diagnóstico regulatorio para zonas de monumentos ......2016/02/09 · diagnóstico regulatorio...
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Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA
COORDINACIÓN GENERAL DE MEJORA REGULATORIA INSTITUCIONAL
NOVIEMBRE DE 2015
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1 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Mensaje del Titular La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), con fundamento en el artículo
69-E, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), cuenta con la
atribución de revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar
para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas
y administrativas y programas para mejorar la regulación en actividades o sectores
económicos específicos.
En este contexto, la COFEMER ha preparado el siguiente diagnóstico regulatorio sobre
zonas de monumentos arqueológicos nacionales, así como una propuesta de Reglamento
para el otorgamiento de autorizaciones para la realización de actividades cívicas y
culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, para su ulterior presentación al
Titular del Ejecutivo Federal.
Las zonas de monumentos arqueológicos albergan el conocimiento tangible de nuestro
pasado, y representan el espacio físico donde se consagra el legado monumental de
nuestras culturas prehispánicas. En consecuencia, la protección que demanda este tipo
de sitios debe responder al mayor de los cuidados para garantizar su permanencia y
conducente sustentabilidad. De esta manera, se plantea la emisión de un reglamento de
ley que tenga por objeto la protección de los monumentos arqueológicos y sus
respectivas zonas, a efecto de otorgarles el resguardo que ameritan a lo largo del tiempo.
La COFEMER, como órgano técnico encargado de mejorar el marco regulatorio nacional,
proporciona este diagnóstico a fin de identificar oportunidades normativas que
promuevan políticas públicas robustas con amplio impacto social. El propósito del
presente trabajo radica en generar beneficios netos a la sociedad, a través de una
propuesta regulatoria moderna y plausible, que a su vez, pueda despertar el interés de
los hacedores de políticas públicas y del lector en general, así como contribuir de manera
significativa en el logro de los objetivos antes mencionados.
Mario Emilio Gutiérrez Caballero
Director General de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
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2 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Tabla de contenidos
Mensaje del Titular ............................................................................................................. 1
Resumen Ejecutivo .............................................................................................................. 4
Introducción ........................................................................................................................ 5
Patrimonio cultural y política de cultural ........................................................................... 7
El bien jurídicamente tutelado por el sistema de protección del patrimonio cultural de
México ................................................................................................................................. 9
Política de preservación del patrimonio arqueológico ..................................................... 10
Racionalidad científica y económica del patrimonio arqueológico .................................. 12
Patrimonio arqueológico y turismo .................................................................................. 15
Marco normativo para monumentos y zonas arqueológicos ........................................... 16
Anteproyectos de Reglamento y sus respectivos procesos de mejora de regulatoria .... 24
Anteproyecto de Reglamento, 8 de febrero de 2008 ................................................. 24
Anteproyecto de Reglamento, 23 de marzo de 2012 ................................................. 27
Conclusiones y recomendaciones del diagnóstico regulatorio ........................................ 31
Propuesta de Reglamento para el otorgamiento de autorizaciones para la realización de
actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos ................. 34
Propuesta del Acuerdo por el que se crea el Consejo de Arqueología del Instituto
Nacional de Antropología e Historia ................................................................................. 41
Propuesta de Disposiciones Reglamentarias para la Investigación Arqueológica en
México ............................................................................................................................... 47
Referencias bibliográficas ................................................................................................. 57
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3 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Resumen ejecutivo El presente diagnóstico tiene por objeto revelar la urgencia por atender un vacío
regulatorio en nuestra normatividad vigente, cuyo origen se remonta al mandato
establecido en el artículo 30 de la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), promulgada
el 20 de mayo de 2004. Actualmente, no ha sido emitido el instrumento reglamentario
previsto en este artículo, y por ende la actividad susceptible de regulación ha procedido
sin una racionalidad científica ni contornos jurídicos precisos, en detrimento del
patrimonio arqueológico de México.
De acuerdo con el transitorio noveno de la LGBN, la Secretaría de Educación Pública (SEP),
a través del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), habría tenido que
elaborar y proponer al Ejecutivo, a más tardar el 21 de noviembre de 2004, el Reglamento
para el otorgamiento de permisos y autorizaciones para la realización de actividades
cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, relativo al artículo 30 de
la LGBN.
Bajo este escenario, y en vista de que aún sigue pendiente la emisión del Reglamento, la
COFEMER en uso sus atribuciones ha dispuesto la elaboración de un diagnóstico
regulatorio para discernir la necesidad de contar con un Reglamento que proteja el
patrimonio arqueológico nacional. Por tanto, a lo largo de este documento se analiza la
lógica de protección que debe imperar en zonas y monumentos arqueológicos, desde una
óptica jurídica y económica, a efecto de proponer un instrumento normativo que
responda a la protección efectiva del acervo monumental.
El patrimonio arqueológico está directamente vinculado con la memoria histórica y la
identidad nacional, por lo cual su preservación y manejo sustentable son imprescindibles
para reafirmar los valores culturales y fomentar la cohesión social del Estado mexicano.
Además, la protección y conservación de los monumentos arqueológicos y sus respectivas
zonas están consideradas como actividades de utilidad pública, lo que obliga a que se les
tenga un especial cuidado, así como una estricta vigilancia para custodiar su herencia
cultural.
Por consiguiente, la propuesta regulatoria que aquí se plantea está guiada por los
principios de unicidad material y el respeto a la esencia antigua, puesto que ambos
factores son los canales por donde circula el resguardo conducente del legado cultural.
De esta manera, se propone una regulación que satisface el mandato legislativo, y a su
vez garantiza las mejores condiciones para los bienes regulados.
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Introducción Rescatar el pasado ha sido una de las tareas de mayor complejidad para el ser humano,
en especial por lo que atañe a decidir sobre los elementos que habrán de recuperarse y
los que deberán ser excluidos. Decidir el valor relativo de las cosas es algo muy fácil en
retrospectiva; sin embargo, en los momentos justos de tomar la decisión no es tan obvio,
pues entran en juego muchos otros factores. Por regla general, será la visión del grupo
dominante la que marcará la pauta de salvación para los bienes ancestrales, así como los
intereses de otros actores influyentes que intervienen sobre la ruta que habrá de seguir
la política cultural y el destino de la herencia del pasado.
El concepto de lo que es valioso está en función del tiempo y el espacio, lo cual implica
que la época o la región geográfica determinarán los criterios de apreciación para
seleccionar aquellos objetos que habrán de preservarse en el futuro. En este sentido, el
patrimonio arqueológico quedará definido a partir de los veredictos geopolíticos que se
gesten en la dinámica social, y prevalecerá subordinado al esquema de valores que se le
imputen en un momento específico.
En el caso de México, fue la conquista española lo que habilitó el saqueo de la riqueza de
los pueblos indígenas, así como una visión de lucro por parte del viejo continente que se
mantuvo en todo el territorio nacional, para finalmente imponer la óptica de los
vencedores y devastar la cultura nativa del lugar.
Muchos años más tarde, cuando finalmente se alcanzó con éxito la independencia del
gobierno peninsular, la construcción cultural cambió rotundamente con un enfoque
nacionalista de notable influencia criolla, el cual dio un giro a la forma de valorar los restos
y testimonios de los pueblos indígenas. No hay que olvidar que uno de los propósitos
fundamentales del movimiento independentista consistía en demostrar la ilegalidad de la
dominación española, y al mismo tiempo propugnar el derecho legítimo de los pobladores
locales a regirse por su propia mano, lo cual condujo a que se reconocieran todas las
culturas preestablecidas, y se construyera un puente directo con la época prehispánica.
Poco a poco el ánimo por salvaguardar los objetos ancestrales fue ganando terreno en el
México independiente y permeó los distintos estratos sociales para después filtrarse en
el ámbito científico. Una vez cobijado el resguardo de los bienes arqueológicos por el
brazo de la ciencia, se catapultó la importancia de investigar, rescatar y estudiar los
testimonios del pasado. El contacto metódico con los objetos ancestrales, permitió que
se profundizara el conocimiento de las civilizaciones antiguas que habitaban en el país, lo
cual provocó que a la arqueología se le atribuyera un nuevo valor de utilidad pública
dentro de las ciencias sociales.
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Esta perspectiva cobró más fuerza debido a la diversidad de culturas asentadas en el
territorio nacional, y al reconocimiento político de la presencia indígena en el mestizaje.
Sin embargo, tuvieron que transcurrir varias décadas para que el gobierno protegiera
mediante instituciones el patrimonio arqueológico, y lo ubicara como ingrediente básico
de la identidad nacional. De hecho, fue hasta que terminó la revolución mexicana cuando
el gobierno asumió decididamente la salvaguarda del patrimonio arqueológico, al punto
que decidió agilizar los distintos procesos judiciales para conferir la propiedad de los sitios
arqueológicos al Estado mexicano.
Actualmente, el marco jurídico sobre la protección de los bienes arqueológicos lo
comanda la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos
(LFMZAAH), promulgada el 6 de mayo de 1972, en la cual se confirma la relevancia por
preservar el patrimonio cultural de México. En esta legislación quedan comprendidos
todos los bienes que conforman el arsenal de nuestra cultura antigua, y las medidas
generales que habrán de observarse para su preservación.
Adicionalmente, existen otros instrumentos legales con alcance superior al plano federal
que se relacionan indirectamente con los monumentos y zonas arqueológicos, tal como
la LGBN, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), y la
Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH).
Es oportuno señalar que los márgenes del presente diagnóstico abarcan exclusivamente
a los monumentos arqueológicos y a sus respectivas zonas, por lo cual no se contemplan
los bienes artísticos, históricos o incluso ecológicos. En este tenor, el análisis ocurre en
términos del artículo 30 de la LGBN, y aunque más adelante esto se desdoblará, vale la
pena mencionar lo que remarcan las otras dos leyes generales para nuestra materia.
La LGEEPA dispone en su artículo 45, fracción VII, que “El establecimiento de áreas
naturales protegidas tiene por objeto: Proteger los entornos naturales de zonas,
monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y
otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los
pueblos indígenas”.
Asimismo, la LGAH contempla en su artículo 3, fracción XIII, que “El ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de
población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural,
mediante: La preservación del patrimonio cultural de los centros de población”.
Por otra parte, se acentúa que la propuesta de Reglamento que plantea la COFEMER está
dirigida a garantizar una protección efectiva y sustentable de bienes arqueológicos, con
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solidez técnica y responsabilidad social, demostrando que los bienes arqueológicos no
deben ser abordados con políticas públicas disonantes a su preservación.
Patrimonio cultural y política de cultura Antes de comenzar propiamente con el análisis regulatorio, es menester de todo trabajo
de investigación presentar un esquema mínimo de conceptos y asociaciones lógicas que
respalden las propuestas normativas que se desprenden de un diagnóstico. En este orden
de ideas, lo primero que debe perfilarse en nuestro estudio es la relación que existe entre
el patrimonio cultural y la política de cultura.
La palabra patrimonio proviene del latín patrimonium, el cual se refiere a un conjunto de
bienes que una persona hereda de sus ascendientes. Desde una perspectiva de Estado, y
bajo esta concepción etimológica, es factible que a través de dicho término se evoque no
sólo los bienes que integran el acervo cultural y natural de una nación, sino también el
hecho de que dichos bienes se transmiten comúnmente de generación en generación al
interior de esa nación.
En principio, la relación que existe entre la nación y los bienes culturales no implica que
la primera sea su propietaria dogmática, sino más bien que ésta goza de una potestad que
le permite regular el uso y la disposición de los mismos. De igual forma, es posible afirmar
que los elementos que integran el patrimonio cultural representan bienes cuyo
significado trascienden la parte física de la población, independientemente de que éstos
puedan o no valorizarse pecuniariamente.
La cultura implica un proceso vivo donde constantemente se mueven las ideas que versan
sobre una realidad. En esta realidad, la sociedad decide acumular distintos elementos que
dan coherencia a su manifestación idiosincrática, para volcarla en un acervo que compone
su patrimonio tangible e intangible. Es decir, un conjunto ecléctico que abarca obras
materiales (e.g. monumentos, edificaciones, pinturas, etc.), y sistemas de significados (e.g.
conocimientos, usos y costumbres) que se transmiten inter-temporalmente y se
jerarquizan en un punto del tiempo para acreditar su valor.
Los bienes que conforman el patrimonio cultural, llegan a considerarse una propiedad
común debido a que poseen significados de pertenencia colectiva e identidad nacional
para una población determinada. Es aquí donde surge el interés por conservar y defender
este tipo de bienes, pues dan sentido a nuestro quehacer local y a su vez nos determinan
culturalmente.
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De esta manera, el patrimonio cultural no es sino un catálogo de bienes que se construye
de manera histórica, mediante un proceso donde se conjugan intereses políticos,
económicos y sociales, que en cierto momento dan forma a la identidad nacional y al
esquema de valores que habrá de sobrellevarse. Por tal motivo, el Estado deberá
intervenir con políticas públicas que defiendan las raíces históricas de su población, así
como tener instituciones dedicadas a estudiar, proteger, y transmitir el legado cultural
que heredó de otros tiempos.
Es oportuno señalar, que la protección del patrimonio cultural se restringe por el marco
normativo, razón por la cual el Estado habrá de implementar regulaciones que favorezcan
una apropiación virtual de la sociedad con respecto a los bienes culturales, y además
encaucen los intereses público-privados en beneficio de su preservación. Para lograr
ambos cometidos, es necesario promover el respeto hacia el legado ancestral, y blindar
jurídicamente a los bienes culturales para mantenerlos libres de daño.
De acuerdo con la literatura, la preservación del patrimonio cultural puede clasificarse en
cuatro vertientes principales:
1) Tradicionalista.- Ésta postula que el patrimonio cultural tiene un valor por sí
mismo, resaltando las bondades cognitivas que dicho legado tiene para las
generaciones presentes y futuras. Por lo tanto, se considera que todo el repertorio
iconográfico, compuesto por diversos objetos antiguos, debe ser preservado
independientemente del uso que se les pueda asignar.
2) Mercantilista.- Establece que la preservación del patrimonio cultural se justifica
en la medida en que éste reditúa ganancias a sus inversores, por lo que los bienes
culturales son valorados en función de su potencial monetario, y del usufructo que
se liga a su ingreso esperado.
3) Estatizada.- En ella se indica que el Estado debe rescatar, preservar y custodiar el
patrimonio cultural, siempre y cuando sea símbolo de cohesión social, a efecto de
legitimar un sentimiento nacionalista que sea congruente con el sistema político
en turno.
4) Social participativa.- Concibe que la preservación del patrimonio cultural está
sujeta a un ejercicio social democrático, en el cual intervienen diversos actores
con interés en lo que habrá de preservarse, y con capacidad suficiente para influir
en cómo se procederá.
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Al revisar los enfoques anteriores es posible identificar la existencia de un mismo
concepto; el de la preservación. En consecuencia, es claro que no importa desde qué
ángulo se observe al patrimonio cultural, pues invariablemente se convergerá hacia su
protección y aseguramiento inter-temporal. Por esta circunstancia, resulta provechoso
que exista un andamiaje institucional que brinde seguridad jurídica a los bienes
custodiados y al mismo tiempo permita que nos apropiemos del pasado sin poner en
riesgo a los bienes que lo conforman.
El bien jurídicamente tutelado por el sistema de protección del patrimonio cultural de México El primer antecedente documentado en lengua castellana sobre una política de cultura
ocurrió en la época colonial. Como fue mencionado previamente, durante esta etapa la
política cultural radicaba en la destrucción sistemática de un modelo que era propio de
las sociedades prehispánicas, con el propósito de imponer otro enfoque por completo
ajeno. Esta situación provocó que el sistema jurídico mexicano sobre protección del
patrimonio cultural, se configurara prácticamente a partir de la nada, por lo cual sólo
hasta después de superar el yugo de la corona española, fue que surgió el deseo
generalizado por resguardar el legado material de las civilizaciones antiguas.
Con el paso del tiempo, el interés por preservar los bienes culturales emergió en
diferentes áreas del conocimiento. Como era de esperarse, la disciplina jurista no fue la
excepción y tuvo que cubrir nuevos campos de protección en beneficio del interés público,
entre los cuales se encontraba la salvaguarda del patrimonio cultural. Cabe señalar, que
este proceso se acentuó por completo una vez concluida la revolución mexicana, pues al
término de esta lucha fueron revalorizados los bienes culturales ubicados en el país, al
grado de considerarlos como elementos esenciales de la identidad nacional. Esta
revalorización fue la que condujo a que la protección del patrimonio cultural se
considerará una obligación de Estado y también un objetivo social.
En nuestros días, el sistema jurídico establecido para la protección del patrimonio cultural
de México descansa fundamentalmente en el artículo 73, fracción XXV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, este sistema consta de distintas
leyes y acuerdos internacionales que versan sobre la misma materia, y de los cuales
México es parte. Sin embargo, en esencia la LFMZAAH es el instrumento jurídico donde
se define el espectro de bienes culturales que son objeto de protección legal.
El patrimonio cultural sería entonces, jurídicamente hablando, el conjunto de bienes
creados con la mediación del hombre que representan un interés nacional histórico,
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estético o científico. Es conveniente apuntar, que esta definición armoniza bien con los
usos del derecho positivo mexicano sobre la materia, pues aunque no recurre al concepto
de patrimonio cultural de la nación, si delimita indirectamente el sentido de esa expresión
cuando define los bienes culturales que son objeto de protección jurídica.
Más adelante, en la sección de Marco Normativo para Monumentos y Zonas
Arqueológicos, será presentado un desglose cabal de los diferentes preceptos que
conforman la parte medular del presente diagnóstico.
Política de preservación del patrimonio arqueológico Ha llegado el momento de focalizarnos en uno de los subconjuntos más relevantes del
patrimonio cultural: los monumentos y zonas arqueológicos. Este conjunto de bienes
culturales representan la exaltación física del pasado prehispánico, y en ellos reside el
legado material de diversas culturas ancestrales que cimientan nuestro presente.
Si partimos de una lógica causal, en el sentido de que sólo puede investigarse aquello que
existe, entonces resulta evidente que la conservación de un bien antecede a su estudio.
Por ello, la prioridad de toda política pública en esta materia debe apuntalar la
preservación, a fin de garantizar el análisis posterior de los bienes, y la profundización
adyacente del conocimiento derivado.
Bajo esta hipótesis, la tarea del gobierno debe dirigirse a instituir normas que contribuyan
a reconocer la importancia de los monumentos y zonas arqueológicos. Por otra parte, es
igualmente indispensable no sólo preservar el patrimonio arqueológico, sino también
dignificar su presencia mediante acciones que promuevan el sentido de pertenencia e
identidad entre la población, en vista de que la indiferencia por el acervo monumental
puede ser tan dañina como la propia degradación de sus estructuras físicas.
En otras palabras, la estrategia para proteger los monumentos y zonas arqueológicos
tendrá que desplegar políticas públicas que garanticen la integridad de estos dos bienes,
comandadas en todo momento por el principio de prevención, y sólo como una segunda
mejor opción recurrir al proceso de restauración.
La restauración es un término que implica devolver algo que un bien cultural tuvo pero
que perdió. La razón última de toda restauración es mejorar el entendimiento de las
personas con respecto a un bien cultural, sobre todo el del público no especializado en la
materia. Por lo tanto, es muy loable que se restaure para incorporar piezas encontradas
o para reconstruir piezas faltantes, con miras a devolver la unidad material que tenía
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originalmente el bien. Lo que no es admisible es que un bien se restaure por un daño que
pudo ser evitado, y más aún si éste ocurrió con consentimiento previo de los riesgos.
La protección jurídica del patrimonio arqueológico debe considerar ante todo
salvaguardar su integridad física, en virtud de su valor cognitivo y la función cohesiva que
tiene en la sociedad. Explícitamente, los bienes arqueológicos deben recibir la más amplia
protección del derecho pues se les considera depositarios únicos de un significado
especial en la memoria colectiva de la humanidad.
Es así que la preservación de un monumento arqueológico demandará una serie de
medidas para evitar o detener el proceso de deterioro, a fin de neutralizar las causas de
su degradación. Para lograr esto, es imprescindible conocer con exactitud cuáles son las
causas del menoscabo y seleccionar el camino idóneo para enfrentar la situación que se
presenta.
Sin lugar a dudas, el paso del tiempo es un factor contundente que va minando la
integridad de un bien arqueológico; sin embargo, paradójicamente el daño generado con
el transcurrir de los años en muchas ocasiones es superado en breves lapsos por factores
antropogénicos que causan los mayores estragos en su estabilidad estructural.
De igual manera, algunas veces la política implementada para preservar el patrimonio
arqueológico pareciera que se contrapone con la idea de proporcionar los cuidados
mínimos que deben imperar para un resguardo seguro de los bienes culturales. En
ocasiones, las reglas institucionales están diseñadas con una laxitud que no pondera la
dignidad elemental del patrimonio arqueológico, y termina por exponerlo a riesgos
innecesarios.
Por ejemplo, en el caso de México, han sido promulgadas distintas normas orientadas a
la preservación del patrimonio arqueológico, pero también han surgido vacíos jurídicos
que repercuten en un manejo aventurado de los monumentos arqueológicos, lo que se
ha traducido en la realización de actos cívicos o culturales en detrimento de los mismos.
Cabe destacar, que la política de preservación del patrimonio arqueológico no está
negada a tener una compatibilidad de intereses con actividades de otra índole como las
cívicas, culturales o turísticas, ya que reconoce una contribución especial en cada una de
ellas, tal es el caso de las actividades cívicas que promueven los valores democráticos del
país, las culturales que exaltan las tradiciones de una región, o las turísticas que pueden
impulsar el desarrollo económico de un poblado.
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11 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
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No obstante lo anterior, las actividades a realizarse no deberán poner en riesgo la
integridad del patrimonio arqueológico, y deberán ocurrir en un contexto de autorización
gubernamental que garantice la protección efectiva de los bienes culturales.
Adicionalmente, hay que procurar que las reglas que conforman el marco jurídico sean
coherentes con el espíritu de su mandato, para que de esta forma se generen normas
claras y no contradictorias.
Dado que una legislación difícilmente contendrá todos los detalles para normar sobre una
gama de asuntos específicos, es imperante que su instrumento reglamentario cubra los
espacios legales olvidados para clarificar las resoluciones correspondientes. Así pues, los
reglamentos se consideran los vehículos más apropiados para estipular los criterios que
habrán de seguirse en la aplicación de una ley, por lo cual la protección efectiva del
patrimonio arqueológico se logrará con la emisión de un reglamento que enaltezca el
propósito del legislador por preservar los monumentos y zonas arqueológicos, respetar
su esencia antigua, y maximizar la utilidad pública que de ellos se desprende.
Con base en esta premisa, y en el ánimo de conseguir una preservación inconcusa de los
monumentos y zonas arqueológicos, el reglamento debe señalar claramente el bien
jurídico que se tutela (el cual invariablemente estará asociado al concepto de unicidad
material), el fin que se pretende alcanzar con la resolución de la autoridad (la cual versará
sobre consentimientos referentes al uso del bien interpuesto), y un mecanismo analítico
que permita concluir, caso por caso, que a la luz de un estudio riguroso (producto de un
consenso especializado) no se pondrá en riesgo la integridad del patrimonio arqueológico.
En cuanto al mecanismo analítico, es recomendable que éste adopte la forma de un
dictamen técnico, emitido por un órgano colegiado integrado por especialistas en la
materia, cuyos resolutivos garanticen una protección efectiva de los bienes arqueológicos,
y establezcan las restricciones que deberán cumplirse para su manejo y sanción
correspondientes.
Racionalidad científica y económica del patrimonio arqueológico La arqueología es uno de los principales actores que contribuyen al conocimiento de la
herencia humana. Esta ciencia estudia a las civilizaciones antiguas a partir de sus restos
materiales, y utiliza técnicas especializadas para analizar el patrimonio heredado.
Si tomamos en cuenta que los vestigios materiales preceden a los registros escritos,
entonces los primeros exceden a los segundos en términos fehacientes, pues aluden los
referentes más auténticos de los procesos históricos, cuya examinación permite que se
obtengan imágenes del pasado, y se arribe a conclusiones metódicas.
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12 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
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Científicamente, los objetos recobrados de otras épocas brindan información acerca de
lo sucedido en sus respectivos tiempos, y guardan consigo el potencial de transmitir
conocimiento hacia el futuro. Recobra gran importancia que los usos del patrimonio
arqueológico atiendan su función educativa, en vista de que la imaginación y el interés de
las personas tienden a estimularse mucho más rápido cuando entran en contacto directo
con algún monumento o zona arqueológica, que cuando solamente los leen o escuchan
en algún lugar.
Es fácil apreciar, que los beneficios obtenidos del patrimonio arqueológico incluyen el
aprendizaje de civilizaciones pretéritas, el fortalecimiento del sentido de identidad, y la
cohesión social. Sin embargo, más allá de generar lo antepuesto, el mayor beneficio del
patrimonio arqueológico consiste en brindar al género humano la evidencia tangible para
entender su presente continuo y mejorar su futuro inmediato.
En línea con este enfoque, la protección del patrimonio arqueológico se asocia a su valor
científico y educativo, al igual que a su virtud para influir en la moral de una sociedad que
encuentra en ellos la raíz de su existencia. Por tal motivo, la protección de los bienes
arqueológicos es una obligación de la humanidad para la humanidad, y por eso se
convierte en una responsabilidad global la salvaguarda de dicho acervo cultural.
Ahora bien, desde la trinchera económica, el factor más importante que subyace al
manejo de los bienes arqueológicos es su valor de uso y de aprovechamiento. Visto de
esta forma, en la medida en que las zonas y monumentos arqueológicos pueden ser
utilizados repetidamente, sin minusvalía económica, es asequible sacar ventaja de su
racional usufructo.
De igual forma, es importante recordar que todo uso repetido conlleva desgaste, y que la
rentabilidad de un activo fijo decae conforme sobrepasa su vida útil. Por ende, un
planificador racional maximizará la explotación de los bienes arqueológicos, sujeto a las
restricciones de presupuesto para la manutención idónea de los mismos, así como de su
administración estratégica para no socavar su estado físico, puesto que de un manejo
prudente depende la continuación del juego rentable.
Dicho de otra manera, y asumiendo que la idea fuera la explotación económica de los
bienes arqueológicos, primero es necesario que para su disposición se tenga una holgura
presupuestaria capaz de devolver la integridad del patrimonio arqueológico ante
cualquier incidente, y segundo que su conducción operativa favorezca la conservación del
patrimonio arqueológico en óptimas condiciones. Bajo este razonamiento, es posible
identificar que dada la unicidad y composición del bien arqueológico no existe monto (ni
tecnología conocida) capaz de devolver su esencia original, pero sí es posible conservar el
bien de una manera responsable.
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Por lo tanto, si el argumento presupuestario no se sostiene, lo único que queda es atender
la parte de conservación a través de un manejo previsorio que se ocupe de identificar y
contrarrestar aquellos agentes que pueden deteriorar la integridad del patrimonio
arqueológico. Esto equivale a implementar una gestión patrimonial que favorezca la
entereza física de los bienes arqueológicos para mantener su sustentabilidad a lo largo
del tiempo. Por lo que, automáticamente quedaría descartada cualquier exposición
innecesaria que pudiera poner en riesgo el legado arqueológico.
La variable riesgo surge como una condición sine qua non para examinar la manera en
que se dispondrá de los monumentos arqueológicos, pues al tratarse de piezas únicas no
será posible sustituirlas por otras iguales. En términos económicos, se considera que la
oferta monumental es perfectamente inelástica, pues cualquier variación de los precios
(si es que existiesen) no cambiará la cantidad de los bienes arqueológicos. Por
consiguiente, cuando se involucran actividades en estos bienes es fundamental que las
mismas no les impliquen riesgos.
A decir verdad, no causaría sentido promover actividades que pusieran en riesgo a los
bienes arqueológicos, pues de concretarse un evento desfavorable en ellos se produciría
un daño finitamente incuantificable, máxime si contemplamos que estos bienes entrañan
una arquitectura aquilatada en el tiempo que sigue siendo irreproducible con exactitud
al día de hoy. Ergo, es viable concluir que todo proyecto emprendido en una zona de
monumentos arqueológicos debe realizarse con absoluto respeto a sus estructuras y a su
entorno, a efecto de no comprometer su integridad ni degradar su dignidad, pues de
ponerse en riesgo estas variables sería preferible cancelar el proyecto.
Además, reconocemos que toda época tiene su propia concepción de lo que es
importante, que la ciencia está limitada por su propia historia, y que la dinámica comercial
evoluciona, entonces la protección arqueológica debería rebasar incluso los enfoques
políticos, científicos o recreativos. De esta manera, el principio básico de protección
arqueológica debería ser que las zonas y monumentos arqueológicos sean protegidos en
su propio derecho, y en todas sus variedades posibles, independientemente de sus
potenciales formativos, de investigación, o incluso turísticos.
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14 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
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Patrimonio arqueológico y turismo A raíz de una mayor disponibilidad del transporte aéreo y una intensa difusión mediática,
el patrimonio arqueológico ha conseguido un incremento del turismo internacional. Esta
situación tiene implicaciones ambivalentes, pues aunque las zonas arqueológicas cobran
mayor atractivo para los visitantes foráneos, también se incrementan los riesgos a los
cuales están expuestas. Debido a esta realidad, la gestión de los bienes culturales deberá
apuntar hacia un turismo razonado y consciente de lo que promueve.
Existen posturas que sostienen que la actividad turística contribuye activamente a la
preservación de monumentos arqueológicos, puesto que actúa como un medio de
difusión que conduce a la revalorización de los bienes culturales, y además genera
recursos económicos que se puedan destinar al mantenimiento de los mismos.
En realidad son grandes las expectativas que en muchos casos se tiene del turismo para
la obtención de recursos, tanto para emprender programas de recuperación como para
la protección del patrimonio arqueológico. De hecho, para México existen monumentos
arqueológicos que a falta de mayor presupuesto, sufragan sus gastos a través de la
generación de ingresos que depende en buena medida del turismo receptivo.
Alrededor de esta experiencia, a la que se suman nuevas formas de hacer turismo que
buscan fuentes de recursos en el crisol de las culturas ancestrales, han surgido otras
modalidades como los llamados paseos culturales, que incluyen visitas a zonas
arqueológicas guiadas por expositores de alto nivel, o incluso se han desarrollado parajes
turísticos alrededor de las zonas arqueológicas para la venta de recuerdos artesanales.
Sin embargo, otro tipo de innovaciones también han alcanzado a los sitios arqueológicos
para llevar a cabo eventos culturales transitorios, los cuales lejos de profundizar el
significado del conjunto monumental, y permitir que los asistentes despierten un apego
que sobrepase su nacionalidad, ponen en vilo la integridad de la zona implicada y afectan
el propósito para reafirmar una consciencia universal por el legado arqueológico.
Ante esta delicada circunstancia, es urgente que la política de preservación del
patrimonio arqueológico establezca límites categóricos para las actividades que se
pretendan realizar dentro los perímetros que albergan estos bienes, a fin de combatir la
disonancia de utilizar estos lugares como sedes de diversos eventos que pueden
ocasionar daños irremediables al acervo monumental.
La conciliación entre eventos permisibles y prohibidos tendría que obedecer
rigurosamente a un discernimiento por el cual las actividades proyectadas no pongan en
riesgo la integridad de los monumentos y zonas arqueológicos. Es por eso que ambos
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15 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
bienes reclaman ser comprendidos en una dimensión inteligible superior, al punto de
considerarlos como una dualidad indisoluble de atmósferas y testimonios materiales del
legado cultural, que no sólo configuran simples bienes rescatados por el hombre, sino
más bien apropiaciones extraordinarias que deben tener usos concretos, mesurados, e
idóneos, dentro de un marco regulatorio que promueva una política cultural preservativa
en beneficio de la humanidad.
Marco normativo para monumentos y zonas arqueológicos En México, la protección del patrimonio arqueológico radica en normas de competencia
federal y estatal que se relacionan con su gestión y cuidado. Es oportuno mencionar, que
para efectos del presente diagnóstico, se abordarán preceptos concretos de estas normas
en ánimo de aterrizar el análisis regulatorio, y así revelar áreas de oportunidad
apremiantes en el tema.
Como ha sido mencionado previamente, la piedra angular jurídica sobre la que se erige
todo el andamiaje regulatorio concerniente a los monumentos y zonas arqueológicos es
el artículo 73, fracción XXV, de la CPEUM. Este artículo establece lo siguiente:
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: …
XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3o. de esta
Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales,
elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas
artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y
oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura
general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas
instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos
arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así
como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación,
los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones
económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la
educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la
educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los Títulos que se
expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.
Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual
relacionadas con la misma;”
En este sentido, la ley específica en esta materia está representada por la LFMZAAH, la
cual establece en sus artículos 2, 5, 27, 28 y 39, lo siguiente:
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16 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
“Artículo 2.- Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación,
restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y
de las zonas de monumentos.
La Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el
Instituto Nacional de Bellas Artes y los demás institutos culturales del país, en
coordinación con las autoridades estatales, municipales y los particulares, realizarán
campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos
arqueológicos, históricos y artísticos.
El Instituto Nacional de Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y
Literatura, de acuerdo con lo que establezca el reglamento de esta Ley, organizarán o
autorizarán asociaciones civiles, juntas vecinales, y uniones de campesinos como órganos
auxiliares para impedir el saqueo arqueológico y preservar el patrimonio cultural de la
Nación. Además se establecerán museos regionales.”
“Artículo 5.- Son monumentos arqueológicos, artísticos, históricos y zonas de
monumentos los determinados expresamente en esta Ley y los que sean declarados como
tales, de oficio o a petición de parte.
El Presidente de la República, o en su caso el Secretario de Educación Pública, previo
procedimiento establecido en los artículos 5o. Bis y 5o. Ter de la presente Ley, expedirá o
revocará la declaratoria correspondiente, que será publicada en el Diario Oficial de la
Federación.”
“Artículo 27.- Son propiedad de la Nación, inalienables e imprescriptibles, los
monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.”
“Artículo 28.- Son monumentos arqueológicos los bienes muebles e inmuebles, producto
de culturas anteriores al establecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como
los restos humanos, de la flora y de la fauna, relacionados con esas culturas.”
“Artículo 39.- Zona de monumentos arqueológicos es el área que comprende varios
monumentos arqueológicos inmuebles, o en que se presuma su existencia.”
Si nos detenemos a recapitular la sustancia concerniente a los monumentos
arqueológicos que emana de la LFMZAAH, podemos verificar:
i) La relevancia que tiene la investigación y la preservación de las zonas y los
monumentos arqueológicos;
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17 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
ii) La labor a cargo de los tres niveles de gobierno para fomentar el conocimiento
y el respeto a los monumentos arqueológicos;
iii) La participación de los particulares para coadyuvar a la preservación del
patrimonio cultural de la Nación;
iv) La propiedad, inalienabilidad, e imprescriptibilidad de los monumentos
arqueológicos; y
v) Lo que legalmente son los monumentos y las zonas arqueológicas.
Lo presentado en estos incisos, implica que los monumentos y zonas arqueológicos tienen
un valor científico y cultural para la Nación, por lo cual deben ser preservados, bajo el
comando del gobierno y con apoyo de la sociedad. Además, la Nación es la única
propietaria de los monumentos arqueológicos, sin que tal circunstancia se modifique con
el tiempo y sin que éstos puedan ser objeto de enajenación.
Por otra parte, la LGBN establece los bienes que constituyen el patrimonio de la Nación,
y en ese tenor define así a los bienes nacionales:
“Artículo 3.- Son bienes nacionales:
I. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV,
y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Los bienes de uso común a que se refiere el artículo 7 de esta Ley;
III. Los bienes muebles e inmuebles de la Federación;
IV. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades;
V. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal
con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonomía, y
VI. Los demás bienes considerados por otras leyes como nacionales.”
Asimismo, la LGBN señala en su artículo 4 que:
“Artículo 4.- Los bienes nacionales estarán sujetos al régimen de dominio público o a la
regulación específica que señalen las leyes respectivas.
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18 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Esta Ley se aplicará a todos los bienes nacionales, excepto a los bienes regulados por leyes
específicas. Respecto a estos últimos, se aplicará la presente Ley en lo no previsto por
dichos ordenamientos y sólo en aquello que no se oponga a éstos.
…
Los monumentos arqueológicos y los monumentos históricos y artísticos propiedad de
la Federación, se regularán por esta Ley y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas
Arqueológicos, Artísticos e Históricos.”
En este contexto, la LGBN establece en ciertos artículos diversas previsiones para los
monumentos arqueológicos. Veamos el artículo 6:
“Artículo 6.- Están sujetos al régimen de dominio público de la Federación: …
VIII. Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos, históricos
o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente.
…
XVI. Los bienes muebles determinados por ley o decreto como monumento arqueológicos.”
El artículo 7:
“Artículo 7.- Son bienes de uso común: …
XII. Los inmuebles considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley de
la materia.”
El artículo 8:
“Artículo 8.- Todos los habitantes de la República pueden usar los bienes de uso común,
sin más restricciones que las establecidas por las leyes y reglamentos administrativos.
Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión,
autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las
leyes.”
El artículo 16:
“Artículo 16.- Las concesiones, permisos y autorizaciones sobre bienes sujetos al régimen
de dominio público de la Federación no crean derechos reales; otorgan simplemente
frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos,
aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que
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19 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
establezcan las leyes y el título de la concesión, el permiso o la autorización
correspondiente.”
De conformidad con lo dispuesto por la LGBN, es evidente que los monumentos
arqueológicos ante todo constituyen:
i) Bienes nacionales por tratarse de bienes muebles e inmuebles de la
Federación;
ii) Bienes que están sujetos al régimen de dominio público de la Federación; y
iii) Bienes que son de uso común.
En consecuencia, se trata de bienes que por su naturaleza forman parte del patrimonio
de la Nación, cuya potestad la detenta la Federación, y respecto de los cuales todos
podemos usarlos con apego a las leyes y reglamentos administrativos, incluso para
aprovechamientos especiales.
Cabe señalar que, para estos aprovechamientos se debe tener concesión, autorización o
permiso, los cuales únicamente otorgan el derecho a realizar los usos, aprovechamientos
o explotaciones, de acuerdo con los instrumentos jurídicos correspondientes y sin
perjuicio de terceros.
Una vez delineado este preámbulo, es momento de presentar el artículo 30 de la LGBN:
“Artículo 30.- La Secretaría de Educación Pública será competente para poseer, vigilar,
conservar, administrar y controlar los inmuebles federales considerados como
monumentos arqueológicos conforme a la ley de la materia, así como las zonas de
monumentos arqueológicos.
Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley
de la materia, no podrán ser objeto de concesión, permiso o autorización.
En las zonas de monumentos arqueológicos, la Secretaría de Educación Pública a través
del Instituto Nacional de Antropología e Historia podrá otorgar permisos o
autorizaciones únicamente para la realización de actividades cívicas y culturales,
conforme a lo que disponga el reglamento que para tal efecto se expida, siempre y
cuando no se afecte la integridad, estructura y dignidad cultural de dichas zonas y
monumentos, ni se contravenga su uso común.
Cuando los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos,
históricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente, se
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20 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
encuentren dentro de la zona federal marítimo terrestre, de los terrenos ganados al mar,
de las áreas naturales protegidas o de cualquiera otra sobre la cual, conforme a las
disposiciones legales aplicables, corresponda a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales ejercer sus atribuciones, ambas dependencias deberán establecer
conjuntamente los mecanismos de coordinación que correspondan.”
Al analizar el artículo 30 de LGBN, el cual representa la sustancia regulatoria del presente
diagnóstico, es fácil identificar que la autoridad podrá otorgar permisos o autorizaciones,
pero no concesiones, para realizar actividades cívicas y culturales, siempre y cuando no
se afecten los bienes interpuestos ni se transgreda el uso que todos podemos tener sobre
los mismos.
Por ende, es notorio que las concesiones no están comprendidas en el artículo 30 de la
LGBN, y que será su reglamento quien marcará la pauta para otorgar los permisos y las
autorizaciones correspondientes. Lo anterior, implica que el instrumento reglamentario
podrá delimitar las actividades cívicas, culturales, los permisos y las autorizaciones, a
efecto de garantizar la integridad de los monumentos arqueológicos.
De esta manera, ese reglamento tipificará la forma en que operarán los consentimientos
que la autoridad otorgue para la realización de ciertas actividades en las zonas de
monumentos arqueológicos, lo cual blinda de cualquier incentivo perverso que pueda
poner en riesgo a estos bienes, ya que se pueden restringir las figuras jurídicas que aspiren
al visto bueno de la autoridad para efectuar las actividades pretendidas.
En consonancia con lo antepuesto, es momento de abordar el artículo 72 de la LGBN:
“Artículo 72.- Las dependencias administradoras de inmuebles podrán otorgar a los
particulares derechos de uso o aprovechamiento sobre los inmuebles federales, mediante
concesión, para la realización de actividades económicas, sociales o culturales, sin
perjuicio de leyes específicas que regulen el otorgamiento de concesiones, permisos o
autorizaciones sobre inmuebles federales.
Para el otorgamiento de concesiones, las dependencias administradoras de inmuebles
deberán atender lo siguiente:
I. Que el solicitante cumpla con los requisitos establecidos en las leyes específicas
que regulen inmuebles federales;
II. Evitar el acaparamiento o concentración de concesiones en una sola persona;
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21 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
III. Que no sea posible o conveniente que la Federación emprenda la explotación
directa de los inmuebles de que se trate;
IV. No podrán otorgarlas a favor de los servidores públicos que en cualquier forma
intervengan en el trámite de las concesiones, ni de sus cónyuges o parientes
consanguíneos y por afinidad hasta el cuarto grado o civiles, o de terceros con los
que dichos servidores tengan vínculos privados o de negocios. Las concesiones que
se otorguen en contravención a lo dispuesto en esta fracción serán causa de
responsabilidades y de nulidad;
V. Que no se afecte el interés público;
VI. La información relativa a los inmuebles que serán objeto de concesión, será
publicada con dos meses de anticipación al inicio de la vigencia de la concesión
respectiva, en un diario de circulación nacional y en internet, y
VII. En el caso de concesiones de espacios sobre inmuebles federales que ocupen las
dependencias administradoras de inmuebles, que la actividad a desarrollar por el
concesionario sea compatible y no interfiera con las actividades propias de dichas
dependencias, sujetándose a las disposiciones que las mismas expidan para tal
efecto.
Las dependencias administradoras de inmuebles, en el ámbito de sus respectivas
atribuciones, conforme a las condiciones a que se refiere el artículo siguiente, emitirán los
lineamientos para el otorgamiento o prórroga de las concesiones sobre los inmuebles
federales de su competencia, sin perjuicio de las disposiciones legales aplicables.
Asimismo, presentarán un informe anual a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la
Unión sobre las concesiones otorgadas en el periodo correspondiente.”
Aunque en un principio, las zonas de monumentos arqueológicos representan inmuebles
federales, y como tales podrían ser susceptibles de otorgarse mediante concesión a
particulares, esto sólo ocurrirá si son atendidas diversas consideraciones, entre las que se
incluye no afectar el interés público. Además, recordemos que el propio artículo 30 de la
LGBN descarta la entrega de concesiones en las actividades cívicas y culturales a realizarse
en las zonas de monumentos arqueológicos.
En este contexto, y por inducción hacia atrás, retomemos el artículo 2 de la LFMZAAH
para subrayar que “Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación,
restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y de
las zonas de monumentos”, entonces si estas actividades son consideradas de utilidad
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22 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
pública es porque también lo son de interés público, por lo cual resultaría contraintuitivo
entregar una concesión para llevar a cabo actividades que justo ponen en riesgo a los
conceptos de investigación, protección, y conservación de los monumentos
arqueológicos y sus respectivas zonas.
Esta conjetura también puede inferirse a través del objeto de concesión que se define en
el “Acuerdo número 547 por el que se emiten lineamientos para las concesiones sobre
inmuebles federales competencia de la Secretaría de Educación Pública a través del
Instituto Nacional de Antropología e Historia”, específicamente en su lineamiento
segundo:
“Segundo.- Son objeto de concesión los derechos de uso o aprovechamiento sobre los
inmuebles federales competencia del Instituto Nacional de Antropología e Historia, los
siguientes:
a) Los que por disposición de la Ley o por declaratoria expedida por autoridad
competente sean monumentos históricos, y se encuentren destinados a esta
Secretaría.
b) Los espacios dentro de aquellos que forman parte del patrimonio del Instituto
Nacional de Antropología e Historia o se encuentren destinados a su servicio, tales
como museos, bibliotecas, fototecas, centros de investigación, escuelas y oficinas.”
Al tenor de este lineamiento, es fácil identificar que las zonas y monumentos
arqueológicos no aparecen entre los inmuebles federales competencia del INAH que
pueden concesionarse a favor de particulares, lo cual es consistente con lo presentado
con antelación, ya que no sería prudente otorgar concesiones en estos espacios en vista
de los riesgos que conllevaría la realización de las actividades previstas en el artículo 72
de la LGBN, sobre los recintos arqueológicos.
Adicionalmente, recordemos que los monumentos y zonas arqueológicos son bienes de
uso común, por lo cual todos los habitantes del país podemos utilizarlos. Empero, si dichos
bienes llegaran a dañarse entonces se perjudicaría su utilización, pues cualquier daño por
menor que sea, desdibuja el uso exacto que originalmente se prevé para estos bienes, al
menos en términos de la confianza para hacer uso normal de los mismos.
Para cerrar este apartado sobre el marco normativo de los monumentos y zonas
arqueológicos, a continuación se despliega el transitorio noveno de la LGBN:
“Transitorio Noveno.- La Secretaría de Educación Pública deberá elaborar, a través del
Instituto Nacional de Antropología e Historia, y proponer al Ejecutivo Federal el
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23 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
reglamento para el otorgamiento de permisos y autorizaciones para la realización de
actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos arqueológicos, a que se
refiere el artículo 30 de esta Ley, dentro de los siguientes seis meses contados a partir de
la entrada en vigor de la presente Ley.”
En sintonía con lo que apunta este transitorio, la facultad reglamentaria del Ejecutivo
Federal debería orientarse a garantizar la protección de los bienes arqueológicos, y evitar
cualquier situación que atentara contra su preservación o la pusiera en riesgo.
En esta tesitura, el reglamento a emitirse debería incorporar definiciones nítidas para las
actividades cívicas y culturales, de tal forma que se reflejen coherentemente los valores
patrios y artísticos que se requieren para exaltar el sentido de identidad nacional, así
como fortalecer la cohesión social de su población.
Por lo expuesto, se propone un reglamento que logra satisfacer lo mandatado en el
artículo 30 de la LGBN, con atención a los pormenores que se requieren para garantizar
la integridad de los bienes jurídicamente tutelados por el sistema de protección de los
monumentos y zonas arqueológicos.
Sin embargo, antes de presentar esta propuesta regulatoria, es conveniente repasar los
momentos por los cuales atravesaron dos anteproyectos enviados por la SEP a la
COFEMER, en cuyos textos sobresalen carencias elementales para dar cumplimiento a lo
estipulado en el artículo 30 de la LGBN.
Anteproyectos de Reglamento y sus respectivos procesos de mejora de regulatoria Anteproyecto de Reglamento, 8 de febrero de 2008
El primer anteproyecto de Reglamento para otorgar permisos o autorizaciones en las
zonas de monumentos arqueológicos, fue remitido por la SEP el 8 de febrero de 2008,
para someterlo a la COFEMER en lo relativo a su procedimiento de mejora regulatoria.
Esta versión constaba de cinco artículos distribuidos en tres páginas, y como era de
esperarse, presentaba varios vacíos regulatorios. Cabe señalar que parte de estos vacíos,
encuentran su fuente original en Acuerdos administrativos de carácter general,
publicados respectivamente el 31 de octubre de 1977 y el 30 de abril de 1986.
El primero de ellos denominado “Acuerdo por el que los museos nacionales y regionales,
así como los monumentos arqueológicos e históricos y las zonas de monumentos
arqueológicos, dependientes del Instituto Nacional de Antropología e Historia, no serán
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24 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
utilizados por ninguna persona física o moral, entidad federal, estatal o municipal con
fines ajenos a su objeto o naturaleza”, establecía que sólo con autorización previa y
expresa del Director General del INAH, los bienes precisados en el título del instrumento
y sus respectivas instalaciones, podrían ser usados para la realización de actos culturales
o cívicos relevantes, a juicio del propio Director General.
Al revisar la totalidad de este instrumento, se percibe que nunca se tipifica lo que deberá
entenderse por actos culturales o cívicos relevantes. Asimismo, resulta en extremo
discrecional que la autorización sólo recaiga en una persona, pues difícilmente se
abarcaran con pericia todas las materias que son competencia del INAH.
Por su parte, el “Acuerdo por el que se modifica el diverso que dispone que los museos y
los monumentos arqueológicos, dependientes del Instituto Nacional de Antropología e
Historia, no serán utilizados con fines ajenos a su objeto o naturaleza”, modifica la
autorización con respecto al uso de los bienes y sus instalaciones, ya que ahora proviene
del Secretario de Educación Pública y conforme a su juicio, para que éstos puedan
utilizarse en la realización de actos culturales o cívicos relevantes.
De nueva cuenta, en este instrumento tampoco se definen los conceptos de actos
culturales o cívicos relevantes, y algo no menos grave, la responsabilidad ahora se escala
a nivel secretarial para que las autorizaciones se otorguen bajo su juicio. Como puede
apreciarse, se mantienen prácticamente las mismas carencias del primer Acuerdo, pues
no se clarifican los actos culturales y cívicos relevantes, y además subsiste la figura de una
autorización unipersonal, ceñida al juicio de un funcionario público de mayor nivel.
En esta sintonía, el avance obtenido con la presentación del anteproyecto el 8 de febrero
de 2008, con respecto a los dos Acuerdos referidos, radica en que dicha propuesta
establece que las autorizaciones serán otorgadas siempre y cuando no se afecte la
integridad, estructura y dignidad cultural de dichas zonas y monumentos, ni se
contravenga su uso común. Además, define lo que deberá entenderse por actividad cívica
y actividad cultural.
Sin dejar de reconocer que las definiciones para estas dos actividades son perfectibles,
hay que señalar que en este anteproyecto el concepto de actividad cívica queda acotado
a un carácter nacional, mientras que el concepto de actividad cultural queda abierto para
incluir cualquier expresión de tipo universal. A continuación se transcriben las fracciones
correspondientes:
“ARTÍCULO 2.- Para efectos de este Reglamento, se entenderá por:
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25 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
I. Actividad Cívica: La que se refiere a la promoción de los valores democráticos y
republicanos, así como a la conmemoración de las festividades históricas de
nuestro País. No quedan comprendidos en este supuesto los actos partidistas de
proselitismo político.
II. Actividad Cultural: La relacionada con las expresiones artísticas, históricas o
tradicionales de las distintas culturas del país o de la cultura universal.
III. …”
Otro punto favorable inscrito en este anteproyecto es que las autorizaciones sólo podrán
otorgarse cuando se cuente con opinión favorable del Consejo de Arqueología
dependiente del INAH, lo cual contribuye a que la decisión sea tomada con el apoyo de
un cuerpo especializado en la materia; de igual forma, prevé la eventual publicación de
criterios técnicos para estos efectos, lo que enaltece la transparencia resolutiva de la
autoridad.1 El artículo es el siguiente:
“ARTÍCULO 4.- Las autorizaciones y permisos a que se refiere el presente Reglamento solo
podrán otorgarse cuando se cuente con opinión favorable del Consejo de Arqueología
dependiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
Para estos efectos, el Consejo de Arqueología someterá a consideración del Director
General del Instituto Nacional de Antropología e Historia los criterios técnicos
correspondientes, que una vez aprobados deberán publicarse en el Diario Oficial de la
Federación.”
A pesar de los avances conseguidos en esta propuesta, el anteproyecto también señaló
que las solicitudes de autorización tendrán que acompañarse, entre otras cosas, de toda
aquella documentación que requiera el INAH, lo cual podría derivar en conductas
arbitrarias que afectarían la certidumbre jurídica de los particulares.
Adicionalmente, en el último de los transitorios de este anteproyecto se contempló la
expedición de lineamientos para la realización de actividades cívicas y culturales en
monumentos históricos y museos, lo cual claramente rebasa el artículo 30 de la LGBN,
pues este mandato no atañe a museos, sino sólo zonas y monumentos arqueológicos.
1 Cabe señalar, que al igual que otras regulaciones del INAH, el Reglamento del Consejo de Arqueología no está publicado en el DOF y sólo aplica como parte de su normatividad interna.
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26 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Por otra parte, con relación a la consulta pública de este anteproyecto, la COFEMER
recibió extemporáneamente el Oficio Número SI/026/08 con fecha del 5 de marzo de
2008, firmado por el Comité Ejecutivo D-II-IA-1, e integrado por el Secretario, la Secretaria
de Organización y la Secretaria de Asistencia y Previsión Social, como representantes de
investigadores y docentes del INAH, quienes manifestaron su inconformidad al
anteproyecto remitido a la COFEMER.
En este escrito, se mencionó que su comunidad formada por 838 académicos en las
disciplinas de arqueología, antropología, lingüística, historia y etnohistoria, no fue
considerada para la formulación del anteproyecto; y que de aprobarse tal y como estaba
la propuesta reglamentaria, se abriría la posibilidad a una explotación comercial, o al
usufructo privado, del patrimonio arqueológico de la Nación. Así se hace constar en uno
de los párrafos del referido oficio, el cual se transcribe a continuación:
“El proyecto de reglamento supone la posibilidad que se autoricen “actividades cívicas y
culturales” en las zonas arqueológicas, siendo que en el pasado se han advertido que los
espectáculos públicos pueden significar afectación física de los monumentos o abuso por
parte de los organizadores, al evitar la libre asistencia del público a esos espacios que por
su “naturaleza” son para el disfrute de todos los mexicanos.
Además dicho proyecto no tomó en cuenta el sustento académico que debe guiar la
investigación y exhibición de los restos arqueológicos, que se expresa en su función
educativa y para la formación de la identidad nacional.
Por estas consideraciones solicitamos que se detenga el proyecto, que se abra un plazo
para que podamos elaborar y entregar una argumentación más detallada y que en todo
caso tengamos la oportunidad de participar en un intercambio de opiniones al respecto.”
Es apropiado destacar que, dentro del procedimiento de mejora regulatoria, el
anteproyecto únicamente alcanzó la fase de ampliaciones y correcciones a la
Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), a lo cual la SEP no envío la respuesta
conducente, lo que obra mediante oficio COFEME/08/0483 con fecha del 22 de febrero
de 2008.
Anteproyecto de Reglamento, 23 de marzo de 2012
Después de casi cuatro años desde que la COFEMER recibiera la primera versión del
Reglamento, un segundo intento fue sometido al procedimiento de mejora regulatoria.
En aquella ocasión, la propuesta de la SEP incluía diez artículos distribuidos en cinco
páginas, y aunque concluyó todo el proceso no se procedió con su publicación en el DOF.
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27 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
La nueva versión del anteproyecto mantenía intactas las definiciones de actividad cívica
y actividad cultural, así como el criterio de preservar que las autorizaciones se otorgaran
a juicio del Director General del INAH. Sin embargo, la propuesta regulatoria dilucidaba la
creación y el funcionamiento de un órgano colegiado integrado por especialistas del INAH,
que entre otras facultades podía emitir un dictamen respecto de cada solicitud que se le
remitiera.
Este dictamen estaba previsto para comunicar la opinión del órgano colegiado sobre las
actividades cívicas y culturales que solicitan el aval de la autoridad para llevarse a cabo,
con la finalidad de proponerlo a la consideración del Director General del INAH, quien lo
tomará en cuenta para otorgar o denegar la autorización correspondiente.
Cabe resaltar que, a pesar de que la nueva propuesta de Reglamento incorpora un órgano
colegiado formado por personal especializado en la materia, así como la emisión de un
dictamen casuístico, al final del día la decisión radica en una sola persona que puede
coincidir o no con lo vertido en este dictamen.
De esta manera, es preciso recalcar que la pauta más acertada para otorgar o denegar la
autorización correspondiente, sea mediante un dictamen técnico colegiado, el cual
soporte con argumentaciones sólidas y claras la deliberación que se requiere.
En este sentido, es necesario que dicho dictamen prevea en toda ocasión, un perímetro
suficientemente prudente para que los monumentos estén a salvo del lugar donde
ocurran las actividades cívicas y culturales. Los monumentos arqueológicos deberán estar
libres de riesgo, y esto se logra a partir de su propio aislamiento, distante del espacio en
donde se realicen las actividades que potencialmente pudieran afectarlos.
A lo largo del proceso de mejora regulatoria, es oportuno subrayar que en el oficio de
ampliaciones y correcciones a la MIR de este anteproyecto, la COFEMER solicitó
información de las zonas arqueológicas susceptibles de fungir como sedes de eventos
cívicos y culturales, ante lo cual la respuesta de la SEP, puntualizó lo siguiente:
“Cabe aclarar que el documento que se somete a consideración de la COFEMER no tiene
por objeto promover el uso de las zonas de monumentos arqueológicos para realizar
eventos de ninguna especie, esto es, no son escenarios, ni auditorios. El anteproyecto
responde, en primer lugar, a un mandato de la ley y, por otra parte, dar a conocer los
requisitos que deberán cumplir los ciudadanos que tienen la inquietud de realizar eventos
o actividades como las que nos ocupan en estas zonas, que por sus características y su
significado, responde a su integridad, estructura, dignidad cultural y a su uso común.
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28 Diagnóstico Regulatorio para Zonas de Monumentos Arqueológicos
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Por lo tanto no podemos proporcionar una lista de las zonas arqueológicas que son
susceptibles de fungir como sedes de actividades cívicas o culturales, toda vez que el INAH
tiene bajo su resguardo 182 zonas arqueológicas abiertas al público, sin embargo, estos
no son espacios idóneos para utilizarse como foros, no solo porque no cuentan con la
infraestructura mínima para dar un servicio al público y no cuentan con áreas a doc para
tal efecto, también son áreas destinadas únicamente para la protección de los
monumentos que ahí se ubican para su conservación e investigación y así dar a conocer y
difundir las culturas que se asentaron en el territorio nacional en la época prehispánica.
La experiencia del INAH en la celebración de eventos masivos en las zonas arqueológicas
más grandes, esto es, con más espacio entre los monumentos arqueológicos (pirámides)
ha ocasionado un deterioro considerable en dicho patrimonio, el cual no es posible de
recuperar. Esta vivencia ha ocurrido en las zonas arqueológicas de Chichen Itzá, Tajín,
Uxmal y Teotihuacán, por contar con espacios que han servido para proporcionar servicios
al público esperado en el evento y en los que, pese a las medidas adoptadas, se ha logrado
evitar algún daño a la zona arqueológica (sic).”2
Si analizamos la respuesta proporcionada por el INAH es posible identificar dos
argumentos contrarios. Por un lado, menciona que el anteproyecto “no tiene por objeto
promover el uso de las zonas de monumentos arqueológicos para realizar eventos de
ninguna especie, esto es, no son escenarios, ni auditorios”, así como que “estos no son
espacios idóneos para utilizarse como foros, no solo porque no cuentan con la
infraestructura mínima para dar un servicio al público y no cuentan con áreas a doc para
tal efecto” (sic); pero por otro lado afirma que “la experiencia del INAH en la celebración
de eventos masivos en las zonas arqueológicas más grandes, esto es, con más espacio
entre los monumentos arqueológicos (pirámides) ha ocasionado un deterioro
considerable en dicho patrimonio, el cual no es posible de recuperar. Esta vivencia ha
ocurrido en las zonas arqueológicas de Chichen Itzá, Tajín, Uxmal y Teotihuacán,…”
Lo anterior obliga al planteamiento forzoso de la siguiente interrogante: ¿Por qué habría
que continuar una inercia de autorizaciones y permisos que han ocasionado un perjuicio
irreparable al patrimonio arqueológico monumental?
Asimismo, es pertinente mencionar que la información proporcionada por el INAH,
relacionada con el apartado de costo beneficio en zonas de monumentos arqueológicos,
2 Esta respuesta sería analizada posteriormente en el dictamen total de la COFEMER, para dar cuenta de las discrepancias entre la protección efectiva del legado arqueológico y el propósito del anteproyecto, así como para inducir a que la SEP replanteara el objetivo del anteproyecto con la finalidad de que prohibiera la realización de cualquier evento que pudiera poner en riesgo la integridad de los monumentos y zonas arqueológicos.
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Comisión Federal de Mejora Regulatoria
para los eventos denominados 1) Concierto La Noche del Sol, Elton John en Chichen Itzá,
y 2) Cumbre Tajín, se asevera que “el deterioro que sufre la zona arqueológica por la
realización de este tipo de eventos, es una afectación permanente al legado histórico de
la Nación”.3
Por su parte, la COFEMER en el dictamen total del anteproyecto, señaló la conveniencia
de tener criterios técnicos que conduzcan a una resolución institucionalmente robusta, y
así evitar que la decisión recaiga en el juicio personal de una sola persona. En esta
frecuencia, también planteó que la autorización se sujetara al visto bueno de un cuerpo
colegiado multidisciplinario, a fin de garantizar escrupulosamente que la zona
arqueológica no sufrirá afectación alguna.
Dentro de las recomendaciones de la COFEMER, inclusive fue señalado que en el
anteproyecto podrían definirse las profesiones y especialidades mínimas requeridas para
integrar el cuerpo técnico colegiado, el cual no necesariamente tendría que integrarse
por personal del INAH o siempre por las mismas personas, lo que haría más imparcial el
otorgamiento de las autorizaciones pretendidas.
Es oportuno mencionar, que el dictamen total surtió efectos de final, y que al momento
de su emisión con fecha del 6 de agosto de 2012, no se habían recibido comentarios de
particulares. Sin embargo, de manera superviniente la COFEMER tiene registro de un
documento con observaciones al anteproyecto, con acuse al 29 de octubre de 2012.
Este documento argumentó el riesgo que implica para la integridad de los monumentos,
la celebración de los eventos que se definen en la propuesta de Reglamento.
Consecuentemente, aun cuando el proceso de mejora regulatoria concluyó con éxito para
este anteproyecto, todavía queda latente la publicación del Reglamento en el DOF, y no
se sabe si reflejará las recomendaciones hechas por la COFEMER, o si sea remitida una
nueva propuesta que curse de nuevo las etapas del procedimiento de mejora regulatoria.
3 De hecho, para el evento del Concierto La Noche del Sol, Elton John en Chichen Itzá, el INAH dio a conocer en su
respuesta al oficio de ampliaciones y correcciones que “El 1° de abril de 2010, se colapsó la estructura superior del
escenario para el concierto, resultando lesionados tres trabajadores de la empresa contratada por el Gobierno de
Yucatán, razón por la cual solicitó un peritaje externo para revisar las estructuras para garantizar la seguridad del
público y de los monumentos arqueológicos”, lo cual pone de manifiesto que los accidentes efectivamente ocurren, y
que tan sólo por suerte en aquella ocasión no hubo consecuencias sobre los monumentos arqueológicos.
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Conclusiones y recomendaciones del diagnóstico regulatorio La construcción del presente diagnóstico está fundada sobre un cúmulo de argumentos
teóricos y razonamientos jurídicos, con la intención de revelar un mínimo de
circunstancias deseables que deben subsistir para la efectiva preservación de los
monumentos y zonas arqueológicos.
Dentro de una lógica propositiva, y con base en el conocimiento expuesto en este trabajo
de investigación, la COFEMER ha elaborado una propuesta de Reglamento para cubrir el
vacío regulatorio actual que emana del artículo 30 de la LGBN.
En uso de sus atribuciones legales, y tras un juicio sensato sobre la regulación que debe
imperar en aras del interés supremo de la nación, la COFEMER ha concluido lo siguiente:
1) La propuesta de Reglamento deberá diseñarse bajo la consigna de máxima
protección a los monumentos y zonas arqueológicos.
2) Las actividades que se realicen al interior de las zonas de monumentos
arqueológicos no deben poner en riesgo al conjunto monumental ni a su entorno.
3) En atención a estas dos condiciones, la COFEMER ha elaborado un instrumento
reglamentario del artículo 30 de la LGBN, para que a través de la Secretaría de
Economía, sea presentado ante el Titular del Ejecutivo Federal.
4) De esta manera, se propone un Reglamento que satisface el mandato legal que lo
origina, y además salvaguarda los bienes arqueológicos en caso de que se realicen
actividades cívicas y culturales en sus alrededores.
5) Esta propuesta estipula que dichas actividades corran a cargo de la esfera
gubernamental, y establece un Consejo integrado por expertos que determina la
viabilidad para llevar a cabo las actividades pretendidas.
Arribadas estas conclusiones, es fácil percatarse que los particulares han sido descartados
para solicitar la realización de actividades cívicas y culturales en las zonas de monumentos
arqueológicos. El trasfondo del asunto es que al tratarse de recintos únicos e invaluables,
debe ser justamente el gobierno, quien debe tomar las riendas para fungir como hilo
conductor que promueva los valores cívicos y culturales del país, siempre y cuando las
actividades involucradas no pongan en riesgo a los bienes culturales y sean consonantes
con los lugares donde se proyecta su realización.
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Puesto en otras palabras, lo que se apunta en esta propuesta es que sea el propio aparato
gubernamental el único autorizado para realizar actividades cívicas y culturales, que
requieran, en su caso, el uso de poligonales dentro de las zonas de monumentos
arqueológicos. Sin embargo, la rama de gobierno interesada en utilizar estos espacios
deberá someter su proyecto a la valoración técnica de un grupo experto en la materia, el
cual tendrá la capacidad para emitir un dictamen que asegure la integridad y dignidad de
los monumentos y zonas arqueológicos.
Por ejemplo, ya sea que el gobierno federal, estatal o municipal, tenga interés en realizar
una ceremonia conmemorativa de alguna fecha importante en la vida nacional, para
enaltecer los símbolos patrios o reforzar la cohesión social de los mexicanos, deberá
invariablemente someterse a la aprobación del Consejo experto, si es que pretende
utilizar espacios dentro de las zonas de monumentos arqueológicos.
Lo mismo si se tratara de algún evento que tuviera por objeto difundir expresiones
artísticas para fomentar la identidad nacional, o el arraigo de la población hacia sus
tradiciones, ya que deberá obtenerse el visto bueno del Consejo experto a fin de poder
realizar, a través de instituciones de gobierno, las actividades culturales solicitadas.
Bajo estos parámetros, y en recuento a las consideraciones volcadas en este diagnóstico,
la COFEMER ha elaborado una propuesta basada en el anteproyecto de Reglamento del
23 de marzo del 2012, el cual fuera enviado por la SEP para cursar el procedimiento de
mejora regulatoria, a efecto de conseguir la resolución que permitiera continuar con su
publicación en el DOF.
Es menester señalar que ahora el Reglamento contiene nuevas disposiciones que reflejan
una visión más consciente en favor de la custodia del legado arqueológico, así como
razonamientos lógicos para encobrar su resguardo. Los argumentos científicos y jurídicos
desplegados en este diagnóstico, han contribuido a forjar una versión reglamentaria que
subsana la normatividad endeble que hoy existe para la preservación del acervo
arqueológico nacional.
Más aún, en este documento se despliega un esfuerzo inédito por parte de la COFEMER,
puesto que la propuesta original se consolida con dos regulaciones adicionales, las cuales
se armonizan globalmente con el Reglamento y agilizan su engranaje operativo. En
síntesis, este diagnóstico también presenta propuestas regulatorias para el Reglamento
del Consejo de Arqueología (RCA), y para las Disposiciones Reglament