lo que en el pasado habria sido rotulado como un caso flagrante de "economicismo"-. Ademas, el foco de estos estudios ha sido tan limitado que hasta hace poco excluian cuestiones sociales y aun economicas relevantes no sblo desde una perspectiva de equidad sino tambibn del propio desarrollo2.

Lo mismo que estas corrientes, mi trabajo inicial sobre las nuevas democracias3 se bas6 en las dos premisas ya mencionadas: hay un corpus claro y coherente de teoria democratica y con el es posible "viajar" comparativamente. El problema -al menos, mi

problema- es que me persuadi de que la primera premisa es errbnea y, por implicaci6n, que la segunda carece de sentido. Esta fue una conclusion perturbadora; me priv6 de la lente con cuyo auxilio pense que podia dedicarme sin mas al estudio de las nuevas democracias. Me vi entonces precisado a realizar un largo rodeo intelectual, en cuyo transcurso "internalice" mis lecturas sobre la democracia y, por razones que seran claras abajo, retom6 antiguas inquietudes vinculadas con la filosofia, la teoria moral y el derecho.

Otra parte de ese rodeo fue que, gracias a la cobertura institucional y el apoyo del Instituto Kellogg de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame, emprendi una serie de estudios en colaboracion. Estos estudios abordaron temas que me parecieron importantes para aclarar algunas peculiaridades de las nuevas democracias, y de algunas no tan nuevas, en especial aunque no exclusivamente de America Latina. En uno de esos proyectos recapitulamos la situacibn general de la democracia a comienzos de la decada del noventa tanto en America del Norte como en America del Sur4. Otro proyecto examin6 la generalizada pobreza y profunda desigualdad existentes en America Latina5, y en un tercero analizamos el funcionamiento de los sistemas legales de esta region; sobre las conclusiones de este Oltimo, baste decir que decidimos modificar el titulo del volumen a que dio lugar6: de The Rule of Law in Latin America [El

1 O'Donnell, 1996a y 1996b. 2 Formulo estas criticas en O'Donnell, 1994 y 1995. 3 O'Donnell, 1992b. En este texto, inicialmente publicado en Brasil en 1988, hago mias muchas ideas sobre la

"consolidaci6n democratica" que, segOn adverti mas tarde, eran equivocadas. 4 Fui coordinador de este proyecto junto con Abraham Lowenthal. Su principal resultado son documentos de

trabajo publicados en 1994, en una serie especial publicada por el Instituto Kellogg, (sus autores son Jorge Castaneda, Catherine Conaghan, Robert Dahl, Terry L. Karl y Scott Mainwaring).

5 Este proyecto, coordinado por Victor Tokman y por mi, dio origen al libro de Tokman y O'Donnell, eds., 1998. 6 M6ndez, O'Donnell y Pinheiro, 1999. El proyecto fue coordinado por los coeditores de este volumen. Otros

proyectos del Instituto Kellogg en los que tuve participaci6n menos directa pero de los que me beneficie mucho fueron el que estudi6 el estado de bienestar y la politicas sociales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay luego de la democratizaci6n, asi como el que estudi6 la actual situaci6n de los niros, en particular de los ninos pobres, en

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estado de derecho en America Latina] paso a ser The (Un)Rule of Law... [Las deficiencias del estado de derecho...).

Este rodeo me llev6 a extraer algunas conclusiones, que resumo como sigue, con cargo de explicarlas a lo largo del presente texto:

A. Una teoria adecuada de la democracia debe especificar las condiciones historicas de surgimiento de los distintos tipos de casos, o, lo que es lo mismo, debe incluir una sociologia politica historicamente orientada7.

B. Ninguna teoria referida a un objeto social debe omitir el examen de los usos linguisticos de dicho objeto. Desde tiempos inmemoriales se han atribuido al tbrmino "democracia" fuertes connotaciones morales, fundadas en una vision de los ciudadanos como agentes. Esto determina que la teoria democratica, incluso la de orientacion empirica, debe abordar complicadas pero ineludibles cuestiones de filosofia politica y de teoria moral.

C. Una teoria de la democracia (de la democracia a secas) debe incluir tambien, y en un lugar muy central, diversos aspectos de teoria del derecho, en la medida en que el sistema legal promulga y sustenta fundamentales caracteristicas de la democracia y, como veremos abajo, de la ciudadania como agencia*.

D. Esto entrafa que la democracia no solo debe ser analizada en el plano del regimen, sino tambien en el plano del estado -sobre todo del estado como sistema legal- y de ciertos aspectos del contexto social general.

Estas conclusiones subyacen en textos que escribi en los Oltimos diez afos, dedi- cados a describir y analizar ciertas caracteristicas de algunas nuevas democracias8. A estas caracteristicas dificilmente se las puede considerar transitorias o marginalmente diferentes de lo que podria esperarse segOn las actuales teorias de la democracia y la democratizaci6n. En esos textos cuestiono las premisas e inferencias de los estudios que "exportan" acriticamente esas teorias al estudio de nuevas democracias9. En los mismos, sin embargo, ofrezco un panorama muy parcial: abordo unos pocos temas por vez y luego retomo problemas generales de la teoria democratica, sin analizar o reconstruir esta teoria como tal. Ahora creo que debo emprender esta ultima tarea, de la cual el presente articulo es una primera etapa. Es un texto sobre teoria democratica a secas, cuyo modesto pero indispensable objetivo es aclarar terreno conceptual para trabajos futuros. Sin embargo, los origenes intelectuales de este articulo en el estudio de las nuevas democracias se haran evidentes en algunas digresiones comparativas que ire presentando.

America Latina. Estos proyectos tambi6n dieron origen a libros, que se hallan actualmente en preparaci6n; ver, respectivamente, Ippolito-O'Donnell, y Bartell y A. O'Donnell.

* El autor emplea este termino en su sentido originario, etimol6gico -del latin agere: "actuar"-, que contiene una implicacion volitiva, no puramente mecanica o automatica. Mas abajo, O'Donnell define el significado de este termino [N. de ia R.].

7 Entre las obras situadas en esta perspectiva que se centran total o parcialmente en America Latina se destacan Collier y Collier, 1991, y Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992. Pero aun resta mucho por hacer, tanto en relaci6n con America Latina como en su comparaci6n con otras regiones del mundo.

8 O'Donnell, 1992a, 1993, 1996; estos textos fueron reunidos en O'Donnell, 1997b. 9 Tambien Sartori (1995) ha criticadoeste procedimiento, aunque discordamos respecto de c6mo abordar los

problemas resultantes.

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2. Introducci6n

El surgimiento en los ultimos tiempos de paises que son o pretenden ser democrAticos ha planteado grandes desaflos al estudio comparativo de los regimenes politicos10 y tambien, aunque rara vez se lo advierta, a la propia teoria democratica. Calificar un caso como "democratico" o no, no es solo un ejercicio academico: tiene consecuencias morales, en la medida que en la mayor parte del mundo contemporaneo hay consenso en cuanto a que la democracia, no importa lo que este concepto signifique para cada uno, es la forma de gobierno normativamente preferible. Esa calificaci6n tiene tambien consecuencias practicas, pues en la actualidad el sistema internacional hace que el disfrute de beneficios bastante significativos dependa de que un pals sea considerado democratico.

Hay gran confusi6n y discrepancias, empero, sobre la definicion de democracia. Como veremos, algunas de estas discrepancias son ineludibles; pero la confusion no lo es. La necesidad de esclarecimiento conceptual se pone de manifiesto en la notable proliferaci6n de adjetivos y calificativos adosados al t6rmino "democracia", documentada y fructiferamente analizada por David Collier y Steven Levitsky11. En su mayoria, estos calificativos se refieren a las democracias nuevas y sugieren las vacilaciones en que incurren los estudios comparativos, asi como estudios nacionales y regionales, con respecto a los criterios segOn los cuales un caso dado puede rotularse como "democracia". El principal motivo de tales vacilaciones es que muchas democracias nuevas y algunas antiguas, tanto en el Sur como en el Este, presentan caracteristicas imprevistas o discordantes con aquellas que "deberia tener" una democracia de acuerdo con las expectativas de estudiosos que se basan en las corrientes principales de la teoria democratica contemporanea.

Advirtamos que la logica de asignar calificativos al termino "democracia" implica que se presupone que este termino tiene un significado claro y consistente, que luego es parcialmente modificado por esos calificativos. Segun esto, lo unico que varia y puede originar vaguedad o ambigGedades, son las categorias agregadas o sustraidas de ese significado nuclear12. No obstante, esta presuncion es problematica si el concepto nuclear no es claro. Como ha dicho H. L. Hart, "una definicion que nos dice que algo forma parte de una familia no nos sirve de mucho si nuestra idea sobre esa familia es vaga o confusa"13. Esto sucede con el concepto de democracia: ademas de la reciente proliferaci6n de casos potencialmente relevantes, otro motivo de la actual confusi6n reside en que la teoria democratica no es la firme ancla conceptual que habitualmente se presume. Consiguientemente, abajo argumento que las definiciones existentes de democracia, aun aquellas con cuya estructura basica coincido, necesitan ser revisadas y aclaradas.

A este problema se le anade otro de indole hist6rico-contextual. Practicamente todas las definiciones de la democracia que aparecen en la bibliografia son una destilaci6n de la trayectoria hist6rica y la situacion actual de los paises origina-

10 Para un cuidadoso analisis de esta cuesti6n ver Munck, 1998. 11 Collier y Levitsky, 1997. 12 Collier y Levitsky, 1997, para una discusi6n de estos procedimientos. 13 H. L. Hart, 1961, pag. 14; este autor examina definiciones del derecho, pero lo que dice me parece

perfectamente aplicable a las definiciones de la democracia.

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rios14, pero las trayectorias y la situaci6n de otros casos que hoy pueden considerarse democraticos difieren notablemente de la de aquellos. Dado esto, una teoria de alcance adecuado deberia examinar cuidadosamente esas diferencias, tanto por si mismas como porque pueden generar caracteristicas especificas, y eventualmente subtipos, de democracias en el conjunto del universo de casos pertinentes.

En el presente articulo argumento que las actuales teorias de la democracia necesitan ser revisadas desde un punto de vista analitico, hist6rico-conceptual y juridico. Suponiendo que mi razonamiento no es muy erroneo, se desprende que es un serio error emprender el estudio comparativo de las democracias (en especial, aunque no exclusivamente, de las surgidas recientemente) como si las teorias actuales ofreciesen la firme ancla conceptual a que arriba me referi. A su vez, si esta afirmaci6n es correcta, es tambibn necesario examinar criticamente la teoria de la democracia a secas. Aunque esto sin duda implica alargar el camino a recorrer, puede brindar instrumentos concep- tuales apropiados para lograr una mejor teoria de la democracia en sus diversas encar- naciones en el mundo contemporaneo. El presente articulo tiene el prop6sito de con- tribuir a dicha tarea, aunque advierto que es s6lo un primer paso, destinado a aclarar el terreno conceptual. Por consiguiente, con respecto a varios temas importantes (en particular la relaci6n de un regimen democratico con ciertas caracteristicas del estado y del contexto social general, asi como con diversas cuestiones vinculadas a la idea de agencia), me limito a establecer aqui una primera conexi6n con esos temas; estas conexiones sirven como mojones indicadores de temas a ser desarrollados en futuros trabajos.

En la proxima seccion examino algunas influyentes definiciones de la democracia y extraigo algunas conclusiones que abren camino a las siguientes secciones.

3. La nota al pie de Schumpeter

Tras enunciar que "La democracia es un metodo politico [...] un cierto tipo de arreglo institucional para arribar a decisiones politicas -legislativas y administrativas"-, Joseph Schumpeter15 ofrece su celebre definicion del "metodo democratico": "el arreglo institucional para arribar a decisiones politicas mediante el cual los individuos adquieren el poder de decisi6n mediante la lucha competitiva por sus votos". Esta es la paradigmatica definici6n "minimalista" (o."procesalista") de la democracia. Sin embargo, por lo general se olvida16 que Schumpeter no se detuvo ahi. En primer lugar, aclara que "el tipo de competencia por el liderazgo que define a la democracia [exige] que sea una libre competencia en procura de votos libres"17. Inmediatamente Schumpeter introduce una advertencia cuando, luego de comentar que "el metodo electoral es practicamente el Onico disponible para comunidades de minimo tamano", agrega que dicho metodo no excluye "otras formas [menos competitivas] de asegurarse el liderazgo [...] porque si se las excluyera nos quedariamos con un ideal totalmente carente de realismo"18. Es

14 Utilizo esta expresi6n para referirme sinteticamente a los paises de democratizaci6n temprana situados en el cuadrante Noroeste del mundo, mas Australia y Nueva Zelanda.

15 Schumpeter, 1975 [1942], pag. 242. 16 La excepci6n es Nun, 1987, quien despues de senalar esta omisi6n en la literatura (tambien notada por

Held, 1987), critica a Schumpeter por argumentar -inconsistentemente, como veremos- que su definici6n es minimalista.

17 Schumpeter, 1975, pag. 217; ver pag. 285 para una formulaci6n semejante. 18 Schumpeter, 1975, pag. 271.

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significativo que al final de esta frase hay una nota al pie donde se lee lo siguiente: "Como ocurre en el campo econ6mico, los principios juridicos y morales de una comunidad llevan implicitas ciertasrestricciones"19. En contraste con la definici6n que Schumpeter dio poco antes, el significado de este enunciado no es claro. Esto se debe, a mi juicio, a que su autor repar6 en que estaba a punto de abrir una caja de Pandora: si la "competencia por el liderazgo" se relaciona con "los principios juridicos y morales de una comunidad", su definici6n del metodo democratico o de la forma en que este opera no es tan minimalista como puede indicar una lectura aislada de la celebre definicion arriba transcripta.

Pero tampoco aqui se detiene Schumpeter. Agrega que, para que exista "una libre competencia en procura de votos libres", deben cumplirse ciertas condiciones ajenas al proceso electoral mismo. Afirma que "Si, al menos en principio, todos son libres de competir por el liderazgo politico presentandose ante el electorado, en la mayoria de los casos (aunque no en todos) esto implica una dosis considerable de libertad de palabra para todos. En particular, esto implica normalmente una dosis considerable de libertad de prensa"20. En otros terminos, para que haya un "metodo democratico", deben existir ciertas libertades, presumiblemente ligadas a "los principios juridicos y morales de la comunidad" y, en la mayoria de los casos, vigentes para todos (como subraya el propio Schumpeter). Por ultimo, cuando repasa su definici6n y otro enunciado emparentado con ella, segun el cual "la funcion primordial del electorado [es] generar un gobierno", Schumpeter aclara que "en esta frase incluyo la funcion de derribarlo"21. Es decir que, aunque no lo explicita, deja claro que no se refiere a un acontecimiento puntual -una eleccion- sino a un procedimiento para elegir y derribar gobiernos a lo largo del tiempo. En otras palabras, la definicibn de Schumpeter va mas all de un acontecimiento Onico (una elecci6n) para en realidad designar a un regimen que se prolonga a lo largo del tiempo.

En las paginas que siguen a los pasajes citados, Schumpeter enumera varias "Condiciones para el exito del metodo democratico": 1) Un liderazgo apropiado; 2) "la amplitud de las decisiones de politica pOblica no debe ser excesiva"; 3) la existencia de "una burocracia bien capacitada, que goce de prestigio y tradicion, dotada de un fuerte sentido del deber y de un no menos fuerte esprit de corps"; 4) los dirigentes politicos deben ejercitar un alto grado de "autocontrol democratico" y de respeto mutuo; 5) debe haber asimismo "un buen grado de tolerancia para las diferencias de opini6n", con relaci6n a lo cual, remitiendose a su nota al pie antes mencionada, Schumpeter anade que es oportuno contar con "un caracter nacional y habitos nacionales de cierto tipo"; y 6) "Todos los intereses que importan [deben ser] practicamente unanimes no solo en su adhesion al pals sino tambien a los principios estructurales de la sociedad existente"22

Nuevamente, estas afirmaciones estan lejos de ser claras, en si mismas y en relacion con las consecuencias previstas por Schumpeter en caso de no regir las condiciones por el enumeradas. En primer lugar, no nos dice si para "el exito del metodo democratico" basta con que prevalezca una cualquiera de esas condiciones o si, como parece mas razonable, tienen que cumplirse todas. En segundo lugar, omite decirnos si la "falta de exito" implica que se suprimiria el "metodo democratico", o si daria origen a alguna

19 Schumpeter, 1975, n. 5; el subrayado es del original. 20 Schumpeter, 1975, pags. 271-72. 21 Schumpeter, 1975, pag. 272; algo similar se lee en las pags. 269 y 273. 22 Schumpeter, 1975, pags. 289-96.

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clase de democracia deficiente o, como dicen Collier y Levitsky, disminuida23. En caso de que la respuesta correcta fuera lo primero, tendriamos que anadir a la definicion de Schumpeter toda la serie de dimensiones que he transcripto -lo cual, por supuesto, haria que esa definicidn dejase de ser una definici6n minimalista-. Si, por otro lado, la respuesta correcta es que existiria cierta clase de democracia disminuida, Schumpeter no nos habria ofrecido una tipologia que diferenciase las democracias disminuidas de las plenas, a despecho de su afirmacion de haber caracterizado cabalmente el "metodo democratico".

Estas aclaraciones, salvedades, enunciaciones de condiciones necesarias y alusiones a un regimen, aparecen en las paginas inmediatamente posteriores a la de la famosa definicion. No hay duda de que Schumpeter tiene una concepci6n elitista de la democracia: "Los votantes deben respetar la division del trabajo entre ellos y los politicos a quienes han elegido [...] deben comprender que, una vez que han elegido a alguien, la acci6n politica ya no es cosa de ellos sino de este ultimo"24. Pero una definicion elitista de la democracia no es necesariamente minimalista. Claramente, las salvedades y agregados que Schumpeter introduce en su definicion implican que esta no es minimalista, ni esta exclusiva o estrechamente centrada en el "metodo" o proceso de las elecciones, como han supuesto este autor y sus comentaristas.

Argumentare ahora que esto sucede tambien, implicita o explicitamente, con las definiciones contemporaneas de la democracia que suelen decirse o considerarse "schumpeterianas", o sea minimalistas o procesalistas25. Entre ellas se destaca por su contundencia la ofrecida por Adam Przeworski: "La democracia es un sistema en el que los partidos pierden elecciones. Hay partidos, o sea, division de intereses, valores y opiniones; hay competencia regulada. Y hay periodicamente ganadores y perdedores"26. Mas recientemente, el mismo Przeworski y sus colaboradores ofrecieron una definicion semejante, a la que explicitamente Ilaman "minimalista": la democracia es "un regimen en el cual los cargos de gobierno se cubren como consecuencia de contiendas electorales. Un r6gimen solo es democratico si se le permite a la oposici6n competir, ganar y asumir cargos. En la medida en que esta definicion se centra en las elecciones, es obviamente minimalista [lo cual], a su vez, implica tres caracteristicas: incertidumbre ex ante, [...] irreversibilidad ex post, y [...] y el hecho de que son repetibles"27. Reparese en que, pese a que se limita a las elecciones, la irreversibilidad y, en especial, la repetibilidad de elecciones en las que "la oposici6n tiene posibilidad de ganar cargos publicos [como consecuencia de las mismas]"28, implican la existencia de condiciones adicionales, similares a las de Schumpeter, para que tales elecciones puedan realizarse. Por lo menos, si la oposicion va a contar con esas posibilidades, deben existir algunas libertades basicas.

23 Collier y Levitsky, 1997. 24 Schumpeter, 1975, pag. 296. 25 Algunos autores Ilaman "procesalistas" las definiciones que dicen centrarse exclusivamente en el

"proceso" de las elecciones. Como el significado es analogo a "minimalistas", en lo que sigue utilizar6 s6lo este termino para aludir a este tipo de definici6n.

26 Przeworski, 1991, pag. 10. 27 Przeworski et al., 1996, pags. 50-51. 28 Przeworski et al., pag. 50. Recientemente, Przeworski (1997) ofreci6 otra caracterizaci6n de la democracia

en un texto que, pese a su titulo ("Concepci6n minimalista de la democracia: una defensa"), se aparta del presunto minimalismo de las que he transcripto.

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Samuel Huntington, por su parte, luego de aseverar que "sigue la tradicion schumpeteriana", define la democracia como un sistema politico que existe "en la medida en que sus lideres mas poderosos son seleccionados a traves de elecciones limpias, honestas y peri6dicas en las que los candidatos compiten libremente por los votos y virtualmente toda la poblaci6n adulta puede votar". Pero agrega -como lo hacen Schumpeter explicita y Przeworski implicitamente- que la democracia "tambien implica la existencia de libertades civiles y politicas de palabra, de prensa, de reuni6n y de asociaci6n, indispensables para el debate politico y para la realizaci6n de las campahas electorales"29. Analogamente, Giuseppe Di Palma nos dice que la democracia "se basa [...] en el sufragio libre y limpio en un contexto de libertades civiles, asi como en la existencia de partidos competitivos, en la selecci6n de candidatos alternativos para los cargos y en la presencia de instituciones politicas que regulan y garantizan el papel del gobierno y de la oposici6n"30. La definici6n que brindan Larry Diamond, Juan Linz y Seymour M. Lipset es mAs extensa pero similar: "un sistema de gobierno que cumple con tres condiciones esenciales: competencia amplia y significativa entre individuos y grupos organizados (en especial los partidos politicos) para ocupar los cargos oficiales de poder efectivo, en forma peri6dica y con exclusi6n del uso de la fuerza; un grado 'altamente inclusivo' de participacion polftica en la selecci6n de los dirigentes y de las politicas publicas, al menos a traves de elecciones limpias periodicas, de las que no es excluido ningOn grupo social importante (de personas adultas); y un grado suficiente de libertades civiles y polfticas -libertad de expresion, libertad de prensa, libertad para crear organizaciones y para afiliarse a ellas- que asegura la autenticidad de la competencia politica y la participacin"31. A su vez, si bien Giovanni Sartori centra su atenci6n no tanto en las elecciones como en "un sistema de gobierno mayoritario limitado por los derechos de las minorias"32, arade que para que exista una democracia es preciso que haya "una opinion pOblica autonoma [y] una estructuracion policentrica de los medios de comunicacion y su interaccion competitiva"33. Por Oltimo, Dietrich Rueschmeyer, Evelyn Huber Stephens y John Stephens concuerdan con estas definiciones: la democracia "implica, primero, elecciones periodicas, libres y limpias de representantes a trav6s del sufragio universal e igualitario; segundo, la responsabilidad del aparato estatal con respecto al parlamento electo [...] y tercero, las libertades de expresibn y de asociaci6n, asi como la protecci6n de los derechos individuales contra la accion arbitraria del estado"34.

Claramente, las definiciones que he transcripto se centran en elecciones de un cierto tipo, agregando, en la mayoria de los casos en forma explicita, ciertas condiciones concomitantes, enunciadas como libertadas o garantias necesarias y/o suficientes para la existencia de ese tipo de elecciones. Algunas de estas definiciones se dicen minimalistas, al estilo de la de Schumpeter, pero en la medida en que deben presuponer,

29 Huntington, 1991, pag. 7. 30 Di Palma, 1990, pag. 16. 31 Diamond, Lipset y Linz, 1990, pags. 6-7; el 6nfasis es del original. 32 Sartori, 1987, pag. 24. 33 Sartori, 1987, pags. 98-110. 34 Rueschmeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992, pag. 43. Con el segundo atributo estos autores

introducen un nuevo elemento, referido al estado y no al r6gimen; pero por el momento no es necesario que nos detengamos en esto.

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al menos implicitamente, ciertas libertades concomitantes, tal pretensi6n parece injustificada. Por otro lado, ya sea que pretendan o no ser minimalistas, estas definiciones tienen la importante ventaja de ser realistas: al menos en lo que se refiere a las elecciones, ellas enuncian atributos cuya presencia o ausencia podemos verificar empiricamente. Repito: aunque estas definiciones no se superponen por completo, todas coinciden en incluir dos clases de elementos: elecciones limpias35 para los mAs altos cargos gubernamentales (excluyendo a los tribunales superiores y las fuerzas armadas y, crecientemente, la direcci6n de bancos centrales) y las ya mencionadas libertades o garantias. AdemAs, estas definiciones se refieren (aunque a menudo implicitamente) a un regimen que perdura en el tiempo, no solo a elecciones como acontecimientos aislados. Mas adelante retomo estas observaciones.

Hay otras definiciones que tambien pretenden ser realistas pero no califican como tales porque enuncian caracteristicas que no se encuentran en ninguna democracia existente o porque proponen atributos excesivamente vagos. Entre las primeras incluyo las que son tributarias de la "democracia etimol6gica"36 postulando que el que "gobierna", de alguna manera, es el demos, el pueblo o la mayoria de la poblaci6n37. En cualquier interpretaci6n del "gobierno" que entrana la actividad deliberada de un agente, no es esto lo que ocurre en las democracias contemporaneas, si bien pudo haber sucedido en gran medida (pero no totalmente) en Atenas38. Otras definiciones intentan sortear esta objeci6n conservando la noci6n basica del demos como agente. Por ejemplo, Philippe Schmitter y Terry Lynn Karl afirman que "la democracia politica moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobernantes son responsabilizados por sus acciones en la esfera pOblica por los ciudadanos, quienes actOan indirectamente a trav6s de la competencia y cooperaci6n de sus representantes electos"39. El problema radica en las dos palabras enfatizadas: no se nos dice que significa "actuar indirectamente", ni creo que haya modo de saberlo con razonable precisi6n.

Las definiciones realistas de la democracia contrastan con las prescriptivas, las que nos indican como deberia ser la democracia. Estas definiciones nos dicen poco sobre dos asuntos importantes: uno, c6mo caracterizar a las democracias realmente existentes -o si, segOn tales teorias, debe o no considerArselas democracias- y, dos, como mediar la brecha (al menos en teoria, si no en la practica) entre las democracias definidas de manera realista y de manera prescriptiva. Por ejemplo, Sheila Benhabib senala que la democracia es "un modelo para organizar el ejercicio publico y colectivo del poder en las principales instituciones de una sociedad sobre la base del principio de que las decisiones que afectan el bienestar de la colectividad pueden considerarse el resultado de un procedimiento de deliberacion libre y racional entre individuos

35 Mas adelante (Secci6n 4, pag. 11) defino lo que entiendo por elecciones "limpias". 36 Sartori, 1987, pag. 21. 37Ver, por ejemplo, las siguientes definiciones: "Una democracia fuerte y de modalidad participativa resuelve

los conflictos [...] a traves de un proceso participativo de legislaci6n continua y directa, y de creaci6n de una comunidad politica capaz de transformar a los individuos privados en ciudadanos libres, y a los intereses parciales y privados en bienes publicos" (Barber, 1984, pag. 151); "El significado central de la democracia es el control popular de la toma colectiva de decisiones por parte de ciudadanos iguales" (Beetham, 1993, pag. 61); "Los democratas estan comprometidos con la idea de que el gobierno lo ejerce el pueblo... El pueblo es soberano y en todas las cuestiones vinculadas a la vida colectiva se gobierna a si mismo" (Shapiro, 1996, pag. 224).

38 Hansen, 1991. 39 Schmitter y Karl, 1993, pag. 40; el enfasis es mio.

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considerados moral y politicamente iguales entre si"40. Tambien en este caso las palabras subrayadas son las problematicas: no se nos dice en que sentido, hasta que punto y por quienes "puede considerarse" que las democracias satisfacen el requisito estipulado en la definicion. Una objeci6n semejante cabe al concepto de democracia enunciado por Jurgen Habermas, pues para la caracterizacibn y legitimacibn de la democracia y del derecho democratico se basa en la existencia de una esfera deliberativa no impedida, que en la practica es extremadamente dificil encontrar41.

Invoco ahora otra definicion realista, la de la poliarquia de Robert Dahl42. La prefiero a otras de la misma indole porque incluye pormenores Otiles y porque el termino "poliarquia" permite diferenciar la democracia politica de otras formas y ambitos de la democracia. En cuanto a su estructura, es comun a la de otras definiciones realistas. En primer t6rmino, establece cuales son las caracteristicas de las elecciones limpias (clausulas 1 a 4); luego enumera ciertas libertades, que Dahl llama "derechos politicos primarios inherentes al proceso democratico"43 (clausulas 5 a 7)44, que estima necesarios para que las elecciones posean las caracteristicas estipuladas. Antes de pasar a otros temas, debo estipular que entiendo por "elecciones limpias".

40 Benhabib, 1996, pag. 68; el 6nfasis es mio. Esta y otras definiciones prescriptivas omiten referirse explicitamente a las elecciones. Lo mismo cabe decir de definiciones no prescriptivas que se fundan en la teoria de la elecci6n racional, como la de Weingast (1997), en la que el foco esta puesto en las restricciones a los gobernantes y las garantias de los gobernados. Dado que sea cual fuere la evaluaci6n normativa que hace un autor de las elecciones, 6stas claramente forman parte central de las democracias actuales; esta omisi6n mengua seriamente la utilidad de dichas definiciones.

41 Habermas, 1996, pag. 296: "el elemento central del proceso democratico es el procedimiento de la politica deliberativa". En otro lugar (pag. 107), Habermas sostiene que "las tnicas normas de acci6n validas fentre las cuales se encuentran las que "establecen un procedimiento para la elaboraci6n legitima de las leyes" (pag. 110)] son aquellas con las cuales todas las personas afectadas por ellas podrfan concordar como participantes en discursos racionales" (el 6nfasis es mio). Niklas Luhmann (1998, pag. 164) plantea una objeci6n, a mi juicio decisiva, a esta y semejantes definiciones: "En esta afirmaci6n, todos los conceptos son minuciosamente explicados salvo la palabra 'podrian', mediante la cual Habermas enmascara el problema. Se trata de un modalizador condicional y desde Kant sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad. Sin embargo, esto no se nos dice... ,Quien determina lo que podria producir un acuerdo razonable, y de qu6 manera lo hace?" (el enfasis es del original). Recientemente Rawls propuso una definici6n de la ley legitima y, por implicaci6n, de la democracia, que tambien tiene el inconveniente de proponer condiciones hipoteticas sin enunciar sus condiciones de posibilidad ni las consecuencias de que tales condiciones est6n ausentes: "Cuando en lo relativo a una cuesti6n constitucional fundamental o a una cuesti6n de justicia basica los correspondientes funcionarios gubernamentales actuan obedeciendo la raz6n publica, y cuando todos los ciudadanos razonables se autoconciben idealmente como legisladores que se atienen a la raz6n pOblica, la legislaci6n que expresa la opini6n de la mayoria es una ley legitima" (Rawls, 1997, pag. 770). Para equilibradas evaluaciones de las teorias "deliberativas" de la democracia, ver Maiz, 1996; Johnson, 1998, y Fearon, 1998. Meapresuro a anadir que, a mi entender, la deliberaci6n, el dialogo y el debate ocupan un lugar muy importante en la politica democratica, y que en principio cuanto mayor sea su presencia, mejor sera la democracia. No obstante, esto no implica que una esfera idealizada o hipot6tica de deliberaci6n pOblica deba convertirse en un componente de la definici6n o en un requisito de la democracia.

42 De las diversas definiciones, algo diferentes entre si, que ha dado Dahl, elijo la incluida en 1989, pag. 120. La poliarquia presenta los siguientes rasgos: "1) Funcionarios eleclos. El control de las decisiones oficiales sobre la politica publica es otorgado por la constituci6n a los funcionarios electos. 2) Elecciones libres y limpias. 3) Los funcionarios electos son elegidos [y removidos de sus cargos por medios pacificos, pag. 233] en elecciones frecuentes Ilevadas a cabo con ecuanimidad, en las que la coacci6n es comparativamente poco comOn. 4) Practicamente todos los adultos tienen el derecho a presentarse para ocupar cargos pOblicos. 5) Libertad de expresion. 6) Informaci6n alterativa, [incluido el hecho de que] existan fuentes alternativas de informaci6n y sean protegidas por la ley. 7) Autonomia de asociaci6n. A fin de concretar sus diversos derechos, incluidos los de la lista anterior, los ciudadanos tienen tambien derecho de crear asociaciones u organizaciones relativamente independientes, entre ellas partidos politicos independientes y grupos de intereses".

43 Dahl, 1989, pag. 170. 44 Reformulando parcialmente lo expresado por Dahl, llamare a estas libertades "libertad de (acceso a la)

informaci6n (alternativa)", "libertad de asociaci6n" y "libertad de expresi6n".

TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 529

4. Elecciones limpias Llamo elecciones "limpias" las que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas

e incluyentes, y en las que pueden votar los mismos que, en principio, tienen el derecho de ser elegidos -o sea, los que gozan de ciudadania politica-. Si las elecciones son competitivas, los votantes tienen ante si por lo menos seis opciones: votar por el partido A; votar por el partido B; no votar; votar en blanco; emitir un voto nulo; o adoptar algun procedimiento aleatorio para determinar cual de las opciones anteriores pondran en practica. Ademas, los dos partidos (como minimo) que compiten deben contar con razonables oportunidades para hacer conocer sus posiciones a todos los votantes, potenciales y efectivos. El voto tambien debe ser libre, en el sentido de que los ciudadanos no son coaccionados al votar ni al tomar sus decisiones acerca de a quien votar. Para que la elecci6n sea igualitaria, todos los votos deben computarse igualmente y sin fraude, independientemente de la posici6n social u otras calificaciones de cada votante45. Por Oltimo, las elecciones deben ser decisivas, en varios sentidos. Uno, que los ganadores puedan ocupar los cargos correspondientes. Dos, que los funcionarios electos, basandose en la autoridad que normalmente se asigna a sus cargos, puedan tomar las correspondientes decisiones de politica pOblica. Tres, que esos funcionarios concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones estipulados por el correspondiente marco constitucional.

Que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias y decisivas implica, como dice Przeworski46, que los gobernantes pueden perderlas y -agrego- deben acatar el resultado. Esta clase de eleccion es una caracteristica especifica de un regimen democratico, o poliarquia o democracia politica -usare estos tres terminos como equivalentes a lo largo del presente texto-. En otros casos tambien pueden efectuarse elecciones (como en paises comunistas o en otros paises autoritarios, o para la designacion de un Papa, o incluso bajo ciertas juntas militares), pero solo en la poliarquia hay el tipo de eleccion que satisface todos los criterios recien mencionados47.

Adviertase que los atributos recien especificados nada dicen sobre la composicion del electorado. Ha habido democracias oligarquicas, con un sufragio limitado, que satisfacian los atributos arriba enunciados. Sin embargo, como consecuencia de los procesos hist6ricos de democratizacion en los paises originarios y de su difusion a otros paises, la democracia adquirio otra caracteristica, la inclusividad: el derecho a votar y a ser elegido fue ganado, con pocas excepciones, por todos los miembros adultos del respectivo pais48. En aras de la brevedad, de ahora en mas llamare "elecciones limpias"

45 Aqui afirmo simplemente que en el momento del escrutinio cada voto debe contarse por uno (o, en el caso de sistemas electorales de voto plural, en igual cantidad que todos los demas). Con esto paso por alto el complicado problema -no cuento en este momento ni con espacio ni conocimientos para resolverlo- derivado de que las reglas para agregar los votos pueden Ilevar a que los emitidos en ciertos distritos pesen mas (a veces mucho mas) que los de otros distritos -con respecto a America Latina y la seria sobrerrepresentaci6n de ciertos distritos en algunos paises, ver Mainwaring, 1999, y Samuels y Snyder, 1998-. Como es obvio, en algOn momento la sobrerrepresentaci6n puede ser tan marcada que elimina toda apariencia de igualdad electoral, como ocurria en algunos parlamentos medievales, donde los votos se computaban por estamentos, independientemente del numero de representantes y representados de cada estamento.

46 Przeworski, 1991, pag. 10. 47 Sartori, 1987; ver tambi6n Riker, 1982, pag. 5. 48 Es necesario estipular algo mas, aunque se trata de una precondici6n estructural de las elecciones limpias,

no un atributo de 6stas. Me refiero a la existencia de un dominio territorial indiscutido, que define en forma univoca al electorado. Como recientemente varios autores han analizado suficientemente esta cuesti6n (Linz y Stepan, 1996, pags. 16-37; Offe, 1991, 1993; Przeworski et al., 1996; Schmitter, 1993, entre otros), no me ocupar6 de ella aqui.


a las que reOnen las condiciones de ser libres, competitivas, igualitarias, decisivas e incluyentes.

5. Digresi6n comparativa (1)

Como el carActer decisivo de las elecciones no aparece en las definiciones existentes de la democracia y de las elecciones democraticas49, hace falta aqui una explicaci6n. En un texto anterior propuse afadir este atributo, argumentando que su omisi6n es sintomAtica del grado en que las actuales teorias de la democracia incluyen supuestos no analizados, que deberian explicitarse a fin de que tales teorias tengan alcances comparativos adecuados. En la bibliografia existente se presume, simplemente, que una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, estos ocupan sus cargos y gobiernan con la autoridad y durante el periodo que prescribe la constitucibn del respectivo pals. Sin duda esto refleja la experiencia de las democracias originarias, pero no siempre sucede asi. En varios paises sucedi6 que, tras haber triunfado en elecciones que poseian todos los atributos mencionados, a los candidatos se les impidio asumir sus cargos, a menudo mediante un golpe militar. Ocurri6 tambien que gobernantes elegidos democrAticamente, como Boris Yeltsin y Alberto Fujimori, suprimieron inconstitucionalmente el parlamento y altos cargos del poder judicial. Por ultimo, de manera explicita en casos como Chile en nuestra epoca (y con menos formalidad pero no menos efectividad en otros paises latinoamericanos y asiaticos), ciertas organizaciones aisladas del proceso electoral, por lo comOn las fuerzas armadas, retienen poder de veto o "Ambitos reservados"50 que limitan severamente la autoridad de los gobernantes electos. En todos estos casos, las elecciones no son decisivas: no generan, o dejan de generar, algunas de las consecuencias basicas que se supone ellas conllevan.

6. Los componentes de un regimen democratico, o poliarquia o democracia polftica

Recordemos que las definiciones realistas de la democracia contienen dos tipos de componentes. El primero consiste de enunciaciones de lo que se considera elecciones limpias. Esta es una definici6n estipulativa 51, equivalente a la de "triangulo es una figura plana limitada por tres lineas rectas"; ella establece que una eleccion sera considerada limpia si se cumplen cada uno de los componentes enunciados. El segundo tipo, en cambio, enumera condiciones -denominadas libertades, o garantias, o "derechos politicos primarios"- que rodean a las elecciones limpias. Estas libertades son condiciones de existencia de un objeto -las elecciones limpias- con el cual se

49 Las excepciones son la "irreversibilidad expost" de las elecciones democraticas de Przeworski et al., 1996, pag. 51, asi como el analisis de Linz (1998) sobre la democracia como gobierno pro tempore. Sin embargo, estos autores examinan s6lo algunos aspectos de lo que he denominado el "caracter decisivo" de tales elecciones (ver O'Donnell, 1996, para un examen mas detallado de este tema). Obviamente, estas posibilidades no son ignoradas por los estudios regionales o por paises. Pero el hecho de que ellas no han sido recogidas en las formulaciones generales de la teoria democratica es una indicaci6n de la tenacidad con que sobreviven en ella presuposiciones que pueden haber sido correctas para los paises originarios (y, por cierto, no siempre) pero que evidentemente no valen para otros casos.

50 Acerca de Chile, ver Garret6n, 1987, 1989, y Valenzuela, 1992. 51 Sobre definiciones en general, ver Copi y Cohen, 1998.


encuentran en una relacion causal. Las libertades complementan la definici6n estipulativa con una enunciaci6n del tipo "Para que exista X, deben existir tambi6n las condiciones A... N". Lo mismo que vimos en Schumpeter, que yo sepa ninguna de las definiciones realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias y/o conjuntamente suficientes, o si simplemente aumentan la probabilidad de que haya elecciones limpias. Esta vaguedad nos indica la presencia de algunos problemas que examino mas adelante, luego de senalar un tercer aspecto de estas definiciones.

Antes dije que un supuesto, a menudo implicito, de estas definiciones de la democracia es que no se refieren a un acontecimiento aislado sino a una serie de elecciones que se prolonga durante un futuro indeterminado. Decir esto equivale a hablar de una instituci6n. Las elecciones a las que se refieren estas definiciones son institucionalizadas: practicamente todos los actores, politicos o no, dan por sentado que se seguirAn realizando elecciones limpias durante un futuro indeterminado, ya sea en fechas legalmente preestablecidas (en los sistemas presidencialistas) o de acuerdo con circunstancias tambi6n legalmente preestablecidas (en los sistemas parlamentarios). Esto implica que los actores dan tambien por sentado que las libertades concomitantes continuaran en vigor. Si estas expectativas son ampliamente compartidas por la poblacion, las elecciones limpias se institucionalizan52. Estos casos no solo difieren de los regimenes autoritarios y de aquellos en que las elecciones no son limpias, sino tambibn de casos en los que, por mas que hubo alguna eleccion limpia, no existe la expectativa generalizada de que las continuara habiendo en el futuro. Solo en el primer tipo de situaci6n los agentes relevantes ajustan racionalmente sus estrategias a la expectativa de que seguirA habiendo elecciones limpias. Normalmente, la confluencia de esas expectativas aumenta la probabilidad de que continuen realizandose dichas elecciones53. De lo contrario, las elecciones no son "el unico juego existente"54 y los agentes relevantes invierten en recursos no electorales como medio de acceder a los altos cargos de gobierno que establece el regimen respectivo55.

Este ultimo t6rmino exige aclaracion. Modificando levemente la definici6n que propuse con Philippe Schmitter56, entiendo por "regimen" las pautas formales e informales, explicitas e implicitas, que determinan los canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caracteristicas de los actores admitidos y excluidos de tal acceso, y los recursos y estrategias que se les permite emplear para lograr el mismo57. Cuando las

52 Para otros argumentos ver O'Donnell, 1996. 53 La probabilidad de esta continuidad no significa que despu6s de "n" elecciones de esta indole una

democracia este "consolidada" (como aduce, por ejemplo, Huntington, 1991), ni que otros aspectos del regimen (tal como se los supone existentes en los paises originarios) esten institucionalizados o en proceso de estarlo. Para analisis de estas cuestiones, ver O'Donnell, 1996, asi como la replica de Gunther, Puhle y Diamandouros, 1996.

54 Como dicen Przeworski, 1991, pag. 26, y Linz y Stepan, 1996, pag. 5. En rigor, estos autores no se refieren a las elecciones como "el unico juego existente" sino a la democracia, pero no puedo ocuparme aqui del matiz implicado por esta diferencia.

55 Por mas que los agentes prevean que entre t1 y t2 las elecciones seran limpias, si piensan que existe una alta probabilidad de que no lo sean en t3, ya acudiran a este tipo de recursos extraelectorales en tl, en una regresi6n anticipatoria que es bien analizada en los estudios del dilema del prisionero con un numero fijo de iteraciones.

56 O'Donnell y Schmitter, 1989, pag. 73, n. 1. 57 Advi6rtase que esta definici6n se refiere exclusivamente a los patrones de acceso a las superiores

posiciones de gobierno y nada dice acerca de las modalidades de ejercicio de la autoridad derivada de esas posiciones. Mazzuca (1998) argumenta convincentemente sobre la conveniencia de trazar esta distinci6n, que se remonta a Arist6teles; no obstante, en el presente articulo s6lo trato de un modo muy generico las modalidades de ejercicio de la autoridad.

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GUILLERMO O'DONNELL

elecciones limpias son institucionalizadas, ellas son un central componente del regimen, ya que son el Onico medio de acceso (con las excepciones ya anotadas) a los principales puestos de gobierno. Por lo tanto, en la democracia politica las elecciones no solo son limpias; son tambi6n institucionalizadas. Esta clase de elecci6n, ademAs de las libertades concomitantes que aun debemos analizar, definen un tipo de regimen58, la poliarquia o democracia politica.

Tras estas acotaciones acerca de un regimen que incluye elecciones limpias e institucionalizadas, pasamos ahora a un asunto mas complicado: el de las libertades concomitantes.

7. Una primera mirada a las libertades politicas

Parece obvio que para la institucionalizacion de elecciones limpias, sobre todo dado que ellas implican expectativas de duracion indefinida, esas elecciones no bastan por si solas. Deben existir ademas ciertas libertades o garantias concomitantes a las elecciones que, hecho este muy importante, continuan vigentes entre una y otra elecci6n. De otro modo, el gobierno de turno podria facilmente manipular o incluso anular las futuras elecciones. Recordemos que para Dahl las libertades relevantes son de expresi6n, asociaci6n e informacion, y que otros autores postulan, mas o menos expresamente y en mayor o menor detalle, libertades similares. Advirtamos en primer lugar que el efecto combinado de las libertades enumeradas por Dahl y otros autores no garantiza plenamente que las elecciones sean limpias. Por ejemplo, el gobierno podria prohibir que los candidatos de la oposicibn viajen por el pais, o someterlos a encarcelamientos arbitrarios por razones supuestamente ajenas a su condicion de candidatos; en tales casos, aunque rigieran las libertades enumeradas por Dahl, dificilmente concluiriamos que las elecciones son limpias. Dicho de otro modo, las condiciones propuestas por Dahl y otros no son suficientes para garantizar este tipo de elecci6n. En realidad ellas son condiciones necesarias que en conjunto sustentan un juicio probabilistico: si dichas condiciones se cumplen, hay, ceteris paribus, buenas probabilidades de que las elecciones sean limpias.

Los atributos de las elecciones limpias son estipulados por definicion; las libertades "politicas"59, en cambio, se derivan por induccion: son resultado de una razonada evaluacion empirica acerca del impacto de diversas libertades en la probabilidad de que las elecciones sean limpias. Esta evaluacibn es regida por el evidente prop6sito de encontrar un conjunto basico o nuclear de libertades, en el sentido de que su enumeracion no se convierta en un inutil inventario de todas las libertades que podrian concebiblemente influir en la limpieza de las elecciones. El problema reside en que, como los criterios de inclusion de algunas libertades y exclusion de otras estan basados en juicios inductivos, no puede haber una teoria que establezca una clara y s6lida linea demarcatoria entre las condiciones incluidas (necesarias e, idealmente, en conjunto suficientes), por un lado, y las excluidas, por el otro. Este es uno de los motivos -aunque, como veremos, no el

58 Tal vez un buen simil sea el de una cadena de montanas de distintas alturas en la que hay un Onico camino que conduce a la cumbre. El mapa de estas montanias es el de las organizaciones que componen el aparato estatal, cada una de las cuales esta conectada con las demos pero es relativamente independiente de ellas. Lo caracteristico de la democracia es que, con las excepciones ya comentadas, s6lo funcionarios electos ocupan las cumbres de esas montanas, desde donde ejercen una autoridad legalmente definida sobre el resto de la configuracion.

59 Abajo resultara clara la razon por la cual utilizo este termino entre comillas.

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unico- de que no exista acuerdo general acerca de cuales serian esas libertades "politicas", y de que sea muy improbable que alguna vez se alcance dicho acuerdo. Esta, a su vez, creo que es la principal razon de la persistente atraccion que ejercen las definiciones minimalistas de la democracia y de su no menos persistente imposibilidad de limitarse a las elecciones; la caja de Pandora que Schumpeter trato de evitar pero no pudo sigue con nostros.

Hasta ahora he examinado lo que podriamos Ilamar los limites externos del conjunto de libertades o garantias concomitantes de las elecciones limpias; o sea, la cuestion de qu6 libertades incluir y cuales excluir de dicho conjunto. Pero hay otro problema, que robustece la conclusi6n esceptica a que antes llegue; lo denominare el problema de los limites internos de cada una de estas libertades. Todas ellas contienen una "clAusula de razonabilidad" que, nuevamente, suele quedar implicita en la teoria democratica, al menos tal como la han producido la mayoria de los polit6logos y soci6logos60. La libertad de asociaci6n no incluye crear organizaciones con fines terroristas; la libertad de expresi6n esta limitada, entre otras cosas, por los delitos de calumnias o injuria; la libertad de informacion no impide que la propiedad de los principales medios de comunicacion este oligopolizada, etcetera. ,C6mo podemos determinar si estas libertades son o no efectivas? Los casos que se aproximan a uno u otro extremo no plantean problemas, pero otros caen en una zona gris entre ambos polos. En estos casos, la respuesta depende -nuevamente- de juicios inductivos sobre el grado en que la debil, parcial o intermitente existencia de ciertas libertades sustenta o no la probabilidad de que haya elecciones limpias61. Una vez mas, no existen bases te6ricas para dar una clara y firme respuesta a esta cuesti6n: los limites externos e internos de las libertades politicas son teoricamente indecidibles. Esta es una importante conclusion sobre la que volver6 porque, aunque es sorprendentemente ignorada por la teoria democratica contemporanea, esta cargada de consecuencias.

Otra dificultad deriva de que los limites internos de las libertades enumeradas por Dahl, y de otras libertades potencialmente relevantes para las elecciones limpias, han sufrido cambios significativos a lo largo del tiempo. Baste senalar que ciertas restricciones de la libertad de expresi6n y de asociaci6n, que en los paises originarios eran juzgadas aceptables hasta no hace mucho, hoy parecerian claramente antidemocraticas62 Teniendo esto presente, &cuan exigentes han de ser los criterios que aplicamos a las democracias nuevas (y a las viejas democracias que no pertenecen al cuadrante noroccidental del mundo)? i,Debemos aplicar los criterios hoy prevalecientes en los

60 En contraste, esta cuesti6n ha generado una enorme bibliografia entre los juristas. Mas adelante me referire a ciertos aspectos de esta bibliografia, asi como a su infortunado apartamiento respecto de la mayor parte de la ciencia politica y de la sociologia politica contemporaneas.

61 Las clasificaciones de paises en funci6n de este tipo de atributos (sobre todo las de Freedom House) estan muy difundidas, aunque son operacionalizaciones bastante groseras de los conceptos subyacentes. Es evidente que estas clasificaciones no escapan a los problemas de limites externos e internos que senalo en el texto. Ademas, otros actores aplican criterios muy diferentes. Por ejemplo, los gobiernos de los paises originarios suelen utilizar criterios muy indulgentes (basicamente, que se realicen elecciones nacionales, sin preocuparse mucho por averiguar si son limpias) para otorgar a otros paises el titulo de "democraticos", sobre todo si mantienen con sus gobiernos relaciones amistosas. En cambio, otros actores exigen el respeto efectivo y generalizado a toda una serie de derechos humanos, sin importar su influencia mas o menos directa sobre las elecciones libres (ver, por ejemplo, los capitulos de Juan M6ndez y Paulo S6rgio Pinheiro en M6ndez, O'Donnell y Pinheiro, eds., 1999).

62 Holmes y Sunstein (1999, pag. 104) sostienen, por ejemplo, que "lo que hoy significa la libertad de palabra para la jurisprudencia norteamericana contemporanea no es lo que significaba cincuenta o cien anos atras". Estos autores agregan que "los derechos se amplian y se restringen permanentemente" (ibid.).

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paises originarios o los empleados en su pasado, o debemos hacer en cada caso, nuevamente, una razonada evaluaci6n inductiva de esas libertades en funci6n de la probabilidad de que permitan o impidan la realizaci6n de elecciones limpias? Me parece que la Oltima posibilidad es la mAs razonable, pero ella nos reenvia redondamente al problema del carActer indecidible de estas libertades, ahora complicado aOn mas por su variabilidad historica.

Por estas razones, he llegado a la conclusi6n de que hay y seguira habiendo discrepancias en los circulos academicos y, por cierto, en el Ambito de la politica practica, acerca de donde trazar los limites externos e internos de las libertades concomitantes de las elecciones limpias. Esto no es producto de una falla de las tentativas de enumeraci6n de esas libertades. Ellas son muy importantes -condiciones necesarias para la existencia de un regimen centrado en elecciones limpias- y como tales merecen ser enumeradas. AdemAs, es intuitivamente evidente, y puede ser verificado empiricamente, que la ausencia de algunas de estas libertades (digamos, de expresi6n, o de asociacibn, o de movimiento) suprime la probabilidad de que haya elecciones limpias. Pero, por otro lado, el caracter inductivo de esas enumeraciones y el problema conexo de sus limites internos y externos, muestran sus limitaciones como enunciados te6ricos, per se y en su capacidad de persuasion intersubjetiva. Estas limitaciones implican que esta cuesti6n es rigurosamente indecidible. Consecuentemente, en vez de ignorarlas o de tratar de fijar artificialmente los limites internos y externos de esas libertades, un camino mAs fructifero consiste en tematizar te6ricamente las razones e implicaciones de esa indecidibilidad63.

Aunque todavia nos queda mucho terreno por recorrer, con el analisis precedente hemos alcanzado un punto importante en si mismo y porque nos ubica, por decirlo asi, en un promontorio desde el cual se pueden visualizar los caminos que aun debemos transitar. Un comentario necesario a esta altura de mi analisis es que he coincidido, aunque con algunas salvedades y agregados, con los autores que proponen definiciones realistas de la democracia o, mas precisamente, de un regimen democratico, o democracia politica o poliarquia; en t6rminos del texto de Collier y Levitsky ya citado he "precisado" esas definiciones mediante el agregado de algunos elementos que ellas dejan implicitos. Me parece conveniente incluir de manera expresa en esta definicion dos clases de componentes. Uno, un regimen centrado en elecciones limpias e institucionalizadas; y dos, pese a ser indecidibles, el conjunto basico de libertades que razonablemente -porque derivadas de una cuidadosa inducci6n- parece necesario para que la probabilidad de tales elecciones sea alta. Otro comentario es que este no es un criterio minimalista: no centra la atencion exclusivamente en las elecciones, haciendo caso omiso de las libertades concomitantes. Sostengo que una definicion apropiada debe centrarse en un regimen que incluye, pero no se reduce a, un tipo especifico de elecciones. En otras palabras, el objeto propio de una teoria de la democracia politica no son las elecciones libres perse sino el r6gimen. Por otro lado, el criterio definicional que propongo es restringido, ya que rechaza incluir una enumeraciOn pormenorizada (en Oltima instancia inagotable y analiticamente esteril) de las libertades potencialmente relevantes.

Acabo, por lo tanto, de proponer una definici6n realista y restringida, pero no minimalista, de la democracia politica. Creo que ella es Otil por varias razones. Una, de

63 Aunque con referencia a otro tema (conceptos de igualdad), Amartya Sen (1993, pags. 33-34) expresa acertadamente: "Si una idea basica posee una ambigiedad esencial, la formulaci6n adecuada de esa idea debe procurar captar tal ambiguedad en lugar de ocultarla o eliminarla" (el 6nfasis es del original).

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indole conceptual, es que permite generar un conjunto de casos diferentes de la amplia y variada gama de casos que son no-democracias, ya se trate de distintos tipos de regimenes abiertamente autoritarios o de otros en los cuales si bien se realizan elecciones, estas no son limpias e institucionalizadas64. La segunda raz6n, empirica y tambibn conceptual, es que una vez generado dicho conjunto de casos, queda abierto el camino para el analisis y comparaci6n de similitudes y diferencias entre esos casos y sus subconjuntos65. La tercera raz6n es a la vez prActica y normativa: la existencia de este tipo de r6gimen y sus libertades concomitantes, pese a las deficiencias que pueden existir en otras esferas de la vida social y politica, implica un enorme progreso en relaci6n con la arbitrariedad de todo tipo de dominacion politica autoritaria. Al menos, el acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizarlas como bases de protecci6n y potenciaci6n para el logro o ampliaci6n de otras libertades. La cuarta raz6n es que a lo largo de la historia muchos se movilizaron y corrieron grandes riesgos en demanda de este tipo de regimen y sus libertades concomitantes. Parece claro que, mas alia de esperanzas a veces miticas sobre otros beneficios que conllevaria el logro de las libertades politicas, la demanda por estas libertades fue el motor de las grandes movilizaciones que a menudo precedieron la terminaci6n de regimenes autoritarios66. En muchas de las nuevas democracias hay datos que muestran que una alta proporci6n de sus poblaciones reconoce y valora positivamente estas libertades67- Ademas, si olvidaramos que esas mismas libertades importan a muchos seres humanos, nos seria imposible entender el alto grado de apoyo a la democracia que existe hoy en todo el mundo, a pesar del desempeno con frecuencia deficiente de los gobiernos68. La sexta y ultima raz6n es, lo mismo que las inmediatamente anteriores, practica y normativa. Los datos de los estudios ya citados, asi como innumerables observaciones impresio- nisticas, sugieren que, sean cuales fueren los significados adicionales que adjudiquen al termino "democracia", la mayor parte de la gente en la mayoria de los paises incluye ciertas libertades politicas y elecciones que, a su juicio, son razonablemente limpias. En el lenguaje corriente, en el del periodismo y en el de muchos politicos, y tambi6n de

64 Algunos casos se situan, empero, en una zona gris entre estos polos. No obstante, dado el caracter indecidible de las libertades politicas, no veo c6mo puede evitarse este problema, aunque una mejor elucidaci6n de la definici6n de la democracia puede minimizarlo o al menos aclarar en cada caso cuales son sus aspectos mas problematicos.

65 Por ejemplo, en su definici6n de "democracia liberal", Diamond (1999, pag. 11) incluye, ademas de los atributos habitualmente postulados por las definiciones realistas, otras caracteristicas, tal como la existencia de rendici6n de cuentas horizontal, de igualdad ante la ley, y de un poderjudicial independiente y no discriminatorio. No dudo de que estos son rasgos muy positivos, pero creo tambi6n que en lugar de convertirlos en componentes de la definici6n de democracia, seria mas provechoso estudiar el grado en que estas y otras caracteristicas estan presentes o no en el conjunto de casos generados por la definici6n realista y restringida que propongo. Este procedimiento facilitaria el estudio, a lo largo del tiempo y de diversos casos, de diferencias y cambios producidos en las caracteristicas que postula Diamond, entre otras.

66 La conclusi6n a que llegan Klingeman y Hofferbert (1998, pag. 23) en su estudio de encuestas realizadas en paises poscomunistas se aplica tambien a otras regiones: "En 1989 y 1991 los habitantes de paises de Europa central y oriental no ganaron las calles en busca de comida, sino de libertad". Sobre la base de otro estudio que examina un amplio banco de datos de encuestas, Welzel (1999) por su parte afirma que las "aspiraciones a la libertad" son predominantes en la mayoria de los ciudadanos de las nuevas democracias.

67 Ver Rose y Mishler, 1996. 68 En Klingeman (1998) se hallan datos de encuestas sobre apoyo de la democracia "como forma de

gobierno", recogidos en las democracias originarias y muchas de las nuevas; las medias regionales que obtuvo este autor (pags. 22-23) son las siguientes: Europa occidental, 90%; Europa oriental, 81%; Asia, 82%; Africa, 86%; America del Norte y Central, 84%; America del Sur, 86%; y Australia/Oceania, 83%.

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acuerdo con los criterios propuestos por las definiciones acad6micas que (en parte por este motivo) llame "realistas", esas caracteristicas bastan para calificar a un pais como "democratico". Este calificativo tiene una connotacibn normativa positiva, como lo evidencia que Ilamar "democratico" a "un pais" es una metonimia; designa al todo, el pals, con el atributo positivamente connotado de una de sus partes, el regimen69.

Deseo subrayar los argumentos precedentes porque hemos Ilegado a un punto que se presta facilmente a malentendidos. Por un lado, confio haber dejado en claro que un regimen democrAtico es extremadamente importante perse. Esto exige formular una definici6n adecuada de dicho regimen; por eso propuse que un regimen que satisface los criterios realistas y restringidos ya enumerados puede Ilamarse democracia polftica, o equivalentemente, poliarqufa o regimen democratico: repito que uso estos tres t6rminos como sin6nimos. AdemAs, si se acepta el uso prevaleciente tanto dentro como fuera de los circulos acad6micos, dicho r6gimen puede rotularse simplemente una democracia, pero en este caso debe recordarse que se trata de una metonimia, o sea que el termino tiene una extensi6n70 mayor que la de "regimen".

Por otro lado, aunque el nivel del regimen es una parte fundamental de nuestro tema, este no termina ahi. En este punto me aparto de los te6ricos que prefieren restringir el concepto de democracia exclusivamente al nivel del regimen. En el resto del presente texto emprendo un analisis preliminar de algunas conexiones del regimen democratico con otros temas que, argumento, tambien pertenecen a la problematique general de la democracia. Pero antes recapitulo mediante algunas proposiciones los principales argumentos que he expuesto hasta ahora:

1. Las elecciones limpias e institucionalizadas, junto con ciertas libertades concomitantes, conforman una definici6n realista y restringida de un regimen democratico (o poliarqufa, o democracia politica).

2. Las definiciones "minimalistas", "procesalistas" o "schumpeterianas", que se limitan a mencionar las elecciones limpias como Onica caracterstica de la democracia, presuponen la concomitante existencia de ciertas libertades o garantfas fundamentales para que tales elecciones puedan existir. Consecuentemente, estas definiciones no son minimalistas o procesalistas.

3. Las libertades concomitantes de las elecciones limpias e institucionalizadas solo pueden derivarse inductivamente, tanto en lo que se refiere a cuales deben ser incluidas como a los limites internos de cada una. Por consiguiente, en esta materia es imposible Ilegar a un amplio acuerdo, fundado en criterios teoricos solidos y claros 71

4. A pesar del caracter indecidible de las libertades concomitantes, en tanto ellas generan una alta probabilidad de que haya elecciones limpias, es conveniente expli- citarlas, tanto para lograr una adecuada definici6n del regimen del que esas libertades

69 Si bien en los ultimos tiempos el valor de la democracia en el mercado mundial de las ideologias politicas ha aumentado, sus connotaciones positivas ya se manifestaron en que los regimenes comunistas se autocalificaban "democracias populares", en el esplendido oximoron que Pinochet invent6 en Chile para designar su r6gimen ("democracia autoritaria"), y en las contorsiones realizadas, en el pasado y en el presente, por diversos gobernantes autoritarios para Ilevar a cabo algun tipo de elecci6n, en la esperanza de legitimar sus respectivos regimenes.

70 Se entiende por "extensi6n", segOn Copi y Cohen (1998, pag. 690), "los diversos objetos a los que puede aplicarse correctamente un termino; su denotaci6n".

71 Doy una raz6n, de orden epistemico, sobre el caracter indecidible de esta cuesti6n; hay otras razones concurrentes que discuto abajo.

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son parte, como porque contribuye a aclarar las discrepancias que inevitablemente se plantean en cuanto a los limites externos e internos de esas libertades.

5. Una definicidn realista y restringida del regimen democrAtico genera un espacio empirico y analitico que permite distinguir a este tipo de r6gimen de otros, con importantes consecuencias normativas, practicas y teoricas.

A continuaci6n, sin dejar de tener presente nuestro objetivo -la discusi6n y elucidaci6n de ciertos aspectos de la teoria democratica y de sus implicaciones comparativas-, cambiamos de perspectiva.

8. Una apuesta institucionalizada

Vimos que en un regimen democratico cada votante cuenta por lo menos con seis opciones. Recordemos que este no es el Onico derecho reconocido por la democracia a practicamente todos los adultos en el territorio de un estado. Cada votante tiene ademas el derecho de ser elegido a posiciones gubernamentales. Que quiera o no ejercerlo es irrelevante con relacibn al hecho de que, al gozar de ese derecho, cada adulto porta consigo la autoridad potencial de participar en las decisiones de gobierno. Los votantes no solo votan; pueden ademas compartir la gran responsabilidad de adoptar decisiones vinculantes para toda la sociedad, y eventualmente aplicar la coacci6n estatal. Lo importante del derecho al sufragio y a ocupar cargos electivos es que define un agente. Esta es una definicibn juridica; esos derechos son asignados por el sistema legal a la mayoria de los adultos que habitan en el territorio delimitado por un estado, con algunas excepciones que a su vez tambi6n son definidas legalmente. Esta asignaci6n es universalista; esos derechos corresponden a todos los adultos independientemente de su condici6n social y sus caracteristicas adscriptivas, salvo edad y nacionalidad. En un regimen democratico, el reconocimiento de todo adulto en tanto agente implica adjudicarle la capacidad de tomar decisiones personales que se juzgan suficientemente razonables como para tener importantes consecuencias, tanto en terminos de la agregacion de sus votos como de su eventual desempeno en posiciones gubernamentales. Quiza los individuos no ejerzan tales derechos o las actividades politicas correspondientes tengan para ellos escaso interes; pero el sistema legal de la democracia concibe a todos los individuos como igualmente capaces de ejercitar esos derechos y hacerse cargo de las obligaciones correspondientes (p. ej., abstenerse de actos de fraude o de violencia en el momento de votar, o actuar en los cargos publicos dentro de los limites que impone la ley).

Esto es agencia, al menos en las relaciones directamente vinculadas con un regimen que se basa en elecciones limpias: presunci6n de suficiente autonomia y razonabilidad de cada adulto(a) como para tomar decisiones cuyas consecuencias entranan obligaciones de responsabilidad. Tal vez porque esta presuncion se ha hecho tan corriente en los paises originarios, solemos olvidar cuan reciente, extraordinario y, en algunos paises, incompleto es el logro por ella implicado.

Vista desde este angulo, la democracia politica no es el resultado de algon tipo de consenso, o decision individual, o contrato social, o proceso deliberativo. Es el resultado de una apuesta institucionalizada. El sistema legal asigna a cada individuo ciertos derechos y obligaciones. Los individuos no los eligen; desde su nacimiento (y, en varios sentidos, antes de ello) se hallan inmersos en una densa trama de derechos y obligaciones

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que son promulgados y sustentados por el sistema legal del estado en el que viven. Somos seres sociales mucho antes de que tomemos cualquier decisibn consciente, y en las sociedades contemporAneas una parte importante de nuestro ser social es definida y regulada legalmente. Este hecho tambien es obvio y tiene importantes consecuencias; sin embargo, suele ser ignorado por las actuales teorias de la democracia.

La asignaci6n de derechos y obligaciones es universalista: se supone que cada uno debe aceptar que, con ciertas excepciones que el propio sistema legal detalla cuidadosamente, todos los demAs gozan de los mismos derechos y obligaciones72. Algunos de estos derechos se refieren a una peculiar manera-democratica- de adoptar decisiones colectivamente vinculantes mediante individuos elegidos en elecciones limpias e institucionalizadas.

,Que es la apuesta? Es que, en una democracia, cada ego debe aceptar que practicamente todos los otros adultos(as) participen -con su voto y tal vez al ser elegidos(as)- en el acto -elecciones limpias- que determina qui6n los gobernara durante un tiempo. Cada ego debe aceptar esto aun cuando piense que permitir a ciertos individuos votar o ser elegidos es un grave error. A cada ego no le queda otra opcion que correr el riesgo de que sean elegidas las personas "equivocadas". Cada ego debe correr este riesgo73 porque es promulgado y sustentado por el sistema legal.

Insisto que bien puede ocurrir que a ego le moleste que se concedan a alter los mismos derechos a votar y ser elegido con que cuenta el74. Pero esto no esta librado a la discreci6n de ego. Si bien a lo largo de su vida 6ste puede elegir muchos aspectos de su ser social, no puede evitar que se le asigne, antes y con independencia de su voluntad, un complejo conjunto de derechos y obligaciones. Ego esta inmerso en un sistema

legal que establece esos mismos derechos paratodo otro altery prohibe a egodescono- cerlos, negarlos o violarlos. Por lugar de nacimiento o nacionalidad, y en muchos sentidos por el solo hecho de residir en un pals determinado, ego adquiere derechos y obligaciones tanto con respecto a alter como al estado. Insisto que esto no es materia de opci6n individual: ego es un ser social constituido y configurado por derechos y obligaciones que el estado promulga y sustenta, si es necesario a traves de la coacci6n.

En terminos de las libertades politicas, existe una obvia excepcion a lo que acabo de decir, cuando surge una democracia. Hay entonces un momento de opcibn, cuando se crean derechos y obligaciones que, en la medida en que son promulgados por convenciones constitucionales limpiamente elegidas (o ratificados por referendos limpios), expresan el acuerdo mayoritario existente en ese momento para la institucionalizaci6n de la apuesta democratica. Pasado ese momento, las sucesivas generaciones son configuradas ab initio en y por una vasta red de relaciones legales, entre las que se

incluyen la que entrana la apuesta democratica: cada sujeto tiene que correr el riesgo de que las elecciones puedan dar resultados a su juicio equivocados.

72 A esto deben anadirse salvedades en funci6n de leyes civiles y sociales promulgadas con vistas a beneficiar a sectores desfavorecidos. Volver6 sobre este punto.

73 Sin embargo, mas abajo veremos que en los paises originarios este riesgo fue atemperado por diversas garantias institucionales.

74 En algunos paises estos egos pueden ser legi6n, aunque estan legalmente constrenidos a aceptar la apuesta. En una encuesta que realice en la zona metropolitana de San Pablo, Brasil, entre diciembre de 1991 y enero de 1992, un llamativo 79% de los encuestados respondi6 "No" a la pregunta ",Saben los brasilenos votar?"; este porcentaje se elev6 a 84% entre los que tenian un nivel de instrucci6n secundario o superior. (En el contexto resultaba claro a los encuestados que la pregunta no se referia al conocimiento de la mecanica del sufragio, sino a la evaluaci6n de los criterios con que otros votantes deciden entre partidos y candidatos.)

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Este tema es importante porque acabamos de descubrir que, ademas de las elecciones limpias e institucionalizadas, existe otra caracteristica especifica de la democracia politica contemporanea: es el Onico regimen resultante de una apuesta institucionalizada, universalista e incluyente. Todos los demas regimenes, celebren o no elecciones, imponen algOn tipo de restricci6n a esta apuesta o la suprimen.

Los regimenes democraticos son, mas alla de su momento fundacional, el resultado permanente y cotidiano de esta apuesta. Esto deja en ellos una profunda impronta. Reitero: la apuesta es institucionalizada75: no depende de las preferencias de los individuos, ni de la agregaci6n de sus preferencias76, ni de algOn mitico contrato social o proceso deliberativo. La apuesta democrAtica es una instituci6n legalmente promulgada y sustentada, que todos deben respetar dentro del territorio delimitado por un estado. Aun- que en si misma esta expectativa no entrara la obligaci6n moral de aceptar el regimen democratico y obedecer sus leyes y autoridades77, no deja de ser una exigente expectativa, entramada en el sistema legal y sustentada por el poder coactivo del estado.

Esta apuesta legalmente sancionada establece parametros amplios, pero operativamente importantes, para la racionalidad individual: por lo comun, el desconocimiento, negaci6n o violaci6n de los derechos que la apuesta asigna a alter genera graves consecuencias negativas para quien asi procede. Aunque a ego no le guste, en sus interacciones con alter (al menos en el ambito politico delimitado por elecciones limpias e institucionalizadas) le conviene, por su propio interes, reconocer y respetar los derechos de este. Este interes puede verse robustecido por motivos altruistas u orientados al bienestar colectivo, pero en si mismo entrana el reconocimiento de que los demas son portadores de derechos identicos a los de ego. Este es el germen de una esfera pOblica, consistente en un sistema de reconocimientos mutuos basados en la asignacion universalista de ciertos derechos y obligaciones.

Recapitulemos: en la presente secci6n vimos que dentro del territorio de un estado dotado de un r6gimen democratico, la apuesta concede ciertos derechos sobre bases incluyentes y universalistas. Son derechos positivos, referidos a la participaci6n en elecciones limpias, incluido votar y ser elegido; a su vez, estos derechos son protegidos por el tipo de libertad (de expresion, de asociaci6n, de movimiento, etcetera) que ya he analizado. De esta manera, hemos Ilegado a dos conclusiones. Una de ellas es una definici6n de la ciudadania politica: ella consiste en la asignaci6n legal y el efectivo disfrute de los derechos y libertades que acabo de resumir. La otra conclusion es que esa definici6n nos Ileva mas alia del regimen y nos coloca en el piano del estado, en dos sentidos. Uno es el del estado como entidad territorial que encuadra a los titulares de los derechos y obligaciones correspondientes a la ciudadania politica. El segundo sentido es el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asignaci6n universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones. Vemos, entonces, que la

75 Ernesto Garz6n Valdes (conversaci6n, Bonn, mayo de 1999) me advirti6 que aqui estoy invocando dos tipos de institucionalizaci6n que no coinciden exactamente. Uno de ellos, el de elecciones limpias, si bien esta respaldado por reglas juridicas (incluso constitucionales), depende para su efectividad de las expectativas de los actores relevantes. En cambio, como pone de manifiesto el ejemplo brasileiio mencionado en la nota anterior, la institucionalizaci6n de la apuesta democratica depende directamente de esas reglas y es relativamente independiente de opiniones y expectativas individuales.

76 Aunque la aceptaci6n general de estos derechos contribuye a su perduraci6n y, presumiblemente, a su expansion; pero en este punto de mi razonamiento esto es irrelevante.

77 Aunque es un s6lido punto de partida; dejo para posteriores trabajos la justificaci6n normativa de la democracia.

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apuesta democrAtica y la ciudadania politica se implican mutuamente, y que ambas presuponen al estado como delimitacion territorial y como un sistema legal.

El analisis precedente ha introducido complicaciones que debemos manejar con cuidado. Recordemos que la Proposici6n 1 estipula que un regimen democratico consiste de elecciones limpias e institucionalizadas, junto con ciertas libertades "politicas" concomitantes. Ahora, con los aspectos del estado que acabo de mencionar, hemos encontrado dimensiones que no pertenecen al regimen (al menos tal como arriba lo he definido). En realidad, esos aspectos del estado tienen dos caras. Por un lado, ellos estan implicados por el regimen democratico, en el sentido de que ambos (territorialidad y una legalidad que sostiene a los derechos y obligaciones directamente vinculados a ese regimen) son condiciones necesarias para su existencia. En otro sentido, que discuto mas abajo, esos aspectos son caracteristicas de la democraticidad de algunas dimensiones del estado, no s6lo del regimen.

Antes de internarnos en este terreno puede ser Otil resumir la discusion precedente mediante las siguientes proposiciones:

6. La ciudadania polftica consiste de la asignaci6n legal y el goce efectivo de los derechos y obligaciones implicados por la apuesta democratica: participacion en elecciones limpias y libertades "politicas" concomitantes.

7. Un regimen democratico (o democracia politica, o poliarquia) presupone: a) un estado que delimita dentro de su territorio quienes son considerados ciudadanos politicos, y b) un sistema legal de ese mismo estado que asigna la ciudadania politica sobre una base universalista e incluyente.

9. Agencia y derechos

Dado que la adopcibn de la apuesta democratica que asigna derechos politicos universalistas es reciente, tenemos que emprender una excursion historica. Ella nos permitira rastrear los origenes prepoliticos de la idea de agencia y vincularlos con la democracia contemporanea.

En los paises originarios diversas categorias sociales fueron excluidas durante largo tiempo del sufragio, ni que decir de la posibilidad de ser elegidos: campesinos, obreros, empleadas dom6sticas (y, en general, los individuos que no eran propietarios o que tenian un bajo nivel de instruccion), negros en Estados Unidos, indigenas en este pais y otros, y, por cierto, mujeres. Los derechos de la ciudadania politica se tornaron incluyentes s61o en el siglo XX y, respecto de las mujeres, en muchos paises solo despues de la Segunda Guerra Mundial78. Por su parte, diversos paises del Sur y del Este adoptaron en distintos momentos el sufragio incluyente, a menudo de manera abrupta y en algunos casos antes de que lo hicieran los paises originarios. Pero las multiples variantes de democracias "tutelares" que surgieron en aquellos, asi como por supuesto los regimenes abiertamente autoritarios, implicaron la negacion de las elecciones limpias, asi como del universalismo y de la inclusividad de la apuesta democratica. En esos paises la apuesta no fue institucionalizada y en algunos aun no lo ha sido.

78 Pese a frecuentes aseveraciones en contrario, ni siquiera en t6rminos del sufragio universal masculino es Estados Unidos una excepci6n a esto. La temprana existencia del sufragio a nivel nacional se volvi6 alli puramente nominal a raiz de las numerosas y severas restricciones impuestas a los negros y los indios, en especial en el Sur. De ahi que algunos autores, a mi juicio convincentemente, remontan a la Segunda Guerra Mundial o aun a la d6cada del sesenta (como consecuencia de los movimientos por los derechos civiles) el logro de la democracia incluyente en este pais; ver Hill, 1994, Bensel, 1990, y Griffin, 1996, asi como el libro pionero de Key, 1949.

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En todas partes, la historia de la democracia es la historia de la reticente aceptaci6n de la apuesta. La historia de los paises originarios estuvo signada por anticipaciones ca- tastroficas79 y a veces por la resistencia violenta80, de sectores privilegiados que se oponian a la extensi6n de los derechos politicos a otros en los que "no se podia confiar" o eran "indignos" de esos derechos. En otras latitudes, por medios con frecuencia aun mas violentos y excluyentes, esa misma extension fue resistida en reiteradas oportunidades.

,Cuales eran los fundamentos de esta negacion? Tipicamente, el argumento de que esos sectores carecian de autonomia y de responsabilidad; en otras palabras, se les negaba la condicion de agentes. Se suponia que s6lo algunos individuos (los mas instruidos y/o acaudalados, o una vanguardia politica capaz de discernir el sentido de la historia, o una junta militar que comprendia las exigencias propias de la seguridad nacional, etcetera) contaban con la capacidad moral e intelectual necesaria para participar en la vida politica. Solo a ellos se los consideraba suficientemente capacitados (en materia de educaci6n, propiedad, trabajo revolucionario o designios patri6ticos) como para tener la motivaci6n necesaria para tomar responsablemente, o participar en la formulacion de, decisiones colectivas. Por supuesto, vanguardias revolucionarias, juntas militares, etcetera, generaron regimenes autoritarios, mientras que en los paises originarios los privilegiados generaron, en la mayoria de los casos, democracias oligarquicas (es decir, no incluyentes) para ellos y exclusion politica para el resto.

En la seccion anterior atisbamos cual es la idea central subyacente en todo esto: agencia. Esta idea involucra complicadas cuestiones filosoficas, morales y psicologicas81. Sin embargo, a los fines del presente texto basta decir que un agente es alguien dotado de raz6n practica, o sea que cuenta con suficiente capacidad intelectual y motivacional para tomar decisiones que son razonables en funcion de su situacion y sus metas, de las cuales, salvo prueba concluyente en contrario, se entiende que es el mejor juez82. Esta capacidad hace del sujeto un agente moral, en el sentido de que normalmente se considera (y es considerado por otros) responsable de sus opciones y, al menos, de las consecuencias directas que emanan de estas. Por cierto, las obras de filosofia, teoria moral y psicologia que abordan este tema introducen diversas salvedades y matices a

79 Acerca de estas resistencias ver Hirschman, 1991, Hermet, 1993, y Rosanvallon, 1992. Un politico britanico que se oponia a la Ley de Reforma de 1867 lo expres6 asi: "Como soy liberal [...] considero que una propuesta [...] destinada a transferir el poder que esta en manos de la propiedad y la inteligencia para ponerlo en manos de hombres cuya vida esta dedicada necesariamente a la lucha cotidiana por la subsistencia es uno de los mayores peligros" (Robert Lowe, citado en Hirschman, 1991, pag. 94).

80 Ver especialmente Goldstein, 1983. 81 Me han resultado particularmente utiles algunas obras que prestan expresa atenci6n a los nexos entre las

cuestiones morales y filos6ficas que plantea la idea de agencia, por un lado, y la teoria juridica y politica, por el otro; ver Raz, 1986,1994, Gewirth, 1978,1996, y Dagger, 1997. Pero en los amplios t6rminos con que la he enunciado aqui, desde diversos enfoques te6ricos muchos autores comparten esta visi6n de la agencia (o autonomia) del sujeto. Ver Benn, 1975; Crittenden, 1992; Dahl, 1989; Dworkin, 1988; Fitzmaurice, 1993; Garz6n Valdes, 1993a; Habermas, 1996; Held, 1987; Kuflik, 1994; Rawls, 1971;Taylor, 1985; Touraine, 1994; Waldron, 1993; y, por supuesto, Weber, 1968. Es interesante senalar que coinciden con esta visi6n, desde su propia perspectiva, las psicologias evolutivas de Piaget (1932, 1965) (ver tambi6n Gruber y Von6che, 1977, y Reis, 1984) y Kohlberg (1981, 1984), entre otros; ver tambi6n el interesante analisis sobre este autor y otros psic6logos evolutivos en Habermas, 1996, pags. 116-94. Por otra parte, mas alli de las diferencias entre ellas y de sus variadas terminologias, no son pocas las teorias de la personalidad que tambi6n destacan el concepto y el desarrollo de la agencia como fundamental en sus respectivas concepciones (Hall, Lindzey y Campbell, 1998).

82 Como dice Dahl (1989, pag. 108): "El peso de la prueba [sobre la falta de autonomia] siempre recaera en el reclamo de una excepci6n, y ninguna excepci6n seria moral o juridicamente admisible en ausencia de evidencias contundentes".

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lo que acabo de enunciar; pero en el piano de teoria politica en el que me he colocado esto no nos impide seguir avanzando y plantear otro tema descuidado por la teoria democratica contemporanea.

10. La construccion legal y prepolitica de la agencia

La presunci6n de agencia83 es otro hecho institucionalizado, que en los paises originarios es aun mrs antiguo y estA mas s6lidamente establecido que la apuesta democratica y las elecciones limpias. Esta presunci6n no es meramente una formulaci6n moral, filos6fica o psicol6gica; es un concepto promulgado y sustentado por el sistema legal. La presunci6n de agencia constituye a cada individuo como un sujeto juridico, un portador de derechos subjetivos. El sujeto juridico decide entre opciones por las cuales es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser aut6nomo, responsable y razonable: un agente, no un aut6mata o algOn otro tipo de ser heter6nomo.

Esta concepci6n de agencia como portacion de derechos subjetivos se convirti6 en el nucleo central del sistema legal de los paises originarios mucho antes de la democracia politica. El reconocimiento institucionalizado (vale decir, legalmente promulgado y sustentado, y generalizadamente presupuesto por multiples egos) de un agente portador de derechos subjetivos fue producto de un largo y complicado proceso, que tuvo sus antecesores en algunos sofistas, en Cicer6n y en los estoicos84. MAs tarde recibi6 aportes decisivos mediante la detallada elaboracion juridica emprendida por la Iglesia Catblica y las universidades medievales. Esta trayectoria encontrc importante expresibn en el nominalismo de Guillermo de Ockam85, y despu6s recibib influyente formulacion en los escolasticos espanoles del siglo XVI y, sobre todo, en Grocio (1583- 1645), Pufendorf (1632-1694) y otros te6ricos del derecho natural86. En esta 6poca esa visi6n encontr6 madura expresi6n en la "teoria consensual del contrato"; segOn dice James Gordley: "Los escolasticos tardios y los juristas del derecho natural admitieron el principio fundamental de que en un contrato las partes actuan Ilevadas por su voluntad o consentimiento... [en contraste con las concepciones de Arist6teles y de Santo Tomas de Aquino] aqu6llos entendieron que un contrato era simplemente el resultado de un acto de voluntad, no del ejercicio de una virtud moral. Las partes s6lo estaban obligadas a lo que habian acordado voluntariamente, no a obligaciones derivadas de la esencia o indole del contrato"87.

Por su lado, Hobbes formulo una teoria muy elaborada de la agencia fundada en derechos subjetivos y la transpuso especificamente al ambito politico. Esta misma

83 A partir de aqui usare el termino "agencia" para indicar la presunci6n y/o atribuci6n (segun el contexto) de autonomia, responsabilidad y razonabilidad del individuo.

84 Sobre este periodo, ver Villey, 1968. 85 Sobre este periodo, ver Berman, 1993 y Villey, 1968. 86 Sobre este periodo, ver Van Caenegem, 1992, Gordley, 1991, y Berman, 1993. 87 Gordley, 1991, pag. 7; ver tambien Lieberman, 1998. Los historiadores del derecho concuerdan en que en

los paises en que rige el derecho civil la teoria del contrato basada en la voluntad cobr6 decisiva influencia en los siglos XVI y XVII, pero hay discrepancia en cuanto a lo sucedido en los paises donde rige el derecho consuetudinario (common law), especialmente Gran Bretafia y Estados Unidos. Hamburger (1989), quien en una amplia reseila de este tema sostiene que en estos Cltimos dicha influencia ya se hizo sentir fuertemente en el siglo XVII, transcribe un pasaje que sintetiza muy bien esta teoria, tomado de un libro escrito en 1603 por el jurista ingles William Fulbecke: "La base principal de los contratos es el consentimiento, de modo que las personas que lo celebran deben ser capaces de otorgar dicho consentimiento; [...] el consentimiento deriva del conocimiento y la libre voluntad de un individuo, directamente de su suficiente entendimiento..." (pag. 257); en el mismo sentido ver tambien Lieberman, 1998.

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concepci6n de agencia impregn6 la visi6n de la Ilustraci6n88, cuando fue proseguida y reelaborada por Locke, Rousseau, Kant, Mill y otros, a pesar de las importantes diferencias entre estos autores acerca de otras cuestiones. AdemAs -y esto interesa centralmente para mi analisis-, esta concepci6n de agencia fue incorporada al nucleo de la teoria del derecho por juristas como Jean Domat (1625-1695) y Robert Pothier (1699-1772), cuya obra influy6 grandemente en Blackstone, Bentham y otros juristas de la tradici6n del derecho consuetudinario, asi como en las codificaciones francesas y alemanas de la primera mitad del siglo XIX89.

Esta concepci6n de la agencia individual y su corolario, la teoria consensual del contrato, contradice otra concepcion del derecho que se remonta a Arist6teles y Santo Tomas de Aquino y que en su vision organicista de la sociedad sigue siendo influyente en varias culturas que no pertenecen al cuadrante noroccidental. Segun esta concepcion, la ley estA referida al justo ordenamiento de la polls, que se logra mediante asignar a cada parte su lugar y proporci6n adecuados. El axioma suum cuique jus tribuere, expresa esta concepci6n arquitect6nica de la justicia y de la ley como su instrumento: no existen en ella propiamente derechos individuales, sino derechos y obligaciones que, en aras de un ordenamiento justo de la totalidad, se asignan a cada categoria o estamento integrante de una sociedad concebida organicamente (ciudadanos, ex- tranjeros y esclavos, o, en otros contextos, reyes, nobles, burgueses, plebeyos, etc.)90.

La emergencia de la idea de agencia y sus derechos subjetivos implic6 una revo- luci6n copernicana: la misi6n de la ley dej6 de ser concebida como la asignaci6n adecuada de las partes de una totalidad social organicamente concebida. En cambio, como ya se inferia del nominalismo de Ockam y mas tarde de Hobbes, la ley se refiere a las unicas entidades verdaderamente existentes, los individuos. Segun esta nueva vision, el sentido de la ley es promulgar y proteger la potestas de los individuos, es decir su capacidad de ejercer su voluntad en todos los ambitos no prohibidos por la misma ley. El objeto y la finalidad de la ley es el individuo, concebido como portador de los derechos subjetivos que sustentan su potestas91; de acuerdo con esta concepcion, si eventualmente se obtiene como resultado un buen orden social, esto es un producto colateral (como se afirmara mas tarde respecto del mercado, en consonancia con esta misma visi6n) de la agregaci6n de las consecuencias de la vigencia de los derechos subjetivos individuales.

88 La profunda influencia ejercida sobre estas concepciones durante este periodo por las ideas cientificas de Bacon, Galileo, Descartes y sobre todo Newton, merecen mucho mas que la pasajera referencia que puedo hacer aqui. Tras senalar la revoluci6n contra el aristotelismo que implicaron los nuevos m6todos cientificos analiticos y expe- rimentales, Von Wright (1993, pag. 177) comenta que en consecuencia "la Naturaleza es objeto, el hombre es sujeto y agente" (6nfasis del original); sobre estos temas siguen siendo fuentes indispensables Cassirer, 1951, y Gay, 1969.

89 Sobre estas influencias ver Gordley, 1991, y Lieberman, 1998. 90 Como Santo Tomas de Aquino dijo: "Dado que toda parte guarda con la totalidad la misma relaci6n que lo

imperfecto con lo perfecto, y dado que cada hombre es parte de esa totalidad perfecta que es la comunidad, sigue que la ley debe tener como objeto apropiado el bienestar del conjunto de la comunidad. [...] Entendida rigurosamente, la ley tiene como objeto primero y principal el ordenamiento del bien comun" (citado en Kelly, 1992, pag. 136).

91 Refiriendose a la concepci6n de Hobbes (y Spinoza) sobre los derechos subjetivos, Kriegel (1995, pags. 38-39) expresa acertadamente: "Dicha definici6n, que vincula los derechos con los individuos y su libertas, rompe de manera decisiva con el aristotelismo y el antiguo derecho natural, que concebia los derechos y la ley como relaciones de equidad dentro de una sociedad politica natural, o como expresi6n legalizada de la distribuci6n mas justa segun el orden de las cosas. Hobbes, en cambio, concibe los derechos como atributos de un individuo, como manifestaci6n de sus potencialidades en el estado de naturaleza. En lugar de una teoria realista y objetivista del derecho, estamos aqui ante una concepci6n subjetivista y naturalista" (el subrayado es del original). Para un excelente analisis de esta cuesti6n ver Habermas, 1996.

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Por supuesto, lo que acabo de bosquejar es un capitulo de la historia del liberalismo. Muchos autores han sefalado que como doctrina politica el liberalismo destil6 las crueles lecciones que dejaron las guerras religiosas de los siglos XVI y XVII; pero debe anadirse que buena parte de la tarea de construcci6n del individuo que describieron Hobbes, Locke, Kant y otros ya habia sido realizada por las teorias filos6ficas y, especialmente, juridicas, que acabo de mencionar. El agente portador de derechos subjetivos ya estaba prefigurado en esas teorias, casi listo para que los grandes autores del liberalismo lo trasladaran al ambito politico.

Aunque estas reflexiones pueden parecer distantes de una teoria de la democracia contemporanea, no es asi. Para mostrarlo, nada mejor que invocar a Max Weber y su colosal esfuerzo por explicar el surgimiento y caracteristicas del capitalismo en el Noroeste. Sabemos que Weber no atribuy6 status explicativo privilegiado a ninguna de las dimensiones que utiliz6. Sus ideas son particularmente relevantes en el contexto de mi presente analisis porque, en contraste con gran parte de la ciencia politica contemporAnea, presto gran atenci6n a los factores legales, que en esa region operaron contrapuntalmente con la formacion del estado, el capitalismo, las clases y diversos tipos de autoridad politica. En este contexto, Weber argumento que la emergencia de lo que Ilamo el "derecho racional-formal" (un verdadero deposito de derechos subjetivos, me apresuro a ariadir) no puede atribuirse principalmente a las demandas o intereses de la burguesia, ya que en el comienzo de ese proceso apenas existia una burguesia plenamente capitalista92. Dicha aparicion se explica en realidad por la paciente obra previa de elaboraciOn juridica que acabo de esbozar, por los intereses corporativos de los profesionales que la Ilevaron a cabo y, en especial, por los intereses de los principales empleadores de esos profesionales: los gobernantes involucrados en la formacion de estados y por ende interesados en mejorar su credito y la recaudacion tributaria, asi como en someter a su control directo la poblacion de los territorios que pretendian gobernar. Para ello era fundamental eliminar los estamentos concebidos organicisticamente (sobre todo los feudales y los de las ciudades autonomas) y, junto con ellos, las concepciones aristotblico-tomistas del derecho. Esos gobernantes hallaron en el caracter universalista de los derechos subjetivos un medio eficaz para afirmar su dominaci6n sobre todos los individuos que vivian en sus territorios93; aunque hizo falta mucha violencia, a la postre quedaron asi trazados los contornos basicos del actual mapa politico de esa parte del mundo94.

El proceso de construcci6n juridica de la agencia individual no fue lineal ni pacifico. Se desplego en una relacion mutuamente dinamizadora con otro proceso: el surgimiento y desarrollo del capitalismo. Como nuevamente nos recuerda Weber, y tambi6n Marx, el refuerzo mutuo de los procesos de formacion del estado, de desarrollo del capitalismo y de expansi6n del derecho racional-formal tuvo, entre otras consecuencias, la abolicion de la servidumbre95 y la emergencia del trabajo "libre". Esta

92Weber, 1968, p. 847 y passim. 93 Dice Weber (1968, pag. 852): "El interes politico por la unificaci6n del sistema juridico desempe6n un papel

predominante [en la adopci6n y expansi6n del derecho formal-racional]". Sobre esto, ver Dyson, 1980; Poggi, 1978; Spruyt, 1994, y Tilly, 1975, 1985 y 1990.

94 En esos tiempos, el principio cuius regio eius religio, que propuls6 las guerras de religion, fue sustituido por el principio "un solo estado y un solo c6digo legal" (Van Caenegem, 1992, p. 125).

95 Pero esto es s6lo cierto en los paises del cuadrante Noroeste del mundo y, entre ellos, con la importante excepci6n de la subsistencia de la esclavitud en Estados Unidos. Mas tarde, en otras partes del mundo, la formaci6n de estados y la expansi6n del capitalismo tuvieron consecuencias bastante menos beneficas que en aquella regi6n.

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libertad consiste en el derecho subjetivo de celebrar contratos por los cuales individuos carentes de medios de producci6n venden su fuerza de trabajo. El trabajador de las relaciones capitalistas es un precoz sujeto juridico, portador de los derechos (escasos, al principio) y de las obligaciones acordadas "libremente" con su empleador, como cuadra a un individuo juridicamente concebido como agente. Esto es valido asimismo para las responsabilidades criminales, que dejaron de ser atribuidas al clan, la familia o la aldea y fueron imputadas a los respectivos individuos, nuevamente de acuerdo con su condici6n de agentes96.

Subrayo que la temprana construcci6n de los derechos subjetivos, sobre todo en la ley de contratos de intercambio de bienes y servicios, es el legado del capitalismo y de la formaci6n del estado, no del liberalismo o la democracia, que surgieron cuando esa construcci6n ya estaba muy difundida en los paises originarios y se expresaba en doctrinas juridicas sumamente elaboradas97. Lo mismo cabe decir, desde luego, de la construcci6n de la propiedad como un derecho individual, exclusivo y comerciable98. Si observamos esta historia desde un angulo convergente, debemos recordar que los estados y el capitalismo generaron mercados territorialmente delimitados, con lo que tambien asi contribuyeron a generar una densa trama de derechos subjetivos, incluidas redes de tribunales que aplicaban esos derechos bastante antes de que el liberalismo y la democracia entraran en escena99.

Por otra parte, como muchos autores han senalado, la construccibn juridica de un agente portador de derechos subjetivos, al omitir las condiciones efectivas de su ejercicio y excluir otros derechos, aval6 y contribuy6 a reproducir relaciones sumamente desiguales entre los capitalistas y los trabajadores100. Pero esta construcci6n conllevaba ciertos corolarios explosivos. En primer lugar, si se le atribuye a ego agencia legalmente promulgada en ciertas actividades que son extremadamente importantes para el y en su conjunto para toda la sociedad, una pregunta que se plantea naturalmente es: ,por que negar dicha atribuci6n en otras esferas, y en todo caso, quien deberia tener autoridad para decidirlo? Un segundo corolario es no menos explosivo, aunque hasta hoy siga mas irresuelto que el anterior: si la agencia implica opci6n, .,que opciones reales pueden considerarse razonablemente consistentes con el caracter de agente de ego?

96 Este es otro importante tema de la llustraci6n, que fue volcado a la legislaci6n penal por influencia de Bentham, Montesquieu, Voltaire y, sobre todo, Beccaria.

97 Tilly (1997, p. 87) comenta que ya durante este periodo moderno temprano "el trabajo asalariado desplaz6 los sistemas de servidumbre, aprendizaje, esclavitud y trabajo domiciliario bajo el cual hasta entonces casi todos habian trabajado". Concurrentemente, ver Habermas, 1996, Rosanvallon, 1992, Steinfeld, 1991, Tilly, 1990, y Tomlins, 1993.

98 Janowski (1998, p. 200) anota que en los siglos XVII y XVIII "los derechos universalistas sobre la propiedad eran protegidos por los tribunales bien antes que lo hicieran con los derechos politicos y sociales".

99 Friedland y Alford (1988, p. 240) agregan que "La emergencia del estado constituy6 progresivamente al individuo como un sujeto legal abstracto portador de derechos especificados independientemente de su posici6n en la estructura social, y responsable por sus accciones" (por mi parte agrego que esto fue producto no s6lo de la expansi6n del estado sino tambien del capitalismo). Rosanvallon (1992) concuerda: "La historia de la aparici6n del individuo debe entenderse como parte de la historia de los derechos civiles (p. 107)... [ya antes de la Revoluci6n Francesa] la noci6n de la autonomia individual habia sido formulada en el derecho civil" (p. 111).

100 "Por lo tanto, el resultado de la libertad contractual es en primer lugar la oportunidad de usar esos recursos, mediante la astuta utilizaci6n de los derechos de propiedad en el mercado, para ejercer poder sobre otros [...] la coerci6n es usada principalmente por los propietarios privados de los medios de producci6n y adquisici6n, a quienes la ley garantiza su propiedad [...] En el mercado de trabajo, se deja a la 'libre' discreci6n de las partes aceptar las condiciones impuestas por los que son econ6micamente mas poderosos gracias a la garantia legal que ampara su propiedad." Tal vez interese sehalar que el autor de estas lineas es Weber (1968, p. 730/1), no Marx.

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La respuesta a la primera pregunta es la historia de la ulterior expansi6n de derechos subjetivos, incluido el del sufragio, hasta alcanzar su inclusividad actual. Esta historia fue escrita por mOltiples conflictos a cuyo termino, tras haber aceptado morir masivamente en la guerra en defensa de sus respectivos paises101 y trocar la revolucion por el estado de bienestar102, las classes dangereuxfueron finalmente admitidas como participes de la apuesta democratica -obtuvieron la ciudadania politica103-. Mientras esto sucedia, otros procesos seguian su curso en los paises originarios. Uno, que ya he apuntado, fue que como resultado de la exitosa, y a menudo cruel, formaci6n del estado, el mapa de Europa occidental y de America del Norte qued6 trazado bastante firmemente'04. Otro proceso fue la expansi6n de derechos en la esfera civil, al que algunos teoricos alemanes han llamado de "juridificacion", en el doble sentido de que derechos y deberes ya reconocidos se especificaron en creciente detalle y de que se les agregaron otros105

Al interactuar con la ulterior expansi6n del capitalismo, estos procesos juridicos significaron que, cuando en algOn momento del siglo XIX la mayoria de los paises del Noroeste adoptaron democracias no incluyentes, ya se habia asignado a una gran proporci6n de su poblaci6n masculina (y, en un grado mas limitado, tambien de la femenina) una serie de derechos subjetivos que regulaban gran parte de su vida106. No eran 6stos -todavia- los derechos politicos de la apuesta democratica. Eran derechos civiles, correspondientes a actividades sociales y economicas "privadas". T. H. Marshall los sintetiz6 en el concepto de "ciudadania civil" y recientemente Habermas los llamo "derechos burgueses"107. En un trabajo anterior he discutido este tema, formulando algunas reservas sobre las tipologias secuenciales propuestas por estos autores108. Aqui quiero destacar que, cuando comenz6 a debatirse la plena inclusion politica, en los paises originarios ya existia un rico repertorio de criterios legalmente promulgados y

101 Ver especialmente Levi, 1997, y Skocpol, 1992. 102 Esta generalizaci6n pasa por alto variaciones entre estos paises que no son relevantes para mi argumento.

Entre la vasta bibliografia que existe sobre este tema ver especialmente Esping-Andersen, 1985 y 1990, Przeworski, 1985, Przeworski, y Sprague, 1988, Rothstein, 1998, Rueschemeyer, Hubery Stephens, 1992, y Offe y Preuss, 1991.

103 A ello se agregaron vigorosas campanas educacionales, destinadas a asegurar que los nuevos participantes en la apuesta democratica fueran "ciudadanos confiables." Estos esfuerzos tuvieron, a la larga, importantes consecuencias democratizantes, pero para su inicial intenci6n defensiva en Francia (que, que yo sepa, no difiri6 en este sentido de los otros paises originarios) ver Rosanvallon, 1992. En este respecto es tambien interesante la gran atencion que Condorcet, Locke, Rousseau, Adam Smith y otras grandes figuras de la llustraci6n prestaron a la educaci6n como medio para habilitar generalizadamente sus concepciones de agencia en la esfera politica.

104 Ver Tilly, 1985 y 1990. 105 En este sentido Marshall (1950, p. 18) comenta que "La historia de los derechos civiles en su periodo de

formaci6n es la de una progresiva agregaci6n de nuevos derechos a un status que ya existia y que se atribuia a todos los miembros adultos de la comunidad". SegOn el mismo autor los derechos civiles son "Los derechos necesarios para la libertad individual -libertad de la persona, libertad de palabra, pensamiento y religi6n, derecho a la propiedad y a celebrar contratos validos, y el derecho a la justicia". (pp. 10/11).

106 Tal como Tilly (1994, p. 7) dice acerca de Francia, "Con la Revoluci6n, practicamente todos los franceses lograron acceso a los tribunales. Durante el siglo XIX, los derechos se expandieron junto con las obligaciones de asistir a la escuela, servir en las fuerzas armadas, pagar impuestos individuales y satisfacer otros deberes para entonces ya comunes a todos los ciudadanos". Esto tambien ocurri6, un poco antes o despues que en Francia, en los otros paises originarios. Vale la pena comentar que analisis neoinstitucionalistas -como los de North, 1981 y 1991, y North y Weingast, 1989- prestan mucha atenci6n a esta juridificaci6n de las esferas civil y econ6mica.

107 Refiriendose a estos derechos, Habermas (1996, p. 28) comenta que "Desde Hobbes, el prototipo generico de la ley han sido las reglas del derecho privado burgu6s, basado en la libertad de celebrar contratos y adquirir propiedad".

108 O'Donnell, 1999b.


elaborados sobre la asignaci6n de agencia a gran nOmero de individuos. Ciertamente, de acuerdo con nuestros patrones contemporaneos el alcance de esos derechos "privados" era bastante limitado. Pero tambien es cierto que, merced a este proceso de expansi6n de la asignaci6n de derechos subjetivos, se prepar6 el terreno para hacer extensivos a la ciudadania politica los conceptos, leyes, jurisprudencia e ideologias originados en la ciudadania civil109.

A esta altura de la historia que estoy resumiendo seria artificial separar al liberalismo como doctrina politica de las teorias juridicas que he esbozado. Muchos de los derechos que el liberalismo protege son los mismos derechos subjetivos que ya habian recibido detallada elaboraci6n y vasta implantaci6n legal. Claro que con el tiempo el liberalismo los ampli6, pero cada vez que lo hizo los defini6 como derechos subjetivos, en con- cordancia con sus propias premisas. Fue en su caracter de defensores de esta clase de derechos, asimismo, que los liberales lograron la aprobaci6n de constituciones que, no importa que otras cosas contienen?10, promulgan y protegen derechos subjetivos. Estas fueron las constituciones que institucionalizaron por primera vez la apuesta democratica, aunque sobre la base -oligarquica, como la he llamado- de un sufragio no incluyente.

En los paises originarios, estos procesos implicaron que cuando a la larga se acept6 la apuesta incluyente, muchos (aunque por cierto no todos) sintieron que esta decision no era un salto en el vacio. Por entonces los gobiernos ya estaban constrenidos por derechos subjetivos muy elaborados y difundidos, algunos de ellos consagrados como reglas constitucionales1 1. Ademas, ya se trataba de sistemas representativos, cuyo funcionamiento atenuaba los temores a la democracia directa y el "gobierno de las masas", provocados por experiencias que comenzaban en Atenas y llegaban hasta la Revoluci6n Francesa. Tambien ya se habian adoptado o estaban en tren de serlo otras medidas de salvaguardia con hondas raices en el pasado (si bien su historia difiere de la que narre aqui), en particular la fijacion de plazos a los mandatos de los funcionarios electos y la divisi6n de poderes dentro del regimen112. Estos arreglos institucionales confluyeron para configurar el principio central del liberalismo: todo gobierno debe ser un gobierno limitado, puesto que estA referido a agentes, portadores de derechos promulgados y sustentados por el mismo sistema legal que el gobierno debe obedecer y del cual deriva su autoridad. Insisto en que esta idea fundacional de agencia como portacion de derechos subjetivos que generan una potestas del individuo que no puede

109 Regh (1996, pp. xxi/xxii) comenta: "En la tradici6n del contrato social que se origina en Tomas Hobbes, la constituci6n juridica de la sociedad sobre la base de los derechos individuales apareci6 como una extensi6n verosimil de las relaciones contractuales que regian la economia burguesa. Las instituciones economicas del contrato y la propiedad ya implicaban una vision de la persona legal como libre e igual, y por lo tanto portadora de derechos iguales". Comentando a Weber, Kronman (1983, p. 144) agrega: "Tanto el concepto del trabajo libre como la idea del contrato consensual y voluntario se basan en la misma concepci6n de la persona como sujeto legal, un ser dotado de la capacidad de crear derechos [por medio de los contratos] y de adquirir propiedad... [esas concepciones] dependen enteramente de la posesion de una facultad que puede ser indistintamente descripta como la capacidad de acci6n de acuerdo a fines, para la autorregulaci6n voluntaria, o para actuar de acuerdo con reglas".

110 En el presente texto no puedo discutir otro aspecto fundamental de las constituciones, el de organizaci6n y potenciaci6n de la autoridad que ellas consagran. Sobre el tema ver Hardin, 1989, Holmes, 1995, Bellamy, 1996, Habermas, 1996, yPreuss, 1996.

1 1 Una vez mas, estoy exponiendo de manera muy sumaria (aunque espero sin grandes distorsiones) una complicada historia. Los libros de proxima publicaci6n de Alexander y de Gould (1999) se ocupan en interesante detalle de las diversas secuencias y ritmos que siguieron estos procesos en varios paises europeos.

112 Para un excelente analisis de estos procesos institucionales ver Manin, 1995.

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ser negada o violada salvo razones cuidadosamente especificadas por la ley, ya tenia raices muy desarrolladas en teorlas juridicas sumamente influyentes. Estas teorias se desarrollaron contrapuntalmente con el capitalismo y el estado, y mas tarde con el liberalismo, bien antes de la adopci6n de la apuesta democrAtica incluyente. Como resultado de esta larga y complicada trayectoria hist6rica, la democracia contemporanea y su apuesta incluyente se basan en la idea de agencia legalmente promulgada y respaldada. El gobierno, r6gimen y estado resultantes existen en funci6n de y para individuos que son portadores de derechos subjetivos113

Esta es, en sintesis, la arquitectura juridica e institucional del estado democratico contemporaneo. El hecho de que en los paises originarios este entramado de derechos y garantlas ya estuviera bAsicamente construido cuando se adopt6 la apuesta incluyente, mitig6 los riesgos percibidos de esta decisi6n. Como senala Sartori, "No es por cierto casual que la democracia volviera a ser considerada un buen sistema politico (despues de haber sido condenada durante milenios) despues [de la aceptacion] del liberalismo"114; en el mismo sentido, John Dunn comenta que gracias a estos procesos la democracia acabo siendo "amigable" al estado (y, agrego yo, al capitalismo)1 15

Vemos, pues, que la apuesta democratica, ademas de ser incluyente y universalista, es una apuesta atemperada: el arraigo de los derechos subjetivos (incluida la incorporaci6n de muchos de ellos a las constituciones), la limitaci6n temporal de los mandatos de muchos de los altos funcionarios, la divisi6n de poderes y la periodicidad de las elecciones limpias atemperan lo que esta en juego en cada eleccion -la democracia politica contemporanea acepta la apuesta incluyente y sus implicaciones mayoritarias pero, mediante sus resguardos liberales, amortigua sus riesgos.

11. Digresi6n comparativa (2)

He expuesto en forma muy compendiada algunos procesos hist6ricos de los paises originarios, hasta Ilegar al periodo en que adoptaron la apuesta incluyente y universalista. Como Weber nunca se canso de repetir, estas circunstancias hist6ricamente singulares del Noroeste marcaron profundamente las caracteristicas de las economias, los estados y los regimenes de esos paises. En la mayoria de las restantes democracias, nuevas y viejas, del Este y del Sur, estos procesos fueron mAs tardios, ocurrieron en secuencias diferentes (o simplemente no ocurrieron) y sus consecuencias de homoge- neizaci6n social y juridica estuvieron en gran medida ausentes. Estas diferencias, sobre las que hay abundantes pruebas en los respectivos registros hist6ricos, gravitaron fuertemente en las caracteristicas actuales de estos paises, incluidos sus estados y, cabe presumirlo, tambi6n sus regimenes, democrAticos o no. No obstante, el sesgo antihisto- rico y la focalizacion estrecha en los aspectos formales del regimen, propios de la mayoria de las teorias actuales sobre la democracia116, obstaculiza el estudio de esos factores historico-estructurales. Sin embargo, en la medida en que ellos ejercen fuerte influencia

113 Jones (1994, pag. 88) lo dice bien: "La autoridad politica es ejercida sobre, y en beneficio de, seres humanos con derechos".

114 Sartori, 1987, pag. 389. 115 Dunn, 1992, pag. 248. 116 Ya he senalado con respecto a America Latina algunas excepciones a esta afirmaci6n.

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en las caracteristicas de muchas democracias contemporaneas, esa omision es un serio impedimento para que la teoria democratica adquiera apropiado alcance comparativo.

Hasta que se Ileven a cabo las investigaciones que remediaran esta omision, s6lo puedo presentar algunos comentarios preliminares, que proseguire mas abajo en otra digresion comparativa. Aunque en muchas nuevas democracias politicas, por la definici6n misma de tales democracias, se Ilevan a cabo elecciones limpias y tanto las elecciones como la apuesta universalista estan institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad de los derechos civiles, a lo largo de su territorio y a traves de sus clases y sectores sociales. Ademas, cuando se adopt6 la apuesta incluyente en no pocos de estos paises, aun no se habian implantado las salvaguardias liberales. Consecuentemente, los privilegiados vieron en la extensi6n de la apuesta una seria amenaza, con lo que a menudo desencadenaron una dinamica de represi6n y exclusion a la que se contrapuso una profunda alienaci6n popular y, a veces, una radicalizacion que obstaculiz6 aun mas la extension de los derechos civiles y de las salvaguardias liberales. Hasta hace poco, esta dinamica aliment6 la aparicion de diversos tipos de regimen autoritario, tanto en America Latina como en otras regiones1 7.

12. La ciudadania politica y sus correlatos

El analisis realizado en la Seccion 8 me permitio establecer que la ciudadania politica es una condici6n legalmente definida, asignada por un estado dentro de su territorio, como parte y consecuencia de la apuesta institucionalizada, a individuos concebidos como portadores de derechos referidos a un regimen que se basa en elecciones limpias e institucionalizadas y en ciertas libertades concomitantes. Esta condicion es compleja. Es adscriptiva'18, por cuanto (salvo el caso de naturalizacion) corresponde por el mero hecho de haber nacido en un territorio (ius solis) o familia (ius sanguinis). Es universalista, en el sentido de que dentro de la jurisdicci6n del estado se asigna en iguales terminos a todos los adultos que cumplen con el criterio de la nacionalidad. Es tambien una condicion formal, pues es establecida por normas legales que en su contenido, promulgacion y aplicacion deben satisfacer criterios estipulados, a su vez, por otras normas legales. Por ultimo, la ciudadania politica es pOblica. Con esto quiero decir, primero, que es resultado de leyes que deben cumplir exigencias cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publicidad y, segundo, que los derechos y obligaciones que se asignan a cada ego implican (y demandan legalmente) un sistema de reconocimiento mutuo de todos los individuos, independientemente de su posicion social, como portadores de iguales derechos y obligaciones.

Recalco ahora que estas caracteristicas de la ciudadania politica son homologas a los derechos subjetivos civiles "privados" cuya elaboracion original esboce arriba. Mas precisamente, esas caracteristicas son parte de estos derechos. Es importante comprender esto. En sus origenes, en su concepcion de la agencia y en su definicion legal, las libertades politicas que mencione al examinar diversas definiciones de la democracia son parte de los derechos civiles. Si es correcto decir que estos definen en conjunto la ciudadania civil, entonces hay entre la ciudadania civil y la politica una conexion mucho

17 He discutido esta cuesti6n en varios textos, sobre todo O'Donnell, 1972 y 1988. 118 Para argumentos coincidentes ver Brubaker, 1992, y Preuss, 1996.

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mas intima, tanto hist6rica como conceptual, de lo que reconocen las definiciones actuales de la democracia, realistas o no119. Estas observaciones tienen consecuencias empiricas. Algunas democracias contemporAneas incluyen un conjunto de derechos politicos rodeados, apuntalados y fortalecidos por una densa red de derechos civiles. En otras democracias, en cambio, aunque incluyen (por definici6n) esos derechos politicos, la trama circundante de derechos civiles es tenue y/o estA distribuida desigualmente entre distintas categorias de individuos, clases sociales y regiones. Volvere sobre este tema; por el momento quiero destacar que esas diferencias, que pueden trazarse entre diversos casos y en cada caso a lo largo del tiempo, seguramente influyen fuertemente sobre lo que podriamos Ilamar la profundidad de la democracia, o el grado de democratizaci6n civil y juridica, o la calidad general de la democracia, de cada caso.

En este punto recordemos que otra de las cuestiones planteadas por la idea de agencia se refiere a las opciones disponibles para cada individuo, tanto en terminos de su capacidad de optar libremente como de su gama de opciones efectivamente disponibles120. En los paises originarios, la respuesta a esta cuestibn se ramific6 en dos direcciones. Por un lado, se centr6 en los derechos privados individuales, sobre todo (aunque no exclusivamente) en el ambito de los contratos definidos en sentido amplio. Surgi6 entonces una serie de criterios legislativos y de jurisprudencia para invalidar, enmendar o impedir situaciones en las que existe una relaci6n "manifiestamente desproporcionada"121 entre las partes y/o donde no es razonable suponer que una de estas ha prestado consentimiento verdaderamente aut6nomo al contrato (por incapacidad mental, fraude, coacci6n, etcetera)122. Estas medidas tutelares se fundan en un criterio basico de equidad, que a su vez es un corolario de la idea de agencia: se presupone que los agentes se relacionan entre si como tales, o sea sin que haya tal desigualdad o, por alguna raz6n, alguna aguda incapacidad, que anulen la autonomia y/o disponibilidad de una gama razonable de opciones por parte de alguno de los sujetos. Mediante estas construcciones juridicas, se incorpor6 a los sistemas legales de los paises originarios la cuesti6n de la equidad de asegurar condiciones minimamente equilibradas entre los agentes123. Por ende, a la impronta juridica anterior (histbrica y analiticamente) de las

119 Una excepci6n es Habermas, 1988 y 1996, aunque ya indique que discrepo con su enfoque general deliberativo. Otros trabajos importantes que ponen de manifiesto la estrecha relaci6n existente entre los factores juridicos y politicos son Bobbio, 1989 y 1990; Garz6n Valdes, 1993; Linz, 1998; Preuss, 1988, 1996, y Sartori, 1987. No es casual que tanto estos autores como el que esto escribe hayan sido formados en la tradici6n juridica y politica europea, donde no existi6 la profunda divisi6n entre la teoria del derecho y la teoria politica que se origin6, sobre todo en Estados Unidos, en la "revoluci6n conductista" de las d6cadas de 1950 y 1960.

120 De aqui en adelante, cuando hablo de "opciones" me refiero conjuntamente a la capacidad subjetiva de efectivamente realizar opciones que son razonablemente aut6nomas, y a la gama de opciones de la que realmente dispone cada individuo. En el presente texto mi analisis de este complejo asunto es rudimentario, pero confio que suficiente para destacar la parte de la historia del derecho que me interesa; para un cuidadoso analisis de las opciones y su conexi6n necesaria con la idea de agencia (que denomina autonomia), ver Raz, 1986, pag. 204 y passim.

121 Tal como enuncia la Secci6n 138 del Codigo Civil aleman. 122 Esta fue otra larga y complicada evoluci6n, que tuvo en los paises originarios variaciones bastante

significativas, en especial en lo tocante al timing de las respectivas decisiones; ver especialmente Atiya, 1979; Van Caenegem, 1992, yTrelbicock, 1993; el analisis pionero de este tema se encuentra, nuevamente, en Weber (1968). Va- le la pena serialar que, acompariando y apoyando esta evoluci6n, la concepci6n estrictamente individualista de la teoria consensual del contrato (y de los derechos en general) fue revisada en el sentido de adoptar una concepci6n mas relacional de los derechos; ver sobre todo Dagger, 1997, pags. 21 y passim.

123 Asi como en los sistemas juridicos de otros paises; no obstante, para amplios sectores de las respectivas poblaciones esta trama es en gran medida s6lo nominal (ver mas adelante).


concepciones universalistas de la agencia se agregaron diversas consideraciones sustantivas basadas en dicha consideraci6n de equidad. Estos agregados contradijeron las anteriores construcciones de la agencia, ya que introdujeron criterios no universalistas para la asignaci6n de derechos en diversos tipos de situaci6n. Por otro lado, dichos agregados fueron congruentes con las construcciones juridicas previas de la agencia, en el sentido de que reflejaron el reconocimiento que esta no puede darse por sentada sino que debe examinarse en su efectividad, al menos cuando es presumible que ha sido violada o seriamente transgredida. Esta ambivalencia -en parte contradiccion con las premisas universalistas, en parte congruencia con la concepci6n subyacente de la agencia- ha contribuido grandemente a conferir a los sistemas legales de los paises originarios, y de otros inspirados en ellos, su enorme complejidad actual.

La segunda direcci6n en que se ramifico la cuesti6n de la agencia y su relaci6n con las opciones es mejor conocida por los politologos y sociologos: me refiero al surgimiento y desarrollo de la legislaci6n social. Tambien aqui se destaca el valor de la equidad debida a la agencia, aunque enfocado en categorias sociales y no en individuos como en el derecho privado. Merced a un largo y complicado proceso que no necesito detallar aqui124, los nuevos participes de la apuesta democratica trocaron su adhesion a la democracia -incluido el atemperamiento de la apuesta por las salvaguardias que ya mencione- por su participacibn en los beneficios del estado de bienestar. Estos beneficios no son solo materiales; a trav6s de la representacion colectiva y otros mecanismos, esos actores redujeron la aguda desigualdad de facto que sufrian en relaci6n con los capitalistas y el estado, tal como Marx y otros denunciaron que existia atras del formalismo y universalismo de los sistemas legales entonces vigentes. Mediante las leyes sociales del estado de bienestar, y con vaivenes en lo tocante a las respectivas relaciones de poder125, se fueron incorporando al sistema legal algunas concepciones de equidad construidas sobre la base de, y en parte transformando, las concepciones previas de la agencia individual. Tal como ocurri6 en el derecho privado, aunque por lo comun con referencia a categorias de agentes colectivamente definidos, las leyes sociales expresaron la idea de que, si se va a presumir razonablemente que los agentes son realmente tales, la sociedad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden ser indiferentes ante la gama de opciones que cada uno enfrenta. En consecuencia, esas leyes crearon politicas preventivas y correctivas, que fueron desde apoyar niveles basicos de bienestar material hasta autorizar diversos mecanismos de representacion colectiva para los que de otra manera serian demasiado debiles como para presumir que tienen voluntad autbnoma y opciones adecuadas.

124 Ver en particular las obras mencionadas en la nota 102. Tal vez deba aclarar que de esta bibliografia surge que la motivaci6n principal de algunas de estas politicas sociales fue prevenir cuestionamientos populares o lograr beneficios sectorial/corporativos estrechamente definidos. Sin embargo, esas iniciativas no habrian existido si no hubiesen respondido a sentimientos intensos, bien documentados y muy difundidos sobre la inequidad propia de las agudas desigualdades y de los riesgos que corrian muchos individuos a lo largo de su vida laboral. Refiriendose al caso paradigmatico de la sanci6n de leyes sociales desde arriba, en Alemania, dijo Bismarck: "Si no hubiese existido la social democracia y si muchas personas no la temiesen, no se habria logrado siquiera el modesto progreso que hemos alcanzado en el campo de la reforma social" (citado por Goldstein, 1983, pag. 346).

125 Por ejemplo, la actual ofensiva neoconservadora pretende, precisamente, anular estas politicas parcialmente igualizantes. En America Latina contemporanea, sacudida por graves crisis econ6micas y dotada de debiles sistemas legales y de bienestar social, las consecuencias de esta ofensiva han sido particularmente devastadoras. La desigualdad no s6lo aument6 agudamente en terminos socioecon6micos sino tambien en relaci6n con los recursos de acci6n y representaci6n colectivos, incluidos los legales, al alcance de las clases y sectores subordinados. Con respecto a Brasil y el Cono Sur, puede hallarse un examen de esta cuestion y conexas en Ippolito-O'Donnell (en prensa).

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Si bien estos cambios, incorporados al derecho publico y privado, tuvieron aspectos negativos126, en general fueron cambios democratizadores; ellos dieron mayor densidad a la textura legal que promulga y sustenta la misma agencia que la democracia presupone. Vemos asi que en los paises originarios hubo un largo y complejo proceso que, principalmente mediante normas legales, impregn6 la sociedad, la economia y el estado con una concepci6n universalista de la agencia, que mas tarde fue parcialmente transformada por valores de equidad fundados en esa misma concepci6n. MAs adelante me ocupo de algunas implicaciones de este proceso; por ahora quiero recalcar que, al menos en terminos logicos, la cuesti6n de la relaci6n entre la agencia y las opciones en la esfera politica tiene estrecha relaci6n con esa misma cuestion cuando se la plantea en el Ambito del derecho privado y de las leyes sociales. Dicho de otro modo, plantear esta cuestidn en la esfera politica implica ir mas alia de -aunque no negar- la concepci6n universalista de las libertades y derechos politicos que examinamos en secciones precedentes: Ileva a preguntarse acerca de las condiciones que permiten o no el ejercicio efectivo de esos derechos.

Vimos que, con respecto a los derechos civiles y sociales, la cuestion de las opciones de la agencia no pudo ser ignorada por el derecho privado ni por el estado de bienestar. No es en absoluto claro para mi c6mo ni por que esta misma cuestion puede ser ignorada en lo que se refiere a los derechos politicos de un regimen democratico. Dado que existe, como'he mostrado, un estrecho nexo conceptual e hist6rico entre los derechos civiles y politicos (y en los Oltimos tiempos, tambien con los derechos sociales), me parece inconsistente omitir la cuesti6n de la efectividad de la agencia implicada por la ciudadania politica, sobre todo cuando se refiere a individuos carentes de numerosos derechos civiles y sociales y, consiguientemente, presumiblemente desprovistos de opciones minimamente razonables. Es cierto que en un regimen democrAtico a estos individuos se les asignan los derechos politicos universalistas que hemos examinado. Tambi6n es cierto que esta asignacion entrana en si misma un gran avance respecto de los regimenes autoritarios. Sin embargo, ver solo esta cara de la moneda implica suprimir de la teoria democratica la mismisima cuesti6n de la agencia y sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho privado ni las leyes sociales pudieron ignorar. Esta me parece una limitaci6n indebida y profundamente esterilizante. En lugar de ello, la teoria democrAtica deberia haberselas con algunos hechos basicos: 1) desde Atenas, aunque limitada allii a pocos, y hasta hoy, cuando abarca a muchos, la premisa basica de la democracia politica es la agencia; 2) esta idea fue incorporada, mucho antes de la democracia contemporanea, a mOltiples aspectos del sistema legal, tanto en sus aspectos universalistas como en sus correcciones en base a criterios de equidad debida a agentes; 3) los derechos y libertades civiles y los politicos son estrictamente hom6logos; y 4) el origen historico, juridico y conceptual de los derechos politicos se encuentra en los derechos civiles y su concepcion originaria universalista del ser humano como un agente. Estos hechos conducen ineluctablemente a plantear

126 Weber (1968) llamo a estos procesos de "materializaci6n de la ley", por cuanto introdujeron en el derecho racional-formal normas y criterios no universalistas dejusticia sustantiva. Recientemente, las criticas a la "contaminacion jurldica" (Teubner, 1988, y Preuss, 1988) producida por estos procesos legales han sido abundantes, tanto desde la derecha como la izquierda, aunque con argumentos y enfasis diferentes en los paises anglosajones y los del continente europeo. Dado que se trata de una bibliografia bien conocida y que no es esencial para mi analisis, no la examino aqui. Sehalo empero que estas criticas desestiman gravemente los avances igualizantes logrados a raiz de esos procesos. El argumento contrafactico que deberia moderar esas criticas es que en los paises en los que dichos procesos no tuvieron lugar o s6lo fueron implementados parcialmente, la situaci6n actual es aun mas desfavorable.

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en la esfera politica la cuesti6n de las opciones realmente disponibles a los agentes en esa esfera-los(as) ciudadanos(as) politicos-. Esto a su vez explica el tenaz resurgimiento, tanto en la teoria como en la practica, de la cuestion de las condiciones de efectividad de la ciudadania politica como aguda preocupaci6n practica y moral.

Vemos ahora la razbn de fondo del problema de la indecidibilidad de los limites de los derechos politicos. La idea de agencia tiene implicaciones directas y concurrentes en la esfera civil y en la politica porque es el aspecto legalmente promulgado de una concepcion moral del ser humano como un individuo autbnomo, razonable y responsable127. Esta concepcion, o presuncion, no puede ser validamente separada -lIgica, moral o legalmente- del tema de las opciones con que cuenta cada uno, tanto en terminos de su capacidad subjetiva como de su gama efectiva de opci6n. Es por esto que no veo modo de exorcizar de la teoria y la practica de la democracia los problemas relacionados con la efectividad de la ciudadania politica. La caja de Pandora resulta ser aun mayor de lo que temib Schumpeter, aunque no por ello es inmanejable si se la trata de manera intelectualmente disciplinada.

Conviene a esta altura agregar algunas proposiciones:

8. Un regimen democratico, o una democracia politica, o una poliarqufa, es resultado de una apuesta universalista e incluyente, aunque (en algunos paises) atemperada por diversas garantfas institucionales.

9. En los paises originarios, la ciudadania politica tuvo raices directas (incluidos conceptos y practicas muy desarrollados y difundidos) en un prolongado proceso de construccion de la idea de agencia, concebida como un sujeto juridico dotado de derechos civiles subjetivos. Esta concepcion de agencia es el aspecto legalmente promulgado de una vision moral del individuo como un ser aut6nomo, razonable y responsable.

10. Las reglas que promulgan la ciudadania politica son parte de un sistema legal basado en la concepcion de agencia de un sujeto juridico. A su vez, esta concepcion sustenta yjustifica logicamente la apuesta democratica.

11. Ciertas filosoffas y teorfas morales cuestionan la validez o utilidad de esta concepcion de agencia, en tanto que otras que la aceptan discrepan acerca de sus fundamentos o implicaciones. Esto es interesante e importante; pero no debe olvidarse que en los pafses originarios esta concepcion qued6 profunda y profusamente impresa en sus sistemas legales y, en consecuencia, en el conjunto de su estructura social.

12. Fue en y a traves de esos sistemas legales que, contradiciendo en parte su orientacion universalista, se reconocio la cuesti6n relativa a las opciones de cada agente. Como resultado de ello se adoptaron diversas politicas parcialmente igualizantes en el ambito del derecho civil y el social. Estas politicas, inspiradas en consideraciones de equidad debida a una adecuada consideracion de la agencia de cada uno(a), impulsaron, en los pafses originarios, aunque con algunas consecuencias negativas, una mayor democratizacion.

En la seccion siguiente me ocupo de algunas cuestiones comparativas. 127 A partir de la Declaraci6n de los Derechos Humanos por las Naciones Unidas en 1948 y de las numerosas

convenciones y declaraciones internacionales que la siguieron, esta concepci6n de la agencia tambien qued6 inscripta en el derecho internacional, generando un derecho internacional, suerte de ius gentium basado en concepciones de agencia, que la mayoria de los gobiernos se ha comprometido nominalmente a respetar.

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13. Digresion comparativa (3)

Cuando los paises originarios importaron, en el pasado reciente o lejano, la parafernalia institucional de un regimen democratico (elecciones, constituciones, parlamento, partidos), hicieron algo mAs que eso: importaron asimismo sistemas legales fundados en concepciones universalistas de la agencia individual y sus consecuen- tes derechos subjetivos. Sin embargo, la trama social de esos paises puede no incluir una extensa y elaborada implementacion de aquellos derechos; mas bien pueden prevalecer en ellos concepciones organicas o tradicionales -o incluso mafiosas- de la justicia y el derecho128. Si tal es el caso, la adopcion de la democracia y de las libertades politicas concomitantes tiende a generar una aguda disyunci6n entre esas libertades y la trama general de la sociedad, incluida la manera en que se conciben y concretan los derechos y las obligaciones, politicos o de otra indole. En otros terminos, la ciudadania politica puede implantarse en medio de una ciudadania civil -para no hablar, en estos casos, de los aOn mas problematicos derechos sociales- debil, intermitente o sesgada.

Aunque estos paises contengan regimenes democraticos, es probable que el funcionamiento de esos regimenes, asi como sus relaciones con el estado y la sociedad, sea significativamente diferente que en los paises originarios129. Cabe suponer, al menos, que la eficacia general del sistema legal, incluidos sus derechos civiles y sociales, influye fuertemente sobre la extension y el vigor, por asi decir, de la ciudadania politica. En el estado actual de nuestros conocimientos, estas son sblo hipotesis que deberan ser exploradas empiricamente; pero solo podremos hacerlo si tomamos en cuenta ciertos aspectos historicos y legales que demasiado a menudo la teoria democratica ignora.

14. &Libertades "politicas"?

Aun no hemos concluido el analisis de las libertades politicas. Vimos que hay algunos derechos correspondientes a las elecciones limpias: votar y ser elegido, asi como, en general, participar en acciones conducentes a la realizacion de elecciones limpias. Estos son derechos positivos, protegidos por las libertades politicas concomitantes que ya examine y a las que ahora debemos retornar. Si volvemos a las libertades propuestas por Dahl, notamos que hay diferencias entre ellas. Una, la existencia de informaci6n libre y pluralista, es una caracteristica del contexto social, independiente de las decisiones de individuos aislados. En cambio, las otras dos libertades, de expresi6n y de asociacidn, son derechos subjetivos que forman parte de

128 Ver O'Donnell, 1994, para las innumerables discusiones que gener6 esta disyunci6n entre el pays reel y el pays legal, tanto en el Este como en el Sur. Este es otro complejo proceso hist6rico al cual s6lo puedo hacer breve alusi6n. En algunos paises coloniales o semicoloniales, historiadores y antrop6logos del derecho han estudiado las fascinantes ambiguedades derivadas de la adopci6n de sistemas legales europeos y sus interrelaciones con los preexistentes (sobre Egipto, por ejemplo, ver Brown, 1995); no obstante, queda mucho por hacer acerca de este importante tema. Un libro de Jaksic (en preparaci6n) sobre Andr6s Bello y la gran influencia que 6ste tuvo en la adopci6n y adaptaci6n de diversas corrientes legales europeas en varios paises latinoamericanos del siglo XIX es tambien relevante.

129 Para argumentos en este sentido ver DaMatta, 1987; Fox, 1994a, 1994b; Neves, 1994, 1997; Schaffer, 1998, y O'Donnell, 1993, 1996 y 1999b.

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la potestad de ego: su derecho a no ser obstaculizado en su intento de realizar, o no, las acciones de expresarse o de asociarse con otros.

Una vez mAs nos encontramos ante un problema de limites: es indecidible determinar cuales actos de expresi6n o de asociacion son "politicos" y cuales no. La razon, que a esta altura de mi analisis seguramente no sorprenderA al lector(a), es que estas libertades son en realidad parte de los derechos civiles. En efecto, los lugares sociales en los cuales tienen relevancia y protecci6n legal los derechos de expresi6n y asociaci6n son mucho mas amplios que la esfera politica, no importa c6mo se la defina. En este sentido, las definiciones realistas de la democracia, asi como muchas otras, realizan, aparentemente sin conciencia de ello, una doble operacion: primero, "adoptan" algunas de esas libertades, en el sentido de que las entienden directamente referidas a un regimen democratico130; segundo, "promueven" esas mismas libertades al rango de condiciones necesarias de dicho regimen. No obstante, a raiz del problema de los limites internos que he comentado, esta adopcibn y promoci6n resulta inexorablemente arbitraria: es dificil imaginar, por ejemplo, que las libertades de expresi6n y asociaci6n puedan estar vigentes en el ambito de la politica pero sean groseramente reprimidas en otras esferas de la vida social. Las libertades politicas se diluyen en un conjunto mas amplio de libertades civiles porque la mayor parte de su practica efectiva, sus origenes hist6ricos y sus formulaciones juridicas primarias corresponden a estas Oltimas. La libertad de expresarse y la de asociarse son tipicas libertades civiles; fueron derechos legalmente promulgados mucho antes de ser reconocidos, ademas, como derechos "politicos" relevantes. Por consiguiente, no hay ni puede haber una clara y solida linea demarcatoria entre el aspecto civil y el aspecto politico de estas libertades. Ellas tienen en comun la concepcibn de la agencia y de sus derechos subjetivos, con el ahadido, insisto, de que los derechos politicos son una extensi6n juridica e historica de los derechos civiles. De esta manera, a partir de un angulo de mira diferente, nos reencontramos con los problemas de limites apuntados en la Secci6n 5131.

15. Sobre el estado y su dimensi6n legal

Hay otra conclusion, hasta ahora implicita, que surge de lo ya dicho y que ahora quiero explicitar. Ella deriva de que todos estos derechos -civiles, politicos y sociales- son promulgados y sustentados por un sistema legal que, a su vez, es una parte o aspecto fundamental del estado. Normalmente, el estado extiende su autoridad, generalmente expresada en la gramatica de las leyes, sobre todo el territorio que abarca. Si afirmamos, como parece obvio, que para las elecciones limpias deben existir reglas juridico-constitucionales que las promulgan y algunas libertades "politicas", hemos desplazado el analisis de la democracia del regimen al estado. En otros trabajos132 sostengo que es errbneo concebir al estado solo como un conjunto de burocracias: el estado incluye tambien el sistema legal, que promulga y normalmente

130 Para un argumento coincidente ver Flathman, 1972. 131 A esta altura no debe sorprendernos que, en su minuciosa resena de muchas definiciones de la

democracia, Collier y Levitsky (1997, pag. 433) lleguen a la conclusi6n de que "hay discrepancias en cuanto a los atributos necesarios para que la definici6n [de la democracia] sea aceptable".

132 Examino esta cuesti6n en O'Donnell, 1993 y 1999b.

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respalda con su supremacia de coercion en el territorio que abarca133. Este sistema legal circunda jurldicamente y constituye en tanto sujetos legales a los individuos que se encuentran en el territorio sobre el cual ese sistema pretende jurisdicci6n. De esto sigue que, en la medida en que el sistema legal sostiene la apuesta democratica asi como un rbgimen basado en elecciones limpias y sus libertades concomitantes, ese sistema juridico y el estado del cual es parte, son democrAticos. Consecuentemente, la democraticidad es un atributo del estado, no solo del regimen. Se trata de un Rechtsstaat democratico, de un estado democratico de derecho, en tanto promulga y sustenta las reglas legales relativas a la existencia y persistencia de un regimen democratico134.

Pero debemos continuar esta, admito, complicada exploracion. Antes comente la diferencia entre el derecho a una informaci6n libre y pluralista y otros derechos, tales como los de expresion y asociaci6n. Por ser de uso corriente, empleare ahora la distinci6n entre derechos positivos y negativos, aunque ha sido convincentemente criticada por varios autores135. Pero lo hago porque es heuristicamente util, sobre todo para advertir que, al contrario de lo que suele suponerse, no todas las libertades politicas son negativas. Hay al menos un derecho, implicito en ellas, que es positivo: el de acceso expeditivo y ecuAnime a los tribunales de justicia. Este es un derecho positivo, pues entraha la expectativa de que ciertos agentes del estado emprenderan, en caso de ser legalmente apropiado, acciones tendientes a la proteccion de las mencionadas libertades136. La negaci6n de este derecho implicaria que esas libertades corren serio riesgo de volverse puramente nominales. Advibrtase que con esta aseveracion hemos vuelto a encontrarnos con el estado como sistema legal que promulga y sustenta ciertas libertades que -a pesar de ser ultimamente indecidibles- son componentes basicos de un regimen democratico. Asi pues, ademas de las normas legales ya comentadas, tambibn hemos identificado ciertas instituciones del estado, al menos los tribunales de justicia, como elementos necesarios para el funcionamiento y persistencia de un r6gimen democratico.

Podemos ahora completar el cuadro del sistema legal: no se trata de un mero agregado de normas sino propiamente un sistema, consistente en el complejo entrelazamiento de redes de reglas legales y de instituciones reguladas por esas reglas. A su vez, una especie de este genero, el sistema legal democratico, no solo promulga y sustenta, como ya indique, los derechos y libertades correspondientes a un regimen democratico, sino que ademas es un sistema marcado por otra caracteristica: no hay en el estado, el regimen ni el gobierno (ni en la sociedad) ningun poder que sea de legibus solutus, o sea que puede declararse por encima del sistema legal o exento de las obligaciones que este determina. En un sistema legal democratico -o, lo que es lo mismo, en un Rechtsstaat democratico o un estado democratico de derecho- ningon poder escapa de estar sometido a la autoridad legal de otros poderes137. Un sistema legal de

133 Un autor que tiene conciencia de que el sistema juridico constituye una dimensi6n intrinseca del estado lo dice adecuadamente: "El estado es tambien, a traves de la ley, una forma de organizaci6n social, y como tal no puede disociarselo de la sociedad ni de las relaciones sociales subyacentes" (Bobbio, 1989, pag. 47).

134 Para un examen mas detallado ver O'Donnell, 1999a. 135 Ver en especial las criticas de Shue, 1996, y de Holmes y Sunstein, 1999; ver asimismo Raz, 1986; Skinner,

1984, yTaylor, 1993. 136 Sobre este punto ver Fabre, 1998. 137 Algunos te6ricos alemanes (especialmente Preuss, 1996b, y Habermas, 1988) han denominado a esto la

"indisponibilidad" del sistema legal para los gobernantes; para una elaboraci6n de este tema ver Elster, Offe y

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este tipo "cierra", en el sentido de que nadie, por mAs encumbrada que sea su posici6n, esta por encima o mas alla de sus reglas138

Hemos Ilegado a otra conclusion. Antes indiqu6 que la democracia politica tiene dos caracteristicas especificas, no compartidas por ningun otro regimen: elecciones limpias e institucionalizadas, y una apuesta incluyente y universalista. Acabamos de ver que a esto hay que agregar otras dos caracteristicas especificas: una, por implicacion logica de la definici6n de un regimen democratico, un sistema legal que promulga y respalda la vigencia efectiva de los derechos y libertades necesarios para la existencia y perduracion de ese regimen; y otra, el "cierre" de ese sistema legal de modo que nadie es de legibus solutus 139. La diferencia reside en que las dos primeras caracteristicas corresponden al nivel del regimen, en tanto que las dos que acabo de explicitar corresponden al nivel del estado, sobre todo de su sistema legal. Queda por lo tanto claro, espero, que centrarse de modo exclusivo en el regimen es insuficiente para caracterizar adecuadamente a la democracia, aun si queremos limitar la conceptualizacion de la misma al piano, a su vez restrictivamente definido, de lo politico. Resumo estas conclusiones en la siguiente proposicion:

13. La democracia polftica tiene cuatro caracteristicas especificas que la diferencian de todos los demos tipos polfticos: 1) elecciones limpias e institucionalizadas; 2) una apuesta incluyente y universalista; 3) un sistema legal que promulga y respalda -al menos- los derechos y libertades incluidos en la definici6n de un regimen democratico; y 4) un sistema legal que excluye la posibilidad de de legibus solutus. Las dos primeras caracteristicas corresponden al regimen, la tercera y la cuarta al estado, en especial el sistema legal que es parte del mismo.

Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad (o, segOn la terminologia empleada por algunos autores, su validez), vale decir el grado en que efectivamente ordena las relaciones sociales. La efectividad de un sistema legal es funcion de su entrelazamiento. En un nivel que podriamos Ilamar vertical, el caso de un juez, digamos, que debe resolver un asunto criminal, su autoridad seria nula si no fuera acompafada en diversas etapas del proceso por la policia, los fiscales, defensores, etcetera, asi como eventualmente por tribunales superiores y el sistema carcelario140. Horizontalmente, ya he apuntado que, en lo que respecta a las relaciones internas al regimen y al estado, un sistema legal democratico implica que ningOn funcionario publico puede escapar del

Preuss, 1998. En O'Donnell, 1999a, examinoesta cuesti6n bajo el rubro de horizontalaccountability. Estacaracteristica esta intimamente ligada a la vigencia de los derechos y libertades de un r6gimen democratico; de lo contrario, existirian poderes ultimamente incontrolables que podrian cancelar discrecionalmente tales derechos y libertades. Este tema se abre en interesantes ramificaciones que no puedo seguir aqui; por otro lado, estoy soslayando el hecho, no directamente relevante para mi presente analisis, de que en ciertos paises este "cierre" del sistema legal se alcanz6 en democracias no incluyentes.

138 Ver sobre este tema los siguientes autores, cuyas perspectivas son diversas pero coincidentes en este aspecto: Alchourron y Bulygin, 1971; Fuller, 1981; Habermas, 1996; Hart, 1961; Ingram, 1985, y Kelsen, 1945. Para una elaboraci6n de mis propios puntos de vista, ver O'Donnell, 1999b.

139 En todos los demas tipos politicos, siempre hay alguien (un dictador, un rey, un partido de vanguardia, una junta militar, una teocracia, etcetera) que puede anular o suspender las reglas legales existentes, incluidas las que regulan su propia autoridad.

140 Volviendo a una comparaci6n contrastante, los capitulos de Chevigny (sobre la policia), Brody (sobre el sistema carcelario) y Garro y Correa Sutil (ambos sobre el acceso a los tribunales) del libro de Mendez, O'Donnell y Pinheiro, 1999, demuestran concluyentemente que en America Latina este entrelazamiento es interrumpido en reiteradas ocasiones y, en consecuencia, con igual reiteraci6n la ley se torna ineficaz; ver tambien Domingo, 1999.

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control de la legalidad de sus acciones (y a veces omisiones), tal como son definidas por otras instituciones pOblicas legalmente habilitadas para ejercer los respectivos controles. En ambas dimensiones, la vertical y la horizontal, el sistema legal de un rbgimen democrAtico presupone lo que Linz y Stepan141 han denominado un "estado efectivo"; en mis t6rminos, no es s6lo cuesti6n de legislacion adecuada sino tambibn de que haya una vasta y compleja red de instituciones estatales que operan, en general, con vistas a asegurar la efectividad de un sistema legal que es democratico en el sentido ya definido. Veremos que la debilidad de este tipo de estado es uno de los rasgos mas desconcertantes y perturbadores de muchas democracias nuevas.

16. Una mirada al contexto social general

Una vez examinado el sistema legal, pasamos a la libertad de informaci6n. Senale que este no es un derecho positivo ni negativo, sino un dato social, una caracteristica general del contexto social independiente de la voluntad de cada individuo. La libertad de informaci6n es un rasgo general beneficioso de la sociedad, un bien pOblico que como tal es indivisible y no excluible142.

Como muestra la enorme atenci6n que se le presta en la teoria y la practica juridicas, la libertad de informaci6n y otras libertades emparentadas con ella (incluso la de expresi6n) son relevantes en practicamente todos los espacios sociales, incluyendo a, pero mucho mAs alia de, el r6gimen143. Para ser efectiva, esta libertad presupone tanto un contexto social que sea razonablemente pluralista y tolerante, como un sistema legal que la respalde. Si coincidimos en que la libertad de informaci6n es una de las libertades concomitantes necesarias de un regimen democratico, nuevamente hemos ido mas allA del nivel del regimen hasta internarnos no solo en el estado y su sistema legal, sino tambi6n en ciertos rasgos del contexto social general. En este sentido, el tema de la democracia, aun el del regimen democratico, atane no solo al estado sino tambien a-al menos- algunas caracteristicas de la sociedad en general.

Debido a estas conexiones, nos encontramos con otro problema de limites: es indecidible donde, y sobre la base de que criterios te6ricos, trazar una clara y solida linea demarcatoria entre ciertos aspectos de la libertad de informaci6n relevantes para la democracia politica y otros que no lo son. Por ejemplo, en un caso dado puede existir activo debate acerca de cuestiones politicas, pero estas cuestiones pueden haber sido estrechamente definidas. Si se censurara el debate pOblico sobre cuestiones de gbnero o de diversidad sexual, o si se prohibiera el acceso a los medios de comunicaci6n a grupos que promueven la reforma agraria, tendriamos serias dudas en afirmar que dicha libertad existe en grado suficiente como para calificar como democratico el regimen respectivo. Por otro lado, hasta hace no mucho tiempo estas restricciones no eran consideradas problematicas en los paises originarios. Como vimos en el caso de los problemas de limites relativos a otras libertades, tambien 6sta presenta una dificil

141 Linz y Stepan, 1996, pag. 37. 142 Ver Raz, 1986 y 1994, para un excelente analisis de esta libertad como bien publico que caracteriza al

contexto social general. Para la definici6n clasica de bien publico, ver Samuelson, 1954. 143 En realidad la definici6n de Dahl (ver nota 42) habla de libertad de acceso a la informaci6n; pero para que

exista esta libertad de acceso, la informaci6n tiene que ser difundida libremente; como afirma el propio Dahl (1989, pag. 221), debe haber "fuentes alternativas de informaci6n protegidas por las leyes".

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cuestion comparativa: ,seria te6rica y normativamente justo aplicar a las nuevas democracias los criterios que hoy los paises originarios se aplican a sl mismos, o tendriamos que aceptar criterios mas restrictivos, como los empleados por estos paises decadas atras, o acaso habria aun otros criterios? No puedo resolver esta cuestion en el presente texto; solo sehalo que al plantearla estamos aludiendo a cierto grado o condicion de democraticidad del contexto social general, no s6lo del regimen y del estado. Me parece, al menos, valido afirmar que los paises en los que grupos y movimientos como los que acabo de mencionar pueden libremente expresar sus opiniones y acceder a los medios de comunicaciOn son mAs democrAticos que los paises en los que esto no sucede. Esto, insisto, se refiere fundamentalmente al contexto social general, no al regimen ni al estado.

Incluyo ahora algunas proposiciones:

14. En las definiciones realistas de la democracia, las libertades concomitantes de las elecciones limpias se consideran "politicas" en virtud de una operaci6n de adopci6n y promocion de libertades que originariamente son clasicos derechos civiles. Si bien esto es utilpara caracterizara un regimen democratico, complica aun mas losproblemas de Ifmites de estas libertades politicas y su consecuente caracter indecidible144.

15. Cuando se examinan las libertades enumeradas por Dahl, y con mayor o menor detalle por otros autores, ellas resultan ser de diferente naturaleza. Algunas son derechos positivos de participacion en elecciones limpias. Otras, como la libertad de expresion y de asociacion, son consideradas comunmente como derechos negativos, aunque su efectividad implica al menos un derecho positivo: el acceso expeditivo y ecuanime a los tribunales de justicia. Por ultimo, la libertad de informacion y, por implicaci6n de esta libertad, un contexto social razonablemente pluralista y tolerante, no es un derecho positivo ni negativo, sino un bien publico que caracteriza al contexto social general.

17. Digresion comparativa (4)

He analizado las libertades enumeradas por diversas definiciones de la democracia y senalado los problemas de limites que ellas presentan. Esto requiere un examen mas detallado, que comienzo trayendo a colacion situaciones que hoy dia son raras en los paises originarios, pero frecuentes y difundidas en muchas democracias nuevas. En estas, por definici6n, existen elecciones limpias e institucionalizadas asi como ciertas libertades politicas. Sin embargo, no rigen otras importantes libertades y garantias, incluidas las que forman parte del repertorio clasico de los derechos civiles. Me refiero a situaciones en las que las mujeres o diversos grupos minoritarios son discriminados aunque el texto de la ley lo prohiba; en que se niega, de jure o de facto, el derecho de sindicalizaci6n a trabajadores o campesinos; en que la policia y varios grupos mafiosos violan recurrentemente derechos de los pobres o de grupos discriminados; en que el acceso a la justicia es muy sesgado, etceteral45. Estos grupos gozan -si es que el caso en cuestion califica verdaderamente como un regimen democratico- de los derechos politicos que corresponden a ese regimen, pero sus derechos civiles estan severamente

144 Recordemos empero que esto no desmerece la utilidad de enumerar esas libertades politicas. 145 Ver Mendez, O'Donnell y Pinheiro, 1999, para un inventario y analisis minucioso (y desolador) de estos y

otros problemas afines en la America Latina contemporanea.

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menoscabados. Los miembros de estos grupos son ciudadanos politicos, pero tienen, en el mejor de los casos, una ciudadanla civil truncada o intermitente. El hecho descarnado, suficientemente importante como para considerarlo algo mas que una observaci6n ajena a la teoria, es que en muchas democracias viejas y nuevas, del Sur y del Este, los individuos que padecen el cercenamiento de su ciudadania civil constituyen una gran proporci6n de la poblaci6n del pals correspondiente, si no la mayoria.

Esta es una diferencia fundamental con respecto a los paises originarios donde, como vimos, en la mayor parte de los casos los derechos de la ciudadania civil tuvieron extensa y elaborada implantacion antes de que se adoptara la apuesta democratica, y donde mas tarde se extendieron esos mismos derechos civiles y se promulgaron nuevos derechos sociales. Esta diferencia se vincula estrechamente con otra. Comente que en los paises originarios el proceso de formacion del estado y surgimiento del capitalismo ya habia sido emprendido con 6xito -en general, y con excepciones cuya significaci6n empalidece si se la compara con la historia de muchas democracias nuevas- antes de la adopci6n de la apuesta democratica incluyente. En estos paises, el exito de la formacion del estado y de la expansi6n del capitalismo implic6 que en practicamente todo el territorio de cada estado (con la excepci6n ya anotada del Sur de los Estados Unidos) rigiera un sistema legal basado en la concepci6n de la agencia individual. En cambio, en muchos paises del Este y el Sur esos procesos de homogeneizaci6n social, econ6mica y legal ocurrieron escasamente. En no pocos de estos casos su geografia incluye agudas desigualdades sociales, asi como regiones en las que el sistema legal promulgado por el estado tiene escasa vigencia. Este no es solo un problema de las zonas rurales; tambi6n existe en muchas ciudades, en cuya periferia (y, para ciertos sectores discriminados, en toda su extensi6n) hay asimismo una endeble legalidad estatal146. Estas "zonas marrones" crecieron, en lugar de disminuir, en los Oltimos veinte ahos, a menudo cuando ya se habia instaurado un regimen democratico.

Otra manera de mirar el mismo problema es considerar la forma muy desigual en que se expandi6 el capitalismo en estos paises. En ellos existe una compleja mezcla de relaciones capital-trabajo, en particular enormes y crecientes mercados informales que no s6lo son el lugar de una profunda pobreza sino tambien de relaciones sociales protocapitalistas, y aun serviles147. Debemos tener en cuenta ademas que mucha de

146 Hablo de una "legalidad efectiva del estado" porque estas "zonas marrones" (definidas en O'Donnell, 1993) son sistemas de dominaci6n de base territorial en los que existen otros sistemas legales, incluso de tipo mafioso, que se entrelazan complejamente con la legalidad del estado. Algunas de estas regiones pueden abarcar hasta 70.000 kil6metros cuadrados, como sucede en Brasil (cr6nica en la revista Veja, 1994, donde se informa acerca de una zona del estado de Pernambuco conocida con el significativo r6tulo de "Poligono de la Marihuana"). Pueden hallarse examenes de estas cuestiones en Holston, 1991; Pasara, 1998, y O'Donnell, 1993. Alain Touraine ha insistido en varias de sus obras (especialmente 1988) sobre estas caracteristicas de America Latina.

147 Se ha estimado que a comienzos de la decada del noventa, el 41% de la poblaci6n urbana econ6micamente activa de America Latina pertenecia al mercado informal (Frank, 1994). Este no es un fen6meno temporario; Portes (1993, pag. 121) afirma que el sector informal "no ha disminuido en muchos paises con el aumento de la industrializaci6n, sino que se mantuvo constante o incluso aument6 su proporci6n de la fuerza laboral. 1...] Al contrario de lo ocurrido en los paises avanzados, el empleo por cuenta propia no disminuyo con la industrializaci6n sino que permaneci6 esencialmente constante durante este periodo de treinta anos [1950-1980]". Sobre el tema ver tambien Portes y Schauffler, 1993; Rakowski, 1994; Roberts, 1994, y Tokman, 1992, 1994. Por lo demas, a comienzos de la decada de 1990, el 46% de la poblaci6n latinoamericana (un total de 195 millones de personas) vivia en la pobreza, y aproximadamente la mitad de ellos en la indigencia, definida como la falta de recursos para la ingesta alimenticia minima necesaria; ademas, en 1990 la cantidad de pobres de America Latina creci6 76 millones respecto de 1970 (datos extraidos de O'Donnell, 1998; para mayores detalles ver Altimir, 1998).


esta gente vive en tal pobreza que su preocupacion excluyente no puede sino ser la supervivencia; no tienen la oportunidad, los recursos materiales, la educacibn, el tiempo o la energia para hacer mucho mas. Estas carencias hablan de una pobreza material, en tanto que las antes enumeradas se refieren a una pobreza legal. La pobreza material y legal es la condici6n real de buena parte de la poblaci6n de las democracias, viejas y nuevas, del Este y del Sur.

Hay que preguntarse si estos hechos son o no pertinentes para una teoria de la democracia, al menos para una que pretende incluir casos donde imper4n condiciones como las que acabo de esbozar. Algunos observadores, especialmente en paises que sufren esta clase de problema, sostienen que ellos demuestran que la "democracia" es una mera fachada para enmascarar enormes desigualdades e injusticias; Bsta es una de las razones de la proliferaci6n de adjetivos y calificativos documentados por Collier y Levitsky148. Para alguien como yo, que cree que, pese a sus limitaciones, la democracia politica es un valioso logro, estas opiniones son preocupantes. Tambien es preocupante comprobar que en muchos paises, gobiernos democraticamente elegidos han sido incapaces de mejorar esta situaci6n moralmente repugnante, y aun aveces laempeoraron. Por otro lado, ante la pregunta sobre la relevancia de esta situaci6n otros observadores responden con un "no" tajante: la teoria de la democracia debe estar referida al regimen, y el regimen consiste de instituciones que el analisis debe separar cuidadosamente de variables legales, sociales y econ6micas. En todo caso, dicen, hay que dejar que se ocupen de esas condiciones los especialistas respectivos, e ide6logos y moralistas de toda laya.

El intimo nexo que he trazado entre los derechos politicos, civiles y sociales, asi como su comOn sustento en las concepciones de agencia y del tratamiento equitativo que 6sta demanda, muestran que esta posici6n es insostenible. Contra ella, creo que hay al menos dos problemas que la teoria democratica debe abordar frontalmente. Uno es, simple pero tragicamente, el de los centenares de millones de individuos cuyo desarrollo fisico e intelectual es cruelmente atrofiado por la desnutrici6n y las enfermedades tipicas de la extrema pobreza149. El otro es el problema de la vida vivida bajo el temor constante a la violencia, sobre el cual tan elocuentemente ha escrito Shklar150, que en estos paises atormenta a muchos, en especial los habitantes de zonas marrones y/o miembros de grupos discriminados. Salvo en el caso de individuos realmente excepcionales, ambos problemas, el de la miseria y el del temor constante, impiden la existencia o ejercicio de aspectos bAsicos de la agencia, incluida la disponibilidad de una gama de opciones minimamente coherente con ella; 6sa es "la vida de opciones forzadas" que Raz considera intrinsecamente opuesta a la agencia.

148 Collier y Levitsky, 1997. 149 Entre otras fuentes, ver los abundantes datos y excelente analisis de Dagupta, 1993, quien concluye:

"Suele decirse que aun cuando una persona carezca de bienes materiales, posee un bien inalienable, que es su fuerza de trabajo. He demostrado que esto es falso. [...] La conversi6n de la fuerza de trabajo potencial en un poder efectivo puede hacerse si la persona tiene los medios para ello, no de otro modo. Y entre los medios indispensables est,n la nutrici6n y el cuidado de la salud" (el subrayado es del original). Sobre este tema ver tambien las obras, merecidamente influyentes, de Sen, en especial 1992 y 1993. Para datos y analisis relativos a America Latina, ver Bor6n, 1995 y, desde un punto de vista medico-biol6gico, A. O'Donnell (en prensa). Acerca de un pais relativamente rico, la Argentina, que sin embargo sufre estos males, ver Stillwagon, 1998. El libro de Scheper-Hughes (1992) es un estudio antropol6gico que describe en detalle las devastadoras consecuencias, tanto fisicas como psicol6gicas, provocadas por la pobreza extrema en una ciudad brasileia.

15 Shklar, 1989.

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Estas cuestiones son soslayadas por la mayoria de las teorias de la democracia151. Pero en la medida en que democracia implica agencia, y que 6sta carece virtualmente de sentido sin un grado minimo razonable de opciones no forzadas, no entiendo como esas cuestiones pueden ser ignoradas o, para decirlo de otra manera, expulsadas del ambito propio de la teoria democrAtica. Al menos, ya vimos que no hay razones 16gicas, juridicas o hist6ricas para desprender la agencia y sus opciones en el piano politico de la agencia en lo civil y lo social. Que, en general, la extrema pobreza y el temor constante no sean problemas que afectan seriamente a los paises originarios no es buena razon para soslayarlos en las nuevas democracias. En estas queda por investigar un tema decisivo, tal vez el mas importante desde la perspectiva que he adoptado: en que medida y en qu6 condiciones los pobres y los discriminados usan las libertades politicas de un regimen democratico como plataforma de protecci6n y potenciaci6n para luchar exitosamente por la ampliaci6n de sus derechos civiles y sociales152

18. Algunas proposiciones finales

Aunque preliminar, hemos realizado una larga y compleja incursion en el campo de la teoria democratica. Como he dejado una serie de t6picos pendientes de futura discusi6n, puede ser conveniente que resuma en algunas proposiciones el territorio que hemos recorrido.

16. Aceptando el uso corriente, la existencia de un regimen democratico puede bastar (metonfmicamente) para calificar a un pals como democratico, aunque en el mismo existan serias deficiencias en lo que se refiere a la efectividad de varios derechos civiles y sociales.

17. Un regimen democratico presupone un estado que acota territorialmente a los que son ciudadanos politicos, es decir portadores de los derechos y obligaciones incluidos en ese r6gimen. Tambien presupone un sistema legal que, a pesar de sus eventuales deficiencias en otros respectos, promulga y respalda efectivamente los derechos positivos de votary ser elegido, asf como las libertades "politicas" incluidas en la definicidn de dicho regimen.

18. Sin embargo, el caracter ultimamente indecidible de esas libertades entrana que, aun al nivel del r6gimen y sin todavfa considerar otros niveles relevantes, salvo casos claramente colocados en los polos de plena vigencia o completa negacion de dichas libertades, surgiran inevitablemente disputas acerca del caracter democratico o no de los respectivos casos.

19. Siguiendo al nivel del r6gimen, un alto grado de vigencia de los derechos y libertades incluidos en el mismo, junto con medidas que aumentan, por un lado, las posibilidades de participacidn de los(as) ciudadanos(as) y, por el otro, la transparencia

151 Esto no es valido para todas las corrientes de la teoria democratica. Sin embargo, segOn mis conocimientos las obras que toman en cuenta la pobreza extrema de una gran parte de la poblaci6n de un pais no van mucho mas alIl de su denuncia, a menudo acompaiada de la negaci6n lisa y liana de la democraticidad del r6gimen.

152 Para algunas especulaciones en torno de este tema, ver O'Donnell. 1998. La abundante, variada y desigual bibliografia sobre los movimientos sociales generada por las transiciones desde un regimen autoritario contiene rica informaci6n sobre este punto. Pero no conozco estudios que se hayan centrado especificamentemente en la cuesti6n que aqui planteo.

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y accountability de los goberantes, justifican juicios acerca del mayor o menor grado de democratizacion politica de cada caso.

20. Mas alli del regimen, diversas caracteristicas del estado (especial pero no exclusivamente de su sistema legal) y del contexto social general, justifican juicios acerca del mayor o menor grado de democratizaci6n civil y social de cada caso.

21. La concepci6n del ser humano como agente vincula indisolublemente los diversos niveles mencionados en las precedentes proposiciones. La misma concepcion sustenta la relevancia de todos estos niveles para la teorfa democrktica, en especial debido a que esa concepcion es tejida por el sistema legal en todos los lugares de la sociedad, incluido su regimen polftico.

19. Hacia futuras indagaciones

Hay un tema al que apenas he aludido, porque es demasiado importante y complejo como para discutirlo en el presente texto. Quiero, sin embargo, tal como hice con otros temas, dejar aqui un mojon que sehala futuras indagaciones. El tema es que, exactamente tal como vimos con ciertas libertades y derechos, la cuesti6n de que opciones realmente habilitan la agencia es indecidible. c,D6nde y en base a que criterios podriamos trazar una firme y clara linea a partir de la cual seria posible afirmar que la agencia tiene condiciones reales efectivas de existir para cada uno? Podemos -pero, nuevamente, s6lo inductivamente- establecer condiciones de tal privaci6n que con alta probabilidad truncan la agencia de los que la sufren. Pero esta determinacidn es puramente negativa: no nos dice en que punto las opciones de la agencia han sido positivamente satisfechas. Ademas, y tal como vimos ocurri6 con diversos derechos y libertades, los criterios potencialmente relevantes han sufrido importantes cambios a lo largo del tiempo, tanto en los paises originarios como en los restantes.

En sintesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre ellas y con la cuestiOn de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad geometrica, que posiblemente tratara de tapar la caja de Pandora mediante la reducci6n del tema de la democracia al nivel, por lo demas estrechamente definido, del regimen. Por mi parte creo que esas conexiones dan a la democracia su peculiar dinAmica y apertura historica. La indecidibilidad de las libertades politicas, la siempre posible expansion o retracci6n de 6stas y de los derechos civiles y sociales y, en el fondo, subyaciendo a todas las anteriores, la cuesti6n tambien indecidible de las opciones de la agencia, generan el terreno donde, en democracia, la competici6n politica ocurre y siempre seguira ocurriendo. Es cierto -e importante- recordar que muchas de las reglas que regulan esa competici6n son provistas por el regimen. Pero es tambien cierto que las luchas por expandir y limitar derechos, asi como para decidir si va a haber o no, y en qu6 grados y a que costo, politicas apuntadas a habilitar las opciones de agencia, ocurren tanto dentro como mucho mas alla del regimen. En este sentido, algo que sehal6 al pasar al comienzo de este texto adquiere relevancia: la asignacion universalista de libertades politicas y la apuesta incluyente generan al menos el germen de una esfera pOblica. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que el sistema legal demanda de todos al menos en su condicion de ciudadanos politicos, y conectada con diversos pianos de lucha politica y social, puede ser una util base para luchas por la expansi6n de la ciudadania civil y social.

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20. Coda

En este texto me he ocupado de varios aspectos contenidos en, o implicados por, algunas definiciones de la democracia, en especial las realistas, con las que coincido en t6rminos generales aunque me pareci6 necesario precisar algunos aspectos de las mismas. Al proponer una definici6n realista y restringida de un regimen democratico, examine las implicaciones 16gicas y algunas consecuencias empiricas de sus atributos y sehal algunos aspectos que desbordan en cuestiones mas amplias y en rigor indecidibles. Analic6 esos aspectos primero en relaci6n con el regimen, luego, de manera muy sumaria, en relaci6n con ciertas cuestiones morales, mAs adelante con referencia al estado (en especial el sistema legal) yfinalmente con respecto a ciertas caracteristicas del contexto social general. Durante estas exploraciones descubrimos su nexo comOn y fundante, la concepcibn moral y juridica del ser humano como un agente.

En la Introducci6n adverti que en el presente texto estas conexiones son mojones que sehalan temas a perseguir en el futuro por mi y, espero, por otros. Me gustaria creer que, apoyandonos en el terreno conceptual provisto por una definici6n realista y restringida del regimen democrAtico, esos mojones quiza marquen el camino a trav6s del cual podria expandirse una teoria de la democracia que, a pesar de las complejidades que esa expansi6n la confronta, sea te6ricamente disciplinada. Creo que esta expansion es indispensable tanto para la teoria democrAtica a secas como para orientar la enorme agenda de investigaciones que aun tiene pendiente el estudio comparativo de la democracia.

Entretanto, tal vez pueda sintetizar buena parte de mi argumentaci6n recordando que el promontorio al que hemos Ilegado -una definici6n realista y restringida de un regimen democratico- se aplica metonimicamente a paises enteros. Esto nos sugiere la importancia del regimen y de su definici6n; tambibn nos indica que varios importantes senderos quedan por transitar.

Traduccion de Leandro Wolfson

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RES

Elpresente texto es, basicamente, una revisi6n de la teoria democratica desde la perspectiva de su incapacidad de dar cuenta de la situacidn de muchas de las democracias recientemente surgidas, asi como algunas mas antiguas, ubicadas afuera del cuadrante noroccidental del mundo. El texto comienza con un examen critico de varias definiciones de democracia, especialmente las que, argumentando que siguen a Schumpeter, dicen ser "minimalistas" o "procesalistas". Sobre esta base, se propone aqui una definici6n realista y restrictiva, pero no minimalista, del regimen democratico. Vinculado con ello, el texto explora determinadas conexiones del regimen con varios temas, incluyendo los derechos politicos, civiles y sociales; el estado, especialmente su dimension legal; y algunas

The present text is, basically, a revision of democratic theory from the perspective of its inadequacies for including into its scope many of the recently democratized countries, as well as some older democracies located outside of the Northwestern quadrant of the world. The paper begins by critically examining various definitions of democracy, especially those that, claiming to follow Schumpeter, are deemed to be "minimalist," or "procesualist." On this basis, a realistic and restricted, but not minimalist, definition of a democratic regime is proposed. After this step, the connections of this topic with several others are explored, including political, social, and welfare rights; the state, especially in its legal dimension;

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;UMEN

caracteristicas del contexto social en general. El principal factor subyacente a estas exploraciones resulta ser la concepcidn moral y juridica del ser humano como un agente, en especial tal como esta concepcidn fue plasmada en el sistema legal de las democracias originarias -aunque la efectividad de este sistema y de las concepciones de agencia registra importantes variaciones en diversos casos-. El texto recalca algunos factores hist6ricos y legales, al mismo tiempo que traza, mediante digresiones comparativas, algunas importantes diferencias entre diversos tipos de democracias. Las principales conclusiones son resu- midas en proposiciones, cuyo sentido principal apunta a lograr una ampliacidn tedricamente disciplinada del ambito analitico y comparativo de la teoria democratica contemporanea.

IMARY

and some characteristics of the overall social con- text. The main grounding factor that results from these explorations is the conception of agency, especially as it is expressed in the legal system of existing democracies -although the effectiveness of this system and of its underlying conceptions of agency vary quite widely across cases. The approach of the text emphasizes legal and historical factors, while also tracing, in several comparative excursi, some important differences among various kinds of cases. The main conclusions are stated in several propositions, the major thrust of which entails an invitation toward a theoretically disciplined broadening of the analytical and comparative scope of contemporary democratic theory.

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teoria democratica y politica comparada guillermo o'donnell

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