:0;4;2004 el # µ * µ+%#$ %& ¨ & c 107/1 · . 2/2004 ¨ ! µ " « # » (single...

Ι

(Ανακοινώσεις)

ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟ

ΓΝΩΜΟ∆ΟΤΗΣΗ αριθ. 2/2004

του Ελεγκτικού Συνεδρίου των Ευρωπαικών Κοινοτήτων σχετικά µε το πρότυπο του «ενιαίου ελέγχου»(single audit) (και µε πρόταση για πλαίσιο εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου)

(2004/C 107/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαικής Κοινότητας και ιδίως τοάρθρο 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο,

το αίτηµα του Ευρωπαικού Κοινοβουλίου που διατυπώθηκε στηνπαράγραφο 48 της απόφασής του της 10ης Απριλίου 2002, σχετικάµε τη χορήγηση απαλλαγής για την εκτέλεση του γενικού προυπολο-γισµού της Ευρωπαικής Ένωσης για το οικονοµικό έτος 2000 (Επι-τροπή), µε το οποίο καλούσε το Συνέδριο να γνωµοδοτήσει σχετικάµε τη δυνατότητα θέσπισης προτύπου ενιαίου ελέγχου που ναεφαρµόζεται στον προυπολογισµό της Ευρωπαικής Ένωσης, στοπλαίσιο του οποίου κάθε επίπεδο ελέγχου βασίζεται στο προηγούµενο,προκειµένου να µειωθεί το βάρος που επωµίζεται η ελεγχόµενη µονάδακαι να βελτιωθεί η ποιότητα των ελεγκτικών δραστηριοτήτων, χωρίςόµως να υπονοµεύεται η ανεξαρτησία των σχετικών φορέων ελέγχου,

Εκτιµώντας:

ότι, δυνάµει της ιδίας απόφασης, ζητήθηκε η κατάρτιση έκθεσης σχε-τικά µε το ίδιο θέµα από την Επιτροπή, η οποία όµως δεν το έπραξεακόµη,

ότι προορισµός της γνωµοδότησης του Συνεδρίου είναι να συµβάλειστη συλλογιστική των κοινοτικών οργάνων, δεν του στερεί όµως τοδικαίωµα να εκδώσει και άλλες γνωµοδοτήσεις σύµφωνα µε το άρθρο248 παράγραφος 4 της συνθήκης,

ότι το άρθρο 274 της συνθήκης για την ίδρυση της ΕυρωπαικήςΚοινότητας καθιστά την Επιτροπή υπεύθυνη για την εκτέλεση τουπρουπολογισµού, λαµβανοµένων υπόψη των αρχών της χρηστήςδηµοσιονοµικής διαχείρισης, και ορίζει ότι τα κράτη µέλη οφείλουννα συνεργάζονται µε την Επιτροπή προκειµένου να διασφαλίσουν ότιοι πιστώσεις χρησιµοποιούνται σύµφωνα µε τις εν λόγω αρχές,

ότι η αρµοδιότητα της Επιτροπής για την εκτέλεση του προυπολογι-σµού υπόκειται σε διάφορες µεθόδους, τις οποίες διέπει το άρθρο 53του κανονισµού (ΕΚ, Ευρατόµ) αριθ. 1605/2002 του Συµβουλίου,της 25ης Ιουνίου 2002, σχετικά µε το δηµοσιονοµικό κανονισµό πουεφαρµόζεται στο γενικό προυπολογισµό των ΕυρωπαικώνΚοινοτήτων (1),

ότι δεν υπάρχει ένας και µοναδικός αναγνωρισµένος ορισµός του«ενιαίου ελέγχου» (single audit),

ότι είναι αναγκαία η άσκηση αποδοτικού και αποτελεσµατικού εσω-τερικού ελέγχου στον προυπολογισµό της Ευρωπαικής Ένωσης,

ότι σηµειώθηκε σηµαντική πρόοδος όσον αφορά τη βελτίωση τωνσυστηµάτων εσωτερικού ελέγχου, εξακολουθούν όµως να υπάρχουνδυνατότητες για περαιτέρω βελτίωση του σχεδιασµού τους,καθιερώνοντας σαφείς στόχους που να εµφανίζουν συνέπεια,εξασφαλίζοντας αποτελεσµατικό συντονισµό, παρέχονταςπληροφορίες σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη και εξασφαλίζονταςσυνεπή εφαρµογή των διατάξεων,

ότι τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου που αφορούν τα έσοδα και ταέξοδα της Ευρωπαικής Ένωσης πρέπει να παρέχουν εύλογη βεβαιότηταότι τα έσοδα εισπράττονται και οι δαπάνες πραγµατοποιούνταισύµφωνα µε τις νοµικές διατάξεις και ότι η διαχείρισή τους ασκείταιπροκειµένου να επιτυγχάνεται η βέλτιστη χρησιµοποίηση των πόρων,

ότι το Ευρωπαικό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ο εξωτερικός ελεγκτής τηςΕυρωπαικής Ένωσης και, κατά συνέπεια, δεν αποτελεί στοιχείο τουεσωτερικού ελέγχου,

ότι τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, που εκδίδονται συγκεκριµένα απότη ∆ιεθνή Οµοσπονδία Λογιστών και από το INTOSAI, παρέχουν έναπλαίσιο για τη σχέση µεταξύ εξωτερικού ελέγχου και εσωτερικούελέγχου, καθώς και για τη χρησιµοποίηση των εργασιών άλλωνελεγκτών,

(1) ΕΕ L 248 της 16.9.2002.

30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαικής Ένωσης C 107/1

Ενόψει των παρατηρήσεων και των συµπερασµάτων σχετικά µε τιςπροπαρασκευαστικές εργασίες που πραγµατοποιήθηκαν για τηνυποστήριξη της παρούσας γνωµοδότησης, τα οποία παρατίθενται στοσυνηµµένο έγγραφο «πληροφορίες προς υποστήριξη τηςγνωµοδότησης του Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 2/2004 σχετικά µετο πρότυπο του “ενιαίου ελέγχου” (και µε πρόταση για πλαίσιο εσω-τερικού κοινοτικού ελέγχου)»,

ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΘΜΟ∆ΟΤΗΣΗ:

I. Προκειµένου να εξασφαλιστεί ο αποτελεσµατικός καιαποδοτικός εσωτερικός έλεγχος των κονδυλίων της ΕΕ, πρέπει να ανα-πτυχθεί ένα πλαίσιο εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου, που ναπεριλαµβάνει κοινές αρχές και πρότυπα, το οποίο θα χρησιµεύει ωςβάση για την εξέλιξη των υφιστάµενων ή νέων συστηµάτων ελέγχουσε όλα τα επίπεδα της διοίκησης.

II. Οι έλεγχοι πρέπει να εφαρµόζονται βάσει κοινού προτύπουκαι να συντονίζονται προκειµένου να αποφεύγεται η περιττήεπανάληψη των ιδίων εργασιών. Το συνολικό κόστος των ελέγχωνπρέπει να είναι ανάλογο µε τα συνολικά οφέλη που αποφέρουν, τόσοαπό χρηµατική όσο και από πολιτική πλευρά.

III. Οι έλεγχοι πρέπει να εφαρµόζονται, να τεκµηριώνονται και νααποτελούν αντικείµενο εκθέσεων κατά τρόπο απρόσκοπτο και δια-φανή, καθιστώντας δυνατό να χρησιµοποιούνται τα σχετικάαποτελέσµατα και να βασίζονται σε αυτά όλοι οι παρεµβαίνοντες στοσύστηµα. «Ιδιοκτήτης» των ελέγχων πρέπει να είναι η ΕυρωπαικήΈνωση και όχι οι διάφοροι οργανισµοί ελέγχου.

IV. Για να καταστεί δυνατό οι έλεγχοι να είναι αποτελεσµατικοίκαι αποδοτικοί, πρέπει, αφενός, η νοµοθεσία στην οποία βασίζονται ηπολιτική και οι διαδικασίες να είναι σαφής και να µην επιδέχεταιπαρερµηνείες και, αφετέρου, να αποφεύγεται η περιττήπολυπλοκότητα.

V. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να βασίζονται σεαλυσίδα διαδικασιών ελέγχου, για κάθε δε επίπεδο πρέπει νακαθορίζονται συγκεκριµένοι στόχοι, στο πλαίσιο των οποίων θα

λαµβάνονται υπόψη οι εργασίες των υπολοίπων. Οι αιτήσεις απόδοσηςδαπανών ή εξόδων πέραν ορισµένου ορίου πρέπει να συνοδεύονταιαπό πιστοποιητικό και έκθεση ανεξάρτητου ελέγχου, που θαβασίζονται σε κοινά κριτήρια µεθοδολογίας και περιεχοµένου.

VI. Η Επιτροπή πρέπει να καθορίσει τις ελάχιστες υποχρεώσειςσχετικά µε τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου, λαµβάνονταςσυγχρόνως υπόψη τα συγκεκριµένα χαρακτηριστικά των διαφόρωντοµέων του προυπολογισµού. Τα συστήµατα που τίθενται σε εφαρ-µογή σε κάθε τοµέα πρέπει να συνοδεύονται από συντονισµένη µέθοδοενηµέρωσης, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι δικαιούχοι γνωρίζουνσαφώς τους στόχους και τις συνέπειες του ελέγχου που υφίστανται.

VII. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να περιλαµβάνουνµηχανισµούς που να εξασφαλίζουν ότι τόσο οι ανεπάρκειες πουενυπάρχουν στα ίδια τα συστήµατα, όσο και τα σφάλµατα και οιανωµαλίες στις πράξεις εντοπίζονται και διορθώνονται και ότι, οσάκιςείναι αναγκαίο, πραγµατοποιούνται οι σχετικές ανακτήσεις.

VIII. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου απαιτούν τη δέουσαισοστάθµιση µεταξύ του κόστους στο οποίο αντιστοιχεί ο έλεγχοςσυγκεκριµένου τοµέα του προυπολογισµού και του οφέλους πουαποφέρουν οι έλεγχοι όσον αφορά τον περιορισµό του κινδύνουαπώλειας και ανωµαλίας σε παραδεκτό επίπεδο.

IX. Η Επιτροπή πρέπει να είναι υπεύθυνη για την ενθάρρυνση τηςβελτίωσης των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου, σε συνεργασία µε τακράτη µέλη. Το Συµβούλιο και το Κοινοβούλιο πρέπει να είναιυπεύθυνα για την έγκριση της ισοστάθµισης κόστους/οφέλους γιατους διάφορους τοµείς του προυπολογισµού.

X. Ο σαφής καθορισµός προτύπων και στόχων των συστηµάτωνεσωτερικού ελέγχου θα παρείχε στο Συνέδριο αντικειµενική βάση γιατην εκτίµηση του σχεδιασµού και της λειτουργίας τους στο πλαίσιοτων ελέγχων του.

XI. Πολλές από τις αρχές και τα πρότυπα που προτείνονταιεφαρµόζονται ήδη, είτε πλήρως είτε εν µέρει, ενώ άλλα απαιτείται νααναπτυχθούν και να τεθούν σε εφαρµογή. Θα χρειαστεί να επέλθουντροποποιήσεις τόσο στη νοµοθεσία όσο και στις µεθόδους εργασίαςπου θα απαιτήσουν την ανάληψη σηµαντικών υποχρεώσεων από ταευρωπαικά θεσµικά όργανα και από τα κράτη µέλη.

Η παρούσα γνωµοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεµβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της18ης Μαρτίου 2004.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Πρόεδρος

C 107/2 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαικής Ένωσης 30.4.2004

ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΠΡΟΣ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΓΝΩΜΟ∆ΟΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟΥΑΡΙΘ. 2/2004 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΠΡΟΤΥΠΟ ΤΟΥ «ΕΝΙΑΙΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ» (ΚΑΙ ΜΕ ΠΡΟΤΑΣΗ ΓΙΑ

ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σηµεία Σελίδα

ΕΙΣΑΓΩΓΗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-5 4

ΙΣΧΥΟΝ ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΛΕΓΧΟΥ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-33 4

Εσωτερικός έλεγχος . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8-13 5

Eξωτερικός έλεγχος . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14-15 6

Πλεονεκτήµατα και µειονεκτήµατα των εφαρµοζόµενων συστηµάτων . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16-30 6

Ασαφείς και στερούµενοι συνοχής στόχοι . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19-21 6

Έλλειψη συντονισµού . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22-23 7

Έλλειψη πληροφοριών σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24-26 7

Ασυνεπής εφαρµογή . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27-30 7

Επίδραση της διοικητικής µεταρρύθµισης της Επιτροπής . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31-33 8

ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΕΝΟΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΚΑΙ ΑΠΟ∆ΟΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥΕΛΕΓΧΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34-56 8

Στόχοι . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35-36 8

Προυποθέσεις . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37-38 9

∆οµή . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39-44 9

Εφαρµογή . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45-49 10

Κόστος και οφέλη . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50-53 10

Ρόλοι και αρµοδιότητες . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54-56 11

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57-59 11

Λεξιλόγιο όρων και εννοιών . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I — Ενιαίος έλεγχος στις ΗΠΑ και στις Κάτω Χώρες . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II — Ρυθµίσεις σχετικά µε τον εσωτερικό έλεγχο στους διάφορους τοµείς του προυπολογισµού τηςΕΕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III — Παράδειγµα προτύπου ελέγχου βασιζόµενου σε αλυσιδωτή δοµή για τις δαπάνεςεπιµερισµένης διαχείρισης . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18


ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Τον Μάρτιο του 2002, το Ευρωπαικό Κοινοβούλιο εξέφρασετην επιθυµία να καταρτίσει η Επιτροπή έκθεση σχετικά µε τηδυνατότητα θέσπισης προτύπου ενιαίου ελέγχου (single audit), πουνα εφαρµόζεται στον προυπολογισµό της Ευρωπαικής Ένωσης, στοπλαίσιο του οποίου «κάθε επίπεδο ελέγχου βασίζεται στοπροηγούµενο, προκειµένου να µειωθεί το βάρος που επωµίζεται ηελεγχόµενη µονάδα και να ενισχυθεί η ποιότητα των ελεγκτικώνδραστηριοτήτων, χωρίς όµως να υπονοµεύεται η ανεξαρτησία τωνσχετικών φορέων ελέγχου.» Το Κοινοβούλιο ζήτησε επίσης από τοΣυνέδριο να καταρτίσει γνωµοδότηση επί του ιδίου θέµατος (1).

2. Η εν λόγω γνωµοδότηση καταρτίστηκε µε την ευρύτερη προο-πτική της συνολικής διαδικασίας του εσωτερικού ελέγχου και τουεξωτερικού ελέγχου που ασκείται στον προυπολογισµό της ΕΕ (2), ενµέρει διότι δεν έχει συµφωνηθεί ορισµός του ενιαίου ελέγχου και, ενµέρει, διότι, όπου αυτή η έννοια εφαρµόζεται, είναι σχετικάπεριορισµένης εµβέλειας.

3. Το Συνέδριο τόνισε στις εκθέσεις του την ανάγκη βελτίωσηςτου ελέγχου που ασκείται στον προυπολογισµό της ΕΕ, προκειµένουνα επιτευχθεί η θέση σε εφαρµογή αποδοτικών και αποτελεσµατικώνσυστηµάτων εσωτερικού ελέγχου των εσόδων και των δαπανών τηςΕΕ. Στη γνωµοδότηση προβάλλεται η ιδέα ενός πλαισίου εσωτερικούκοινοτικού ελέγχου (ΠΕΚΕ), βάσει της οποίας θεσπίζεται ορθολογι-στικό πλαίσιο για την ανάπτυξη των υφιστάµενων ή νέων συστηµάτωνεσωτερικού ελέγχου, βασιζόµενων σε κοινές αρχές και πρότυπα. Ηγνωµοδότηση αποσκοπεί να συµβάλλει στη συλλογιστική τωνκοινοτικών οργάνων, χωρίς όµως να παραβλάπτεται το δικαίωµα τουΣυνεδρίου να παρέχει περαιτέρω γνωµοδοτήσεις, σύµφωνα µε τοάρθρο 248 παράγραφος 4 της συνθήκης.

4. Το Συνέδριο, κατά την κατάρτιση της γνωµοδότησής τουπροέβη στα εξής:

— ανέλυσε τις ισχύουσες ρυθµίσεις που διέπουν τον εσωτερικόέλεγχο που ασκείται στον προυπολογισµό της Ευρωπαικής Ένω-σης και

— επισήµανε τις γενικές αρχές που είναι δυνατό να ενσωµατωθούνστο ΠΕΚΕ.

Εξάλλου, το Συνέδριο ανέλυσε παρόµοιες έννοιες που εφαρµόζονταισε άλλες περιπτώσεις και επισήµανε τα σηµεία που είναι δυνατό ναέχουν εφαρµογή στο πλαίσιο της ΕΕ (βλέπε παράρτηµα I).

5. Η γνωµοδότηση εστιάζεται στις πλευρές των συστηµάτων εσω-τερικού ελέγχου που εξασφαλίζουν τη νοµιµότητα και κανονικότητατων εσόδων και των δαπανών και όχι σε εκείνες που αφορούν τηνεξασφάλιση της αποτελεσµατικότητας ή της βέλτιστηςχρησιµοποίησης των πόρων (3).

ΙΣΧΥΟΝ ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΛΕΓΧΟΥ

6. Η Ευρωπαική Ένωση αποτελεί µοναδικό οργανισµό λόγω τουπολιτικού και νοµικού της πλαισίου, του µεγέθους και τηςπεριπλοκότητάς της. Στη διαχείριση του προυπολογισµούεµπλέκονται τα όργανα της Ευρωπαικής Ένωσης και τα κράτη µέλη(καθώς και δικαιούχες χώρες εκτός της Ένωσης), και καθίσταταιπερίπλοκη λόγω του µεγάλου αριθµού και της ποικίλης φύσης τωνκαθεστώτων, των εκατοµµυρίων δικαιούχων και του γεγονότος ότιεµπλέκονται πολλοί και διαφορετικοί φορείς στα κράτη µέλη, οιδιοικητικές νοοτροπίες των οποίων είναι συχνά διαφορετικές.

7. Στην εποπτεία και τον έλεγχο του προυπολογισµού της ΕΕεµπλέκονται όχι µόνον η Επιτροπή, το Συνέδριο και τα λοιπά κοινο-τικά όργανα, αλλά και εθνικά κοινοβούλια και όργανα ελέγχου (βλέπεδιάγραµµα Ι). Εφόσον η παρούσα γνωµοδότηση εστιάζεται στον εσω-τερικό έλεγχο και στον εξωτερικό έλεγχο εντός του αµέσου κοινοτι-κού περιβάλλοντος, ο ρόλος των εν λόγω λοιπών φορέων δενεξετάζεται λεπτοµερώς.

(1) Παράγραφος 48 της απόφασης χορήγησης απαλλαγής του Κοινοβουλίουγια το οικονοµικό έτος 2000 (ΕΕ L 158 της 17.6.2002).

(2) Ανάλογοι συλλογισµοί ισχύουν για τον εσωτερικό έλεγχο των ΕυρωπαικώνΤαµείων Ανάπτυξης.

(3) Κατά κανόνα, οι πλευρές της βέλτιστης χρησιµοποίησης των πόρων στοπλαίσιο της διαχείρισης διαφέρουν αισθητά από εκείνες της νοµιµότηταςκαι κανονικότητας, η δε µεθοδολογία του εσωτερικού ελέγχου διαφέρεικατά συνέπεια. Για παράδειγµα, θεωρήσεις γενικού χαρακτήρα, όπως ογενικός σχεδιασµός και τα καθεστώτα διαχείρισης των δαπανών από τηνΕπιτροπή και τα κράτη µέλη είναι σηµαντικές, καθώς και οι πλευρέςεφαρµογής όπως οι διαδικασίες επιλογής σχεδίων και οι διαδικασίεςδιενέργειας διαγωνισµών.


Εσωτερικός έλεγχος

8. Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη, σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη,για την εκτέλεση του προυπολογισµού (1), και, κατά συνέπεια, για τηνανάπτυξη και την εφαρµογή αποτελεσµατικών συστηµάτων ελέγχου,προκειµένου να παρέχεται η βεβαιότητα για την άσκηση χρηστήςδηµοσιονοµικής διαχείρισης. Η διαχείριση ποσοστού που υπερβαίνειτο 80 % του προυπολογισµού της ΕΕ ασκείται σε συνεργασία µε τακράτη µέλη ή µε δικαιούχες χώρες (2). Από κοινού σηµαίνει ότι ενώη Επιτροπή εξακολουθεί να φέρει τη συνολική ευθύνη για τον πρου-πολογισµό, τα κράτη µέλη (ή οι δικαιούχες χώρες) είναι υπεύθυνα γιατην καθηµερινή διαχείριση και τον έλεγχο των εν λόγω καθεστώτων,σύµφωνα µε κανόνες που θεσπίζει η Ένωση. Η διαχείριση περιλαµβάνειτην επισήµανση και την επιλογή των δικαιούχων, καθώς και τηνπραγµατοποίηση προς αυτούς των σχετικών πληρωµών. Η διαχείρισητου υπολοίπου µέρους του προυπολογισµού («εσωτερικές πολιτικές»στοιχεία των «εξωτερικών δράσεων» (3) στα οποία ασκείται άµεσηδιαχείριση και διοικητική διαχείριση) ασκείται άµεσα από την Επι-τροπή, συµπεριλαµβανοµένης της επιλογής των δικαιούχων ή τωνπροµηθευτών και των πληρωµών προς αυτούς.

9. Η Επιτροπή διαθέτει υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου, η οποίαβοηθά τη διοίκηση να εξακριβώνει κατά πόσο οι διαδικασίες τηςακολουθούνται και οι στόχοι της επιτυγχάνονται. Η υπηρεσία εσωτε-ρικού ελέγχου (ΥΕΕ) αποτελεί κεντρική υπηρεσία, η οποία πραγµατο-ποιεί ελέγχους σχετικά µε θέµατα που αφορούν τόσο το όργανο, ωςσύνολο, όσο και επιµέρους τοµείς ενδιαφέροντος και παρέχει τεχνικήυποστήριξη στα κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου των γενικώνδιευθύνσεων.

10. Η Επιτροπή διαιρείται οργανωτικά σε Γενικές ∆ιευθύνσεις(Γ∆), οι οποίες είναι υπεύθυνες για την εφαρµογή συγκεκριµένωντοµεακών πολιτικών και για την εκτέλεση των αντίστοιχων τµηµάτωντου προυπολογισµού της ΕΕ. Οι επιχειρησιακές µονάδες ελέγχουν καιεγκρίνουν τις πληρωµές πριν από την πραγµατοποίησή τους. Οιµονάδες ελέγχου προβαίνουν σε κατασταλτικούς ελέγχους,προκειµένου να εξακριβώνουν κατά πόσο οι δαπάνες εκτελέστηκανορθά, τόσο εντός της Επιτροπής όσο και στα κράτη µέλη, τα δεκλιµάκια εσωτερικού ελέγχου βοηθούν τους αρµόδιους για τηδιοίκηση των Γ∆ προκειµένου να εξακριβώνουν κατά πόσο οι εσωτε-ρικοί έλεγχοι λειτουργούν αποτελεσµατικά.

11. Η διαχείριση του προυπολογισµού είναι περίπλοκη. Οι τοµείςεπιµερισµένης διαχείρισης περιλαµβάνουν πολλά διοικητικά επίπεδα,τα οποία αρχίζουν από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, διέρχονταιδιαµέσου διαφόρων συνδυασµών κεντρικών περιφερειακών καιτοπικών διοικητικών υπηρεσιών των κρατών µελών (ή οργανισµώνπληρωµών του γεωργικού τοµέα), µέχρι την καταβολή της ενίσχυσηςτης ΕΕ στους διάφορους δικαιούχους. Στα διάφορα επίπεδα έχουνανατεθεί διάφοροι ρόλοι και αρµοδιότητες, ο συνολικός όµως στόχοςείναι ο ίδιος: η πραγµατοποίηση των πληρωµών από τον προυπολο-γισµό της ΕΕ στους τελικούς δικαιούχους. Στα διάφορα ενδιάµεσαεπίπεδα ασκούνται έλεγχοι από διάφορους φορείς, µεταξύ των οποίωνπεριλαµβάνονται οι υπηρεσίες της Επιτροπής, τοπικοί ή εθνικοί φορείςελέγχου, υπηρεσίες εσωτερικού ελέγχου των οικείων οργανισµών,κυβερνητικές υπηρεσίες και οργανισµοί πιστοποίησης.

(1) Το άρθρο 274 της συνθήκης ΕΚ ορίζει τα εξής: «Τα κράτη µέλησυνεργάζονται µε την Επιτροπή προκειµένου να διασφαλίζεται ότι οιπιστώσεις χρησιµοποιούνται σύµφωνα µε τις αρχές της χρηστήςδηµοσιονοµικής διαχείρισης».

(2) Χώρες εκτός της Ένωσης που είναι δικαιούχες του κοινοτικού προυπολο-γισµού.

(3) Η διαχείριση των εξωτερικών δράσεων, η οποία περιλαµβάνει τη βοήθειαστις αναπτυσσόµενες χώρες, αποκεντρώνεται επί του παρόντος,µεταβιβάζοντας αρµοδιότητες από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπήςστις αντιπροσωπείες της σε τρίτες χώρες.

∆ιάγραµµα I

Επισκόπηση του εσωτερικού ελέγχου και του εξωτερικού ελέγχου του προυπολογισµού της ΕΕ


12. Όσον αφορά τις πράξεις νοµιµότητας και κανονικότητας, τοβασικό σηµείο της διαδικασίας έγκειται στα σύνορα όπου οι πληρωµέςπραγµατοποιούνται στους τελικούς δικαιούχους. Εάν οι πληρωµέςπραγµατοποιούνται σε δικαιούχους που υπέβαλαν εσφαλµένεςαιτήσεις απόδοσης ή που δεν πληρούν τα σχετικά κριτήρια, τότε τασφάλµατα θα εξακολουθήσουν να παραµένουν στο σύστηµα, εκτόςεάν επισηµανθούν και διορθωθούν από µεταγενέστερους ελέγχους.

13. Στο παράρτηµα ΙΙ παρέχονται λεπτοµερείς πληροφορίες σχε-τικά µε τις ρυθµίσεις εσωτερικού ελέγχου σε συγκεκριµένους τοµείςτου προυπολογισµού.

Εξωτερικός έλεγχος

14. Το Eυρωπαικό Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί το όργανο εξω-τερικού ελέγχου της Ευρωπαικής Ένωσης και, κατά συνέπεια, δεν απο-τελεί συστατικό στοιχείο του εσωτερικού ελέγχου. Το Συνέδριο είναιυπεύθυνο για την άσκηση ανεξάρτητης εποπτείας στη δηµοσιονοµικήδιαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ και λογοδοτεί στην αρµόδια για τονπρουπολογισµό αρχή (το Ευρωπαικό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο).Αξιολογεί τον τρόπο µε τον οποίο η Επιτροπή άσκησε τα καθήκοντάτης για τη χρηστή διαχείριση του προυπολογισµού. Στο πλαίσιο τουέργου του το Συνέδριο ελέγχει κατά πόσο οι οικονοµικές καταστάσειςείναι πλήρεις και ακριβείς, οι πράξεις είναι νόµιµες και κανονικές καικατά πόσο ασκήθηκε χρηστή διαχείριση των κονδυλίων. Ιδιαίτερηπροσοχή δίνει το Συνέδριο στην αξιολόγηση των συστηµάτων ελέγχουκαι στη διατύπωση συστάσεων για τη λήψη διορθωτικών µέτρων.

15. Κάθε κράτος µέλος διαθέτει εθνικό όργανο ελέγχου (ΕΟΕ),αρµόδιο για τον ανεξάρτητο εξωτερικό έλεγχο του αντίστοιχου κρα-τικού προυπολογισµού. Παρά το γεγονός ότι στους ΕΟΕ δεν έχει ανα-τεθεί τυπικός ρόλος στο πλαίσιο του εσωτερικού (1) ή του εξωτερικούελέγχου του προυπολογισµού της ΕΕ, βάσει της συνθήκηςυποχρεούνται να συνεργάζονται µε το Συνέδριο κατά την εκτέλεσητων καθηκόντων του. Ενώ τα περισσότερα ΕΟΕ δεν ασκούν άµεσοέλεγχο στα κονδύλια της ΕΕ, συχνά είναι υπεύθυνα για τον έλεγχο τωνεθνικών κονδυλίων µε τα οποία συγχρηµατοδοτούνται σχέδιαχρηµατοδοτούµενα από την ΕΕ. Εξάλλου, οι διοικητικές υπηρεσίεςτων κρατών µελών διαθέτουν συχνά µονάδες ελέγχου και υπηρεσίεςεσωτερικού ελέγχου, οι οποίες είναι δυνατό να αναλαµβάνουν τηδιενέργεια διερευνήσεων σχετικά µε τη χρήση των κονδυλίων της ΕΕή την εθνική συγχρηµατοδότηση.

Πλεονεκτήµατα και µειονεκτήµατα των εφαρµοζόµενωνσυστηµάτων

16. Η αποτελεσµατικότητα των συστηµάτων διαχείρισης καιελέγχου των εσόδων και των δαπανών της ΕΕ —όσον αφορά τον σχε-διασµό ή/και την εφαρµογή— αποτελεί πηγή ανησυχίας εδώ καιχρόνια. Το Συνέδριο, αφότου δηµιουργήθηκε, επισήµανε σε πολλέςπεριπτώσεις πληµµελείς ή ανυπόστατους ελέγχους, γεγονός πουεπιδεινώνεται από τα προγράµµατα δαπανών της ΕΕ υψηλούενδογενούς κινδύνου σφάλµατος, που καταλήγουν σε σφάλµατα καιανωµαλίες ή σε αναποτελεσµατική ή µη αποδοτική χρήση τωνκονδυλίων.

17. Παρά το γεγονός ότι πρόσφατα σηµειώθηκε σηµαντικήπρόοδος σχετικά µε τη βελτίωση των συστηµάτων, η ποιότητα τωνσυστηµάτων εξακολουθεί εντούτοις να ποικίλλει. ∆εν υπάρχει συν-ολική απεικόνιση ή συντονισµός των πολλών και ποικίλωνσυστηµάτων, ούτε µηχανισµός που να εξασφαλίζει ότι οι βελτιώσειςπου επήλθαν σε ένα σύστηµα λαµβάνονται υπόψη για τη βελτίωσητων λοιπών συστηµάτων.

18. Όσον αφορά τους ιδίους πόρους και τους τοµείςεπιµερισµένης διαχείρισης (γεωργία, διορθωτικά µέτρα, προενταξιακήβοήθεια), ο σχεδιασµός και η εφαρµογή των συστηµάτων διαφέρουν,πολλές δε πλευρές επαφίενται στη διακριτική ευχέρεια των κρατώνµελών. Ακόµη και όταν τα συστήµατα κρίνεται ότι είναι σχετικά ικα-νοποιητικά, όπως στην περίπτωση του ολοκληρωµένου συστήµατοςδιαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε), που καλύπτει το µεγαλύτερο µέροςτων γεωργικών δαπανών, το Συνέδριο επισηµαίνει περιπτώσεις όπουείναι αναγκαίο να επέλθουν βελτιώσεις (2).

Ασαφείς και στερούµενοι συνοχής στόχοι

19. Τα πλαίσια εσωτερικού ελέγχου που εφαρµόζονται επί τουπαρόντος στους διάφορους τοµείς του προυπολογισµού εξελίχθηκαντµηµατικά, σε διάφορες χρονικές στιγµές, υπάρχουν δε ελάχιστεςαποδείξεις συντονισµού από την πλευρά της Επιτροπής (3). ∆ενυπάρχει σαφώς καθορισµένη στρατηγική που να καταλήγει σεκαθολικούς ή συγκεκριµένους στόχους για τα διάφορα συστήµατα(π.χ. οι στόχοι που προορίζονται να επιτύχουν), γεγονός που καθιστάδυσχερή τον καθορισµό συστηµάτων που να ανταποκρίνονται στααπαιτούµενα ποιοτικά κριτήρια, τον καθορισµό του επιπέδου τωναπαιτούµενων πόρων την εκτίµηση των αποτελεσµάτων πουεπιτυγχάνονται και την παροχή βασικής γραµµής για τη διενέργειαµεταγενέστερου ελέγχου.

20. Για παράδειγµα, ελλείψει σαφών στόχων θα µπορούσε ναλεχθεί ότι τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου προορίζονται για τηνεγγύηση ή τη διασφάλιση της πλήρους νοµιµότητας και κανονικότηταςόλων των πράξεων.Αυτό είναι εξωπραγµατικό, λόγω του δυσανάλογουκόστους της διενέργειας των λεπτοµερών ελέγχων επιτόπου πουεπιβάλλει η φύση των δαπανών (π.χ. πληροφορίες παρεχόµενες από τοδικαιούχο) και των πολυάριθµων και γεωγραφικά διασκορπισµένωνπληρωµών.

21. Τόσο η γεωργία όσο και οι διαρθρωτικές ενέργειες υπόκεινταισε συστήµατα ελέγχου που καθορίζονται µε κανονισµό. Επίκεντρο καιτων δύο αυτών συστηµάτων αποτελεί η εντατικότητα των ελέγχων πουδιενεργούνται σε επίπεδο τελικού δικαιούχου, εφόσον αυτό αποτελείτο σηµείο όπου σηµειώνεται η πλειονότητα των σφαλµάτων. Η κανο-νιστική ρύθµιση απαιτεί παρόµοιο επίπεδο ελέγχου και στους δύοτοµείς, δεν υπάρχουν όµως αποδεικτικά στοιχεία σχετικά µε το πούβασίζεται αυτή η απόφαση.

(1) Σε ορισµένες περιπτώσεις, τα ΕΟΕ επέλεξαν να αναλάβουν το ρόλο τουοργανισµού πιστοποίησης για τους οργανισµούς πληρωµών του γεωργι-κού τοµέα, το οποίο αποτελεί συγκεκριµένο καθήκον που ασκείται στοπλαίσιο του εσωτερικού ελέγχου του προυπολογισµού της ΕΕ.

(2) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002 κεφάλαιο 4παράρτηµα II (ΕΕ C 286 της 28.11.2003).

(3) Όπως, για παράδειγµα, µε την επισήµανση και τη διάδοση της καλύτερηςδυνατής πρακτικής.


Έλλειψη συντονισµού

22. Οι έλεγχοι των εσόδων και των δαπανών της ΕΕ εκπηγάζουναπό ορισµένες διαφορετικές πηγές: από τη συνθήκη, που αναθέτειστην Επιτροπή τη συνολική ευθύνη για την εκτέλεση του προυπολο-γισµού, σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη, από το δηµοσιονοµικόκανονισµό, που διέπει τον τρόπο µε τον οποίο πρέπει να ασκείται ηδιαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ, από τις αποφάσεις που λαµβάνει τοΕυρωπαικό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο, από συγκεκριµένουςκανονισµούς του Συµβουλίου και της Επιτροπής για συγκεκριµένουςτοµείς του προυπολογισµού και από εθνικούς κανόνες και πρακτικέςπου εφαρµόζονται στα κράτη µέλη.

23. ∆εν υπάρχει τυπική υποχρέωση που να επιβάλλει στα όργαναελέγχου να συντονίζουν το σχεδιασµό των εν λόγω ελέγχων, ή ναλαµβάνουν υπόψη ελέγχους που πραγµατοποιήθηκαν από άλλουςφορείς. Όταν ο συντονισµός είναι ανεπαρκής, υπάρχει κίνδυνος οιπόροι να µη χρησιµοποιούνται κατά τον πλέον αποτελεσµατικό τρόπο.Είναι δυνατό διάφοροι φορείς ελέγχου να πραγµατοποιούν τις ίδιεςεργασίες µε αποτέλεσµα την καταβολή προσπάθειας εις µάτην, τηνπεριττή επιβάρυνση της ελεγχόµενης µονάδας και την αµαύρωση τηςεικόνας της διαχείρισης των κονδυλίων της ΕΕ. Ορισµένες κατηγορίεςδαπανών είναι δυνατό να εκφεύγουν κάθε σφαίρας αποτελεσµατικούελέγχου. Οι πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη µέλη σχετικά µε τααποτελέσµατα των ελέγχων είναι ορισµένες φορές ανεπαρκείς ήστερούνται συνοχής (1).

Έλλειψη πληροφοριών σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη

24. Στους τοµείς της επιµερισµένης διαχείρισης (πουαντιπροσωπεύουν πάνω από το 80 % των δαπανών) τα περισσότεραέξοδα των διενεργούµενων ελέγχων βαρύνουν τα κράτη µέλη ή τιςδικαιούχες χώρες. Ωστόσο, το όφελος από αυτούς του ελέγχουςσωρεύεται στον προυπολογισµό της ΕΕ και, κατά συνέπεια, το ίδιο τοκράτος µέλος δεν επωφελείται παρά µόνον εµµέσως. Αυτό έχει ωςαποτέλεσµα να παρέχονται ελάχιστα κίνητρα στα κράτη µέληπροκειµένου να διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον έλεγχο τωνκονδυλίων της ΕΕ και ερµηνεύει το λόγο για τον οποίο απαιτήθηκε νακαταφύγει η Επιτροπή στην έκδοση κανονιστικής ρύθµισης για τονκαθορισµό του είδους και της εντατικότητας των διαδικασιών ελέγχου.

25. Εφόσον δεν µπορεί να αναµένεται, ευλόγως, ένα σύστηµα ναεξασφαλίζει την απόλυτη ορθότητα όλων των πράξεων, η έκταση καιη εντατικότητα των ελέγχων πρέπει να εξασφαλίζουν την κατάλληληισοστάθµιση µεταξύ του συνολικού κόστους της διενέργειας των ενλόγω ελέγχων και των συνολικών οφελών που αποκοµίζονται απόαυτούς (2). Το όφελος µπορεί να θεωρηθεί από την πλευρά της µείωσηςή της περιστολής των περιπτώσεων σφάλµατος, ανωµαλίας καιαναποτελεσµατικής χρήσης των κονδυλίων, καθώς και από άλλεςπλευρές, όπως είναι, για παράδειγµα, η αίσθηση των πολιτών της Ένω-σης ότι ασκείται ορθή διαχείριση του προυπολογισµού της ΕΕ.

26. Εντός του ισχύοντος πλαισίου, δεν υπάρχουν επί τουπαρόντος πληροφορίες σχετικά µε το κόστος των ελέγχων πουβαρύνουν είτε τα κράτη µέλη είτε την Επιτροπή, ή µε το όφελος πουαποφέρουν. Εξάλλου, το γεγονός ότι το µεγαλύτερο µέρος τουκόστους βαρύνει τα κράτη µέλη, το όφελος όµως το αποκοµίζει οπρουπολογισµός της ΕΕ, έχει ως αποτέλεσµα την έλλειψη διαφάνειαςκαι καθιστά δυσχερή την επίτευξη ισοστάθµισης µεταξύ των δύο.

Ασυνεπής εφαρµογή

27. Τα κανονιστικά πλαίσια ελέγχου που καλύπτουν τη γεωργίακαι τις διαρθρωτικές ενέργειες ορίζουν ότι πρέπει να διενεργούνταιλεπτοµερείς έλεγχοι στις υποκείµενες πράξεις τόσο τυχαίοι όσο καιβάσει ανάλυσης των κινδύνων. Ωστόσο, οι δύο αυτές µεθοδολογίεςέχουν πολύ διαφορετικούς και αλληλοαναιρούµενους στόχους (βλέπεσηµείο 48), και όταν δεν καθορίζονται επαρκώς στις ισχύουσεςδιατάξεις, συνεπάγονται σύγχυση και µειωµένηαποτελεσµατικότητα (3). Ακόµη και σε περίπτωση που οι κανόνες είναισαφώς καθορισµένοι, στο πλαίσιο του ελεγκτικού έργου τουΣυνεδρίου επισηµαίνονται προβλήµατα εφαρµογής (4).

28. Το επίπεδο αποκέντρωσης των ελεγκτικών διαδικασιών, τόσοτης Επιτροπής όσο και των κρατών µελών, είναι υψηλό, στην πράξηόµως δεν υπάρχει πάντα συνοχή σχετικά µε τα βασικά θέµατα όπωςείναι η µέθοδος, η έκταση, το χρονοδιάγραµµα, το καλυπτόµενο πεδίο,τα περιθώρια και η παρακολούθηση. Αυτό έχει ως αποτέλεσµα ναυπάρχουν ποιοτικές διαφορές µεταξύ των ελέγχων (5).

29. Σχετικά µε ορισµένους τοµείς του προυπολογισµούεφαρµόζονται ανεξάρτητοι έλεγχοι των αιτήσεων απόδοσης δαπανώνή των δηλώσεων εξόδων. Οι όροι εντολής που καθορίζουν τον τρόποµε τον οποίο πρέπει να εκτελούνται τα καθήκοντα και να υποβάλλονταιοι σχετικές αναφορές είναι ορισµένες φορές ανεπαρκείς (6). Εξάλλου,για την επιλογή των ελεγκτών στο επίπεδο των κρατών µελών δενυπάρχουν πάντα τυποποιηµένες διαδικασίες (7).

(1) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002, σηµείο 4.23.(2) Η απαίτηση να αυξάνονται οι έλεγχοι του ΟΣ∆Ε πέραν του κανονιστικού

ελαχίστου ορίου όταν εντοπίζεται ορισµένο επίπεδο σφάλµατος επεξηγείτην ανάγκη να λαµβάνονται υπόψη οι ποικίλοι ενδογενείς κίνδυνοι τωνδιαφόρων τοµέων του προυπολογισµού για την ισοστάθµιση µεταξύκόστους και οφέλους.

(3) Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 10/2001, σηµείο 20 (ΕΕ C 314 της8.11.2001).

(4) Για παράδειγµα, βλέπε σηµείο 4.51 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίουγια το οικονοµικό έτος 2002.

(5) Για παράδειγµα βλέπε σηµεία 4.27 και 5.32 της ετήσιας έκθεσης τουΣυνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002.

(6) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002, σηµεία 7.24,7.27 και 8.11. Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 1/2004, σηµεία 44 και45 (υπό δηµοσίευση). Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 11/2003,σηµεία 76 και 77 (ΕΕ C 292 της 2.12.2003). Ετήσια έκθεση του Συνεδρίουγια το οικονοµικό έτος 2001, σηµεία 3.57 και 3.58 (ΕΕ L 295 της28.11.2002).

(7) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002, σηµεία 7.24και 7.25.


30. Η δηµοσιότητα που δίδεται στους ελέγχους ποικίλλει µεταξύτων διαφόρων καθεστώτων και των κρατών µελών, οι δε δικαιούχοι,συχνά, ελάχιστα γνωρίζουν ότι είναι δυνατό να υποστούν έλεγχο ή τιςσυνέπειές του. Αυτό µειώνει το αποτρεπτικό αποτέλεσµα τουσυστήµατος. Οι ποινές που είναι δυνατό να αποτρέψουν τουςδικαιούχους από την υποβολή εσφαλµένων αιτήσεων εφαρµόζονταιστο πλαίσιο των γεωργικών δαπανών και των εσωτερικών πολιτικών,από το 6ο πρόγραµµα πλαίσιο σχετικά µε την ΕΤΑ (1), αλλά όχι σεάλλους τοµείς του προυπολογισµού (2).

Επίδραση της διοικητικής µεταρρύθµισης της Επιτροπής

31. Tο ευρύ πρόγραµµα διοικητικής µεταρρύθµισης τηςΕπιτροπής (3) εστιάζεται στη θέση σε εφαρµογή βελτιώσεων στοπλαίσιο της διαχείρισης γενικώς και, ιδίως, στο πλαίσιο τηςδηµοσιονοµικής διαχείρισης. Βασικές αρχές της µεταρρύθµισης είναιη απλούστευση, η αποκέντρωση και η ανάληψη περισσότερωναρµοδιοτήτων από τους προισταµένους των υπηρεσιών (4).∆ηµιουργήθηκε κεντρική υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου, καθώς καικλιµάκια εσωτερικού ελέγχου σε κάθε Γενική ∆ιεύθυνση. Εκδόθηκετροποποιηµένος δηµοσιονοµικός κανονισµός και, επί του παρόντος,πραγµατοποιείται θεµελιώδης λογιστική µεταρρύθµιση.

32. Συγχρόνως µε αυτά τα µέτρα, καταβλήθηκαν σηµαντικέςπροσπάθειες για τη βελτίωση των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχουεντός της Επιτροπής, λαµβανοµένης υπόψη της έκτασης και τηςποιότητας αυτών καθεαυτών των ελεγκτικών διαδικασιών,καλλιεργώντας συγχρόνως την ελεγκτική νοοτροπία στο σύνολο τηςοργάνωσης. Η διαδικασία αυτή εστιάστηκε σε ένα σύνολο24 προτύπων εσωτερικού ελέγχου (5), προορισµός των οποίων είναι ηπαροχή πλαισίου για το ελεγκτικό περιβάλλον και τα συστήµατα εσω-τερικού ελέγχου. Τα πρότυπα είναι γενικής φύσεως και εφαρµόζονταιµόνον σε επίπεδο Επιτροπής.

33. Βασικά στοιχεία της διαδικασίας µεταρρύθµισης, όσον αφοράτο πλαίσιο του ελέγχου, αποτελούν οι ετήσιες εκθέσειςδραστηριότητας και οι δηλώσεις των γενικών διευθυντών πουκαταρτίζονται, από το 2001 και εξής, για κάθε Γενική ∆ιεύθυνση.Αυτά τα στοιχεία περιλαµβάνουν αυτοεκτίµηση σχετικά µε την εφαρ-µογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου, και προορίζονται για τηνπαροχή εύλογης βεβαιότητας ότι οι διαδικασίες ελέγχου πουθεσπίστηκαν παρέχουν τα αναγκαία εχέγγυα όσον αφορά τηνοµιµότητα και την κανονικότητα των υποκειµένων πράξεων και ότιοι πόροι χρησιµοποιήθηκαν για το σκοπό για τον οποίο προορίζονταν.Το Συνέδριο, όταν εξέταζε την πρώτη διετία εφαρµογής της εν λόγωδιαδικασίας, διαπίστωσε ότι ενώ οι γενικοί διευθυντές είναι, ως επί το

πλείστον, σε θέση να διατυπώσουν γνώµη σχετικά µε τα συστήµαταπου εφαρµόζονται εντός της Επιτροπής, δεν είναι σε θέση να τοπράττουν για τα συστήµατα που ισχύουν στα κράτη µέλη σε τοµείςεπιµερισµένης διαχείρισης (6). Εξάλλου, η Επιτροπή αντιµετώπισεδυσχέρειες σχετικά µε την πρόσληψη προσωπικού που να διαθέτει τηναναγκαία δηµοσιονοµική πείρα και µε την καλλιέργεια της κατάλληληςνοοτροπίας ελέγχου εντός του οργάνου (7).

ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΕΝΟΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΚΑΙΑΠΟ∆ΟΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ

34. Το Συνέδριο, προκειµένου οι πολίτες της Ένωσης να έχουντη βεβαιότητα ότι ο προυπολογισµός της Ευρωπαικής Ένωσηςυπόκειται σε αποτελεσµατικό και αποδοτικό εσωτερικό έλεγχο,προτείνει την κατάρτιση πλαισίου εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου γιατην ανάπτυξη των υφιστάµενων καθώς και νέων συστηµάτων εσωτε-ρικού ελέγχου (8), βασιζόµενων σε κοινές έννοιες, µε στόχο τη βέλτιστηκαι χαρακτηριζόµενη από διαφάνεια χρήση των πόρων.

Στόχοι

35. Έχει ουσιαστική σηµασία οι στόχοι των συστηµάτων εσω-τερικού ελέγχου να καθορίζονται σαφώς και πλήρως και ναγνωστοποιούνται ευρέως. Οι γενικοί στόχοι θα είναι κοινοί για όλατα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου, ενώ οι λεπτοµερέστεροι στόχοιθα εξαρτώνται από τα χαρακτηριστικά του συγκεκριµένου τοµέα.Στο πλαίσιο των στόχων πρέπει να καθορίζονται τα εξής: το πεδίοεφαρµογής (τοµέας του προυπολογισµού), ο σκοπός [νοµιµότητα καικανονικότητα ή/και χρηστή δηµοσιονοµική διαχείριση (9)], οιεµπλεκόµενοι παράγοντες (τα επίπεδα διοικητικής διαχείρισης από τηνΕπιτροπή έως τους φορείς που πραγµατοποιούν τις πληρωµές στουςτελικούς δικαιούχους), τα συστατικά στοιχεία (διαδικασίες ελέγχουβασιζόµενες σε κοινές αρχές και πρότυπα), σε τι θα αποσκοπεί(εξασφάλιση του αποτελεσµατικότερου ελέγχου, σε συνάρτηση µε τοκόστος, στον τοµέα), δυσχέρειες (ο µηδενικός κίνδυνος, σχετικά µε τιςανωµαλίες, είναι εξωπραγµατικός και αντιοικονοµικός), εµβέλεια(είδος και εντατικότητα του ελέγχου που καθορίζονται σε συνάρτησηµε παραδεκτή ισοστάθµιση µεταξύ κόστους και οφέλους) και τρόποςδιενέργειας (ανοικτός και διαφανής, ανταλλαγή πληροφοριών,αλυσίδα ελέγχου).

36. Tα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να συµβάλλουνενεργά στη βελτίωση της διαχείρισης του προυπολογισµού της ΕΕ,περιλαµβάνοντας ρήτρες διασφάλισης ότι λαµβάνονται διορθωτικάµέτρα και ότι πραγµατοποιούνται οι ανακτήσεις. Οι διαδικασίεςελέγχου είναι αποτελεσµατικές ως προς τη βελτίωση τηςδηµοσιονοµικής διαχείρισης µόνον εάν λαµβάνονται πλήρη διορθω-τικά µέτρα εγκαίρως σχετικά µε τα σφάλµατα που εντοπίζονται στιςπράξεις και µε ανεπάρκειες στα ίδια τα συστήµατα.

(1) Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 1/2004, σηµείο 43.(2) Χωρίς την επιβολή κυρώσεων, και λαµβανοµένου υπόψη ότι οι τόκοι είναι

καταβλητέοι µόνον από την ηµεροµηνία του εντάλµατος είσπραξης, οιδικαιούχοι που υποχρεούνται να αποδώσουν κοινοτική ενίσχυσητυγχάνουν χρηµατοδότησης ατόκως. Αυτό αυξάνει τον κίνδυνο υποβολήςπαράτυπων αιτήσεων.

(3) COM(2000) 200.(4) Οι κανόνες που διέπουν τις δαπάνες απλουστεύτηκαν, προκειµένου να

καταστήσουν ευχερέστερη τη διαχείρισή τους, ο δε προληπτικόςδηµοσιονοµικός έλεγχος µε τη µορφή της έγκρισης σε κεντρικό επίπεδοαντικαταστάθηκε, καθιστώντας υπευθύνους για τις πράξεις τους τουςαρµόδιους για την εντολή δαπανών και πληρωµών.

(5) Στο έγγραφο SEC(2001) 2037/4 παρατίθενται τα πρότυπα εσωτερικούελέγχου, πηγή έµπνευσης των οποίων αποτέλεσε το πλαίσιο του οργανι-σµού COSO (βλέπε λεξιλόγιο). Σηµαντικό στοιχείο αυτού του πλαισίουαποτελεί το γεγονός ότι αναγνωρίζει ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι παρέχουνεύλογη, αλλά όχι απόλυτη, βεβαιότητα σχετικά µε την αξιοπιστία τωνοικονοµικών καταστάσεων, τη νοµιµότητα και κανονικότητα των πράξεωνκαι τη χρηστή δηµοσιονοµική διαχείριση.

(6) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002, σηµείο 1.97.(7) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002, σηµείο 0.8.(8) Το ΠΕΚΕ αφορά τον εσωτερικό έλεγχο στον κοινοτικό προυπολογισµό,

ακόµη και αν ορισµένες διαδικασίες µπορεί να χαρακτηρίζονται ως δια-χειριστικοοικονοµικοί έλεγχοι και να πραγµατοποιούνται από ορκωτούςελεγκτές (π.χ. ο έλεγχος των αιτήσεων απόδοσης εξόδων από ανεξάρτητουςελεγκτές - βλέπε σηµείο 43).

(9) Βλέπε σηµείο 5.


Προυποθέσεις

37. Οι έλεγχοι πρέπει να διενεργούνται κατά τρόποαπρόσκοπτοκαι διαφανή, καθιστώντας δυνατό να χρησιµοποιούνται τααποτελέσµατα και να βασίζονται σε αυτά όλοι οι παρεµβαίνοντεςστο σύστηµα.«Ιδιοκτήτης» των ελέγχων πρέπει να είναι η ΕυρωπαικήΈνωση, και όχι οι διάφοροι οργανισµοί ελέγχου. Οι έλεγχοι πρέπεινα διενεργούνται σύµφωνα µε κατάλληλα πρότυπα και οιπραγµατοποιούµενες εργασίες, τα αποτελέσµατα και τα δικαιολογη-τικά πρέπει να καθίστανται διαθέσιµα για την πραγµατοποίηση ποιο-τικού ελέγχου. Αυτό αποτελεί βασική προυπόθεση για τη λειτουργίαενός αποτελεσµατικού συστήµατος µε αλυσιδωτή δοµή και δίδεταιέµφαση στην κοινοτική φύση των συστηµάτων και όχι στις εργασίεςµεµονωµένων µονάδων ή οργανισµών ελέγχου.

38. Για να είναι αποτελεσµατικά και αποδοτικά τα συστήµαταεσωτερικού ελέγχου, η κανονιστική ρύθµιση στην οποία βασίζονταιτόσο η πολιτική όσο και οι διαδικασίες πρέπει να είναι σαφής καιχωρίς αµφισηµίες, επαρκής για να εξασφαλίζει τη δέουσα χρήση τωνκονδυλίων,απαλλαγµένη όµως από περιττές περιπλοκότητες.Σκοπόςτων ελέγχων που διενεργούνται σχετικά µε τη νοµιµότητα και τηνκανονικότητα είναι η εξασφάλιση της συµµόρφωσης µε τους κανόνεςκαι τους κανονισµούς που διέπουν τα έσοδα και τα έξοδα της ΕΕ. Οικανόνες και οι κανονισµοί πρέπει να περιορίζουν στο ελάχιστο τιςπιθανότητες για διιστάµενες ερµηνείες και να µην επιβάλλουνυποχρεώσεις που δεν µπορούν να ελέγχονται στη συνέχεια απόελεγκτές ή από ορκωτούς ελεγκτές. Όσο απαιτητικότερες καιεπαχθέστερες είναι οι υποχρεώσεις, τόσο µεγαλύτερος κίνδυνοςυπάρχει να µην τηρούνται, είτε εκουσίως είτε ακουσίως. Οι ορθάσχεδιασµένοι κανόνες και κανονισµοί συµβάλλουν στην επίτευξη τωνπολιτικών στόχων που καθορίστηκαν, µειώνουν τον κίνδυνοσφάλµατος, απλουστεύουν τους απαιτούµενους ελέγχους καιµειώνουν τον αριθµό και το κόστος των αναγκαίων ελέγχων για τηνεπίτευξη ορισµένου επιπέδου «αποδεκτού κινδύνου». Εξάλλου, η κανο-νιστική ρύθµιση πρέπει να περιλαµβάνει κίνητρο, προκειµένου οιδικαιούχοι να υποβάλλουν ακριβείς αιτήσεις απόδοσης, επιβάλλονταςαυστηρότερες ποινές και κυρώσεις και επεκτείνοντας την εφαρµογήτους σε όλους τους τοµείς του προυπολογισµού.

∆οµή

39. Για να επιτευχθεί η βέλτιστη χρήση των πόρων, τασυστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να βασίζονται σε αποτελε-σµατική αλυσίδα ελέγχων, διενεργούµενων βάσει κοινών προτύπων,για κάθε επίπεδο των οποίων πρέπει να καθορίζονται συγκεκριµένοιστόχοι, στο πλαίσιο των οποίων θα λαµβάνεται υπόψη η εργασίατων υπολοίπων. Εντός των κρατών µελών, πρέπει να ορίζεται κάποιοςως υπεύθυνος για την παροχή βεβαιότητας ότι οι ελεγκτικές εργασίεςπου πραγµατοποιούνται στο τοπικό επίπεδο είναι σύµφωνες µε ταπρότυπα και την ποιότητα που απαιτούνται και, µε τον τρόπο αυτό,επιτρέπουν να δίδεται εµπιστοσύνη στις εργασίες αυτές (1). Στο επο-πτικό επίπεδο, η Επιτροπή θα πρέπει να εξακριβώνει κατά πόσο τα

επίπεδα των διαφόρων κρατών µελών λειτουργούν αποτελεσµατικάκαι όπως έχει προβλεφθεί. Στο παράρτηµα ΙΙΙ παρατίθεται παράδειγµαελέγχου που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή.

40. Στο πλαίσιο της δοµής των διαφόρων συστηµάτων θα χρεια-στεί να ληφθούν υπόψη συγκεκριµένα χαρακτηριστικά του τοµέα τουπρουπολογισµού και της οργάνωσης των κρατών µελών. Ωστόσο,γνώµονα στο πλαίσιο όλων των συστηµάτων και των δοµών πρέπει νααποτελούν οι κοινές έννοιες των ελέγχων που διενεργούνται σύµφωναµε ένα ελάχιστο ενιαίο πρότυπο, η εµπιστοσύνη στους ελέγχους πουδιενεργήθηκαν σε άλλα επίπεδα, η διαφάνεια και η διαθεσιµότητα τωναποτελεσµάτων και η κατάλληλη ισοστάθµιση µεταξύ εξόδων καιοφελών.

41. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να λαµβάνουνυπόψη ότι βασικό στοιχείο του συστήµατος αποτελούν οι έλεγχοι πουπραγµατοποιούνται σε επίπεδο δικαιούχου και παρέχουν την απόδειξητης φυσικής υπόστασης και της ακρίβειας των υποκειµένων πράξεωνκαι των εξόδων. Όσον αφορά τις δαπάνες, οι πληρωµές πουπραγµατοποιούνται στους τελικούς δικαιούχους βασίζονται στησυµµόρφωση µε ορισµένους όρους, που µπορεί να είναι φυσικοί (π.χ.αριθµοί, µεγέθη, ποσά) ή χρηµατικοί (πραγµατοποιηθέντα έξοδα).Αποφασιστικής σηµασίας πλευρά για τον έλεγχο της νοµιµότητας καικανονικότητας των πράξεων αποτελεί η υπόσταση και η ακρίβεια τωνόρων που δηλώνουν ότι τήρησαν οι δικαιούχοι, πολλοί από τουςοποίους µπορούν να εξακριβωθούν µόνο µε φυσικό έλεγχο σε επίπεδοτελικού δικαιούχου.

42. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να εκτιµούν τιςδυσχέρειες της αντιστάθµισης ενός αναποτελεσµατικού ελέγχου σεεπίπεδο τελικού δικαιούχου, µε ελέγχους διενεργούµενους σεκεντρικότερο επίπεδο. Για παράδειγµα, µε την εξέταση κατάστασηςαιτήσεων απόδοσης από κεντρικό Υπουργείο, είναι απίθανο ναεντοπιστούν όλα τα ουσιαστικά σφάλµατα που προκλήθηκαν απόανακριβείς ή παραπλανητικές αιτήσεις απόδοσης. Μολονότι ορισµέναείναι δυνατό να εντοπιστούν µε τη χρήση υπηρεσιακών ελέγχωνβασιζόµενων σε δεδοµένα, πολλά από αυτά µπορούν νααποκαλυφθούν µόνον επιτόπου. Εποµένως, βασικό στοιχείο για τηχρηστή διαχείριση ενός συστήµατος αποτελεί η διενέργειααποτελεσµατικών πρωτευόντων ελέγχων επιτόπου, ότανπραγµατοποιείται η πληρωµή και δευτερευόντων ελέγχωνεστιαζόµενων επίσης στο επίπεδο αυτό. Συχνά, το κόστος τουλεπτοµερούς ελέγχου των αιτήσεων απόδοσης επιτόπου είναι σχετικάυψηλό, σε σύγκριση µε την αξία της µέσης πληρωµής, η συνολικήόµως αποτελεσµατικότητα των διαδικασιών ελέγχου είναι, σε µεγάλοβαθµό, ανάλογη µε τον αριθµό των ελέγχων που διενεργούνται στοεπίπεδο αυτό.

43. Οι αιτήσεις για την απόδοση δαπανών ή εξόδων πέρανορισµένου ορίου πρέπει να συνοδεύονται µε πιστοποιητικό ελέγχου,καταρτιζόµενο από ανεξάρτητο εξωτερικό ελεγκτή ή, στηνπερίπτωση δηµόσιων φορέων, από αρµόδιο δηµόσιο υπάλληλο. Οιδικαιούχοι πρέπει να υποχρεούνται να προσκοµίζουν πιστοποιητικόπου να βεβαιώνει την αληθή φύση, την ακρίβεια και τη συµµόρφωσηµε τους σχετικούς κανόνες και κανονισµούς των αιτήσεωναπόδοσης (2). Τα πιστοποιητικά ελέγχου πρέπει να ισχύουν για όλεςτις αιτήσεις απόδοσης, ή για την υποβολή σειράς αιτήσεων περιοδικώς,από ένα δικαιούχο, πέραν ορισµένου ορίου. Το όριο πρέπει να είναισυγκεκριµένο για τους διάφορους µηχανισµούς παρέµβασης και νακαθορίζεται από την Επιτροπή, βάσει θεωρήσεων σχετικά µε το κόστοςκαι το όφελος.

(1) Μεταξύ των φορέων οι οποίοι, στο πλαίσιο των ισχυόντων συστηµάτων,εκτελούν αυτό το καθήκον περιλαµβάνονται οι εξής: ειδικές υπηρεσίεςπου δηµιουργήθηκαν σε κάθε κράτος µέλος για να συντονίζουν, ναπαρακολουθούν και να συντάσσουν εκθέσεις σχετικά µε τους ελέγχουςπου ορίζει ο κανονισµός (ΕΟΚ) αριθ. 4045/89 του Συµβουλίου (ΕΕ L 388της 30.12.1989) όπως τροποποιήθηκε πρόσφατα από τον κανονισµό (ΕΚ)αριθ. 2154/2002 του Συµβουλίου (ΕΕ L 328 της 5.12.2002)· οργανι-σµοί πιστοποίησης σε κάθε κράτος µέλος για κάθε παρέµβαση του διαρ-θρωτικού ταµείου προβλεπόµενη από τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συµβουλίου (ΕΕ L 161 της 26.6.1999).

(2) Όπως εφαρµόζονται επί του παρόντος στον τοµέα των εσωτερικώνπολιτικών για το 6ο πρόγραµµα-πλαίσιο ΕΤΑ.


44. Στο πλαίσιο της διαχείρισης της διαδικασίας, πρέπει ναλαµβάνεται υπόψη το γεγονός ότι οι ελεγκτές επιλέγονται,προσλαµβάνονται και αµείβονται από τον δικαιούχο, λογοδοτούνόµως στην Επιτροπή, είτε αµέσως είτε εµµέσως (µέσω των κρατώνµελών). Το πεδίο εφαρµογής και η εµβέλεια των ελεγκτικών εργασιών,καθώς και οι ελάχιστες υποχρεώσεις όσον αφορά το επίπεδοσηµαντικότητας, το βαθµό εµπιστοσύνης, την τεκµηρίωση τωνδοκιµαστικών ελέγχων, τη µορφή και το περιεχόµενο της έκθεσηςελέγχου, καθώς και το δικαίωµα πρόσβασης στα έγγραφα εργασίας,πρέπει να καθοριστούν και να τυποποιηθούν.

Εφαρµογή

45. Η Επιτροπή οφείλει να καθορίσει τους ελάχιστους όρουςπου απαιτούνται για τα συστήµατα ελέγχου σε όλα τα επίπεδα εντόςτης διαδικασίας, στο πλαίσιο των οποίων θα λαµβάνονται υπόψη τασυγκεκριµένα χαρακτηριστικά των διαφόρων τοµέων του προυπο-λογισµού. Για να πραγµατοποιηθεί αυτό θα απαιτηθεί ανάλυση καικοινός καθορισµός των βασικών συνιστωσών που συγκροτούν τασυστήµατα και τις διαδικασίες ελέγχου. Όσον αφορά τη νοµιµότητακαι κανονικότητα των πράξεων, οι πλευρές που πρέπει να ληφθούνυπόψη περιλαµβάνουν τους διοικητικούς ελέγχους, το διαχωρισµότων καθηκόντων, την τήρηση µητρώων, τον έλεγχο των εισροών, τουςλογαριασµούς ελέγχου, τις συµφωνίες και τους ελέγχους επιτόπου.

46. Οι διαδικασίες ελέγχου πρέπει να εφαρµόζονται σύµφωναµε κατάλληλο κοινό πρότυπο, οι δε πραγµατοποιούµενες εργασίεςκαθώς και τα αποτελέσµατα να τεκµηριώνονται σε κοινή µορφή καινα καταχωρίζονται σε βάση δεδοµένων, στην οποία θα έχουνπρόσβαση και άλλοι που παρεµβαίνουν στην αλυσίδα ελέγχου,προκειµένου να βασίζουν εκεί την εµπιστοσύνη τους. Ένα αποτελε-σµατικό σύστηµα απαιτεί οι έλεγχοι στις πράξεις και στα συστήµατανα διενεργούνται σύµφωνα µε τα κατάλληλα κοινά πρότυπα όσοναφορά τη µέθοδο, την κάλυψη και την ποιότητα, ανεξάρτητα από τοποιος παρεµβαίνει και οπουδήποτε και αν πραγµατοποιούνται. Ηδιενέργεια ελέγχων σύµφωνα µε κοινό πρότυπο πρέπει να επιτρέπειστους ελεγκτές στο κεντρικό επίπεδο να βασίζονται στους ελέγχουςπου πραγµατοποιούνται από άλλους παρεµβαίνοντες στο πλαίσιο τηςαλυσίδας του ελέγχου.

47. Το κοινό πρότυπο πρέπει να εφαρµόζεται υιοθετώντας κοινήπροσέγγιση για την τεκµηρίωση, την προσκόµιση αποδείξεων και τηνυποβολή εκθέσεων, για όλες τις πλευρές της διαδικασίας,συµπεριλαµβανοµένων των εξής: λόγος που οδήγησε στην επιλογήτης πράξης ή του συστήµατος, στόχος των επαληθεύσεων, περιγραφήτων ελέγχων που πραγµατοποιήθηκαν, δικαιολογητικά,αποτελέσµατα,αντίδραση της ελεγχόµενης µονάδας και παρακολούθηση. Οιπληροφορίες αυτές πρέπει να διατηρούνται σε κεντρικές βάσειςδεδοµένων, όπου να µπορούν να έχουν πρόσβαση όλοι οισυµµετέχοντες στη διαδικασία του ελέγχου, µε την προυπόθεση ότιτηρούνται οι κατάλληλες ρήτρες διασφάλισης.

48. Στο πλαίσιο των συστηµάτων ελέγχου πρέπει ναχρησιµοποιείται η δειγµατοληψία για σαφώς καθορισµένουςσκοπούς: τα δείγµατα που βασίζονται σε ανάλυση του κινδύνουπρέπει να χρησιµοποιούνται για να επισηµαίνονται και ναδιορθώνονται οι ανωµαλίες. Η αντιπροσωπευτική δειγµατοληψίαπρέπει να χρησιµοποιείται για να επιβεβαιώνεται ηαποτελεσµατικότητα των συστηµάτων. Η δειγµατοληψία αποτελείτεχνική που χρησιµοποιείται ευρέως για τον έλεγχο µεγάλωνπληθυσµών πράξεων, ιδίως όταν ο ελεγκτής προτίθεται να εκτιµήσειχαρακτηριστικά όπως το µέσο επίπεδο ανωµαλίας. Με τηδειγµατοληψία αναγνωρίζεται εάν οι πόροι δεν επαρκούν για τονέλεγχο (ή τον διαχειριστικοοικονοµικό έλεγχο) κάθε στοιχείου καιµπορεί να εφαρµόζεται σε πολλά διαφορετικά επίπεδα,συµπεριλαµβανοµένης της επιλογής πράξεων εντός πληθυσµού καιτης επιλογής στοιχείων, στο πλαίσιο πράξης, προκειµένου να

υποβληθούν σε λεπτοµερή έλεγχο. Οι µέθοδοι δειγµατοληψίαςµπορούν να διαιρεθούν σε δύο κύριες κατηγορίες —σε εκείνη πουβασίζεται στην ανάλυση του κινδύνου και στην αντιπροσωπευτική—οι οποίες έχουν διαφορετικούς στόχους και σκοπούς.

49. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να συνοδεύονταιαπό αποτελεσµατική και συντονισµένη µέθοδο ενηµέρωσης. Όσοκαλύτερα ενηµερωµένοι είναι οι δικαιούχοι για την ύπαρξη ενός απο-τελεσµατικού συστήµατος ελέγχου και των συνεπειών του, τόσοµεγαλύτερες προσπάθειες είναι δυνατό να καταβάλλουν προκειµένουνα εξασφαλίζουν ότι οι αιτήσεις απόδοσης δαπανών που υποβάλλουνείναι νόµιµες και κανονικές. Πρέπει να παρέχονται σε όλους τουςδικαιούχους πληροφορίες σχετικά µε το σύστηµα ελέγχου, κατά τρόποσυντονισµένο και συνεπή, δίνοντας έµφαση στον κοινό κοινοτικόστόχο των ελέγχων και όχι στους φορείς που τους διενεργούν.

Κόστος και οφέλη

50. Tο είδος και η εντατικότητα των διενεργούµενων ελέγχωνστο πλαίσιο των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου πρέπει νακαθορίζονται σε συνάρτηση µε το κόστος και τα οφέλη.Κάθε σύστηµαελέγχου αποτελεί συµβιβασµό µεταξύ, αφενός, του κόστους τηςπραγµατοποίησης των ελέγχων σύµφωνα µε ορισµένο επίπεδοεντατικότητας και, αφετέρου, του οφέλους που αποφέρουν οι εν λόγωδιαδικασίες. Στο κοινοτικό πλαίσιο, το όφελος συνεπάγεται τη µείωσητου κινδύνου κατασπατάλησης των κονδυλίων και περιορισµού τουκινδύνου σφάλµατος σε ανεκτό επίπεδο. Το επίπεδο ανεκτούσφάλµατος ή ανωµαλίας ενδέχεται να ποικίλλει µεταξύ των διαφόρωντοµέων του προυπολογισµού, γεγονός που εξαρτάται τόσο από τοκόστος των ελέγχων όσο και από τον ενδογενή κίνδυνο των πράξεωνπου περιέχουν σφάλµατα ή ανωµαλίες.

51. Από πρακτικής πλευράς, ο ανεκτός κίνδυνος σφάλµατοςµπορεί να καθοριστεί συγχρόνως µε την εντατικότητα των ελέγχων σεεπίπεδο τελικού δικαιούχου που κρίνεται αναγκαία για την επίτευξηαυτού του αποτελέσµατος (1). Tα αποτελέσµατα των ελέγχωνπαρακολουθούνται και η εντατικότητά τους προσαρµόζεται κατ’αναλογία για την επόµενη περίοδο ή οικονοµικό έτος. Στην πράξη,ελάχιστες πιθανότητες υπάρχουν να επιτυγχάνεται αµέσως η επιθυ-µητή ισοσκέλιση κόστους/οφέλους, και απαιτεί λεπτοµερείς ρυθµίσειςεπί ορισµένα έτη, λαµβάνοντας υπόψη πληροφοριακά στοιχεία σχε-τικά µε τα έξοδα καθώς και τα αποτελέσµατα και τηναποτελεσµατικότητα των διαφόρων ειδών και βαθµών εντατικότηταςτων ελέγχων.

52. Στο σύστηµα πρέπει να καταγράφονται οι πληροφορίες σχε-τικά µε το κόστος της διενέργειας των ελέγχων, καθώς και µε το όφε-λος όσον αφορά τον υπολειπόµενο κίνδυνο ανωµαλίας. Οπροσδιορισµός του κόστους των ελέγχων πρέπει να είναι σχετικάευχερής, η δε καθιέρωση της διαχείρισης βάσει δραστηριότητας θαδιευκολύνει την παροχή αυτών των πληροφοριών στην Επιτροπή. Ηακριβής εκτίµηση των εξόδων στα οποία υποβάλλονται τα κράτη µέληενδέχεται να είναι δυσκολότερο να επιτευχθεί. Μια εναλλακτική λύσηθα αποτελούσε η χρηµατοδότηση του κόστους των ελέγχων από τονπρουπολογισµό της ΕΕ, επιτρέποντας κατ’ αυτό τον τρόπο ναγνωστοποιούνται τα έξοδα και να προσδίδεται ο κατάλληλος βαθµόςδιαφάνειας στη διαδικασία.

(1) Για παράδειγµα, το ανεκτό επίπεδο κινδύνου µπορεί να καθοριστεί σεσυνάρτηση µε το αποδεκτό ποσοστό σφάλµατος και την εντατικότητα τουελέγχου, καθοριζόµενη σε συνάρτηση µε την αναλογία των πράξεων πουείναι αναγκαίο να ελεγχθούν για να επιτευχθεί αυτό το επίπεδο τουυπολειπόµενου κινδύνου.


53. Έναν από τους τρόπους υπολογισµού και παρακολούθησηςτου οφέλους που αποφέρουν οι ελεγκτικές διαδικασίες θα αποτελούσεη τυχαία αντιπροσωπευτική δειγµατοληψία, ώστε να εκτιµάται τουπολειπόµενο επίπεδο παρανοµίας και ανωµαλίας, προκειµένου αυτόνα συγκρίνεται µε το ανεκτό επίπεδο κινδύνου που καθορίστηκε γιατον τοµέα αυτό.

Ρόλοι και αρµοδιότητες

54. Η Επιτροπή πρέπει να είναι υπεύθυνη για την προώθησητης βελτίωσης των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου, σε συνεργασίαµε τα κράτη µέλη και, στη συνέχεια, για την παροχή βεβαιότητας ότιαυτά λειτουργούν αποτελεσµατικά.ΗΕπιτροπή καλείται να καθορίσειτα κοινά χαρακτηριστικά των συστηµάτων για τους διάφορους τοµείςτου προυπολογισµού και να λάβει τα κατάλληλα µέτρα για τηνπαρακολούθηση του κόστους των ελέγχων και την αξιολόγηση τωνοφελών που αποφέρουν.

55. Οι αρµόδιες για τον προυπολογισµό αρχές (Κοινοβούλιο καιΣυµβούλιο) πρέπει να είναι υπεύθυνες για την έγκριση τηςισοστάθµισης κόστους/οφέλους για τους διάφορους τοµείς τωνπολιτικών. Ο συµβιβασµός µεταξύ των εξόδων των ελέγχων και τωνοφελών που αποφέρουν αποτελεί κρίσιµη πλευρά της στρατηγικήςελέγχου και πρέπει να είναι ανοικτός και διαφανής. Η επιθυµητήισοστάθµιση, δεδοµένης της βασικής σπουδαιότητάς της, πρέπει ναεγκρίνεται από τις πολιτικές αρχές της Ένωσης, βάσει λεπτοµερούςπρότασης υποβαλλόµενης από την Επιτροπή, λαµβάνοντας υπόψη ταέξοδα που θα διατίθενται για τον έλεγχο των εσόδων και των εξόδωνκαι τους κινδύνους που είναι δυνατό να γίνονται ανεκτοί. Είναι πιθανόγια τους διάφορους τοµείς του προυπολογισµού να απαιτούνται σεδιαφορετικά επίπεδα ισοστάθµισης, βάσει του είδους των κινδύνωνπου εµφανίζουν οι σχετικές πράξεις.

56. Tο Ελεγκτικό Συνέδριο, ως εξωτερικός ελεγκτής της ΕΕ,ελέγχει τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου. Τα διεθνή ελεγκτικάπρότυπα απαιτούν οι ελεγκτές να εκτιµούν την αξιοπιστία του εσωτε-ρικού ελέγχου όταν καθορίζουν τη µέθοδο και την εµβέλεια τωνεπαληθεύσεων (1) και καλύπτουν τη διαδικασία της χρησιµοποίησηςτων εργασιών άλλων ελεγκτών (2). Για την τελευταία αυτή πλευράαπαιτείται οι εργασίες των άλλων ελεγκτών να έχουν πραγµατοποιηθείτηρώντας παραδεκτά επαγγελµατικά πρότυπα και να είναι διαθέσιµεςγια εξέταση και λεπτοµερή έλεγχο. Ο σαφής καθορισµός προτύπωνκαι στόχων σχετικά µε τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου θα παρείχεαντικειµενική βάση προκειµένου το Συνέδριο να µπορεί να εκτιµά τοσχεδιασµό και τη λειτουργία τους στο πλαίσιο των ελέγχων του,βελτιώνοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την αποτελεσµατικότητα τωνεργασιών του.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

57. Tο Συνέδριο ενθαρρύνει την καθιέρωση συστηµάτωνεσωτερικών ελέγχων που να εµφανίζουν συνοχή και πληρότητα, σχε-τικά µε τον προυπολογισµό της ΕΕ, που θα βασίζονται σε λογικόπλαίσιο χρησιµοποιώντας κοινές αρχές και πρότυπα (πλαίσιο εσωτε-ρικού κοινοτικού ελέγχου) τα οποία θα εφαρµόζονται σε όλα ταεπίπεδα της διοίκησης, τόσο στα όργανα όσο και στα κράτη µέλη. ΤοΣυνέδριο θεωρεί ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι πρέπει να παρέχουν εύλογηβεβαιότητα σχετικά µε τη νοµιµότητα και κανονικότητα των πράξεων,καθώς και µε τη συµµόρφωση µε τις αρχές της οικονοµίας, τηςαποδοτικότητας και της αποτελεσµατικότητας.Το κόστος των ελέγχωνπρέπει να είναι αναλογικό µε τα οφέλη που αποφέρουν, τόσο τα χρη-µατικά όσο και τα πολιτικά. Το σύστηµα πρέπει να βασίζεται σε µιαλογική αλυσιδωτή δοµή, στο πλαίσιο της οποίας οι έλεγχοιπραγµατοποιούνται, καταχωρίζονται και συντάσσονται οι σχετικέςεκθέσεις σύµφωνα µε κοινό πρότυπο που επιτρέπει να τουςεµπιστεύονται όλοι οι συµµετέχοντες. Πολλά από τα συστατικάστοιχεία για την εφαρµογή ενός τέτοιου πλαισίου έχουν ενσωµατωθείπλήρως ή εν µέρει στις ισχύουσες διαδικασίες, ενώ άλλα απαιτείται ναεισαχθούν.

58. Η ύπαρξη ενός αποτελεσµατικού και αποδοτικού συστήµατοςεσωτερικών ελέγχων ασκούµενων στα έσοδα και τα έξοδα της ΕΕ θασυνέδραµε σηµαντικά το Συνέδριο στην εκπλήρωση της αποστολήςτου ως εξωτερικός ελεγκτής της Ευρωπαικής Ένωσης, η οποία τουανατέθηκε βάσει της συνθήκης. Το Συνέδριο, βασιζόµενο σε ορθάσχεδιασµένα και εφαρµοζόµενα συστήµατα ελέγχου, θα είναι σε θέσηνα χρησιµοποιεί µε τον καλύτερο δυνατό τρόπο τους πόρους πουδιαθέτει και, κατ’ αυτό τον τρόπο, να βελτιώσει το επίπεδο εκτέλεσηςτων καθηκόντων του.

59. Ο προυπολογισµός της ΕΕ είναι ένα περίπλοκο µέσο, στοοποίο εµπλέκονται πολλές διαφορετικές πλευρές και επίπεδα τηςδιοίκησης. Για τον καθορισµό και την εφαρµογή συστήµατος κοινώνελέγχων θα απαιτηθεί η ανάληψη σηµαντικών δεσµεύσεων τόσο απότα ευρωπαικά όργανα όσο και από τα κράτη µέλη και τις δικαιούχεςχώρες. Θα απαιτήσει την ενεργό συµµετοχή όλων των εµπλεκοµένωνµερών στο δηµοσιονοµικό έλεγχο του προυπολογισµού της ΕΕ,µεταβολές τόσο στη νοµοθεσία όσο και στις µεθόδους εργασίας, η δεδιαχείριση του προυπολογισµού της ΕΕ πρέπει να ασκείται άνευπεριορισµών και µε διαφάνεια σε επίπεδο που δεν έχει επιτευχθείακόµη. Τα όργανα και τα κράτη µέλη της Ευρωπαικής Ένωσης,εργαζόµενα από κοινού για την εξασφάλιση της άσκησης αποδοτικούκαι αποτελεσµατικού ελέγχου στον προυπολογισµό της ΕΕ, θααποδεικνύουν τη δέσµευσή τους για την επίτευξη κοινού στόχου, προςόφελος των πολιτών.

(1) Πρότυπο ελέγχου 3.3.1 του INTOSAI.(2) ∆ιεθνές πρότυπο ελέγχου 600 που εκδόθηκε από τη ∆ιεθνή Οµοσπονδία

Λογιστών (IFAC).


ΛΕΞΙΛΟΓΙΟ ΟΡΩΝ ΚΑΙ ΕΝΝΟΙΩΝ

Άµεση διαχείριση: Περιπτώσεις όπου η Επιτροπή είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για τη διαχείριση, τη διοίκηση και τον έλεγχοορισµένων τοµέων του προυπολογισµού της ΕΕ.

Ανάλυση κινδύνου: Τεχνική που εφαρµόζεται για την επισήµανση πράξεων που ενδέχεται να περιέχουν σφάλµατα.

COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission - εθελοντικός οργανισµός του ιδιωτικού τοµέαπου ιδρύθηκε από επαγγελµατικούς λογιστικούς και ελεγκτικούς φορείς, στόχος του οποίου είναι η βελτίωση της ποιότητας τηςσύνταξης δηµοσιονοµικών εκθέσεων µέσω της επιχειρησιακής ηθικής, των αποτελεσµατικών εσωτερικών ελέγχων και της συντεχνιακήςδιακυβέρνησης. Βλέπε www.coso.org.

∆ειγµατοληψία βάσει ανάλυσης κινδύνου: Τα δείγµατα βασίζονται στην ανάλυση του κινδύνου.

∆ιαδικασίες ελέγχου: Οι διαδικασίες µε τις οποίες ελέγχεται ή εξακριβώνεται κατά πόσο οι πράξεις ή τα συστήµατα είναι ακριβήκαι σύµφωνα µε τους αναγκαίους κανόνες και κανονισµούς. Οι έλεγχοι µπορεί να είναι διοικητικοί (π.χ. σχετικά µε τη συνοχή καιτην προφανή ακρίβεια των αιτήσεων απόδοσης δαπανών) ή διενεργούµενοι επιτόπου (π.χ. σχετικά µε τη φυσική πραγµατικότητα τωνεξόδων ή των στοιχείων που αποτελούν αντικείµενο των αιτήσεων).

Εθνικό όργανο ελέγχου (ΕΟΕ): Ο δηµόσιος φορέας ενός κράτους που λογοδοτεί στο εθνικό κοινοβούλιο και διενεργεί ανεξάρτητοεξωτερικό έλεγχο του κρατικού προυπολογισµού.

Έµµεση ή επιµερισµένη διαχείριση: Περιπτώσεις όπου η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση, τη διοικητική διαχείριση καιτον έλεγχο τοµέων του προυπολογισµού της ΕΕ, σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη.

Εµπιστοσύνη σε ελέγχους τρίτων: Έννοια σύµφωνα µε την οποία ο ορκωτός ελεγκτής ή ο ελεγκτής στηρίζεται στις εργασίες άλλωνορκωτών ελεγκτών ή ελεγκτών προκειµένου να διατυπώσει γνώµη. Ο ορκωτός ελεγκτής ή ο ελεγκτής οφείλει να συγκεντρώσειστοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι εργασίες των τρίτων πραγµατοποιήθηκαν σύµφωνα µε κατάλληλο πρότυπο.

Εξωτερικός έλεγχος: Ανεξάρτητη εξέταση της δηµοσιονοµικής διαχείρισης ενός οργανισµού, ο οποίος λογοδοτεί στουςενδιαφερόµενους παράγοντες σχετικά µε την πληρότητα και την ακρίβεια των οικονοµικών καταστάσεων και συντάσσει αντικειµενικέςεκθέσεις που αφορούν διάφορες πλευρές της διαχείρισης. Το Ευρωπαικό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ο εξωτερικός ελεγκτής τηςΕυρωπαικής Ένωσης.

Εσωτερικός διαχειριστικοοικονοµικός έλεγχος (internal audit): Ανεξάρτητη υπηρεσία εντός οργανισµού, η οποία βοηθά τουςυπευθύνους για τη διαχείριση να εξακριβώνουν κατά πόσο τα συστήµατα έχουν τεθεί σε εφαρµογή και λειτουργούν αποτελεσµατικά.Ο εσωτερικός διαχειριστικοοικονοµικός έλεγχος αποτελεί µέρος του εσωτερικού ελέγχου.

Εσωτερικός έλεγχος: Το σύνολο του συστήµατος των δηµοσιονοµικών και λοιπών ελέγχων, το οποίο περιλαµβάνει την οργανωτικήδοµή, τις µεθόδους, τις διαδικασίες και τον εσωτερικό διαχειριστικοοικονοµικό έλεγχο που θέτει σε εφαρµογή η διεύθυνσηπροκειµένου να συµβάλει στην τακτική, οικονοµική, αποδοτική και αποτελεσµατική λειτουργία της µονάδας, να εξασφαλίζει τηντήρηση των πολιτικών διαχείρισης, να διαφυλάσσει τα στοιχεία ενεργητικού και τους πόρους, να εξασφαλίζει την ακρίβεια και τηνπληρότητα των λογιστικών εγγραφών και να παράγει εγκαίρως αξιόπιστα δηµοσιονοµικά και διαχειριστικά πληροφοριακά στοιχεία.

INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions - (∆ιεθνής Οργανισµός Ανωτάτων Οργάνων Ελέγχου),διεθνής και ανεξάρτητος φορέας, στόχος του οποίου είναι η προώθηση της ανταλλαγής ιδεών και εµπειριών µεταξύ των ΑνωτάτωνΟργάνων Ελέγχου στον τοµέα του ελέγχου των δηµόσιων οικονοµικών. Βλέπε www.intosai.org.

Κανονιστικοί έλεγχοι: Συστήµατα και διαδικασίες ελέγχου που έχουν θεσπιστεί µε κανονιστική ρύθµιση.

Σύστηµα: Συλλογή διαχειριστικών, διοικητικών ή/και ελεγκτικών διαδικασιών και µεθόδων που εφαρµόζονται µε συγκροτηµένο καιενιαίο τρόπο σε ορισµένη κατηγορία πράξεων ή σε ορισµένο τοµέα του προυπολογισµού.

Σύστηµα εσωτερικού ελέγχου: Σύστηµα διαδικασιών ελέγχου που θέτει σε εφαρµογή η διεύθυνση προκειµένου να αποτρέπονταιή να εντοπίζονται και να διορθώνονται σφάλµατα και ανωµαλίες και να εξασφαλίζεται η επίτευξη των στόχων της µονάδας.

Τυχαία αντιπροσωπευτική δειγµατοληψία: Τεχνική δειγµατοληψίας βασιζόµενη σε στατιστική µέθοδο, προορισµός της οποίαςείναι να παρέχει εκτίµηση σχετικά µε δεδοµένο χαρακτηριστικό πληθυσµού πράξεων, όπως το µέσο επίπεδο ανωµαλίας. Η τεχνικήδεν είναι η κατάλληλη για την επισήµανση και τη διόρθωση επιµέρους σφαλµάτων, παρά το γεγονός ότι µπορεί να χρησιµοποιείταιγια τον εντοπισµό τοµέων που εµφανίζουν συγκεκριµένο κίνδυνο.


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΕΝΙΑΙΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΣΤΙΣ ΗΠΑ ΚΑΙ ΣΤΙΣ ΚΑΤΩ ΧΩΡΕΣ

Ο όρος (και η έννοια) του ενιαίου ελέγχου χρησιµοποιούνται στις Ηνωµένες Πολιτείες («Single Audit Act») (Νόµος περί ενιαίουελέγχου) και στις Κάτω Χώρες (Μεθοδολογία Ενιαίου Ελέγχου). Στο παράρτηµα αυτό παρουσιάζεται µια συνολική εικόνα και τωνδύο αυτών παραδειγµάτων και επισηµαίνονται στοιχεία που µπορούν να παραλληλιστούν στο πλαίσιο της Ευρωπαικής Ένωσης.

Ηνωµένες Πολιτείες

Το ένα έκτο περίπου (ή 300 δισεκατοµµύρια δολάρια ΗΠΑ) του οµοσπονδιακού προυπολογισµού των Ηνωµένων Πολιτειώνδαπανάται από οργανισµούς ανεξάρτητους τόσο από την κεντρική κυβέρνηση όσο και από τις πολιτείες. Οργανισµοί του είδουςαυτού είναι δυνατό να λαµβάνουν πολλές επιχορηγήσεις για διάφορα αντικείµενα. Στο παρελθόν, αυτό συνεπαγόταν ορισµένουςελέγχους του ιδίου του οργανισµού, ορισµένες φορές χρονικά αλληλοεπικαλυπτόµενους, οι οποίοι συχνά κάλυπταν τα ίδια στοιχεία.Αυτό διόγκωσε το συνολικό κόστος του ελέγχου και επιβάρυνε περιττά τις ελεγχόµενες µονάδες. Το πρόβληµα επιχειρήθηκε νααντιµετωπιστεί µε το νόµο περί ενιαίου ελέγχου του 1984, προβλέποντας τη διενέργεια µόνον ενός ελέγχου για το σύνολο ενόςοργανισµού (π.χ., στις ετήσιες οικονοµικές καταστάσεις του) —αντικαθιστώντας την ανάγκη για τη διενέργεια επιµέρους ελέγχωνστα διάφορα κονδύλια— στο πλαίσιο του οποίου θεσπίστηκαν ενιαία πρότυπα ελέγχου.

«Προορισµός του ενιαίου ελέγχου είναι η εξασφάλιση του αποδοτικότερου ελέγχου, σε σύγκριση µε το κόστος, των NFE [των µηοµοσπονδιακών µονάδων]. Η αποτελεσµατικότητα µπορεί να ενισχυθεί σηµαντικά όταν διενεργείται έλεγχος στο σύνολο τουοργανισµού, ή ενιαίος έλεγχος, αντί των πολλών ελέγχων διαφόρων οµοσπονδιακών προγραµµάτων. Τα µέρη που εµπλέκονταιστη διαδικασία του ελέγχου γνωρίζουν εκ των προτέρων τις προσδοκίες στις οποίες αναµένεται να ανταποκριθούν και τααποτελέσµατα που θα προκύψουν από τον έλεγχο. Εξάλλου, το γεγονός ότι υποβάλλονται τακτικά σε διαρθρωµένη διαδικασίαελέγχου ευνοεί την πειθαρχία των ελεγχόµενων µονάδων στο πλαίσιο λογιστικών πρακτικών.

Ο ελεγκτής διατυπώνει γνώµη σχετικά µε το κατά πόσο οι οικονοµικές καταστάσεις της ελεγχόµενης µονάδας παρουσιάζονταιορθά, παρέχοντας κατ’ αυτό τον τρόπο ένα µέσο για την εκτίµηση της οικονοµικής κατάστασης της ελεγχόµενης µονάδας.

Η µέθοδος ελέγχου βάσει ανάλυσης του κινδύνου εξασφαλίζει την ελεγκτική κάλυψη οµοσπονδιακών προγραµµάτων υψηλήςεπιχορήγησης και υψηλής επικινδυνότητας και παρέχει δυνατότητες για τον έλεγχο προγραµµάτων χαµηλής επιχορήγησης καιυψηλής επικινδυνότητας.»

«Προορισµός των εκθέσεων ενιαίου ελέγχου δεν είναι η παρουσίαση λεπτοµερούς ελεγκτικής κάλυψης όλων των οµοσπονδιακώνπαροχών ή η παροχή λεπτοµερών πληροφοριακών στοιχείων σχετικά µε τις επιµέρους παροχές. Για να πραγµατοποιηθεί αυτό θαήταν απαγορευτικό από πλευράς κόστους» (1).

Χαρακτηριστικά της εφαρµογής του ενιαίου ελέγχου των ΗΠΑ είναι τα εξής:

— Ενιαίος έλεγχος απαιτείται για δικαιούχο οργανισµό οι δαπάνες του οποίου υπερβαίνουν τα 300 000 δολάρια ΗΠΑ κατάοικονοµικό έτος. Οι οργανισµοί οι ετήσιες δαπάνες των οποίων είναι χαµηλότερες από αυτό το όριο, υποχρεούνται να θέτουνστη διάθεση των ενδιαφεροµένων τα λογιστικά τους έγγραφα προκειµένου να εξεταστούν ή να ελεγχθούν.

— Οι δικαιούχοι οργανισµοί υποχρεούνται να µεριµνούν για την αποτελεσµατική λειτουργία των εσωτερικών ελέγχων και τησυµµόρφωση µε όλους τους ισχύοντες κανόνες και κανονισµούς.

— Αποτελεί ευθύνη του δικαιούχου οργανισµού να µεριµνά για τη διοργάνωση του ελέγχου (συµπεριλαµβανοµένης της επιλογήςτου ελεγκτή) να εξασφαλίζει τη δέουσα διενέργειά του, να υποβάλλει την έκθεση όταν απαιτείται και να λαµβάνει διορθωτικάµέτρα σε συνάρτηση µε τα ευρήµατα του ελέγχου.

— Το κόστος του ενιαίου ελέγχου καλύπτεται µε οµοσπονδιακή επιχορήγηση.

— Ο έλεγχος διενεργείται σύµφωνα µε τα ελεγκτικά πρότυπα της κυβέρνησης (Gονernment Auditing Standards), ο δε ελεγκτήςοφείλει: i) να γνωµοδοτεί σχετικά µε τις οικονοµικές καταστάσεις και το χρονοδιάγραµµα δαπανών της οµοσπονδιακήςεπιχορήγησης· ii) να κατανοεί τη λειτουργία των εσωτερικών ελέγχων στο πλαίσιο των οµοσπονδιακών προγραµµάτων και ναπροβαίνει σε επαληθεύσεις και iii) να γνωµοδοτεί σχετικά µε τη συµµόρφωση µε τις απαιτήσεις των προγραµµάτων.

(1) Απόσπασµα από το έγγραφο «Highlights of the Single Audit Process» (Γενικά στοιχεία της διαδικασίας ενιαίου ελέγχου), τουΟκτωβρίου 2001, που δηµοσίευσε το «Grants Management Committee» (Επιτροπή διαχείρισης επιχορηγήσεων) του «ChiefFinancial Officers Council».


— Το «Federal awarding agency» διαθέτει ένα εξάµηνο µετά την παραλαβή της έκθεσης ενιαίου ελέγχου προκειµένου να λάβειαπόφαση διαχείρισης για κάθε εύρηµα του ελέγχου. Στην εν λόγω απόφαση προσδιορίζονται τα απαιτούµενα διορθωτικάµέτρα, συµπεριλαµβανοµένης της απόδοσης των κονδυλίων. Η ελεγχόµενη µονάδα έχει το δικαίωµα να ασκήσει έφεση.

— Για να εξασφαλιστεί η διενέργεια των ενιαίων ελέγχων σύµφωνα µε το απαιτούµενο πρότυπο, οι οµοσπονδιακές υπηρεσίες είναιδυνατό να προβαίνουν σε εξέταση του ποιοτικού ελέγχου των εγγράφων εργασίας.

Όσον αφορά τη συνάφεια στο πλαίσιο της Ευρωπαικής Ένωσης, πρέπει να επισηµανθούν τα εξής:

— Η δοµή των ΗΠΑ είναι απλούστερη από εκείνη της Ένωσης. Τα οµοσπονδιακά Υπουργεία πραγµατεύονται τα θέµατα απευθείαςµε τους αρµόδιους για την εφαρµογή οργανισµούς, καθιστώντας τη διαχείριση και τη δοµή του ελέγχου περισσότερο οριζόντια(όχι πραγµατικά «αλυσιδωτή»). Κατά συνέπεια, ο ενιαίος έλεγχος είναι πιο περιορισµένος και είναι ευχερέστερος ο καθορισµόςκαι η λειτουργία του, εφόσον δεν εµπλέκονται ενδιάµεσοι οργανισµοί.

— Η µέθοδος που εφαρµόζουν οι ΗΠΑ δεν περιλαµβάνει κοινά πρότυπα σχετικά µε τους εσωτερικούς ελέγχους που πρέπει ναεφαρµόζονται, παρά το γεγονός ότι η εξέτασή τους αποτελεί αναπόσπαστο µέρος των καθηκόντων του ελεγκτή στον οποίονέχει ανατεθεί ο ενιαίος έλεγχος. Το εύρος του ελέγχου (όσον αφορά τον αριθµό των δικαιούχων και τα σχετικά χαµηλά ποσάτων αιτήσεων απόδοσης) στο πλαίσιο της ΕΕ απαιτεί ειδική εξέταση αυτής της πλευράς.

— ∆εν εξετάζονται ειδικά οι εργασίες που πραγµατοποιούν οι εσωτερικοί ελεγκτές (εκτός, ενδεχοµένως, από την αξιολόγηση τηςθέσης τους στο πλαίσιο της δοµής του εσωτερικού ελέγχου συνολικά).

— Για σηµαντικό µέρος του προυπολογισµού της ΕΕ (π.χ. γεωργία) υπάρχουν πολλοί περισσότεροι µεµονωµένοι δικαιούχοι,ελάχιστοι από τους οποίους λαµβάνουν σηµαντικές ενισχύσεις. Στην περίπτωση των διαρθρωτικών ταµείων, υπάρχουνπερισσότεροι σηµαντικοί µεµονωµένοι δικαιούχοι, παρά το γεγονός ότι λίγοι είναι εκείνοι που διαχειρίζονται πολλές ενισχύσεις.

— Το µοντέλο των ΗΠΑ προσοµοιάζει περισσότερο στις δαπάνες της ΕΕ στις οποίες ασκείται άµεση διαχείριση. Η χρήσητυποποιηµένης µεθόδου ελέγχου και, ιδίως, τυποποιηµένου εγγράφου αναφοράς εµφανίζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς καιτο σύστηµα της «απόφασης διαχείρισης» (management decision).

— Η επιλογή ελεγκτή από την ελεγχόµενη µονάδα εισάγει ένα στοιχείο κινδύνου (ελεγκτές που δεν διαθέτουν επαρκή προσόνταή επαρκή ανεξαρτησία), παρά το γεγονός ότι ο κίνδυνος αυτός µπορεί να αντισταθµιστεί µε πλήρεις όρους εντολής, µε τηνυποβολή λεπτοµερών εκθέσεων και µε την εξέταση των εγγράφων εργασίας.

— Η ιδιαίτερη προσοχή που δόθηκε στα διορθωτικά µέτρα καταδεικνύει τη θετική και δυναµική φύση της διαδικασίας.

— Η χρηµατοδότηση του ελέγχου µέσω οµοσπονδιακής επιχορήγησης βελτιώνει σηµαντικά τη διαφάνεια και την τήρηση υπόέλεγχο της διαδικασίας.

Κάτω Χώρες

Ο καθορισµός και η εφαρµογή του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες διαφέρει κατά κάποιον τρόπο και είναι µάλλον ευρύτερουφάσµατος από ό,τι στις ΗΠΑ. Η πρώτη φάση αφορά τον έλεγχο των Υπουργείων από τον εξωτερικό ελεγκτή, δηλαδή το ανώτατοόργανο ελέγχου των Κάτω Χωρών (NCOA). Αυτό σηµαίνει ότι το NCOA βασίζεται στις εργασίες των εσωτερικών ελεγκτών τωνΥπουργείων, αφού πρώτα καθόρισε πρότυπα και κατευθυντήριες οδηγίες για τη λειτουργία τους. Η δεύτερη φάση καλύπτειχαµηλότερο επίπεδο εντός της αλυσίδας ελέγχου, στο πλαίσιο του οποίου οι ελεγκτές των Υπουργείων βασίζονται στις εργασίεςτων ελεγκτών των τοπικών αρχών, όσον αφορά τη χρήση των κρατικών κονδυλίων που αυτές διαχειρίζονται. Το Υπουργείο εκδίδειόρους εντολής, όπου αναφέρονται τα θέµατα που πρέπει να καλύψει στο πλαίσιο της γνωµοδότησής του ο περιφερειακός ή οτοπικός ελεγκτής.

Η πρώτη φάση τέθηκε σε εφαρµογή στο πλαίσιο ευρείας κλίµακας βελτίωσης της ποιότητας του δηµοσιονοµικού ελέγχου και τουδιαχειριστικοοικονοµικού ελέγχου των Υπουργείων, συµπεριλαµβανοµένης της εφαρµογής κατάλληλου συστήµατος διαδικασιώνεσωτερικού ελέγχου. Η κεντρική υπηρεσία ελέγχου του Υπουργείου Οικονοµικών διαδραµάτισε βασικό ρόλο σχετικά µε τηνπαρακολούθηση των Υπουργείων και την τακτική ενηµέρωση του Κοινοβουλίου σχετικά µε την πρόοδο που σηµειώθηκε. Λόγωπολιτικών πιέσεων και χάρις στην υποστήριξη του NCOA, κατέστη δυνατό να επέλθουν σηµαντικές βελτιώσεις. Οι βελτιώσειςπεριλάµβαναν την παροχή εγκαίρως, αποτελεσµατικών πληροφοριών και την εφαρµογή κατάλληλων και συµβατών πληροφορικώνσυστηµάτων λογιστικής και πληροφοριών. Ιδιαίτερη προσοχή δόθηκε στη συγκρότηση ισχυρών και αποτελεσµατικών µονάδωνεσωτερικού ελέγχου σε κάθε Υπουργείο και επισηµοποιήθηκε η υποχρέωση έκδοσης ετησίως γνωµοδότησης ελέγχου. Οιγνωµοδοτήσεις βασίζονται σε δηµοσιονοµικούς ελέγχους, οι οποίοι, αυτοί καθεαυτοί, βασίζονται σε ανάλυση του κινδύνου.Καταρτίστηκαν και δηµοσιεύθηκαν πρότυπα εσωτερικού ελέγχου, τα οποία ήταν συµβατά µε τα πρότυπα του NCOA. Το NCOAκατάρτισε επίσης πρότυπα για την εξέταση των εργασιών της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου.


Η δεύτερη φάση αφορούσε το χαµηλότερο επίπεδο της δηµοσιονοµικής διαχείρισης του δηµόσιου τοµέα στις Κάτω Χώρες,συγκεκριµένα τις περιφερειακές και τοπικές αρχές. Οι εν λόγω οργανισµοί διαθέτουν τις δικές τους δοµές λογοδοσίας, στις οποίεςπεριλαµβάνονται ο τοπικός έλεγχος και οι διαδικασίες χορήγησης απαλλαγής. Ο ενιαίος έλεγχος αφορούσε τα προερχόµενα απότην κεντρική κυβέρνηση κονδύλια που διαχειρίζονται οι εν λόγω φορείς, όπως οι επιχορηγήσεις µε ειδικό προορισµό που αντιστοιχούνστο 20 % περίπου του εθνικού προυπολογισµού. Σύµφωνα µε την προγενέστερη ρύθµιση, έπρεπε να εκδίδονται πιστοποιητικάελέγχου για όλες τις επιχορηγήσεις, ωστόσο, όπως και στην περίπτωση των ΗΠΑ, αυτό είχε ως αποτέλεσµα πλειάδα µη συντονισµένωναπαιτήσεων από τα διάφορα Υπουργεία που είναι αρµόδια για τις διάφορες επιχορηγήσεις, σχετικά µε την υποβολή εκθέσεων και µετον έλεγχο, και το σχετικό φόρτο για τις ελεγχόµενες µονάδες.

Με υπουργική απόφαση του 1989 καθορίστηκαν οι στόχοι της ολλανδικής πολιτικής ενιαίου ελέγχου, σχετικά µε τα χαµηλότεραεπίπεδα, ως εξής:

— ορθολογική οργάνωση των δραστηριοτήτων ελέγχου,

— θέση σε εφαρµογή αποδοτικών και αποτελεσµατικών ροών πληροφοριών,

— απόκτηση επαρκούς συνολικής εικόνας σχετικά µε τη νοµιµότητα/κανονικότητα και την αποτελεσµατικότητα τηςδηµοσιονοµικής διαχείρισης για τα καθήκοντα επιµερισµένης διαχείρισης,

— άρση των εµποδίων για την αποκέντρωση και την αποκανονιστικοποίηση.

Ο ενιαίος έλεγχος στο επίπεδο αυτό στρέφεται γύρω από την υποχρέωση που υπέχουν οι τοπικές αρχές ή άλλοι οργανισµοί ναεκδίδουν µόνον µία σειρά οικονοµικών καταστάσεων ετησίως, και την ανάγκη το πιστοποιητικό ελέγχου που εκδίδεται σχετικά µεαυτές τις οικονοµικές καταστάσεις να περιλαµβάνει έλεγχο της συµµόρφωσης των επιχορηγήσεων της κεντρικής κυβέρνησης µε τιςαντίστοιχες υποχρεώσεις. Ο έλεγχος στο χαµηλότερο επίπεδο πραγµατοποιείται έτσι ώστε να τηρούνται επίσης οι απαιτήσεις πουεπιβάλλονται για εκείνους που πραγµατοποιούνται σε υψηλότερο επίπεδο.

Σηµαντικό εύρηµα και αποτέλεσµα του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες αποτελούσε να τονιστεί η ανάγκη που υπάρχει η νοµοθεσίαπου διέπει τη χρήση των εθνικών κονδυλίων να είναι συνεπής, πρακτική και εφαρµόσιµη. Η συµµόρφωση µε ανεπαρκή ή ακατάλληληνοµοθεσία δεν µπορεί να ελέγχεται αποτελεσµατικά, είτε µέσω ενιαίου ελέγχου είτε µε άλλο τρόπο. Ως εκ τούτου, ο ενιαίος έλεγχοςείχε ένα ανάλογο τονωτικό αποτέλεσµα σχετικά µε τη βελτίωση της σαφήνειας, της αποτελεσµατικότητας και της συνάφειας τηςνοµοθεσίας. Ακόµη µια πρόσφατη τάση υπήρξε η κατάρτιση οικονοµικών καταστάσεων οι οποίες, εκτός από την παρουσίαση τωνβασικών δηµοσιονοµικών λογιστικών στοιχείων, εστιάζονται στην επίτευξη στρατηγικών στόχων και σε δείκτες απόδοσης.

Όσον αφορά τη συνάφεια σε συνάρτηση µε το πλαίσιο της Ευρωπαικής Ένωσης, πρέπει να επισηµανθούν τα ακόλουθα:

— Η έννοια του ενιαίου ελέγχου δεν αποτελεί παρά έννοια ελέγχου και, µε την ιδιότητά της αυτή, δεν καλύπτει άµεσα τονκαθορισµό και την εφαρµογή των ελεγκτικών διαδικασιών.

— Η διοικητική δοµή είναι κάπως περισσότερο περίπλοκη από ό,τι εκείνη των ΗΠΑ, παρά το γεγονός ότι είναι λιγότερο περίπλοκηόσον αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες της ΕΕ.

— Η έννοια του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες θέτει το ολλανδικό NCOA υπεράνω και εκτός της διαδικασίας. Το NCOA έλαβεαποτελεσµατικά µέτρα σχετικά µε την εξέταση των εργασιών άλλων ελεγκτών όσον αφορά τη σχετική εµπιστοσύνη.

— Η διαδικασία εφαρµογής του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες δεν υπήρξε ούτε ταχεία ούτε ευχερής, παρά το γεγονός ότιτέθηκε σε εφαρµογή σε σχετικά περιορισµένο εθνικό πλαίσιο.

Στο πλαίσιο της έννοιας του ενιαίου ελέγχου των Κάτω Χωρών, απαιτείται, αφενός, η ανάθεση σηµαντικών αρµοδιοτήτων και φόρτουεργασίας στα κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου των Υπουργείων και, αφετέρου, η διαθεσιµότητα επαρκών πόρων για την εκτέλεση τωναντίστοιχων καθηκόντων.


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

ΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟ ΕΛΕΓΧΟ ΣΤΟΥΣ ∆ΙΑΦΟΡΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΤΟΥΠΡΟΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΕΕ

Οι ίδιοι πόροι αποτελούν τα έσοδα µε τα οποία χρηµατοδοτείται ο προυπολογισµός της ΕΕ. Πάνω από το 80 % των ιδίων πόρωνπροέρχεται από το ΑΕΠ και τις φορολογικές βάσεις ΦΠΑ, γεγονός που συνεπάγεται µηνιαίες µεταβιβάσεις από τα κράτη µέλη. Τουπόλοιπο των ιδίων πόρων αντιστοιχεί σε δασµούς, γεωργικές εισφορές και εισφορές ζάχαρης. Αυτά εισπράττονται από τις διοικητικέςυπηρεσίες των κρατών µελών (π.χ. τελωνεία), οι οποίες απαιτείται να διενεργούν τους κατάλληλους ελέγχους προκειµένου ναεξασφαλίζεται η πληρότητα και η ακρίβεια των εισπραττόµενων ποσών. Οι Γ∆ της Επιτροπής διενεργούν ελέγχους εποπτείας, ώστενα εξακριβώνουν κατά πόσο τα κράτη µέλη ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους. Το σύστηµα κοινών ελέγχων (Joint AuditArrangement, JAA), αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του τοµέα των παραδοσιακών ιδίων πόρων από το έτος 1994 και αφορά τησυνεργασία µεταξύ της Επιτροπής και των υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου στα περισσότερα κράτη µέλη. Το JAA είχε ως αποτέλεσµατην κατάρτιση κοινών προγραµµάτων και µέσων ελέγχου, και έδωσε ιδιαίτερη έµφαση στην εκτίµηση της καταλληλότητας τωνσυστηµάτων ελέγχου που καλύπτουν τη βεβαίωση και την καταβολή των ιδίων πόρων. Τρία κράτη µέλη (η Αυστρία, η ∆ανία και οιΚάτω Χώρες) υιοθέτησαν πλήρως αυτή τη µεθοδολογία, η οποία συνεπάγεται τη θέση σε εφαρµογή, από την υπηρεσία εσωτερικούελέγχου των εθνικών τελωνειακών αρχών, διαδικασιών ελέγχου, οι αποφάσεις για τις οποίες συµφωνούνται µε την Επιτροπή. Τοκόστος των ελέγχων βαρύνει το κράτος µέλος. Το 25 % των δασµών που εισπράττονται παρακρατείται από τις διοικητικέςυπηρεσίες των κρατών µελών.

Οι γεωργικές δαπάνες, οι πληρωµές στο πλαίσιο των οποίων ανήλθαν σε 43 521 εκατοµµύρια ευρώ το 2002, αντιστοιχούν σεποσοστό που υπερβαίνει το 50 % των δαπανών της ΕΕ. Οι δαπάνες περιλαµβάνουν πολλά εκατοµµύρια σχετικά µικρών πληρωµών,σε εκατοµµύρια επιµέρους κατόχων γεωργικών εκµεταλλεύσεων, που καταβάλλονται µέσω ευρέως φάσµατος καθεστώτων. Οιπληρωµές πραγµατοποιούνται από τους οργανισµούς πληρωµών, οι οποίοι ιδρύονται και χρηµατοδοτούνται από τα κράτη µέλησύµφωνα µε κανόνες θεσπιζόµενους από την Επιτροπή. Οι οργανισµοί πληρωµών υπόκεινται, κάθε χρόνο, σε ανεξάρτητο έλεγχοδιενεργούµενο από οργανισµό πιστοποίησης, ο οποίος διακριβώνει κατά πόσο οι αιτήσεις χρηµατοδότησης που υποβάλλονται στηνΕπιτροπή είναι ακριβείς, εάν έχουν τεθεί σε εφαρµογή τα απαιτούµενα συστήµατα ελέγχου και εάν διενεργήθηκαν οι αναγκαίοιέλεγχοι. Οι οργανισµοί πληρωµών απαιτείται να διενεργούν ορισµένους ελέγχους στο πλαίσιο του ολοκληρωµένου συστήµατοςδιαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε), στο οποίο καταχωρίζονται οι πληρωµές που βασίζονται στις εκτάσεις ή στους αριθµούς των ζώωνπου δηλώθηκαν Το ΟΣ∆Ε περιλαµβάνει τόσο διοικητικούς ελέγχους των αιτήσεων πληρωµών, όσο και επιτόπου επιθεωρήσεις σεδικαιούχους. Οι δαπάνες που δεν υπάγονται στο ΟΣ∆Ε, όπως η ενίσχυση στην παραγωγή και τη µεταποίηση, καθώς και οι επιστροφέςκατά την εξαγωγή, υπόκεινται σε ελέγχους (1) πραγµατοποιούµενους από συντονιστικό όργανο του κράτους µέλους, οι οποίοιδιενεργούνται βάσει ανάλυσης του κινδύνου και σε συνάρτηση µε τα εµπλεκόµενα χρηµατικά ποσά. Το κόστος των ελέγχων βαρύνειτο κράτος µέλος.

Οι δαπάνες για τις διαρθρωτικές ενέργειες, σχετικά µε τις οποίες οι πληρωµές ανήλθαν, το 2002, σε 23 499 εκατοµµύρια ευρώ,αντιστοιχούν στο 28 % των δαπανών της ΕΕ. Οι δαπάνες περιλαµβάνουν πληρωµές για επιλέξιµα σχέδια, στο πλαίσιο επιχειρησιακώνπρογραµµάτων και, συχνά, συνεπάγονται την απόδοση εξόδων σε δηµόσιους οργανισµούς που έχουν αναλάβει την εκτέλεσηκατασκευαστικών ή εκπαιδευτικών σχεδίων. Η διαχείριση των δαπανών ασκείται από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών µελών[διαχειριστικές και αρµόδιες για τις πληρωµές αρχές (2) ] που επιλέγουν τα σχέδια και πραγµατοποιούν τις πληρωµές στουςδικαιούχους. Τα κράτη µέλη ευθύνονται, σε πρώτο βαθµό, για την εξασφάλιση του δηµοσιονοµικού ελέγχου των δαπανών της ΕΕ.Κατά το δεύτερο ήµισυ της δεκαετίας του 1990, η Επιτροπή εξέδωσε κανονισµό (3), ο οποίος ορίζει τις απαιτήσεις σχετικά µεδιοικητικά θέµατα και θέµατα ελέγχου για τις δαπάνες που πραγµατοποιούνται στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ενεργειών,προκειµένου να απαντήσει στις επικρίσεις σχετικά µε την ποιότητα της διαχείρισης. Προβλέπουν την απαίτηση για τον ορισµόανεξάρτητου οργανισµού που να παρέχει δήλωση κατά το κλείσιµο της παρέµβασης σχετικά µε την ακρίβεια και τη νοµιµότητα καιτην κανονικότητα των δαπανών για τις οποίες υποβάλλονται στην Επιτροπή αιτήσεις απόδοσης. Οι δηλώσεις του είδους αυτούβασίζονται ευρέως στην εξέταση ορισµένης αξίας (5 %) των υποκειµένων δαπανών, προορισµός της οποίας είναι η εξέταση τηςαποτελεσµατικότητας των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου καθώς και των ιδίων των πράξεων. Τον Νοέµβριο του 2002, ηΕπιτροπή υπέβαλε πρόταση στην τεχνική οµάδα των διαρθρωτικών ταµείων µε τίτλο «σύµβαση εµπιστοσύνης». Η σύµβασηεµπιστοσύνης δεν προσθέτει καµία νέα κανονιστική απαίτηση, αλλά βασίζεται στον αποτελεσµατικό συντονισµό των ελέγχων της ΕΕκαι των εθνικών ελέγχων, στην παρουσίαση από τα κράτη µέλη κατάλληλης στρατηγικής ελέγχου και στην υποβολή ετήσιωνεκθέσεων, όπου θα αναφέρονται λεπτοµερώς τα αποτελέσµατα των δραστηριοτήτων ελέγχου. Σε αντιστάθµιση, η Επιτροπήυποσχέθηκε στα κράτη µέλη τη µείωση των ελέγχων. Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τα κράτη µέλη.

Η προενταξιακή βοήθεια αποτελεί έναν άλλον τοµέα του προυπολογισµού, η διαχείριση του οποίου ασκείται, ως επί το πλείστοναπό κοινού µε τις δικαιούχες χώρες. Οι δαπάνες, οι οποίες το 2002 ανήλθαν σε 1 752 εκατοµµύρια ευρώ, έχουν ως στόχο τηνπαροχή βοήθειας στις υποψήφιες χώρες προκειµένου να προετοιµάσουν την προσχώρησή τους στην Ένωση, και αφορούν τρία κύριαταµεία — το Sapard, το οποίο σχετίζεται µε την αγροτική ανάπτυξη, καθώς και το PHARE και το ISPA, τα οποία αφορούν τηδιαρθρωτική ανάπτυξη. Με τις δαπάνες χρηµατοδοτούνται σχέδια επενδύσεων, καθώς και µέτρα θεσµικής ανάπτυξης, όπως είναι ταπρογράµµατα αδελφοποίησης, τα οποία πραγµατοποιούνται από οργανισµούς εντός των οικείων χωρών που εγκρίνονται από τηνΕπιτροπή. Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τα κράτη µέλη.

(1) Κανονισµός (ΕΟΚ) αριθ. 4045/1989 του Συµβουλίου (ΕΕ L 388 της 30.12.1989), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τονκανονισµό (ΕΚ) αριθ. 2154/2002 του Συµβουλίου (ΕΕ L 328 της 5.12.2002).

(2) Άρθρο 9 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συµβουλίου (ΕΕ L 161 της 26.6.1999).(3) Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 της Επιτροπής, που αντικαταστάθηκε από τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 438/2001 (ΕΕ L 63 της

3.3.2001).


Όσον αφορά τις δαπάνες στον τοµέα των «εσωτερικών πολιτικών», η Επιτροπή αποδίδει εν µέρει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαννοµικά πρόσωπα ιδιωτικού ή δηµοσίου δικαίου τα οποία συµµετέχουν στις κοινοτικές δράσεις. Οι πληρωµές, το 2002, ανήλθαν σε6 567 εκατοµµύρια ευρώ. Η συγχρηµατοδότηση πραγµατοποιείται µε την απόδοση επιλέξιµων δαπανών ή εξόδων πουπραγµατοποιήθηκαν και αιτιολογήθηκαν από τον τελικό δικαιούχο. Η Επιτροπή διενεργεί δηµοσιονοµικούς και µη δηµοσιονοµικούςελέγχους, συµπεριλαµβανοµένων των κατασταλτικών δηµοσιονοµικών ελέγχων, σε επίπεδο τελικού δικαιούχου. Όσον αφορά ταπρογράµµατα-πλαίσια στον τοµέα της ΕΤΑ, τα οποία αντιπροσωπεύουν πάνω από το ήµισυ των δαπανών σχετικά µε τις εσωτερικέςπολιτικές, η Επιτροπή αναθέτει σε ανεξάρτητους ελεγκτές τη διενέργεια ενός µέρους αυτών των ελέγχων για λογαριασµό της, βάσειτυποποιηµένων κατευθυντήριων οδηγιών. Το 1999, η Επιτροπή έθεσε ως στόχο τον έλεγχο του 10 % των εργοληπτών πουσυµµετέχουν στα προγράµµατα-πλαίσια ΕΤΑ σχετικά µε το 5ο πρόγραµµα-πλαίσιο (1998-2002). Από το 6ο πρόγραµµα-πλαίσιοκαι εξής (2002–2006) οι οικονοµικές καταστάσεις που αφορούν έµµεσες δράσεις ΕΤΑ πρέπει να συνοδεύονται από πιστοποιητικόελέγχου, που να βεβαιώνει την επιλεξιµότητα και την αληθή φύση των εξόδων των οποίων ζητείται η απόδοση. Εντούτοις, η Επιτροπήεξακολουθεί να είναι υπεύθυνη προκειµένου να εκτιµά κατά πόσο αυτά τα έξοδα ήταν αναγκαία για την πραγµατοποίηση της δράσης.Τα έξοδα για την έκδοση των πιστοποιητικών ελέγχου θεωρούνται ως επιλέξιµη δαπάνη και, µέχρις ορισµένου ορίου, αποδίδονταιπλήρως από την ΕΕ.

Η διαχείριση των εξωτερικών δράσεων ασκείται απευθείας από την Επιτροπή και περιλαµβάνει πληρωµές που πραγµατοποιήθηκανγια τη χρηµατοδότηση επιλέξιµων σχεδίων αναπτυξιακής βοήθειας εκτός της Ένωσης, ως επί το πλείστον στις αναπτυσσόµενες χώρες.Οι πληρωµές ανήλθαν, το 2002, σε 4 424 εκατοµµύρια ευρώ. Στο πλαίσιο της αποκέντρωσης, οι αντιπροσωπείες της Επιτροπήςπου είναι αρµόδιες για την πραγµατοποίηση των πληρωµών και τον έλεγχο των σχεδίων, διαχειρίζονται όλο και µεγαλύτερο ποσοστότων δαπανών. Άλλες δαπάνες διοχετεύονται µέσω ΜΚΕ, ορισµένες δε δαπάνες καταβάλλονται απευθείας από τις κεντρικές υπηρεσίεςτης Επιτροπής (οι οποίες διενεργούν επίσης ελέγχους). Σχετικά µε ορισµένα σχέδια, πραγµατοποιείται ανεξάρτητος έλεγχος τωνδηλώσεων δαπανών. Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τον προυπολογισµό της ΕΕ.

Οι διοικητικές δαπάνες προορίζονται για τη λειτουργία των οργάνων της ΕΕ και η διαχείρισή τους ασκείται απευθείας από τηνΕπιτροπή (ή από άλλο σχετικό όργανο). Οι δαπάνες, 5 212 εκατοµµύρια ευρώ περίπου το 2002, περιλαµβάνουν, ως επί το πλείστον,την καταβολή µισθών και άλλων εξόδων προσωπικού, καθώς και εξόδων για ακίνητα. Οι δαπάνες ελέγχονται από τις σχετικέςυπηρεσίες των οργάνων, το δε κόστος βαρύνει τον προυπολογισµό της ΕΕ.


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

ΠΑΡΑ∆ΕΙΓΜΑ ΠΡΟΤΥΠΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΒΑΣΙΖΟΜΕΝΟΥ ΣΕ ΑΛΥΣΙ∆ΩΤΗ ∆ΟΜΗ ΓΙΑ ΤΙΣ ∆ΑΠΑΝΕΣΕΠΙΜΕΡΙΣΜΕΝΗΣ ∆ΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Από το παράδειγµα αυτό προκύπτει πώς µπορεί να εφαρµόζεται ένα πρότυπο ελέγχου που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή στιςδαπάνες επιµερισµένης διαχείρισης. Θα απαιτηθεί προσαρµογή των δοµών στους συγκεκριµένους τοµείς του προυπολογισµού καιτις οργανωτικές δοµές των κρατών µελών.

Πρωτεύοντες είναι οι έλεγχοι που διενεργεί ο οργανισµός πληρωµών σχετικά µε την αίτηση επιχορήγησης ή την αίτηση πληρωµής(τοπικό επίπεδο). Κατά γενικό κανόνα, περιλαµβάνουν διοικητικούς ελέγχους, καθώς και ελέγχους διενεργούµενους επιτόπου σχε-τικά µε την αληθή φύση των αιτήσεων πληρωµών που θεωρούνται ότι εµφανίζουν κίνδυνο.

Είναι επίσης δυνατή η διενέργεια δευτερευόντων ελέγχων σε τοπικό επίπεδο, από λειτουργικά χωριστή όµως µονάδα ή οργανισµόελέγχου, που συγκεντρώνουν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά µε το κατά πόσο τα πρωτεύοντα συστήµατα και οι έλεγχοι λειτουργούναποτελεσµατικά και, στη συνέχεια, διενεργούν ελέγχους βάσει ανάλυσης της επικινδυνότητας των πράξεων, σε συνάρτηση µε τονανεκτό κίνδυνο.

Οι κεντρικοί έλεγχοι διενεργούνται από το κράτος µέλος στο κεντρικό ή το περιφερειακό επίπεδο και, στο πλαίσιό τους, εξετάζεταιη λειτουργία των πρωτευόντων και των δευτερευόντων ελέγχων. Επίσης, πραγµατοποιείται δειγµατοληπτικός έλεγχος σε αντι-προσωπευτικό δείγµα πράξεων, προκειµένου να εκτιµάται το υπολειπόµενο επίπεδο κινδύνου στον πληθυσµό.

Με τους ελέγχους εποπτείας της Επιτροπής, εποπτεύεται η διαδικασία που έχει τεθεί σε εφαρµογή στο κράτος µέλος, προκειµένουνα εξακριβώνεται εάν εφαρµόζεται ορθά και εάν παρακολουθείται η ισοστάθµιση κόστους/οφέλους.

Βλέπε τα διαγράµµατα ΙΙ και ΙΙΙ.


∆ιάγραµµα ΙΙ

ΠΕΚΕ - Επίπεδα εσωτερικού ελέγχου για το πρότυπο που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή

Σηµείωση. Η δοµή πρέπει να προσαρµόζεται σε συνάρτηση µε τις ανάγκες συγκεκριµένων τοµέων του προυπολογισµού και µε την οργάνωση του κράτους µέλους.


∆ιάγραµµα ΙΙΙ

ΠΕΚΕ - Συνοπτική παρουσίαση αρµοδιοτήτων και καθηκόντων


:0;4;2004 el # µ * µ+%#$ %& ¨ & c 107/1 · . 2/2004 ¨ ! µ " « # » (single...

Documents