agendas sustantivas accord indepaz41

8/3/2019 Agendas Sustantivas Accord Indepaz41

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Conciliation Resources

Experiencias y estudios de caso en Irlanda del Norte, Mozambique,Papa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El Salvador y Colombia

Agendas sustantivaspara una paz posible

Documentos sobre Democracia y Paz No. 41Bogot, febrero de 2007

ISSN

1909-0900-Colombia2007-INDEPAZ


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2 Punto de Encuentro No.41

AgradecimientosConciliation Resources e INDEPAZ desean agradecer a la Fundacin Ford y al Ministerio Real Noruego de Asuntos Externos por su respaldo en la traduccin y publicacin de estos materials.

Conciliation Resources adems quisiera agradecer al UK Department for International Development (DFID Departamento de Desarro llo Intternacional del Reino Unido), al Departamento

Federal Suizo de Asuntos Externos (Swiss Federal Department of Foreign Affairs) y a la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo Internacional de Suecia (Swedish International Development

Cooperation Agency SIDA) por el apoyo general del programa.

Acerca de CONCILIATION RESOURCES

El trabajo de Conciliation Resources (CR) est orientado a prevenir la violencia, promover la justicia y transformar el conflicto armado en oportunidades de desarrollo.

Las metas de CR son:Apoyar a la gente que trabaja en los niveles local, nacional e internacional en el desarrollo de soluciones eficaces para problemas sociales, econmicos y polticos relacionados con conflictos

violentos.

Ofrecer oportunidades para un dilogo incluyente y relaciones mejoradas dentro de las comunidades y entre contendientes de los conflictos en todos los niveles sociales y polticos.

Influir sobre los gobiernos y otras entidades responsables de toma de decisiones para que adopten polticas de transformacin de conflictos que promuevan salidas alternativas a la violencia.

Mejorar las prcticas de la gestin de paz promoviendo el aprendizaje de procesos de paz alrededor del mundo.

Desafiar a los estereotipos y aumentar la conciencia pblica sobre los temas de derechos humanos, conflicto y paz en sociedades divididas.

CR trabaja fundamentalmente en el Cucaso, Fiji, Uganda y frica Occidental en colaboracin con organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil y gobie rnos. Publica Accord: an

international review of peace initiatives (revista internacional de iniciativas de paz). Muchos de los nmeros de Accord han sido traducidos a otros idiomas y todos se encuentran disponibles en

el sitio Web de CR, www.c-r.org/accord, donde tambin se pueden hacer pedidos de copias impresas.

Proyecto de Aprendizaje Comparativo

CR busca maximizar el valor prctico de su serie Accord compartiendo los hallazgos de la publicacin con la gente que est directamente involucrada en procesos de paz. En cooperacin connuestros asociados en Colombia y las Filipinas, CR traduce y publica artculos de Accord y colabora en la organizacin de una serie de debates sobre temas clave del proceso de paz. Estas

actividades permiten que la experiencia difcil de adquirir en transformacin de conflictos se pueda compartir alrededor del mundo, pero adems asegura que el trabajo de CR est

permanentemente informado por retos prcticos continuos. Las reflexiones que surgen de este proceso se publican en una serie de artculos para practicantes y diseadores de polticas

pblicas, de los cuales este documento es un ejemplo.

Conciliation Resources

173 Upper Street

London N1 1RG

United Kingdom

Telfono +44 (0)20-7359 7728

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Edicin de la serie Accord Celia McKeon

Editor/Investigador de Accord Aaron Griffiths

Coordinacin de comunicaciones Accord Sarah Wheeler

Supervisin del programa Accord Andy Carl

INDEPAZ

Fundacin Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz es una organizacin no gubernamental que tiene como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliacin,

dilogo, no violencia y respeto a la vida humana que contribuya a construir en el pas una paz integral.

Punto de Encuentro es una publicacin mensual de Indepaz con documentos actualizados sobre democracia y paz en Colombia.

Para mayor informacin consultar con:

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Colombia

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Presidente INDEPAZ: Camilo Gonzlez Posso

Director acadmico: Jaime Zuluaga Nieto

Coordinacin editorial y traduccin: Daro Colmenares Milln

Traduccin de la seccin de Irlanda del Norte Teresa Toda

Conciliation Resources e INDEPAZ 2006

Se concede el permiso para la reproduccin y el uso de estos materiales con propsitos educativos. Por favor, ctese la fuente cuando se usen los materiales y notifquese a Conciliation

Resources y a INDEPAZ.

Conciliation Resources UK charity registration number 1055436

ISSN 1909--0900 Colombia 2007 INDEPAZ


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Agendas sustantivas para una paz posible 3

ContenidoAgendas sustantivas para una paz posible 4Camilo Gonzlez Posso

Marcos para una resolucin eficaz de conflictos 8Clem McCartney

Primera parte: Estudios de caso en Europa, frica y Asia

Primeras fases del proceso de paz irlands 22Martin Mansergh

Salto a lo desconocido 28Sen Mag Uidhir

La negociacin en la prctica 32Mark Durkan

Principios de Mitchell 39

Puntos clave del Acuerdo de Belfast 40

Etapas del proceso de negociacin entre Papa Nueva Guinea y Bougainville 42Anthony J. Regan

Resolucin de dos dimensiones del conf licto: dinmica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainvi l le 46Anthony J. Regan

Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville 52

Evaluacin de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada 55

Contexto histrico de la guerra y la paz en Mozambique 56

Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya

Camb io s i deo l gi co s e imp erat iv os ec on m ic os : es tad os del Su r d el fr ic a y el pr oc es o d e p az en Mo zamb iq ue 63Fernando Gonalves

Los 12 principios del gobierno de Mozambique para la paz 70

Declaracin de 16 puntos de la Renamo 71

Consensos forzados: estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98 72Kumudini Samuel

Segunda parte: Estudios de caso en Amrica Latina

La negociacin de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo 78Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli

Procesos centroamericanos: una acumulacin de aprendizajes 84Entrevista con Ral Rosende

El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador 88

Entrevista con Augusto Ramrez OcampoLa vigencia de la ruta propuesta por la Comisin de Notables 92Entrevista con Carlos A. Lozano Guilln

La clave est ms en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente 97Entrevista con Antonio Navarro Wolff

El gran obstculo de los procedimientos 100Entrevista con Ricardo Correa Robledo

El salto adelante 103Alejo Vargas Velsquez

HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIN 104Garantes de los dilogos con el ELN:Moritz Akerman, Alvaro Jimnez M, Alejo Vargas,Daniel Garca-Pea, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodrguez, Horacio Arango S.J.

Agenda de Ro Verde de octubre de 1998 106Bueno 108Moritz Akerman


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Agendas sustantivas para una paz posible

Hay asuntos de las agendas que son al mismotiempo procedimentaleso sustantivos, como por

ejemplo los relacionados con definicioneshumanitarias, con procesos de verdad, justicia,reparacin y reconciliacin o con procesos bilateraleso unilaterales de desarme, desmovilizacin yreincorporacin cuando son pertinentes. Tambin escierto que resulta intil discutir sobre la mayorimportancia de la forma o del contenido, o de disociarprocedimientos y contenido de los cambios, como silos pactos de poder no incluyeran formas y pasos derealizacin.

En la evaluacin de los procesos transitados en lasltimas dcadas en ms de 30 pases se han hechomuchas consideraciones sobre la importancia de unau otra agenda, la relacin entre ellas, lascircunstancias que permiten su concertacin, o lascondiciones de su realizacin. Pero la abundancia deliteratura sobre el tema no ha sido suficiente paraofrecer frmulas de aplicacin general, ni muchomenos para fijar pautas en cuanto se refiere a lospactos sobre el contenido de las reformas y la rutade su elaboracin, concertacin, institucionalizacin,ejecucin o verificacin.

En la situacin colombiana se ha reflexionadobastante sobre la solucin poltica pero, despus delos pactos del 90 y de la Constituyente de 1991, los

escritos analticos o de propuestas se han dedicadoa los asuntos humanitarios, y de prerrequisitos parala negociacin o para llegar a escenarios tiles haciapactos de paz. Despus del fracaso de las

Camilo Gonzlez Posso

Vctor G. Ricardo acompaado por miembros del equipo negociador delgobierno y negociadores de las FARC, en una rueda de prensa, 1999

Fuente: El Tiempo

Entre los estudiosos y constructores de paz seha aceptado la distincin entre negociaciones

de procedimientoy negociaciones sustantivascuando se trata de gestiones para alcanzar pactosde paz en situaciones de guerra o de conflictoarmado.

En los procedimientosse incluyen exploraciones,definicin de sitios y logstica, mecanismos demediacin, infraestructura y formatos de los dilogos,mecanismos de seguridad, verificacin, etc. Sepueden considerar tambin las limitacionesestablecidas en los conflictos por la aplicacin de lasnormas del DIH o de pactos ad hocque regulen elcomportamiento de los combatientes o quesignifiquen cese de hostilidades o al fuego

temporales o definitivos en el curso de lasconversaciones.

Las agendas sustantivas contemplan temas decambio poltico o socioeconmico que alguna de laspartes considera indispensables para justificar laterminacin de la guerra o confrontacin armada. Lacuestin del poder, entendido como organizacin omanejo de instituciones y recursos del Estado esten el centro de esas agendas y se concreta enasuntos que han servido para desencadenar ojustificar el recurso a la violencia armada. Enconflictos armados internos prolongados, o de

impacto en toda la sociedad, la institucionalizacindel monopolio de las armas es tema crtico en laagenda sustantiva, lo mismo que el mecanismo deformalizacin del pacto definitivo y de las garantasde su cumplimiento.


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conversaciones en el Caguan y en La Habanadurante la administracin Pastrana, la polarizacinmilitar y el escalamiento de la guerracontrainsurgente relegaron a un segundo plano eltema de los dilogos de paz. En consecuencia,cualquier consideracin sobre contenido de reformasy pactos en mesas de negociacin fue consideradofuera de tiempo e incluso, para idelogos delgobierno, un distractor cuyo papel final sera paralizarla voluntad de combate de los actores armados de laconfrontacin.

El avance de las exploraciones entre el gobierno y el

ELN ha vuelto a colocar en el orden del da ladeliberacin sobre arquitectura, forma, tiempos ycontenidos de posibles pactos de paz, con lo cual sellega a plantearse consideraciones sobre lo deseabley posible con el conjunto de la guerrilla, incluyendo alas FARC.

La mirada a experiencias internacionales y a lapropia historia de los intentos de paz negociada enColombia lleva a muchas conclusiones que cobranactualidad si se quiere transitar hacia la solucinnegociada antes del 2010. Entre esas conclusiones,queremos destacar la necesidad de prefigurar elconjunto del proceso, de modo que la sociedad y los

jefes polticos de las fuerzas enfrentadasmilitarmente consideren escenarios de salida oterminacin de la confrontacin y el paso definitivo alposconflicto. Slo cuando en las esferas de poder o

en la direccin de la insurgencia se consideranseriamente esos escenarios de salida y elcontenido posible de pactos que afectan laconfiguracin poltica y econmica, se puede decirque existen posibilidades de solucin poltica a cortoplazo, es decir a 4 aos vista.

Las encrucijadas de la guerra y la paz estarn enprimer plano en Colombia durante el 2007. Se estiniciando la administracin Uribe II, que pretende darcontinuidad a la poltica de seguridad democrtica ycumplir el objetivo central de derrotar o debilitarestratgicamente a las FARC. El proceso de

desmovilizacin de las AUC/paramilitares continacomo una forma de sometimiento a la justicia enmedio de graves tensiones, y con el ELN seconstruyen condiciones de diseo de la ruta y unambiente para la negociacin y participacin social.Buena parte de las preocupaciones y asuntos aresolver, tanto en la exploracin humanitaria como laconstruccin de la mesa de negociacin, son de tipoprocedimentaly tienen ocupada la atencin demediadores, voceros de las partes, medios decomunicacin, comunidad internacional ycolaboradores de buena voluntad. Y es en esecontexto donde se invita a un ejercicio depensamiento que represente una fuga hacia delante

para superar la tentacin de las aproximacionessucesivas y abordar desde ahora posibles contenidosde pacto y posconflicto.


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Anlisis comparadoLos textos que se incluyen en esta publicacinpretenden simplemente ayudar en ese trnsito desdelo procedimental - propio de la construccin decondiciones - hacia la negociacin del pacto de paz.Son en realidad un pretexto en ese camino,

aprovechando el trabajo de reflexin de especialistasy protagonistas de diversos pases que han sidoconvocados por Conciliation Resourses y supublicacin ACCORD.

Las experiencias de Irlanda y Centroamrica han sidointerpeladas desde muchos ngulos, pero no dejande enriquecer el pensamiento cuando se trata deexaminar agendas y procedimientos del pacto final ydel posconflicto.

El profesor Clem McCartney, quien es profundoconocedor de la construccin de paz en Irlanda, nosofrece una elaboracin sugestiva sobre nuevos

marcos para los temas sustantivos que podra instara quienes estn tomando decisiones o influyendo enla opinin pblica a preguntarse: Estn dispuestosa repensar algunos aspectos o ya tienen tododefinido, claro e inamovible? Miran a los otros comosujetos de su pedagoga o como interlocutoresracionales, diferentes y conflictivos? Cuando losvoceros de las partes y de los grupos de inters seconsideran sabios, llenos de certezas y los nicosrepresentantes del inters general, estn en su puntode maduracin para justificar la guerra o la invitacinal sometimiento, pero lejos para el dilogo de paz.

Cuando los marcos que utilizan las partes resultanirreconciliables y por lo tanto las partes no logranencontrar una resolucin que tome en cuenta todoslos marcos, dice Clem McCartney, es necesarioreplantear la naturaleza de los temas sustantivos y eltipo de soluciones posibles. Los defensores de laalternativa de la resolucin de los conflictosmanifiestan que siempre, o en la mayora de loscasos, es posible que cada una de las partesestablezca un nuevo marco de anlisis del conflictode una forma tal que no desconozca ninguna de susaspiraciones fundamentales, pero que a la vez puedareconciliar sus intereses con los de las demspartes, siempre y cuando stas hayan tambin

asumido un proceso de establecer nuevos marcos deanlisis. Incluso iran ms all para afirmar que,idealmente, este proceso de establecer nuevosmarcos debe hacerse de forma conjunta entre laspartes, y de hecho, esto frecuentemente sucede demanera implcita.

McCartney aborda algunas consideraciones clave enla redefinicin de los marcos de referencia a la horade lo sustantivo: es posible un escenario ganador/ganador; el dialogo debe superar la simple bsquedade nuevos argumentos para deslegitimar al otro opara ganar ventajas y orientarse al pacto con un

interlocutor vlido; se puede hablar de necesidades eintereses identificados por las partes y superar lanegociacin por posiciones e ideologas; es tilreconceptualizar esos intereses de modo que se

construyan discursos de cooperacin ocomplementariedad al tratar posibles cambios oreformas.

En los pactos alcanzados en Centroamrica, esposible recapitular la importancia de ese cambio enlos marcos de referenciapara alcanzar la solucin

poltica. En esa direccin son tiles lasconsideraciones de personas que cumplieronmisiones de primera lnea en Guatemala, Nicaragua yEl Salvador, como Juan Pablo Corlazzoli, RalRosende y Augusto Ramrez Ocampo. Leyendo lasentrevistas que se incluyen en esta revista, se piensano slo en los aportes de estos protagonistas, sinoen la llenura vacua de tanto intelectual y analistaque cree haber escuchado la ltima palabra sobre laexperiencia centroamericana o de los que quedansatisfechos repitiendo que el proceso colombiano esnico e irrepetible y que nos toca inventarlo tododesde el principio.

Es cierto que el anlisis comparado tiene limites enla elaboracin de pensamiento o diseo de procesos,pero tambin es cierto que resulta enriquecedor anpara la originalidad. Los casos de Guatemala y ElSalvador ilustran como pocos la importancia yposibilidad de pactos de paz sustantivos queredefinen el conjunto del Estado y de la sociedad.Por supuesto que se dan en circunstanciashistricas particulares e irrepetibles, tanto por elcontexto internacional como por la vigencia de untransito desde dictaduras a regimenes demoliberales.Pero ello no le resta importancia a las leccionessobre la prevalencia de la solucin negociada y la

posibilidad de recomposicin del poder o sobre laconveniencia del concurso internacional y de laparticipacin ciudadana en los procesos, y en fin,sobre la urgencia de pensar en detalle el posconflictoy tener un horizonte en el reconocimiento de losderechos humanos, su realizacin y su exigibilidad.

Daro Colmenares Milln, editor de esta

publicacin, destaca algunos aspectos que

sirven de referencia para una reflexin sobre

Colombia en los casos presentados:

Guatemala:

Uno de los grandes aciertos del proceso fue elhaber establecido un primer acuerdo sobrederechos humanos (incluyendo normas delderecho internacional humanitario) que entr envigencia durante el conflicto, con una adecuadaverificacin de Naciones Unidas delcumplimiento de los compromisos de ambaspartes. Esto favoreci un gradual desarrollo deconfianza que permiti seguir con otra cadena deacuerdos en los aos sucesivos. All tambinvale destacar el papel de la Asamblea de laSociedad Civil en despolarizar la sociedad.

Sri Lanka:Lo que ha dificultado el final del conflicto es queel propio gobierno de Sri Lanka ha sido incapaz


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de despertar consenso entre sus propiasmayoras Sinhala del sur de Sri Lanka con elpropsito de sacar adelante reformas que sirvande base para la negociacin. Un gobierno nopuede negociar sin arrastrar el consenso de suspropios grupos de inters (como pudo habersucedido en la administracin Pastrana, por locual no tenan nada especfico que negociar,

segn lo explican sus propios negociadores). Deotro lado, se encuentra que las trabas en loprocedimental solamente pudieron superarsecon la intervencin de un mediador eficaz, eneste caso Noruega.

Papa Nueva Guinea - Bougainville:La principal fuerza negociadora entre losinsurgentes (desde moderados hasta radicales)fue la capacidad para presentarse en bloqueante los negociadores de la contraparte, lo cual asu vez simplificaba y hasta cierto punto facilitabalas negociaciones, como difcilmente sucederaen Colombia mientras se establezcan diferentesagendas para diferentes grupos insurgentes.

Bougainville e Irlanda del Norte:Aquello que no se puede negociar directamenteentre el gobierno y los grupos armados se dejplanteado, en una salida salomnica, para unreferendo diferido en el tiempo, a realizarse trasun perodo de transicin donde se ejercenacuerdos moderados que permiten unareacomodacin de fuerzas polticas con miras alreferendo.

Mozambique:

Al comienzo, mientras ambas partes seguanciegamente convencidas de su capacidad paravencer militarmente, lo nico que sucedi fue laescalada de la guerra para llegar nuevamente al

estancamiento. Solamente cuando ambas partesse dan cuenta de que la guerra ofrece menosgarantas que el juego poltico, se deciden anegociar, despus de un lamentable alto costopara la poblacin durante el perodo deestancamientos; las garantas para ejercerpolticamente la oposicin van ligadas a losmecanismos de verificacin que no existieron,

por ejemplo, en el caso de la UP en Colombia.

La experiencia de Irlanda permite mostrarposibilidades de solucin de problemas consideradosirreconciliables durante dcadas e ilustra el impactopositivo de la superacin de la confrontacin armadapara producir saltos en bienestar social, crecimientoeconmico y construccin de democracia. Asuntostan complejos como la postergacin del desarme o lasoberana han sido abordados con imaginacin yvisin de largo plazo.

Afortunadamente, en Colombia se encuentran

seales favorables a un cambio en los marcos deanlisis para abordar los temas sustantivos. As loilustran las entrevistas y consideraciones depersonas que han estado en el centro de procesosde negociacin o exploracin, como Antonio NavarroWolf, Carlos Lozano o Ricardo Correa. La propuestadel grupo de garantes del dialogo con el ELN es unejemplo destacado de la articulacin de iniciativaspara darle oportunidades a la paz.


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Marcos para unaresolucin eficaz deconflictos

Clem McCartney

Las teoras de la resolucin de conflictos sebasan en la idea de que una resolucinsostenible requiere de soluciones que resulten

aceptables para todas las partes del conflicto. Deotra forma, las partes continuarn persiguiendo supropia solucin hasta que una de ellas o todaslleguen a extinguirse. Si se logra algn acuerdo y elconflicto se suspende por un tiempo, es muy posibleque surja de nuevo cuando los problemassubyacentes an no se han resuelto y alguna de laspartes se siente indebidamente tratada e insatisfechacon los acuerdos alcanzados. Por lo tanto, ladoctrina de resolucin de conflictos procura entender

la naturaleza de la dinmica del conflicto. Seesfuerza por identificar tanto los factores quedificultan a las partes concebir una resolucinpactada para la disputa, como las aproximacionesalternativas que ofrecen mejores posibilidades paraque las partes trabajen juntas hacia una solucin.Incluso cuando las partes del conflicto han aceptadoque comparten el inters por terminar el conflicto ypueden haber convenido un cese al fuego o un cesede hostilidades, la experiencia demuestra que confrecuencia es difcil encontrar formas eficaces denegociar un acuerdo mutuamente satisfactorio. Elestudio de la resolucin de conflictos ha explorado la

contribucin de numerosos factores en lacontinuacin de un conflicto:

El apoyo de las partes en una poltica delpoder

El nivel de resentimiento y hostilidad que seha acentuado con el conflicto

La desconfianza, temor e inseguridad quelas partes experimentan

Dolor y amargura sin resolver, y prdidasfsicas creadas por el conflicto

Problemas de comunicacin ymalentendidos entre las partes

La ausencia de estructuras y mecanismos

para manejar la interaccin Diversidad de puntos de vista sobre los

temas en disputa y la forma de abordarlos

Clem McCartney es asesor e investigador

independiente en Irlanda del Norte, donde ha

trabajado con los principales protagonistas del

conflicto. Recientemente tambin ha trabajado

como asesor en los procesos de Sri Lanka y de

Georgia/Abkhazia

El Presidente Chissano (izquierda) con el mediador Mario Raffaelliy el lder de la Renamo Afonso Dhlakama anuncian un cese al fuego

inminente entre las partes en conflicto. Roma, agosto de 1992.Fuente: Joel Chiaziani/ AIM


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Hara falta una ardua labor para llegar a entenderrealmente cmo se puede abordar con eficacia cada

uno de estos factores en el proceso de enfrentar unconflicto, pero el propsito de este artculo es el deconcentrarse en el ltimo de estos factores: cmopueden las partes desarrollar visiones alternativassobre los temas en disputa para encontrar esquemascreativos que permitan satisfacer sus necesidades.La literatura sobre resolucin de conflictos solamenteha tratado este tema de manera general y aunque lasideas que han surgido son de gran utilidad, sonescasos los ejemplos prcticos que tenemos a manopara ilustrar cmo las partes de un conflicto enefecto crean nuevas perspectivas sobre los temasque las dividen. Sin embargo, sabemos que amenudo las partes, aunque hayan planteado que sus

metas son innegociables y que es imposible hacerconcesiones, han descubierto formas de encontraracuerdos que satisfacen ambas metasaparentemente irreconciliables.

Este artculo, por lo tanto, pretende despertar elinters por aprender de diversas experiencias queilustran cmo se pueden examinar los temassustantivos de formas novedosas. Tambin procuraimpulsar a quienes se desempean en posiciones denegociadores a que busquen anlisis alternativos quepuedan ayudar a ofrecer soluciones a los problemascon los que estn debatiendo. El artculo esboza

brevemente algunas lneas de pensamiento recientesen este campo y puede resultarle familiar a muchoslectores. Cada seccin incluye adems ejemplosprcticos de cmo esta lnea de pensamiento ha

contribuido a la manera en que se han resuelto lostemas especficos. Estos ejemplos se han extradoprincipalmente, aunque no todos, de laspublicaciones de Accord: una revista internacional deiniciativas de paz, disponibles en Internet en lapgina de Conciliation Resources (www.c-r.org/accord). Por ltimo, este artculo examina en detallealgunas de las dificultades con que se encuentran laspartes al embarcarse en un proceso de pensamientoalternativo.

Nuevos marcos para los temassustantivosQuiz la reflexin ms importante que la teora deresolucin de conflictos ha ofrecido a los

negociadores es la idea de establecer nuevos marcospara abordar el conflicto: que los anlisis separadosdel conflicto que tiene cada una de las partes sepueden reorientar hacia un nuevo marco alternativo.Cuando los marcos que utilizan las partes resultanirreconciliables y por lo tanto las partes no logranencontrar una resolucin que tome en cuenta todoslos marcos, es necesario replantear la naturaleza delos temas sustantivos y el tipo de solucionesposibles. Los defensores de la alternativa deresolucin de los conflictos manifiestan que siempre,o en la mayora de los casos, es posible que cadauna de las partes establezca un nuevo marco deanlisis del conflicto de una forma tal que nodesconozca ninguna de sus aspiracionesfundamentales, pero a la vez pueda reconciliar susintereses con los de las dems partes, siempre y


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cuando stas hayan tambin asumido un proceso deestablecer nuevos marcos de anlisis. Incluso iranms all para afirmar que, idealmente, este procesode establecer nuevos marcos debe hacerse de formaconjunta entre las partes, y de hecho, estofrecuentemente sucede de manera implcita. Diversosaspectos del conflicto pueden requerir de nuevos

marcos: La naturaleza de la solucin La naturaleza de las partes y su relacin Las necesidades y posiciones de las partes La manera de compartir o dividir los recursos La naturaleza de los temas en disputa La interrelacin de los temas El potencial para que los marcos operen

paralelamente

La naturaleza de la solucinEn la jerga de resolucin de conflictos, las partes

deben buscar una solucin de ganador/ganadordonde todas las partes resulten satisfechas, aunquela aproximacin tradicional es la de ganador/perdedor, donde cada parte intenta ganar con laconsecuencia de que su contendor pierda.Desafortunadamente, si ninguna de las partes puedefortalecer sus aspiraciones, la labor de encontrar unasolucin ganador/perdedor seguramente conducir auna situacin sin salida y la contraparte desarrollarun resentimiento que saldr de nuevo a la superficiede una forma nueva. Una solucin ganador/ganadorevita tener que pensar en hacer concesiones y ceder,algo que presupondra renunciar a algn asuntoimportante. Como tal, este cambio en el pensamiento

constituye la primera etapa en el proceso deestablecer marcos alternativos para abordar elconflicto, y es a partir de esta base que se hacenposibles las dems formas de establecer nuevosmarcos.

En una situacin sin salida, un sacerdote de la

Iglesia Catlica Romana desempe un papel

influyente para establecer un nuevo marco para

la nocin fundamental de autodeterminacin en

el conflicto de Irlanda del Norte y ofrecer

propuestas de cmo poda negociarse.

A finales de los 80s, pese a un gran esfuerzodiplomtico y poltico, la situacin continusiendo la de un callejn sin salida prolongado enlo poltico y lo militar. En protesta contra laaborrecible campaa de violencia del movimientorepublicano, los polticos nacionalistasconstitucionales haban ignorado sus demandaspolticas y rechazaban cualquier forma decontacto con los representantes del terrorismo.Pero haban fracasado en alcanzar un acuerdopoltico de alcance comunitario quemarginalizara las organizaciones paramilitares ycreara el consenso poltico que pudiera facilitar o

forzar la finalizacin de su violencia. Por otraparte, la violencia no estaba produciendo unavance poltico significativo para losrepublicanos, aunque tras la huelga de hambre

de los prisioneros del IRA en la prisin de Mazeen 1980-81 comenzaron a ganar respaldoelectoral.

En noviembre de 1987, el padre Alex Reid, unsacerdote catlico que haba estado involucradodurante muchos aos en la mediacin de

conflictos en Belfast, escribi un artculoinvitando al debate, exponiendo los principios deautodeterminacin y consenso sobre los cualesse poda basar el dilogo y la negociacinnecesarios para un acuerdo poltico, incluyendolas circunstancias en las que el gobiernobritnico haba de retirarse de Irlanda. El artculoaceptaba la postura republicana desarrollada enla poca de las elecciones generales de todaIrlanda en 1918 (realizadas bajo gobiernobritnico) que planteaba que laautodeterminacin deba corresponder al pueblode Irlanda en su conjunto y que laautodeterminacin implicaba el consenso. Pero

el artculo argumentaba que esto solamente eraposible mediante el doble consenso del pueblode tradicin nacionalista y del de tradicinunionista, y que esto a su vez nicamente iba apoderse alcanzar mediante el dilogo y elacuerdo. El artculo propona una asambleaconstituyente que el gobierno britnico debaestar preparado para auspiciar y facilitar.Martin Mansergh, Accord No. 8, 1999

La naturaleza de las partes y su relacinPor lo general, las partes en conflicto se ven

mutuamente como oponentes que deben serderrotados en una lucha por la supremaca y tratarnde desacreditar y perjudicar a sus contrapartes porcualquier va posible. Con frecuencia declaran que laotra parte es ilegtima, especialmente cuando setrata de una parte no estatal que hace un uso de lafuerza extra-legal, como en el caso de un movimientosecesionista o insurgente. Tambin es posible querechacen la legitimidad de las aspiraciones de lacontraparte o que aduzcan que no cuentan conautoridad moral, tal vez debido a violaciones a losderechos humanos. Las partes en este punto confrecuencia se apoyan en conceptos legales opseudo-legales como la integridad territorial, la

autodeterminacin, la soberana o los derechosinalienables, como si estos conceptos fueranabsolutos y no estuvieran sujetos a calificacin, ycomo si su significado no estuviera abierto a la duda.Por ejemplo, en el conflicto en Mozambique entre elgobierno del Frelimo y el movimiento rebelde Renamodurante la mayor parte de 1991-92, lasnegociaciones se estancaron ante la ausencia deuna frmula unificada que reconociera la soberanadel gobierno y a la vez garantizara la aceptacin dela Renamo como un partido poltico del mismo nivelque el Frelimo. (Martn Rupiya, p.15, Accord No. 3,1998). Al reclamar una mayor legitimidad por esta va,

la parte estatal evita tocar los temas sustantivos enel conflicto y acercarse directamente a susoponentes, aunque la sola existencia del grupoopositor sugiera que hay asuntos en juego que deben


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ser abordados. Mientras exista la posibilidad dederrotar a la contraparte, no hay un aliciente paraconcebir al oponente de forma diferente a un simpleantagonista que debe ser derrotado, ya sea por la vamilitar o en las negociaciones.

Existe una forma alternativa para entender el

conflicto y las partes. Si las partes efectivamentereconocen que hay problemas que deben ser

abordados y que hay que encontrar soluciones

mutuamente aceptables, entonces el problema

viene a convertirse en unproblema compartido ylas partes tienen un inters comn en encontrar

soluciones aceptables, debiendo trabajar en

alianza. En esta ptica, la contraparte se

convierte en un aliado en la bsqueda de una

resolucin, por lo cual las partes se necesitan

mutuamente. En la segunda mitad de los 80s, el

gobierno del Frelimo presidido por Joaquim

Chissamo lleg a la conclusin de que tendra

que negociar una solucin con el movimientorebelde Renamo:

Los esfuerzos por persuadir a losmozambiqueos de la necesidad de lasnegociaciones tambin se redoblaron en 1986,aunque fue un poco antes de que el Frelimoestuviera dispuesto a discutir pblicamente laposibilidad...... (En 1989), dentro del nuevoespritu de expectativas, Chissano viaj a lo largode Mozambique para preparar a su pueblo parala eventualidad de las negociaciones. En elproceso, dej de utilizar su expresinpropagandstica de delincuentes armados y

comenz a referirse a la Renamo por su nombre.En el 5 Congreso del Frelimo en julio de 1989,se concentr en los sectores de lnea duradentro del Frelimo, convencindolos de que lesconvena iniciar acercamientos polticos con laRenamo.Vase Fernando Gonalves, p. 66-68.

Esta comprensin por lo general solamente se da, sies que llega a darse, al final de un perodo deconfrontacin y regateo, cuando se hace evidenteque no podr alcanzarse una solucin ignorando lasaspiraciones de la otra parte. Este es el concepto delestancamiento doloroso(William Zartman y MaureenBerman, The Practical Negotiator, Yale UniversityPress, New Haven, 1982) que conocemos de laliteratura especializada en el tema. En unestancamiento doloroso, cada bando es losuficientemente fuerte para imponer su veto a lasaspiraciones de la contraparte, de modo que ningunode los dos puede alcanzar sus objetivos y lacontinuidad de la situacin sin resolver les causadao, y por lo tanto resulta insostenible. Aunque estepunto generalmente se alcanza cuando se agotan lasposibilidades de derrotar al oponente, no esnecesario que las partes atraviesen este proceso

desgastador y destructivo, ya que sus puntos devista s pueden modificarse mediante el debateinterno, laevaluacin de opciones alternativas, y tal

vez el apoyo externo. Tenemos que aprender mssobre la forma como las partes inician este proceso.

El cambio de marco de comprensin que se dio

en las negociaciones para una nueva Sudfrica

est estrechamente vinculada a la relacin que

se construy entre Cyril Ramaphosa del

Congreso Nacional Africano, liderado por NelsonMandela, y Roelf Meyer del Partido Nacional en el

gobierno, liderado por F.W. De Klerk. Meyer

describi su propio proceso de cambio como un

cambio de paradigma que comenz durante la

negociacin en el seno de la Convencin para

una Sudfrica Democrtica (CODESA).

Si miramos atrs a nuestro comportamientocomo equipo, estoy seguro de que CODESA

jams habra podido alcanzar lo que sepropona. En esencia, estbamos todavaencerrados en un comportamiento de

negociacin que apuntaba al ajuste de polticas,al pragmatismo. Un razonamiento oportunistaorientaba nuestro comportamiento. Lamentotener que admitir que nos retractamos denuestra palabra en concesiones que habamoscedido con anterioridad. Desgastbamoscualquier confianza que el CNA pudiera haberdepositado en nosotros al retractarnos... Elcolapso de CODESA debe verse como unacatarsis: nos desenmascarbamos y los fuertessentimientos sobre lo que se considerabacrucial para ambas partes, el PN y la ANC,haban quedado al descubierto.

Para el PN, se trataba de que el control sobre losdaos exiga que los derechos de minoras paralos blancos deban salvaguardarse mediantenegociaciones basadas en los partidos,mientras que la ANC exiga elecciones generalesbasadas en el principio de que un hombre = unvoto, y solamente estaban dispuestos a discutiruna nueva constitucin una vez que se instalarauna asamblea representativa.... De Klerk iniciuna correspondencia con Mandela. Anex a unade sus cartas un marco de anlisis queplanteaba la posibilidad de una nuevaconstitucin y los medios posibles para llegar

ah... Se sugera que en la nueva constitucinsudafricana deban quedar plasmados losderechos individuales en plena vigencia, adiferencia de los derechos de los grupos. Estointrodujo un cambio poltico considerable quedemostr ser fundamental para reiniciar losdilogos... Como haba sucedido antes, De Klerkno lo hizo por una conviccin del sentido correctode hacerlo, sino sencillamente para emprendernuevamente los dilogos y evitar derramamientode sangre. No obstante,

De Klerk no haba medido a cabalidad lasconsecuencias de esta modificacin y corri un

gran riesgo al proponer este nuevo marco decambio social sin respaldarlo a conciencia. Lamaniobra careca de conviccin ideolgica y porlo tanto no bastaba para iniciar una nueva etapa


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histrica. Por muy positivo que fuera, senecesitaba ms que un simple cambiopragmtico de poltica para crear una estructura

sociopoltica que beneficiara la pueblo deSudfrica. Se requera un viraje sustancial, nosimplemente un ajuste del viejo paradigma ymaniobras polticas, sino un cambio drstico enlas creencias de lo que era justo para el pas ensu conjunto. En otras palabras, se requera uncambio de paradigma, una genuina conviccinsobre la necesidad de abandonar las formasanteriores de razonamiento y de accin... Duranteesta etapa, yo haba sufrido una transformacinde mentalidad y haba llegado a convencerme deque el xito en la tarea de crear un nuevo estadodonde la mayora de los ciudadanos fueran deraza negra y gozaran de los mismos derechosque los blancos necesitaba de una buena dosisde fe. Requera la conviccin de que la slidaproteccin de los derechos individuales volverasuperflua la necesidad de salvaguardar losderechos de grupo... Un profundo sentido deliberacin me sobrecogi por el hecho de dejarde aferrarme al simple pragmatismo y a laurgencia de hacer maniobras para vencer a cortoplazo. Esto me dio la libertad de salir a proponernuevos principios y as establecer nuevos puntosde partida con mis antiguos enemigos. Estabaconvencido de que slo si nos acogamos a unnuevo futuro ms que a un pasado modificado, el

pas poda iniciar una nueva era. Yo era elprincipal negociador del gobierno y meconsideraba afortunado de ser un valioso

instrumento en la materializacin de este nuevocomienzo. Este cambio de paradigma ademsme permiti confiar en el proceso y as aceptarcualquier resultado que arrojaran lasnegociaciones de la nueva constitucin.Roelf Meyer, El cambio de paradigma

Si alguna de las partes con anterioridad ha negado lalegitimidad de sus oponentes y llega a darse cuentade que tiene que trabajar con ellos, se encontrar enun gran dilema. Necesita abrir negociaciones con susoponentes, aunque en el pasado haya argumentadoque son una organizacin ilegtima con la cual noest dispuesta a negociar. Esto implica que se tieneque encontrar alguna forma de legitimacin. Enocasiones, esto puede hacerse aceptando que elgrupo plantea reclamos genuinos significativos quedeben resolverse, aunque no acepte su uso de lafuerza como legtimo. Bajo estas circunstancias, laparte gubernamental puede decir que est dispuestaa iniciar negociaciones a pesar de los mtodos de lacontraparte, y no precisamente debido a su fortalezamilitar. Un cese al fuego puede ayudar a transformarla relacin, aunque la parte gubernamental puedeexigir un perodo de cuarentena para demostrar labuena fe del grupo armado. Tambin puede exigir unaentrega de armas. Pero incluso en las situacionescuando la parte en el gobierno es lo suficientementefuerte para imponer dichos requisitos, esto puede sercontraproducente porque desacelera el momentumque puede haberse ido desarrollando. En lasnegociaciones de paz, mantener el momentumgeneralmente es un factor crtico para avanzar en larelacin.

En agosto de 1992, el presidente de

Mozambique Joaquim Chissano se reuni con

Afonso Dhlakama, el lder del movimiento

rebelde Renamo en Roma como parte del

proceso continuo de negociacin:

Esta reunin concluy con un histrico apretnde manos entre Chissano y Dhlakama, con elcompromiso de acelerar las negociaciones depaz. Inmediatamente despus de este apretn,se dio paso a sesiones de redaccin deborradores del texto de una declaracin conjunta.

El acuerdo que surgi fue que un cese al fuegosolamente entrara en efecto despus de que laAsamblea Parlamentaria en Maputo hubieraratificado los compromisos adquiridos en Romaen este proceso de paz. El 7 de agosto, ambaspartes suscribieron una declaracin deintenciones para firmar un cese al fuego acomienzos de octubre.Alex Vines, Accord No. 3, 1998

Un proceso electoral constituye muchas veces unaforma eficaz de otorgar legitimidad al grupo porque enese caso es posible argumentar que cuenta con

mandato de su pueblo (de igual forma, un referendopuede utilizarse para dar respaldo al acuerdo final).Mediante estos pasos, se puede ir desde oponerse al

La nueva Asamblea en Stormont, 1999.Fuente: Pacemaker Press


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grupo porque constituyen una amenaza, hastallevarlos a un proceso de negociaciones y asegurarque eventualmente cuenten con un status en lasnegociaciones. Resulta irnico que muyfrecuentemente, aunque el gobierno y el pueblo querepresenta son los ms afectados por los ataques deun grupo rebelde, por lo general estn urgidos porestablecer una aproximacin para buscar una

resolucin del conflicto, mientras que la comunidadinternacional, que no resulta afectada muydirectamente, puede proscribir al movimiento comoorganizacin terrorista sin una premura pararetractarse. Sin embargo, la proscripcin puedecumplir un propsito concreto si existe la posibilidadde retirarla, de manera que puede hacer las veces deincentivo para una participacin plena en el procesode paz.

Tambin otras partes involucradas pueden necesitarreplantear su relacin con el conflicto: los sectoresde la poblacin que habita las comunidades donde se

lleva a cabo la contienda armada. Puede tratarse decomunidades indgenas tradicionales o de colonosque han sido desplazados hacia la zona. Puedetratarse de la gente que todas las partes dicenrepresentar y quienes se convierten en el en elepicentro del conflicto cuando cada bando trata deganarse su respaldo. Con frecuencia se sientendesamparados y victimizados, pero si logran adquirirconfianza y reivindicar sus intereses en el resultadodel enfrentamiento, pueden no slo representar susintereses sino adems cumplir un importante papelde puente entre las partes para facilitar lacomunicacin y una nueva forma de pensar.

Una vez que las partes han entendido que undesenlace duradero seguramente se basa en unasolucin del tipo ganador/ganadory que esto seconsigue ms fcilmente mediante una aproximacinde resolucin de un problema comn, les resultaimperioso encontrar formas de analizar los problemasque a su vez ofrezcan la posibilidad de encontrar unasolucin mutuamente aceptable. Al mismo tiempo, lacertidumbre de que puede hallarse una solucinmutuamente aceptable hace que sea ms fcilacercarse al oponente como un aliado en la creacinde una solucin del tipo ganador/ganador.

Necesidades y posicionesUna de las reflexiones ms valiosas de las teoras deresolucin de conflictos es la de distinguir entreposicionesy necesidades. Las posicionesse definencomo las instancias de negociacin asumidas por laspartes del conflicto. En este sentido, por ejemplo, elrequisito de independencia puede ser una instanciade negociacin. Pero puede no estar expresando lasverdaderas preocupaciones ms profundas de laparte correspondiente. stas pueden ser ladominacin por parte del poder central o lasamenazas a la integridad de la cultura y lacomunidad. La exigencia de independencia es unaexpresin de aquellas preocupaciones, as como unaaspiracin en s misma. En la contraparte, el estadopuede estar planteando una integridad territorial, peroesto no expresa completamente las verdaderas

preocupaciones del estado. stas pueden ser laruptura de la estructura del estado si se permite lasecesin de una de las partes o las amenazas de unestado vecino que utiliza el movimiento secesionistapara promover sus intereses. Lo opuesto de laspreocupaciones son las necesidades e interesesdelas partes las dudas sobre la posibilidad de

satisfacer esas necesidadese interesesconducen asus preocupaciones.

En el conflicto entre Papa Nueva Guinea y los

grupos secesionistas en la provincia de

Bougainville, fue necesario tratar de reconciliar

las posiciones de los diversos grupos de

Bougainville, lo cual se consigui en 1999 con el

Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC),

mediante el proceso de evaluar opciones en

trminos de las necesidades y las

preocupaciones de la poblacin:

Tras la eleccin del BPC en mayo de 1999, tomvarias semanas ponerse de acuerdo sobre losdetalles de un compromiso en el tema de laindependencia. Una parte importante de esteproceso fue el desarrollo por parte de losasesores del BPC de un documento tituladoOpciones para la Negociacin de una SolucinPoltica Un Marco de Evaluacin. A lo largo devarios das de intensas discusiones, losasesores definieron primero un conjunto denueve opciones muy amplias para un acuerdopoltico negociado. Abarcaban desde laindependencia inmediata hasta la aceptacin delnuevo sistema provincial de gobierno vigente en

el resto de Papa Nueva Guinea.

Los asesores despus identificaron lasprincipales caractersticas o temas para elpostconflicto en Bougainville y los veinterequisitos correspondientes en relacin concada uno de estos temas que deba cumplir laopcin ideal de acuerdo poltico. Centrados en lanecesidad de integrar posiciones opuestas, sehizo un esfuerzo consciente por atender laspreocupaciones clave de cada faccinimportante. Cada opcin fue evaluada con unacalificacin de alta, media o baja en funcin de

hasta qu punto se poda esperar que cumplieracon los veinte requisitos. El anlisis se resumien una matriz y demostr que la opcin msslida, en trminos de qu tanto poda esperarseque cumpliera los veinte requisitos, result serun referendo diferido y obligante, junto conasegurar la mayor autonoma posible hasta larealizacin del referendo.Vase Anthony J. Regan, pg. 47 y Matriz de

Opciones en la pg. 55

Las posiciones frecuentemente se presentan comoirreconciliables e incompatibles porque se trata de

exigencias absolutistas. Es ms fcil constatar quelas necesidades pueden ser compatibles y por lotanto contribuyen a formar una lista de requisitospara cualquier acuerdo que incorpore las


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pastel y la otra puede querer el jugo para hacer unabebida. En tales circunstancias, no existe unconflicto real una vez que las partes aclaran susintereses. Pero en los conflictos polticos o inter-comunitarios puede ser que nunca se haga evidentelo que cada parte desea porque, como se explicantes, el debate est en las posicioneso demandas

de las partes y no en sus necesidades. Otorgarautonoma a una regin es un proceso de desagregarlos poderes de gobierno. Las negociaciones endichos sistemas generalmente implican ponerse deacuerdo sobre cules poderes sern ejercidos por elgobierno central y cules por la regin autnoma.

Una serie de propuestas de autonoma han sido

preparadas y debatidas en diferentes momentos

del proceso de paz de Sri Lanka

Mientras contina con su ofensiva militar paracapturar la principal ruta de suministros a Jaffna

y desalojar a los Tigres de Liberacin del TamilEelam (LTTE) de Vanni, el gobierno de coalicinde la Alianza del Pueblo (PA) ha seguidodesarrollando un marco constitucional, sin laparticipacin del LTTE que pueda sin embargoajustarse a las aspiraciones nacionalistastamiles dentro de una Sri Lanka unida. Estasegunda va en su estrategia para poner fin alconflicto tnico se revel en agosto de 1995mediante la publicacin de extensas propuestasde autonoma regional.

Dichas propuestas conceban unareestructuracin radical del sistema vigente de

devolucin introducido bajo los trminos delAcuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes delgobierno central y las regiones se debanreconstituir, cediendo una mayor autonoma a losnuevos consejos regionales. Lo msimportante es que deba abolirse la lista depoderes concurrentes que habanobstaculizado y dilatado los intentos dedevolucin de finales de los 80. La mayora delos poderes en esta lista deban transferirse alos consejos regionales propuestos.El sistema previsto de devolucin ademsrequera enmiendas fundamentales a la

constitucin vigente. La enmienda mscontrovertida sera la reformulacin del estado deSri Lanka, pasando de una entidad unitaria a unarepblica unida y soberana con una Unin deRegiones. Se estipulaba que dicho cambioconstitucional requera de la aprobacin delpueblo, expresado en un referendo, junto con lasacostumbradas dos terceras partes delparlamento.Vase Kumudini Samuel, pg. 74

Tambin es posible que las partes deseen onecesiten el recurso en diferentes momentos, de

modo que su uso por una de las partes no agote elrecurso impidiendo que la otra la use ms adelante.Nuevamente con la analoga de la naranja, unapersona puede quererla para dibujar en su clase de

arte y la otra puede luego usarla para hacer unpastel. Si se secuencia de esta forma el uso delrecurso, las partes pueden utilizarlo de maneraconsecutiva. El concepto de secuenciar tambinimplica la idea de clusulas de caducidad que se hanincorporado en un buen nmero de acuerdosnegociados de paz. Se conviene que un conjunto de

acuerdos estarn vigentes por un perodo fijo antesde implementar la transicin a un nuevo conjunto deacuerdos. En la etapa inicial, se otorganprotecciones a una de las partes, generalmente laantigua parte dominante, mientras se preparan parauna nueva circunstancia, donde sus privilegios ya noestarn vigentes.

En su disputa con el gobierno de Papa Nueva

Guinea, los diversos grupos moderados y

radicales en Bougainville acordaron, por

diferentes motivos, la conveniencia de postergar

su exigencia de un referendo de independencia y

continuar temporalmente perteneciendo a PapaNueva Guinea:

Retrasar el referendo era lo mejor, ya que debahacerse una entrega de armas previamente, paraasegurar garantas para la votacin transparente,y en todo caso se necesitaba una reconciliacinen caso de que el voto no condujera a la divisin.Adems, aceptaron el argumento de que un altogrado de autodeterminacin durante un buennmero de aos podra satisfacer incluso a losradicales, con lo cual Bougainville podra acudirunida al referendo, optando por permanecerautnoma en lugar de independiente. Por su

parte, los radicales consideraron que lacombinacin de postergar el referendo y elejercicio de la autonoma permitiran que eltiempo consolidara la capacidad necesaria paraadministrar una Bougainville independiente ypermitiera que se desarrollara poco a poco unconsenso sobre la independencia.Vase Anthony Regan, p.48

Naturaleza de los temas en disputaIncluso cuando se haya definido un nuevo marco parael conflicto, enfocado en las necesidades de las

partes ms que en sus posiciones, y se hayaaceptado la idea de compartir los recursos dediversas formas, puede resultar difcil determinarcmo se pueden aplicar estos nuevos puntos de vistaa los conceptos en disputa. La soberana o laautodeterminacin podran parecer conceptos fijosimposibles de redefinir, pero las tendencias actualescomo la globalizacin han demostrado que stas nose pueden tratar de la misma forma absoluta que enel pasado. Por ejemplo, los estados en la UninEuropea hasta cierto punto han reunido sussoberanas y a la vez han cedido control de susterritorios individuales al colectivo de la UninEuropea. En una menor medida, los estados han

cedido alguna parte de su soberana a otrasentidades internacionales menos firmes comoNaciones Unidas o la Asociacin de Naciones delSudeste Asitico.


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Se pueden redefinir estos conceptos para quepodamos verlos como una agrupacin o un paquetede elementos que se puede separar en sus partesconstitutivas, algunas de las cuales se le otorgan auna de las partes y otras a la contraparte. De formasemejante, la propiedad sobre la tierra es susceptiblede reconceptualizarse, de forma que el dominioancestral implique algunos derechos reservados para

quienes detentan la titularidad ancestral, mientrasque otros derechos pueden recaer en el estado anivel local o nacional. De esta forma, los propietariostradicionales pueden proteger sus intereses enaquellos aspectos que consideran fundamentales,mientras que la tierra sigue estando disponible parael desarrollo. Cmo se lleva esto a la prctica enmuchas sociedades es algo que est por verse an,y que se est trabajando en diversas disputasactuales (ver, por ejemplo, el extracto de Roelf Meyersobre el establecimiento de un nuevo marco enSudfrica para el tema de los derechos, desde laproteccin de los derechos de grupo hasta la de

derechos individuales).

Interrelacin de temasEs fundamental darse cuenta de la forma como lostemas interactan unos con otros. Ya se hamencionado antes cmo puede haber una ciertacomplementariedad entre distintos tremas cuandouna de las partes puede estar dispuesta a ceder enun campo a cambio ganar en otro, de forma que en elbalance general, aunque las partes no hayan ganadotodo lo que deseaban, puedan al menos sentirsesatisfechas con la totalidad del pacto.

Una relacin ms directa es la forma en que elavance en un rea puede desatar cambios en latotalidad del sistema, lo cual permite ganancias paratodas las partes y aumenta la buena voluntad de laspartes para aproximarse a las otras. Sin embargo,las partes a menudo subestiman los beneficiospotenciales de una re-evaluacin ms profunda de lasociedad y de buscar una nueva visin para lasociedad en el futuro, pues prefieren tranzarse porconcesiones a corto plazo o por cambiosprogramticos y superficiales que pueden dejar sinresolver muchos aspectos fundamentales.

Reconciliacin de marcos: los distintosmarcos en paraleloEn ocasiones ni siquiera es necesario elegir entrediversos puntos de vista, sino ms bien explorar lasformas en que los puntos de vista pueden operarsimultneamente. Es posible que dos sistemasdiferentes coexistan uno al lado del otro, como se havisto con la Ley Shariaoperando paralelamente a unsistema legal secular o en el caso de la ley de usocomn operando simultneamente con un sistemalegal basado en un cdigo civil. Como medidatemporal, o incluso como acuerdo final, el podersoberano puede delegar parte de su autoridad en otraautoridad religiosa, de costumbre o de otro tipoestablecida en las negociaciones, o bien puedeejercer sus poderes segn los deseos de otraspartes. En algunas culturas esto es ms fcil delograr que en otras sociedades ms rgidas.

En las discusiones sobre un referendo para el

futuro status poltico de Bougainville, el gobierno

nacional de Papa Nueva Guinea se mostraba

reticente a ceder control de antemano sobre el

resultado del referendo. Con la ayuda de

Alexander Downer, el Ministro de AsuntosExteriores de Australia, encontraron una frmula

que reconoca la autoridad del gobierno:

En esencia, el compromiso implicaba quePapa Nueva Guinea aceptara que hubiera unreferendo en el futuro sobre el tema de laindependencia de Bougainville, mientras queBougainville aceptaba que el resultado delreferendo no sera obligante. El punto paravenderle el acuerdo al gobierno nacional era quela autoridad ltima del Parlamento Nacionalsobre el futuro de Bougainville se mantendra.Para persuadir a los grupos de Bougainville a

aceptar el compromiso, Downer sugiri que laaceptacin de la autoridad del Parlamento no erael final del asunto. Seal el precedente deTimor Este, dando a entender que si un granporcentaje de pobladores de Bougainvillevotaban a favor de la independencia, lacomunidad internacional no iba a ignorar esteresultado.Vase Anthony J. Regan, p.50

Resistencia al cambio de marcosAunque es fcil ver el valor de modificar el marco de

anlisis de un conflicto cuando los marcos actualesno parecen capaces de conducir a un resultadosatisfactorio para nadie, tambin es fcil de entenderpor qu con frecuencia no se lleva a cabo un cambiode marcos. Las partes pueden haber adoptado susactuales marcos conceptuales hace mucho tiempo,seguramente tras un prolongado anlisis y largasdiscusiones, y habrn invertido mucho tiempo y vidasen defender su punto de vista. Es difcil abandonarlode un momento a otro sin que parezca queabandonan y traicionen creencias valiosas ycamaradas que han podido dar sus vidas por lacausa. El marco actual puede ser la nicacertidumbre con que cuenta el grupo o el gobierno en

una situacin de hostilidad y vulnerabilidad. El marcopuede parecer un andamiaje que sostiene toda laedificacin en la contienda, y si se mueve o cambiahay un gran riesgo de que el edificio se venga abajo ycolapse completamente el proyecto poltico.

Existen muy pocas ocasiones para un debate francosobre puntos de vista alternativos porque el grupo ensu totalidad comparte su compromiso con el marcovigente y teme los riesgos de cuestionarlo, de modoque cualquiera, incluso el lder, lo pensar muy bienantes de arrojar alguna duda sobre los supuestos ylas estrategias aceptados. La conclusin tpica es

que ms vale aferrarse ciegamente a lasconvicciones y esperar a que se consiga la metaltima mediante el uso de los medios actuales. Sevuelve un crculo vicioso. Sin discusin, esimprobable que emerjan nuevas ideas que puedan

Firma del Acurdo de Paz para Bougainville,31 de agosto de 2001.

Fuente: AusAid


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resultar ms eficaces para representar las

aspiraciones del grupo o la organizacin, pero sin laconfianza en nuevas ideas es muy poco probable queel lder o los simpatizantes estn dispuestos a iniciardiscusiones. Puede ser necesario tener que enfrentargrandes derrotas antes de verse obligados a admitirque la estrategia actual es insostenible, pero lascircunstancias de una estrategia fallida noconstituyen la base ideal para un pensamientorenovado y fresco, tan necesario como har falta enese momento. El estmulo puede ms bien provenirde terceros que gocen de confianza y que a la vezpuedan darse cuenta de la necesidad del cambio.Wolfers (p 48, Accord No. 12, 2002) hace referencia

a un compromiso sugerido por Alexander Downer, elMinistro de Asuntos Exteriores de Australia, en unmomento de las negociaciones sobre el futuro deBougainville, incluyendo opciones que se habandiscutido antes sin llegar a ningn acuerdo. Wolferscita a Downer diciendo: En ocasiones lo que cuentano es tanto qu se dice sino ms bien quin lo dice.

Se evalu la capacidad del movimiento rebelde

de Mozambique, Renamo, en 1989 para entrar a

participar de la actividad poltica parlamentaria

con el rgimen marxista del Frelimo:

Tras muchos aos de guerra de guerrillas, laRenamo estaba mal preparada para entrar en lavida civil y para la transicin a la polticaparlamentaria. Su mayor reto era transformarse

de una organizacin puramente militar en un

partido poltico viable. Para conseguirlo, losrebeldes necesitaban desarrollar una ideologacoherente, as como una estructuraorganizacional que les permitiera explicar susposiciones. Sus pronunciamientos polticoshasta entonces se reducan a proclamascategricas anti-marxistas, pro-capitalistas y pro-democrticas, pero su capacidad para debatirestos temas era muy limitada. An ms, acambio de ofrecer los beneficios de la paz alFrelimo, la Renamo necesitaba garantas deseguridad y ayuda financiera antes de poderrenunciar a la guerra..

Vase Martn Rupiya, pg 60

Por carecer de habilidades polticas y deexperiencia negociadora, adems de su escasoconocimiento de procesos constitucionales yelectorales, la Renamo tena mucho que perderen un proceso de paz. Durante la euforiadiplomtica inicial, por lo tanto, los rebeldesfueron muy cautos en sus respuestas a laapertura de Mozambique y Zimbabwe. Noobstante, aunque el respaldo exterior y lasganancias de actividades ilegales como el trficode marfil y de piedras preciosas le habanpermitido a la Renamo cubrir sus necesidades a

lo largo del conflicto, los rebeldes ahora nocontaban con suficiente autonoma financiera.Este hecho no pas desapercibido para Rowlandy para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia


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de Chissano, comenzaron a canalizar fondosconsiderables a la Renamo para comprar sucooperacin. Una vez que los rebeldes seconvencieron de que no podan ganar la guerra,estos incentivos pasaron a jugar un papeldecisivo en su decisin de pactar la paz....(Adems) Sudfrica replante su respaldo a losrebeldes. Varios funcionarios de alto rango

realizaron visitas secretas a zonas controladaspor la Renamo a finales de lo 80s para discutircon los rebeldes la mejor forma de estructurar yarticular sus demandas polticas.Fernando Gonalves, pg 68

Una vez que comienza a salir a la superficie un nuevopensamiento, las partes se mostrarn renuentes ylentas para dejar entrever cualquier cambio en susplanteamientos, en primer lugar porque puedeinterpretarse como un signo de debilidad, pero ensegundo lugar porque si se trata de una aproximacinms conciliadora, es necesaria una respuesta

positiva de la contraparte, y puede haber muy pocaconfianza en que esto se vaya a producir. La mayorade la gente en una situacin de conflicto lamentaconstatar que se comporta de una forma beligerante,admitiendo que no se trata de la actitud ideal, perocon la creencia de que es necesario porque elcontendor no parece dispuesto a cooperar en unaalternativa de solucin de problemas. Adems, laexperiencia pasada puede demostrar que ese era elcaso. Ahora confan en que el oponente tambin estpreparado para establecer nuevos marcos de anlisisdel conflicto y modificar sus aspiraciones para suresolucin.

Con el fin de poner a prueba las nuevascircunstancias, frecuentemente se har una oferta denegociaciones, aunque condicionada. La contrapartepuede quiz tener que aceptar el status quo, o bienciertos asuntos se excluyen de las negociaciones, otal vez ciertas partes o interlocutores son declaradosinaceptables. Incluso el llamado a unasnegociaciones sin precondiciones puede ser msbeligerante que lo que parece a simple vista, puespuede constituir un reto para que la otra parte ignoresus propias preocupaciones ms elementales. Rarasveces funciona que una de las partes definaunilateralmente las bases para una negociacin, ya

sea bajo la forma de establecer precondiciones o deexigir que no las haya. Esto se interpreta ms biencomo una demostracin de poder para iniciar conventaja en las eventuales negociaciones, y la otraparte puede considerar imposible aceptarnegociaciones sobre esta base. No obstante, losintentos por imponer precondiciones pueden ser unaseal del comienzo de un proceso de movimiento yredefinicin de marcos, tras lo cual puede sobrevenirun proceso de negociacin.

El marco completo de las negociaciones requiere untotal replanteamiento, y el resultado debe ser unaestructura concertada, mutuamente aceptable,idealmente trabajada en conjunto. Una alternativams exitosa ha sido la creacin de un documentomarco que reconoce las exigencias de ambas partes

para un acuerdo aceptable. Por lo tanto estableceque el problema radica en satisfacer todas estasaspiraciones y plantea los temas en disputa como unproblema compartido que ambas partes trabajarnpara resolver. El documento marco adems puedeasegurar a las partes que en la mayor medida posibleel proceso de dilogo no las forzar a aceptar algo en

detrimento de sus intereses. Por ejemplo, puedeestablecer un proceso para las negociaciones queresulte aceptable para las partes y que crean queofrece buenas posibilidades para llegar a un acuerdo.Puede cubrir temas como las bases para iniciarnegociaciones y el mandato de los participantes.

En 1989, algunos lderes religiosos tantearon la

posibilidad de abrir conversaciones entre el

gobierno de Mozambique y la Renamo en

Nairobi. Como parte de este proceso, cada una

de las partes desarroll una lista de principios

como su base para los dilogos:

Como preparacin para estos dilogos, elgobierno traz una lista de 12 principios paraadelantar un dilogo directo con la Renamo, quelos religiosos hicieron llegar a los rebeldes sinningn comentario. La Renamo respondi conuna declaracin de 16 puntos que se hizo llegara Maputo el 14 de agosto. Pese a los muchospuntos de desacuerdo entre estos dosdocumentos, el principal obstculo consista enla negativa del gobierno a reconocer a laRenamo como fuerza poltica legtima enMozambique. Sin embargo, las declaraciones deNairobi parecen haber sido la primera

comunicacin escrita entre las dos partes, locual eventualmente abri el camino a losdilogos directos.Dinis S. Sengulane y Jaime Pedro Gonalves:

p.26, Accord No. 3, 1998. Los dos documentos de

principios se pueden ver en las pgs. 70 - 71

En el proceso de paz de Irlanda del Norte, los

gobiernos de Irlanda y el Reino Unido

desarrollaron documentos marco que pudieran

resultar aceptables para todas las partes en

conflicto en Irlanda del Norte, incluyendo al

Ejrcito Republicano Irlands (IRA) y al Sinn

Fin, quienes estaban resueltos a continuar conla violencia. El primero de estos fue la

Declaracin de Downing Street:

Los principales factores que condujeron a laexitosa negociacin de la Declaracin deDowning Street fueron el criterio de suaceptabilidad para sectores numerosos delunionismo, la determinacin del gobierno deIrlanda para proseguir con su iniciativa y elrespaldo de la opinin pblica estadounidense.La comunidad empresarial de Irlanda del Nortehaba padecido las consecuencias de las

hostilidades y deseaba su finalizacin. Estabandispuestos a pagar un precio poltico por la paz,siempre y cuando no fuera demasiado alto


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La Declaracin de Downing Street del 15 dediciembre de 1993, aunque mantena muchos delos aspectos del borrador de propuestaentregado por Reynolds, el Primer Ministroirlands, a Major, Primer Ministro britnico, en

junio del mismo ao, representaba adems unreto para el IRA. La aceptacin del gobiernobritnico del derecho de autodeterminacin

sujeto a una aprobacin consensuada, surenuncia a cualquier inters estratgico oeconmico egosta, su determinacin depromover, permitir y facilitar el proceso dealcanzar un acuerdo entre el pueblo de Irlanda, ysu promesa de aceptar la incorporacin del SinnFin al dilogo poltico con los otros partidosrepresentaban un desafo a la conviccin decontinuar el enfrentamiento armado. Tuvieronque pasar otros ocho meses antes de que elmovimiento republicano se convenciera.Vase Martin Mansergh, pg. 26. La Declaracin

de Downing Street se incluye en el nmero 8 de

Accord, pgs 70-72

La experiencia tiende a sugerir que los dilogosincluyentes son ms eficaces para alcanzar unaresolucin duradera que no se vea erosionada por lossectores excluidos, aunque por supuesto el procesode negociacin es ms difcil cuando hay msparticipantes involucrados. (Esto produjo comoresultado equipos numerosos, costosos y difciles demanejar pero el carcter incluyente resultfundamental, garantizando que cada etapa delproceso y cada compromiso fuera entendido acabalidad y aceptado por cada grupo Regan, pg 39,Accord No. 12, 2002). El documento marco puedeestablecer la forma de las negociaciones ygeneralmente incluye un acuerdo sobre un tercero

facilitador/ conductor del proceso de dilogo, ascomo la estructura de los paneles negociadores y lossubcomits, su papel y sus funciones. Tambinpuede estipular la base sobre la cual se ha dealcanzar un acuerdo, y con el fin de proteger y dargarantas a las partes ms dbiles, no se basar envotaciones mayoritarias para evitar que una partepueda ser invisibilizada por el voto. Una forma de

toma de decisiones por consenso y el principio deque nada est acordado hasta que todo estacordado antes mencionado son las garantas eneste sentido.

Dada la hostilidad y la desconfianza imperante entrelas partes, la preparacin del documento marco esuna labor difcil de realizar conjuntamente.Seguramente es necesaria la ayuda de una terceraparte, bien sea de la sociedad civil o de estadosamigos. Adems, puede ser necesario que eldocumento marco sea presentado por un tercero paraque las partes no tengan que reconocer

expresamente las aspiraciones de sus oponentes, locual indicara un cambio de postura. No obstante, silas partes entran a las negociaciones sobre la basede un documento marco, estarn negociando dentrode sus parmetros. Habrn establecido un nuevomarco para diversos aspectos del conflicto, y alhacerlo habrn fortalecido las posibilidades dealcanzar un acuerdo duradero mutuamenteaceptable. Aunque en muchos sentidos el proceso deestablecer nuevos marcos resulta la parte ms difcilde un proceso de paz, todava quedan por delantemuchas dificultades. Debemos hacer todo cuanto sepueda por ayudar a las partes en el proceso deredefinir los marcos y desearles suerte en su intento

por alcanzar acuerdos dentro de los nuevos marcos.


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Mapas: Autorizados por la Seccin Cartogrfica de Naciones Unidas (Mozambique, no. 3706 Rev.5 junio 2004, Papa Nueva Guinea,no. 4104 Rev.1 enero 2004, Sri Lanka, no. 4172 Rev.2 enero 2007) http://www.un.org/Depts/Cartographic/english/htmain.htmNota: Los lmites y los nombres y las designaciones que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por lasNaciones Unidas.


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Primera parte:Estudios de caso en Europa,frica y Asia


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Primeras fases delproceso de pazirlands

Marti n Mansergh

La mayora de los acontecimientos importantesen la historia tienen causas mltiples, y elproceso de paz irlands no es una excepcin.Se materializ a partir de una mezcla de factores: elcansancio de la guerra que conllevan las situacionesde prolongado estancamiento poltico y militar; elvalor demostrado por gobiernos y partidosconstitucionalistas al tratar con los polticoscercanos a fuerzas paramilitares; el ejemplo deavances decisivos y procesos de paz en otroslugares del mundo; el surgimiento de una alternativapoltica por consenso nacionalista democrtico; lanecesidad econmica de paz y estabilidad; lacolaboracin activa entre los gobiernos britnico eirlands (pese a la existencia de frecuentestensiones en la relacin); y el compromiso demxima prioridad, sin precedentes, asumido por un

presidente de Estados Unidos respecto a la paz enIrlanda, incluida la disposicin a actuar como garantedefinitivo. El abrumador deseo de paz de lapoblacin, tanto en Irlanda del Norte como en laRepblica de Irlanda, fue quizs el factor msdecisivo de todos. Este sentimiento se habamanifestado durante un largo perodo de tiempo, yreflejaba el valioso e incansable trabajo por la pazdesarrollado silenciosamente por una gran cantidadde personas y organizaciones.

A finales de los ochenta, pese a los abundantesesfuerzos polticos y diplomticos, las perspectivasseguan siendo las de un prolongado estancamientopoltico y militar. En protesta contra la repugnantecampaa de violencia del movimiento republicano, lospolticos nacionalistas constitucionales hicieron caso

Martin Mansergh es miembro del partido Fianna

Fil. Fue consejero especial del Taoiseach

(Presidente de Irlanda) entre 1987 y 1994, y

desde 1997, y jefe de investigaciones del Fianna

Fil de 1981 a 1987 y de 1994 a 1997.

Norte de Belfast la vspera del cese al fuegodel IRA, 31 de agosto de 1994.

Fuente: Crispin Rodwell


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omiso de sus exigencias polticas, y se negaron atener cualquier contacto con los representantes delterrorismo. Pero no haban logrado alcanzar unacuerdo poltico que alcanzara a todas lascomunidades y que marginara a las organizacionesparamilitares, creando un consenso poltico quepermitiera presionar para que se vieran obligadas aponer fin a su violencia. Por otra parte, la violencia noestaba suponiendo un avance poltico significativopara los republicanos, aunque tras las huelgas dehambre de presos del IRA en la prisin de Maze en1980 y 1981 empezaron a ganar respaldo electoral,obteniendo el 10% en las elecciones a la nuevaAsamblea de Irlanda del Norte en 1982. Se pusieronen marcha unos primeros tanteos, y John Hume,dirigente del Partido Socialdemcrata y Laborista(SDLP), partido nacionalista constitucionalista, buscun encuentro directo con el IRA que finalmente tuvoque suspender. Pero fue necesario el catalizador dela matanza de Enniskillen de 1987, en el Da de losCados de las Guerras Mundiales (8 de noviembre),para iniciar el dilogo que marc el principio delproceso de paz. Tras Enniskillen, muchos sectoressintieron que quizs haba llegado el momento de

dialogar para poner fin a la violencia. En primer lugar,haba una obligacin moral de intentar evitar msEnniskillens, y, en segundo lugar, exista lasensacin de que se estaba haciendo evidente a

todas las partes la inutilidad de una ininterrumpidacampaa de violencia.

Sin una estrategia de paz, era improbable que el SinnFin lograra avances electorales en alguna de las dospartes de la isla. Ningn candidato del Sinn Fin seacerc siquiera a la obtencin de un escao en laselecciones generales de 1987 en el Sur, aunque doscandidatos abstencionistas encerrados en losBloques H de la prisin de Maze haban sido elegidospara el Dil en junio de 1981. Lo que poda quedar detolerancia pblica hacia las persistentes atrocidadesparamilitares haba cado abruptamente. Lacapacidad fsica de continuar deba separarse de lacapacidad moral y psicolgica de mantener unalucha armada cuya finalidad cada vez aparecamenos clara. El Sinn Fin necesitaba salir delaislamiento poltico y deseaba abiertamente formarun frente pan-nacionalista que reforzara susplanteamientos sin exigir forzosamente el completoabandono de la lucha armada.

Una propuesta privadaEn noviembre de 1987 el padre Alex Reid, un

sacerdote catlico que llevaba muchos aosimplicado en la mediacin en conflictos en Belfast,redact un documento de debate en el que planteabalos principios de autodeterminacin y consentimiento


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en los que se podra basar el dilogo y la negociacinnecesarios para un acuerdo poltico, incluyendo lascondiciones en las que el gobierno britnico semarchara de Irlanda.

El documento aceptaba el planteamiento republicano,desarrollado en la poca de las elecciones generales

celebradas en toda Irlanda en 1918 (an bajodominacin britnica), de que la autodeterminacindeba ser ejercida por el pueblo de Irlanda en suconjunto, y que la autodeterminacin significabaconsentimiento. Pero el documento argumentaba queeso slo poda alcanzarse por el acuerdo mutuo de lapoblacin de tradicin nacionalista y de la detradicin unionista, y que esto, a su vez, slo podalograrse mediante el dilogo y la concertacin. Eldocumento propona una conferencia constitucionalque el gobierno britnico estuviera dispuesto apatrocinar y facilitar. El autor afirmaba que losbritnicos ya no tienen intereses coloniales enIrlanda, es decir, que no tienen intereses polticos,

econmicos, estratgicos o militares propios parapermanecer en Irlanda, y que estaban dispuestos amanifestarlo si ello supona una aportacinimportante a la causa de la paz. Pero no revocaranel Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (el de laparticin) hasta que el pueblo irlands no hubieradetallado y acordado las disposicionesconstitucionales alternativas.

Fue un documento notablemente premonitorio. Llegavalado por la autoridad moral de la Iglesia Catlica,y con el visto bueno del cardenal Fiaich. Seadelant a la declaracin realizada por Peter Brooke,

secretario de Estado del Reino Unido, en noviembrede 1990 y a la revocacin del Decreto de Gobierno deIrlanda de 1920 (parte del Acuerdo de Belfast), ascomo al futuro proceso de conversacionesmultipartitas de 1996-1998, con su diseo de unaconferencia constitucional. No haba unreconocimiento claro an de que, en trminosrepublicanos, cualquier acuerdo en esta fase slopoda ser transitorio. Aunque no se explicitaba, labase de todo el documento era que, para que sedieran las negociaciones multilaterales, era necesariauna tregua del IRA.

Un enfoque interpartidistaComo resultado del Acuerdo Anglo-Irlands de 1985,que oficializ la influencia del gobierno irlands encuestiones de Irlanda del Norte, el SDLP tenaespecial inters en poner a prueba las premisassubyacentes a la lucha republicana. Hubointercambio de documentos entre el SDLP y el SinnFin en 1988. El SDLP mantena que el gobiernobritnico se haba vuelto neutral, y estaba dispuestoa respaldar la unidad de Irlanda basada en elconsentimiento mutuo. El reto era ganar eseconsentimiento. El Sinn Fin negaba esa neutralidadbritnica y se aferraba a la doctrina de laautodeterminacin que exiga que el gobierno

britnico y los unionistas aceptaran la voluntadmayoritaria de la poblacin de toda la isla de Irlandasin tener en cuenta la particin que haba dividido elterritorio durante ms de sesenta y cinco aos.

En dos ocasiones el Fianna Fil, partido gobernanteen la Repblica, intent transmitir al Sinn Fin, enconversaciones secretas, paralelas, delegadas y engran medida exploratorias, que la violencia erainaceptable para la poblacin del Sur. La violencia noslo divida a la opinin nacionalista en el Norte, sinoque tambin creaba divisiones entre los nacionalistasal norte y sur de la frontera, y entre los irlandesesamericanos. Se argumentaba que la Irlandanacionalista era ms fuerte y haba obtenido losmayores logros cuando estuvo polticamente unida(por ejemplo, durante el Nuevo Rumbo en 1878 y bajoel Sinn Fin en 1918-1921), y que esto slo eraposible en la actualidad sobre bases pacficas ydemocrticas. Tambin era un hecho que los pasesde la OTAN jams toleraran dentro de sus territorios

nada parecido a una victoria terrorista.Los interlocutores del SDLP y del Fianna Fil prontose dieron cuenta de que no era posible unaconfluencia de pensamiento en esa fase, dado queno haba un compromiso para poner fin a la lucha enel corto plazo. En esas circunstancias habra sidopeligroso e irresponsable prolongar un dilogo quepoda entenderse como connivencia en el contexto deuna prolongada e ilimitada campaa de violencia.

A la espera de condiciones favorablesLas revoluciones mayoritariamente pacficas en

Europa Central y del Este en 1989, la reunificacinde Alemania en 1990, y el inicio de una transicinnegociada al gobierno de la mayora en Sudfrica trasla liberacin de Nelson Mandela, convirtieron ensituaciones polticamente resolubles problemas quehasta entonces parecan estar totalmentecongelados. Se disip cualquier temor subyacentesobre el posible papel estratgico de Irlanda delNorte en un contexto de guerra fra, en ocasionespresentado como una inexistente analoga con Cuba.No se abandon la esperanza de que pudieran darsecondiciones ms propicias para un desbloqueo. Elpadre Reid mantena contactos regulares entre elgobierno irlands, el SDLP y el Sinn Fin. El

Taoiseach (presidente irlands) Charles Haughey yase haba ofrecido a volver a convocar el Foro NuevaIrlanda, que se haba reunido en 1983-1984 paraanalizar futuras disposiciones constitucionales encaso de un cese de la violencia del IRA, incluyendoen stas al Sinn Fin.

Algunos grupos no oficiales tomaron otras iniciativaspara intentar estimular nuevas corrientes depensamiento. En varias ocasiones, personalidadesclave de los partidos de todo el espectro polticofueron invitadas a participar en seminarios en los quese exploraban vas para impulsar el proceso poltico.

Por ejemplo, Eberhard Spiecker, un abogado alemn,reuni a representantes del Alliance Party (Partido dela Alianza), DUP, SDLP y UUP, con el padre Reidcomo persona que poda proporcionar una visin ms

Gerry Adams, Albert Reynolds y John Hume.Dubln, septiembre de 1994.

Fuente: Crispin Rodwell


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prxima del Sinn Fin, en un encuentro privado enDuisburg. Llegaron tentadoramente cerca de alcanzarun entendimiento sobre las bases potenciales de unacuerdo poltico. Encuentros similares fueronorganizados por intelectuales y ONGs, y, aunquemuchas veces resultaba difcil acordar las bases parala reunin con los partidos, la interaccin y el debatefueron siempre muy tiles, y se establecieron unaserie de relaciones que contribuyeron a lasposteriores negociaciones oficiales.

Iniciativas britnicas

En julio de 1989 asumi su cargo un nuevo eimaginativo Secretario de Estado britnico, PeterBrooke. A los cien das, hizo la extraordinariadeclaracin de que los gobiernos democrticosacaban hablando antes o despus con los terroristas,a semejanza de lo ocurrido en Chipre. Dijo que,aunque se poda contener al IRA, era difcil concebirsu derrota militar, y que si se pusiera fin a laviolencia, l no descartara conversaciones con elSinn Fin. En 1990 autoriz la reapertura de un canalde comunicacin indirecto, que implicaba a MichaelOatley, un oficial de Inteligencia, y a Denis Bradley,un sacerdote de Derry de la plena confianza deldirigente del Sinn Fin, Martin McGuinness. Un aodespus, Brooke declar que Gran Bretaa no tenaningn inters egosta estratgico o econmico enIrlanda del Norte y que estaba dispuesta a aceptar

una Irlanda unida, si haba consentimiento para ello.La declaracin resolvi en buena parte uno de losprincipales puntos de discrepancia entre el SDLP y elSinn Fin a finales de los ochenta, y fue uno de loscimientos bsicos del proceso de paz.

En noviembre de 1990, la primera ministra britnicaMargaret Thatcher dimiti tras un desafo interno en

su partido sobre la poltica europea de su gobierno.Desde el punto de vista republicano, Thatcher habasido extremadamente beligerante y se la considerabaresponsable de la muerte de diez huelguistas dehambre republicanos, entre ellos Bobby Sands, en1981. Debido a sus actitudes triunfalistas y a laposibilidad de que proclamara que una treguasupona de hecho una derrota republicana, siemprefue difcil imaginar una tregua durante su mandato.Su sustitucin por John Major, ms blando, mspragmtico, supuso un cambio en el ambiente quehizo ms posible que se diera una tregua.

En 1991 Peter Brooke logr por fin su objetivo deiniciar conversaciones polticas entre los partidosconstitucionalistas sobre la globalidad de lasrelaciones. Aunque hacia afuera se mostrabandespectivos, los republicanos eran muy conscientesde la posibilidad de que, en algn momento, esasconversaciones pudieran llegar a tener xito. Lasorganizaciones paramilitares se veran sometidas aenormes presiones si no haban aportado nada a unacuerdo poltico ratificado por la poblacin enreferendos en ambas partes de la isla, tal comopropona John Hume. Sin avances en lo militar, pesea que el IRA posea un sofisticado arsenal importadode Libia en 1985-1986, y con la creciente eficacia de

los paramilitares lealistas, la situacin estabamadura para un nuevo impulso por la paz.

La bsqueda de perspectivas comunesA medida que iban cristalizando ideas sobre elconcepto de una declaracin conjunta del Taoiseachy el Primer Ministro, en octubre de 1991 John Humeentreg al Taoiseach Charles Haughey el esquemade un borrador para una declaracin propuestaapoyada por Gerry Adams, el presidente del SinnFin. Su amplia temtica comprenda la necesidadde superar las herencias del pasado, lasoportunidades abiertas por la Unin Europea con su

actitud constructiva, y el derecho deautodeterminacin (con un esquema de tiempo parasu ejercicio). Esto debera suceder en el contexto delreconocimiento por parte del gobierno irlands de lanecesidad de contar con el consentimiento de lapoblacin de Irlanda del Norte y del establecimientode una conferencia o foro nacionalista queproporcionara una plataforma al Sinn Fin.

El gobierno irlands desarroll estas ideas y elintercambio de documentos continu con el nuevoTaoiseach, Albert Reynolds. Con el tiempo, serestableci el dilogo entre el gobierno irlands y elSinn Fin. En diciembre de 1991 se le comunic alPrimer Ministro britnico la posibilidad de unainiciativa. El Sinn Fin quera una declaracin quereflejara su ideologa lo ms fielmente posible. La


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principal preocupacin del gobierno irlands era que,pese a la adopcin de un lenguaje ms cercano almovimiento republicano, la propuesta sin embargosiguiera siendo compatible con las obligacionesinternacionales de Irlanda, y especialmente con elprincipio de consentimiento segn el Acuerdo Anglo-Irlands. El dirigente del SDLP tuvo la actitud ms

pragmtica hacia el contenido del borrador.Mientras que Charles Haughey mantuvo una actitudcautelosa hacia la iniciativa, cuya importancia ycarcter polmico reconoca, Albert Reynolds asumisu cargo convencido de que la paz era un imperativomoral. Muchas veces describa sus intenciones anteun pblico que no sospechaba nada, diciendo queestaba buscando una frmula para la paz. Levantel inters sin compromisos del primer ministro JohnMajor, quien, junto al nuevo secretario de Estado SirPatrick Mayhew, haca ahora mayor hincapi enintentar establecer una nueva fase de conversacionespolticas. Pero las conversaciones multipartitas que

se reabrieron en abril de 1992 se rompieron sietemeses despus, en la campaa de las eleccionesgenerales irlandesas. Los unionistas alegaron lainflexibilidad constitucional del gobierno irlands y senegaron a volver a las conversaciones.

John Hume haba mantenido siempre informados alos altos cargos britnicos, aunque ambos gobiernostambin mantenan sus lneas directas propias con elSinn Fin. El gobierno britnico exploraba en paralelola disposicin de

agendas sustantivas accord indepaz41

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