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1Foro sobre Presupuesto Base Cero, Centro CLEAR para América Latina / CIDE, Auditorio Franz Mayer, 11 de mayo 2015, 11:00 hrs.

Presupuesto Base CeroDefinición conceptual y metodológica Gabriel Farfán Mares

Presidente y Director General

Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, A.C.

[email protected]

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El dinamismo de las finanzas públicas desde hace más de tres décadas se explica en gran parte por la abundancia de ingresos provenientes del petróleo.


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¿Se terminó la dependencia petrolera de las finanzas públicas en México?

¿Es necesario un cambio significativo en la manera de hacer presupuestos en México?

Premisas no excluyentes …


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Desde 1983 el gobierno decidió substituir la recaudación de

impuestos maximizando la renta petrolera.

Ha mantenido esta política a pesar de fluctuaciones en el

precio y en la producción, castigando la inversión en Pemex y

utilizándola como soporte de endeudamiento del gobierno

federal.

En 2003 -04 inició un periodo de bonanza petrolera global que

impulsó los precios del petróleo. Esto impulsó el crecimiento de

ingresos disponibles y por ende, del gasto a niveles históricos.

La velocidad del gasto -y de la deuda- han sido mayores al

ritmo de crecimiento de la economía.

Los ingresos adicionales por petróleo y deuda no se han

reflejado de manera significativa en una mayor eficiencia, calidad

o productividad en el sector público.

1983 -¿2015?


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El precio del petróleo se mantendrá bajo.

El gobierno no podrá incrementar la producción de petróleo por sí solo, vía PEMEX.

Es incierto el momento y el monto de producción que

aportará la reforma energética.

El petróleo no es la mejor fuente de financiamiento para el

desarrollo (enfermedad holandesa “institucional”).

Existe una ventana de oportunidad idónea para despetrolizar las finanzas públicas y usar al presupuesto para promover el

desarrollo con mayor eficiencia y visión de largo plazo.

Los planteamientos detrás de la reforma energética auguran

más ingresos para un mayor crecimiento y mejor desarrollo.

¿Termina la era del presupuesto petrolizado?


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Pre-criterios Generales de Política Económica (SHCP, 1 de abril 2015):

1. Producción de petróleo para 2015 y 2016 (2.288 y 2,400 millones de

barriles diarios). Pérdida de 120,000 barriles diarios (Abril 2015).

2. Precio Mezcla Mexicana de Exportación (MME) 50 y 55 usd

(2015/2016). En revisión.

3. Rangos crecimiento PIB 2015: 3.2 - 4.2 y 2016: 3.3 – 4.3. En revisión.

El próximo 30 de junio deberá estar lista la Estructura Programática

y el Paquete Económico el 8 de septiembre.

Junto con recortes 2015 y 2016 (124 y 135 mil mdp), SHCP propone

“una restructuración del Proyecto de Presupuesto de Egresos para

2016 con un enfoque Base Cero” y ha establecido que “desde enero

del presente año se empezó a trabajar en la reingeniería del gasto

público con una perspectiva de Presupuesto Base Cero” (Pre-

criterios).

Contexto de la propuesta de Presidencia y SHCP


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No es posible instrumentar un cambio sustantivo en la manera de hacer presupuesto en México.

PBC da la pauta para refutar una hipótesis…


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PTI, Presupuesto tradicional e inercial: presupuesto organizado en torno a facultades/atribuciones orgánico-funcionales en una dimensión administrativa orientada a la identificación de insumos y el control del uso de los recursos con un enfoque financiero/contable y de fiscalización. El éxito de un PTI es la debida identificación financiera y programática de los insumos y de la actividad gubernamental.

PPP, Presupuesto por Programas: presupuesto organizado en torno a un conjunto de actividades gubernamentales –i.e. programa- que persiguen uno o varios objetivos que re-direcciona y estructura insumos y actividades para lograr metas y cumplir con indicadores de desempeño o de efecto. El éxito de un PPP es direccionar los recursos públicos de manera racional hacia el logro efectivo de un objetivo previamente determinado.

PPR, Presupuesto para Resultados: presupuesto orientado al logro de impactos, incidencia, resultados y cambio cualitativamente superior respecto de las condiciones iniciales de intervención. El éxito de un PpR es incrementar el valor público de la intervención gubernamental y producir la información necesaria para una evaluación de impacto independiente del gobierno.

Las tres técnicas se aplican en México de distintas maneras y con resultados diversos en los tres niveles de gobierno.

Técnicas de Presupuesto utilizadas en México


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Presupuesto por Programas, PPP

… hay programas que no reflejan un problema público sino

que son extensiones orgánico-funcionales de las Secretarías.

Muchos de los Programas Presupuestarios actuales (918!) no

son programas sino actividades que realiza o insumos que

utiliza el gobierno.

Presupuesto para/basado en Resultados, PPR/PBR

… el sector público ha internalizado la importancia de

obtener resultados pero tanto la evaluación hecha dentro y

fuera del gobierno se ha enfocado en retos de diseño,

procesos, consistencia, etc… todas las evaluaciones hechas

no han resultado en la eliminación de programas o actividades o reducción de presupuesto ni se utilizan por los

actores involucrados en el ciclo presupuestario (por ejemplo

legisladores).

Retos actuales de la técnica de presupuesto


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Insuficiencias de la técnica de presupuesto

1. No incorporan la variable de recaudación o financiamiento requerido

para financiar la política pública, costeo o el (los) responsable (s) de los

programas o de los resultados ni del costo de personal y de operación.

2. No proporcionan proyecciones de mediano y largo plazos de tipo

financiero o programático. No identifican alternativas de política, costos de

operación o estrategias de optimización de recursos y/o mejora de

productividad.

3. No se utilizan para tomar decisiones de recorte, reducción o

reasignación de gasto porque no cuentan con elementos de priorización,

i.e. el programa “x” debe de desaparecer porque el “y” no es viable

financieramente, los programas presupuestarios no tienen buen

desempeño o no han logrado los resultados esperados. Cuando el

programa reduce sus metas o número de beneficiarios/cobertura no

afecta su costo operativo (en espera de una asignación presupuestal al

alza).

Al final, para cualquier recorte presupuestal se sigue utilizando el

Presupuesto Tradicional / Inercial, PTI que utiliza un enfoque contable

presupuestal intensivamente.© Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, A.C., todos los derechos reservados.

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Se intentó aplicar en México a finales de los 70, sin éxito y también

en EUA, sin éxito.

Puede aplicarse en el sector privado pero es imposible hacerlo en

el sector público… y mucho menos el mexicano (nivel de desarrollo

bajo).

Ayuda a que el presupuesto de mejores resultados y tenga mayor

incidencia.

No puede llevarse a cabo por rigideces legales (derechos) o extra-

legales (economía política).

Es inviable dado el marco jurídico en vigor.

No es necesario porque el gobierno ya opera un Presupuesto por

Programas y Basado en Resultados.

Razones de la inviabilidad del PBC en México


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Una versión modificada del PBC ha demostrado sus logros y su

atractivo para varios gobiernos nacionales y subnacionales,

particularmente en el contexto de la crisis del 2008-09 y el bajo

crecimiento económico.

Se puede construir una cultura del costeo e internalizar el principio

de escasez.

La fortaleza del PBC es que se centra en los costos de las

decisiones de gasto siempre vinculadas a los beneficios a obtener

(siempre en un entorno de costo de oportunidad).

Deja intacto el número de beneficiarios o cobertura de un

programa pero no el costo de su nómina y operación.

Es “amigable” con las técnicas y políticas de presupuesto actuales.

Ofrece herramientas que las actuales técnicas de presupuesto no

tienen.

Posibilidades de un PBC en México


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El PBC no parte de “0”. Al contrario. Establece “puntos de partida”

precisos que pretenden determinar los costos de una política pública

con la mayor precisión posible.

Se trata de un Presupuesto por Costeo, con actualizaciones anuales de

costeo que internaliza el beneficio que se obtendrá y en su vertiente

más ambiciosa implica un análisis de costo-beneficio recurrente.

El PBC no implica de facto recortes, ajustes a la baja o a la alza de

presupuestos pero es una herramienta en sí muy potente para

maximizar los beneficios o impactos, entendidos como incidencia o

resultado, de una política pública. Lo menos que puede esperarse de

un PBC es la identificación de redundancias y la base para una

reingeniería orgánico-funcional y de procesos. ¿Cómo hacer lo mismo,

o incluso más con un costo menor?

Pretende incrementar la eficiencia del gasto reduciendo costos de

personal y operativos en administración y servicios.

Mitos sobre el Presupuesto Base Cero, PBC


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El PBC puede ser retraducido como un

presupuesto de gestión de costos y

visibilización de los beneficios que ayuda a

construir una cultura de costeo o al menos,

concientizar a los funcionarios y a la

ciudadanía sobre el costo que implican la

operación, el desempeño y el impacto de los

programas (Pp) y actividades

gubernamentales (Ai).

Esencia del Presupuesto Base Cero


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Identificación del Centro o centros de costos en las organizaciones

públicas que definen el “nivel o grado de responsabilidad de la gerencia

pública”, involucrado tanto en determinar el costo de las políticas públicas

como las estrategias generales y medidas concretas a poner en práctica

para lograr los resultados esperados.

En el sector privado, pretende mantener o aumentar los márgenes de

ganancia o la rentabilidad de una actividad o línea de producción a

través de la reducción de costos pero no implica un ahorro o “economía”

de presupuesto sino una potenciación de presupuesto, i.e. mayor

rentabilidad.

Bien ejecutado, el método “hace que la gestión de costos sea parte del

trabajo de cada empleado en forma cotidiana” (McKinsey & Co., 2014).

Permite a detectar exceso de gastos que antes se pasaban por alto.

Requiere adoptar una nueva terminología y nuevos insumos analíticos

para la toma de decisiones: “Centros de costo”, “unidades de negocio” y

“unidades de decisión”. Implantación del concepto de “cliente” al interior

del sector público.

Elementos de un PBC


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El enfoque tradicional de presupuesto ha enfatizado la

contabilización/determinación de los insumos, i.e. el Clasificador por

Objeto del Gasto, por lo que el desarrollo del presupuesto tradicional

e inercial-incremental ayuda a identificar los insumos y su costo para

los propósitos de la construcción de una estructura de costos del

sector público.

En el marco de una presupuestación de mediano plazo, el PBC

puede ser muy útil al proveer la herramienta para la determinación

de costos presentes y futuros y es un enfoque que apoya la

sostenibilidad fiscal y los demás ejercicios de planeación financiera

(Mediano Plazo, Regla Fiscal y Balance Estructural).

No se deben hacer recortes con efectos para un año fiscal. Deben

hacerse proyecciones de “recortes” (reingeniería) para varios años lo

que de facto se trata de un Plan Fiscal, de Gasto y de Presupuesto

de Mediano Plazo (PFMP).

Ventajas de un PBC en el marco de presupuesto actual


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Se requiere de la construcción/integración/identificación de:

- Unidad de costeo.

- Centros de costos (paquetes de decisión).

- Estudios de costos.

- Estructura de costos.

- Sistema de precios gubernamentales (cuotas y tarifas).

- Determinación del beneficio (en un primer momento financiero/económico

pero social y de impacto/incidencia también).

-Análisis de sostenibilidad.

-Programación Fiscal/de Gasto/de Presupuesto de Mediano Plazo.

Un estudio de Mckinsey, al concluir sobre las experiencias de PBC ha

afirmado que:

Requerimientos de un PBC

During the initial setup [de un PBC}, a central coordination team developsdeep visibility into costs and sets detailed savings targets for the nextbudgeting cycle ... this setup period could take anywhere from four to tenmonths and is primarily led by full-time support from finance and IT, withpart-time involvement from profit-and-loss owners and cost-category ownersacross the company (McKinsey & Company, Octubre 2014).


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- Que se centre en los efectos e impactos (beneficios) de un programa gubernamental o una política pública, dejando de lado el costo de dicha decisión y alternativas posibles.

- Se utilice con un enfoque recaudatorio o estrictamente de ajuste de gasto sin considerar productividad y calidad de gasto.

- Que sólo se practique como medida extraordinaria o temporal.

- Que pretenda sustituir a las actuales técnicas de presupuesto o que se quiera aplicar al universo de la actividad gubernamental (como el PPP).

Peligros en la instrumentación de un PBC


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Matriz comparativa de técnicas de presupuesto

Fuente: Arturo Herrera, Reformas presupuestales en tiempos complejos, Foro Internacional sobre

Presupuesto Base Cero, World Bank Group, 25 marzo 2015.


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- GDF. La Estructura programática incluye una categoría

programática –a nivel Actividad Institucional- que parametriza el

costo operativo (no es un programa presupuestario).

- Subsecretaría de Ingresos - SHCP. Metodología para medición

de costos de prestación de servicios públicos que identifica:

descripción, destinatario, procedimientos, actividades, activos

fijos, sueldos y salarios, otros insumos, costos totales, número de

servicios e impacto recaudatorio de los mismos. El enfoque es de

recuperación del costo del servicio (aunque el paradigma se

trató de modificar hacia el grado de beneficio por parte del

usuario, en coordinación con la OCDE).

- Otros países. Uso intensivo de tecnologías de la información y

políticas de “papel 0” pueden reducir un 20% y un 80% del costo

del servicio.

Experiencias similares a un PBC en México


21

¡GRACIAS!


22

La Comunidad Mexicana de Gestión

Pública para Resultados, A.C. (CoMexGPR)


23

El logo de la Comunidad

Mexicana de Gestión Públicapara Resultados, A.C. (CoMexGPR) representa los 5 pilaresdel Ciclo de la GestiónPública: Planificación y Presupuesto por Resultados, Gestión Financiera, Auditoría y Adquisiciones, Gestión de Programas y Proyectos y Monitoreo y Evaluación.

Pilares del Ciclo de la

Gestión

Planificación para Resultados

Presupuesto por Resultados

Gestión financiera, auditoría y

adquisiciones

Gestión de programas y

proyectos

Monitoreo y Evaluación

• LA CoMex GPR es:

• una red de política integrada por un grupo de aproximadamente 75 servidores públicos,

investigadores y consultores a nivel federal, estatal y local que comparten susconocimientos y experiencias en los asuntos públicos, especialmente en las finanzaspúblicas.

• su principal propósito es promover y fortalecer el diseño y la implantación de aquellaspolíticas asociadas con la gestión por resultados, con un especial énfasis en las finanzasgubernamentales, como la recaudación de impuestos, política de gasto, financiamiento, empresas públicas y con políticas públicas a nivel federal, estatal y local.

• pretende dar a las finanzas públicas, la gestión y las políticas públicas un enfoqueorientado a resultados que impulse el crecimiento y desarrollo económicos, el bienestar de la gente y la construcción de ciudadanía.


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Contacto:

Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, A.Chttp://www.comunidadmexicana.org/index.html

Calle Plaza de la Conchita 4Barrio ConcepciónCoyoacán04020Ciudad de México

Teléfono oficina:(52) 55 63835800

[email protected]


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ANEXO


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Medidas SHCP

Para EL PEF 2016, “se analizarán todos los rubros específicos del

gasto público, identificando la flexibilidad de cada uno en términos

de las obligaciones jurídicas del Gobierno Federal y llevando a

cabo un análisis detallado de los programas presupuestarios y de

las unidades administrativas que conforman la Administración

Pública Federal, con el fin de:

(1) identificar complementariedades, similitudes o posibles

duplicidades en los programas y estructuras;

(2) priorizar los programas presupuestarios de conformidad con las

Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y con

base en su desempeño, y

(3) establecer criterios adicionales para la prelación de programas

y proyectos de inversión con base en la mayor rentabilidad social y

económica, a la vez de promover una mayor participación del

sector privado en los esquemas de financiamiento.



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