wade_reubicando al estado

7/27/2019 Wade_reubicando Al Estado

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Robert H. Wade

(The London School of Economics and Political Science LSE,Development Studies Institute DESTIN)

Traduccin: Mara Delia Bertuzzi

REUBICANDO AL ESTADO:LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEDESARROLLO DEL ESTE ASITICO ()

RESUMENEste trabajo resume la comprensin de algunos delos roles del Estado en el desarrollo econmico enel Este asitico capitalista (Corea del Sur, Taiwny Japn), primero en las dcadas posteriores a laSegunda Guerra Mundial, y luego alrededor de estaultima dcada, y se lo relaciona con el consensoque los pases del este europeo pretenden aplicarsobre sus estrategias de desarrollo. El argumentoes que estos ltimos pases estn mirando msa las estrategias de Europa occidental y EEUU delibre mercado pero poco reflejan la experiencia deleste asitico de un estado desarrollista, y como tal,se pierden de la oportunidad de aprender de dichaexperiencia de gobernar al mercado, que fueronefectivas para acelerar la transformacin de suseconomas hacia actividades con mayor valor agre-gado, con una burocracia especializada pero noaltamente sofisticada, y con polticas industrialesmodestas. Al contrario de lo que sostiene la visinmas liberal de libre mercado, se explica aqu queexiste un cuerpo terico que debe ser consideradopara apoyar estrategias de gobernar el mercadoy que pueden ser replicables en el contexto de lospases en desarrollo.

PALABRAS CLAVE:

poltica industrial, Estado desarrollista, este asitico,

estrategias de desarrollo.

ABSTRACTThis paper summarizes the understanding of some

of the roles of the state in economic developmentin capitalist East Asia (South Korea, Taiwan, Ja-pan), first in the post-Second World War decades,then in the last decade or so, and it is related tothe consensus that Eastern European countriespretend to set up in theircatch up developmentstrategies. The argument is that these countriesare focusing on Western European and NorthAmerican experience of free market, but littleattention is pay to the East Asia experience of de-velopmental state, and thus, they are missing theopportunity to learn of how to govern the market,strategies that were very effective in acceleratingthe transformation of the economy into highervalue-added activities, with a skilled bureaucracybut not very sophisticated one, and very modestindustrial policy tools. In contrast to what usuallysustain by liberal and free market perspective, it isemphasized that there is a body of theory at handto support a strategy of governing the market in adeveloping country context.

KEY WORDS:

industrial policy, developmental state, East Asia,

development strategies.

() Publicado originalmente en Internationale Poltik und Gesellschaft/International Politics and Society (IPG),2/2005; www.fes.de/ipg/IPG2_2005/ROBERTWADE.PDF Reproducido con permiso del editor y el autor.


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8 1 INTRODUCCINDesde el fin de los regmenes comunistas en Europa Oriental, los ha-

cedores y analistas de polticas de aquellos pases en transicin se hanalejado decididamente de la posibilidad de aprender de la experienciadel desarrollo del Este asitico. Han demostrado, por otro lado, tener un

verdadero inters en estudiar la experiencia de Europa Occidental y de losEstados Unidos de Norteamrica ya que ste es el mundo al que deseanunirse, o mejor dicho, re-unirse despus del parntesis comunista. Salvo enmuy pocas excepciones, aquellos hacedores y analistas polticos entienden

las causas de la prosperidad en Europa Occidental y de los Estados Unidosde Norteamrica a travs de la lente de la economa liberal y por tantoen gran parte debido a la combinacin de (a) libertad de mercado para losbienes y activos financieros, apenas restringidos por polticas pblicas; (b)derechos de propiedad bien definidos y cumplimentados, permitindoles asus dueos lograr una toma de beneficios segura; y (c) un estado de derechoque haga que el gobierno, y los dems agentes econmicos, estn sujetosa un conjunto de reglas en comn. sta es la combinacin que ellos desean

copiar, con la expectativa de que les permitir uncatch up1

del nivel decrecimiento. Les prestan atencin a la experiencia del Este asitico de catchup solo hasta el punto de comprenderla y validar as ese mismo modelo.


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Reconocen la existencia de polticas tecnolgicas e industriales pro-activasya sea en Europa Occidental o el Este asitico hasta el punto de que la tratanprincipalmente como si fuera una aberracin o decoracin de la ofensiva

central sobre los mercados libres.Lo ltimo que los hacedores y analistas de polticas de Europa oriental desean

es un estado que intervenga y altere la composicin de la actividad econmicadentro de las fronteras ya que esto es lo que el estado comunista realiz con unefecto desastroso. Por lo tanto, piensan que una sociedad organizada alrededorde un mercado libre es la nica opcin. Es por eso que el consenso de EuropaOriental relacionado con las estrategias de catch up considere:

a) La liberalizacin del mercado y las reformas institucionales que lo acompa-

en, con especial nfasis en lograr que el estado se retire de la economa;b) La privatizacin de las empresas que pertenecan al estado y la priva-

tizacin del suministro de servicios pblicos hasta donde fuese posible;c) La integracin como miembro de la Unin Europea, o para aquellos que

no son actualmente elegibles, comenzar un acuerdo de intercambio preferencialcon la Unin Europea;

d) La atraccin de muchas Inversiones Extranjeras Directas (IED), anti-cipando que ello producira exportaciones y ayudara a mejorar la baja calidadde la reserva de capital ya existente;

e) La atraccin de gran cantidad de ayuda (fondos regionales para losnuevos miembros de la UE).

Qu hay de malo con este consenso? Varias cosas. Primero, la liberalizacinexpone a sus productores a la competencia directa con productores de China

y otros del Este asitico en sectores con retornos decrecientes. Segundo, noes probable que la inversin extranjera directa (IED) sea un medio importantede catch-up. No ha ingresado mucha IED a la regin desde 1998: entre

1998 y 2003 los pases de Europa Oriental, el Commonwealth de PasesIndependientes (CPI) y la ex-Yugoslavia recibieron solamente un tres porciento de IED. Y la mayora estuvo motivada por ventas en el mercado local

y no por el uso de plataformas de salarios e impuestos bajos para producirexportaciones a mercados de altos ingreso ya que los salarios de EuropaOriental estn muy por arriba de aquellos en la mayora de los del Esteasitico mientras que la productividad laboral no es mayor (Collignon2004).

Tercero, en estas condiciones la liberalizacin radical puede dar lugar a un

crecimiento empobrecedor, a un race to the bottom

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. Por otro lado, un ciertotipo de estrategia de delinkingbasada en la integracin entre grupos de paseslindantes fuera de la UE no es una alternativa muy prometedora.


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Tarde o temprano las malas elecciones pueden inducir a los hacedores yanalistas de polticas de Europa Oriental a reconsiderar la ofensiva hacia losmercados libres como la ruta para alcanzar a los desarrollados, y entonces,

involucrarse de manera ms abierta con la experiencia del Este asiticodel estado desarrollista. En principio, la sabidura est en reconocer que laplanificacin central no es lo mismo que la distribucin central de recursos.El comunismo us y desprestigi la distribucin central de recursos. Pero,la planificacin central en su sentido amplio autoridades pblicas queintervienen para alterar la composicin de la actividad econmica dentrode sus lmites, en lnea con un ejercicio de economa amplia en la previsindel crecimiento futuro de la economa, en el contexto de la economa capi-

talista ha estado siempre sana y salva en el Este asitico. Y eso y sta esmi entrelneas debera ser visto como una oportunidad en Europa Oriental.No obstante, nunca debe llamrsela planificacin central ya que el trminoes automticamente ilegtimo frente a los ojos de los poderes que fuesen.Gobernando el mercado suena mas aceptable.

Este trabajo resume mi comprensin de algunos de los roles del Estadoen el desarrollo econmico en el Este asitico capitalista (Corea del Sur,

Taiwn y Japn), primero en las dcadas posteriores a la Segunda GuerraMundial, y luego alrededor de esta ultima dcada.3 Se debe enfatizar que (a)muchas de las polticas y programas industriales sectoriales implementadosen el Este asitico fueron bastantes modestos, sin embargo, en conjunto,probablemente fueron muy efectivas en acelerar la transformacin de laeconoma hacia actividades con mayor valor agregado; (b) no necesitaron declculos sofisticados o una burocracia muy especializada, y (c) otros pasesen desarrollo pueden y deben adoptar las mismas regulaciones de polticasindustriales aun con instrumentos ms modestos e insensibles. Esto significarechazar un punto de vista tan sofisticado como el de Howard Pack quien en

su estudio de la poltica industrial de Corea y Japn desde 1960 en adelantellega a la conclusin de que los beneficios para dichos pases fueron muymodestos, inclusive durante la dcada de los 60 en la que los beneficiosfueron los ms altos, y que

los pases que intenten conseguir los beneficios de una poltica industrialque Japn y Corea ya haban conseguido [esto implica que ellos obtuvieronalgunos beneficios] tienen que tener no solamente una burocraciaexcepcionalmente capaz

sino tambin la capacidad poltica para extraerlos beneficios de empresas que no estuvieran funcionando [Por lo tanto,los pases en desarrollo] deberan serexcepcionalmente cautos antes de


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los orientados hacia el interior oscurece un hallazgo opuesto. El estudio analizdos perodos, 1963-73 y 1973-85, y para cada perodo clasific 41 pases endesarrollo en trminos de 4 categoras de orientacin comercial: extremada y

moderadamente orientados hacia el exterior y extremada y moderadamenteorientados hacia el interior. Los pases moderadamente orientados hacia elinteriortuvieron un mayor rendimiento, por la mayora de las medidas, quelos casos moderadamente orientados hacia el exterior. El resultado que elBanco celebra regmenes comerciales orientados hacia el exterior con unmejor redimiendo que los orientados hacia el interior deviene de agregar dossubcategoras. Los casos fuertemente orientados hacia el exterior tienentan buenos indicadores de rendimiento, y los casos fuertemente orientados

hacia el interior tienen tan malos indicadores de rendimiento como pararevertir los resultados para casos moderadamente orientados.

Segundo, la subcategora de fuertemente orientados hacia el exteriorincluye slo tres casos, Hong Kong, Singapur y Corea del Sur. Todos ellosson pases del Este asitico, lo cual aumenta la posibilidad de que sus ren-dimientos sobresalientes tengan ms que ver con el Este asitico quecon la liberacin comercial. Es ms, el rendimiento de la subcategoraes principalmente de Corea, el cual sobrepasa los otros dos casos. Sin elcaso de Corea, la conclusin global de que los regmenes orientados haciael exterior tienen un mejor rendimiento econmico que los orientados haciael interior no resistira.

Tercero, describir el rgimen comercial de Corea en los periodos 1963-73 y 1973-85 como fuertemente orientado hacia el exterior es en ciertaforma una burda falta de caracterizacin, dado que la subcategora se definecomo dnde los controles del comercio son inexistentes o muy bajos... Haymuy poco o nada en relacin con el uso de controles directos y acuerdosde licencias. El estudio agrega otro criterio cuando define el rgimen

moderadamente orientado hacia el exterior, a saber, la baja variacin de lospromedios de proteccin efectiva a los diferentes sectores de la economa;

y podemos presumir que este criterio debera tambin aplicarse a los casosfuertemente orientados hacia el exterior. Existen suficientes evidencias deque estos criterios no estn de acuerdo con el rgimen de intercambio deCorea en cualquiera de los perodos (Wade 2004, captulo I y II).

Una fuente de evidencia viene, irnicamente, de los locus classicus de la

creencia de que Corea se enriqueci por tener un rgimen comercial liberal,y vale la pena mencionarlo para ver cmo se alcanz la conclusin liberal pormedio de la falta de atencin selectiva a los datos que trastocaran la forma


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liberal de ver las cosas. Bela Balassa, consultor durante mucho tiempo delBanco Mundial, coordin un estudio intensivo de los regmenes comerciales deseis pases en desarrollo basndose en datos del ao 1969 aproximadamente.

El estudio defini un rgimen comercial liberal con dos caractersticas bsicas(1) promedio bajo de proteccin; (2) baja variacin (o dispersin) alrededor delpromedio bajo es decir, una proteccin uniforme a travs de todos los sectores. El estudio descubri que para Corea y Taiwn, el nivel promedio de proteccinde los fabricantes fue relativamente bajo en 1969. ste fue el descubrimientoclave que apoy la figura de un rgimen comercial liberal. Aunque parezcamentira, este estudio hizo que no se prestara atencin a otros hallazgos que sepueden obtenerde los mismos datos. La dispersin de proteccin con respecto

al relativamente bajo promedio fue bastante elevada.Corea y Taiwn no tenan un nivel de proteccin uniforme. Dentro de la

manufacturacin, los diferentes sectores tenan muy diferentes niveles deproteccin (ver Tabla 1).

Tabla 1

Regmenes comerciales, incentivos para vender en el mercadointerno o externo, pases en desarrollo en 1969 (%)

Es posible que estas diferencias fueran deliberadas, resultado de la inten-cin del gobierno en reflejar la estrategia ms amplia de desarrollo industrial.En contraste, donde el nivel de proteccin promedio es alto (Colombia,Argentina) es ms probable que un grado dado de dispersin dentro del pro-medio alto no sea intencional sino accidental.

En resumen, an el estudio considerado como el locus classicus que re-

fleja la imagen de que las economas capitalistas del Este asitico poseanregmenes comerciales liberales muestra evidencias que no confirma suspropias conclusiones.

Proteccin efectiva de lasmercaderas fabricadas

Dispersin intersectorial

Taiwn

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Corea

13

47

Colombia

35

56

Argentina

112

35

Fuente: Robert H. Wade, Governing the Market, tab. 3.2, p. 56, basado en Balassa 1982.


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Las secuencias observadas en el Este asitico concuerdan mejor con lahiptesis de que a medida que los pases son ms ricos, liberalizan elcomercio que con la hiptesis de que la liberalizacin del comercio provoca

que los pases sean ms ricos.

Es ms, la explicacin neoliberal convencional est equivocada con res-pecto al factor tiempo, y por lo tanto en lo referente a la causalidad de laliberalizacin del rgimen comercial y el crecimiento. Recordemos que stadice que la liberalizacin comercial estimul fuertemente el crecimiento delas exportaciones y por lo tanto un crecimiento econmico ms amplio. DaniRodrik ha demostrado que sta no es la secuencia que se ha observado.

No se encuentra una gran mejora en los incentivos para exportar antes deldespegue de las exportaciones, pero s se encuentra una gran mejora enlos incentivos para inversiones en gran parte gracias a los cambios de laspolticas del gobierno. Primero aparece un surgimiento de las inversiones(en el caso de Taiwn, en el perodo 1958-60) mientras los incentivos co-merciales permanecieron en gran parte sin modificaciones, luego hubo unrpido crecimiento de las exportaciones y despus uno an ms rpido, luegola complaciente liberalizacin comercial. La leccin desde el Este asiticoes clara, dice Rodrik,

Los tres dragones del Este asitico con bajos promedios de inversionesa comienzos de la dcada de los 60 Corea del Sur, Taiwn y Singapur nohubieran tenido tanto xito si sus gobiernos no les hubieran dado un granimpulso a la acumulacin de capital mediante el subsidio, convenciendo

y estimulando de diferentes formas a los inversores privados. La evidenciadel Este asitico y de otros lugares muestra que las repentinas inversionesproducen un crecimiento econmico as como mayores orientaciones de

exportacin [y mayores importaciones] (Rodrik, 1999: p. 63).4

La secuencias que se han observado en el Este asitico concuerdanms con la hiptesis que sostiene el principio de que a medida que lospases son ms ricos liberalizan el comercio que con aquella que dice quela liberacin del intercambio comercial impulsa a que los pases sean msricos. La prioridad para la inversin no es especfica del Este asitico: unpaso ms en la inversin parece ser casi una condicin necesaria para un

paso ms en las tasas de crecimiento. Rodrik finaliza: Los pases que puedenobtener aumentos en sus esfuerzos de inversin experimentan un crecimientoeconmico mas rpido.5


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Qu sucede con el estudio del Banco Mundial sobre el Milagro del Esteasitico que fuera publicado en 1993? (World Bank 1993). All se revisaronocho economas que presentaban el mejor rendimiento del Este asitico (no

incluyendo a China), y se aplicaron una variedad de exmenes para observarlos impactos de la poltica industrial. Con respecto a los impactos de la polticaindustrialsectorial (dirigida a sectores especficos, tales como los qumicoso semiconductores), el estudio dice las polticas industriales fueron en granparte poco efectivas y: Llegamos a la conclusin de que la promocin deindustrias especficas generalmente no funcionaban y por lo tanto prometanmuy poco a otros pases en desarrollo (p. 312, 354).

Tambin llega a la conclusin de que aunque hubiesen sido efectivas an

en el Este asitico, donde las condiciones polticas/administrativas son tanexigentes (por ejemplo, en trminos de la sofisticacin de los clculos paraidentificar los sectores de promociones especiales) algunos otros pases endesarrollo podran lograr el mismo xito. Los prerrequisitos para el xito(tal como ocurriera) fueron tan estrictos que los hacedores de polticas quebuscaban senderos similares en otros pases en desarrollo a menudo [lasegeneralmente] se encontraban con el fracaso (p. 6). Si esto suena comoa Howard Pack, a quien se cit antes, no es accidental, ya que l fue elconsultor que escribi el captulo en el Estudio milagroso sobre el impactode las polticas industriales.

Pero la evidencia del Milagro no es convincente (Fishlowet al1994).Slo basta mencionar una razn: el problema de captar externalidades oexcedentes de un sector a otro. Resulta muy difcil rastrear los efectos de losexcedentes en todos los sectores. Sin embargo, stos son reales. Algunoscrticos de la poltica industrial han sealado las carencias de correlacin entrela cantidad de subsidios y proyeccin dadas al sector X y el crecimiento deproductividad en dicho sector, o inclusive a una correlacin negativa, como

evidencia del fracaso de la poltica industrial o inclusive de los perdedoresseleccionados. Pero la prueba ignora el tema de que los gobiernos del Esteasitico en principio dieron diferentes tipos de ayuda en recursos a sectoresinfraestructurales como el acero y los qumicos bsicos principalmente, nopara promover el crecimiento de la productividad en aquellos sectores sino paratener beneficios de excedentes en los usuarios de acero y qumicos bsicos.

El Banco Mundial ha sido un defensor lder de la idea de que el Esteasitico se ha enriquecido debido a que liberaliz los mercados y sigui con

la poltica mixta que ms tarde fuera llamadaConsenso de Washington.El Milagro del Este asitico fue un informe de investigacin del Banco; y elestudio de Balassa et al fue subvencionado por el Banco, mientras Balassa


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trabajaba como empleado de facto del Banco (de facto porque formalmentefue consultor durante un largo tiempo). En la evaluacin de la evidencia de ste

y otros estudios del Banco es importante tener en mente que los empleados

hablan en nombre de la organizacin.6

Para su reconocimiento, no obstante, el estudio del Milagro realmentereconoce que su evidencia es apenas concluyente, no podemos ofrecerun escenario contra fctico riguroso. En cambio debemos estar satisfechoscon los juicios analticos y empricos (1993:6).

3 UNA REVISIN MS PROFUNDA DELAS POLTICAS INDUSTRIALES DEL ESTE ASATICO3.1. LA ETAPA DE ALCANZAR A LOS DESARROLLADOS (CATCH UP PHASE)

Pensando constructivamente se tienen que distinguir al menos tres ti-pos de poltica industrial. Primero, las polticas funcionales de economaamplia, que incluyen las polticas de tasas de intercambio, las polticas decompeticin y equilibrio macroeconmico (incluyendo el nivel promediode proteccin). Segundo, las polticas horizontales multi sectoriales queincluyen los incentivos para I&D (Investigacin y Desarrollo), las pequeas

y medianas empresas, inversiones en infraestructura portuaria y similares.Tercero, las polticas sectoriales que promueven los sectores especficos osub-sectores o firmas (la empresa de automviles Proton en Malasia, porejemplo).7 La mayora de los debates tienen que ver con esta ltima -eranimportantes para el Este asitico y podra funcionar en cualquier otro lugar?Inmediatamente, uno puede intuir cun difcil es separar los efectos de estaltima de los efectos de las dos primeras debido a las mutuas relaciones deapoyo entre ellas.

Ningn defensor de la poltica industrial reclamara que el tercer tipo, laspolticas sectoriales, pueden funcionar con polticas inhspitas del primer ysegundo tipo.

Parte del problema de obtener evidencias especficamente sobre el impactode las polticas sectoriales es que las polticas incluidas en la evaluacintienden a ser del tipo El Plan de Desarrollo de 10 aos para el Desarrollode la Industria Petroqumica. Lo que a ste le falta es una gran actividaddebajo de la pantalla del radar, que puede tener costos de gastos pblicos

bastante bajos pero que en conjunto probablemente hayan tenido un efectomuy poderoso en el aumento del nivel promedio de la capacidad tecnologay de produccin de las empresas del Este asitico.


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La estimulacin de empresas dentro de una produccin de alto valoragregado y la sacudida de las empresas transnacionales y nacionales paraestablecer las relaciones de provisin internas ha estado aconteciendo en

diferentes sectores, caso por caso, durante muchas dcadas en Taiwn.

Taiwn, por ejemplo, posee un Departamento de Desarrollo Industrial(DDI) que durante la dcada de los 80 tena alrededor de 200 ingenieros yprofesionales vinculados, y un puado de economistas. La mayor parte deltrabajo estaba organizado por cadenas de entrada-salida. Los especialistas enla cadena que incluan, por ejemplo, el vidrio, controlaban cuidadosamente laimportacin de la materia, los compradores de la importacin y la capacidad

de produccin de los fabricantes taiwaneses de vidrios. Como parte de sutrabajo deban pasar, como mnimo, varios das por mes visitando empresas desu sector. El objetivo de estos controles y visitas era encontrar oportunidadespara provocar el proceso de reemplazo de la importacin y fomentar laexportacin, utilizando diferentes mtodos administrativos para alentar a quelos grandes compradores de la importacin cambiaran la importacin por lasfuentes locales una vez que considerasen que los proveedores locales hubiesenlogrado la calidad y precio de los productos importados y siempre que tuvieranun contrato de abastecimiento a largo plazo y alguna ayuda tcnica.

En el caso de la compaa transnacional Philips y la importacin devidrio especial para sus televisores, las autoridades del DDI le informarona Philips de la posibilidad de cambiar, indicndole que ellos contemplaranfavorablemente otros pedidos de Philips si vean su forma de cambiar. Philipsles contest negativamente. Philips comenz entonces a tener demoras cada

vez mas largas en los pedidos de importacin de vidrio especial, las que,anteriormente haban sido enviadas inmediatamente. Philips present suqueja formal al ministro, quien se disculp profundamente y contest que l

mismo se ocupara. Las demoras continuaron. Eventualmente Philips entendiel mensaje y cambi su actitud. Los proveedores locales se hicieron cargo dela inversin necesaria para lograr la calidad, y luego estuvieron en posicinde comenzar a exportar (Wade, 2004: 285).

El tema es que esta forma de empujar a las empresas a los productoscon mayor valor agregado y sacudiendo a las empresas transnacionales ynacionales a establecer una relacin de suministro interno ha tenido lugaren muchos sectores, caso por caso, durante muchas dcadas en Taiwn. No

solamente es necesario un grupo de directivos y empleados competentes yhonestos, con conocimientos no necesariamente profundos en ingeniera yfinanzas; y un conjunto de instrumentos sobre los cuales disear, que pueden


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incluir alguna capacidad de gerenciamiento comercial (como en el ejemplo dePhilips), sino tambin un rango amplio de medidas no comerciales de aliento

y desaliento. No se ha requerido el tipo de estrategia de comercializacin de

clculos sutiles segn la estrategia convencional de la teora comercial enel caso de las industrias de alta tecnologa y de ltima generacin en laseconomas industriales de avanzada.

No hay dudas de que es difcil definir los efectos cuantitativos de este tipode intervencin de los funcionariospor debajo del radar que acta sin serdetectada, ya sean positivos o negativos. De lo que s podemos estar seguroses de que una gran parte de ello ha estado ocurriendo durante dcadas, todoel tiempo, con un cuerpo de funcionarios pblicos dedicado a realizarlo.

3.2. AVANZANDO CON RAPIDEZ

Hoy da Taiwn ha alcanzado el nivel tecnolgico de los pases de rangomedio de la OCDE, lo cual es sorprendente, logros casi sin precedentessi consideramos su punto de partida alrededor de 1950. No obstante,permanece bien detrs de la frontera tecnolgica mundial en la mayorade sus sectores. Para todos sus compromisos con los principios de la OMCel estado contina ejerciendo una economa amplia de previsin, continadando forma a la composicin de la actividad dentro de sus lmites, no dejaque el mercado tome su curso.

Linda Weiss y Elizabeth Thurbon comentan que

la prctica de gobernar el mercado no es slo acerca de la poltica GEM[gobernando el mercado] es tambin, y quizs ms importante, acerca delentorno normativo que sustenta la disposicin para gobernar el mercado yla legitimidad de gobernar el mercado como es percibida por los actores enla poltica. ste es un tema que a menudo se deja de lado en la literatura

del mainstream..., la cual tpicamente basa sus reclamos en la observacinde los cambios polticos desde la crisis [financiera de 1997-98, es decir,indicando que el gobierno de Taiwn ha dejado de gobernar el mercadodesde la crisis]. El supuesto a menudo es que si un estado ha renunciado aciertas polticas pre-crisis... debe tambin haber abandonado un compromisocon el GEM y actuar de formas ampliamente consistentes con las normasdel liberalismo competitivo (Weiss y Thurbon 2004, p. 63).

Lo relacionan con que la entrada al Departamento de Desarrollo Industrial(Industrial Development Bureau) est adornado con una cita de Goethe, que


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la entrada de Taiwn en sectores avanzados.De esta y muchas otras formas,el estado ayuda a asumir una gran parte de los riesgos de la investigacin yel desarrollo de tecnologas en la etapa de comercializacin.

El nfasis est en la promocin de las compaas nacionales, poniendolmites al funcionamiento de empresas extranjeras (por ejemplo empresasde servicios extranjeros) Todo el tiempo, el aparato del estado desarrollistabusca la forma de maximizar los excedentes de tecnologa de las firmasextranjeras (en el exterior o en Taiwn) sobre los trabajadores principales

y obreros de las empresas locales. Igualmente, sin embargo, el aparatoest activamente involucrado en la construccin de gran parte de lasempresas que son de Taiwn y que operan en el extranjero construyendo

as Inversiones Extranjeras Directas (IED) hacia afuera de forma tal queTaiwn es ms un socio recproco en vez de estar solamente jugando elrol de bienvenida perifrica a las Inversiones Extranjeras Directas desde elcentro. Las Inversiones Extranjeras Directas hacia afuera de Taiwn en Chinason muy bien conocidas; pero tambin ha construido una gran reserva enotras regiones en desarrollo as como tambin en las regiones centrales dela economa mundial (aparte de Japn).

La estrategia competitiva subyacente para la nacin est basada en elreconocimiento de que sus empresas, que estn de alguna manera fuera dela frontera tecnolgica mundial, deben buscar capturar ventajas de segundaclase. La mayora de sus empresas no son capaces an de captar las ventajasde las principales marcas con influencia. Deben tener la posibilidad de buscarproductos importantes desarrollados por las principales marcas, fomentarrpidamente la produccin de artculos especficos y explotar en economasde escala antes de que los mrgenes de ganancias sean escasos. Paraesta estrategia, las grandes empresas, no las redes de trabajo de empresaspequeas y medianas, son cada vez ms necesarias las empresas que

pueden producir en gran volumen y que son lo suficientemente grandespara que las principales marcas con influencia se interesen en ellas comosubcontratadas (Amsden y Chu 2003).

El rol de los gobiernos es seguir adelante con las tres clases de polticasindustriales que se identificaran antes. En particular promover la complejosindustriales o los bienes comunales urbanos o los polos de crecimiento

y promover movimientos en diferentes sectores de servicio e industrialespero a menudo con instrumentos para un sector especfico e inclusive con

instrumentos especficos para las empresas hacia partes de la cadenade valor global con mayor valor agregado (tales como las industrias deservicio relacionado con la produccin, ISRF, como parte de las cuales los


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Dispositivos de Informacin de Frecuencia de Radio antes mencionados fuerandesarrollados) (Weiss y Thurbon 2004).

Adems Taiwn, Singapur, Japn y China tambin mantienen grandes

caractersticas del estado desarrollista. Corea del Sur, por otra parte, en ciertaforma ha continuado desmantelando lo que sola ser un modelo de este tipo.El desmantelamiento comenz a fines de los 80, con la democratizacin y eldescrdito de la reglamentacin militar y de igual modo, el descrdito de lareglamentacin burocrtica. Como los cambios de moda, muchos economistascoreanos y empleados pblicos se convirtieron a la economa neoliberal deltipo fundamentalista, con expertos coreanos entrenados en los Estados Unidosde Norteamrica con un rol de misioneros modernos. Sus ideas adquirieron

poder a partir de la repercusin en los intereses de los grandes conglomeradoscoreanos, como Samsung, quien hacia fines de los 80 haba alcanzado unnivel de sofisticacin tecnolgica y organizativa en donde vieron al estado comoun obstculo ms que como una ayuda. Y los estados del G7 se enfocaronparticularmente en Corea demandndole que abriera sus mercados para evitarotro Japn.Hacia 1995, el Directorio de Planificacin Econmica agenciapiloto desde comienzos de los aos 60 haba sido, en efecto, abolida, yel mercado de capital haba sido en gran parte abierto para los prstamosextranjeros y las empresas de servicio financiero extranjeras.

Sin embargo an en Corea las cosas no son lo que parecan ser. Las nor-mas de gobernando el mercado continan. Es decir, el gobierno continuateniendo un rol legtimo en la conduccin y coordinacin de estrategias delsector privado coordina los acuerdos de gobernanza que abarcan al gobierno

y a las empresas autnomas pero interdependientes, pero no (al igual queen el pasado) como un comandante de resultados especficos.

Tomemos por ejemplo la liberalizacin de las telecomunicaciones. Antes delprincipio de la dcada de los 90 los servicios en Corea eran suministrados por

una empresa, respaldada por una historia de densas regulaciones de gobiernoen equipamiento y servicios de telecomunicacin. Luego, hacia fines de losaos 80 y a comienzos de los 90 una nueva tecnologa, telecomunicacionesmviles digitales, apareci en las fronteras del mundo. Esto permiti unademanda de servicios mviles y la infraestructura que la acompaaba muchoms altas. Los conglomerados queran diversificarse en tele-compaas. Elgobierno de los Estados Unidos de Norteamrica presion a Corea a abrir elmercado de telecomunicaciones a las empresas estadounidenses; como lo

hiciera con la posibilidad de membresa al GATT/WTO.Por todas estas razones el gobierno de Corea tuvo que privatizar y liberarel sector.


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El resultado general ilustra las virtudes de la liberalizacin gradual orquestadapor el estado en lnea con los objetivos de desarrollo nacional, donde estosobjetivos dan peso a la posesin nacional en sectores importantes.

Pero el gobierno reconoci que las telecoms seran un sector lder aescala mundial en las siguientes dcadas y que Corea tena que manteneruna fuerte presencia de las empresas coreanas. Comenz a liberalizar creandootra empresa pblica para competir con la primera; privatizndolas luego;despus invit a unas pocas empresas coreanas a que solicitaran las licencias;luego invit a algunas empresas de Telecom extranjeras a que entraran comosocios minoritarios en las empresas coreanas (para as obtener la tecnologa);

y solamente entonces permiti que algunas empresas totalmente extranjerascompitieran, bajo condiciones que restringan sus proveedores de equipos y asus estndares en tecnologa a aquellos aprobados por el gobierno. El procesocompleto estaba dirigido a desarrollar una capacidad de telecomunicacionesfuerte y autntica antes de la liberacin completa, algo bastante contrario alo que el gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica tena en mente.9

Al mismo tiempo, un proyecto paralelo estaba en camino para usar unaasociacin pblica-privada para hacer la I&D de la tecnologa de transmisindigital para el Cdigo de Divisin de Acceso Mltiple (CDAM), especialmenteteniendo en cuenta que las empresas de telecomunicaciones extranjerasde primera lnea no venderan la tecnologa de avanzada a los coreanos. Elministro de Industria y Comercio form una red de desarrollo tecnolgicocon el gobierno como patrocinador del Instituto de Investigacin en

Telecomunicaciones y Electrnica (IITE) (Electronics and TelecommunicationsResearch Institute (ETRI), relacionado con la antigua compaa detelecomunicaciones pblica y a un nmero de fbricas privadas coreanas,cada una con una tarea asignada. Gran parte de los fondos para esta red de

trabajo vienen de la venta de acciones en las empresas pblicas privatizadas.Lo recaudado tambin se us para subsidiar la respuesta a la demanda delos servicios de telecomunicaciones, incluyendo el acceso a Internet, lo quehace un crculo virtuoso entre el suministro y la demanda.

Los resultados totales han sido espectaculares: Corea subi de ser nadieen el mundo de las telecomunicaciones a comienzos de la dcada de los90 a ser un jugador muy importante al comienzo del ao 2000. Tiene lapenetracin de banda ancha ms alta en el mundo. Ilustra las virtudes de

la liberacin gradual orquestada por el estado en lnea con los objetivos dedesarrollo nacional, donde esos objetivos dan peso a la propiedad nacionalen sectores importantes.


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4 LA TEORA DE GOBERNAR EL MERCADOUna cosa es decir que los gobiernos del Este asitico estn an compro-

metidos con gobernar el mercado; pero existe alguna teora que pudiera

sugerir por qu tales acciones podran ser efectivas para promover el desarrollorpido de una economa amplia?

Los anlisis econmicos convencionales remarcan que cualquier intentopor parte de los agentes pblicos de cambiar la composicin de la actividadeconmica alejndola de la que resulta del correcto funcionamiento de losmercados est destinado a ser inefectiva, obligando a frustrar la expansinde la ventaja comparativa sobre la que descansa el camino al desarrollosostenible. Medidas tales como el proteccionismo, o el contenido nacional

o los requisitos de rendimientos para la exportacin, retiran recursos de usosms productivos y reducen el consumo. Los requisitos de exportacin, porejemplo, pueden empeorar la cuenta comercial reduciendo el potencial deexportacin de otras industrias.

Pero una vez que el supuesto subyacente de la competencia perfecta sereemplaza por el supuesto del oligopolio un pequeo nmero de empresas ybarreras de entrada a los competidores el argumento cambia. En particular,el argumento cambia cuando existen retornos crecientes en escala de maneraque solo pueden establecerse algunos de los muchos potenciales lugaresde produccin, y cuando hayeconomas de aprender haciendo (learning-by-doing economies) que dan ventaja a las empresas que se establecentempranamente. En estas condiciones existe un mbito para los estados, node crear una ventaja comparativa o de elegir a los ganadores de la nada,sino de dar forma y dirigir ventajas comparativas. Estas condiciones ocurrenfrecuentemente en las industrias de tecnologa media de Europa del Este ylas industrias de alta tecnloga del Este asitico.

Por ejemplo, los estados pueden intervenir con el fin de acelerar ms rpido

que el mercado la movilizacin de grupos de actividad productiva desde sitios concostos actuales altos en el extranjero hacia sitios en el pas anfitrin. Los estudiosde casos de corporaciones transnacionales muestran claramente que aquellasque operan en condiciones diferentes a las de la competicin perfecta que esel caso normal a menudo son lentas en reaccionar a las seales del preciomarginal, an cuando estn bien informadas con respecto a las oportunidadesde ganancias por el cambio de ubicacin. Esto es as especialmente cuandocambiar de lugar operaciones dentro de la empresa como en la reubicacin de la

produccin fuera de las regiones centrales hacia un sitio de mano de obra barata,o cambiar de proveedores locales de alto costo por uno ms barato en una reginen desarrollo traera aparejado sustanciales costos de salida (exist costs).


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El caso de la produccin de automviles en Mjico es un claro ejemplo.En la dcada de los 60, Ford y Volkswagen instalaron plantas de ensamble

y de motores en Mjico y gran parte de la produccin estaba destinada a la

exportacin. Desde esta experiencia se volvi claro para estas dos industriasas como a otras industrias automotrices, que las ventajas de altos costosse repetiran. Sin embargo, a fines de los aos 70, sus inversiones fueronrelativamente pequeas, lejos de la capacidad a escala mundial y lejos de estarintegradas a sus redes globales de suministro; otras industrias automotricesimportantes no las imitaron y no instalaron plantas industriales en Mjico.Entonces, en 1978-79, las autoridades de las polticas industriales mejicanas,dndose cuenta de que las industrias automotrices norteamericanas estaban

bajo la presin competitiva por parte de las importaciones japonesas en supropio pas, decidieron hacer efectivo el Decreto del ao 1977 que vinculabael acceso al mercado interno con las exportaciones: si fracasan en lograrun programa de exportaciones de escala creciente, las ventas internassern suspendidas. El primero en responder fue General Motors que en1979 anunci la mayor y nica inversin en la historia de la empresa, quesera realizada en Mjico. Otras compaas automotrices pronto siguieron lainiciativa de GM y anunciaron planes de mayor exportacin desde diferenteslugares en Mjico con el fin de no perder la participacin en el mercadointerno mejicano. Pero esta situacin fue 16 aos despus que Ford yVolkswagen mostraran por primera vez las ventajas de costo de los lugaresmejicanos! Ellos y las otras industrias automotrices se haban resistido a las

ventajas comparativas internacionales durante un largo tiempo y necesitaronla sacudida de las autoridades mejicanas para quebrar el encierro (lock-in)de los costos de salida y otras rigideces intra-empresas (Moran 1991).

El caso ms reciente de produccin de automviles en frica del Surnos da otro ejemplo. Aqu el gobierno, despus del ao 1995, introdujo

un sistema conectado de importacin-exportacin (similar al de Mjico) talque el acceso de una empresa automotriz al mercado interno (con ventasreales de alrededor de 350.000 autos livianos por ao con expectativa decrecimiento) se realiz condicionado al rendimiento de las exportaciones,

ya sea de automviles terminados o componentes en la cadena de valor.Adems, varios programas complementarios formulados y controlados porun consejo de desarrollo industrial automotriz compuesto por representantesde ensambladores, fabricantes de partes, vendedores, gremios, gobierno,

ms algunos acadmicos que se reunan cada seis semanas ayudaron amejorar la organizacin de los negocios y las relaciones laborales al comienzoy al final de la cadena de suministros. Todo el programa fue diseado para


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asegurar la rivalidad entre las tres grandes industrias automotrices alemanas,pero tambin Toyota y Ford, en beneficio de la economa de frica del Sur.Justin Barnes et al. demostraron que las polticas selectivas dirigidas a la

industria automotriz fueron ciertamente efectivas y no necesitaron grandesgastos pblicos o una burocracia sofisticada que hiciera clculos sofisticados(Barnes et al., 2004).

5 CONCLUSIONESEl punto principal de todo lo expuesto es que existe un cuerpo terico,

o un entendimiento terico que se puede tener en cuenta para apoyar laestrategia de gobernar el mercado dentro del contexto de los pases endesarrollo (incluyendo a Europa del Este), basado en ideas de economasde escala, el aprender-haciendo, en las ventajas de segunda generacin,la permanencia en la decisin de localizacin de las corporaciones y laarbitrariedad de mucha de la ventaja comparativa (Toner 1999). Adems,existe tambin cierta evidencia emprica relevante, aun si sus conclusionessobre la efectividad estn abiertas a la discusin -aunque no tanto como laevidencia que aparenta mostrar las falacias del esfuerzo del gobierno porcambiar la composicin de la actividad econmica.

El estudio de caso muestra que la tarea para los estrategas de la polticaindustrial en identificar los productos o los subsectores a los cuales apuntarno es particularmente difcil, implica hacer una estimacin de los costosde la produccin, compararlos con los precios de importacin y calidad,calcular la elasticidad de la demanda y as sucesivamente, el mismo tipo declculos que las corporaciones transnacionales hacen todos los das; y estoimplica la comprensin de las tcticas de negociacin de las transnacionales

y cmo convertirlas en ventajas nacionales. En el caso de Europa del Este,es importante para los estrategas de las polticas industriales no pensarsolamente en Inversiones Extranjeras Directas hacia adentro, sino tambinen Inversiones Extranjeras Directas hacia afuera como estrategia, usando losbancos inundados de fondos para hacer fusiones y adquisiciones y quizsinversiones en nuevas plantas de produccin (green-fields investments) eneconomas centrales; esto ayuda a cambiar el pensamiento centro-periferiadnde la periferia piensa que su salvacin est en obtener recursos desde el

centro. Nuevamente, Taiwn y otros casos del Este asitico muestran cmoel gobierno puede ayudar a orquestar estas inversiones hacia afuera en lneacon el inters nacional.


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NOTAS1 N del T: Moverse lo suficientemente rpido paraalcanzar el nivel de progreso o desarrollo de otro

pas, regin o territorio.2 N del T: hace referencia a la progresiva reduc-cin de ciertos estndares regulatorios por partede los estados (impuestos, comercio, seguridadsocial) para captar mayor inversin, aunque conresultados econmicos inciertos.3 Una discusin mas completa puede verseen la ultima edicin de mi libro Governing theMarket(2004).4 Esta argumentacin se aplica solamente a laseconomas capitalistas.5 Por otro lado, la correlacin en el pas entre lastasas de inversin dcada-promedio y tasas decrecimiento PBI dcada-promedio (1950-1990)no es particularmente fuerte (World Bank, 2000,figura 9).6 El Departamento de Asuntos Exteriores ins-truye a los empleados (incluidos aquellos en eldepartamento de investigacin) de la siguienteforma: Esencialmente, los empleados que

piensan un discurso, artculo u opinin/edito-rial, o carta al editor deben dar cuenta que un

descargo de responsabilidad en cual el orador oescritor expresa puntos de vista personales espoco convincente y generalmente poco efectivo.Tampoco exime a los empleados de cumplir conlos procedimientos siguientes, o de reconocerque estn hablando en nombre de la Institucin(Ellerman, 2004: 151).7 Estoy en deuda con un trabajo muy importantede Justin Barnes, Raphael Kaplinsky y MikeMorris (2004).8 En la estructura organizativa del estado desa-rrollista (con referencia especfica a Korea) verChibber (2003).9 Este informe de las estrategias de las telecomu-nicaciones en Corea est basado en informes deLiberacin como estrategia de desarrollo: nuevagobernanza en el mercado de telefona mvil enCorea, trabajo que est en revisin para publicaren una revista, el autor permanece annimo.10 Citado en Wade (1992).

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