tesis carrera legislativa

8/13/2019 Tesis Carrera Legislativa

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REA DE CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACINDEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO GENERAL

UNIVERSIDAD DE SALAMANCA

La Carrea Legislativa de los Parlamentarios en los Congresos de Chiley Paraguay

Daniela Ros Rab

Directora Mercedes Garca Montero

Salamanca, Agosto de 2010

Trabajo Fin de Mster preparado para la obtencin del Ttulo:MSTER EN CIENCIA POLTICA, curso acadmico 2009-2010


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Contenido

Resumen 4

Introduccin 6

I. La carrera Poltica 10I.1 La carrera legislativa 11

I.1.1 Reeleccin Consecutiva 13

I.1.2 Comisiones Legislativas 14

II. Congreso Nacional y Sistema de Comisiones en Chile y ParaguayII.1 Descripcin de la Carrera Legislativa en el Congreso

Nacional de Chile y la Repblica de Paraguay 20

II.1.1 Tasa de Reeleccin 20

II.1.2 Comisiones Legislativas 25

II.1.2.1 La Importancia de las Comisiones Legislativas 25

II.1.2.2 Morfologa de las Comisiones 30

II.1.2.3 Movilidad Parlamentaria 34

III. Consideraciones Finales 38IV. Bibliografa 41


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ndice de Tablas y Grficos

Grfico I: Periodo Legislativo por Diputado; Chile 21

Grfico II: Promedio Porcentual de Reeleccin; Chile y Paraguay 22

Grfico III: Valoracin subjetiva de la reeleccin; Chile 23

Grafico IV: Valoracin subjetiva de la Reeleccin; Paraguay 23

Grfico V: Carrera legislativa; Chile-Paraguay 24

Grfico VI: Movilidad parlamentaria; Chile 35

Grfico VII: Movilidad parlamentaria; Paraguay 36

Grfico VIII: Movilidad parlamentaria; Chile-Paraguay 37

Tabla I: Importancia de las Comisiones Permanentes en laNorma Constitucional 29

Tabla II: Morfologa del sistema de comisiones 33

Tabla III: Cuadro Resumen, casos y dimensiones; Chile-Paraguay 40


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Resumen

"no todos pueden saber de todo; pero s algunos deben saber de algo,

para que en la suma coordinada de "los algos", podamosobtener las respuestas "al todo"

(Hauriou, 1971)

El tema central de este trabajo es la carrera legislativa de los parlamentarios del

Congreso Nacional de Chile y de la Repblica de Paraguay, a partir de dos temas

fundamentales, (i) la reeleccin consecutiva, la cual es un factor fundamental para el

desarrollo de la carrera parlamentaria, ya que la permanencia de los legisladores en las

cmaras permite analizar la ruta o trayectoria de su labor en el Congreso, en este

sentido, la permanencia de los polticos en las legislaturas impulsa y promueve el

desarrollo de la carrera legislativa, la no reeleccin, por el contrario, inhibe el desarrollo

de una trayectoria profesional del parlamentario, la que se basa en la especializacin que

estos adquieren en el desarrollo de su labor, desperdiciando las habilidades y

conocimientos que han adquirido. El segundo eje de la investigacin son (ii) las

comisiones legislativas; principalmente debido a que estas son el ncleo de la labor

parlamentaria, ya que es en su seno donde los legisladores realizan la mayor parte del

trabajo que se lleva a cabo en la legislatura y, a partir de ella, pueden adquirir

conocimientos y habilidades especializadas que fortalecen el desarrollo efectivo de su

carrera en el Legislativo1.

1 La reeleccin consecutiva de los legisladores es uno de los elementos que segn Carey (1996)permite la profesionalizacin de los mismos en base a la especializacin, los parlamentarios, segnel autor, al permanecer por periodos de largo plazo en las Cmaras adquieren ciertas habilidades yconocimientos que fortalecen el desarrollo de la carrera legislativa (Carey; 1996). Por su parte,Alcntara et al(2005), asegura que otro de los elementos que inciden en el desarrollo de la carreralegislativa de los parlamentarios es la labor que los mismos realizan en el seno de las comisionespermanentes, ya que a travs de las mismas los legisladores se especializan en temas concretos demanera constante, generando un nivel de conocimiento, respecto de los mismos, que les otorga las

herramientas necesarias para la toma de decisiones eficiente, basada en el conocimiento yhabilidades que los parlamentarios van adquiriendo (Alcntara et al; 2005).


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En relacin a lo anterior surgen las siguientes interrogantes; Cules son los

elementos centrales que permiten el desarrollo de la carrera legislativa en los

Parlamento de Amrica Latina? Son las comisiones legislativas unos de los ejes

fundamentales para el desarrollo profesional de la carrera parlamentaria? Cul es la

importancia de las comisiones permanentes en la carrera legislativa de los

parlamentarios dentro del Congreso?En este estudio se parte del supuesto de que en

condiciones en las que existe reeleccin consecutiva, y esta es un objetivo de los

legisladores, hay un sistema de comisiones institucionalizado y la movilidad de los

parlamentarios a travs de distintas comisiones es baja, se generaran incentivos para la

especializacin de los legisladores y con ello el desarrollo efectivo de la carrera

parlamentaria. Sin embargo, el propsito de esta investigacin es llevar a cabo un

anlisis descriptivo de los Congresos de Chile y Paraguay, a travs del cual, se genere

informacin para el desarrollo de futuras investigaciones sobre el tema abordado, no es

objetivo de esta investigacin encontrar relaciones causales respecto de la carrera

legislativa.


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Introduccin

El objetivo de la investigacin es describir la carrera parlamentaria de loslegisladores del Congreso Nacional de Chile y de la Repblica de Paraguay, para ello el

anlisis parte del supuesto de que los casos estudiados si bien comparten caractersticas

generales del sistema poltico2, difieren respecto de la calidad de los miembros de las

Cmaras Bajas. Estos supuestos son tomados de la clasificacin de polticos realizada

por Mara del Mar Martnez Rosn (2006)3, quien seala que los parlamentarios en

Chile estaran dentro de las categoras de Sper-experto y Experto-legislador, las ms

altas segn su clasificacin, y los parlamentarios paraguayos en la ltima categoradenominada inexperto.

Al elegir dos casos opuestos, en trminos de la calidad4de los miembros que

componen el Parlamento se busca describir, a partir de dos realidades distintas, el

mismo fenmeno, esto es la carrera legislativa, para as indagar sobre los elementos que

la componen o como estos se presentan en ambos casos; en Chile la Cmara de

Diputados est compuesta, en gran medida, por polticos catalogados como

2Tanto Chile como Paraguay comparten un modelo de Estado Unitario y una forma de Gobiernopresidencialista, el Poder Legislativo, denominado Congreso Nacional en Chile y Congreso de laRepblica en Paraguay, tiene un sistema bicameral dividido en Cmara de Diputados y Senado de laRepblica. Por otra parte ambos Congresos organizan la labor parlamentaria a travs de comisionespermanentes (denominadas Comisiones Permanentes de Asesora en Paraguay), especiales ybicamerales o mixtas.

3En su captulo La carrera parlamentaria: La calidad importa? del texto Polticos y Poltica enAmrica Latinaeditado por Manuel Alcntara Sez el ao 2006, la autora, hace una clasificacin apartir del nivel de experticia de los parlamentario, las categoras son definidas segn la autoracomo: (i) Sper experto: diputados cuya carrera poltica y parlamentaria es mxima en el contextolatinoamericano, por otra parte tiene un alto nivel educativo y muchos aos de experienciapartidista. (ii) Experto legislador: incluye a aquellos que tienen experiencia parlamentaria pero nohan desarrollado, ningn otro puesto de representacin popular, poseen adems un alto niveleducativo y muchos aos de militancia partidista. (iii) Poltico experto: (esta categora est divididaen dos) polticos que han desarrollado cargos de representacin y estn familiarizados con elcrculo poltico y partidista desde hace muchos aos. Esta categora distingue entre aquellos con unmenor o mayor nivel educativo. (iv) Inexperto: no puede acreditar ni experiencia legislativa ni derepresentacin, como la anterior tambin se divide en dos; esta clasificacin se lleva a caboconsiderando los siguientes elementos: nivel educativo, los aos de militancia partidista ytrayectoria poltica, el nmero de veces que ha sido elegido como diputado y el desempeo de otroscargos de representacin popular (Martnez, 2006: 186)

4Sobre calidad de los parlamentarios vase el captulo de Mara del Mar Martnez Rosn La carrera

parlamentaria: La calidad importa? del texto Polticos y Poltica en Amrica Latina

editado porManuel Alcntara Sez el ao 2006


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profesionales, mientras que la Cmara de Diputados de Paraguay est integrada

principalmente por polticos que carecen de experiencia. La clasificacin llevada a cabo

por Martnez (2006), sin embargo, es elaborada considerando antecedentes, que en

principio, revelan el desarrollo de la carrera poltica de los parlamentarios, an cuando

considera elementos tales como el nmero de veces que los polticos han sido electos

diputados, esto no permite interiorizarse con los factores inherentes al desarrollo de la

carrera parlamentaria de los legisladores; por ello, a travs de este estudio, a modo de

complemento del anterior, se busca identificar los elementos que permiten o inhiben el

desarrollo de la carrera de los parlamentarios en el Congreso, considerando como punto

de partida la citada investigacin .

Los factores que para efectos de esta investigacin se consideran fundamentalespara el desarrollo de la carrera legislativa se identifican a partir de lo sealado por

Alcntara et al (2005), quienes aseguran que existen algunos elementos comunes en los

Parlamentos Latinoamericanos que inhiben o permiten la profesionalizacin de los

legisladores y, en consecuencia, el desarrollo de una carrera legislativa efectiva a partir

de la labor que en su seno estos realizan (Alcntara et al, 2005: 280). Uno de los

principales factores identificados por los autores es la reeleccin consecutiva de los

legisladores ya que, en principio, el anlisis de la carrera legislativa carece de sentido sila permanencia de los legisladores en el cargo est limitada, esto inhibe el desarrollo

progresivo de la misma e impide que los legisladores puedan especializarse en un rea

especfica y adquieran conocimientos y habilidades en funcin de ella; la reeleccin,

para efectos de este anlisis, ser medida en base a las tasas de reeleccin, tanto de los

legisladores del Congresos Nacional de Chile, como de la Repblica de Paraguay.

El segundo factor mencionado, para el anlisis de la carrera legislativa, es el

sistema de comisiones de los Parlamentos, a partir de las comisiones legislativas, enparticular las comisiones permanentes, es posible percibir la fortaleza, o en su defecto la

debilidad, institucional del Parlamento para fomentar, o inhibir, el desarrollo de la

carrera legislativa; los Parlamentos organizan su trabajo en base a las Comisiones, por

lo tanto, estas son el eje central de la labor parlamentaria, a partir de la cual se desarrolla

la carrera legislativa de los polticos. En el anlisis se medir la importancia de las

comisiones permanentes en los parlamentos estudiados en base a los indicadores, que


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para estos efectos, desarrolla Luisa Bjar (2007)5, quien mide la importancia que el

entramado institucional le otorga al trabajo realizado por el sistema de comisiones 6en

una serie de pases de Amrica Latina. Si bien sern utilizados los indicadores que

menciona Bjar (2007), los datos para estructurar los mismos se harn en funcin a los

casos en esta investigacin analizados y sern actualizados respecto de los de la autora.

A la vez, del sistema de comisiones es importante analizar su morfologa, ya que

la misma segn se estructure en el entramado normativo puede generar incentivos o

limitaciones al desarrollo de la carrera legislativa, por ello se har un anlisis de los

aspectos ms relevantes de la morfologa del sistema de comisiones en las Cmaras de

los casos analizados. Un tercer elemento considerado en esta investigacin, que surge a

partir del anlisis del sistema de comisiones, es la movilidad de los legisladores a travsde las comisiones permanentes de las Cmaras de Diputados analizadas; la importancia

de medir la movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones legislativa se

sustenta en el argumento de que la permanencia de los parlamentarios en las comisiones

fomenta la especializacin de los mismos y con ello se promueve la efectividad de su

labor (Saiegh, 2005) fortaleciendo el desarrollo de la carrera legislativa. La movilidad

de los legisladores se medir considerando, para el caso de Chile, los dos ltimos

5Estos indicadores se encuentran en el texto La representacin parlamentaria en Amrica Latina.Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso contenido en la Revista de ciencias

sociales Amrica Latina Hoy volumen 47 del ao 2007, pginas 103 a la 122.

6Para medir la importancia que el entramado constitucional otorga a las comisiones legislativas enel Parlamento, la autora define una serie de indicadores que permiten valorar el nivel de relevanciadel sistema de comisiones; estos indicadores son: (i) proteccin que la Constitucin brinda a lalabor realizada por sus miembros, segn Bjar (2007) el mayor puntaje en relacin a este indicadores para aquellos casos en los que adems de otorgar reconocimiento institucional a su intervencinen el proceso legislativo, se precisa el campo de jurisdiccin a cada una de sus unidades y, el menorpuntaje, a los casos en los que no se hace referencia alguna a su intervencin en el texto

constitucional; (ii) el segundo indicador utilizado es la obligatoriedad del dictamen emitidos porsus miembros, ac la autora otorga el mayor puntaje a los casos en los que el trmite no pueda ser,de ninguna manera, eludido y el menor cuando el trmite es eludido solo con la mayora absolutade los miembros del Parlamento; (iii) otro de los indicadores utilizados por Bjar (2007) son lasfacultades de los legisladores para legislar, al respecto los casos en los que estos cuentan con lacapacidad de controlar lo que se aprueba respecto de los proyectos que el pleno les delego esponderado con el mayor puntaje, en el opuesto esta que la posibilidad de legislar no existe bajoninguna modalidad; (iv) por ltimo, la autora utiliza el resguardo que la norma asegura al trabajode las comisiones, para ponderar la importancia de las comisiones en los parlamentoslatinoamericanos, en este sentido los entramados que hacen obligatoria la aceptacin de lacomisin a cualquier modificacin hecha de su dictamen o informe por parte del pleno le otorga elmayor puntaje, al mismo tiempo a los entramados que admiten que durante la discusin sepresenten nuevos proyectos en sustitucin de los previamente estudiados les otorga la puntuacin

mnima (Bjar; 2007). La autora realiza esta ponderacin atribuyendo valores intermedios a losentramados institucionales que otorgan prerrogativas, a la vez, intermedias a las aqu mencionadas.


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periodos legislativos (2006-2010/2010-2014) y para el caso de Paraguay la ltima

legislatura (2008-2012) y los ltimos tres periodos de las Comisiones Permanentes de

Asesora (2008-2009/2009-2010/2010-2011).

El estudio est estructurado en tres apartados principales; en el primero de ellosse analizaran elementos tericos que permitan orientar la investigacin y obtener

algunas nociones generales para dar respuesta a los cuestionamientos planteados; en

primer lugar, se har un recorrido por las aproximaciones tericas existentes sobre la

carrera polticay, a la vez, se har un paralelo con la informacin concerniente a la

carrera parlamentaria de los polticos; luego, se desarrollaran algunos aspectos

generales de los elementos institucionales que permitan comprender el desarrollo de la

carrera parlamentaria de los polticos.

En el segundo apartado se analizarn los elementos tericos antes mencionados

aplicndolos en los casos de estudio; para efectos de esta investigacin, se tomar como

caso el Congreso Nacional de Chile y el Congreso de la Repblica de Paraguay; se

consideran dos casos que poseen vnculos generales en la configuracin del sistema

poltico pero que, sin embargo, difieren en trminos de la experiencia y

profesionalizacin de sus parlamentarios, lo cual facilita la descripcin de los elementos

que componen la carrera poltica de los legisladores a partir de dos escenarios opuestos.

Estas diferencias entre el nivel de calidad de los miembros de un parlamento y otro,

definidas por Martnez (2006), son el punto de partida de esta investigacin, que tiene

como objetivo describir la carrera parlamentaria de los legisladores de ambos

Congresos. Para ello se han generado una serie de indicadores que son extrapolables y

que por tanto pueden ser utilizados por otros investigadores para estudios de corte

comparativo sobre el tema. En el ltimo apartado se desarrollaran una serie de

consideraciones finales extradas del anlisis de los datos obtenidos en el transcurso dela investigacin; estas consideraciones finales servirn de punto de partida para

investigaciones futuras cuyo propsito sea profundizar en la temtica aqu abordada.


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I . La carr era PolticaEn trminos generales la carrera poltica es definida como el paso que da un

individuo de un puesto poltico a otro (Martnez, 2008: 15); sta ha sido abordada a

partir de diversos campos de estudio de la Ciencia Poltica7 y, bajo esta lgica, lasinvestigaciones se han desarrollado siguiendo diferentes aproximaciones tericas.

Dentro de las ramas de las Ciencias Sociales que estudian la carrera poltica estn la

Escuela de Psicologa, enfocada en los elementos de la personalidad que explican el

comportamiento de los polticos, su mayor exponente es Harold D. Lasswell (1948-

1960) y la Escuela Sociolgica que centra su inters en las estructuras sociales y

econmicas que determinan a los candidatos potenciales para ocupar cargos polticos,

en particular Wahlke y Elau (1962) definen la carrera poltica, como la suma de lasexperiencias polticas y sealan tres fases en su desarrollo: la socializacin, la

acumulacin de experiencia y la expectacin.

Por otra parte, enfocndose en la ambicin como elemento fundamental de la

carrera que desarrollan los polticos, Ehrenhalt (1991) la define como el resultado de la

combinacin de tres elementos: la ambicin en primer lugar, el talento y el tiempo;

estos tres factores, asegura el autor, se combinan con el objeto de conseguir un puesto,

el cual puede ser percibido por el poltico como un lugar de paso o puede constituirse

como un lugar de estancia definitivo, en este sentido los elementos de la personalidad

del individuo explicaran su comportamiento. A la vez siguiendo la perspectiva ceida a

la teora de la Ambicin, segn Schlesinge (1996) la carrera poltica es explicada por la

ambicin poltica de un individuo, la cual est estructurada bajo un marco temporal y

dentro de un contexto determinado; estos factores, moldearan la ambicin del mismo

(la cual se concibe como la consecucin de un puesto poltico) y sta, condicionada por

la estructura de oportunidades, modificar su comportamiento. Wahlke (1962) por suparte quien se enmarca en la escuela sociolgica, define la carrera poltica como la hoja

de vida de un poltico, segn el autor, esta contiene todas las experiencias polticas

individuales de stos, bajo las posibilidades que el marco institucional les otorga.

7

Estudio de elites polticas, de organizacin legislativa y de reclutamiento y psicologa poltica(Martnez, 2009: 27)


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Una vez definida la carrera poltica, es necesario para el desarrollo de esta

investigacin, distinguir entre carrera poltica y carrera legislativa, ya que este estudio

est centrado el anlisis de la segunda; (i) la carrera poltica, como se ha sealado, es

concebida en trminos generales como el paso de un puesto poltico a otro y abarca

elementos que van desde el reclutamiento y seleccin de candidatos, que involucra a los

partidos polticos como ejes fundamentales del proceso, hasta la ambicin poltica de

los individuos (Martnez, 2008); por otra parte, (ii) la carrera legislativa es entendida

como el desarrollo de la labor que los parlamentarios desarrollan a partir de su puesto en

la legislatura, en particular el trabajo especializado que realizan dentro de la estructura

de las comisiones y subcomisiones en las Cmaras (Valencia, 2007).

I .1 La Carr era Legislativa

La carrera legislativa, como ya se ha mencionado, se refiere a los cargos que ocupan los

miembros del Parlamento dentro de la estructura de comisiones, en particular, el trabajo

especializado que realizan en ellas. En este sentido, Hibbing (1999) ha identificado

cuatro objetivos que han justificado el estudio de las carreras parlamentarias. El (i)

primero se centra en estudiar a los legisladores, sus motivaciones para presentarse al

cargo, el proceso de reclutamiento y las causas por las que abandonan su puesto o

deciden no presentarse a la reeleccin. En (ii) segundo lugar, seala a aquellos

investigadores que tienen por objetivo mejorar el conocimiento sobre el Parlamento,

principalmente, su nivel de institucionalizacin. Un (iii) tercer grupo de estudios

buscara mejorar el entendimiento del sistema sociopoltico del que la Cmara forma

parte conociendo, de esta manera, a quin gobierna y sus caractersticas

sociodemogrficas o actividades anteriores y posteriores, el nivel de representatividad

de la poblacin o la posicin del Parlamento en la estructura de oportunidades polticas,

es decir, en relacin a otras instituciones. Finalmente un (iv) cuarto objetivo menos

estudiado que los anteriores, se centra en realizar trabajos comparados tratando de

encontrar generalidades para distintos sistemas sociopolticos.

Por su parte, Morgenstern y Siavelis (2006) afirman que el estudio de la carrera

legislativa y, en particular de los Diputados, es necesario por las posibles implicaciones

que tiene en la dinmica de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo


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(Morgenstern y Siavelis, 2006). Por ltimo, hay quienes aseguran que a partir de este

estudio es posible explicar los resultados de ciertas reformas polticas que se han

llevado a cabo en distintos periodos (Crisp y Desposato, 2004).

A pesar de lo anterior, la carrera parlamentaria es un tema poco abordado en la

literatura sobre Parlamentos en Amrica Latina, la mayor parte de los estudios se

enfocan en el sistema de comisiones de Estados Unidos, el cual cuenta con un sistema

de comisiones con fuertes poderes institucionales (Alcntara et al, 2005). En este

sentido, los miembros del Congreso de Estados Unidos tienden a especializarse en

comisiones ya que, entre otros elementos, poseen una permanencia destacable en su

labor parlamentaria (Shepsle, 2007), lo que deriva en un Congreso que se define como

el centro de la toma de decisiones de polticas pblicas (Weingast y Moran, 1983)

adems de ejercer un rol activo en la generacin de polticas y un fuerte control sobre la

burocracia. La reeleccin consecutiva de los miembros, es una caracterstica importante

cuando se plantea la eficiencia de la carrera legislativa de los parlamentarios, como se

percibe en el caso de Estados Unidos donde los parlamentarios permanecen por largos

periodos en el mandato legislativo ya que, motivados por sta, los legisladores buscan

maximizar el apoyo en el distrito (Shepsle, 2007), realizando su labor en funcin a la

evaluacin que de sta harn sus electores. En este sentido, las interrupciones en la

reeleccin legislativa no permiten el desarrollo de una carrera parlamentaria, ya que los

legisladores no tienen incentivos para actuar de manera independiente, ni para

desarrollar tcnicas legislativas, debido a que deben abandonar el cargo y buscar otras

ocupaciones en el corto plazo. Por lo tanto, la posibilidad de reeleccin acta como

incentivo para que los parlamentarios piensen en el servicio legislativo como una

carrera (Rose-Ackerman, 1994).


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I .1.1 Reeleccin Consecuti va

De esta manera, como ya ha sido sealado, un factor fundamental para la

acumulacin de experiencia y el fortalecimiento de la carrera legislativa es la reeleccin

inmediata de los legisladores. En este sentido, la reeleccin consecutiva durante uno ovarios periodos, produce parlamentarios informados y educados en las diversas materias

y asuntos legislativos. Sin embargo, la experiencia, por si sola, no garantiza la

profesionalizacin de los legisladores y se requiere de una serie de aspectos

relacionados con la experiencia en el trabajo legislativo y con la carrera poltica del

legislador.

A pesar de ello, la reeleccin es un principio esencial para el planeamiento de la

carrera legislativa, sin esta prerrogativa institucional la dinmica del Parlamento radica

en eliminar a los miembros del mismo que han ocupado escaos (o curules) durante

ciertos periodos, debilitando las legislaturas y privndolas del conocimiento y la

experiencia acumuladas entre las esferas del Gobierno (Carey; 2006). Segn seala

Carey (2006) uno de los efectos transversales, en los distintos ambientes polticos, de

limitar la reeleccin en el legislativo es que merma la capacidad legislativa. Bajo esta

lgica, asegura el autor, prohibir la reeleccin priva al Poder Legislativo de su activo

ms importante, esto es, la pericia en materia de definicin de polticas y negociacin

que se acumula con la experiencia, al confrontar al Poder Ejecutivo, el cual en todos los

lugares del mundo est dotado de recursos mucho ms importantes. La reeleccin, bajo

esta perspectiva, alienta a los diputados a servir a sus electores y a especializarse en

temas particulares de los, cada vez ms, complejos asuntos de Estado.

En consecuencia a lo anterior, existen tres elementos especficos a los que las

restricciones a la reeleccin legislativa afecta de manera directa: (i) las carreras

polticas, (ii) las relaciones legislador-elector y (iii) la cohesin de los partidos en la

legislatura (Carey; 2006: 37). Para efectos de este estudio, la atencin se centrar en el

primero de ellos, por lo tanto, cuando la reeleccin no est limitada, la carrera

legislativa es asumida como el objetivo del prototipo de poltico moderno; segn las

teoras de incentivos electorales (Cain, Ferejohn y Fiorina; 1987) el inters personal de

los polticos en su carrera gua el comportamiento legislativo. Hibbing (1991) ha

demostrado que los miembros de la Cmara de representantes de Estados Unidos son

mucho ms activos promoviendo leyes y ms eficaces garantizando su aprobacin


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mientras ms tiempo llevan los legisladores en sus escaos. Por lo tanto, asegura que la

experiencia afectar de manera directa el desempeo legislativo por lo que limitar la

reeleccin perjudicara el promedio de experiencia de los legisladores. La reeleccin

puede ser medida a partir de la tasa de reeleccin de los legisladores as como a travs

de la intencin de los legisladores de continuar en el Parlamento y ser reelectos para

mantener su puesto en la legislatura. Ambos elementos, basndose adems en la

categorizacin que realiza Martnez Rosn (2006) de los legisladores expertos e

inexpertos, dan indicios del nivel de profesionalizacin y de la experiencia legislativa

que los polticos han adquirido en los Parlamentos basndose en la continuidad del

mandato, sin embargo, como ya se ha sealado la reeleccin consecutiva por s misma

no garantiza la especializacin ni el fortalecimiento de la carrera legislativa, es por ello

que en esta investigacin la misma es analizada de forma paralela a otros elementos que

se han definido constitutivos de la carrera legislativa.

I .1.2 Comisiones Legislativas

Como ya se ha visto, la permanencia de los legisladores en el Parlamento, es la

base de la especializacin y profesionalizacin de los polticos a partir de su labor

parlamentaria y, en consecuencia, permite el desarrollo de la carrera legislativala cual,

eventualmente, genera dinamismo y eficacia legislativa; sin embargo, por s sola la

experiencia y la continuidad de los parlamentarios en el Congreso no garantiza la

profesionalizacin de los polticos, es necesario en este sentido, considerar elementos

adicionales que permitan identificar aquellos factores que incidirn en la evolucin

efectiva de la carrera parlamentaria en el Legislativo.

En relacin a lo anterior surge la duda sobre el rol de otros elementos en eldesarrollo de la carrera poltica de los legisladores; al respecto cabe preguntarse Qu

papel juegan las comisiones legislativas en la carrera poltica de los legisladores?;por

lo general, al analizar la literatura concerniente a las comisiones legislativas la

profesionalizacin de los legisladores es un tema que, con frecuencia, es abordado a

partir de esta temtica; en base a estas investigaciones, se argumenta que las comisiones

son un espacio de profesionalizacin y especializacin de los legisladores, ya que a

travs del trabajo en un rea determinada, los parlamentarios pueden adquirir ciertas


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destrezas que, a la larga, repercutirn positivamente en el proceso de toma de decisin

(Alcntara et al; 2005).

Para efectos de esta investigacin, se entiende que las comisiones legislativas

son grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de reastemticas y constituidos por una parte integrante de una Asamblea, a los que sta

delega funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeo de los

asuntos propios de las funciones parlamentarias (Alcntara et al, 2005: 256). La

constitucin de las comisiones en el seno parlamentario, introduce racionalidad en la

funcin legislativa a travs de la especializacin en el cocimiento de los asuntos ah

abordados, por lo tanto, cuando las comisiones son estables e independientes son

fundamentales para el desarrollo de la especializacin, profesionalizacin yacumulacin de experiencia entre los legisladores (Garca Montero y Snchez Lpez;

2002) fortaleciendo el desarrollo de la carrera parlamentaria.

La formacin de comisiones en el Parlamento surge a partir del principio de

divisin del trabajo ante la evidencia de que un grupo ms pequeo, que en teora est

integrado por individuos informados sobre un tema en particular y que cuenta con los

recursos materiales y humanos necesarios, va a conseguir resultados ms eficientes, en

trminos de tiempo y calidad, que si el mismo asunto es abordado por el pleno (Garca

Montero y Snchez Lpez; 2002: 5). Esto permite adems, un tratamiento minucioso de

los asuntos en cuestin (Alcntara et al, 2005).

Bsicamente, en las comisiones se analiza, debate y modifican todas aquellas

iniciativas que ingresan a las cmaras, esto se lleva a cabo con un mayor nivel de

profundidad, con ms tiempo y con un grado de discrecin que en la prctica facilita los

acuerdos que en el pleno, por sus caractersticas, son difciles de conseguir.

Con respecto a la formacin e integracin de las comisiones legislativas, existe

una serie de enfoques tendientes a explicar la asignacin de los miembros en las

comisiones del Congreso de Estados Unidos (Santos; 1999). Hasta la dcada de 1970, la

explicacin sobre la formacin de las comisiones estaba centrada en la estrategia

individual que los legisladores utilizaban para asegurar su carrera poltica y

profesionalizacin. En esta lgica, se le daba nula importancia al papel de los partidos

polticos en el proceso (Alcntara et al; 2005). El segundo enfoque tiene como base lateora de los carteles legislativos (Cox y McCubbins; 1993), segn la cual la asignacin


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de los cargos en las comisiones est controlada por los dirigentes de los partidos

polticos, con el objeto de alcanzar los propsitos colectivos de los mismos, en base a

este enfoque los partidos polticos funcionaran como una especie de cartel en el seno

del Parlamento y las comisiones jugaran un rol fundamental en beneficio de los

intereses partidistas de los parlamentarios. Por ltimo, existe una posicin intermediala

cual sostiene, que si bien la lealtad de los parlamentarios hacia sus partidos es

influyente, tambin lo es la experiencia legislativa, ya que de la misma deriva la calidad

del trabajo de los polticos (Alcntara et al;2005).

Por su relevancia, todas las legislaturas democrticas recurren a las comisiones

como modo de organizar de forma eficiente el trabajo legislativo: Las comisiones

legislativas desempean una amplia gama de funciones y, en particular, ofrecen a la

legislatura la posibilidad de trabajar con mayor eficiencia y contar con un mayor grado

de pericia. Cabe destacar, sin embargo, que no todas las comisiones poseen el mismo

nivel de importancia para los parlamentarios, y aquellas que acumulan ms trabajo, en

temticas de mayor relevancia poltica son, en teora, las ms disputados por los

mismos.

El estudio sobre las comisiones puede ser abordado en base a diferenteselementos constitutivos del sistema de comisiones, tales como el tipo de comisiones, la

duracin de las comisiones y el mandato de sus miembros, la formacin e integracin de

las comisiones y eleccin de las directivas, el nmero de miembros de una comisin y,

por ltimo, puede ser abordado desde la perspectiva de la profesionalizacin de los

polticos a travs de las mismas (Alcntara et al: 2005), lo cual incluye integrar todos

los elementos mencionados.

En este sentido, estos elementos permiten identificar la importancia de lascomisiones en la profesionalizacin de la carrera legislativa. En primer lugar la duracin

de las comisiones y el mandato de sus miembros, cuando coinciden, fomenta la

profesionalizacin y especializacin legislativa de los parlamentarios, al respecto

Alcntara et al (2005) sealan que la permanencia y especializacin adquieren

verdadera importancia en la estancia fija de los legisladores en las comisiones, ya que

cuando los legisladores son cambiados con frecuencia de una comisin a otra, la

especialidad puede resultar eventual y aleatoria, desaprovechando conocimientosadquiridos durante la actividad en una misma comisin(Alcntara et al; 2005: 267),


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lo que sera perjudicial para la carrera legislativa; respecto a la estancia o permanencia

de los parlamentarios en las comisiones legislativas, para efectos del anlisis descriptivo

aqu realizado, se detallar la movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones

permanentes de los Congresos de Chile y Paraguay, a travs de este ejercicio se

pretende profundizar en la descripcin de la carrera legislativa de ambos Congresos e ir

ms all de la reeleccin, los elementos institucionales del sistema de comisiones y la

morfologa de la misma, esto se llevar a cabo en el siguiente apartado.

Respecto del nmero de comisiones de una legislatura Nacif (2000) seala que

muchas pueden provocar la asignacin de legisladores a mltiples comisiones, esto

limitara la especializacin de los miembros dentro de las mismas, ya que se disgregan

las reas de inters de los parlamentarios. En relacin al nmero de integrantes quecomponen las comisiones, la importancia radica en que ste est definido previamente

en la normativa, ya que ello limita la variacin en la asignacin de miembros y genera

estabilidad institucional a la composicin de las comisiones (Bjar; 2007). Finalmente,

el nmero de asignaciones de comisiones a los legisladores, puede o no estar

especificado en la norma, si no es as o si el nmero es elevado, se limita la

especializacin de los miembros al interior de las mismas, al contrario, si la normativa

contiene esta indicacin y los miembros son asignados a dos o menos comisiones,facilitara la especializacin de los parlamentarios a partir de la labor que en ella

realizan (Bjar; 2007).

A partir de la literatura abordada en el desarrollo de la investigacin se han

identificado una serie de elementos que podranser definidos como constitutivos de la

carrera legislativa de los parlamentarios, estas dimensiones sern aplicadas a los casos

de estudio con el propsito de describir la carrera legislativa en cada uno de pases en

cuestin; en este sentido, el primero de ellos es la (i) reeleccin consecutiva de loslegisladores y la percepcin que de la misma tienen estos; un segundo elemento son los

(ii) sistemas de comisiones de ambos Parlamentos, dentro del sistema de comisiones se

analizar tanto la (a) importancia institucional que los Congresos le otorgan al mismo

como su (b) morfologa; enmarcado en el anlisis del sistema de comisiones, finalmente

se detallar la (c) movilidad de los parlamentarios en las comisiones permanentes de

ambas legislaturas. Todo esto se realizar a partir del siguiente apartado.


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I I . Congr eso Nacional y Sistema de Comisiones en Chi le y Paraguay

En este apartado se aplicarn los elementos tericos identificados como

posiblemente constitutivos de la carrera legislativa en los Parlamentos de Chile y

Paraguay; en primer lugar se har un rpido recorrido por las generalidades

institucionales de ambos Congresos, describiendo las caractersticas normativas de los

mismos y de su sistema de comisiones a modo de contextualizar la investigacin, para

luego comenzar el anlisis de las dimensiones, a travs de las cuales, se describir la

carrera legislativa de cada uno de los casos abordados.

En el caso de Paraguay el Poder Legislativo ser ejercido por el Congreso, el cualest compuesto de una Cmara de Senadores y otra de Diputados, cuyos miembros

sern elegidos directamente por el pueblo (art. 182, Constitucin de la Rep. De

Paraguay); a la vez, la Cmara de Diputados se compone de ochenta miembros titulares,

como mnimo, los cuales son elegidos de manera directa por departamento (art. 221,

Constitucin de la Repblica de Paraguay), estos duran en su mandato cinco aos y

pueden ser reelectos de manera consecutiva (art. 187, Constitucin Rep. Paraguay). En

Chile, el Congreso Nacional se compone de dos ramas, la Cmara de Diputados y el

Senado, en la Constitucin se establece, como prerrogativa esencial, que ambas

concurren a la formacin de las leyes, adems de una serie de atribuciones que la misma

le otorga (art. 42, Constitucin Poltica de Chile); la Cmara de Diputados est

integrada por ciento veinte miembros elegidos por votacin directa, por los distritos

electorales y es renovable cada cuatro aos en su totalidad (art. 43, Constitucin

Poltica), los parlamentarios, al igual que en el Congreso paraguayo, podrn ser

reelegidos en sus cargos de manera consecutiva (art. 47, Constitucin Poltica).

La Constitucin paraguaya seala que las Cmaras funcionarn, para el desarrollo

de sus labores, en el pleno y en comisiones unicamerales o bicamerales, a este respecto

indica que todas las comisiones estarn, en lo posible, integradas proporcionalmente de

acuerdo con las bancadas representadas en las Cmaras, y establece que al inicio de las

sesiones anuales de la legislatura, stas, debern designar las comisiones asesoras

permanentes (art. 186, Constitucin Rep. Paraguay). A este respecto en Chile, la ley

Orgnica Constitucional del Congreso Nacional indica que tanto el Senado, como laCmara de Diputados, poseen comisiones permanentes, las cuales tienen como


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propsito informar sobre los proyectos sometidos a su consideracin (art. 17, Ley

Orgnica Constitucional Congreso Nacional). Dicho estudio se puede encargar incluso a

dos o ms comisiones unidas (comisiones mixtas) o si se considera pertinente se pueden

crear comisiones especiales para el tratamiento de un proyecto en particular (art. 12).

II.1 Descripcin de la Carrera Legislativa en el Congreso Nacional de Chile y laRepblica de Paraguay

I I .1.1 Tasa de Reeleccin

Como se ha mencionado antes, la reeleccin consecutiva de los parlamentarios

favorece la adquisicin de destrezas y habilidades en torno a temas especficos, estas

habilidades y conocimientos permiten la especializacin que promueve la eficiencia dela carrera legislativa, la cual evoluciona por medio del trabajo permanente en las

legislaturas; sin embargo, cabe destacar que esta por s misma no es suficiente para el

anlisis de la carrera parlamentaria an cuando es un elemento necesario para el

desarrollo de la misma.

En efecto la reeleccin consecutiva es un factor indispensable para el desarrollo

de la carrera legislativa, los limites a la misma como seala Carey (2006) son una

medida que inhibe la acumulacin de experiencia legislativa, como un freno a la

productividad legislativa, y como un obstculo que disuade a los individuos talentosos

de trabajar en la Asamblea, adems, coarta la responsabilidad de los diputados con sus

electores(Carey; 2006: 98). En consecuencia los lmites a la reeleccin perpetan la

falta de experiencia legislativa que hacen que la Asamblea sea lenta y menos productiva

de lo que podra ser (Carey; 2006: 111).

El anlisis de la reeleccin se har a travs de dos elementos: un primer

elemento objetivo, esto es el (i) promedio porcentual de reeleccin para ambos casos y

un elemento subjetivo, es decir, la (ii) opinin de los legisladores respecto de cul les

gustara que fuera su prximo cargo; en primer lugar el promedio porcentual de

reeleccin8en Chile desde 1999 hasta 2008 es del 63,3%, cifra que refleja un alto nivel

de reeleccin entre los miembros del Legislativo y es, a la vez, la ms alta de entre los

8 Esta informacin se obtiene a partir de los datos disponibles en el Observatorio de Instituciones

Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca, en particular del

Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, cuyo enlace directo eshttp://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm.


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pases de Amrica Latina; esta cifra coincide con los planteamientos que, a este

respecto, realiza Martnez Rosn (2006), quien asegura que Chile es uno de los pases

que cuenta con mayores niveles de permanencia de los legisladores en el Parlamento y,

a la vez, cuenta en su mayora con polticos que poseen un alto grado de experiencia

legislativa, lo cual los ubica en los primeros niveles de la clasificacin de polticos que

la autora realiza, es decir, en las categoras de sper-experto y experto. En Chile, segn

la composicin del Congreso en el perodo legislativo 2010-2014, el porcentaje de

Diputados9que han sido reelegidos por ms de tres perodos consecutivos es de 42%, de

estos un 54% ha sido reelecto por ms de cuatro perodos consecutivos, y solo el 31%

de los miembros, en la actualidad, est en un primer mandato.

Grfico I: Periodo Legislativo por Diputado; Chile.

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputadoschilenos, los cuales se consiguen desde la pgina oficial del Congreso Nacional de Chile, el enlace directo para acceder a elloses:http://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tab.

Por otra parte, el promedio porcentual de reeleccin del Congreso de la Repblica

de Paraguay desde 1999 hasta 2008 es del 31,25%, lo cual est por debajo del promediochileno; como en el caso anterior, la clasificacin que Martnez (2007) realiza, respecto

de los miembros del Parlamento, es ratificada por este indicador, la autora clasifica a los

parlamentarios de este pas como polticos de baja experiencia y los sita en la categora

de inexpertos.

Grfico II: Promedio Porcentual de Reeleccin; Chile y Paraguay

9Datos obtenidos a partir de la informacin contenida en los currculos de los Diputados chilenos, los cuales se

obtienen desde la pgina oficial del Congreso Nacional de Chile, el enlace directo para acceder a ellos es:http://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tab.
http://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tabhttp://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tab


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FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto deIberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina:

Legislatina,cuyo enlace directo es http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm.

Sobre la valoracin subjetiva de la reeleccin, por parte de los legisladores delCongreso Nacional de Chile y Paraguay, es posible obtener informacin al respecto a

partir de las encuestas10 que se realizan en el marco del Proyecto de Elites

Parlamentarias (PELA); cuando a travs de estas encuestas, realizada en la Cmara

Bajada de ambos pases, se pregunta a los parlamentarios sobre el prximo cargo que

les gustara ocuparal concluir su mandato, en Chile el 50% de los Diputados asegura

que busca la reeleccin como Diputado y un 15,9% que le interesara acceder a un cargo

en la otra Cmara, por lo tanto, el 65,9% de los parlamentarios manifest su intencin

de continuar en el desarrollo de su carrera legislativa.

10Encuestas que se elaboran en el marco del El Proyecto de Elites ParlamentariasLatinoamericanas (PELA); este proyecto est conformado por un grupo de investigacin dirigido

por Manuel Alcntara Sez, el cual est ligado al Instituto de Iberoamrica y al rea de CienciaPoltica y de la Administracin de la Universidad de Salamanca, cuenta adems con la participacinde investigadores vinculados a la Maestra de Estudios Latinoamericanos y al programa de

Doctorado en Procesos Polticos Contemporneos de las mismas Instituciones. El enlace directo alas encuestas es http://americo.usal.es/oir/elites/series%20temporales/Chile.pdf.
http://americo.usal.es/oir/elites/series%20temporales/Chile.pdfhttp://americo.usal.es/oir/elites/series%20temporales/Chile.pdfhttp://americo.usal.es/oir/elites/series%20temporales/Chile.pdf


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Grfico III: Valoracin subjetiva de la reeleccin; Chile


Legislatina, contenidos en elEstudio 60 Chile, Encuesta a Diputados chilenos 2006-2010.

En Paraguay el porcentaje de Diputados interesados en la reeleccin es del

38,9% y los que buscan un cargo en la otra Cmara son el 26,4% del total; a pesar de

que el 64,3% de los parlamentarios busca mantener un cargo en la legislatura, a

diferencia de Chile, hay un porcentaje mayor de Diputados interesados en el desarrollo

de una carrera progresiva en el Parlamento, es decir, pasar de la Cmara Baja al Senado

(Schlesinger, 1966). Por otra parte, al contrario de lo que ocurre en el Parlamento

chileno, el porcentaje de Diputados que busca la reeleccin es menor a pesar de lo cualen ambos casos la intencin por mantenerse en el legislativo es similar y difiere en el

cargo en particular que los legisladores buscan ocupar dentro del Congreso.

Grafico IV: Valoracin subjetiva de la Reeleccin; Paraguay

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto deIberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina:Legislatina, contenidos en el Estudio69 Paraguay, Encuesta a Diputados 2008-2013.


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La tasa de reeleccin en ambos casos difiere de manera considerable, siendo en

Chile ampliamente mayor de lo que es en Paraguay; sin embargo, en ambos pases la

intencin de los legisladores de mantenerse ocupando algn cargo en el Parlamento es

similar, la diferencia radica en que los parlamentarios paraguayos buscan la posibilidad

de ocupar cargos en las otras cmaras y no slo la reeleccin es su objetivo central; en

Paraguay los parlamentarios manifiestan, en mayor medida que en Chile, la intencin de

una carrera legislativa progresiva, Chile por su parte otorga mayor prioridad a la

reeleccin en el mismo cargo; en este sentido el desarrollo de la carrera legislativa,

basada en la experiencia y la adquisicin de habilidades en temas determinados, podra

eventualmente producirse en ambos casos, si solo de la intencin de los legisladores

dependiera.

Grfico V: Carrera legislativa; Chile-Paraguay


Legislatina, contenidos en el Estudio n 69 Paraguay, Encuesta a Diputados 2008-2013 y el Estudio n 60 Chile, Encuesta aDiputados chilenos 2006-2010.


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II.1.2 Comisiones Legislativas

I I .1.2.1 La Importancia de las Comisiones Legislativas

En este apartado se revisa el diseo institucional del sistema de comisiones de la

Cmara de Diputados de Chile y Paraguay; para ello se analizan tanto la importancia

que l mismo le otorga a la labor llevada a cabo por las comisiones permanentes, as

como algunos elementos de la morfologa del sistema.

Este anlisis se desarrolla en base a los indicadores, que para estos efectos,

elabora Luisa Bjar (2007)11para el estudio del sistema de comisiones de una serie de

pases de Amrica Latina, en este estudio los indicadores sern aplicados a los casosaqu abordados y con datos actualizados respecto de los de Bjar (2007).

Cabe destacar que las comisiones legislativas son el ncleo en el cual se

desarrollan las labores que le competen al Parlamento; en primer lugar, ya que por

medio de las mismas es posible obtener la informacin que se necesita para la

expedicin de la ley (Krehbiel, 1991). En segundo lugar porque, a travs de las

comisiones, las decisiones que los parlamentarios toman se justifican en el debate que

previamente estos realizan, por lo tanto, el juicio que emiten ha sido sometido de forma

preliminar al escrutinio de la argumentacin,con lo que es posible asegurar que ste es

un juicio razonable (Habermas, 1998). Finalmente, la importancia de las comisiones

radica en la capacidad de las mismas para actuar como espacios de consenso, lo cual es

difcil de conseguir cuando el que decide es el pleno.

Sin embrago, para que estos elementos generen los resultados esperados, en

trminos de eficiencia, los miembros de las comisiones deben contar con una serie de

prerrogativas institucionales que les permitan llevarlos a cabo. Entre estas prerrogativas,

segn seala Bjar (2007), destacan la obligatoriedad de someter cualquier iniciativa o

propuesta de ley al escrutinio de sus miembros, en particular esta condicin las

convierte enguardianesde todos aquellos temas que son abordados por el pleno (Bjar,

2007).

1111Estos indicadores se encuentran en el texto La representacin parlamentaria en Amrica

Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso contenido en la Revista deciencias sociales Amrica Latina Hoy, volumen 47, del ao 2007, pginas 103 a la 122.


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Por otra parte, las comisiones permanentes tienen como objetivo central apoyar

constantemente el trabajo que se lleva a cabo en las Cmaras, esto lo hace a travs de la

investigacin y continua deliberacin, para luego formular informes, recomendaciones o

dictmenes que faciliten los procesos de toma de decisin que se desarrollan en la

asamblea. La importancia que el sistema de comisiones posee en el desarrollo de la

labor parlamentaria, como se ha sealado, justifica que la mayor parte de los pases de

Amrica Latina estn consideradas en la normativa constitucional (Bjar, 2007), sin

embargo, de un pas a otro puede variar la mencin que de las mismas realizan las

distintas cartas fundamentales, especificando detalladamente su intervencin en el

proceso legislativo o slo mencionando, en trminos generales, algunos aspectos de su

composicin o labor en el Parlamento.

En base a lo anterior, y a partir de los indicadores elaborados por Luisa Bjar

(2007), para describir la importancia que tiene el sistema de comisiones en los casos de

Chile y Paraguay, se consideran las siguientes variables: en primer lugar, (i) la

importancia que la constitucin otorga al sistema de comisiones , variable denominada

proteccin constitucional (Bjar, 2007), sta permite obtener una nocin general sobre

el respaldo constitucional que posee la labor desarrollada por los miembros de la

comisiones. La segunda variable aplicada es (ii) laobligatoriedad del dictamen emitidopor los miembros de las comisiones, esta facultad permite que los legisladores que

integran una determinada comisin puedan examinar y discernir sobre aquellos temas

que sern votados en el pleno. La siguiente variable considerada es (iii) la facultad que

estas poseen para legislar; esta es una de las facultades que le otorgan gran poder al

sistema de comisiones, por lo cual, al momento de ponderarla la autora en su texto le

asigna un alto valor. Finalmente, la ltima variable estimada es (iv) el resguardo que la

normativa asegura a la labor que desarrollan los miembros de las comisiones, que sera

como si se les otorgara la facultad de controlar aquello que puede ser aprobado.

Para los casos analizados la aplicacin de estos indicadores permitir

profundizar en la descripcin del sistema de comisiones definiendo la importancia que

el entramado constitucional otorga a cada uno de ellos. El primer indicador, sobre la

proteccin que la constitucin otorga a la labor que los miembros de las comisiones

realizan, considera tres posibles resultados que van desde los casos en los que no solo la

constitucin brinda reconocimiento a su labor, sino que adems precisa el campo dejurisdiccin que se le asigna a cada comisin, hasta aquellos casos en los que no se hace


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ninguna referencia en la norma constitucional respecto de las mismas; en el caso chileno

la constitucin solo hace una mencin general respecto del sistema de comisiones y su

labor de apoyo en el proceso legislativo, el entramado constitucional slo indica que

tanto el Senado como la Cmara de Diputados poseen comisiones permanentes, las

cuales tienen como propsito informar sobre los proyectos sometidos a su

consideracin12. Esta escueta referencia al sistema de comisiones por parte de la Carta

Fundamental chilena evidencia una importancia que podra ser clasificada como de

carcter medio hacia la labor que las mismas realizan, ya que an cuando se hace de

forma general, existe en la constitucin referencia sobre el sistema de comisiones y su

labor en el Parlamento. En Paraguay, por otra parte, al igual que en el caso de Chile, la

mencin que se realiza en la norma constitucional sobre el sistema de comisiones es,

ms bien, general e indica lasfacultades que las mismas tienen para solicitar informes u

opiniones de personas y entidades pblicas o privadas a fin de producir sus

dictmenes13. En ambos casos la carta fundamental otorga una importancia moderada al

sistema de comisiones, ya que si bien no hay una referencia detallada de sus facultades

al menos hay una mencin general.

Al examinar la segunda variable para los casos aqu abordados, esto es la

obligatoriedad del dictamen emitido por los miembros de la comisin, en Chile seobserva que la capacidad que los miembros de las comisiones tienen para enjuiciar o

decidir lo que puede ser votado por el pleno es limitada, esto ya que el trmite de la

comisin puede omitirse si existe acuerdo unnime de la sala14, por otra parte, en

Paraguay a pesar de que el dictamen es obligatorio puede haber exencin del trmite

con el voto calificado de la asamblea; en virtud de lo anterior, Chile posee una

valoracin relativamente mayor que Paraguay, sin embargo, en ambos casos a pesar de

la obligatoriedad del dictamen este est limitado lo cual coarta la capacidad de los

miembros de la comisin para influir sobre los temas abordados por el pleno.

12Artculo 17 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile.

13Artculo 187, Constitucin Poltica de Paraguay.

14Artculo 122 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile.


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La capacidad para legislar, como ya se menciono, es una prerrogativa importante

por el poder que otorga a la labor de las comisiones en el Parlamento, por ello la

valoracin que se le otorga a esta variable es alta respecto a las dems variables

analizadas; en el caso de Chile la facultad legislativa no est contemplada bajo ninguna

modalidad para las comisiones permanentes, contrario a lo que sucede en Paraguay

donde se contempla la delegacin a las comisiones de los proyectos de ley que ste

estime conveniente, para lo cual es necesario el voto de la mayora absoluta de los

miembros15.

Por ltimo, respecto al resguardo que la norma asegura a la labor desarrollada

por las comisiones, existen entramados que exigen que la comisin acepte cualquier

modificacin que el pleno hace a su dictamen o informe, lo cual otorga a las comisionescontrol sobre aquello que puede o no ser aprobado. Para el caso de Chile el pleno est

facultado para hacer modificaciones al dictamen emitido por las comisiones, sin

embargo, esta facultad est limitada slo a indicaciones que tengan relacin directa con

las ideas matrices o fundamentales del proyecto16. En el caso de Paraguay el pleno no

slo puede modificar los dictmenes emitidos por las comisiones sino que incluso puede

presentar un proyecto en sustitucin del mismo, el que es votado con la aprobacin de la

asamblea.

En la siguiente tabla se presenta un resumen con los elementos abordados paraestimar la importancia de las comisiones legislativas en los Congresos de Chile yParaguay:

15Artculo 215 de la Constitucin Poltica de Paraguay.

16Artculo 24 de la Ley Orgnica Constitucional de Congreso Nacional de Chile.


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labor que en ellas se realiza, la que est basada en el conocimiento especializado y

habilidades que los miembros adquieren para emitir sus informes y dictmenes.

A continuacin, siguiendo con el anlisis del sistema de comisiones, se har un

recorrido por el entramado constitucional para describir los elementos inherentes a lamorfologa del sistema de comisiones de ambos pases.

I I .1.2.2 Morfologa de las Comisiones

El propsito de analizar la morfologa de las comisiones radica en que, segn

seala Bjar (2007), esto puede fomentar o inhibir el desarrollo de la especializacin de

los parlamentarios en el seno de las comisiones, lo que le otorgara, en caso defomentarla, mayor estabilidad a la carrera legislativa de los mismos. Al respecto Bjar

(2007) sostiene que la estabilidad de los miembros de las comisiones contribuye al

desarrollo y complejidad institucional del sistema, mientras que cuando hay menos

estabilidad, hay una estructura menos diversificada y menos desarrollada en sus

funciones(Bjar, 2007: 21). La idea central del anlisis de la morfologa del sistema de

comisiones es que para que los parlamentarios acumulen conocimientos y habilidades

en determinados campos, es necesario que el nmero de comisiones y el nmero deintegrantes que las componen sea relativamente estable, a la vez, la permanencia de los

legisladores en las comisiones debiera ser lo ms prolongada posible evitando la

movilidad de sus miembros; finalmente, es conveniente que los legisladores centren su

atencin en un rea determinada, con el propsito de evitar que se dispersen los

conocimientos y habilidades adquiridos.

Al igual como se hizo para describir la importancia del sistema de comisiones,

en este caso se utilizaran una serie de variables con el propsito de describir la

morfologa que la normativa otorga al sistema de comisiones de los pases analizados,

variables obtenidas a partir del trabajo, que para estos efectos, realiza luisa Bjar (2007).

La primera variable analizada es el nmero de comisiones existente en cada

Parlamento, en este sentido, la relevancia del indicador no es el nmero de comisiones

como tal, sino ms bien si este nmero se encuentra o no previamente establecido en la

normativa; en el caso de Chile el nmero de comisiones est fijado en el Reglamento de

la Cmara de Diputados, el cual establece que deben existir 24 comisiones de carcter


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permanente (art. 213). En Paraguay, al igual que en Chile, el Reglamento de la Cmara

de Diputados indica que deben haber 26 comisiones de asesora permanente (art. 138);

por lo tanto, en ambos casos la normativa regula explcitamente el nmero de

comisiones que debe constituirse en la Cmara de Diputados, lo cual debiera generar

estabilidad en el sistema, por cuanto se asegura la seriedad de la labor que en ellas se

realiza y se limitan mecanismos como la negociacin entre grupos parlamentarios, lo

cual es utilizado para estos efectos cuando no hay restricciones institucionales al

respecto.

El siguiente indicador es el nmero de comisiones al que cada legislador puede

pertenecer, al igual que en el caso anterior, la importancia de este indicador radica en si

est o no especificado en la norma; en Paraguay slo se indica la obligatoriedad quetienen los miembros de pertenecer a una o ms comisiones pero no se indica de manera

explcita a cuantas como mximo puede pertenecer. En Chile, en tanto, no se encuentra

en la norma especificado el nmero de asignaciones a las comisiones por diputado. Con

respecto a este indicador, en ambos pases, el entramado normativo limita la posibilidad

de fomentar la especializacin en el seno de las comisiones ya que los diputados no

enfocan su atencin slo en una jurisdiccin, mermando as la solidez de las decisiones

que estos puedan adoptar (Bjar, 2007).

Un elemento importante al analizar la morfologa de las comisiones es el plazo

que dura el encargo en comisiones y, sobre todo, respecto al tiempo que dura la

legislatura; para este indicador se parte del supuesto de que al coincidir ambos plazos se

fomenta la especializacin de los legisladores en reas especficas. En Chile los

miembros duran en su cargo en comisin hasta finalizar el periodo legislativo 17, lo cual

permite suponer que a partir de ello el entramado normativo fomenta la especializacin

de los miembros de las comisiones generando, eventualmente, mayor estabilidad en la

carrera parlamentaria de los legisladores; por el contrario en el caso de Paraguay la

legislatura es de cinco aos mientras que el plazo que dura el encargo en comisiones es

slo de un ao, en este caso la normativa inhibira la especializacin de los legisladores

a partir de su labor parlamentaria.

17Artculo 231, Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile.


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Finalmente, el ltimo indicador est relacionado con el nmero de integrantes de

cada comisin, en el mismo sentido que los indicadores ya mencionados, lo importante

no slo es el nmero de integrantes cada comisin como tal, sino ms bien, si este est o

no especificado en la norma; en Chile el Reglamento de la Cmara de Diputados indica

que las comisiones permanentes deben estar integradas por hasta 13 miembros (art.

213), mientras que en Paraguay el Reglamento de la Cmara de Diputados establece que

cada una de las comisiones estar integrada por no menos de seis miembros ni ms de

nueve (art. 138). En ambos casos el Reglamento de las Cmaras preestablece el nmero

de integrantes de cada comisin, con lo cual se limita el margen de discrecionalidad de

los partidos polticos o de cualquier autoridad para intervenir en este sentido,

incrementando el nivel de institucionalizacin con el cual se lleva a cabo su labor.

Tabla II: Morfologa del sistema de comisiones

Pas/indicador Nmero decomisiones

Nmero deasignaciones

Duracincargo

Nmerointegrantes

Chile 24 comisionespermanentes (art.213 ReglamentoCmara de

Diputados)

Fijado por elReglamento de laCmara deDiputados.

No se encuentraespecificado

Los miembros delas Comisionesduran en su cargohasta la finalizacin

del perodolegislativo (art. 231,Reglamento Cmarade Diputados).

4 aos en el cargo, 4aos en el mandato.

Comisionespermanentes: 13miembros (art. 213,Reglamento Cmara

de Diputados).

Este est prefijadopor el reglamento.

Paraguay 26 comisiones deasesorapermanente,establecidas en elReglamento Internode la Cmara de

Diputados (art. 138)

Es obligatoriopertenecer a una oms.

La legislaturadura cinco aos yel periodo decomisiones unao.

cada una de lascomisiones estarintegrada por nomenos de seismiembros, ni msde 9 (art. 138,

Reglamento InternoCmara deDiputado)

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en el Reglamento de la Cmara de Diputados deChile y del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados de la Repblica de Paraguay.


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A partir de los datos obtenidos de este anlisis es posible suponer que en Chile el

entramado normativo genera una morfologa que, eventualmente, fomenta el desarrollo

de la especializacin de la carrera legislativa y con ello a la vez otorga estabilidad a la

carrera parlamentaria; en este sentido, casi todos los elementos de la morfologa del

sistema de comisiones chileno se encuentran establecidos en la norma, permitiendo

altos niveles de estabilidad de su membreca, por otra parte, la duracin del mandato

coincidente con el plazo de las comisiones generara an ms ventajas para el desarrollo

de la especializacin y, por ende, la estabilidad de la carrera parlamentaria. Paraguay, a

diferencia de chile, difiere en el plazo de comisiones y mandato legislativo, lo cual

provocara una alta movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones,

limitando su capacidad de adquirir conocimiento y habilidades especializadas en un rea

determinada.

I I .1.2.3 Movil idad Parlamentari a

La descripcin de la movilidad de los parlamentarios es importante en el anlisis

de las comisiones permanentes y, sobre todo, en su relacin con la carrera legislativa; en

este sentido se parte de la idea de que los legisladores adquieren experiencia,

habilidades y conocimientos especializados en un rea determinada a travs de la labor

que desarrollan en el seno de las comisiones legislativas, por lo tanto, cuando los

legisladores son cambiados con frecuencia de una comisin a otra, la especialidad

puede resultar eventual y aleatoria, desaprovechando conocimientos adquiridos

durante la actividad en una misma comisin(Alcntara et al; 2005: 267)

El propsito de este apartado es describir la movilidad de los parlamentarios a

travs de las comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de Chile y Paraguay.

Para ello se analiza la composicin de cada una de las Cmaras a travs de los

currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones que se puede obtener

de las pginas web de ambos Congresos18.

18 Los enlace directos para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) yhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Chile); para acceder a lainformacin sobre las comisiones los enlaces directos son

http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) yhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P(Chile).
http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer


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De esta informacin se ha calculado19 la movilidad de los Parlamentarios de

Chile para dos periodos legislativos, esto es el periodo 2006-2010 y 2010-2014. Los

parlamentarios chilenos tienen una movilidad, de un periodo a otro, a travs de las

diferentes comisiones permanentes del Congreso del 60,2%, se debe tener en cuenta que

dentro de las fortalezas del sistema de comisiones de Chile est la simultaneidad del

mandato legislativo y la duracin de la labor en comisiones20, por lo tanto, se aprovecha

la experiencia adquirida por el parlamentario en la labor de las comisiones durante todo

su mandato. Sin embargo, el porcentaje de movilidad, calculado para los dos ltimos

periodos legislativos, es alto, lo cual evidencia un escasa permanencia de los

legisladores en las comisiones de las cuales forman parte, esto limita los conocimientos

y habilidades que los parlamentarios adquieren tras su labor en las mismas, debilitando

a la vez la profesionalizacin de la carrera legislativa y por ende la eficiencia de la

misma.

Grfico VI: Movilidad parlamentaria; Chile

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y dela informacin sobre comisiones permanentes del Congreso de ambos pases disponible en Los siguientes enlaces directos:para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer(Paraguay) yhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer(Chile); para acceder a la informacinsobre las comisiones los enlaces directos sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer(Paraguay) yhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P(Chile).

19El clculo de la movilidad se realiza considerando los dos ltimos periodos legislativos, 2006-2010 y 2010-2014; el primer periodo t1 (2006-2010) contiene, para cada legislador, la totalidad delas comisiones de las cuales ha formado parte en su mandato, al mismo tiempo t2 (2010-2014)contiene la totalidad de las comisiones permanentes en las cuales trabaja cada legislador. A partirde los dos perodos se identifican las comisiones iguales y las comisiones diferentes

otorgndoles valor segn se repitan, o no, de un periodo a otro, para luego, obtener de ellos unporcentaje de movilidad por cada legislador. A partir de los datos individuales, se ha obtenido elpromedio de la Cmara que es el resultado final.

20Los miembros de las Comisiones duran en su cargo hasta la finalizacin del perodo legislativo(art. 231, RCD).
http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer


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Grfico VII: Movilidad parlamentaria; Paraguay

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y dela informacin sobre comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de ambos pases disponible en Los siguientesenlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-

listado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) yhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P(Chile).

A partir de los datos obtenidos por el clculo de la movilidad es posible inferir que,

en ambos pases, la permanencia de los parlamentarios en las comisiones es baja y la

rotacin por las mismas, de un periodo a otro, inhibira la especializacin de los

legisladores en reas determinadas, limitando la posibilidad de adquirir conocimientos y

habilidades especificas que favorezcan la toma de decisiones eficiente. En particular elcaso de Paraguay tiene, adems, la debilidad institucional de diferir en el mandato y

periodo de comisiones, lo cual es an ms perjudicial ya que los legisladores van

rotando en diferentes comisiones a lo largo de todo su mandato, esto a diferencia del

caso chileno que a pesar de tener un alto porcentaje de movilidad, la norma otorga la

ventaja de permitir que los legisladores se mantengan en su cargo en comisiones en el

transcurso de su mandato.
http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer


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Grfico VIII: Movilidad parlamentaria; Chile-Paraguay

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y dela informacin sobre comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de ambos pases disponible en Los siguientes

enlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos sonhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) yhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P(Chile).
http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer


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I I I . Consideraciones F inales

A partir del anlisis descriptivo, aqu realizado, sobre la carrera legislativa de la

los parlamentarios en los Congresos de Chile y Paraguay, y considerando las

dimensiones (i) reeleccin y (ii) sistema de comisiones, es posible entregar algunas

nociones que permitan generar informacin y orientaciones sobre la temtica; en primer

lugar en ambos Congresos se percibe, a travs de la tasa de reeleccin, que la

continuidad de la carrera legislativa en Chile es mayor a la que se da en el Congreso

Paraguayo, sin embrago, a partir del anlisis de las encuestas como elemento subjetivo

de la reeleccin, se percibe que para ambos casos la intencin de mantener la carrera

legislativa es alta, la diferencia radica en que los parlamentarios paraguayos le otorgan,

levemente, mayor importancia a la carrera progresiva en el Parlamento, es decir, a

postular a un puesto en la otraCmara.

Como se ha mencionado, la reeleccin no es un elemento que, por s mismo,

pueda definir la carrera legislativa, es por ello que en sta investigacin se utiliza otra

dimensin con este propsito, la dimensin del sistema de comisiones, la cual permite

profundizar en los elementos inherentes al desarrollo de la labor que los parlamentarios

realizan en el seno de las comisiones; a partir del anlisis se las mismas se observa que

ambos Parlamentos otorgan distintos niveles de importancia al sistema de comisiones,

mientras en Chile las comisiones tienen una importancia moderada, que subyace a las

consideraciones realizadas por el pleno, en Paraguay la importancia del sistema de

comisiones es mayor, esto bsicamente porque el entramado constitucional le otorga

facultades legislativas, lo que les permite tener un rol activo respecto de las decisiones

que emanan del Legislativo.

En cuanto a la morfologa del sistema de comisiones que genera el entramado

normativo, se percibe que para el caso paraguayo, el mismo inhibe el desarrollo de la

carrera legislativa, sobre todo al obviar elementos, que al estar preestablecidos en la

norma, fomentan la estabilidad del sistema de comisiones; sin embargo, uno de los

elementos que en mayor medida debilitan al sistema de comisiones, y con ello a la

carrera legislativa, es la norma que establece que los periodos del mandato legislativo y

del encargo en comisin difieran, esta limitante restringe la especializacin de losparlamentarios y provoca que los conocimientos y habilidades que estos adquieren por


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el desarrollo de su labor en las comisiones, tambin se vea coartado y sobre todo

desperdiciado al rotar de forma constante la composicin de las comisiones en cada

periodo del encargo en las misma, debilitando, a la vez, la eficiencia de las decisiones

que en su seno se toman.

Por ltimo se analiz la movilidad de los parlamentarios, en base a la idea de

que la permanencia en las comisiones fomenta la especializacin y fortalece la

eficiencia del sistema de comisiones y las consideraciones que del mismo emanan, las

cuales estaran basadas en el conocimiento y habilidades que los parlamentarios han

adquirido en base a su labor; en este sentido, la movilidad de los parlamentarios de

ambos pases a travs las comisiones es alta, sin embargo, en el caso de Paraguay la

desventaja es an mayor ya que el entramado normativo establece periodos ms cortosdel encargo en comisin que los del mandato de los Diputados, esta debilidad genera

una, eventual, inestabilidad en la labor que se desarrolla en el seno de las comisiones ya

que los Diputados, a lo largo de su mandato, rotan cada ao entre una comisin y otra.

En el desarrollo de la investigacin se han identificado una serie de elementos

que constituyen la carrera legislativa de los parlamentarios, tales como la reeleccin y el

sistema de comisiones de cada Congreso, sin embargo, es necesario, en futuras

investigaciones, abordar elementos inherentes a la forma de integracin de las

comisiones permanentes y a aspectos relacionados con la carrera legislativa en el

Senado. Por otra parte, se percibe que si bien las comisiones las comisiones legislativas

son el eje central de la labor que los parlamentarios realizan en el seno de las Cmaras,

el entramado normativo, tanto de Chile como de Paraguay, no le otorgan los elementos

necesarios que fomenten la carrera legislativa basada en la labor que en ellas se realiza.


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En el siguiente cuadro se resumen las dimensiones analizadas y los resultados

recin explicados, los cuales se obtuvieron a travs del desarrollo de esta investigacin,

en particular, para los casos del Congreso Nacional de Chile y Paraguay:

Tabla III: Cuadro Resumen, casos y dimensiones; Chile-Paraguay

Elementosanalizados/Pas

Chile Paraguay

Reeleccin:

Tasa de Reeleccin

Valoracin subjetiva de la carreraparlamentaria;

Continuidad en la Carrera

ParlamentariaPRXIMO CARGO QUEQUIERE OCUPAR:

1. Reeleccin comoDiputado

2. Puesto en el Senado3. Otros

63,3%

65,9%

50%

15,9%

34,1%

31,25%

64,3%

39,8%

26,4%

35,7%

Comisiones Legislativas:

Importancia de las comisioneslegislativas

Morfologa del sistema decomisiones

Movilidad de los Parlamentarios

Moderada

Fomenta la carrera legislativa

Para dos legislaturas, un periodo decomisiones:60,2%

Alta

Inhibe la carrera legislativa

Para una legislatura, tres periodos decomisiones:64,7%

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto deIberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina:Legislatina,cuyo enlace directo eshttp://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm;de los datos obtenidos en la Ley OrgnicaConstitucional del Congreso Nacional de Chile y de la Constitucin Poltica de Paraguay; de los datos obtenidos en el Reglamentode la Cmara de Diputados de Chile y del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados de la Repblica de Paraguay; y de losdatos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones permanentes

de la Cmara de Diputados de ambos pasesdisponible en Los siguientes enlaces directos: para accede a los currculos de losdiputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) yhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer(Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlacesdirectos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) yhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P(Chile).
http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htmhttp://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htmhttp://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htmhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=Phttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leerhttp://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm


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Bibl iografa

tesis carrera legislativa

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