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TRES MARCOS DE POLÍTICA DE INNOVACIÓN:

I+D, SISTEMAS DE INNOVACIÓN Y CAMBIO

TRANSFORMATIVO

Johan Schot, W. Edward Steinmueller

Science Policy Research Unit (SPRU), Universidad de Sussex,

Reino Unido

J.Schot,W.E.Steinmueller

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ResearchPolicy47(2018)1554-15567Tresmarcosdepolíticadeinnovación:I+D,sistemasdeinnovaciónycambiotransformativoJohanSchot*,W.EdwardSteinmuellerSciencePolicyResearchUnit(SPRU),UniversidaddeSussex,ReinoUnidoPalabrasclave:TransformaciónObjetivosdelDesarrolloSostenibleI+DSistemasnacionalesdeinnovaciónPolíticadeInnovación*AutordecontactoCorreoelectrónico:[email protected] (J.Schot).EstatraducciónfuerealizadaporPalomaBernalHernandez.AgradecemosaDianaVelascoyOscarRomeroporlaedicióndeestemanuscrito. ResumenLapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovación(CTeI)estádeterminadapormarcosquehansurgidoypersistidoatravésdelahistoria.Existendosmarcosyaestablecidosquesereconocencomomarcoscoexistentesydominantesenlasdiscusionescontemporáneasdelapolíticadeinnovación.ElprimermarcosurgiódespuésdelaSegundaGuerraMundialysecaracterizóporinstitucionalizarelapoyogubernamentalalacienciaylaI+D.Elsupuestoprincipaldeestemarcoesqueelapoyogubernamentaldebecontribuiralcrecimientoeconómicoyabordarlasfallasdelmercado.Estoselograpropiciandolageneracióndenuevoconocimientodesdeelsectorprivado.Elsegundomarcosurgióenelcontextodelaglobalizaciónduranteladécadadelos80sytambiénenfatizalacompetitividad,enestecaso,determinadaporelsistemanacionaldeinnovaciónparalacreacióndeconocimientoylacomercialización.EnestemarcolapolíticadeCTeIsecentraencrearvínculos,clústeresyredes;estimularelaprendizajeentreloselementosdelsistemayfacilitarelemprendimiento.Untercermarcoseasociaconlosdesafíossocialesyambientales,talescomolosObjetivosdeDesarrolloSostenible,y,adiferenciadelosdosmarcosanteriores,haceunllamamientoalcambiotransformativo.Latransformaciónserefiereauncambiosociotécnico,términoqueseencuentraconceptualizadoenlaliteraturadetransiciones1.Estetercermarcoesexaminadoconelfindeidentificarsuscaracterísticasysupotencialy,deestamanerapropiciarunareevaluacióndelosdosmarcosanteriores.Unacaracterísticaclavedeestemarcoessuenfoqueenexperimentación,ysuargumentodequelospaísesdelsurglobalnonecesitanseguirelmodelodetransformacióndelnorteglobal.Aquísesostienequelostresmarcossonrelevantesparalaformulacióndepolítica,peroquedeberíapriorizarseelestudiodealternativashaciaunapolíticadeinnovacióntransformativa.

1Lossistemassociotécnicossonlaconfiguracióndeelementossocialesytécnicosqueinteractúan,evolucionanyserefuerzanconjuntamente,determinando laorientaciónycomportamientodeformasdeproducción,deusoydeconsumo.


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1. Introducción

Laspolíticaspúblicas,incluyendoaquellasorientadasalacienciaylatecnología,hansurgidoatravésdelacomprensióndeexperienciaspasadas,reflexionandosobrelosdesafíoscontemporáneosyentendiendolasposibilidadesdeacciónafuturo.Lasconexionesentreelpasado,elpresenteyelfuturohansidointerpretadasporacadémicos,formuladoresdepolíticaymuchosotros,comounaguíadeanálisisyacción.Estasconexionesproducenpotentesmarcos–interpretacionessobreexperiencias,clasificacióndecircunstanciaspresenteseimaginariossobreposibilidadesfuturas,lascualescreancimientosparaanálisisdepolíticayacciónymoldeanexpectativassobrepotencialidadesyoportunidades(Goffman,1974;BenfordySnow,2000;Taylor,2003).Losmarcosevolucionanatravésdeltiempoycambiancuandosepercibeninadecuadosencircunstanciasactuales.Debidoaqueestosinfluyenenlosimaginariosdelaspersonas,debenampliarsemásalládelaesferadepolíticapúblicaparainfluirenlamovilizaciónylasactividadesdelasorganizacionesno-gubernamentalesasícomoenelsectorempresarialprivadoeinclusoenlasfamiliasylosindividuos.Hayquienesargumentanquelareflexiónbasadaenlosmarcospodríadificultarlaacción.BasadosenSchönyReid(1994),nosotroscreemosloopuesto;esnecesariaunareflexiónbasadasobrelosmarcosparadiseñareimplementarsolucionesefectivasdepolíticaqueabordenproblemascomplejosdepolítica.Elcrecimientoeconómicomodernoesgeneradoporungrupodesistemassociotécnicosbasadosenlaproducciónenmasaindustrialyelconsumoenmasaindividualizadoqueextensivamenteempleancombustiblesfósiles,sonintensivosenelusoderecursosyenergíayproducenunacantidadmasivaderesiduos.Apesardelosimportantesavanceslogradosencuantoalosnivelesdeesperanzadevidayalbienestarmaterialdemuchospaíses,losproblemaspersistentesgeneradosporlascrisiseconómicasylacrecienteinequidadcoincidenconunacrecientetomadeconcienciadequelosactualessistemassociotécnicosqueayudanacubrirnuestrasnecesidadesbásicas–entérminosdealimentos,energía,movilidad,materiales,aguaorecursosengeneral–soninsostenibles.MientrasquelosmarcosdisponiblesdepolíticadecienciaytecnologíaqueevolucionarondesdelaSegundaGuerraMundialsiguensiendorelevantes,estosofrecenpocaorientaciónparaafrontarlasconsecuenciasnegativassustancialesdelossistemassociotécnicosprovenientesdelcrecimientoeconómicomoderno,alcualestosmarcoshancontribuidoydelcualelloshacenparte.Desdenuestropuntodevista,eselmomentodearticularmáscontundentementeydeexperimentarenlaprácticaconlosmarcosdepolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónqueenfatizanloscambiosenelsistemasociotécnico.Tresmarcosrelacionadosconlapolíticadecienciaytecnologíapuedenserdefinidos,dosdeloscualesseempleandemanerasistemáticaeneldiscursoylaaccióndepolítica.Cadaunodeestosmarcosabarcaunmodelodeinnovaciónquedefinelosrolesdelosactoresydescribelasaccionesquepuedentomarseparaabordarlasmetasalasqueellosmismosleapuntan.Eltercermarco,elcualbuscauncambioenlossistemassociotécnicos,aúnpermanecesubdesarrolladoapesardequehaestadopresentepormuchosañoseneltrasfondodelasdiscusionesdepolítica;recientementeéstehasidoaceptadoporlaOCDE(2015;vertambién(Steward,2012;Weber&Rohracher,2012&Frenken,2017).Elprimermarcosecentraenlainnovaciónafavordelcrecimientoeconómico,potencializandolacienciaylatecnologíadetalformaqueestaspromuevanyalimentenlossistemassocio-técnicosdirigidosalaproducciónyalconsumoenmasa.EstainnovaciónponeénfasissobreelnuevocrecimientoeconómicomodernodelcualKuznets(1973)identificódoscaracterísticas,enestecaso,unaindustriadebase


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científicayunamejorasostenidaenlaproductividaddelosfactores2.Entérminosdepolíticadeciencia,tecnologíaeinnovación,sinembargo,estemarcopermaneciótácitooinarticuladohastadespuésdelaSegundaGuerraMundial,cuandolosescritosdeVannevarBush(1945)ydeotrosautoresloampliaronparadarleunanuevavisiónalroldelEstadoElsegundomarco–sistemasnacionalesdeinnovación—emergióduranteladécadadelos80sconelfindeabordaralgunasdelasconsecuenciasexperimentadasporlosestadosnaciónaraízdelcrecimientoeconómicomoderno—laintensificacióndelacompetenciainternacional,laglobalización,lasprobabilidadesdequedarserezagadosylapromesadecatchingup3.Similaralprimermarco,algunasdelascaracterísticasdelsegundomarcoestuvieronpresentesdeformadesarticuladaduranteañosanterioresyfueronmásinfluyentesenlaprácticaqueenlateoríadepolíticaCTeI.Estetrabajoarticulamásclaramenteambasracionalidadesylasubicaenuncontextohistórico.Untercermarco–cambiotransformativo—estáenprocesodedesarrolloysusideassehanllegadoasermásclarasenlosúltimosaños.LasaspiracionesporuncambiotransformativofueroncapturadasmásrecientementeporlosObjetivosdeDesarrolloSostenibledelasNacionesUnidaspublicadosenelaño2015.Enellosseincluyeelfindelapobrezaylareduccióndelainequidadentodassusformasyentodolugar,lapromocióndelossistemasdeconsumoyproduccióninclusivosysostenibles,laluchacontraelcambioclimático,ymuchomás4.Estetercermarcosuponeuncuestionamientoacercadecómousarlapolíticadecienciaytecnologíaparacubrirlasnecesidadessocialesyparatratarlascuestionesdesociedadesinclusivasysosteniblesdesdeunnivelmásfundamentalquelosmarcosanterioresosusideologíasyprácticasasociadas.Elnuevomarcononecesariamentereemplazalosmarcosexistentes.Sinembargo,lostresmarcoscompitenentresíporelimaginariodequienesformulanlaspolíticasy,enúltimas,delosciudadanos.Lalegitimidaddelosfundamentosylosargumentosparapolíticasparticularesysusconsiguientesaccionesestáninfluenciadasporlaprevalenciayelentendimientodeestosmarcos.Nuestroobjetivoenesteartículoesexaminareldesarrollohistóricodelostresmarcos,ilustrandoelsurgimientodecadamarcocomounarespuestaaldebatecientíficoyenrelaciónconloscambiossocialesyeconómicos.Finalmente,argumentamosquelainvestigación,laexperimentación,ylareflexiónacercadeltercermarcodeberíanserpriorizadasencualquierpolíticaCTeI,yaqueparanosotroslainnovaciónabarcatodoelprocesodedescubrimientocientíficoparasuuso.Aúnasí,noargumentamosqueelprimerysegundomarcosehanvueltosuperfluos;ellostienensupropiaracionalidadlacualesrelevantehoyendíaypodríasermejorada.Enlaprácticarealsereflejaráunamezcladeestostresmarcos.Esimportante,sinembargo,quelosacadémicosylosformuladoresdepolíticatenganunadiscusiónmásprofunda,comparenyreflexionencríticamentesobrelosmarcosyaqueestostienenimpactosrecurrentesenlapráctica.Estadiscusiónestápendientedesdehacemuchotiempo.Ladiscusióneneste

2 Kuznets (1973) identificó seis características que definen el crecimiento económico moderno. Las cuatrorestantessonelrápidocrecimientodelapoblación,latransformaciónestructural(principalmente,urbanizaciónycambiodeagriculturaamanufacturayposteriormenteaservicios),loscambiosideológicos(p.ej.secularización),el incremento en el alcance global de los países desarrollados (parte de lo que ahora se ha referido comoglobalización),yelsubdesarrollopersistente(en laépocadelartículodeKuznets, lapersistenciadelcrecimientono-modernoentrescuartosdelapoblaciónmundial).3Catch-upse refierea lacapacidadque tienen laseconomíasopaísesendesarrollodecerrar labrechacon lospaísesdesarrolladosen términosdeproductividad, ingresoydesarrollo tecnológico.Debenotarsequeesteyeltérminoconvergencianodebentratarsecomosinónimosaunquesussignificadossetraslapen.4http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/Accedidoel28/11/17.


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artículoaspiraaprovocaryacontribuirconlareflexióncríticay,eventualmente,ainspirarnuevasprácticasdepolítica(Schön&Reid,1994)5.

2. Marco1:innovaciónparaelcrecimiento

LaspreocupacionessobreelfuturodelaseconomíasindustrializadasfueronmanifestadasdespuésdelaSegundaGuerraMundial.Elpotencialresurgimientodeldesempleo,lainflación,ylainestabilidadeconómicaeranalgoquesetemía.Losrolesdelestadoenlamovilizaciónyladireccióndelesfuerzodeguerralegitimaronlaintervenciónestatalquepreviamentesehabíavistodemaneraescéptica,particularmenteenloscontextosbritánicoyamericano.Variacionessustancialesencuantoalapoyoestatalalainvestigaciónyeldesarrollo(I+D)entrepaísesexistieronpreviosalaguerra,yconunascuantasexcepciones,comoelcasodelainvestigaciónagrícolaenEstadosUnidosyEuropa,estosesfuerzosfueronunaconsecuenciadirectadelroldelEstadoenactividadesparticularestalescomoladefensa,lastelecomunicaciones,lainvestigaciónmédica,lasestudiosgeológicos,ylostrabajosdeingenieríacivil(Tindemansetal.,2009;Mowery&Rosenberg,1989).Traslaguerra,ydebidoalasubsiguienteGuerraFría,huboentusiasmoporextenderelroldelEstadoparaquedirigieralainvestigacióncientífica,esperandoqueestasalvaguardaralapazytrajerabeneficiosindustriales.Losinstitutosdeinvestigacióndedefensapresionaronportransferirsuinvestigaciónmásalládelmercadomilitar(Galison&Hevly,1992).SegeneróunamplioconsensoenelqueelEstadopodríaydeberíajugarunrolactivoenlafinanciacióndelainvestigacióncientífica,basadosenlapremisaquelosnuevosdescubrimientoscientíficosfluiríanatravésdelaI+Daplicadaporelsectorprivado.Sereconociótambiénquelacienciaestabacontribuyendosustancialmentealamodernizacióndelaindustria–reemplazandoprácticasartesanalesytradicionesporlacontinuacióneintensificacióndelagestióncientíficatalcomoseformulabaenelTaylorismoyelFordismo. LaatenciónalainvestigaciónaplicadayaldesarrollotecnológicoyasutratamientocomounainversiónempresarialsugiriólimitacionesqueibanmásalládelenfoquequesetuvoenlaPre-Guerrasobrelainvención,lacualsefocalizabaenlasinvencionesyenlosinventores.Paraqueestasinversionesfueranrecuperadasserequeríaquelasinvencionesfuerancomercializadas.Ellosoloocurriríasiunainvencióneracompradapornumerososclientes.Enefecto,elmarcoquesehabíaheredadodelpasadoyquedescribíaelorigenylanaturalezadeunainvenciónestabacambiando.Inicialmente,estoinvolucróunénfasissobrelaI+Dcomounainversiónyplanteócuestionessobrelatasadeadopción(otrayectoriasdedifusión)denuevosproductos.Paracapturarestosprocesosydistinguirlainvencióndeprocesosmáscomplejosdeinvestigaciónaplicada,desarrolloycomercialización,lapalabrainnovacióncomenzóaserempleada6.Ladefiniciónmássimpledeinnovaciónenestecontextoesinvencióncomercializada7.

5 Juntoconotros, losautoreshandesarrolladounanueva iniciativa tituladaConsorciodePolíticade InnovaciónTransformativa la cual aspira a estimular y facilitar una política de experimentación –ver www.transformative-innovation-policy.net.6Para loseconomistasquedesarrollabanunateoríadeproducciónparareflejar lascontribucionestecnológicas,los términos cambio técnico o tecnológico fueron empleados en paralelo pues permitieron distinguir ambasinnovaciones que representaban nuevos productos y mejoras en los procesos de producción. Los términosinnovacionesdeprocesoyproductocomenzaronluegoaserutilizadoscomotiposdecambiotecnológico.


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Alfinaldelos50s,elimaginariosobrelosbeneficioseconómicosdelacienciaprovocaronunarevisióndelroldelconocimientocientíficoytecnológicodesdelasperspectivasempíricayteórica.Empíricamente,Abramovitz(1956),Solow(1957)yotrosrevisaronlarelaciónentrelosfactoresdeproducciónyelcrecimientoeconómico.AbramovitzySolowdemostraronquelacontribucióndelcrecimientodelfactortrabajoyelcapitalsequedabancortosenexplicarelcrecimientoeconómico,dejandoungranresiduoqueSolowatribuyóalcambiotecnológico.Abramovitzserefirióaesteresiduocomo“unaespeciedemedidadenuestraignoranciasobrelascausasdelcrecimientodeEstadosUnidos”(p.11).Entérminosdepolíticadecienciaytecnología,estetrabajoparecióconfirmarlosbeneficiosquelaciencialeproporcionabaalaeconomía.Losresultadosfueronreforzadosconlaaparicióndeartefactosnovedosostalescomotelevisoresdeventamasiva,avionesdeaerolíneaparaeltransportedepasajerosy,demanerasombría,misilesbalísticosintercontinentales.Laimportanciadelosresiduosprovocaronqueelinterésdeloscientíficossocialesydelosresponsablesdelaformulacióndelaspolíticasseincrementaradurantelosprocesosdecambiotecnológico.Estotambiéncondujoaqueserevisaranlosfundamentosdelaintervenciónpublicaenlainvestigaciónempresarial.

2.1. Fundamento/Justificaciónparalaintervencióndepolítica

Cuandosereconocióexplícitamentequelainversióneraunrequerimientoparalacienciayqueelfactormásimportanteenelcrecimientoeconómicoeraelcambiotecnológico,seempezaronapresentarcuestionamientosteóricosentreloseconomistas.FueenestecontextoenelqueNelson(1959)yArrow(1962)sepreguntaron–¿sonlosincentivosdelosactoresdelmercadoadecuadosparaproducirelniveldeconocimientocientíficosocialmentedeseado?larespuestanegativaaestapreguntareflejólanaturalezadelconocimientocientífico(losdesafíosde‘apropiar’yposeeresteconocimiento)ylalógicadelmercado(unafirmaqueincurreengastosdeinvestigaciónquebeneficiaránigualmenteasusrivalesnoestátomandodecisioneseconómicasracionalesyaquesusrivalespuedenaprovecharyobtenerlamismaventajaeconómicasinincurrirenestosgastos)8.Así,lateoríaeconómicaproporcionóunfundamentorobustoparalafinanciaciónpúblicadeunsolocomponentedeinnovación(descubrimientooinvención).Enlenguajeeconómico,eldescubrimientoylainvencióndeberíantenercaracterísticasdebienpúblico,semejantesalasdelascarreterasoalcantarillados,ylaideadequelosbienespúblicossufrieran‘fallasdemercado’–losinsuficientesincentivosdemercadoparaproducirlosalnivelocalidaddeseados—fuebienaceptada.Lacuestióndesiunafallasimilardemercadopodríaocurrirenestadiostardíosdelprocesodeinnovación–investigaciónaplicadaycomercialización—noseabordóyaqueseasumióqueenestosestadioselconocimientoseríaapropiable–laapropiacióndelosbeneficiospodríaestarprotegidaporelsecretocomercial,lapropiedadintelectual,osimplementemanteniendounliderazgocompetitivoqueimpidieraalosrivalesimitarlasinnovacionesexitosas9.

7EstafueunapreocupaciónparticulardeChrisFreeman.Elautorseinteresóenlasfuncionessocialesdelaciencia(Bernal,1939)yenlanecesidaddedistinguirentreinvenciónycomercializacióndelainvención.AunqueFreemannofueelprimeroenhacerestadistinción,eléxitodeFreeman(1974)hizoquelasideasdelautorseestablecieran.8Ambassuposicionesfueronluegocuestionadas.Másdramáticamente,lanaturalezadelosbienespúblicosdelaciencia fue cuestionada por Collins (1974) y luego por Callon (1994). Rosenberg (1990) observó que las firmasinvirtieronenciencia ‘no-apropiable’consupropiodinero,talvezporqueestoeraunacondiciónnecesariaparaemplearcientíficosointegrarsuscientíficosenlascomunidadesyredesdeciencia.9Excepcionesaestaregla incluyeron ladefensa (donde laplaneacióndominaba lacompetenciademercado), lainvestigaciónmédica(lacualeravistacomoinherentementepública),ylaagricultura(dondesepensabaqueunaconsiderablepartedelavanceproveníadelaadopcióngeneralizadademejoresprácticas).


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LosresponsablesdelaformulacióndepolíticasaportaronunacaracterísticaadicionalalprimermarcoyaquepatrocinaronlainvestigacióndeMission-Oriented10(orientadapormisión),unacontinuacióny,enalgunoscasos,unaextensióndelrolpreviodelosfondosdeinvestigacióngubernamentalesparaactividadesmilitares.Algunastecnologíasfuerondesarrolladasparafinanciarlasguerras–armasatómicas,radares,avionesdereacción,misilesbalísticos,ycomputadoresfueronaúnmásdesarrolladosparadefensayadaptadasaaplicacionesciviles.Lamásimprobabledeestasadaptaciones,elusodelosmisilesbalísticos,fuetransformadaenunprogramayunacarreraespacialparalelasalacarreraarmamentistadePos-Guerraenproduccióndearmasnucleares.Enladécadadelos60s,mantenerlaseguridadnacionalluchandocontralapobrezaylaviolenciaurbanaypermitirlarenovaciónurbanaseconvirtieronenotrasáreasdeinversiónagranescala(Light,2003).Lacrisispetroleradelos70sllevóalaformulacióndeunnuevoconjuntodepolíticasparalamisióndeseguridadqueredujeraladependenciadelasimportacionesdepetróleo,loquecontribuyóaldesarrollotempranodelastecnologíasrenovables.LadefiniciónybúsquedademisionesporpartedelosresponsablesdelaformulacióndepolíticasestuvomotivadaporelprestigionacionalylacompetenciaideológicaentreelsocialismodeestadodelaentoncesUniónSoviéticayChina,yelcapitalismodeOccidente,aliadoconunapromesadebeneficioseconómicosysocialessobrelainversiónpública.UnacaracterísticareveladoradelmarcoMission-OrientedeslarepuestadelfísicoRobertWilsonalapreguntadelSenadordelosEstadosUnidos,JohnPastore,acercadelvalordeladefensa(misión)delnuevoaceleradorenFermilab,enesaépoca,lainstalaciónmásgrandedeinvestigaciónenfísicadealtasenergíasenelmundo–“…estenuevoconocimientotienetodoqueverconhonorypaísperonadaqueverconladefensadenuestropaísexceptoayudaraquevalgalapenadefenderlo”(USCongress,1969:113).Economistasyresponsablesdelaformulacióndelaspolíticasnofueronlosúnicosquecontribuyeronconelprimermarcodepolíticadecienciaytecnología.Duranteladécadadelos50s,laconcientizaciónsobrelasconsecuenciaspotencialmentenegativasdeldesarrollocientíficoselimitóaunaspocasáreasdelacienciatalescomolosriesgosdeguerranuclearylaradiación,ejemplificadasporel‘RelojdelApocalipsis’queseactualizabaregularmenteenlacubiertadelBoletíndeCientíficosAtómicos.Sinembargo,lapublicacióndetrabajoscomoeldelSilentSpring(Carson,1962)yelreportesobrelosLímitesalCrecimientodelClubdeRoma(Meadowsetal.,1972)abrieronunaagendamuchomásextensadepreocupaciónsocialacercadelasconsecuenciaspotencialmentenegativasdelosnuevosproductosdelaciencia.Duranteladécadadelos60semergióunaconsiderableansiedadyprotestaencontradelasposiblesconsecuenciasdelacienciasobrelasaludylaseguridadpúblicay,finalmente,sobrelacalidadambiental.Losresponsablesdelaformulacióndelaspolíticasrespondieronaestosdesarrollos,amenudorenuentemente,desarrollandonuevasagenciasderegulaciónohaciendoimportantescambiosenlasagenciasyaestablecidasenperiodosanteriores.Porejemplo,laAdministracióndeMedicamentosyAlimentosdeEstadosUnidos(FDAporsuacrónimoeninglés),establecidaen1906conelfindefijarlosestándaresdeseguridadfarmacéuticayalimentaria,comenzóaregularlaefectividaddelosfarmacéuticosdespuésdeldesastremundialdelaTalidomida11.

2.2. Marco1:modelodeinnovaciónyactores

10 Las políticas de innovación de tipo Mission-Oriented son definidas como políticas públicas sistemáticas queaprovechanelconocimientodeavanzadaparalograrmetasespecíficas(Ergas,1987).Estaspolíticastienencomoobjetivo abordar desafíosmayores que requieren un compromiso de largo plazo con el desarrollo de desafíossocialesytecnológicos(Forayetal.,2012).11EstofuerealizadoatravésdelaEnmiendaKefauverHarrisolaEnmiendadeEficaciadelosMedicamentos,unaEnmiendaalaLeydeAlimentos,MedicamentosyCosméticosde1962.


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ElmodelodeinnovaciónsubyacentealMarco1sebasaenlacomercializacióndeldescubrimientocientíficosobrecadaunodelosprocesosquelesiguenaldescubrimiento,dirigidosporlalógicaeconómicadeinversiónyderetornofinancieroprovenientesdelmercadopotencialparalainnovación.Estemarcoreflejaunaconfianzaenlainevitabilidaddelprogresoyunaracionalidadeconómicadelosbeneficiosdepoderelegirdemaneracompetitiva(yportantorelativamenteeconómica)deunagamadebienesproducidosmasivamente.Seesperaqueesteprocesoguiadoporlacienciacontribuyasustancialmenteauncrecimientoalargoplazoyproveanumerosasoportunidadesdenegocio.Estemarcoaceptaquesetienenconsecuenciasnegativas,peroqueestassonatribuidasalaslimitacionesdelconocimientocientífico,lascualespuedenserremediadasconmásinvestigación.Laregulaciónserealiza,ensumayorparte,despuésdequesecompletaelprocesodeinvestigaciónycuandoseexperimentanproblemasdurantelasfasesdeadopciónyusodelainnovación.ParaidentificarestosproblemaslosgobiernosempleanejerciciosdeevaluaciónderiesgoytecnologíaycreandeterminadasagenciasencargadasdeinformaralosParlamento(VigandPaschen,2000).Aúnasí,estasactividadesdeevaluacióntecnológicanosonvistascomounapartecentraldelapolíticadeCTeI,sinoalosumo,comouncomplementoútil.Unejemplodelaresolucióndeproblemasex-posteselCFC(clorofluorocarbonos),unainnovaciónquemejorólaseguridadylacalidadderefrigeración12lacualfueeventualmentereconocidacomounaamenazaparalacapadeozonoycuyaproducciónfueprescritaporuntratadointernacional(ProtocolodeMontrealrelativoalassustanciasqueagotanlacapadeozono,1987)13.Preocupacionesacercadelasimplicacionesmásextendidasdelavancecientíficoparaelambienteolasaludhumanayelbienestarfueronvistosdeunamanerafatalistacomoelcostodelprogreso.Ellosfueronensumayorpartemarginadoshastafinalesdelosaños70sy80scuandoocurrieronincidentescomoelagotamientodelozonoresultantesdelosCFCsylosaccidentesnuclearesdeThreeMileIsland(1979)yChernobyl(1986).Losactoresenestemodelodeinnovacióntienenunadivisiónclaradetrabajoyresponsabilidad.Seesperaqueloscientíficosbusquenavanzarhaciaelconocimientocientíficoúnicamenteconatenciónincidentalsobreelpotencialvalorcomercialdesusdescubrimientos14,quepubliquensutrabajorevelandocompletamentelosmétodosyresultados15,yqueasumanqueaquellosqueadoptansusdescubrimientoslosvanausardeunamanerasocialmenteresponsable.Seesperaqueelsectorpúblicoproporcioneunfondogenerosoquefinancielainvestigacióncientíficayqueregulelacienciaparagarantizarsuaperturayestimularlaautorregulacióndelafaltadeéticacientíficaporpartedelacomunidadcientífica(p.ej.falsificaciónderesultadosoreclamosinjustificados).Tambiénseesperaqueelsectorpúblicoofrezcalosmediosparaidentificarlosproblemasquesurgendelaaplicacióndelacienciayqueserefieranaestosexpertosdelacomunidadcientíficacuandodeevaluaciónysoluciones,yeventualmentederegulación,setrata.Elroldelsectorprivadoestransformarlosdescubrimientoscientíficoseninnovacioneslascualesapoyaránelcrecimientoeconómicosostenidodelargoplazo.Enla

12LosCFCsreemplazaronlosrefrigerantesdedióxidosdeazufreyelmetanoatodemetiloqueeran,enelcasodefuga,directamentenocivosparalasaludhumana.13ElProtocolodeMontrealesunejemploenelquelaregulaciónesincompletayaquenoproporcionamedidasparacapturarydestruirlasreservasexistentesdeCFCs.Así,unalíneadeinvestigaciónenelMarco1tienequeverconlaefectividadregulatoriaenlascualessebasanlasideasrelacionadasconel‘principiodeprecaución’.14UnainteresanterevisióndeestapartedelmodelofuerealizadaporStokes(1997)quiensugirióquepodríaserposible distinguir entre líneas de investigación científica de ‘uso-inspirado’ (p. ej. las investigaciones de Pasteursobrelosmecanismosdefermentación)deaquellas‘puras’(p.ej.lainvestigacióndeBohrsobrelosestadosdelaenergíaenátomos.15 VerDasgupta&David (1994) para una interpretación sobre la divulgación científica comouna alternativa deapropiabilidadparagenerarbienestarsocial.


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décadadelos60s,seasumióquelacompetenciaparahacerestoexistiríaprincipalmenteengrandescorporacioneslíderesquienesseríancapacesdedesarrollarlascapacidadesdeinvestigaciónindustrialparallevaracabolainvestigaciónaplicadayhacerlosdesarrollosnecesariosparacomercializarlosdescubrimientoscientíficos.

2.3. Marco1:prácticasdepolíticaElprimermarcomotivóunaampliavisiónsobrelosbeneficiosdelainvestigación.Sinembargo,losformuladoresdepolíticatuvieronquenegociarelprocesopolíticoatravésdelcualseasignabanlosfondosdeinvestigación.LadefinicióndemisionesporpartelosformuladoresdepolíticaylosprogramasdeinvestigaciónorientadospormisióndiscutidosanteriormentefueronmásevidentesenlosEstadosUnidos,dondegrandesDepartamentosdelgobierno(defensa,energía,saludpública16)hancontinuadofinanciandolainvestigaciónbásicayaplicada,yenFrancia,dondelaenergíaatómicaylainvestigaciónmédicahansidounejemploperfectodeenfoqueintervencionistaparaelavancecientífico.Laventajapolíticadelainvestigaciónorientadapormisiónesquelosfondosdeinvestigacióncientíficabásicasepuedenjustificarentérminosdesucontribuciónaobjetivosespecíficosynosobrepromesasvagasacercadelosbeneficiosdelacienciaenellargoplazo.ElénfasissobrelaimportanciadelacienciaylatecnologíallevóalacreacióndemuchosinstrumentosdepolíticaquesepropusieronparaestimularlaI+Ddelasempresas,loqueincluíauntratamientofiscalfavorable,subsidiosdirectosempleadoshorizontalmenteenindustriasespecíficasyotrascondicionesquefavorecíanlainversiónempresarialteniendocomopremisaqueunapartedeestainversiónsedestinaríaaactividadesdeinnovación.Reconocerlaimportanciadelasnuevasempresasdebasetecnológica(NFBTs)enlapromocióndeinnovaciónllevóalaideadequelatributaciónalasgananciassobreelcapitalacausadelincrementoenelvalordelcapitaltambiéndeberíarecibiruntratamientofiscalfavorableparaalentarlamayorinversióndeestasempresas.ComparacionesenlosnivelesdeinversiónenI+D(públicayprivada)entrepaísessevolvióunimportanteindicadordecompromisoydesempeño.Másrecientemente,laUniónEuropeahaformalizadolasaspiracionesdelograrun3%enlaparticipacióndelainvestigaciónpromediodelPIBenlaUE(EuropeanCommission,2010).Aúnasí,mientraslosgobiernossonpositivosacercadelafinanciaciónpública,casiningúnpaíspuedefinanciarelhacerlotodoencienciaytecnología.Laseleccionessonnecesarias.Estollevóaldesarrollodemecanismosparaelegirentrealternativascontrapuestas.Unmecanismoprominenteelcualsedesarrollódurantelos80sy90sfuelaprospectivatecnológica(MartinandIrvine,1989).Lasactividadesdeprospectivasonunmedioparaintegrarconsideracionessocialesenelprocesodeselección,peroenlaprácticalasoportunidadestecnológicasquesepercibensonamenudodominantes.Paraasegurarladivisióndeltrabajoentrelainvestigacióncientíficacomounbiencomúnylaapropriabilidadprivadadeinvestigaciónaplicada,eldesarrolloylacomercialización,accionesdepolíticafuerontomadasparafortaleceryextenderlaproteccióndepropiedadintelectual.LosEstadosUnidos

16 La inusual estructura del gobierno de los Estados Unidos (comparada con las democracias parlamentariascentralizadas)rompelarelaciónusualentreeducacióndealtonivelypolíticadeciencia.EnlosEstadosUnidos,lamayoría de las universidades son establecidas y financiadas por los estados individuales de la unión. El ingresosustancial de los fondos federales para investigaciónbeneficiaron considerablemente a varias de ellas (p. ej. LaUniversidad de California y las universidades establecidas por la Ley Morrill de 1862, la cual entregabasubvencionesúnicassustancialesdeterrenosdelgobiernofederal)asícomomuchasuniversidadesprivadaslíderes(MIT,Stanford,Harvard,ChicagoandColumbia).VerGeiger(1993).


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hansidoparticularmenteagresivosenestaáreaconelestablecimientodelaCortedeApelacionesparaelCircuitoFederal(1982)cuyacompetenciaprincipalesrevisarlalitigacióndepatentes,lasextensionessobreladuracióndelaspatentesdeproductosfarmacéuticos(1984)ylatomadeliderazgoenelAcuerdosobrelosAspectosdelosDerechosdePropiedadIntelectualrelacionadosconelComercio(TRIPSporsuacrónimoeninglés)incorporadosenlaRondadeUruguaydelAcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(GATTporsuacrónimoeninglés)en1994.Finalmente,laeducaciónparalascarrerasdeinvestigaciónfueunobjetivodepolíticacomúnenelperiododelprimermarcoyhacontinuadomásrecientementeenfatizandoenmateriasdeCTIM(ciencia,tecnología,ingenieríaymatemáticas).Asegurarlaofertadeinvestigadoresseconsideracríticamenteimportanteparapromoverelcrecimientobasadoenciencia.

2.4. Marco1:marcosalternativosuopuestosLadescripcióndelprimermarcodelaempresacientíficaagranescalaconectadoconlagranempresaoloseco-sistemascomplejosdeNFBTsfuebastantedominanteenlosEstadosUnidosyEuropa,peroplanteóunmayordesafíoalospaísesmenosdesarrolladosalosquelesfaltabanrecursosparainvertiralosnivelesrequeridosdeI+D.Sagasti(1980)argumentóqueestoestabaproduciendodoscivilizaciones,unaquegenerabaelconocimientoyobteníalosbeneficiosprincipalesdelmismoyotra(esdecir,elmundoendesarrollo)querecibíapasivamenteunapartedeesteconocimientoyportanto,unacapacidaddisminuidadesoberaníayautodeterminación.Adicionalmente,lastecnologíasdesarrolladasporesta‘primeracivilización’fueronvistascomounadesventajaparaotrosyaqueestasrequeriríancapacidades,infraestructura,yuncontextomásamplioquenoexistíaenlospaísesendesarrollo(Stewart,2008).Estosmarcosopuestosdelanaturalezabeneficiosadelprogresoylainnovaciónenelcontextodelospaísesdesarrolladosacarrearonrespuestasdeacadémicosyresponsablesdelaformulacióndepolíticasenlospaísesmenosdesarrollados.DeacuerdoconeltrabajopreviodePrebisch(1950)ySinger(1950),unadoctrinadesustitucióndeimportacionesllevóaunnúmerodepaíses,particularmenteenLatinoamérica,aretirarsedelatendenciageneraldeimplementartarifasmásliberalesdecomerciointernacionalparaconstruirsupropiacapacidaddeinnovacióneindustriasincipientes.LosmismostiposdepolíticasfueronempleadosenelEsteAsiático,talvezconunmayorgradodefocalizaciónsobreindustriasespecíficasyconunclarointentodeconstruircapacidadexportadoraantesquesustitucióndeimportaciones.Aunqueabandonadaengranpartedurantelos90s,muchosconcluyeronqueestaspolíticastuvieronefectospositivosenelcontextodelEsteAsiáticoyalgunosargumentarosqueellastuvieronimpactospositivosenLatinoamérica,p.ej.Colistete(2010)17.Eléxitodeestaspolíticastambiéncontribuyóalaemergenciadeunsegundomarcodepolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónconénfasisensistemasnacionalesdeinnovación.LosdesarrollosdeSchumacher(1974)&Stewart(1973)exigiendounmovimientoqueapoyaratecnologíasapropiadasintentaronaprovecharprocesosdeinvestigaciónconlasqueseprodujerantecnologíasqueseadecuaranmásalcontextodelospaísesendesarrollo(Kaplinsky,2011).Engeneral,lasinnovacionesprovenientesdeestemovimientoabordabancuestionesrelacionadasconpobreza(p.ej.mejoreshornosparaelusodecombustibleslocales)ynoconlasexpectativasdeunaumento

17Enambasáreas,presionesinternacionalesfueronimportantesrazonesparaelabandonodelaspolíticas.


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significativoenelingresodelaspersonasdelospaísesendesarrollo.Ideasdeestemovimientosocialhanreaparecidorecientementeenescritossobreinnovaciónfrugal(Radjouetal.,2012),innovacióndesdelabasedelapirámide(LondonandHart,2004),einnovacióninclusiva(Chatawayetal.,2014).Estasideasseestánintegrandoauntercermarcoparalapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónqueleapuntaaaumentarlaparticipaciónenelprocesodeinnovación.

3. Marco2–Sistemasnacionalesdeinnovación

ElsurgimientodelMarco2sediocomorespuestaalapercepcióndelosvacíospercibidosenelprimermarcoyaalgunasdelasconsecuenciasdehaberseguidoestemodelo.LaexperienciadecrecimientoposterioralaSegundaGuerraMundialquecontinuóconrelativasinterrupcionesmenoreshastalosshocksdelpetróleoenlos70sylaseriarecesiónde1981(amenudoreferidaenEuropacomounacrisiseconómica),intensificólacompetenciaentrepaísesyresaltólasdiferenciaseneldesempeñoinnovativoyproductivodelaindustrianacional.Sevolviómásevidente,duranteladécadadelos80s,quelospaísesdemásaltosymásbajosingresostuvieranunatasamáslentadeconvergenciaquelaquepodríaserexplicadausandolapremisadelprimermarcoenlaqueelconocimientocientíficoytecnológicoeraunbienpúblicoglobal–enprincipio,disponibleparatodoelmundo.Elsupuestocatching-up18globalcomoresultadodelatransferenciatecnológicanoocurrió,exceptoporlos“tigres”delEsteAsiático(Taiwán,Corea,SingapuryHongKong).Unaexplicaciónconsistenteconelprimermarcosobreloqueestaríaocurriendoeraquelospaísesmásricosestabanprotegiendoy,deestámanera,reteniendoelconocimientocientíficootecnológico,portanto,excluyendoaotrospaísesdeutilizaresteconocimientoparaengancharseenelprocesodecatching-up.EstaideafuecontrariadaporSoete(1985)quienobservóquelaestructuraindustrialdelascompañíasdetecnologíabaseamenudoincluíanfirmasmáspequeñasomedianascapacesydispuestasavendertecnologías(p.ej.licenciarpatentes,venderbienesdecapitalavanzados,oadquirirlasapreciosmásbajosqueloscostosimplícitosdereproducirtecnologías).EstosacertijosenelMarco1llevaronalosacadémicosarevisarelmodelolinealdeinnovaciónsubyacentealmismo.Seindicaroncuatroimportantesmodificaciones.Primero,másqueunbienpúblico,sereconocióqueelconocimientocientíficoytecnológicoamenudoconteníaimportanteselementostácitos.Elconocimientonorecorríalibrementedistanciasgeográficasyculturales,enlugardeesoera‘stiky’,esdecir,conocimientoqueeracostosodeadquirir,usarytransferirdeunlugaraotrodurantelaresolucióndeunproblematécnico(VonHippel,1994).Segundo,lahabilidaddeabsorberconocimientodelasredesmundialesdeinvestigaciónydeinvestigadoresdependíadelascapacidadesdeabsorción(CohenandLevinthal,1989)lascualesrequeríandeexperienciapreviaeninvestigaciónyaplicaciónrelacionadas.Tercero,seencontróquelas‘capacidadesdeabsorción’erancapacidadessocialesquesederivabannosolodelniveleducativosinotambiéndelascualidadesylascapacidadessocialesdelemprendimiento19.Cuarto,elcarácterdelcambiotecnológicofuereconocidocomoacumulativoydependientedeunatrayectoria(David,1975;Arthur,1983).Unbalanceexistíaentrelasmayoresinnovacionesdisruptivasquealterabanlastrayectoriasdebúsquedaymejora(disrupcióndelatrayectoria),ylasinnovacionesacumulativasquereforzabayfortalecíanloscentrosexistentes

18Verpiedepágina3paraexplicaciónampliadadeltérminocatching-up.19Lapromocióndelemprendimientoesamenudounsustitutodesentimientospolíticosafavordelosnegociosyen contradel gobierno (esdecir, el favorecimientoa loprivado sobre la acción colectivapública). Sinembargo,esto también refleja normas sociales con respecto a la toma de iniciativa y a la diferenciación de las prácticasexistentesqueamenudoinvolucranlacreacióndenuevosnegocios.


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(fortalecimientodelatrayectoria),amenudoenformasquecreabanimportantesbarrerasalosnuevoscompetidores.Estasmodificacionesalmodelosubyacentedeinnovaciónsugirieronlaposibleexistenciadeimportantesdiferenciasinternacionalesenlacapacidadparainnovaryenfocaronsuatenciónsobrelosprocesosdeaprendizajeylarelaciónentrelasdiferentesorganizacionesdeunasociedad.Freemanetal.(1988)yLundvall(1992)emplearoneltérminosistemasnacionalesdeinnovaciónparaidentificarlasdiferentesconfiguracionesdeorganizacionesinteresadasenlageneraciónylautilizacióndeconocimientocientíficoytecnológico.Elaspectocentraldeestaideaeraquealgunasconfiguracionespodríansermuchomásefectivasqueotras,contribuyendosustancialmenteaexplicarlasdesigualestasasdedesempeñoinnovativoyproductivoenelmundo.Enparticular,Freemanetal.(1988)sugirióqueJapónhabíahechoimportantesinnovacionesorganizacionalesenlageneraciónyutilizacióndelconocimientotecnológicolascualesexplicabansuhabilidadparaalcanzarelniveldelospaísesricosysuperaralascompañíasensectoresmanufacturerosavanzadostalescomoautomóvilesytelevisores.LinsuKimtambiénhizoimportantescontribucionesindicandoquenosoloeslainversiónenI+DsinotambiénelaprendizajelocalizadoloquegeneródesarrolloylepermitióaCoreadelSurrecuperarterreno(Kim,1999).Estofuecomplementadoporelreconocimientoempíricocrecientedequelainnovacióneraamenudoiniciadaporlosusuarios(vonHippel,1988)oatravésdelaretroalimentaciónentrelainvestigaciónaplicada,lasactividadesdedesarrolloylasactividadesdecomercializaciónenloqueKlineyRosenbergconceptualizaroncomounmodelodeinnovacióndeenlacesencadena(KlineandRosenberg,1986).EnlaversióndelossistemasnacionalesdeinnovaciónofrecidaporFreeman(1987,1988),esossistemasteníanuncarácternacionalquereflejabalasdiferenciasinstitucionesypolíticas.EnLundvall(1985,1988),laimportanciacrucialdelascapacidadesparaelaprendizajefueasimismoenfatizadacomounacaracterísticanacionalqueaplicabaalasorganizacionesconsedeenunpaís.Lajustificacióndeunalimitantegeográfico-políticadeestossistemaseradoble:lasinstitucionesylaspolíticasseestablecíanampliamenteanivelnacionalyelconocimientonoviajabafácilmentefueradelentornosocio-culturalendondeeracreado.Lamayordiferenciaconelpensamientodelossistemasdeinnovaciónerasuénfasissobrelacaracterisicade‘stickiness’delconocimiento–ocuancostosoeraelconocimientodeadquirirusarytransferir—atravésdeespaciosgeográficos.Loanteriorsugieresistemasregionalesdeinnovacióno,alternativamente,alineacióncognitivacreadaporlaparticipacióncomúnenunaindustriaysusproblemastecnológicosapesardelanacionalidad,conllevandoasistemasnacionalessectorialesdeinnovación(paraunadiscusiónsobreestasvariedadesverEdquist(1997)).3.1.Fundamento/JustificaciónparalaintervencióndepolíticaElcontextosocialehistóricodelaliteraturadelossistemasdeinnovaciónesimportante.EstasurgeenunintentoporexplicarlaaparicióndelaseconomíasdelEsteAsiático,primeroJapón,luegoloscuatro‘tigres’asiáticosy,másrecientemente,China.Previamenteseexplicóqueestospaísessehabíanvueltocompetitivosgraciasaquesussistemasnacionalesdeinnovaciónlespermitieronparticipardemanerapositivaenlaglobalizacióndelcomercioylasfinanzas.Elénfasisdelacompetitividadestuvoalineadoconelpensamientoneoliberal.Aúnasí,elMarco2parteclaramentedetalpensamientoalenfatizarlahabilidaddelestadoparaconformaraunanacióncompetitiva.Desdeunaperspectivaeconómicaneoliberal,laglobalizaciónesvistacomolapropagacióndeunsistemainternacionaldecomercioeinversiónliberalquecrealasbasesdelacompetenciainternacional


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y,portanto,generaeficienciaenlaproducciónyladistribución20.Sinembargo,setienenimportantesreservasconrespectoalasinterpretacionespositivasdeestaperspectiva–losprocesosdeglobalizaciónhanpermitidoamillonesdepersonasmejorarsubienestarmaterialalaparqueempobrecenaotrosmillones.Mientrasmuchasdelaseconomíasmenosdesarrolladashanhechoimportantesprogresossobreeltotaldelingresonacional,enmuchoscasosladistribucióndeesteingresodentrodelospaísessehaempeoradoylabrechaentrelasnacionesmásricasylasmáspobressehaampliado(Keeley,2015;vanZandenetal.,2014).DesdelaperspectivacompartidadelosMarcos1y2,elcrecimientodelproductoyelempleotambiénsonimportantesenelfuturobienestareconómicodelospaísesydesusciudadanos.Elretrasoenelcrecimientosuscitaeltemoraldeterioroyaunaespiralnegativaenlacualunpaíssevuelvemenoscapazdecompetirenlosmercadosinternacionalesy,debidoalascrecientesimportaciones,demantenerlaproduccióndebienescomercializadosporlasfirmasnacionales.EstotambiénamenazalahabilidaddelEstadodedistribuirelingresoapartirdelamayorrecaudacióndeimpuestos.Unobjetivocentraldelapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónesportantomantenerlacompetitividad–unametaamenudoestablecidaentérminosmercantilistasenlacual,atravésdelasexportaciones,sevuelvecompetitivoparaestimularelcrecimientocontinuo,mientrassepreservaunaparticipacióndominanteenlaproducciónnacionalparaelconsumointerno.21Elenfoquedesistemadeinnovaciónnacionalesasícomplementarioaunaagendadecompetitividad,basadaenlaventajacomercialmásqueenelprestigionacionalopodermilitar.Defensoresdeestaagenda(loscualespermaneceninfluyenteshastaeldíadehoy)argumentanquelosestadosnecesitanfacilitarlaconsolidacióndeunsistemanacionaldeinnovaciónparapreservaroexpandirlaventajacompetitivadelasfirmasdomésticas.LaracionalidaddelaagendadecompetitividadconservaunaperspectivadeMarco1enlamedidaenquelasintervencionesestánlimitadasalainvestigaciónpre-competitiva,esdecir,lacreacióndeconocimientoenetapaspreviasaldiseñodelproducto.Estalimitaciónesampliadebidoalaspreocupacionessobreelapoyodelestadoosobrelaspolíticascuasi-mercantilistasquefueronproscritasparacrearigualdaddeoportunidadesenlacompetenciadelcomerciointernacional.Académicoshanargumentadoafavor(Graham,1994)yencontra(Cohen&Noll,1991)defavorecerestaextensiónalaacciónestatal.UnaperspectivadeMarco2sefocalizaríamenossobrelosfondospre-competitivosdeI+Dymássobreelaprendizajeentrelosactoreselsistema.RecientementeMazzucato(2013)seenfocóenlaimportanciadelroldelestadocomountomadorderiesgodealtoniveleneldesarrollodenuevastecnologías,unaactividaddownstream22yquetieneunpropósitomásdefinidoquelainversiónenciencia.Laautorallamalaatenciónsobreelimportanterolquelasfinanzasjueganenlossistemasnacionalesdeinnovación,unrolquehasidoignoradoenmuchasdelaspolíticasyenfoquesdelossistemasnacionalesdeinnovación.Ellaargumentaquelafinanciaciónalargoplazoprovistaporelestadoesnecesariaparahacerquelacomercializaciónyladifusiónocurran.Entérminosdegobernanzadelasintervencionesdepolítica,elMarco2sugierequelasalianzasylacoordinaciónentrelosactoresdentrodelsistemadeinnovaciónsonconvenientesparaevitarfallasdesistema–ausenciadecooperaciónycoordinación.Otrasfallasdelsistemaincluyenladominacióndeinteresesparticularesenlaspolíticasgubernamentalescentradasenfacilitarinvestigacióneinnovaciónyencrearcartelesbajoelestandartedecooperaciónycoordinacióndeinvestigaciónmejorada.Enestemarco,estasdeberíanserabordadaspor,amenudoindependientes,ministeriosreguladoresoagencias

20LaperspectivaneoliberalesejemplificadaporFriedman(2005).21EstoplantealosmismosproblemasrelacionadosconlasostenibilidadeconómicaqueSmith(1960[1776])observóconrespectoalasprácticasmercantilistasyquellevóeneseentoncesyenlahistoriamásreciente,aepisodiosperiódicosdeincrementosenlastarifasycolapsosenelcomerciointernacional.22Investigaciónaplicaday/odesarrollodeproductosconmayorvaloragregado.


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degobiernosnacionallascuales,debidoalaagendadecompetitividad,usualmentehanestadoreaciasaactuarcontralasconcentracionesnacionalesdepodereconómico.Estosedebealmiedoporpartedeestasagenciasalapérdidadecompetitividadenrelaciónconotrasgrandescompañíasmultinacionales23.3.2.Marco2:modelodeinnovaciónyactoresApesardequeseincluyeunampliorangodeactoresqueseconsiderantienenagenciaparamejorarlossistemasdeinnovación,elMarco2mantieneelenfoquedeimpulsotecnológicodelMarco1.AunqueseconsideraquelosusuariossonunaposiblefuentedeinnovaciónenelmodelodeinnovaciónsubyacentedelMarco2,ylarelacionesusuario-productorsonclaves,laagenciadelosusuariosselimitaaproveerinputalprocesodeproduccióndeconocimientollevadoacaboporlasfirmasyporotrosproveedoresdeconocimientotalescomolasuniversidades.ElmodelosubyacentedeinnovaciónenelMarco2,sinembargo,fuefundamentalmentemodificadoconimportantesimplicacionesparalaprácticadelapolítica.Estesealejódeunacomprensiónlinealdelainnovaciónhaciaunmodelomásinteractivocomoseejemplificóenelmodelodeenlacesencadena.Untrabajorelevantedistinguiódosestructurasdeproduccióndeconocimiento,Modo1yModo2,similaranuestrosdosmarcos(Gibbonsetal.,1994).EstetrabajodistinguiócincocaracterísticasdelModo2deproduccióndeconocimiento:1)elconocimientoesproducidocrecientementeenelcontextodeaplicación,242)transdisciplinariedad,lafusióno‘inter-penetración’delosmarcosdisciplinariosparaproducirnuevosmarcoscomunesdeinvestigacióndurantelaaplicación(p.29),3)heterogeneidadydiversidadorganizacional,loquereflejalacrecientediversidaddelosactoresinvolucradosenlaproduccióndeconocimiento,4)responsabilidadyreflexividadsocial,loqueinvolucraunmásampliorangodeexpertosenelprocesodeinvestigaciónparaacomodarlaspreocupacioneséticasyambientales25,y5)controldecalidad,enlaquelaevaluacióntradicionaldisciplinariaporparesdeloqueconstituyebuenacienciasevuelvemáscomplejaconlaproduccióndelconocimientoenelcontextodelaaplicaciónmásquedentrodelasdisciplinasestablecidasysusnormasautorreferenciales.Gibbonsetal.(1994)sugiriólanecesidaddeunareformainstitucionalconparticularatenciónsobrelarelaciónentrelosesfuerzosdirectosdelainvestigacióngubernamental(p.ej.enlaboratoriosdeinvestigaciónpública),lainvestigaciónindustrialylainvestigaciónuniversitariaparaestimularlacreaciónderedesquefacilitenlacoordinaciónycooperación.EsteenfoquesobrelosvínculosinstitucionalesylasinteraccionesresuenabastanteconelMarco2,elenfoquedesistemasnacionalesdeinnovación.UnalínearelacionadadeinvestigaciónydefomentoalapolíticaenelMarco1hasidopresentadausandolaTripleHélice(Etzkowitz&Leydesdorff,1997;Etzkowitz,1998,2008)–ladenominaciónquese

23Porejemplo,en1999,losEstadosUnidosderogólaLeySteagallGlass(1933)lacualhabíareguladolaconcentracióndelosbancosdebidoalapercibidaamenazadecompetitividaddelosgrandesbancosextranjeros.24 De acuerdo con Gibbons et al. (1994) la producción del conocimiento se estaba volviendomás ‘socialmentedistribuida’ y había ‘transcendidoelmercado’ (p.4).Aunque sus trabajos, sin embargo, continúan focalizándosesobreladistinciónentrelosproductoresdeconocimientodelauniversidadylaindustriaconsolounareferenciaindirecta a (p.27) von Hippel (1976, 1988) de que la ‘presencia de compradores y usuarios potenciales en loscontextosdedesarrolloinfluyendirectamenteenladirecciónquetomaránlaslíneasinnovativasdeinvestigación’.Dehecho,vonHippeldocumentaenestosdos trabajosqueeran losusuarios losdirectamente responsablesdemuchasdelasmayoresinnovacionesdelosinstrumentoscientíficosyotroscampos.25EstopresagianuestradiscusiónrelacionadaconesteasuntoenelMarco3.LadiscusióndeestoenGibbonsetal.(1994) (pp. 7-8 y en breve referencia a través de su trabajo) sugiere que losmecanismos de responsabilidad einstitucionesparareflexividadyaexistían.Sinembargo,casinohayevidenciasobreestaconclusión.


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leatribuyealacrecientenaturalezadeentrelazarlosesfuerzosdeinvestigacióndelgobierno,laindustriaylauniversidad.IgualqueGibbonsetal.(1994),losacadémicosqueparticiparonenlosestudiosdelatriple-hélicehanbuscadoesquematizaryanalizarlasnuevasformasdecooperaciónemergentesentrelasinstitucionesparaconsiderarlosprocesosdegobernanzaquealineanlosinteresesdeesasdiferentesinstitucionesyproveerunaguíaacadatipodeinstituciónsobrecomoellospodríanpromulgarreformasquehicieranmásefectivaslasfuncionesdelossistemasnacionalesdeinnovación.Unaimportantepremisaenlainvestigacióndetriple-hélicehasidoelhechodequelasuniversidadesdeberíanvolversemásemprendedoras,fomentandolaformacióndenuevascompañíasatravésdespin-offsylicenciandolatecnologíaproducidaatravésdeinvestigaciónuniversitaria.Lasdificultadesparatransferirconocimientoentrelugareshizoquesereexaminaranlosefectosgeográficosdelalocalización(Gertler,2001).Losestudiosinicialesresaltaronlaexistenciadeclústeresindustriales(Castells&Hall,1994)loquesugierepolíticasencaminadasaconcentraruntipoparticulardeactividades,p.ej.elcorredormultimediaenMalasia(Bunnell,2002).Sinembargo,estudiosposterioresencontraronquelascuestionesgubernamentaleserandeimportanciacríticaydifícilesdereproducir(Cooke,2001)yquelaproximidadpodríatenerefectosperjudicialesasícomopositivos(Boschma,2005),másalládedesarrollarlacapacidad‘stickiness’delconocimiento.Entérminosdelosactoresydelainnovación,elMarco2reflejacambiosquesepercibenenlosprocesosatravésdeloscualeselconocimientoaaplicaresgeneradoeintercambiado.EnvezdeunflujolinealdelacienciaalaI+Daplicadaydeallí,alacomercialización,elconocimientoesgeneradoatravésdeinteraccionesentrelosactores(másdiversos)enlossistemasdeinformaciónnacional,sectorialyregional.Estasinteraccionesimplicanunprocesodeaprendizajeinteractivoyunaconstruccióndecapacidadesqueabsorbanyadaptenelconocimiento,amenudoinfluenciadoporlaproximidadfísicaycognitiva.Paraqueestosprocesosseanefectivos,esnecesarioquelosobjetivosdelosactoresesténalineadosyqueposeancapacidadesparainteractuar.Dentrodeestemodelo,seleprestóconsiderableatenciónacasostalescomoSiliconValley(Kenney,2000)oRoute128(Saxenian,1996)enlosEstadosUnidosoáreadeCambridgeshireenInglaterra(GarnseyandHeffernan,2005).Hay,sinembargo,pococonsensoencómoestemodelopodríaestarinfluenciadoporlapolítica.3.3.Marco2:prácticasdepolíticaLafaltadeconsensoacadémicoconrespectoalarelativaefectividaddelosdiferentestiposdeintervencionesbasadasenunaperspectivadeMarco2hallevadoaunaconsiderablevariedaddeprácticasrealesdepolítica(Steinmueller,2010).Losgobiernoscentraleshandedicadoesfuerzossustancialesparaconstruirtecnópolis(p.ej.SophiaAntipolisenFrancia(Longhi,1999))yhubsdeciencia(p.ej.ciudaddeTsukubuenJapón(Tatsuno,1986)).Autoridadesregionaleshanintentadorevitalizaráreashaciendoinversionesennuevasfirmasdebasetecnológica,p.ej.ResearchTriangleenelNortedeCarolina,EstadosUnidos(Link&Scott,2003).Estosesfuerzoshantenidounéxitodiferenciadoylaperspectivatemporalparaeldesarrollonacionaloregionalexitosoparecesermuylargayaqueelloesrelativoaltiempodepermanenciadelostomadoresdedecisiónpolíticaqueiniciantalesplanes.Laspolíticasqueapuntanamejorarlacoordinaciónylaalineaciónentrelosdiferentesactoresdelsistemadeinnovaciónhansidoadoptadasenmuchospaíses.Estasamenudoimponencondicionesalafinanciación,p.ej.participaciónconotrasorganizacionesenunaredcomocondiciónparaaccederafondosdeinvestigación.Talfinanciacióncondicionadahasidoaplicadaalosfondosdelaboratoriosdeinvestigaciónuniversitarios,corporativosypúblicos.Exencionesdepautassobrepolíticaparalacompetencia,limitandosucumplimientoypromoviendolacolaboraciónentrefirmasdentrodeindustriasespecíficas,tambiénhansidopropuestasypromulgadasparaestimularlaformaciónderedesdeinvestigación(Jorde&Teece,1990).Laprospectivatambiénsehausadoydefendidocomouna


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herramientaquepermitelamejorcomunicación,lacoordinaciónmásefectiva,eldesarrollodeconsensoylageneracióndecompromisos(Martin&Johnston,1999).UnadelascaracterísticasdistintivasdelMarco2eselmayorrolqueseleatribuyealaagenciaencomparaciónconelMarco1.Estoindicaunamayorpreocupaciónporelemprendimiento.LanaturalezadelempresarioerauntemacentralenlosescritosdeSchumpeter(Schumpeter,1947,1949).Sinembargo,nofuesinohastaladécadadelos80squeunenfoqueespecíficosobrelaspolíticasquepromovíanelemprendimientoinvolucrandolaformaciónyelcrecimientodenuevasfirmas,particularmenteaquellasqueusabannuevastecnologías,seconvirtióenpreocupacióncentraldepolítica.Lapromocióndenuevasfirmasdetecnologíabase(NFBTs)26seajustadifícilmentealospuntosdevistaneoliberalessobrelaeficaciadelosmercadosysugierequeeltamañodelafirmaesirrelevanteparaelgradoolanaturalezadelacapacidaddeinnovación(KulickeandKrupp,1987).Sinembargo,cuandocuestionesdeagenciasonconsideradasexplícitamente,elenfoqueylagestióndetalesfirmasjuntoconelcarácterdesusempresariossugierenrazonesdeespecialconsideraciónrelacionadasconestetipodefirmasenlaspolíticasdepromocióngubernamentales.Talespolíticastambiénreflejanlacrecientepreocupaciónporelempleoysuasociadaconsideracióndequelaspequeñasymedianasempresas(PYMES)proveenlamayoríadeempleosenlamayoríadeeconomías.Enmuchoscontextos,estoesmásunproblemaqueunaventaja(comparadoconsusrivalesmásgrandes,lasPYMESgeneralmentenotienenlosrecursosolapresenciaenelmercadoparaatraerI+Doparapromovernuevastecnológicasagranescala,amenudotienenmásbajosnivelesdeproductividadyexperimentaníndicesmásaltosdebancarrota).ElrasgocaracterísticodelasNFBTs,sinembargo,eselcarácterpionerodesusnuevastecnologías,algunasdelascualesproducencrecimientorápidoenelempleoyelproducto.LasNFBTstambiéncontribuyenalsistemanacionaldeinnovaciónconlacreacióndeungradomásaltodediversificaciónyespecialización,permitiendoalasfirmasmásgrandesseleccionardeunapoblacióndefirmasconmuchasmásnuevasideasquelasquepodríanserproducidasúnicamenteatravésdesusprocesosinternosdeI+D.ElMarco2tambiénsugiereponerénfasisenunapolíticarenovadaquesefocaliceentemasdededifusióntecnológicaoadopción.Elenfoquedesistemasenfatizalaconexiónentreofertaydemandaloqueseasumecomounaconexiónmediadaporprocesosdemercado,asícomodenomercado.Muchastecnologíasmodernasinvolucrancoordinaciónentrefirmasdentrodesectorescomoelaeroespacial,elelectrónico,losCoPS(sistemasdeproductoscomplejostalescomolossimuladoresdevuelo)ylosedificiosdeemisionesnetasdedióxidodecarbonoigualesaceroqueinvolucrannosoloconocimientocientíficosustancialytecnológico,sinotambiénconocimientodistribuidoatravésdemuchasfirmasespecializadas.Paraqueestossectoressedesarrollenyprosperen,larelaciónconsusclientesnecesitasersuficientementeestableparaapoyarlainversiónmientrasquelasredesdelasfirmasqueabarcanestossectoresnecesitanestaradecuadamentecoordinadas.Lascuestionesdedemandaydecoordinacióneranhistóricamenteabordadasatravésdelacontrataciónpública.Mientrasquelacontrataciónpúblicasiguesiendoimportante,lademandadelsectorprivadoporlosproductosyserviciosdeestossectoreshaincrementadodramáticamente(enpartedebidoalaprivatizacióndeempresaspreviasgubernamentalesdetelecomunicacionesytransporte).Laprivatizaciónnosolointroducelosmercados,sinoquetambiénrestructuralasrelacionesquenosondemercadodentrodeestossectores.Losgobiernosdebenescogerentresiestasreestructuracionessonconducidasbajoun

26Comounacategoríadescriptiva,lasNFBTsyaexistíanenlasevaluacionesdedesempeñoindustrial.


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modolaissez-faire27obajounmodoenelquelasregulaciones,promocioneseintervencionesgubernamentales28asumenunrol.LasprácticasdepolíticagubernamentalesenelMarco2implicanqueseeduqueyseentrenealamanodeobraconelobjetivodeapoyarlascapacidadesdeabsorcióndelasfirmasyotrasorganizaciones.LacapacidaddeabsorciónesunodelosvariostiposdecapacidadesquenosondemercadoyquesehavueltovisiblealprofundizarelanálisisdegeneraciónydistribucióndeconocimientomásalládelmodelolinealmaterializadodelMarco1.29Enlaseconomíasendesarrollo,ladirecciónapropiadadelaspolíticasdeentrenamientoydeeducaciónamenudoinvolucranellogrodedestrezasinstrumentalesparticularesencienciaytecnología.Enlaseconomíasindustrializadas,hayunacontinuatensiónentrelaspolíticaseducativasdelaissezfaireylaspolíticasdedesarrollodelamanodeobraqueproveenmayoresrecursosparatiposparticularesdeeducación(MachinandVignoles,2015).3.4.Marco2:marcosalternativosuopuestosLossistemasnacionalesdeinnovaciónylosmarcosrelacionados(sectorialyregional)estánestructuradosalrededordelintercambiodeconocimientoylacolaboraciónentrelasorganizacionesqueempleaninvestigadoresprofesionales.Unaconsecuenciadeestoesqueladiscusiónsocialdeopcionesydireccionestecnológicasnoseintegradentrodelasredes,aúncuandoestasredessonestablecidascomoresultadodelaintervencióndelgobierno.Enefecto,elmarcodesistemasnacionalesdeinnovacióncontinuaconlaspolíticastecnocráticasdelmarcodeinnovaciónparaelcrecimiento(Marco1).Ambosmarcos,comúnmenteempleadosenlasdiscusionesdepolítica,compartenlaideadequelainversiónenI+Deinnovaciónespositiva.Estainversiónpodríasercriticadayasíinterrumpidaporsuslimitacioneséticasoambientales;sinembargo,nosetieneunamultiplicidaddetrayectoriasoalternativasquesediscutaentretodoslosactores,incluyendousuariosyunpúblicoamplio.Unmarcoalternativoaestedeberíaintroducirexplícitamenteprocesosparticipativoseinclusivosconelpoderdeidentificaralternativaseinfluirotomardecisionesacercadetodaslasposiblesopciones.Estonoesunprocesoquedeberíaserdejadoenteramentealacomunidadcientífica.Estemarcoalternativosugiereasílanecesidaddeabrirelprocesodeelecciónentretodoslosactoresincluyendolosactoresmarginados,paradarlesunavozyconelloinfluirenlastrayectoriasaseguireninvestigaciónyensuscorrespondientesfondosdefinanciamiento.DeestacuestiónsehanocupadomásrecientementeDutrénit&Sutz(2014);Lundvalletal.(2009)yotrosautoresquienessebasanenunenfoquedesistemasnacionalesdeinnovación.Ellossecuestionanlapocaatenciónqueesteenfoqueprestaalosproblemasdelospaísesendesarrollo.Supreocupacióncentralesqueelenfoquedelsistemanacionaldeinnovaciónestáconllevandoaexclusiónsocialyhacenhincapiéenlanecesidaddeenfoquesparticipativosquedemocraticenlaproduccióndelconocimiento(Dutrénit&Sutz,2014).ElllamadoporunaparticipaciónmásampliahaestadopresenteenlascríticasydebatesenEuropaylosEstadosUnidosdesdelos70s.Estoamenudohaguiadoaunacomprensiónpúblicaunidireccionalsobre 27Laissez-faireesunadoctrinaeconómicaen lacualelgobiernono interfiereenelmercadoy las transaccionesentreprivadosatravésde,porejemplo,regulacionesyprogramas. 28 Un enfoque de laissez faire puro es raro ya que típicamente los gobiernos integran cuestiones comoestandarización y regulación, así como el de convertirse en los mayores clientes dentro de los sectoresrestructurados.29Lascapacidadesparaestablecerredesque incluyenproveedoresygestióndecadenasdevalor,desarrollodelmercado y gestión del conocimiento son otros ejemplos de tales capacidades no relacionadas con elmercado.Aunquealgunaspartesdeestascapacidadespuedenseradquiridasatravésdelastransaccionesdemercado,laseleccionesenestastransaccionesmismasrequierencapacidadesdentrodelafirmauorganización.


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lasiniciativascientíficascentradasenhacerquelasociedadentiendalasrazonesdelapoyoalainversiónenciencia(Miller,2001).Sinembargo,tambiénhallevadoasugerirnuevasprácticasdepolíticamásradicalestalescomolaEvaluaciónConstructivadeTecnología,laEvaluaciónInteractivadeTecnologíayelDiseñoParticipativodeTecnologíaparaayudaraidentificarlasopcionesexistentesysusconsecuenciashaciatrayectoriasexistentesdedesarrolloycambio(Ripetal.,1995;Irwin,2006).3.5.ResumenComosedijoanteriormente,losmarcos1y2siguensiendorelevantes.Elprimermarcodepolíticadecienciaytecnología,conbaseenlaspremisasdequelacienciaeslabaseparaelcrecimientoeconómicodelargoplazoydequelainnovacióninvolucramayormentelacomercializacióndeldescubrimientocientífico,estápresenteenlasdiscusionescontemporáneas.Muchasdelasprácticasdepolíticadesarrolladasdentrodeestemarcosonaúnimplementadas,aunquealgunashansidosujetasamodificacionescomomarcoscompetitivosdepolíticaeconómicatalescomoelneoliberalismoquehabuscadolimitarlaayudadelestadoyfavorecerlosmercadossobrelaspolíticasdelgobierno,incluyendolapolíticadeinnovación.Representantesdelacomunidadcientíficacomúnmenteargumentanquelaindependenciadesusmiembrosenlaconcesióndeunainvestigaciónimpulsadaporlacuriosidadeselvalorprimarioyeselresponsabledeinnovacionesprofundamenteimportantes,unaperspectivaqueesconsistenteconelprimerysegundomarco.ReflexionessobrelaimplementacióndelapolíticaderivadasdelprimermarcohanllevadoapreguntasacercadelénfasisdelaI+D.Sesugirióqueeraimportanteobservarcómolosresultadosdelosesfuerzosdeinvestigaciónsonusadosyabsorbidosenlaeconomía.Elsegundomarcoestabadestinadoaimpulsarlacapacidaddeabsorciónporlosemprendedoresatravésdelosvínculosinstitucionales.Alolargodelahistoriahasidoclaroquelosprocesosdecambiotecnológicosonirregularesentiempoyespacio.Clústeresdeinnovacionesquerestructuransectoresparticularessehancaracterizadocomodisruptivosocomomayoresinnovacionesdebidoasusefectoslasfirmaslíderesylostrabajos.ApesardequeduranteelsigloXXprevalecióunoptimismogeneralizado,sugeridoporelprimerysegundomarco,sobrelosimpactosestoscambiossobreelbienestarsocial,lainequidaddelingresoenpaísesdealtoingresosehaincrementado.Unnúmerodepaísesdeingresomedioparecenestaratrapadosenladependenciadelcrecimientobasadoenlosrecursosnaturalesylacomercialización,yaunqueelgrupodelosBRIC(Brasil,Rusia,IndiayChina)esunaexcepciónparcial,muchospaísesdebajosingresoshanprogresadopocoencatching-up.NoesclarosimásinversiónenI+Dyconstruccióndelsistemanacionaldeinnovaciónguiaráaldesarrolloyalcatching-up.Cuestionamientostambiénexistenacercadesiestasinversionesreduciránlainequidadyayudaránaresolverlosproblemassociales.Ellaspuedeninclusoprofundizarlasdebidoaladistribucióndelosbeneficiosprimariosdeestasinversionesentreunpequeñosegmentodelapoblación.Adicionalmente,losefectosdelcambioclimáticorelacionadosconlasemisionesdegasesdeinvernadero,losefectosambientalesdelvolumenderesiduosdomésticoseindustriales,yotrasexternalidadesproducidasporelpatróndecrecimientoperseguidoenelprimerysegundomarcohansugeridoqueelmodeloregulatoriointegradoalmodelobásicodeinnovaciónesincapazdeabordarestasexternalidades.Loquesenecesitaparaabordarlosproblemassociales(inequidad,pobreza)yambientalesesfocalizarseenladireccionalidaddelossistemassociotécnicosademásdetenerunenfoquemásparticipativoeinclusivo.Estascaracterísticasnosonfácilmenteabarcadasenelprimerysegundomarco.

4. Marco3:cambiotransformativo


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Desdehaceunadécada,losgobiernoshanreconocidoquenecesitanalinearmejorlosdesafíossocialesyambientalesconlosobjetivosdeinnovación.Elcambioclimático,lareduccióndelaigualdad,lapobrezaylacontaminaciónhansidotransformadosendesafíosyoportunidadesparalapolíticadeCTeI.AtravésdeiniciativascomoHorizonte2020,laUEesperaquelainnovaciónabordeunnúmerobienescogidodedesafíossocialesy,porejemplo,contribuirdeestamaneraconlatransiciónhaciaunaeconomíainclusivaydebajo-carbono30.LaDeclaracióndeLundde2015priorizaexplícitamentequeseentreneaunanuevageneracióndeinvestigadorescondestrezasparaabordarlosgrandesdesafíossocialessustentadosenunaexcelentebasedeinvestigación31,Igualmente,lafirmadelacuerdouniversaldecambioclimáticodeParishaestablecidoambiciosasmetasparallegaraceroemisionesdecarbonoenlasegundamitaddelsiglo.Asímismo,lasNacionesUnidas(2015)hanformulado17ObjetivosdeDesarrolloSostenible(ODS)enlosquesedemandaproducciónmásverde,aumentodejusticiasocial,distribuciónjustadelbienestar,patronesdeconsumomássosteniblesynuevasformasparagenerarcrecimientoeconómico.¿Podemosesperarquelainnovaciónrespondaaestosdesafíos?Laspolíticasdeciencia,tecnologíaeinnovaciónpartendelapremisadequelainnovaciónesunafuerzaquecontribuyealacreacióndeunmundomejor.32Sebasanenlaideaqueeldesarrollodenuevastecnologíasdarálugaramayoresnivelesdeproductividadlaboralycrecimientoeconómico,asícomoaunamejorposicióncompetitiva.Seesperaquelasexternalidadesrestantespuedansermanejadasatravésdelaregulación.Subsecuentemente,lapolíticadeinnovaciónsefocalizaenlaestimulacióndeI+Dyenlaconstruccióndesistemasnacionalesdeinnovación.Seprevéquetalpolíticapuedeconducirauncrecimientoverdeenelcuallosgobiernosseancapacesdeinvertirenmisionesdetecnologíalimpia,reduccióndelacontaminaciónylimpiezadelmedioambiente.Seasumetambiénquelainequidadseráreducidaatravésdenuevasoportunidadesdetrabajocomoresultadodelaredistribucióndelcrecimientoyelingreso.Sinembargo,estoesasíúnicamentecuandoasumimosquelasnaciones-estado,apesardelaglobalización,tienelacapacidaddeinvertirpersistenteyprolongadamenteentecnologíaslimpias,estánenposicióndeorganizarlasfuncionesdedistribucióndeunamaneraadecuada,lehacenfrentealaevasióndeimpuestos,ynoestánenmanosdey/ocorrompidosporotrosinteresesquefavorecenlainversiónydistribuciónenotrasdirecciones.UnprincipaldesafíoessielEstadoestádehechoenlaposicióndecumplirconello.Elpotencialdeteriorodelpoderdelasnaciones-estado,sinembargo,noeselprincipaldesafío.Undesafíomayoreselmanejoex-postdelasexternalidadesresultantesdelcrecimiento,porejemplo,elcambioclimático,atravésdeenergíalimpiaylasmedidasdistributivas,aúnteniendounestadofuerte.NuestraproposicióncentralesquelosmarcosdeI+Dydesistemasnacionalesdeinnovaciónexistentesparalapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónsoninadecuadosenelabordajedelosdesafíosambientalesysociales.Unarazónimportanteesqueambosmarcos,Marco1yMarco2,asumencomopositivoelestímuloalainnovación,ynohayunprofundocompromisoconelhechodequelainnovaciónsiemprerepresentaunaciertadireccionalidad.Ambosmarcosreconocenqueeldesarrollodelatecnologíapodríaconllevaraalgunosresultadosnegativosenelcortoplazoperoqueeltotaldesusbeneficioscompensanporestosresultados.Porejemplo,lainnovaciónpuedeconllevaraldesempleoenlossectoresqueexperimentanrápidocambiotécnico;noobstante,todossebeneficiaránenellargoplazodebidoalosnuevostrabajosdealtacalidadqueserángenerados.Debidoaesto

30ComisiónEuropea,KI-31-12-921-EN-C31https://www.ukro.ac.uk/authoring/researcher/Documents/151215_lund_declaration.pdf32Setienenexcepcionescomolaseguridadmilitarendondelametaoperativasebasaenlaprevenciónmundialhaciaestadospeores.


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Schumpeterconsideróalcambiotécnicocomounprocesodedestruccióncreativa.Sinembargo,Soete(2013)nosrecuerdaquelainnovaciónpuedeconducirtambiénaunacreacióndestructiva,beneficiandoapocosaexpensasdemuchos,conllevandoatrabajosdebajacalidadycreandomásproblemasquelosquesoluciona.Pensamosqueestiempodereconocerennuestrosmarcosdepolíticadeinnovaciónquemuchastecnologíastienenmuchoqueverconlospersistentesproblemasambientalesysociales.Lainnovacióncontribuyemasivamentealpresenteparadigmadeproducciónyconsumoenmasadespilfarradorbasadoenelusoderecursosintensivosycombustiblesfósiles(Meadowsetal.,2004;Bardi,2011;Steffenetal.,2015).Tambiéncontribuyedirectamentealainequidadyaquelastrayectoriasactualesdeinnovaciónfavorecensolucionesdealtatecnología,lascualesadoptanunainfraestructurapervasivaydealtacalidadyproducenartículosenmasadirigidosaconsumidoresconpodersubstancialdecompra(Kaplinsky,2011).Laspolíticasdeinnovaciónensusformasactualespuedenconllevaralcrecimientoeconómico,peroamenudoexacerbaninequidades.Inclusoelcrecimientorápido,comoelcasodeChina,estáacompañadoporuncrecimientoinequitativo(Dutrénit&Sutz,2014).Comopuntodepartidadeunnuevotercermarcoparalapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónsedeberíaentenderquelainnovaciónnosepuedeequipararconelprogresosocial,inclusoteniendopolíticassocialescorrectivas.Despuésdetodo,lainnovaciónmismapuedeestarcausandouncrecientenúmerodeexternalidades.¿CómopuedelapolíticadeCTeIentoncesabordarlosdesafíossocialesyambientales?Argumentamosqueparahacerlefrentealosambiciososdesafíosexpresados,porejemploenlosODS,necesitamosunnuevomarcodepolíticadeinnovación.EsteeselquellamamosMarco3,decambiotransformativo.Deallílapregunta–¿quénecesitasertransformado?Basadoslosestudiossobretransicionesparalasostenibilidad,argumentamosquelatransformacióndelossistemassociotécnicosesnecesariaparalaprovisióndeenergía,movilidad,alimentos,agua,saludpública,comunicación,quesonsistemasbásicosdelassociedadesmodernas(Grinetal.,2010;Markardetal.,2012;Steward,2012;OECD,2015).Latransformacióndelsistemasociotécnicoesmuydiferentealsimpledesarrollodenuevassolucionestecnológicasradicales.Porejemplo,lapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónpuedefocalizarseenlaintroduccióndevehículoseléctricosysupuntodébil:superarelrangolimitadoatravésdeldesarrollodelabatería.Sinembargo,sielvehículoeléctricosoloesunsustitutoparaelactualautomóvilycontinuamosconunsistemademovilidaddominadoporestosautomóviles,aúnseestarálejosdelograrunaeconomíainclusivaydebajocarbono.Puedequelasestructurasindustrialesseantransformadas,perolosambiciososODSnoseestánalcanzando.Portantoargumentamosqueseríamejorenfocarseenpolíticasdeinnovaciónqueapoyenlaemergenciadenuevossistemasdemovilidadenloscuales,porejemplo,lapropiedadprivadadelcarroseamenosimportante,yqueotrasmodalidadesdemovilidadtalescomolospequeñostaxi-van,eltransportepúblicoylabicicletaasícomoirapie,seanmásutilizadosencombinacióncon,porejemplo,losvehículoseléctricosprovistosporcompañíasencargadasdelsuministrodeserviciosdemovilidadqueusancapacidadesICT.Enestenuevosistema,laplaneaciónylareduccióndelamovilidadsehanconvertidoenobjetivosdetodoslosactoreseinclusosímbolosdelcomportamientomoderno.Estoesloquellamamosunatransicióndelsistemasociotécnico.Elloimplicalacoproduccióndeuncambiosocial,tecnológicoyconductualdemanerainterrelacionada.Unatransformacióndelsistemasociotécnico(otransición)setratadeuncambioenlasdestrezas,lasinfraestructuras,lasestructurasindustriales,losproductos,lasregulaciones,laspreferenciasdelusuarioylaspredileccionesculturales.Setratadeuncambioradicalentodosloselementosdelaconfiguración.Estotambiénhacedifícillastransicionesdelsistema,yaqueloselementostiendenaestaralineadosyareforzarseentresí.Estoimplicaunainnovaciónsocialyaqueelénfasisestásobremuchosdeloselementossocialesysusrelacionesconoportunidadestecnológicas.Estapuedeincluirsolucionesdealtatecnologíaasícomotambiéninnovacionesdeviejastecnologías(bicicletasenelejemplodearriba).Lossistemasdeinnovaciónsiempreinvolucranmúltiplesactores,


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incluyendolasociedadcivilylosusuariosquienesjueganunrolcrucialinnovativo–nosolocomodemandantesdelosserviciosofertadosporlasinnovacionesdelafirma(Oudshoorn&Pinch,2003;Schotetal.,2016).

4.1. Fundamento/Justificaciónparalaintervencióndepolítica

Weber&Rohracher(2012)hanexploradovariasracionalidadesquehacenlegitimalapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovación.Ellosargumentanquelasfallasdelmercadoydelossistemasquerespaldanlaspolíticasactualesdeinnovacióndeberíansercomplementadasporpolíticasqueleapuntenalatransformación.Estamosdeacuerdoconqueelmarcotransformativonecesitaunanarrativafuerteyconsideramosqueunbuenpuntodepartidaparaellopodríaserelanálisisdeestasfallas.Weber&Rohracherproponenquelaspolíticasparaelcambiotransformativocomienzanconelreconocimientodecuatrotiposdefallas:direccionalidad,coordinacióndepolítica,articulacióndelademandayreflexividad.Esteesunmarcobastanteútilquenosgustaríaaprovecharycomplementar.Lafallaendireccionalidadserefierealafaltademediosconloscualessepuedanhacereleccionessocialessobredesarrolloalternativo.Elmarcodecambiotransformativotomaladireccióncomounpuntodepartidayrequieredeunprocesopormediodelcualsedeterminenlasprioridadescolectivas.Esteasumedeliberaciones,diversidaddeopinionesy,portanto,conflicto.EventualmenteestemarcoaspiraaestablecerloqueWeber&Rohracherllamaroncorredoresdetrayectoriasdedesarrolloaceptable.33Stirling(2008;2009)sostienedemaneraconvincentequeescrucialtrabajarsorbelabasedeunagrandiversidaddealternativas,evitandocentrarsefácilorápidamenteenargumentos“afavor”o“encontra”dealternativasespecíficas.Paraabordarlasfallasdedireccionalidadserequieretomarencuentaalternativasquevayanmásalládelosestrechoslimitesestablecidosporloslíderes.Elloalimentalasoportunidadesatravésdelascualesvariosgrupospuedendesafiarlasperspectivasdominantesdelosactualessistemassociotécnicos.34Aúnasí,seránecesarioconcluirconlaexploraciónparaconcentrarseenciertasalternativas.Estonosoloesdebidoalanecesidaddeconcentrarrecursosyfortalecerlascapacidadesenciertassoluciones,sinotambiéndeprevenircontinuasinversionesenalternativasquesonmenosprometedoras(desdeunpuntodevistatransformacional)ypuedenbloquearelescalamientodetrayectoriassostenibles.Abordarlasfallasdedireccionalidadnosetratasolodeabordarlafaltadeconsideraciónaungranconjuntodediversasopciones,sinotambiénlafaltadeatenciónalasconexionesentrelasopcionesylosODSuotrosdesafíossociales.Lapolíticadeinnovacióntransformativa,portanto,enfrentadifícilesintercambiosex-anteycontinuosentrelosinteresesylasvisionesdelosdiferentesgrupos.Lagobernanzadelainnovacióntransformativasedeberíareconocerporloquees:unprocesopolíticoquedeberíadarcabidaalavaloraciónyalanegociacióndeldesarrollodediversosconjuntosdetrayectorias,asícomolaeleccióndetrayectoriasespecíficas.Enesteprocesodenegociación,lasvisionesdevariosgruposnotienenquesercompletamentecongruentes,losactoresnecesitanreconocersuficienteselementoscomunesyatractivosconloscualessepuedanrelacionarparaasíseguiradelante(Grinetal.,2010:335).

33EstadefinicióndedireccionalidadesmásampliaqueladefinicióndeStirling(2008;2009)quiensecentraenunextremodelproceso; lanecesidaddepolíticasde innovación las cuales seabrenaunavariedadde trayectoriasdiferentes.34Stirlingetal.desarrollóunaherramientademapeomulti-criteriabastanteútilparaayudarenesteproceso,verhttp://www.sussex.ac.uk/mcm.


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Lafallaenlacoordinacióndelapolíticaserefierealafaltadehabilidadparacoordinarhorizontalmentelaspolíticasdesdevariosdominios.EstoesdiferentedelafalladecoordinacióndelMarco2queserefierealacoordinaciónentreactoreseneldominiodelaciencia,latecnologíaylainnovación.Lafallaencoordinaciónabordadaporlapolíticadeinnovacióndecambiotransformativosetratadelacoordinacióndepolíticassectorialesespecíficasparasaludpública,transporte,energía,alimentosyagricultura,loscualessondecrucialimportanciacuandoloscambiosenelsistemasociotécnicodeestasáreasestánenjuego.Sinembargo,yaqueelcambiotransformativoimplicalatransformacióndemuchossistemas,yalfinaltambiéndelaestructuradelaeconomíaylasociedad,lacoordinaciónconotraspolíticastransversales,queincluyenlapolíticafiscal,económicaysocial,sonvitales.Finalmente,existenfallasdecoordinacióndepolíticamulti-nivelasuperarentrelapolíticalocal,regional,nacionaleinternacional.Elcambiotransformativonecesitaunenfoquegubernamentalintegral;aúnasítalenfoqueespropensoatrámitesburocráticos,altoscostosdetransacciónyaltocontrolporpartedeloslíderesquesebeneficianconlossistemassociotécnicosdominantes.Portanto,secuestionasilacreacióndecomitésacargodecoordinaciónyotrasestructurasdecoordinación,talescomoconsejosnacionalesdeinvestigacióneinnovación,bajoelenfoqueusualseráncapacesdesuperardichafalladepolítica.Argumentamosqueelcambiotransformativorequiereabordarlafalladecoordinaciónintegrandomejorasenlacoordinacióndurantelaconstruccióndetrayectoriasdecambiotransformativo.Elénfasisdeberíaestarenlacoordinaciónemergenteyabiertadentrodeunprocesodetrabajoconjuntoquelleveauncambiotransformativo.LanocióndegobernanzatentativapropuestaporKuhlmannandRip(2014)capturaesteespíritu.Esdefinidocomounenfoquequeesprovisional,modificable,dinámicoyabiertoyqueincluyeexperimentación,aprendizaje,reflexividad,yreversibilidad.Laexperimentaciónespromovidaporlaliteraturadelastransiciones,porejemploatravésdelconceptodeGestiónEstratégicadeNichos(StrategicNicheManagement-SNM)35(Kempetal.,1998;Schot&Geels,2008),comounodelosmediosparaimplementarcoordinacióndentrodelapolíticadeinnovación.Aquílosexperimentossonvistoscomoespaciostemporalesenelqueactoresdepolítica,empresas,sociedadcivil,usuariosyfinanciadoresprivados,entreotros,trabajanjuntosenunavariedaddetrayectoriasconcretas.Lagestiónestratégicadenichosdeberíaservistacomounanovedosaformadepolíticayaccióneinclusounanovedosaformadegobernanzatransformativa,ynosolocomounmedioparaponerapruebaodemostrarsolucionesnovedosas(Turnheimetal.,2018).Amenudoesdifícilasegurarquetalesespaciosvayanmásalládelademostracióntécnicaydeproyectospiloto.Losexperimentosdemandanquelosactoresaceptenlaincertidumbreyreconozcanlasfallascomopartedelprocesodeaprendizaje,sefocalicenenlaarticulacióndenuevasexpectativasyvisionescompartidas,laconstruccióndenuevasredes,ylaconfiguracióndenuevosmercados(llamadosnichos)queeventualmentedesafiaránlasprácticaspredominantesdelosprincipalesmercadoseinstituciones.Finalmente,sedebeabordarlafallaenreflexividad.ParaWeber&Rohracherestafallaesacercadelacapacidadparamonitorear,anticipareinvolucraratodoslosactoresenelprocesodeauto-gobernanzadelcambiotransformativo.Estoesimportante,peroentérminosdefallanosgustaríarecalcarunaformaparticulardereflexividadqueestáconectadaconelaprendizajeprofundo(oaprendizajedesegundoorden),elaprendizajeenelquelosactorescuestionansuscreenciasacercade,porejemplo,lamovilidadyelconsumodeenergía(Schot&Geels,2008).Enlaformulacióndepolítica,lasopcionesdetecnologíasonamenudoevaluadastomandocomoreferenciapreferenciasestablestalescomolanecesidadpormovilidadylaprovisióndeextensosviajesencarrocomosemostróenelejemplosobre

35Gestiónestratégicadenichosesunmétododiseñadoespecíficamenteparafacilitarlaintroducciónyladifusióndenuevastecnologíassosteniblesatravésdeexperimentossociales.


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elvehículoeléctrico.Porlotanto,elénfasissobrelasbateríasynosobrelosnuevosserviciosdemovilidadsedebeaqueelvehículoeléctricoesvistocomounsustitutodelautomóvildegasolina,nocomounpasointermediohaciaunnuevosistemademovilidad.Elaprendizajeprofundoasumequelosactoresevalúancríticamentesuspropiaspreferenciasyexperimentosconalternativas.Alabordarlafalladereflexividadsedebería:estimularlacapacidadparatomardistanciayanalizarlasrutinaspropiasqueestánprofundamentearraigadas(estopodríaserunfuturoimaginario;ounconjuntodedesafíossocialesyambientales),lascualesconducenacomportamientoscolectivosyacambiossociotécnicoshacialaoptimizaciónenlugardeuncambiotransformativo.

4.2. Marco3:modelodeinnovaciónyactoresEnelmodelodeinnovaciónsubyacentealMarco3,nohayunaúnicanimejortrayectoriaparalograrsostenibilidad,igualdaduotrasmetassocialmentedeseadas.Enlugardeello,elprocesodeinnovacióndelsistema(quematerializalainvención,lainnovaciónyladifusión)involucramúltiplesactoresenlanegociacióndetrayectoriasalternativasquetienenelpotencialdelograruncambioenelsistema.Enestemarco,elmodelodeinnovacióndebeserexperimentalporque,desdeelprincipio,noseconoceunatrayectoriaqueseajustealpropósitodecumplirconlosdesafíososeaviableenlaaplicaciónaescala.Esúnicamenteatravésdelaacumulacióndeexperienciasporpartedemúltiplesactorescondiferentesmotivacionesyprioridadesqueunaovariastrayectoriasaceptablespuedenserdescubiertaseimplementadas.Elobjetivodelaexperimentaciónesgeneraruncambiosistémicoydisruptivoqueestéinformadoporelescepticismodequecambiosmarginalesensistemasexistentespuedenserineficaces.Aúnasí,noesclarocomolaexperimentaciónpuedegeneraruncambiotransformativo,másalládeldesarrollodelpilotoy/odelnichoquelesigueaestecambio.Lacuestióndelafianzamientoyelescalamientodeexperienciasnoessuficientementeabordadaenlaliteraturaoenlapráctica(Kivimaaetal.,2017).Laliteraturadetransicionesparalasostenibilidadsugiereque,aunqueesimportantecontarconpolíticasparalaimplementacióndeexperimentosconlocualesconstruirnichosalternativos,estonoessuficiente.Lacombinacióndepolíticadeberíatambiéncontribuiraunprocesodedesestabilizacióndelossistemassociotécnicosfijosexistentes(Turnheim&Geels,2012;Kivimaa&Kern,2016;Rogge&Reichardt,2016;Kernetal.,2017).Laresistenciaalcambioporpartedelasredestradicionalesquesebeneficiandelossistemasactualespuedesermuyfuerte.Talesredesincluyenamenudoindustrias,departamentosdelgobierno,usuariosysociedadcivil.Estosactoresnopercibenlanecesidaddecambiarsuscomportamientosycreentambiénquelepuedenhacerfrentealosdesafíosfuturosenlosmarcosexistentes.Laresistencianosetratadeinteresesparticularesycompromisosorganizacionalessinotambiéndevaloresydeunlock-incognitivoy,alfinal,dereglascolectivasregulatorias,cognitivasynormativasprevalecientesqueestánarraigadasalossistemassociotécnicosdominantes.Obviamente,cualquierintentodenuevapolíticadebeexplorarlaspolíticaspreexistentesyencontrarmanerasdecrearunasuperposiciónproductivadepolíticasnuevasyexistentes.EsimportanteresaltarqueelMarco3noesprincipalmenteunmodelodeciencia,tecnologíayregulación.Enlugardeello,sefocalizaeninnovacióncomounprocesodebúsquedaalniveldesistema,guiadoporobjetivossocialesyambientales,informadoporexperienciasyaprendizajesobretalesexperiencias,yunavoluntadparare-examinarlosacuerdosexistentesconelfindehacerlosmenosrutinariosalmismotiempoqueseabordandesafíossociales.UnaafirmaciónquesubyacealMarco3esqueelprocesodeinnovaciónprobablementepuedeserefectivolograndoestasmetassiesinclusivo,experimentalyestádestinadoacambiarladireccióndelossistemassociotécnicosentodassusdimensiones.Yaquelossistemassociotécnicosseránprotegidosporbeneficiariosdelaactual


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configuraciónycuyasvisionesdemundoyvaloresrequeriríancambiossistemáticos,senecesitaquelapolíticadeinnovacióntransformativasecomprometaconelprocesopolíticoenelqueestáninvolucradaslacienciaylatecnologíaynosoloconlapolíticapública.Eltipodeprocesopolíticopromovidoesunoqueabreespaciosparaexperimentación,aprendizajesocial,debatepúblico,deliberaciónynegociación,comosedijopreviamentealdiscutirelconceptodeevaluaciónconstructivadetecnología(Rip,T.J.Misa&Schot,1995;Schotetal.,2003).ElMarco3partedelmodelodeinnovacióndelMarco1quesefocalizaenlainversióndeI+Dyenelincrementodelosflujosdeconocimientoútilenloscualeslainteracciónentreelgobiernoylacomunidadcientíficaescentral,poniendoespecialatenciónentemasdedifusión.TambiénpartedelénfasisdelMarco2sobreelaumentoenlacapacidaddeabsorciónydeaprendizajedelossistemasdeinnovaciónenelqueseconstruyenredesdeconocimientoentreorganizacionesdeproductoresyusuarios,seestimulalaalineaciónylacoordinacióndeestasorganizacionesparaproducircambiotecnológico,ysefacilitaelemprendimientoalserviciodelasmetasdecrecimiento,empleoycompetitividadinternacional.ElmodelodeinnovacióndelMarco1y2suponeelcumplimientodelasmetassocialesyambientalesatravésdelcrecimientoeconómicoydelaposibilidadderedistribuirlosexcedentesgeneradosporlasmejorasenproductividad,asícomodelacapacidaddelasélitestecnocráticaspararegularlasexternalidadesalserviciodeesasmetas.Encontraste,elMarco3reflexionasobreestasmetassocialesyvaloressubyacentes,losexploraylosintegraenlosprocesosdecambiosistémico.Esconstruidosobre:1)lacreenciadequelosprocesosdedeliberacióninclusivosdanlugaracompromisosmáscomunesenlabúsquedadesolucionesefectivasalosdesafíossocialesyambientales;y2)elreconocimientodequeestassolucionesnecesitandeexperimentaciónyaprendizajesobresupuestosyvaloressubyacentes.ElMarco3reconocequelossupuestosyvaloressonco-producidosenestosprocesos,tienenuncarácterincipiente,ysonmásadecuadosademásdeestarmásconsolidadosduranteloscambiosdelsistema.Estemarconoasumeconsenso,enlugardeello,lainnovaciónsubyacenteprosperasobrelanecesidaddeidentificarytrabajarcondiversidad,desacuerdoyvisionesdemundoenconflicto,reconociendolacontribucióndeunagranvariedaddeactores,yponiendodemanifiestolosprocesospolíticosinvolucradosencualquierprocesodeinnovación.Eldesarrolloylaimplementacióndelapolíticadeinnovaciónrequiereunanuevabasedeconocimiento.Nounadominadaporestudiosdeeconomíaeinnovación,sinounamásinterdisciplinariaenlaquecontribuyanlosestudiosdetransiciones,decienciaytecnologíay,másampliamente,degobernanza,historiadelatecnologíayotroscampos.Yaquelatransformaciónesunprocesoglobal,esterequiereunaintegraciónprofundadelosestudiosdedesarrollo.Sepuedenotarquelasinteraccionesentreestoscamposestánemergiendo,peroquelavisióngeneraldelaspolíticasdeinnovacióntieneamenudounalcancebastantelimitado(Smitsetal.,2010;Fagerbergetal.,2013;Fagerberg,2016).Aúnquedauncaminolargoporrecorrer.

4.3.Marco3:prácticasdepolítica

Lasaccionesdepolíticatransformativaquesenecesitanpuedensertraducidasennuevasmisionespúblicas.Peseaello,estonoserásuficienteypuedeconllevararesultadosproblemáticossieshechodelamaneraequivocada.Lainversiónpúblicaensímismanoprovocarálatransformacióndelsistema(Kuhlmann&Rip,2014;Forayetal.,2012).Laspolíticasorientadaspormisiónpodríanserproductivassilasmisionessonformuladasdeunamaneraabiertaquepromuevalaexperimentaciónydiversidad.Nuevasformasdecompromisoyderedsonrequeridasentrelosactoresdelossectorespúblico,privadoydeservicios.


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Loscambiostransformativosrequierenuncambioenelestilodeviday,deestamanera,enlasprácticasdemovilidadydelusodelagua,laenergía,losalimentos,yotrosrecursos,nosolodelosusuarios(oconsumidores)sinotambiéndelosusuariosindustrialesyprofesionales.Alfinyalcabo,elcambionoessolosobrelasnuevasestructurasdeproducción,sinotambiéndelosambientesdelusuarioydelmercadoenelcuallosnuevostiposdedemandasylaspreferenciasdeusoseránlasdominantes(Ornetzeder&Rohracher,2006).Mazzucato(2015;2016)destacalanecesidaddeestructurarycrearactivamente.Talprocesonopuedeserdejadoalosproductores,sinoquenecesitainvolucraralosusuariosenunrangoampliodecapacidades:comousuario-productores(usuarios-emprendedores)queactivamenteencuentrennuevassoluciones;usuarios-actoresenelpapeldelegitimadoresquetraigannuevasvisionesyexpectativasparaayudaradeterminarlasdecisionesdeinversiónyloscambiosdepolítica;usuariosactuandocomointermediarosquecreencontactosentrelosproductoresylosgruposmásgrandesdeusuarios;usuario-ciudadanosquepresionenporreformasmásampliasdelsistema;yusuario-consumidoresquedesarrollennuevosestilosdevida,preferenciasyprácticas(Ornetzeder&Rohracher,2006;Schotetal.,2016).Estaincorporacióndeusuariosvamásalládecrearconcienciay/omedidasparaarticularlademandaexistente.Encambio,lasprácticasdepolíticadeinnovacióntransformativadeberíanbuscarcontribucionesactivasyencontrarlasmanerasdeasistiralosusuariosenlaconstruccióndenuevasdemandas,entornosymercados.Enestemarcoesesencialreflexionarsobrelasnecesidadessocialesyambientales.Elprocesodebúsquedadebeserguiadopormejorasenelprocesodeanticipacióndeefectoscolateralesyconsecuencias.EldesarrollodeprocesosparahacerviablelaanticipaciónesunaprioridaddelMarco3.Algunasorientacionessobrelosprocesosquefacilitanlaanticipaciónestándisponiblesenlasprácticasdeprospectivaylasactividadesdelosgruposevaluadoresdetecnología.Susprincipalesesfuerzosestánamenudodirigidosaunaaplicacióncomercialagranescaladestinadaaalcanzarlapróximaoladeoportunidadtecnológicaquepuedaabrirnuevasposibilidades,comoenlaevaluacióntecnológicadelananotecnologíaobiotecnología.EnelMarco3,elobjetivodelaanticipaciónesidentificaráreasdeexperimentación,y,alhacerlo,examinarlasposiblesconsecuenciasentérminosdelusodeenergíaydemateriales,lacreacióndeposiblestrabajosylosefectossobreelambientedeintroduciryusarnuevosartefactosfísicosyprocesosdeinformación.Ladeliberaciónanticipatoriaaspiranoaproducirmodelos,sinoagenerarmúltiplesposibilidadesydiversastrayectorias.EllaleapuntaasostenerunprocesodebúsquedacolectivaydeaprendizajeynounaevaluaciónacortoplazobasadaenuncriteriolimitadoyunprocesodedecisióndetipobinarioSi/No.Laanticipaciónespornaturalezaespeculativa.Mientraspuedeproveerunesbozogeneraldeposibilidades,nopuedepreverlosdetallesquesalenalaluzúnicamenteatravésdeexperimentaciónyaprendizaje.Así,alavezqueesesencial,laanticipacióndebeserincorporadaconlaexperimentacióndentrodeunrangodeposibilidadessugeridasporlosejerciciosdeanticipación.¿Esmejorreciclarquerepararomejorar?¿Cuálesprácticasagrícolasdemostraránserviablescomoalternativasalaactualdependenciadeloscombustiblesfósilesparaenergía,fertilizantes,transporteyprocesamiento?¿Quéprácticasseránmásefectivasenlograrconstruccioneseinfraestructurasconemisionesnetasdedióxidodecarbonoigualesacero?AquíargumentamosdenuevoqueestaspreguntassolopuedensercontestadasatravésdelaexperimentaciónaunaescalaquevayamásalládellaboratoriodeI+D.Abogaporlaexperimentaciónsocial.Essoloatravésdelaactualprácticaquelaexperienciayelaprendizajeprofundosongeneradosyquelasventajasydesventajasdeunatrayectoriadeinnovaciónparticularpuedenseridentificadasyremediadasporlarevisiónolaeleccióndeunavíadedesarrollo.Elaprendizajeprofundoocurrecolectivamenteypermitecambiosenlosmarcosypremisascognitivosyesparecidoalaprendizajedesegundoorden(Schot&Geels,2008).Laexperimentaciónsocialdebeincluirinnovacióndesdeabajo(odebase)conlascomunidadesylasociedadcivil(Smith&Seyfang,2013).El


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Marco3contemplaquelaexperimentacióncreceynutrenuevastrayectoriasy,enelproceso,desafíaalasfirmaslíderesyalasagenciasgubernamentalesquesealineanconestasfirmas(ambosactoresdelrégimen)parapreservarlatrayectoriaexistente.Comoseargumentó,estoacarrealuchaspolíticasalrededordelanuevametadesostenibilidadyrequierequelasredestradicionalesqueabarcanalasfirmasllevenacabounareorientaciónestratégica(Geels&Penna,2015).Enestosprocesoselroldelosactoresintermediariosendefenderlosnichoscompetitivos,lasnuevasvisionesylaspolíticassoncruciales(Kivimaa,2014),comoloeslaconstrucciónderedesqueabarcanalnichoyalosactoresdelrégimendominante(Diazetal.,2013).Lanecesidadporanticipación,experimentación,aprendizajeyformaciónderedesyalianzassugierenuevosacuerdosinstitucionalesyestructurasdegobernanzaquetrasciendanlasfronterasdelosgobiernos,losmercadosylasociedadcivil.Tambiénsugiereinvolucrarlasfinanzaspúblicasyprivadasynuevasmanerasparacompartiryapropiarlasgananciasenconocimientodeestasactividades.Ademásdeestosnuevosacuerdosinstitucionales,senecesitanmanerasdeconectarmejorlasinstitucionesexistentesparacoordinar,asícomoregistraryaprenderdelosprocesosdeanticipaciónyaprendizaje.Estorequeriránuevosconjuntosdedestrezasparaconectarlascienciassocialesyloscamposdelaciencia,latecnología,laingenieríaylasmatemáticas(CTIM),loscualeshansidorecientementeunaprioridaddemuchospaísesensubúsquedaporresponderalosimperativosdelacompetenciainternacionalyalcrecimientoeconómicoatravésdelincrementodelaproductividad.Estasdestrezaspuedenserdesarrolladasatravésdelaprácticaemergentedelainvestigaciónylainnovaciónresponsables(Stilgoeetal.,2013;Rip,2014).Cuandolasmetasdelossistemassociotécnicosreflejenunrangodenecesidadessocialesyambientaleseideasmásinclusivasacercadelbienestarsocial,laconexiónentreloqueesposibleyloqueesdeseabletambiénrequeriráindividuosconmáscompetenciasparaconectardominiossociales,científicosytecnológicos.Estoimplicaunareorientacióndelapolíticadeeducacióny,enúltimainstancia,unapedagogíaqueesconsistenteconlastransicionesdeseadashaciaresultadosmássostenibles.

5. Discusiónfinal

ElMarco3sepreguntasobrelaslimitacionesdelaciencia,latecnologíaylainnovaciónparaabordarcuestionesdesostenibilidadypobrezaodistribuciónequitativadelingreso.EstaslimitacionessonvistasengranmedidacomoexternasalapolíticadeinnovacióndelosMarcos1y2.Estohacequeestosmarcosseanparcialmenteincompatibles.Aúnasí,nuestraarticulacióndelMarco3noindicaquelosgobiernosdebanabandonarcompletamentelosMarcos1y2.LainversióneninfraestructuradeconocimientoyenI+Desunimportantecomponentedecualquierpolíticadeciencia,tecnologíaeinnovaciónasícomolaconstruccióndeunconjuntodevínculosentrelosprincipalesactoresyelfomentodelasinteraccionesproductivasylosprocesosentreellosenloscontextosnacional,sectorial,regional,yenlossistemastransnacionalesdeinnovación.Loscontextosdepolíticaenelmundorealsiempreinvolucraránunampliorangodeinstrumentosinspiradosenvariasracionalidades.Laevolucióndelapolíticapuedetenertresformas:adicióndenuevasmetaseinstrumentos(superposición),adicióndenuevasracionalidadesymetassincambiarlosinstrumentos(desviación),yadicióndeinstrumentossinalterarlasracionalidades(reconversión)(verKivimaa&Kern,2016).LoquehemosvistoprincipalmenteennuestrotrabajodelConsorciodePolíticadeInnovaciónTransformativasonformasdedesviaciónydereconversión,yenmenorgradounprocesodesuperposición(Chatawayetal.,2017).Lasuperposiciónpuedeconducirtambiénainconsistenciasyahíesdondenuestropensamientosobrelacombinacióndelostresmarcosdeberíacomenzar:¿Cuálesseríanlasnuevasformasdesuperposición?


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Estimamosquelasinconsistenciasentremarcoseinstrumentospuedenserprevenidasalreflexionarsobrelasuperposiciónusandocomolenteunmarcoparticular.SianalizáramoslosMarcos1y2desdeellentedelMarco3,veríamosquelasinversionesenI+DpromovidasenelMarco1necesitaríanestaralineadasconelprocesoencursodeanticipaciónyexperimentaciónyelestablecimientodetrayectoriassostenibles.Determinarsilaregulaciónlimitaelcambiodelossistemassociotécnicosydecómoesaregulaciónpodríaserusadaparacontribuiralprocesotransformativo,porejemplo,medianteunatecnologíadeprocesoqueimpongaestándares,estambiénnecesario.LosprocesosdelMarco2enloscualessefortalecenlossistemasdeinnovaciónysepromueveelemprendimientotambiénnecesitanserabiertos.Senecesitapreguntarsilossistemasactualesylaactividademprendedorasoloconduceaunavariedadrelacionada36,reforzandotrayectoriasinsostenibles,ositambiénhayunalcanceparalavariedadno-relacionada37,lacualpermitiríaunprocesodediversificaciónennuevasymásdireccionessostenibles(Frenken,2017).Adicionalmente,nosoloeselaprendizajemedianteeluso,laproducciónylainteracción,losquedeberíanserpromovidosenelMarco2(todosestossonejemplosdeaprendizajedeprimerorden),sinotambiénelaprendizajeprofundo,yestopuedeocurrircuandolossistemasdeinnovaciónaceptanelconflicto,ladiversidadyeldesacuerdo.Enellargoplazo,sedeberíanpermitirlasiniciativasdelMarco3paradeterminarlacomposiciónyladireccionalidaddelossistemasdeinnovaciónydeinversiónenI+D.Sinembargo,aúncuandolosactoresdepolíticafuerancapacesdearticularlosmarcosyasílograrunasuperposiciónproductivadesdeunaperspectivadeMarco3,sigueexistiendoincompatibilidadentrelosmarcos;estaincompatibilidaddebesernavegadaporlosactoresdepolítica.EstosedebeaqueelMarco3incitacuestionamientosmásprofundosacercadelamaneraenquelossistemassociotécnicosactualesdesuministroseajustanalasmetassocialesy,enúltimainstancia,acercadelagobernanzadelosprocesosdeinnovación.Estemarcoargumentaqueeventualmentenecesitaremosuncambiotransformativoenmuchossistemasdeprovisióndealimentossostenibles,energía,movilidad,saludpública,aguaycomunicaciones.Talcambionosoloserefierealaproducción,sinotambiénaladistribuciónyelconsumo,porloqueinvolucraatodoslosactoresdelaeconomíaylasociedad,yesdeestemododominanteenlaeconomíaylasociedadengeneral.LatransformaciónrequeridadetodounsistemapodríaserllamadalaSegundaTransiciónProfunda(Schot,2016;Schot&Kanger,2018;Kanger&Schot,2018).Estatransiciónesprofundaporqueimplicacambiarungrupodedireccionesprofundamentearraigadas–porejemplo,laproducciónenmasa,elconsumoenmasaindividualizado,laproductividad,laintensidaddelrecurso,laintensidaddelcarbono,ylaproducciónglobal—asícompartidas,entrevariossistemassociotécnicos.Estasdireccioneshanconducidoanivelesaltosderiquezaybienestarenciertospaíses,perorezagadoamuchaspersonasenlospaísesendesarrolloy,actualmente,tambiénestáncontribuyendoaaumentarlainequidaddentrodellospaísesricosyaltamenteinnovadores.Adicionalmente,ellosconducenalaumentodelaintensidaddelrecurso,allock-indecarbono,yalasdegradacionesecológicasseveras.EstasdireccionesfueroncreadasdurantelaPrimeraTransiciónProfundaalamodernidadindustrial.LamagnituddeloscambiossocialesytécnicosrequeridosporunaSegundaTransiciónProfundasuponeentrarenunanuevafaseenlahistoriadelaindustrialización,elcapitalismoindustrialyquizáslamodernidad.Elmarcoimplicaconstruirunanueva

36 La variedad relacionada se refiere a la diversificación regional o al grado al cual diferentes industrias de unaregióncompartenvariassimilitudesquelespermiteintercambiarconocimientoymaximizarlasoportunidadesdeaprendizaje y crecimiento de las industrias existentes así como de los recursos locales de crecimiento para lasnuevasindustrias.37Lavariedadno-relacionadaserefierealgradoalcuallasindustriasdeunaregióncompartenpocassimilitudesquelespermiteintercambiarconocimientoymaximizarlasoportunidadesdeaprendizajeycrecimientodelasindustriasexistentesasícomodelosrecursoslocalesdecrecimientoparalasnuevasindustrias.


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relaciónentreelestado,elmercadoylasociedadcivil,ymásprobablemente,nuevasformasdeacciónestatalpro-activayemprendedoraanivelnacionalasícomoaniveldeciudad,denuevasredesentreelestado,lasempresas,lasociedadcivilylasestructurassupranacionalesqueaseguranlacoordinaciónglobal.EventualmenteestasnuevasrelacionespodrándeslegitimarelargumentodelasfallasdelmercadosobreelquedescansaelMarco1.EstascuestionaránlacontribucióndelainversiónI+Dalasmetasypropósitossociales,yabogaránporelcompromisoylainversióngubernamentalcuandodichascontribucionesesténausentes.Ellopuedeconduciraquesecooperemásintensamenteconlasinversionesdelgobierno,interfiriendoenloqueesconsideradounmercadolibre,yasíservistocomounanatemadelpensamientodelMarco1.ElMarco3bienpodríallevarareplantearsesobrecuanrelevanteeslanocióndelossistemasdeinnovación,quienestáinvolucradoyquienpuedehablarenbeneficiodeotros.Enlugarderecomendarlaconstruccióndevariostiposdesistemasdeinnovación,sepuedellevaraconcluirqueelpapeldelgobiernoesprecisamenteelopuesto:experimentarytransformarelconjuntoderelacionesexistentesy,porejemplo,focalizarsesobrelosvínculoslocalesytransnacionalesenlugardelosnacionales.LosMarcos1y2emergieronysedesarrollaronprincipalmenteenlosEstadosUnidosyEuropa,yhansidocriticadosdesdeunaperspectivadedesarrollo.Ambosmarcosasumenquelospaísesendesarrollonecesitanalcanzarelniveldelosdesarrollados,construirsuspropiossistemasdeprocesosdeinnovaciónparaabsorberloqueprovienedelospaísesdesarrolladosyconstruirsupropiacapacidad.ElMarco3noasumequelasinnovacionesyelcambiodelsistemasociotécnicovendránnecesariamentedelnorteglobaloqueotrospaísesnecesitanhacercatching-upconesasinnovaciones.Alcontrario,lapremisaesqueelnorteglobalyelsurglobalestánenposicióndeexperimentarycontribuirconelcambiotransformativoyqueelmutuoaprendizajeprofundopuedeserbeneficioso.Enestemarco,diversastrayectoriassonpromovidasyaspectoscomogeneraciónlocal,experimentaciónyadaptacióndentrodeunprocesocomplejodetransformacióndelsistemadeberíanserabarcadas.Unapreguntafinalessielcambiotransformativoesunametademasiadoambiciosaparalacomunidaddeacadémicosyprofesionalescomprometidaactualmenteconlapolíticadeciencia,tecnologíaeinnovación38.Porunlado,larespuestaesclaramentesí:talcambionopuedeserlogradosolamenteporlaspolíticasCTeI;otraspolíticastambiénsonnecesarias.Unodeberíairaúnmásalláyreconocerqueelcambiotransformativonosedarácomocausadelasnuevaspolíticas;esunprocesohistóricomásamplio,enelcualmuchosactoresyaparticipanactivamente.Lapolíticadeinnovacióntransformativadeberíaservistacomounarespuestaaloqueestápasandoeneimpactaalmundocontemporáneoentransición.NosgustaríaagregarquelosdesafíoscomoestándefinidosyexpresadosenlosODSestánmuypresentes.Silasinequidadessevuelvenmásseveras,lasconsecuenciasdelcambioclimáticoylacontaminacióncomienzanaazotarmásfuertemente,llevando,porejemplo,amásmigracióneinclusoacontribuiramásconflictos,elmalestarpopularylaamenazadelconflictoarmadoforzaránenúltimasalosgobiernosyaotrosactoresaresponder.Laciencia,latecnologíaylainnovacióntendránqueserpartedeestarespuestayaqueestáninmensamenteinvolucradasenlageneracióndetodasestasllamadasexternalidades.Portanto,esurgenteyoportunoparalosresponsablesdelaformulacióndelaspolíticasenestaáreaquenoesperen,peroquedesarrollennosolounnuevomarcosinotambiénquecomiencenaexperimentarconnuevasprácticasdepolítica.Estosdeberíanhacerlefrentealosdesafíossocialesyambientalesycontribuiratransicionesmáspacíficasydebajocostohacianuevossistemassociotécnicos.

38LamagnituddeldesafíoaestacomunidadhasidoexplicadaenNelson(2013).


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AgradecimientosEstainvestigaciónfueparcialmentefinanciadaporelConsorciodePolíticadeInnovaciónTransformativa,unprogramadecolaboraciónconmúltiplessociosparalaconstruccióndecapacidadesylaexperimentaciónenpolítica(verhttp://tipconsortium.net/).ReferenciasAbramovitz,M.,1956.ResourceandoutputtrendsintheUnitedStatessince1870.Am.Econ.Rev.46(2),5–23.Arrow,K.J.,1962.Economicwelfareandtheallocationofresourcesforinvention.In:Nelson,R.(Ed.),TheRateandDirectionofInventiveActivity.NationalBureauofEconomicResearchandPrincetonUniversityPress,PrincetonNJ,pp.609–625.Arthur,W.B.,1983.OnCompetingTechnologiesandHistoricalSmallEvents:theDynamicsofChoiceUnderIncreasingReturns.IIASAWorkingPaperWP-83-090.IIASA,Laxenburg,Austria.Bardi,U.,2011.TheLimitstoGrowthRevisited.Springer,NewYork,NY.Benford,R.D.,Snow,D.A.,2000.Framingprocessesandsocialmovements:anoverviewandassessment.Annu.Rev.Sociol.26,611–639.Bernal,J.D.,1939.TheSocialFunctionofScience.MITPress,CambridgeMA.Boschma,R.A.,2005.Proximityandinnovation:acriticalassessment.Reg.Stud.39(1),61–74.Bunnell,T.,2002.Multimediautopia?Ageographicalcritiqueofhigh-techdevelopmentinMalaysia’smultimediasupercorridor.Antipode34(2),265–295.Bush,V.,1945.Science:TheEndlessFrontier:AReporttothePresidentonaProgramforPostwarScientificResearch.UnitedStatesOfficeofScientificResearchandDevelopment(1945),NationalScienceFoundation(reprint1960),WashingtonDC.Callon,M.,1994.Isscienceapublicgood?FifthMullinsLecture,virginiapolytechnicinstitute,23March1993.Sci.Technol.Hum.Values19,395–424.Carson,R.,1962.SilentSpring.HoughtonMifflin,NewYork.Castells,M.,Hall,P.A.,1994.TechnopolesoftheWorld:Makingof21stCenturyIndustrialComplexes.Routledge,NewYorkNY.Chataway,J.,Hanlin,R.,Kaplinksy,R.,2014.Inclusiveinnovation:anarchitectureforpolicydevelopment.Innov.Dev.4(1),33–54.Chataway,J.,Daniels,C.,Kanger,L.,Ramirez,M.,Schot,J.,Steinmueller,W.E.,2017.Developingandenactingtransformativeinnovationpolicy:acomparativestudy.PaperPresentedatthe8thInternationalSustainabilityTransitionsConferenceDownloadedon14July2018from.http://tipconsortium.net/wp-content/uploads/2018/04/Developing-and-enacting-TransformativeInnovation-Policy-A-Comparative-Study.pdf.Cohen,W.M.,Levinthal,D.A.,1989.Innovationandlearning:thetwofacesofR&D.Econ.J.99(397),569–596.Cohen,L.,Noll,R.,1991.TheTechnologyPorkBarrel.TheBrookingsInstitutionPress,WashingtonDC.Colistete,R.P.,2010.RevisitingImport-substitutingIndustrialisationinPost-warBrazil.Dowloadedon14July2018from.DepartmentofEconomics,UniversityofSaoPaulo.MunichPersonalRePEcArchive.https://mpra.ub.uni-muenchen.de/24665/1/MPRA_paper_24665.pdf.Collins,H.M.,1974.TheTEAset:tacitknowledgeandscientificnetworks.Sci.Stud.4,165–186.Cooke,P.,2001.Regionalinnovationsystems,clustersandtheknowledgeeconomy.Ind.Corp.Change10(4),945–974.Dasgupta,P.,David,P.A.,1994.Towardaneweconomicsofscience.Res.Policy23(5),487–521.


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