Veda a las encuestas electorales: Una mirada a la situación y la opinión sobre el tema en

Colombia y algunas comparaciones a nivel global

Autor: Javier Restrepo Palacio

Información de contacto: Director Ipsos Public Affairs, Ipsos-Napoleón Franco, Colombia. Correo electrónico: javier.restrepo@ipsos.com; Tel:+57-1-376 94 00, ext. 406

Abstract:

Politicians in several countries are concerned about the effect of opinion polls on voters, and it’s really

common to observe that authorities all over the world (6 of each 10 countries surveyed for the present

paper) consider important to limit the public access to poll results some days before the election

(thinking on the benefit of voters and democracy, they say). Between 4 and 5 days is the average found

in a recent survey conducted in 25 countries around the world, including Colombia, whose results are

presented in this paper.

Colombian blackout period established for Presidential Elections is among the longest in the world (7

days), and the National Congress seems to have the intention to apply this long period to all kind of

elections. What are the implications of this? Pollsters around the world report that voters has not made

final decisions on who to support 15 days before the election date, and in fact, Colombia’s situation is

just the same, as shown in the last 1st round of Presidential Election held in 2010, when polls’ forecasts

were very different to voting results. The paper will discuss deeply on the Colombian case, but will also

give the reader a general view on what’s happening around the world on these issues.

Palabras clave: Encuestas; prohibición de publicación; opinión pública; elecciones; regulación.

Las encuestas electorales forman parte del juego democrático actual. En Colombia, existe registro de las primeras encuestas referidas a lo electoral desde el año 1.958 aunque sin el rigor metodológico requerido (se trató de una encuesta a lectores de la revista Semana) 1, y se registra el inicio de las encuestas electorales con diseños y controles estadísticos, y su discusión en los medios de comunicación en el año 1.970 en las elecciones Presidenciales de aquel entonces por parte de la firma Consumer, dirigida por uno de los pioneros de la investigación en Colombia, Óscar Lombana. Juan Gossaín, periodista colombiano muy reconocido, afirma al respecto que “fue la primera vez que la prensa colombiana se ocupó de expresiones tan desconocidas como proyección, sondeo, margen de error, aleatorio y muestro, que para nosotros sonaban como lengua griega”2. Algo similar reporta el ex Presidente Belisario Bentacur, testigo de primera mano del tema por haber sido candidato presidencial en las mismas elecciones, cuando en una columna suya publicada en El Tiempo en el año 1991 dice que “las encuestas políticas se consolidaron en Colombia para las elecciones de 1970, en las cuales participaron Misael Pastrana Borrero, Gustavo Rojas Pinilla, Evaristo Sourdis y Belisario Betancur”3.

Como herramienta, las encuestas son una fuente confiable para entender qué piensa la población sobre los más diversos temas y, aplicadas en particular al análisis electoral y político, son ampliamente utilizadas por gobiernos, partidos y campañas políticas para conocer la opinión ciudadana frente a los más diversos temas e incorporarla en los procesos de toma de decisiones. Por supuesto, las encuestas se convierten en un insumo sumamente interesante para los medios de comunicación, y es común y cada vez mayor su presencia como noticia durante los períodos de elecciones generales en muchos países. A pesar de ello, existe una “relación paradójica” entre las encuestas y sus principales usuarios. Los medios (al menos en Colombia) no dudan en calificar como “fracaso de las encuestas” cualquier diferencia entre los resultados encontrados en una encuesta pre-electoral y los conteos oficiales de los comicios y difícilmente registran (¿o entienden?) las razones metodológicas o de entorno que pueden incidir en estas diferencias, que en ocasiones tienen su origen en las restricciones de presupuesto y tiempo que impone la dinámica misma de la negociación entre encuestadores y medios. A su vez, gobierno y políticos critican duramente a las encuestas (especialmente si no favorecen sus intereses electorales), y consideran (nuevamente, al menos en Colombia), que es necesario y/o conveniente ponerle límites a la publicación de encuestas electorales, aduciendo en muchos casos la necesidad de que el elector tenga un “margen para (…) reflexionar sobre la decisión que haya de tomar en las urnas4”. La prohibición a la publicación de encuestas electorales no es, por supuesto, algo exclusivo de nuestro país y esta ponencia revisa lo que está pasando internacionalmente a este nivel, a la vez que explora un poco sobre lo que piensa el público sobre el tema, pues finalmente al                                                                                                                          1 Franco Napoleón, y Stamato Vicente, 2008. Colombia Encuestada. Bogotá, N. Franco & Cía, S.C.A., página 84. La pregunta precisa formulada en dicha encuesta fue: “¿Votará Ud. a favor de los actuales parlamentarios (de su partido) en las próximas elecciones?” 2 Franco Napoleón, y Stamato Vicente, 2008. Colombia Encuestada. Bogotá, N. Franco & Cía, S.C.A., página 177. 3 Belisario Betancur. La endémica controversia sobre las encuestas políticas. Periódico El Tiempo, 23 de septiembre de 1991. En internet: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-159483. 4 Apartado de una sentencia de la Corte Constitucional colombiana, al fallar sobre los períodos de prohibición a la publicación de encuestas electorales. Sentencia No. C-488/93. En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1993/c-488_1993.html

hablar de la prohibición de publicación de encuestas electorales, lo que se limita es el acceso público a esta información, ya que en ninguna parte (por lo que se pudo encontrar en la revisión bibliográfica) se prohíbe la realización de las mismas para el uso privado de quienes tienen los recursos económicos para financiarlas. Para la presente ponencia, gracias al apoyo de Ipsos (la tercera compañía más grande del mundo en investigación de mercados & opinión pública5), se contactó a encuestadores de Opinión Pública en 25 países (incluida Colombia) solicitándoles que respondieran una encuesta que contenía varias de las preguntas que WAPOR y ESOMAR realizaron en el año 2002 reportadas en el informe “The Freedom to Publish Opinion Poll” publicado con el auspicio de la Information Foundation en el año 2003, de modo que es posible tener un panorama de lo que está pasando en varios países a nivel de las limitaciones a la publicación de encuestas electorales. También con el apoyo de Ipsos se consultó a una muestra representativa de la población colombiana para conocer lo que opina la gente sobre las encuestas de opinión pública en general (no exclusivamente sobre encuestas electorales y políticas). Las mismas preguntas fueron realizadas en un estudio que corrió la compañía en 24 países del mundo a través de Internet, en el año 2011. Las opiniones y análisis a continuación no necesariamente reflejan la posición de Ipsos frente al tema, sino exclusivamente la del autor. La prohibición a la publicación de encuestas electorales durante un cierto período de tiempo previo a la elección misma es de hecho utilizada en muchos países. En el año 2002, el citado estudio de WAPOR y ESOMAR sobre la Libertad para publicar Encuestas Electorales, señaló la existencia de estos periodos de veda en el 46% de los países 66 países consultados6. En la encuesta realizada para esta ponencia, se obtuvieron respuestas de 25 países: Kenia, Nigera y Sur África, en África; Bélgica, Croacia, España, Francia, Holanda, Irlanda, Noruega, Inglaterra, República Checa, Serbia, Suecia y Turquía, en Europa; Argentina, Bolivia, Brasil Chile, Colombia, México y Perú, en Sur América; Canadá y Estados Unidos, en Norte América; y Nueva Zelanda, en Oceanía. Lamentablemente no se cuenta con respuestas de Asia, por cuanto en tal continente la compañía no tiene la división de estudios de opinión, que se encarga de las encuestas electorales y cuyos directores respondieron esta consulta.

En primer lugar vale la pena destacar que el período de veda (durante el cual no se pueden publicar encuestas electorales) es reportado ahora por el 64% de los consultados. Todos los países latinoamericanos incluidos reportan el período de veda (siendo la región con la mayor presencia de esta restricción), mientras que Europa y Norteamérica son las regiones donde en mayor proporción se reporta la inexistencia de este tipo de prohibiciones. La existencia de un período de veda es más común en los países en vías de desarrollo, que en los países desarrollados7 como se ve a continuación.

                                                                                                                         5  www.ipsos.com  6 The Information Foundation, 2003: The Freedom to Publish Opinion Poll Results. En Internet: http://wapor.unl.edu/pdf/Opinion_polls_2003_final_version.pdf 7 Para clasificar a cada uno de los 25 países en la encuesta como país en desarrollo o desarrollado, se trabajó con el Índice de Desarrollo Humano tomado del Informe sobre Desarrollo Humano 2011 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Según el informe, los países que quedan clasificados como de “muy alto desarrollo humano”, corresponden a los “países desarrollados”; los demás, corresponden a “países en vías de esarrollo”. En Internet: http://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_%C3%ADndice_de_desarrollo_humano#.C3.81frica

El cubrimiento de la encuesta 2012 usada para esta ponencia, difiere bastante del alcanzado hace una década por Wapor y Esomar, por lo que no es posible comparar directamente los resultados entre sí8. Vale la pena anotar, en todo caso, que hace 10 años 46% de los países reportaban una veda vs. el 64% que lo dice ahora. Hay tres países que en el año 2002 indicaban que NO había veda a la publicación de encuestas, y que una década después sí la tienen: Sur África y Nueva Zelanda, que reportan actualmente veda el día mismo de la elección, y Brasil que reporta la prohibición de publicar encuestas 2 días antes la elección. Adicional a indagar por la existencia de una veda a la publicación de encuestas electorales, se preguntó de cuántos días es dicha prohibición (cuando existe), pidiendo a los entrevistados que señalaran si existían diferencias en los días de prohibición según el tipo de elección. Tomando como base para el análisis los 16 países en los que existe la prohibición, esta varía ampliamente siendo la menor1 día (el día mismo de la elección) en 4 países (Canadá, Croacia, Nueva Zelanda y Sur África), mientras que las tres mayores son de 15 días en Argentina, 10 en Turquía y 7 en Colombia (para el caso de las elecciones presidenciales donde haya reelección, ya que en las demás la legislación prohíbe únicamente la publicación el día mismo de la elección). En promedio existen restricciones algo mayores en los países en vías de desarrollo (5 días) vs. los países desarrollados (4 días). Por continentes, Latinoamérica es el que reporta la mayor cantidad de días de restricción (6 en promedio, en los 7 países que la tienen), y Europa es un caso particular pues aunque es el continente donde menos prohibición se reporta porcentualmente a la vez tiene, en los países donde la hay, la segunda más elevada (4 días en promedio, en los 5 países que la tienen) como se ve a continuación.

                                                                                                                         8 La encuesta “The Freedom to Publish Opinion Poll” no sólo cubre más países ¨[66 vs. 25 de la encuesta Ipsos], sino que además incluye respuestas de Asia-Pacífico, y del medio oriente, que como ya se mencionó, no están representados en la encuesta de Ipsos.

En todos los países en donde hay algún período de prohibición a la publicación de encuestas, se reporta que el cumplimiento de esta obligación es vigilado por alguna entidad o agencia gubernamental.

La restricción a la publicación de encuestas electorales en Colombia tiene 17 años ya, y comienza en 1985. Después del inicio en Colombia de las encuestas electorales técnicamente realizadas en la década de los 70’s, estas se encuentran “instaladas” en el acontecer y el análisis de la política nacional, y el Estado considera (aparentemente por primera vez) que se trata de una actividad que debe ser regulada. Aparece entonces en la LEY 58 DE 1985, una regulación específica al respecto: “ARTÍCULO 23. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida, tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la realizó, en la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen de error calculado. INCISO 2 Durante los treinta (30) días anteriores a una elección, ningún medio de comunicación social podrá difundir encuestas de opinión que muestren el grado de apoyo ciudadano a los candidatos o prevean el resultado de la elección”9 (el resaltado en el texto es del autor). Nótese que desde que se expide la primera regulación frente a las encuestas electorales, el tema de la prohibición a su publicación aparece como central a la discusión, aunque es particularmente largo el período que planteó la legislación en el año 85. También es importante anotar que de 1985 a la fecha, los elementos centrales de la legislación colombiana sobre encuestas electorales y políticas, no han cambiado: se determina un período de veda a la publicación y se exige la publicación de unos datos específicos sobre la metodología (la “ficha técnica”). Lo único que cambia en normas emitidas posteriormente es la obligación de inscribir la firma en el “Registro Nacional de Encuestadores” y de remitir la documentación

                                                                                                                         9 En internet: ftp://ftp.camara.gov.co/camara/basedoc/ley/1985/ley_0058_1985.html. Publicada en el Diario oficial No 37.109 de 20 de agosto de 1985

de la encuesta a la Corte Electoral Colombiana (el Consejo Nacional Electoral). Todas las modificaciones posteriores a esta normatividad mantienen un período de veda (cambia su extensión como se verá a continuación) y la obligatoriedad de publicar la ficha técnica (aunque paulatinamente se van incluyendo más datos en la misma). De todas formas hay que anotar que sí ha habido algunos intentos del Estado Colombiano por introducir cambios más significativos en este cuerpo normativo, pero que en general todos ellos han sido duramente rechazados – no sólo por las firmas encuestadoras – sino de hecho por los medios de comunicación y otros actores de la sociedad colombiana, por cuanto en varias ocasiones las propuestas del legislador colombiano y/o de la corte electoral, han sido entendidas como censura previa, lo que está explícitamente prohibido en la carta de derechos del país. Sobre este particular volveré más adelante en el texto.

Continuando con la discusión del período de veda como tal, pasaron aproximadamente 8 años antes de que sectores de la opinión colombiana “protestaran” contra este excesivo período de veda (¡30 días!), y sólo en el año 1.993 motivada por ASOMEDIOS (Asociación Nacional de Medios de Comunicación de Colombia) en defensa de la libertad de opinión, es presentada una demanda de inconstitucionalidad al inciso 2 del citado artículo 23 de la ley 58 de 1.985, la cual es fallada por la Corte Constitucional (Sentencia No. C-488/93) 10 a favor de la libertad de opinión, declarando entonces el inciso en cuestión, como inconstitucional. Vale la pena recordar que la Constitución Política de Colombia del año 1991, en el artículo 20 “garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial”11, que es precisamente el derecho al que hace referencia la Corte cuando declara inconstitucional la prohibición de publicación. Aún así, los magistrados no consideran inconstitucional el tener un período de veda a la publicación de encuestas electorales (lo inconstitucional en el artículo en cuestión es el tiempo tan largo vigente hasta ese momento), y en la sentencia se precisa que: “la Corte reconoce para el caso bajo examen, la conveniencia de que la ley establezca un razonable margen de reflexión, para que el elector pueda serenamente, y sin la presión externa de los medios de comunicación -ejercida a través de la difusión de discursos, declaraciones, propaganda de partidos y movimientos políticos y sus candidatos, y también de la divulgación de encuestas de opinión-, reflexionar sobre la decisión que haya de tomar en las urnas. En otras palabras, considera la Corte prudente que con una antelación de unos pocos días se establezcan por el legislador restricciones en esta materia, como las que aparecen consagradas en los artículos 119 y 206 del Decreto 2241 de 1986 y en los artículos 2o. y 3o. del Decreto 1134 de 1988”.12

Con posterioridad a esta sentencia de la Corte, el Congreso de la República a través de la ley 84 de 1993 “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral”, buscó nuevamente regular la publicación de encuestas electorales, siendo otra vez considerado inconstitucional el artículo en cuestión (artículo 24)13 por la Corte, aunque esta vez por vicios de trámite toda vez que “las encuestas y sondeos sobre preferencias políticas o electorales, corresponde y hace parte de la ley estatutaria de partidos y movimientos políticos, razón por la cual, el incluirla en la ley ordinaria materia de examen, constituye una clara violación de

                                                                                                                         10 En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1993/c-488_1993.html 11 Constitución Política de Colombia, segunda edición corregida de la Constitución Política de Colombia, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991. En Internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/constitucion_politica_1991.html 12 Sentencia No. C-488/93, apartado 6.3.6. En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1993/c-488_1993.html 13 En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1993/ley_0084_1993.html

la Constitución por ser materia de reserva estatutaria”.14 En todo caso, la ampliación a la veda a las encuestas electorales – que iba a ser de una semana en esta legislación – fue evitada de esta forma.

El Congreso entonces, a través de la ley 130 de 1994 (estatuto básico de los partidos y movimientos políticos) decreta un período de veda que sólo prohíbe la publicación de encuestas electorales el mismo día de los comicios. En el artículo 30 dice al respecto: “El día de las elecciones, los medios de comunicación no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en las declaraciones tomadas a los electores sobre la forma como piensan votar o han votado el día de las elecciones.15”. El mismo artículo de la ley faculta al Consejo Nacional Electoral para realizar una “especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta actividad (…) para que las preguntas al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta determinada.” Básicamente la misma posición es adoptada por el Consejo Nacional Electoral, quien en la resolución número 23 de 1996 únicamente prohíbe la publicación de encuestas el día mismo de las elecciones: “ARTÍCULO SEXTO. PROHIBICIÓN PARA EL DÍA DE LAS ELECCIONES. El día de las elecciones, los medios de comunicación no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en las aclaraciones tomadas a los electores sobre la forma como piensan votar o han votado”. Igualmente el mismo artículo prohíbe la realización de encuestas a boca de urna, que en general nunca habían sido utilizadas en el país: “PARÁGRAFO. El día de las elecciones ningún medio de comunicación podrá publicar o difundir resultados de encuestas realizadas a la salida de la urna o EXIT POLL16”.

¿Cuál ha sido durante este tiempo la posición de las firmas encuestadoras en Colombia frente a la regulación de su trabajo? Particularmente en los primeros años de la legislación, las firmas encuestadoras tuvieron un bajo perfil frente al tema, y la “protesta” frente a la prohibición de 30 días para la publicación de encuestas que estaba consignada en la normatividad del año 95, se demoró 8 años como ya se explicó antes, y fue presentada por el gremio de los medios de comunicación y no por las firmas encuestadoras, quienes todo caso sí sentaban su “voz de protesta” al respecto en foros con el Consejo Nacional Electoral, como uno ocurrido precisamente en el año 93, donde hubo “críticas en este sentido (…) tanto (de) las firmas encuestadoras como (de) los propios medios de comunicación, pues consideran que este tipo de límites pone en peligro el derecho que tienen los ciudadanos a estar informados”17. Sin embargo, a medida que pasan los años y se intenta por parte del legislador o de la corte electoral la expedición de normas específicamente referidas a la metodología o que pueden convertirse de facto en censura previa, las firmas tomaron posiciones más activas frente al tema. Para ello, sin embargo, hubo que esperar al cambio de milenio.

                                                                                                                         14 Sentencia Sentencia C-145/94, sección “ENCUESTAS ELECTORALES”. En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1994/c-145_1994.html#1 15 En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1994/ley_0130_1994.html 16 RESOLUCIÓN NUMERO 23 DE 1996 del Consejo Nacional Electoral. En internet: http://www2.cne.gov.co/cne/res_23_1996.htm 17 Periódico El Tiempo, agosto 14 de 1003. ENCUESTAS PODRÍAN REEMPLAZAR CONSULTAS. En Internet: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-195524

En el año 2001, precisamente cuando en el país se dio uno de estos “afanes reguladores” a las encuestas, las cuatro compañías más importantes en aquel entonces en la arena electoral promovieron un acuerdo de auto-regulación para “tranquilizar” a las autoridades y “darle transparencia a las encuestas que realicen con motivo de las elecciones presidenciales del año próximo18”. El acuerdo fue promovido en ese momento por el Centro Nacional de Consultoría, Invamer Gallup, Yankelovich Acevedo (ahora Yanhaas) y Napoleón Franco y Cía. (ahora Ipsos-Napoleón Franco), y constaba de los siguientes 10 puntos basados fundamentalmente en los códigos de buenas prácticas de ESOMAR y WAPOR19. Este acuerdo fue aceptado por el Consejo Nacional Electoral en “reemplazo” de la pretendida nueva regulación: 1. Creemos que el valor de las encuestas de opinión pública, depende principalmente

de tres factores: De la naturaleza de las técnicas de investigación aplicadas y de la eficacia con la

que son utilizadas; De la honestidad, el valor y la objetividad de los institutos de estudios que

efectúen la investigación y, De la manera como son presentados y divulgados los resultados, así como del uso

que se hace de ellos. 2. En la actual época pre-electoral presidencial, únicamente serán conducidas encuestas

con muestras probabilísticas y de representatividad nacional. 3. Las empresas mantendrán inmodificables elementos claves para la realización de

estudios electorales continuos, como el fraseo de las preguntas, la determinación de la intención de voto, el muestreo, y el tamaño mínimo de la muestra.

4. En el período pre-electoral presidencial, la intención de voto será reportada únicamente sobre la base de personas con intención de votar: Aquellas personas que digan que definitivamente o probablemente votarán.

5. Los Estudios pre–electorales presidenciales que se realicen, no deben tener una muestra menor a 1000 encuestas. En circunstancias en que se espere que la diferencia entre candidatos sea pequeña, la muestra debe tener entre 1500 y 2000 encuestas.

6. No es conveniente que en un punto de muestreo se realicen mas de 20 encuestas. La prioridad es maximizar los puntos de muestreo y minimizar las encuestas realizadas por cada entrevistador.

7. Para asegurar que se cuenta con muestras probabilísticas, representativas, en la época pre-electoral presidencial, únicamente serán conducidas encuestas en hogares, cara a cara.

8. Las firmas de investigación no realizarán ponderaciones a la información que no puedan ser explicadas, justificadas y repetidas. Los factores y variables de ponderación serán siempre publicados con los resultados de la investigación.

                                                                                                                         18 Periódico El Tiempo, octubre 31 de 2001. TRANSPARENCIA PARA ENCUESTAS ELECTORALES. En Internet: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-684959 19 Fuente: Archivo particular del autor, quien es directivo de una de las empresas del sector, y participó directamente en este evento y en la elaboración del citado acuerdo de autorregulación.

9. Las empresas reducirán riesgos minimizando al máximo el tiempo entre la publicación de resultados y el trabajo de campo. En el trabajo de campo se incluirán siempre tiempos nocturnos para poder incluir en la muestra a los electores que trabajan tiempo completo.

10. Se enfatiza la importancia de distinguir al máximo posible, entre los datos que se derivan directamente de las preguntas formuladas y cualquier comentario, análisis de opinión, o interpretación basada en ellos; en tal sentido, los institutos de investigación no son responsables del uso y la forma de divulgación de los resultados de una encuesta. Sin embargo, procurando la distinción entre "hechos" y "opiniones”, en beneficio del interés público, estarán prestos a aportar los comentarios o información necesaria, para aclarar cualquier caso de interpretación parcial, o mal uso que llegue a su conocimiento. Igualmente, una vez entregados los estudios de opinión al Consejo Nacional Electoral y divulgados por los medios de comunicación, las firmas de investigación seguirán una “política de puertas abiertas”, para los interesados en conocer los resultados de las investigaciones electorales realizadas.

Sin embargo, gobierno y políticos no se han “dado por vencidos” en su interés de prohibir la publicación de encuestas electorales, y con posterioridad a este acuerdo (que de hecho se limitaba temporalmente sólo al período pre-electoral de octubre de 2001 a junio 2002), continuaron los intentos de ampliar la veda. Uno de los más recientes tuvo lugar a comienzos del año 2010 la entonces presidente del Consejo Nacional Electoral, Dra. Adelina Covo, presentó un proyecto de modificación a la regulación vigente sobre encuestas electorales que levantó ampollas y quedó debidamente registrado en los medios por cuanto “la reglamentación que pretende imponer el CNE contempla, entre otras cosas, que las preguntas que hagan los encuestadores sean sometidas a la vigilancia previa de la entidad electoral, prohíbe las encuestas telefónicas y por Internet y fija unos días mínimos de diferencia para la publicación de estos sondeos”20. Como se reporta en también en el mismo artículo de prensa “la falta de consenso del proyecto de reglamentación entre los magistrados del CNE -admitida por su autora, Adelina Covo- y los sólidos argumentos de los encuestadores, hacen dudar del éxito que tenga la regulación”. Sin embargo, previo a esto, y a raíz de la situación muy particular en que se vio inmersa Colombia dada la aprobación (por primera vez) de la reelección presidencial, se legisló nuevamente sobre la veda a la publicación de encuestas electorales en la ley 996 de 2005, o ley de garantías electorales, que en su artículo 28 dice: “Se prohíbe la realización o publicación de encuestas o sondeos la semana anterior a las elecciones a la Presidencia de la República en los medios de comunicación social nacional. También queda prohibida la divulgación en cualquier medio de comunicación de encuestas o sondeos, durante el mismo término, que difundan los medios de comunicación social internacionales”21 (el texto resaltado es del autor). Por tal razón, las últimas encuestas electorales publicadas en el país para las elecciones del año 2010 lo fueron en la semana previa al 22 de mayo para el caso de la primera vuelta (que tuvo lugar el 29 de mayo), y la semana previa al 12 de junio para el caso de la segunda vuelta. ¿Qué pasa en otras partes del mundo en lo que tiene que ver con cambios en los períodos de prohibición a la publicación de encuestas electorales? Además de los cambios evidenciados                                                                                                                          20 Periódico El Tiempo, 22 de abril de 2010. En Internet: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7650927 21 LEY 996 DE 2005. En internet: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2005/ley_0996_2005.html

en tres países en la década transcurrida desde el 2002 (estudio WAPOR-ESOMAR) hasta la fecha y ya discutidos antes, en la encuesta realizada este año a los representantes de Ipsos se les preguntó por sus expectativas a este nivel. 4 países suponen que se extenderá el período (Canadá, Nigeria, Sur África y Colombia) y 1 que será impuesto (Bolivia), lo que indica que Colombia no es el único país donde se están viviendo este tipo de situaciones. Como en casos anteriores, es mayor la expectativa de regulación en los países en vías de desarrollo, que en los países desarrollados y Europa aparece como el continente donde menos se esperan cambios a este nivel.

Específicamente en el caso de Colombia, la respuesta de “se esperan períodos más largos de veda”, está relacionada con la presentación al Congreso de la República el año pasado, de un Proyecto de Ley Estatutaria, “por la cual se expide el Código Electoral y se dictan otras disposiciones” cuyo capítulo III versa específicamente sobre las encuestas electorales y en su capítulo 77 dice: “se prohíbe la publicación de encuestas electorales o sondeos de opinión durante la semana anterior a la fecha de toda votación22”, artículo que de ser aprobado restringiría la publicación de cualquier encuesta durante una semana, no solamente cuando se trate de elecciones presidenciales con reelección, como lo contempla la legislación vigente actualmente.

Algunas preguntas surgen frente a lo hasta ahora expuesto, y esta ponencia intenta esbozar algunas respuestas al respecto: ¿qué causa el interés regulatorio que permanentemente aparece en la discusión de la legislación sobre encuestas en el caso colombiano, y por qué se intenta una y otra vez prohibir la publicación de encuestas durante un período lo más largo posible? ¿Qué efectos tiene esto sobre las encuestas mismas, su capacidad para “anticipar” los

                                                                                                                         22 En Internet: http://www.mij.gov.co/Ministerio/Library/Resource/Documents/ProyectosAgendaLegistaliva/codigoelectoral3480.pdf

resultados de una votación? y ¿qué piensa el público de las encuestas de opinión, y de las políticas-electorales en particular? En Colombia la relación paradójica entre encuestas y políticos fue bien expresada en una columna de opinión (de muchas que han tocado el tema), que en abril del año 2010 escribió el ex fiscal y político colombiano Alfonso Gómez Méndez. Algunos apartes de su columna muestran lo que probablemente está en la mente de muchos de sus colegas en la política y que parecería ser la “causa” del interés regulatorio en nuestro país: “las encuestas o sondeos, son un mecanismo científico para medir la opinión de los ciudadanos, al que no es posible sustraerse en el mundo moderno (…).El problema es que en países como el nuestro, con no muy elaborada cultura política, las encuestas tienden a reemplazar lo que en otras latitudes es importante en debates de esta naturaleza, vale decir, la trayectoria y propuestas de los candidatos y de las organizaciones políticas que representan (…) La gran distorsión no se produce por cuenta de los encuestadores, sino por quienes las interpretan. En todas partes, los sondeos lo que hacen es registrar los hechos políticos. En Colombia en cambio, se convierten en generadores de hechos políticos23”. Sostiene entonces Gómez Méndez que, aunque valiosas, las encuestas están teniendo una “injerencia indebida” en el proceso electoral, lo cual “por supuesto” (en la mente política colombiana) debería conducir a la necesidad de prohibir su publicación al menos por un período de tiempo, a pesar de que como lo dice el mismo columnista, el problema no es de las encuestas, sino de quienes las interpretan valga decir, medios de comunicación, columnistas y los políticos mismos. Gómez Méndez va más allá en su columna, y de forma paradójica también, critica el quehacer de las encuestadoras (a pesar de que en su misma columna da a entender que las encuestas le merecen credibilidad y poner el problema en “quienes las interpretan”), al decir: “en general, en todas partes (las encuestas) aciertan sobre previsiones en relación con el comportamiento electoral en un momento dado. Lo que ocurre es que probablemente aquí bajamos la guardia, en cuanto a seriedad, periodicidad, ausencia de interés específico, espectro analizado, manera de formular las preguntas, entre otros, factores todos que inciden en la credibilidad de las muestras”. Nuevamente, esta posición es probablemente “representativa” de lo que piensa la “mente política colectiva” del Congreso colombiano, quienes también en el proyecto de ley estatutaria referenciado antes consideran importante intervenir sobre estos asuntos metodológicos a los que se refiere Gómez Méndez. Así, en el mismo capítulo III (también en el artículo 77) del proyecto de ley dice: “El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre las personas que realicen esta actividad cuando se trate de encuestas electorales o sondeos de opinión, para asegurar que las preguntas al público no sean formuladas de manera que induzcan una respuesta determinada y que las encuestas reúnan las condiciones técnicas señaladas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, DANE” (el DANE es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la oficina del Censo en Colombia). La revisión bibliográfica realizada, lo mismo que la encuesta de Ipsos, sugieren que este tipo de regulación (a las preguntas y a las “condiciones técnicas” de la encuesta electoral), son prácticas inexistentes en otros países diferentes a Colombia.

Estas “críticas” a las encuestas no son en todo caso exclusivas de Colombia. La encuesta a representantes de Ipsos muestra que en el 80% de los países consultados hay críticas al negocio relacionadas con este tipo de aspectos, y solamente 5 países reportan que las encuestas no son criticadas por sus características técnicas: Argentina, Bélgica, Kenia, Noruega y Turquía.                                                                                                                          23 Alfonso Gómez Méndez. ¿Qué pasa con las encuestas? Periódico Portafolio, 14 de abril de 2010. En Internet: http://www.portafolio.co/detalle_archivo/MAM-3920370

 

Sobre la segunda pregunta, el impacto en las encuestas de los períodos más largos de publicación, es más difícil de responder. Si la última encuesta es publicada una semana antes de la fecha de la elección (o incluso más atrás como ocurre en Argentina) no coincide con los resultados que se dan en las urnas, ¿es porque la encuesta estuvo pobremente diseñada/ tuvo problemas en su implementación, o porque se dan cambios en la opinión del electorado en ese período de tiempo que no son reflejados por la herramienta? En realidad, no es posible saber la respuesta pues se trataría de una explicación tautológica: la encuesta misma, que es la que estaría en discusión, es la única herramienta con que se cuenta para saber qué pensaba la gente unos días antes de la fecha de la elección.

Los encuestadores afirmamos y señalamos permanentemente que las encuestas no tienen la capacidad de “predecir el futuro”, y que son únicamente un reflejo, en el momento de hacer la consulta, de lo que la gente dice que va a hacer en el futuro, así es que partimos del supuesto de que lo ocurrido – cuando una encuesta no “acierta” en los casos en que hay un período de veda más bien largo – es que la opinión de los electores cambió, precisamente en ese período en el que no fue posible hacer mediciones.

Aunque no sean definitivos, hay algunos argumentos “a favor” de las encuestas en este debate, uno de tipo metodológico y el otro claramente de opinión. En lo que tiene que ver con la opinión, en la encuesta a representantes de Ipsos se preguntó por lo que perciben los encuestadores en relación a los cambios de opinión en los “últimos 15 días” de recientes elecciones nacionales en sus países. Un poco más que 6 de cada 10 consultados (menos en el caso de los países en vías de desarrollo y más en el caso de los países desarrollados), afirman que el electorado cambia de opinión durante los últimos 15 días de una campaña electoral.

Suponiendo que este argumento fuera válido, es claro que mientras mayor sea la restricción o prohibición a la publicación de encuestas, mayor será la posibilidad de que sus resultados difieran de lo que se verá posteriormente en las urnas, convirtiendo así a una herramienta científica y útil, en una fuente de información errada lo que solo podrá redundar en el desprestigio de la misma, en la pérdida de credibilidad en sus resultados, y en un consecuente debilitamiento de las compañías encuestadoras… en un escenario “catastrófico”, la prohibición excesivamente larga a la publicación de resultados de encuestas electorales podría llevar a la desaparición de las mismas del panorama informativo, pues las compañías tendrán que decidir si quieren exponer su reputación cuando hay riesgos grandes y evidentes de afectar su imagen por “culpa” de un actor externo.

El segundo argumento que se expone a favor de las encuestas electorales, tiene que ver (para el caso de Colombia únicamente), con la confiabilidad de sus resultados. “En la estadística, la confiabilidad es la consistencia de una medida. Se dice que una medida tiene alta confiabilidad si produce resultados consistentes bajo condiciones consistentes24”. En la última elección presidencial (primera vuelta), donde hubo una distancia significativa entre las previsiones de todas las encuestas publicadas y los escrutinios oficiales, las encuestas tuvieron alta consistencia entre sí, ya que las cuatro encuestas publicadas la última semana en que esto es posible, arrojaron resultados muy parecidos entre sí, y todos consistentemente diferentes a lo que se vio el día de la elección. Esto sugiere que las encuestas fueron confiables y que el “problema” fue lo que perciben los investigadores del mundo entero: que el electorado cambia de opinión en el período final de una elección presidencial.

                                                                                                                         24 Tomado de Wikipedia en inglés. Traducción del autor. En Internet: http://en.wikipedia.org/wiki/Reliability_(statistics).

Como se puede ver, los encuestadores colombianos dimos como “último resultado” al entonces candidato Juan Manuel Santos 11 puntos porcentuales (en promedio) por debajo de lo que realmente obtuvo y al candidato Antanas Mockus 13 puntos porcentuales (también en promedio) por encima de su votación real. En todos los casos la diferencia entre la intención de voto reportada y el voto real obtenido por estos dos candidatos (que de hecho pasaron a la 2ª vuelta) estaba más allá del margen de error de las muestras – pero era muy consistente entre las 4 encuestas –. En cambio, la votación por Petro y Sanín fue bastante bien anticipada por las mediciones, y la distancia entre la intención de voto, y el voto real fue de 2 o 3 puntos porcentuales solamente lo que no sería un “desacierto” de las encuestas considerando sus respectivos márgenes de error.

¿Qué significa esto? Si cuatro mediciones independientes (por ser realizadas por firmas que de hecho compiten entre sí) dan resultados consistentes bajo condiciones consistentes, lo que significa es que las encuestas son confiables, pero que “parecen” equivocadas dado el período de veda a su publicación pues no pueden seguir y reflejar los cambios de opinión del electorado en los últimos días. Por último, ¿qué piensa el público de las encuestas de opinión, y de las políticas-electorales en particular? Como se mencionó en páginas anteriores, esta ponencia se alimenta también de los resultados a un conjunto de preguntas realizadas a hombres y mujeres, representativos de la población general (mayores de edad, en todos los niveles socio-económicos) en 25 países del mundo incluyendo a Colombia. Los datos de Colombia son recientes (de mediados del año

2012, con una muestra de 1.009 encuestas), mientras que los datos de los otros 24 países corresponden al estudio Global @dvisor de Ipsos de mayo del año 2011 con una muestra total de 18.624 encuestas (entre 500 y 1.000 por país).

Alrededor del mundo, entre 6 y 8 de cada 10 personas valoran las encuestas de opinión como una buena manera de comparar sus puntos de vista, con los de otras personas, y afirman prestarle atención a esta información, que hace que la cobertura de noticias y temas les resulte más interesante. La mitad dice poder diferenciar encuestas y sondeos confiables de los que no lo son, siendo más en los países en vías de desarrollo, que en los países desarrollados. En cuanto a los temas de interés, en la encuesta se preguntó qué tanto le interesaba conocer de encuestas relacionadas con Economía/trabajo/Costo de vida, Elecciones/Política y Negocios/ Empresas. Como se ve a continuación, los temas económicos son los más llamativos (entre 6 y 7 de cada 10 se interesa mucho en encuestas sobre este tópico), seguidos por las encuestas electorales (que le interesan a entre 4 y 5 de cada 10), y por último las encuestas de negocios o empresas son las que menos interés despiertan, siendo llamativas para entre 3 y 5 de cada 10 entrevistados. En general, el interés en las encuestas es mayor en los países en vías de desarrollo (Colombia está casi en el promedio de los países de este segmento incluidos en Global @dvisor), que es precisamente en donde mayores intereses regulatorios hay.

Finalmente, vale la pena destacar que entre la opinión pública sin importar si se trata de un país desarrollado o en vías de desarrollo, las encuestas difundidas por los medios de comunicación gozan en general de alta credibilidad con la única excepción de aquellas que aparecen en revistas, lo cual más probablemente tiene que ver con la inmensa variedad de revistas existentes, y la igualmente alta variabilidad de su reputación y seriedad.

En resumen, se trata de una actividad que le resulta interesante al público, le permite al ciudadano (elector) comparar sus puntos de vista con los de otras personas y le merece credibilidad en general, aunque también hay que decir que una proporción importante de

ciudadanos no cuenta con información (o formación) suficiente para poder diferenciar encuestas y sondeos confiables de los que no lo son. Lo que habría que preguntarse es si, el tipo de normas que – al menos en el caso colombiano – se están discutiendo para regular la actividad encuestadora, lograrían en realidad “proteger al público” de encuestas no confiables sin atentar contra la libertad de información. Repasemos lo esencial de la normatividad existente en Colombia:

1. La obligatoriedad del registro frente a la autoridad electoral. Toda encuesta política o electoral publicada, debe haber sido realizada por una persona u organización previamente registrada ante esta entidad. El registro, sin embargo, no exige nada más que el suministrar algunos datos de identificación y ubicación lo cual no parece aportar en nada a tener encuestas más confiables.

2. La obligatoriedad a la publicación de la ficha técnica. Esto, que parece mucho más relevante para lograr una mejor comprensión de los resultados por parte de la opinión pública, requiere de un cierto nivel de comprensión de parte de la audiencia expuesta a una encuesta como para poder suponer que efectivamente hace una diferencia. ¿Qué tanto podrá discernir la población general entre las ventajas y desventajas de una encuesta telefónica, vs. una presencial o una realizada por Internet? De hecho, cabe preguntarse qué tanto los mismos medios de comunicación tienen periodistas con el nivel de capacitación estadística o técnica como para hacer juicios y tomar decisiones metodológicas de este tipo. ¿Qué se espera de un periodista si a sus manos llegan (como de hecho pasa), diferentes encuestas cada una de ellas realizada con diferentes metodologías? ¿Debe el periodista escoger alguna de ellas como más confiable que otra? ¿Y si los resultados de ambas son diferentes y dan lugar a conclusiones opuestas, cómo hará una escogencia técnica y no influenciada por su preferencia u opinión personal frente a los resultados? Una decisión de esta naturaleza podría convertirse en censura algo expresamente prohibido en las leyes colombianas.

3. La prohibición a su publicación durante un cierto periodo de tiempo (7 días cuando se trata de elecciones presidenciales con reelección, 24 horas para cualquier otra). Como se ha discutido ampliamente en esta ponencia, esta norma no sólo no parece aportar nada a tener encuestas más confiables, sino que de hecho en algunos casos logra (al menos aparentemente, para el público general) el efecto contrario por la diferencia entre los pronósticos de la encuesta y el resultado real, y podría incluso llevar a que en la práctica las encuestadoras decidan dejar de participar en el debate público.

En opinión del autor, un requisito que verdaderamente podría aportar a la mayor confiabilidad de las encuestas electorales y políticas sería el de exigir su realización únicamente por entidades idóneas y experimentadas. Por ejemplo cualquier entidad que quisiera dedicarse a este negocio debería tener esto como parte de su razón social explícitamente. En la misma medida, debería exigirse cierta experiencia en el tema, un equipo humano específico y capacitado, instalaciones y equipos idóneos, recomendaciones o certificaciones de clientes, un cierto nivel de dedicación al tema, medido p.ej. a través de la facturación, como requisitos habilitantes para publicar encuestas electorales o políticas.

Esto equivaldría a la exigencia, natural y presente casi en cualquier sociedad actual, a que entidades interesadas en prestar servicios de salud demuestren que cuentan con personal calificado, instalaciones idóneas y una cierta experiencia, para que les sea autorizada la prestación de servicios de salud al público en general. Si bien es claro que el impacto de un servicio de salud no idóneo no puede compararse con el de una encuesta no confiable, la cada vez mayor relevancia que toman las encuestas en el mundo actual hace que bien valiera la pena que el Congreso discuta más sobre este tipo de requisitos, y menos sobre vedas o censuras.