sserie reforma legislativa no. 25

8/18/2019 sSerie Reforma Legislativa No. 25

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Serie Reforma legislativa en materia de drogas No. 25Junio de 2014

Aunque suele considerarse una oscura cuestióntécnica, el problema de la clasificación delas sustancias es uno de los puntos clave delfuncionamiento del sistema de fiscalizacióninternacional de drogas. La clasificación –esdecir, la catalogación de una sustancia en unsistema graduado de controles y restricciones,o 'listas’– es un requisito básico para que unasustancia se incluya en el marco de fiscalización

internacional, y determina el tipo y laintensidad de los controles que deben aplicarse.Por este motivo, el tema es de importanciacapital.

Además, la cuestión se ha convertido enfuente de crispaciones y tensiones sobrela orientación general del actual régimende control de drogas y las convencionesinternacionales en las que se fundamenta.2 Estas convenciones están organizadas entorno a dos imperativos principales: uno denaturaleza restrictiva, que tiene por objetolimitar el acceso a drogas fiscalizadas e impedirsu fabricación, distribución y posesión porplacer, recreo y entretenimiento; y el otrode carácter facilitador, que busca garantizarla disponibilidad de sustancias sometidas afiscalización con fines médicos y científicos.El arte del buen control de las drogas, dentrode los parámetros establecidos por lasconvenciones, está en hallar un equilibrioadecuado, humano y eficaz entre estos dos

objetivos. Históricamente, sin embargo, seha priorizado la vertiente represiva, aunquelos debates actuales están poniendo cada vezmás de relieve la necesidad de modificar elequilibrio del sistema con el fin de reafirmarla importancia del principio de la salud.3,4 Laclasificación de nuevas sustancias y los cambiospropuestos para la clasificación de otras yaincluidas en las listas están creando, ademásde las cuestiones técnicas inherentes, nuevoscontextos para el planteamiento de estos temasmás generales. Por otro lado, la aparición de

numerosos tipos de drogas y estupefacientes enforma de nuevas sustancias psicoactivas (NSP)ha generado una urgencia sin precedentes

La clasificación en el sistema internacional

de control de drogasChristopher Hallam, Dave Bewley-Taylor y Martin Jelsma

Puntos clave

• La clasicación se ha convertido en fuentede tensiones en el régimen de control de drogasde la ONU.

• La OMS, entidad a la que los tratados de1961 y 1971 encomiendan hacer las recomen-daciones para clasificar las sustancias, ha sidomarginada. Esto se contradice con el intento dereequilibrar el sistema para inclinarlo hacia lasalud y los derechos humanos.

• Las interpretaciones restrictivas de lasdisposiciones de los tratados han debilitado elacceso a medicamentos esenciales. Por ello laOMS ha recomendado no clasicar la ketaminapues en los países en desarrollo es muchas vecesel único anestésico disponible.

• La rápida expansión de las NSP ha gen-erado un 'pánico normativo’ y, por primera vez,se ha recurrido a las medidas provisionales decontrol previstas por las convenciones. Estoscontroles se deberían usar con cautela, ya quepasan por alto el proceso de examen científico.

• El papel del Comité de Expertos de la OMSen Farmacodependencia en el examen científicode las sustancias para su clasificación se deberespetar y financiar de forma adecuada.

• La JIFE se excede en su mandato al recom-endar controles para medicamentos esencialesy otras sustancias como el khat , en contra dela recomendación experta de la OMS. Estoamenaza con crear un régimen paralelo, ya quela JIFE y la CND exhortan a los Gobiernos aclasificar sustancias a escala nacional.

• Se deberían eliminar las amplias faculta-des discrecionales de la CND para rechazar lasrecomendaciones de la OMS a menos que laCND justique sus decisiones en función decriterios explícitos y transparentes.

• La inclusión del cannabis en las listas delsistema de la ONU representa una anomalíahistórica y se debería revisar lo antes posible.

• La UNGASS de 2016 sobre drogas ofreceuna oportunidad para replantear esta cuestión.


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en torno a los problemas de la clasificación.En efecto, muchos Estados partes5 se sientenasediados y consideran que el proceso vigentees demasiado lento y demasiado tediosopara responder al dinámico mercado de lasdrogas recreativas y los avances tecnológicos

en los que se basa. La Convención Única de1961 sobre Estupefacientes, enmendada porel Protocolo de 1972, y el Convenio sobreSustancias Sicotrópicas de 1971 disponen demedidas de clasificación provisionales que, enteoría, se pueden implementar para abordarproblemas urgentes, y que permiten aplicarcontroles en espera de la evaluación de laOrganización Mundial de la Salud (OMS). LaConvención Única permite que se apliquentanto controles provisionales discrecionalescomo obligatorios, mientras que el Conveniosobre Sustancias Sicotrópicas solo prevéla clasificación discrecional, que los paísespueden decidir aplicar o no. En la Comisiónde Estupefacientes (CND) de 2014, el ReinoUnido puso en marcha controles provisionalessobre la mefedrona en virtud del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, citando el usoilícito generalizado y el éxito de sus controlesinternos como principales razones para ello.

Sin embargo, un problema importante con la

clasificación provisional en general es que lassustancias se someten a controles antes que alminucioso examen científico, médico y de saludpública del Comité de Expertos de la OMSen Farmacodependencia (CEF), un órganointegrado por especialistas en estos campos.Esta circunstancia puede plantear seriosdesafíos a la vertiente del sistema relacionadacon la salud en caso de que las sustancias nose clasifiquen de forma adecuada, entrando enel juego del pánico normativo que amenaza elreequilibrio del sistema de control de drogas

de la ONU. Esta realidad se hizo más queevidente en el 57º período de sesiones de laCND. La cuestión de los controles provisionalesse analiza con mayor detalle en las páginassiguientes.

La próxima Sesión Especial de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas (UNGASS)sobre 'el problema mundial de las drogas’,que tendrá lugar en 2016, podría brindar laoportunidad de revisar la teoría y la prácticaactuales en materia de clasificación, y de

elaborar mejores disposiciones al respecto.6 Entre los puntos de tensión más destacadosactualmente se encuentran las controversias

sobre el papel que corresponde a los órganosde fiscalización de drogas de la ONU en elproceso de clasificación, en especial el dela Junta Internacional de Fiscalización deEstupefacientes (JIFE) y el de la OMS. Sinembargo, en estas páginas apuntamos que el

papel desempeñado por la CND y los Estadospartes también está cargado de dificultades.

La marginación de la OMS

La OMS es el organismo encargado del examencientífico y médico de las propuestas declasicación en virtud de la Convención Únicade 1961 sobre Estupefacientes y del Conveniosobre Sustancias Sicotrópicas de 1971. Esel elemento central del sistema de controlde drogas encomendado a las estructurasque representan el principio de la salud.Recientemente, sin embargo, la JIFE –que seautodefine como “un órgano de fiscalizaciónindependiente y cuasi judicial, establecido porun tratado, encargado de vigilar la aplicaciónde los tratados de fiscalización internacionalde drogas–”7 parece estar asumiendo un papelcada vez más activo en los debates sobre elproceso de toma de decisiones, por lo quepodría decirse que está excediéndose en su

mandato. Este expansionismo de la JIFE estárelacionado con una tendencia general haciala marginación de la OMS dentro del sistema.En las últimas décadas, la OMS se ha vistoprivada de fondos y recursos humanos ytécnicos hasta el punto de que su Comité deExpertos en Farmacodependencia (CEF), quese ocupa de la minuciosa labor de examinarlas propuestas de clasificación, se ha vistoobligado a aplazar sus reuniones periódicasdurante un período de seis años seguidos,cuando, por norma, debería convocarse cada

dos años. Irónicamente, algunos Estados partesde la CND se han pronunciado en contra de laOMS por no convocar al Comité de Expertosde manera oportuna.8 Mientras que en la CNDse ha discutido largo y tendido sobre la falta defondos que en ocasiones ha puesto en peligroel trabajo de la Oficina de las Naciones Unidascontra la Droga y el Delito (UNODC) –laagencia encargada de coordinar las actividadesde fiscalización internacional de drogas–, elproblema equivalente que afecta a la OMS harecibido poca atención, y algunos Gobiernos se

muestran ajenos a las dificultades financierasde la OMS. Sin el dinero necesario, el CEF nopuede funcionar, y la CND y los Estados partes


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han sido negligentes al permitir que la crisiscontinúe.

No obstante, la marginación de la OMS en elsistema de control de drogas no es algo nuevo;empezó ya a vislumbrarse durante la etapa

previa a la UNGASS de 1998. El Programasobre Uso Indebido de Sustancias de la OMS(PSA) se puso en marcha a principios dela década de 1990, que fue designada porla ONU como 'el Decenio contra el UsoIndebido de Drogas’, y fue acompañado deuna importante asignación de personal yrecursos.9 Seis miembros del personal sedestinaron a fortalecer la aportación de laOMS a este campo. British Journal of Addiction,una de las revistas británicas más prestigiosasespecializada en el ámbito de las drogas,aplaudió la creación del PSA en una notaeditorial titulada Seis llaneros solitarios: la OMSinicia un nuevo programa sobre el abuso desustancias: “La comunidad mundial necesitaurgentemente este Programa y desea un granéxito a quienes sirven en él”.10 El Programademostró una gran iniciativa y realizó nuevose importantes análisis sobre temas como lacocaína y el cannabis.11 Sin embargo, su trabajoresultó polémico, y determinados Estadospartes, en particular los Estados Unidos, se

mostraron descontentos con los resultados,por lo que el PSA se vio sistemáticamentemarginado a medida que se acercaban lospreparativos para la UNGASS de 1998.12 Unproyecto cuyos inicios fueron celebrados entérminos tan entusiastas se encuentra ahoraneutralizado, y sus seis funcionarios reducidosa uno (que, de hecho, trabaja parcialmentepara otro programa de la OMS). Los seisllaneros desaparecieron; ahora solo quedamedio caballo renqueante y con un destinoincierto. Este declive expresa en términos muy

concretos qué se entiende por 'la marginaciónde la OMS’ dentro del sistema de control dedrogas. La misma tendencia se observa tambiénen las tensiones que han surgido en torno a laclasificación y que se exploran en este informe.

Antecedentes históricos del principio de la

clasificación

Dado que los problemas asociados conla clasificación son, hasta cierto punto,

inherentes a las convenciones, es necesariorepasar brevemente su evolución histórica.En el transcurso de los proyectos imperiales

y colonizadores emprendidos entre los siglosXVI y XIX, los Estados nación europeos ynorteamericanos se toparon con un variadomosaico de culturas que consumían distintassustancias embriagadoras, muchas de ellasusadas durante siglos, que más tarde entraron

en las redes del comercio y se expandieronpor todo el mundo.13,14 A principios del sigloXX, un bloque transnacional de Estadosinteresados en la cuestión consideraba que laproducción, la distribución y el uso de drogasexigía una regulación específica. Esta historiade comercio global y poder geopolítico hamarcado indeleblemente nuestra percepciónde las sustancias embriagantes y su gestión,y ha significado, por ejemplo, que el alcohol,el tabaco y el café, entre otras sustancias (lasdrogas aceptadas culturalmente en los EstadosUnidos y Europa), quedaran excluidas de lostratados de control de drogas. Estas sustancias,simplemente, no fueron definidas como 'drogas’por los artífices del sistema de fiscalizacióninternacional.15

El primer instrumento jurídicamente vinculantepara la fiscalización internacional de drogas

fue la Convención Internacional del Opio ('laConvención de La Haya’) de 1912. A raíz de lasinquietudes por la extendida práctica de fumaropio en China y la aparición de subculturasde consumo de drogas en las ciudades deOccidente, la Convención de La Haya perseguía“la supresión gradual y eficaz” del uso de opio,y la limitación de la fabricación, la venta y elempleo de morfina, cocaína y heroína a “usosmedicinales y legítimos”. Sin embargo, todasestas sustancias estaban sometidas a los mismoscontroles y no se regían por ningún modelo

de catalogación graduada (o clasificación). Losprimeros tratados se centraban en impedir eldesvío de drogas de los canales de comercio


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lícito, y para la década de 1930, las medidas enesta dirección habían cosechado cierto éxito.El mercado ilícito pasó entonces a satisfacerla constante demanda de consumo de drogassin fines médicos ni científicos, y respondióa las restricciones jurídicas y reglamentarias

ampliando su ámbito de actuación para incluiren él el cultivo y la producción, una estrategiaque mitigó su dependencia original del desvíode las fuentes lícitas.16

El primer tratado internacional que incluyó elprincipio de la clasicación fue la Convenciónpara la Limitación de la Fabricación yReglamentación de la Distribución deEstupefacientes ('la Convención para laLimitación’) de 1931.17 Un punto fundamentalen los debates que precedieron a la Convencióngiró en torno a la conveniencia o no de aplicarcontroles idénticos a todas las sustanciascubiertas por el tratado. La delegación alemana,maniobrando en nombre de su industriafarmacéutica –que en aquel momento era laprincipal fabricante de codeína del mundo–,arguyó que la codeína era una sustanciaterapéutica más segura que el opio y la heroína,y que no debía estar sujeta a las mismasduras restricciones aplicadas a estos opiáceosmás potentes. Alemania se declaró incapaz

de firmar el tratado si sus disposiciones noestablecían una diferencia entre estas drogas.18 Tras un nuevo intercambio de puntos de vista, se elaboró y acordó un sistema de dobleclasificación como medida de compromiso, locual permitió a Alemania ratificar el tratado y, ala vez, mantener los controles restrictivos sobreaquellas sustancias que se consideraba queplanteaban un mayor nivel de riesgo. Las doslistas de clasificación se dividían en:

• Grupo 1, que incluía la morna, la heroína y

la cocaína y sus sales, y• Grupo 2, que incluía la codeína y laetilmorfina, y sus sales.

El segundo grupo estaba exento de algunosde los requisitos normativos y de notificaciónmás exigentes que se aplicaban al primero.El principio de la clasificación quedó asíestablecido en el sistema de fiscalizacióninternacional de drogas. Cabe destacar que,según las disposiciones de la Convención parala Limitación, al organismo de salud –por aquel

entonces el Comité de Higiene de la Sociedadde las Naciones–, se le asignó un papel decisivoen la clasificación de las sustancias, ya que era

el responsable de decidir qué sustancias sedebían fiscalizar y lo estrictas que debían ser lasmedidas.

Incoherencias de la clasificación en las

actuales convenciones de fiscalización dedrogas

Con la llegada de los tres convenios que formanel actual marco de control de drogas19 tras laSegunda Guerra Mundial, la clasicación sehizo más compleja; tanto la Convención Únicade 1961 como el Convenio sobre SustanciasSicotrópicas de 1971 comprenden cuatro listas.Además, la Convención sobre Tráco de 1988aplica listas a los precursores e incorpora dostablas que clasifican los precursores directos desustancias psicotrópicas y sus sales (La Tabla1, que incluye la efedrina, el ácido lisérgico yotras sustancias), y los reactivos, disolventes ysus sales que se pueden utilizar en la produc-ción ilícita de drogas narcóticas y sustanciaspsicotrópicas. (Tabla 2, que incluye la acetona,el éter etílico y otros) Para más información véase el Cuadro en p.5). Una incoherencia es-tructural básica del sistema se deriva del hechode que la Convención de 1961 incluyó materiasprimas vegetales y otros precursores, mientras

que el Convenio de 1971 excluyó deliberada-mente estas sustancias. Por lo tanto, la Con- vención sobre el Tráfico de 1988 solo incluyeprecursores para las sustancias fiscalizadas porel tratado sobre 'sustancias sicotrópicas’ de 1971(no para 'estupefacientes’), y reactivos/disolventes para ambas. Como resultado de esta di- visión del trabajo entre las convenciones, surgeel correspondiente reparto de ámbitos entre losórganos de los tratados: la OMS recomiendasobre los precursores para estupefacientes y laJIFE sobre los precursores para psicotrópicos.

Cabe señalar que el Convenio de 1971 es, por logeneral, más indulgente en sus controles. Estose debe a las maniobras políticas alrededor deldiseño del tratado, por medio de las cuales lospaíses desarrollados cabildearon a favor de susindustrias farmacéuticas nacionales. Tambiénes reflejo de su preferencia cultural por lasdrogas sintéticas producidas científicamente,en contraposición a las materias primasde origen vegetal y sin tratar que todavíase usan en el mundo en desarrollo.20,21 Los

países industrializados, que se mostrabanbásicamente entusiastas ante la imposiciónde fuertes restricciones sobre las drogas de


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los pueblos de Asia, África y América Latina,deseaban un régimen más flexible para suspropias drogas sintéticas. Como ya se hacomentado, las sustancias recreativas queestaban profundamente arraigadas en la cultura'occidental’ ni siquiera fueron catalogadas como

drogas, y quedaron fuera del sistema. Estosería fuente de más problemas para la OMS,cuyo mandato –basado en la salud– y éticacientífica ha resultado difícil de adaptar a laestructuración del sistema de control de drogas,que se basa en la división entre lícito e ilícito.

El principio básico que informa la clasificaciónde sustancias en virtud de los instrumentosde 1961 y 1971 suele denominarse 'principiode similitud’. Este se fundamenta en la ideade que si una sustancia se parece a otra queya está fiscalizada por las convencionesinternacionales, es probable que tambiénrequiera ser controlada y se debería estudiarcon este objetivo en mente. La clasificación enel marco de la Convención de 1961 tambiénimplica un 'principio de convertibilidad’, quese basa en la capacidad de una sustancia paraser fácilmente transformada en una droga conpropiedades equivalentes a las ya fiscalizadas.En la práctica, el principio de similitud se hacentrado en tres sustancias, y una droga debe

poseer efectos parecidos a la morfina, la cocaínao el cannabis para ser clasificada en virtud de laConvención de 1961. Aparte de las dicultadesque supone especificar la naturaleza exactade dicha 'similitud’, es importante recordarque esas tres sustancias no han sido evaluadasdurante mucho tiempo (la heroína desde 1949,y el cannabis y la hoja de coca desde 1965).22 Es decir, las sustancias que proporcionanlos cimientos para toda la estructura de laclasificación, y que funcionan como modelopara las sustancias que exigen control, aún no

están fundamentadas en evidencias científicascontemporáneas.

El Comité de Expertos en

Farmacodependencia

Las convenciones de 1961 y 1971 encomiendana la OMS la responsabilidad de examinarcualquier sustancia propuesta para su inclusióndentro de las listas, así como cualquiercambio en la clasificación de una sustancia ya

fiscalizada. El examen puede ser iniciado porun Estado miembro o por la propia OMS; una vez finalizado el proceso, la recomendación

de la OMS se traslada a la CND, queposteriormente la acepta o no. La funcióngeneral de la OMS consiste en evaluar –desdeuna perspectiva de salud pública y sobre labase de las mejores pruebas disponibles– laspropiedades medicinales de una sustancia y su

potencial uso no autorizado (“uso indebido”).En este sentido, debe intentar equilibrar lanecesidad de la disponibilidad médica de unasustancia y las consecuencias negativas para lasalud de su uso no autorizado. La Convenciónde 1988 por su parte encarga a la JIFE quele presente a la CND recomendaciones parala clasificación de sustancias precursoras.Sin embargo, en virtud de los instrumentosde 1961 y 1971, a la OMS se le asigna laresponsabilidad inequívoca de proporcionarlas recomendaciones de clasificación (véase elApéndice 1 al final de este informe que ilustrael proceso de examen).

El minucioso trabajo de examinar las sustanciaspara su clasicación en la OMS depende delComité de Expertos en Farmacodependencia(CEF). El CEF se creó a raíz de una resoluciónen la primera Asamblea Mundial de la Salud en1948, y adquirió su nombre actual en 1968. Susintegrantes son elegidos por el director generalde la OMS, y se reúne cuando es necesario, pero

debería hacerlo como mínimo cada dos años.El Comité de Expertos se encarga de efectuarel examen de las sustancias propuestas para suclasificación, y asesora al director general dela OMS sobre la recomendación que deberíatrasladar a la CND.

El CEF lleva a cabo dos tipos de examen con elfin de formular sus recomendaciones: el examenpreliminar y el examen crítico. El examenpreliminar es un ejercicio de sondeo, que seefectúa con el fin de decidir si es necesario

pasar a un examen crítico. Esto dependerá de siel examen preliminar indica que una sustanciapodría exigir ser incluida en las listas de lasconvenciones, aunque no se pueda llegar aninguna recomendación en este sentido con eseprimer examen. Si no se identifica este tipo deinformación, el CEF resolverá que no existendatos suficientes como para requerir un examencrítico.

Un examen crítico se inicia cuando: (1)una Parte de la Convención de 1961 o del

Convenio de 1971 solicita la clasicaciónde una sustancia o la modificación de suclasicación vigente; (2) la CND realiza


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una petición explícita de examen; (3) unexamen preliminar del CEF recomienda unposterior examen crítico, o (4) a la OMS sele informa que una sustancia es objeto defabricación clandestina o constituye un riesgograve para la salud pública y no tiene ningún

valor terapéutico reconocido. El proceso deexamen crítico es muy detallado, e incluyeel estudio de la química, la farmacología, latoxicología, la dependencia y los potencialesde “uso indebido” de una sustancia, ademásde sus aplicaciones terapéuticas, presencia enla Lista Modelo de Medicamentos Esencialesde la OMS, uso industrial, comercio, efectosen la salud pública, dependencia y uso noautorizado, producción ilícita y tráfico, y otrosfactores con una perspectiva médica y de saludpública general. La Secretaría de la OMS seencarga de recopilar los datos necesarios parael documento de examen crítico, solicitarinformación a los ministros de Salud de losEstados miembros y, cuando procede, a losgrupos especiales de trabajo.

Otros organismos de la ONU, como la UNODCy la JIFE, pueden ser invitados a asistir a lasreuniones del Comité de Expertos en calidadde observadores, del mismo modo que lasONG que mantienen “relaciones ociales

con la OMS”.23

Las directrices del proceso derevisión han sido objeto de cambios periódicos;la última versión fue aprobada por la JuntaEjecutiva de la OMS en enero de 2010. Lasnuevas normas incluyen el requisito específicode que los exámenes se deben basar en pruebascientíficas e incrementan la transparencia delproceso, ya que los documentos de la reuniónse publican en el sitio web de la OMS antesde la propia reunión, junto con los ulterioresexámenes del CEF de las sustancias sometidasa estudio y revisiones entre pares de esos

documentos.

Problemas conceptuales y de clasificación

El sistema de clasificación, tal como se inscribeen las convenciones, presenta numerososconflictos estructurales. Algunos de ellos estánrelacionados con supuestos filosóficos de basey es muy poco probable que sean abordadosdentro del sistema de la ONU ni por losdelegados de los Estados partes. Sin embargo,

permanecen en pie y tienen efectos importantessobre la forma en que está diseñado y segestiona el sistema.24

La evolución histórica de la Convenciónde 1961, por ejemplo, está grabada en sumismo título y en la concepción del tipode drogas que busca regular: las drogas'estupefacientes’. Según el léxico médico,este término alude a aquellas sustancias que

provocan somnolencia o sueño; no obstante,la cocaína (un estimulante) y el cannabis (unalucinógeno) están clasificados al amparode esta convención. El término de droga'psicotrópica’, tal como se utiliza en el Conveniode 1971 es, si cabe, aún más escurridizo en loque se refiere a su significado farmacológico.Aunque a veces se arguye que las sustanciaspsicotrópicas son las que afectan el sistemanervioso central, este criterio también seríaaplicable a las scalizadas en la Convención de1961. Entre las drogas 'psicotrópicas’ reguladaspor el Convenio de 1971 se encuentran labuprenorfina (un estupefaciente), la anfetamina(un estimulante) y el LSD (un enteógeno).Estos son, básicamente, meros términosadministrativos con referencias controvertidase inciertas fuera de las convenciones.25 Segúnapuntaba el Programa de las Naciones Unidaspara la Fiscalización Internacional de Drogasen 2000: “La clasicación internacional enestupefacientes y sustancias psicotrópicasen función de si la sustancia se rige por la

Convención de 1961 o por el Convenio de 1971no tiene base conceptual alguna. La definición jurídica de muchas sustancias psicotrópicas estotalmente aplicable a los estupefacientes, y enmuchos casos, también a la inversa”.26

Más allá de esta circularidad, puede que elelemento más importante que distorsiona lacoherencia y la aplicación de estos tratadossea la concepción de las drogas que encarnan,que se basa en una idea de determinismofarmacológico. Este supone que los efectos

de las drogas se derivan simple y llanamentede sus propiedades farmacológicas, y son decarácter fijo, estable y universal. Sin embargo,los especialistas en sustancias embriagantesdesde el punto de vista sociológico,histórico, cultural y otros cada vez tienenmás claro que los efectos de esas sustanciasno dependen únicamente –y quizás nisiquiera principalmente– de su composiciónquímica, sino que están muy influenciadospor la dosis y el modo de administración, lascreencias culturales y los supuestos en torno

a su uso, el contexto legislativo y represivo,la formulación de políticas, las actitudessociales hacia los consumidores de drogas, la


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edad, la constitución física y psicológica delusuario, el entorno de la subcultura y el papelde las drogas en la formación de la identidad,etcétera.27 Como se ha señalado, puede queestos temas permanezcan al margen del ámbitode discusión en el futuro inmediato, pero su

impacto se deja sentir en el presente y, portanto, procede exponerlos.

La incoherencia del marco actual es de unarelevancia normativa práctica e inmediata porsu influencia en las decisiones de clasificación.Existen varios problemas a este respecto, sobretodo para el órgano encargado de formularlas recomendaciones de clasificación para laCND: la OMS. Cuando el CEF se convocó paracelebrar su 33ª reunión en 2003, señaló que laprimera tarea que deben acometer en el examende las sustancias, según lo dispuesto por laConvención de 1961, es analizar el principio desimilitud; es decir, determinar si las sustanciasposeen efectos similares a la morfina, la cocaínao el cánnabis o si es capaz de convertirse enuna sustancia que ejerza dichos efectos. “Noobstante”, apunta el informe de la reunión, lasDirectrices no especican cuán similar unasustancia ha de ser a la sustancia original paraconsiderarla similar a la morfina, a la cocaínao al cánnabis”.28 El CEF añade que esta falta

de orientación plantea muchas dificultadesal Comité cuando la sustancia que se estáexaminando presenta semejanzas tanto conun estupefaciente como con un psicofármaco(o sustancia psicotrópica). El CEF describe ladecisión de si la fiscalización de las sustanciasanalgésicas y estimulantes debe hacerse conarreglo a la Convención de 1961 o al Conveniode 1971 como “un gran problema”. En lo

que se refiere a los estimulantes del sistemanervioso central, por ejemplo, “la cocaína sescaliza de acuerdo con la Convención de 1961,mientras que las anfetaminas lo hacen según elConvenio de 1971. Así pues, los criterios paraelegir entre ambos convenios son ambiguos en

lo que respecta a estas clases de sustancias”.29 Existen, en efecto, numerosas incoherencias enla clasificación de las sustancias. El cannabis,por ejemplo, está scalizado por la Convenciónde 1961, mientras que su principio más activo,el THC, está controlado por el tratado de1971. La inclusión del cannabis en las listasmás restrictivas del instrumento de 1961,las Listas I y IV, ha sido un tema de debate amenudo intenso durante casi medio siglo,30 y uncreciente número de Gobiernos está estudiandoactualmente la adopción de controlesreguladores alternativos a escala nacional.

¿Listas malsanas?

Como ya se ha mencionado, hay una tendenciacada vez mayor a reequilibrar el sistema defiscalización internacional de drogas parainclinarlo hacia el principio de la salud, algoque ha pasado de un discurso de la sociedadcivil a partes del propio sistema de control de

drogas. La UNODC, por ejemplo, insta a lasPartes a “[u]tilizar el próximo examen de altonivel como una oportunidad de reestructurarlas respuestas al problema mundial de lasdrogas, a fin de equilibrar el régimen defiscalización de drogas, centrándose en la saludy el respeto de los derechos humanos”.31 Sinembargo, con su enfoque como agencia de laONU especializada en salud, la OMS actúadesde hace años como principal defensor entrelos órganos de la fiscalización de drogas de unsistema de control reestructurado, donde se

prioricen los imperativos de salud por delantede los de la aplicación represiva de los tratados.En su Programa de Acceso a los MedicamentosFiscalizados (PAMF), ha exhortado a losGobiernos nacionales a garantizar que sulegislación interna “reconozca la naturalezaindispensable de los estupefacientes y losfármacos psicotrópicos para el alivio del dolory el sufrimiento y garantice una adecuadadisponibilidad de estos medicamentospara usos médicos legítimos, incluidos losanalgésicos opioides y los opioides para los

programas de drogodependencia”.32 La OMSsostiene que los controles internacionales desustancias se interpretan a menudo de una


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manera demasiado restrictiva, y calcula que esosupone que unas 5.500 millones de personas vivan en países sin un alivio adecuado deldolor.33 Las aseveraciones de la OMS, a pesar deestar en total sintonía con su mandato y la éticade los tratados de fiscalización internacional

de drogas, no siempre son bien recibidas enla CND ni por aquellos Estados miembrosque adoptan un enfoque represivo en materiade políticas de drogas.34 La JIFE, a pesar detener la responsabilidad de administrar elsistema de estimaciones y necesidades parausos lícitos y se manifiesta verbalmente afavor de un mayor acceso a medicamentosfiscalizados,35 por lo general promueve máslos principios restrictivos que los facilitadoresde las convenciones; su posición con respectoal problema de proporcionar acceso amedicamentos es, por lo tanto, ambivalente.Las tensiones entre la OMS y la JIFE sonfrecuentes, y se ven agravadas por el mandatode la JIFE de hacer recomendaciones para laslistas de la Convención de 1988, lo cual puedetener un efecto muy perjudicial para el PAMF.El impacto negativo de los controles sobrela disponibilidad de medicamentos quedailustrado con ejemplos como el de la efedrina,que está catalogada como un medicamentoesencial por la OMS pero que a la vez está

fiscalizado como precursor en el marco de laConvención sobre Tráco de 1988. Sustanciascomo la efedrina, incluidas en la Tabla 1de la Convención de 1998, son precursoresquímicos directos de sustancias psicotrópicas.Las sustancias que figuran en la Tabla 1 dela Convención de 1988 son las que causanfundamentalmente problemas para el acceso amedicamentos esenciales.

¿Hacia una 'crisis de salud pública’? La JIFE

y la ketamina

Los debates en torno a la clasificación de laketamina ilustran claramente la marginaciónde la OMS y la 'extralimitación’ de la JIFE–y podría decirse que también de la CND–con respecto a su mandato. La ketamina esun anestésico utilizado en procedimientosquirúrgicos y de diagnóstico veterinario yhumano, y su uso es de importancia capitalen muchas zonas del mundo en desarrollo,donde a menudo es el único agente anestésico

disponible. La ketamina es fácil de usar, sobretodo en entornos poco desarrollados y deemergencia donde no se dan condiciones de

control clínico; además, no suprime la funciónrespiratoria, y es seguro en términos desobredosis cuando se utiliza bajo supervisiónmédica. Ha sido descrito por autoridades enla materia como “quizá el agente más utilizadodel mundo (…) para la sedación de niños y

adultos”.36

También se usa con fines recreativos comoalucinógeno, una forma de consumo que haido aumentando en los últimos años, lo cual hadado lugar a intentos para controlar la sustanciaen el marco del derecho internacional. Trasun examen preliminar en su 33ª reunión en2003, el CEF emprendió un examen críticode la ketamina en 2006. Este paso se diodespués de que la JIFE, en su Informe anual2004, alentara a “la comunidad internacionala que considere seriamente la iniciación delprocedimiento” para someter la sustancia afiscalización internacional37 y coincidió conuna recomendación de la JIFE para que laOMS “acelere” el examen de la sustancia ala luz de lo que se había observado como un“difundido uso indebido”.38 Aunque estudiosen animales habían revelado algunos indiciosde dependencia, el examen de 2006 señalabaque “los casos de dependencia notificados enel ser humano son muy limitados”.39 El Comité

también observó que la utilización de laketamina como anestésico está muy extendida,y que su uso terapéutico está autorizado en70 de los 74 países que habían respondido alcuestionario de la OMS. Por otra parte, caberecordar que la sustancia está incluida en laLista Modelo de Medicamentos Esenciales dela OMS.40 En este contexto, el examen críticoconcluyó que no había pruebas suficientespara clasicar la ketamina, y el CEF pidió ala Secretaría de la OMS que preparara una versión actualizada del documento de examen

crítico.41

Sin embargo, durante su 34ª reunión,en marzo de 2006, el CEF recibió la noticia deque en el 49º período de sesiones de la CNDse había aprobado una resolución que instabaa fiscalizar el uso de la sustancia a través de lalegislación nacional.42 A pesar de reconocer lapreocupación de los Estados con respecto al usoilícito, en su 35ª reunión de 2012 el Comité deExpertos reiteró su recomendación previa encontra de la clasicación. El CEF informó queen su reunión se expresó la inquietud de que“el hecho de someter la ketamina a scalización

internacional repercutiría negativamenteen la disponibilidad y accesibilidad de estasustancia. Esto, a su vez, limitaría el acceso


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estrictos procedimientos exigidos para suadquisición debido al control internacionalcreen una crisis de salud pública en variospaíses [de África]. Muchos de los paísesque enfrentan problemas debido al abuso oel comercio, la fabricación o la desviación

ilícitos de ketamina ya han adoptado medidasde fiscalización por sugerencia de la JIFE [lacursiva es nuestra]. Para otros países podría serrecomendable examinar su situación internay proponer medidas de control basadas eninformes de abuso/desvío/tráfico ilícito y lasnecesidades para uso terapéutico en lugar deuna fiscalización internacional”. 46

En efecto, en sus Informes anualescorrespondientes a 2007,47 200848 y 2009,49 siempre haciendo referencia a la Resoluciónde la CND de 2006, la JIFE ha instado una yotra vez a las Partes a fiscalizar la sustancia enel plano nacional. Es probable que esta posturatuviera mucho que ver con la introducción yaceptación de otras resoluciones de la CNDsobre este tema en 200750 y, como se comentarámás abajo, de nuevo en 2014. Entre bambalinas,en 2005 la JIFE también envió cartas a la OMSsobre el uso indebido y el tráco de la ketamina,especialmente con respecto a Asia oriental ysudoriental, dos regiones sobre las que suele

llamar la atención en sus informes anuales.51

Respondiendo al Informe anual 2006 de la JIFE,el portavoz del CEF ante la CND declaró que laOMS estaba 'asombrada’ de que la JIFE instaraa los Estados miembros a scalizar la ketaminade esta forma. A la luz de la importanciacrítica de la ketamina en algunas partes delmundo en desarrollo, donde es prácticamenteinsustituible, y del impacto restrictivo quetendría la clasificación sobre su disponibilidad,la OMS declaró: “La apelación de la JIFEpodría llevar fácilmente a que los médicos

se encuentren ante la decisión imposible deno practicar una intervención quirúrgica ode hacerlo mientras los pacientes mantienentotal conciencia. ¿Quién sería tan cruel”, sepreguntó el portavoz, “como para desear que losmédicos deban tomar tal decisión?”. Y de estemodo, exhortó a los Estados partes a ignorarlos llamados de la JIFE a la clasicación, asícomo sus observaciones sobre la ketamina en elInforme de 2006.52

La JIFE, como de costumbre, mantuvo su

posición. La delegación estadounidense enla CND defendió sus acciones y describió suactuación general en 2007 como 'excepcional’.53

a intervenciones quirúrgicas esenciales y deurgencia, lo cual provocaría una crisis de saludpública en los donde no existe ningún otroanestésico de reemplazo asequible”.43

A pesar de estar totalmente de acuerdo con la

función del Comité de Expertos en virtud delas convenciones, ésta resultó ser una decisiónpolémica. Durante gran parte de la décadaanterior, la JIFE había estado utilizando susinformes anuales, así como las declaracionesy correspondencia asociadas, para expresarsu alarma con respecto al “uso indebido” dela ketamina, evitar una discusión signicativade su utilidad médica44 y, de este modo,incrementar la presión sobre la OMS a travésde los Estados miembros para que la sustanciaquedara sometida a fiscalización nacional, y enúltima instancia, internacional. Para asegurarsede ello, a pesar de que en 2006 el CEF habíarecomendado no incluir la ketamina en las listasde clasificación (y posiblemente a causa de ello),la JIFE y varios Estados partes desplegaron unaenérgica campaña para fiscalizar la sustancia através de una red de leyes nacionales, eludiendode hecho la recomendación de la OMS (aunqueeste es el organismo al que las convencionespertinentes encomiendan la tarea de emitirrecomendaciones científicas y con base médica

sobre cuestiones de clasificación).

Podría decirse que estos pasos equivalen a lacreación de un régimen paralelo de controlinternacional, establecido por mecanismosdistintos a los previstos por las convencionespara este fin. Sobre este punto concreto,cabe recordar los comentarios que recoge elinforme del examen crítico de la ketaminaelaborado por el CEF en su 35ª reunión. En suspáginas, bajo el epígrafe de 'Actuales controlesinternacionales y su impacto’, el informe señala:

“Se puede argumentar que en los últimosaños ha surgido una situación de fiscalizacióninternacional sin una evaluación científica de lasituación, como consecuencia de resolucionesde la CND y la presión constante [sic] de laJIFE sobre los Estados miembros”. El Comitéañade: “Cabe mencionar que, de acuerdo conlos tratados de fiscalización internacionalde drogas, la CND carece de mandato paradeterminar el control internacional sin unarecomendación de la OMS y que la JIFE notiene ningún mandato en absoluto”.45 Esta

posición se ve reforzada por una revisión entrepares del examen crítico. Entre otras cosas,la revisión apunta que: “Es probable que los


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de la desviación de la ketamina de las fuentesde abastecimiento lícitas, asegurando al mismotiempo su disponibilidad para fines médicos’,57 la resolución difiere de sus predecesorasporque presta atención a los usos médicos de lasustancia. Aunque era evidente que no existía

ningún interés por bloquear la resolución (yafuera por lo innecesario de incrementar loscontroles o por eludir el proceso de la OMS),parece que el enfoque más equilibrado de lacuestión fue el resultado de la participacióncomprometida en las negociaciones de variosEstados, entre los cuales Francia, Alemania,Suiza y los Países Bajos. Puede que la inclusiónexplícita de la utilidad médica de la ketaminahaya templado el impulso restrictivo de algunosmiembros de la CND, pero es poco probableque el texto satisfaga a los defensores de lascalización internacional. De hecho, entre lasnumerosas propuestas en la sesión plenaria de2014 para scalizar el tramadol, un opioidesintético que parece destinado a seguir muypronto los mismos procesos que la ketamina, laChina se mostró categórica. Durante los debatessobre cuestiones de clasificación, el delegadochino apuntó que “con el debido respeto(…) a China le resulta difícil coincidir con laconclusión de la OMS sobre la ketamina”.58 Tras haber presentado al Comité de Expertos

una gran cantidad de documentación relativaal “uso indebido” de la ketamina en su país,la delegación china pareció resuelta a ayudara la OMS en el examen de la sustancia en lapróxima reunión del CEF que tendrá lugaren junio de 2014, y anunció a la CND que hanotificado formalmente al secretario generalsobre la scalización de la ketamina en virtud de la Lista I del Convenio de 1971.59 Eldescontento generalizado con la propuesta descalizar a escala internacional la ketamina yase ha dejado sentir entre la profesión médica,

especialmente entre los anestesiólogos quetrabajan en países en desarrollo.60

Además, en el Informe anual de 2009, laJIFE proclamó que “la Junta ha señaladorepetidamente a la atención de los gobiernoslos problemas del difundido uso indebidode ketamina (…), particularmente entrelos jóvenes”. Instando una vez más a los

Gobiernos a adoptar medidas nacionalesde control, armaba que la ketamina “esuna de las sustancias más frecuentementeutilizadas para la perpetración de delitos”.54 No se proporcionaba ninguna referencia parafundamentar esta afirmación, particularmentedudosa. Los efectos debilitantes de la ketaminala situarían seguramente entre las drogasmenos apropiadas para usar en la comisión deun delito; por lo menos, de cualquier delitoque exija que la persona pueda estar en pie,caminar o desempeñar funciones cognitivasprácticas. La mejor forma de interpretar estaaseveración es como un recurso retóricoconcebido por la JIFE para inamar aún máslas inquietudes de aquellos Gobiernos en losque deseaba inuir. De ser así, la estrategiafuncionó. La preocupación en el seno de laCND por el “uso indebido” de la ketaminano solo siguió aumentando, sino que en laplenaria se presenciaron duras críticas de larecomendación de la OMS en contra de laclasificación; algunas delegaciones, al parecer,

no tenían conocimiento de los principios desalud pública en los que se basan los exámenescríticos del Comité de Expertos.55 Ese mismoaño también fue testigo de cómo la JIFE seguíapresionando a la OMS para que recomendaraincluir la ketamina en las listas. En su Informeanual de 2012, publicado en marzo de 2013–unas semanas antes del período de sesionesde la CND–, la JIFE sostenía que “comparte laopinión de los gobiernos afectados de que laadopción de medidas de fiscalización nacional,únicamente, puede no bastar para posibilitar

la cooperación policial entre los paísesinteresados”.56

Teniendo en cuenta el carácter y el curso de losdebates en la CND, no fue de extrañar que senegociara y se acordara una tercera resoluciónsustantiva sobre la ketamina en el 57º períodode sesiones de la CND en 2014. Presentadainicialmente por Tailandia y copatrocinada porEgipto, Indonesia, China, Suecia y los EstadosUnidos, la resolución cita explícitamente lasresoluciones anteriores sobre el tema y, por lo

tanto, incluye puntos ya conocidos con respectoa la desviación y la fiscalización a nivel nacional.Sin embargo, como revela su título, ‘Prevención


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modificar la clasificación del dronabinol ypasarlo de la Lista II a la Lista III, que es menosrestrictiva.64 Por último, existe otra diferenciaimportante entre las dos convenciones, queafecta el grado en que las Partes tienen laobligación de respetar las decisiones de la CND.

Ambos tratados incluyen un mecanismo paraapelar una decisión de clasificación ante elConsejo Económico y Social (ECOSOC), cuyarevisión es definitiva. Sin embargo, mientrasque en virtud de la Convención de 1961 lasPartes están obligadas a respetar la decisión y“adoptarán entonces las medidas requeridaspor esta Convención”, el Convenio de 1971incorpora un 'principio de no aceptación’. Así,el párrafo 7 del artículo 2 dispone que si unaParte, “por circunstancias excepcionales, noestá en condiciones de dar efecto con respectoa esa sustancia a todas las disposiciones delConvenio”, puede presentar una explicaciónpor escrito de las razones por las que no puedeaplicar todas las disposiciones de la decisión.El derecho de no aceptación es aplicablea cualquier decisión de añadir o trasladaruna sustancia a una lista del Convenio de1971. Cabe señalar, además, que en caso deque la JIFE considere que los objetivos delConvenio se ven menoscabados por esa faltade aceptación, puede poner en práctica las

sanciones detalladas en el artículo 19. Estaspueden conllevar, en los casos más graves, quese suspendan las exportaciones e importacionesde ciertas sustancias psicotrópicas desde el paísen cuestión o hacia ese país.

El caso del dronabinol: un medicamento

perseguido por 'el demonio de la hierba’

Mientras que el cannabis está clasicado en laConvención de 1961 y el tetrahidrocannabinol

(THC) en la Lista I del Convenio de 1971,la inclusión en las listas del dronabinol –unisómero del THC– ha sido objeto de debate.

La CND dispone de una exibilidadconsiderable con respecto a lasrecomendaciones de clasificación de laOMS. Tal como admitía la Secretaría en undocumento sobre la clasificación publicadopoco antes del 57º período de sesiones de la

CND en 2014, la Comisión de Estupefacientesposee “amplias facultades discrecionales” a lahora de aceptar o no las recomendaciones de laOMS.61 Evidentemente, el quid de la cuestiónes el derecho a rechazar una recomendación,algo que prevén ambos tratados. Por lo demás,el grado de discrecionalidad varía algo entrela Convención de 1961 y el Convenio de 1971.Según la Convención de 1961, la CND debeaceptar o rechazar la recomendación de la OMSen su conjunto, aunque puede decidir incluiruna sustancia en la Lista I y no en la Lista IVen caso de que la OMS haya recomendado lainclusión en ambas. La CND debe, en principio,aceptar las conclusiones cientícas de la OMS;si rechaza la recomendación, debe ser pormotivos 'sociales o administrativos’. Según elConvenio de 1971, la CND goza aún de mayorflexibilidad; puede aceptar una recomendaciónde la OMS y, sin embargo, decidir incluirlaen otra lista. Se supone que debe aceptar elasesoramiento cientíco de la OMS, peropuede tener en cuenta factores jurídicos,

administrativos, económicos, sociales o deotro tipo para tomar esta decisión. Mientrasque las directrices para los exámenes delCEF están claramente establecidas y se hananalizado con cierto detalle,62, 63 los motivossociales, administrativos y de otra índole alos que puede recurrir la CND para rechazarlas recomendaciones de la OMS están pocodefinidos en los tratados y sus comentariosoficiales. Aunque todas las partes implicadasdeben actuar “de buena fe”, los motivos sociales,administrativos y de otro tipo están sujetos

a grandes diferencias de interpretación, yconstituyen una vía de entrada para temasideológicos de toda clase.

Las normas de votación también varían entrelos instrumentos de 1961 y 1971. Según laConvención de 1961, basta con una mayoríasimple de los Estados miembros de la CND;según el Convenio de 1971, la decisión exigeel acuerdo de dos terceras partes. Además, laCND puede decidir 'por consenso’ no votar,lo cual bloquea el proceso de clasificación sin

que se emita ningún rechazo explícito. Estafue la medida que usó la CND en 2007 conrespecto a una recomendación de la OMS para


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que volviera a estudiar su recomendación, queen consecuencia nunca llegó a la CND.66 Ensu reunión de 2006, el Comité de Expertosse planteó reiterar su recomendación, pero–actuando con más cautela en esta ocasión–recomendó que el dronabinol se incluyera

en la Lista III. En su reunión de 2012, el CEFrevisó su examen crítico; ante la falta de nuevaspruebas, dispuso mantener la recomendación.

Si bien está en su perfecto derecho de no votar, la reticencia de la CND en este casoparece tener cierta relación con el impactosimbólico del cannabis; la historia de laspolíticas de drogas está llena de alcancessimbólicos que las drogas adquieren en eltranscurso de su representación social ycultural. El secretario del CEF intervino enla CND, recordando a los Estados partesque el dronabinol es objeto de un uso ilícitomuy escaso y que “no debemos olvidar queexiste una alternativa que está disponible enabundancia y en casi todas partes, y que sellama cannabis”.67 Por otra parte, se informóa los delegados que la nueva clasificaciónpropuesta no afectaría sus planes nacionales defiscalización. Señalando sus usos médicos, elsecretario prosiguió: “Impedir su desarrollo [deldronabinol] al elegir un régimen demasiado

estricto debería considerarse como pocoético”.68 No obstante, era evidente que algunospaíses seguían relacionando el dronabinolcon la controvertida cuestión del cannabis,considerada durante mucho tiempo por losdefensores de la reforma como una anomalíahistórica de las disposiciones de clasificacióndel sistema de fiscalización internacional.Más en concreto, la recomendación de laOMS llegó en un momento en que el tema delcannabis medicinal estaba bastante cargadopolíticamente en los Estados Unidos, y las

autoridades estadounidenses temían quereducir los controles sobre el dronabinolpodría “enviar la señal equivocada” conrespecto a esta sustancia. Fueron los EstadosUnidos los que sugirieron que se tomara unadecisión por consenso en lugar de realizarla votación exigida por el protocolo, trasargüir que la recomendación de la OMS noestaba suficientemente fundamentada enevidencias médica, una afirmación que se basóen un argumento muy poco razonado y quecontraviene los términos de los tratados, que

obligan a la CND a aceptar los datos médicos ycientícos presentados por la OMS.69 Basándoseen su impresión de que veía “a muchos que

Clasicado en un principio en la Lista Idel Convenio de 1971, más tarde, en 1991,fue trasladado a la Lista II, que es menosestricta. Al aceptar la recomendación de laOMS de modicar la clasicación, despuésde su rechazo inicial en 1989, la CND ha

reconocido la utilidad médica de la sustancia.Más recientemente, el CEF volvió a realizarun examen crítico del dronabinol y, en su 34ªreunión de 2006, recomendó que la sustanciase traslade de la Lista II a la Lista III delConvenio de 1971, fundamentalmente por susaplicaciones terapéuticas en el tratamiento delas náuseas entre pacientes con VIH/SIDA ycáncer sometidos a tratamientos químicos.La rebaja de las restricciones mejoraría elacceso y la utilidad médica de esta sustancia.El CEF señaló además que el dronabinol esuna sustancia prometedora y que es probableque sus usos médicos se amplíen en el futuro.La CND, sin embargo, exige que dos terceraspartes voten a favor de esta medida paraaprobarla en el marco del Convenio de 1971,uno de los pocos ámbitos en los que se requiereuna votación, y en este caso la CND decidióno votar, con lo que bloqueó el proceso.Las convenciones permiten que la CND seabstenga de votar sobre una recomendaciónde clasificación; además, a diferencia de sus

otras decisiones en la materia, la decisiónde no votar no está sujeta a una revisión delECOSOC. En este caso, la CND resolviósolicitar a la OMS que, “que, en consulta conla Junta Internacional de Fiscalización deEstupefacientes y de ser pertinente, cuando sedispusiera de información adicional, llevara acabo y le sometiera a examen un estudio sobreel dronabinol y sus estereoisómeros”.65 Estaresolución está redactada de forma un tantocuriosa: como ya se ha explicado, el examende las sustancias propuestas para incluir en las

listas depende del mandato de la OMS, y noresulta especialmente 'pertinente’ hacerlo 'enconsulta’ con la JIFE, aunque sí pueda consultarcon este organismo en caso de estimarloconveniente.

Los motivos que se hallarían tras la posturade la CND parecen estar ligeramenterelacionados con su mandato. El CEF ya habíallegado anteriormente a la conclusión de queprocedía trasladar el dronabinol a la Lista IVdel Convenio de 1971, pero dando un paso

considerado 'muy poco habitual’, el entoncesdirector ejecutivo de la UNDOC, el Sr. AntonioMaria Costa, intervino y solicitó a la OMS


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internacional y en países como los Países Bajosy el Reino Unido en torno al uso del khat y delcannabis.

La reclasificación del cannabis en el Reino

Unido

El marco jurídico del Reino Unido para lafiscalización de drogas se basa en la Ley sobreel Uso Indebido de Drogas de 1971, por la quese estableció el Consejo Consultivo sobre elUso Indebido de Drogas (ACMD en inglés),un órgano de expertos independientes al queel Gobierno británico debe consultar sobre laclasificación de sustancias.72 Tradicionalmente,el Gobierno había seguido los consejos delACMD, pero en 2007, un momento en que elcannabis estaba clasificado como una droga deClase C –la categoría menos nociva– solicitóal ACMD que revisara esta clasicación.Alarmado por algunas noticias sobre losgraves efectos para la salud mental de ciertospreparados de gran potencia de skunk, elGobierno deseaba trasladar el cannabis a suantigua clasicación como droga de Clase B. ElACMD llevó a cabo un examen exhaustivo yrecomendó que la droga siguiera catalogada enla Clase C. La recomendación fue rechazada, y

en 2008 el cannabis se volvió a clasicar comouna sustancia de Clase B. Más tarde, en febrerode 2009, el Gobierno rechazó la recomendacióndel ACMD para que el éxtasis pasara dela categoría más nociva, la Clase A, a unacategoría menor, la Clase B. También rechazó larecomendación del ACMD de crear un sistemanacional para realizar pruebas de MDMA yprestar asesoramiento de reducción de daños ydesarrollar datos de seguimiento.

El Gobierno tiene la facultad legal de rechazar

las recomendaciones del ACMD; el marco jurídico solo requiere que el Gobierno consultecon el ACMD las decisiones de clasicación,pero no que siga sus recomendaciones. Ladecisión sobre el éxtasis se justificó en estostérminos: “En nuestra opinión, el sistemadebe basarse en las pruebas empíricas, perotambién en la opinión ponderada de losresponsables de la formulación de políticas, ydebe tomar en consideración las repercusionesque probablemente tendrán los cambios declasificación en el uso de drogas y los daños

causados por estas, así como el impacto sobreel sistema de la justicia penal. Es por ello quenuestros asesores seguirán asesorándonos,

asienten con la cabeza” en la sala, el presidentede la CND aceptó la propuesta de los EstadosUnidos. Como apuntó un observador del IDPCen la CND de 2007: “Los aplausos que siguierona la decisión sonaron como un menoscabofundamental de la autoridad experta de la

OMS; una explosión de alivio por el hecho deque en la CND aún priman las consideracionespolíticas por encima de la ciencia y laevidencia”.70

En el 57º período de sesiones de la CNDen 2014, los Países Bajos impulsaron una votación sobre la reclasificación del dronabinol,para trasladarlo de la Lista II a la Lista IIIdel Convenio de 1971, de acuerdo con larecomendación de la OMS y presentando paraello un proyecto de decisión.71 Los Países Bajosexplicaron que estaban procediendo de estaforma para conseguir el reconocimiento del valor médico de la sustancia, y para rebajar lasrestricciones que impiden el acceso terapéutico.Para que la votación resultara favorable,necesitaba una mayoría de dos tercios de losmiembros de la CND (es decir, 36 de 53). Eneste caso, no se alcanzó. Durante el debateprevio a la votación, algunos países habíanargumentado que los datos en los que se habíabasado el Comité de Expertos eran obsoletos;

en varias ocasiones, los países manifestaronsu apoyo a la labor del CEF, pero se negaron aaceptar su recomendación, y después pasarona criticar la calidad de las pruebas científicasutilizadas, algo que se supone que no debehacer la CND. Finalmente, la gran mayoríade los Estados miembros votó en contrade la propuesta, por lo que el dronabinolsigue incluido en la Lista II del Convenio de1971. Nueve Estados votaron a favor de lareclasificación y, aunque la votación se perdió,sus acciones reafirmaron la importancia del

principio de la salud y el lugar que ocupala evidencia científica en el sistema defiscalización de drogas.

La relación con los sistemas nacionales de

clasificación

Los conflictos entre los grupos de expertosconvocados para ofrecer orientación sobre laclasificación de sustancias por un lado, y losque toman las decisiones políticas por el otro,

han surgido tanto a escala nacional comoen el sistema de la ONU. En efecto, debatesde este tipo se han producido en el contexto


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estudios, entre los cuales uno del Laboratoriode Estupefacientes de la ONU, identificaronposteriormente una serie de alcaloidesfenilalquilaminas como principales compuestospsicoactivos de la planta de khat: la catinonay la catina (norpseudoefedrina), y, en menor

medida la norefedrina. La catinona es inestabley se descompone rápidamente después dela cosecha y durante el secado de la materia vegetal, principal motivo por el que las personasque lo mastican preeren las hojas de khatfrescas. Las hojas secas, con niveles de catinonamucho más bajos, se suelen utilizar parapreparar té, conocido como té de Arabia o té deAbisinia.

La catinona y la catina son alcaloides conunos efectos sobre el sistema nervioso centralparecidos a los de la anfetamina, aunque sonmenos potentes. Como a principios de ladécada de 1980 todas las sustancias de tipoanfetamínico se reunieron en un mismogrupo sometido a fiscalización internacional,la catinona y la catina –siguiendo unarecomendación de 1985 del Comité deExpertos de la OMS– se añadieron a la listade sustancias controladas del Convenio sobreSustancias Sicotrópicas 1971 (en la ListaI y III, respectivamente).75 La norefedrina

se incluyó posteriormente en la lista deprecursores scalizados por la Convención delas Naciones Unidas contra el Tráco Ilícito deEstupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de1988, ya que se usaba con frecuencia para lafabricación ilícita de anfetamina.

En 2006, tras un examen crítico del khat, elComité de Expertos de la OMS concluyó queno era necesario clasificar la planta en sí: “ElComité examinó los datos sobre el khat yestimó que las posibilidades de uso indebido

y dependencia eran escasas. El nivel de usoindebido y el riego que plantea para la saludpública no justifican someterlo a fiscalizacióninternacional. Por lo tanto, el Comité norecomendó que se clasificara la sustancia. ElComité reconoció que el consumo excesivode khat planteaba algunos problemas socialessanitarios y sugirió que se emprendierancampañas para disuadir a las personas deutilizarlo de un modo que pudiera redundar enesas consecuencias negativas”.76

La conclusión del CEF de la OMS bloqueóla posibilidad de someter el khat a lafiscalización de la ONU, lo cual provocó una

y nosotros nos encargaremos de tomar lasdecisiones”.73

Las relaciones entre el Gobierno británico y elACMD –y una parte de la comunidad cientícaen general– se hicieron muy tensas tras el

despido del presidente del Consejo Consultivo,el profesor David Nutt, por sus opinionessobre la seguridad del éxtasis y el cannabis conrespecto al alcohol y el tabaco. El ministro delInterior escribió al profesor para explicarle que“es importante que los mensajes del Gobiernoen materia de drogas sean claros y que usted,en calidad de asesor, no haga nada que socavelos conocimientos del público sobre estas”.74 Seis integrantes del ACMD dimitieron poreste despido y los problemas que planteaba.Como resultado de la disputa entre los asesorescientícos y el Gobierno británico, se revisaronlas normas que regulan la función de losórganos consultivos formados por expertos ylos gobiernos, y se crearon nuevas directrices.En un principio, estas no incluían ningunareferencia a la libertad académica y aludían alobjetivo de expresar “una posición compartida”entre el Gobierno y los asesores. Después deuna campaña de la comunidad científica, elprimer punto se añadió y el segundo se eliminó.Sin embargo, en la comunidad académica y

científica se sigue viviendo cierto malestar porun principio que estipula que ninguna de laspartes debe actuar de forma que se menoscabela “confianza mutua”, que se mantuvo en la versión final de las directrices y consta enel código ministerial resultante. Parece queestas disposiciones podrían volver a facilitarla expulsión de asesores molestos como DavidNutt.

Controversias sobre la clasificación del khat

en el plano nacional e internacional

El khat (o qat) no está sometido a scalizacióninternacional actualmente. El ComitéConsultivo sobre el Tráco del Opio y otrasDrogas Nocivas de la Sociedad de las Nacionesexaminó el khat por primera vez en 1933y, desde entonces, este ha aparecido varias veces en la agenda internacional. A peticiónde la CND, el Comité de Expertos de la OMSinformó en 1962 que se necesitaba clarificarla identificación química y farmacológica de

los principios activos del khat antes de quese pudiera realizar una evaluación médicaconcluyente sobre su uso crónico. Varios


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Italia, Letonia, Lituania, Noruega, Polonia ySuecia.83 En los Estados Unidos, la Agenciade Control de Drogas (DEA) clasicó el khatcomo una sustancia de la Lista I ya en 1993;en Canadá, las medidas de control del khat seintrodujeron con la Ley de Drogas y Sustancias

Fiscalizadas de 1996. Otras dos recientesdecisiones nacionales de clasificar la planta,en los Países Bajos y el Reino Unido, reejanla indiferencia que demuestra la JIFE ante losconsejos científicos en el seno de la ONU.

En los Países Bajos, se realizó en 2007 unaevaluación de riesgos a cargo del Centro deCoordinación para la Evaluación y el Controlde Nuevas Drogas, el organismo que asesoraocialmente al Gobierno sobre este tipo decuestiones, y se llegó a la conclusión de que “elkhat plantea un riesgo menor para la salud delconsumidor individual y no presenta ningúnriesgo apreciable para la sociedad neerlandesaen su conjunto. Por tanto, no existe motivoalguno para prohibir su consumo en losPaíses Bajos”. Según esa misma institución,la prohibición estigmatizaría a la comunidadsomalí, sin ninguna perspectiva de que lademanda se redujera de forma significativa.Desalentar el uso mediante actividadeseducativas se consideró una medida suficiente

para mejorar la sensibilización sobre lasposibles consecuencias sociales negativas ylos efectos nocivos para la salud que podríaacarrear un uso excesivo.84 Se encargó otroinforme al rimbos Institute, con el fin deanalizar el impacto social del khat en lacomunidad migrante somalí, las noticias dealteraciones del orden público en algunasciudades en torno al comercio de khat y elcontexto internacional, ya que los Países Bajostambién se habían convertido en un importantecentro para las importaciones europeas y los

países escandinavos que habían prohibido laplanta se empezaron a quejar. En enero de 2012,el Gobierno presentó el estudio del rimbosInstitute ante el Parlamento, anunciando quetenía la intención de añadir el khat a la Lista II,aunque el estudio no recomendaba tal cosa.85 Según prevé la Ley del Opio holandesa, laLista II comprende las drogas con 'un gradoaceptable de adicción o daño físico’, comoel cannabis. Esta disposición posibilita quela fiscalía ejerza su discreción en lo que serefiere al uso y la posesión, pero convierte la

importación y el comercio interior del khaten una actividad ilegal y sujeta a la aplicaciónactiva de la ley.

clara frustración a la JIFE. La Junta empezóa informar sobre el khat bajo el epígrafede “sustancias no sometidas a fiscalizacióninternacional” en sus Informes anuales,expresando su preocupación y pidiendo a laOMS que acelerara el examen de la sustancia

para determinar si se debía recomendar quefuera sometida a fiscalización internacional.77 Después de que la OMS recomendara nohacerlo, la JIFE siguió exhortando “a lasautoridades a que estudien la posibilidad deadoptar medidas adecuadas para poner frenoal cultivo, el comercio y el consumo”.78 Ensu Informe de 2010, en un apartado especialsobre “Materiales vegetales que contienensustancias psicoactivas”, la JIFE llamó laatención sobre el hecho de que “aunque algunosingredientes activos con efectos estimulanteso alucinógenos contenidos en ciertas plantasestán sometidas a fiscalización en virtud delConvenio de 1971, actualmente no hay ningunaplanta fiscalizada de conformidad con eseConvenio ni con la Convención de 1988”.79 Según la Junta, esta situación contrasta conla Convención Única de 1961, en cuyo marco“las plantas que son fuente de estupefacientes,como la de cannabis, la adormidera y elarbusto de coca, están sometidas a medidas defiscalización específicas”.80 Consciente de que

las recomendaciones para incluir sustancias enlas listas de las convenciones de la ONU son unmandato exclusivo otorgado a la OMS, la Junta–procediendo de forma parecida a la del casode la ketamina– “recomienda también que losgobiernos consideren la posibilidad de fiscalizaresos materiales [vegetales] a nivel nacional,si la situación lo requiere”, contradiciendoasí el consejo de los expertos de la OMS quepriorizaban las medidas educativas por encimade la criminalización.81

El apartado de “Sustancias no sometidasa fiscalización internacional” apareció porprimera vez en el Informe de la JIFE para 2005y, desde entonces, se ha convertido en unasección permanente, en la que ahora tambiénse presentan datos sobre las confiscaciones dekhat en el creciente número de países que lohan sometido a fiscalización nacional. Según elInforme de 2013, “la incautación de khat porlas autoridades aduaneras de Europa occidentalen 2012 aumentó de 54,1 t[oneladas] en 2011 a60,6 t[oneladas] en 2012”.82 En Europa, el khat

ya estaba en la lista de sustancias fiscalizadasen 14 países: Alemania, Bélgica, Dinamarca,Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda,


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“La cantidad tiene una calidad propia”. Elsistema de fiscalización internacional dedrogas confronta sin duda un reto de un ordendistinto en el momento en que se planteasometer esta oleada de nuevas sustanciasembriagantes a su régimen de clasificación y

control.

Como reconoce la propia Secretaría de la CND,la rápida proliferación de las NSP, su rápidatransformación y la circulación local y nacionalhacen difícil establecer las prioridades para laevaluación de los riesgos.92 También planteaproblemas para la obtención de datos sobrelos que basar las decisiones de clasificación,dificulta la eficiencia del proceso, y ponede relieve las limitaciones de recursos y losdistintos niveles de capacidad de los paísespara aplicar medidas de fiscalización realistasy garantizar al mismo tiempo un accesoadecuado para fines médicos.93 La aplicaciónde los controles provisionales previstos porlos instrumentos de 1961 y 1971 ofrece unasalida teórica de este callejón sin salida,pero el hecho de que tales medidas solo sehayan invocado una vez en el pasado indicaque su despliegue práctico podría conllevardificultades. Los controles provisionales seplantearon seriamente en el caso del analgésico

opioide pentazocina en 1981, en el marcode las medidas provisionales obligatorias dela Convención de 1961. En aquella ocasión,se decidió no aplicarlas, y la sustancia seclasificó de forma habitual en 1984.94 En2013, la ONUDD expresó la opinión deque la incapacidad de aplicar las medidasprovisionales de clasificación se derivabadel hecho de que en el tratado de 1971 a laCND no se le atribuye ninguna función paraimponer tales controles y se deja a las Partesla decisión de aplicarlas de forma unilateral. A

lo sumo, observó la UNODC, “la Comisión deEstupefacientes podría adoptar una resoluciónque instara a los Estados miembros a poneren práctica una medida de este tipo”.95 Másadelante se examinan algunas iniciativas deotros países y de agrupaciones transnacionalespara abordar la llegada de las NSP.

A pesar de la reticencia mostrada por los paísesen el pasado con respecto a la aplicación demedidas provisionales, en el 57º período desesiones de la CND en 2014 el Reino Unido

anunció que había presentado una propuestapara clasificar la mefedrona en virtud delos controles provisionales previstos por el

En el caso del Reino Unido, donde se calculaque consumen khat alrededor de 90.000personas de las comunidades somalí y yemení,el ACMD concluyó en enero de 2013 “quelas pruebas de los daños asociados con eluso de khat son insucientes para justicar

su fiscalización y resultaría inadecuado ydesproporcionado clasicar el khat en el marcode la Ley sobre el Uso Indebido de Drogas de1971. En pocas palabras: el ACMD consideraque los daños del khat no alcanzan el nivelrequerido para su clasificación.86 Sin embargo,la ministra del Interior, eresa May, decidióprohibir la planta seis meses después, afirmandoque se podrían haber subestimado los riesgosque planteaba.87 No obstante, en noviembre de2013, el Comité de Asuntos Internos determinóque la prohibición del khat no se basaba enninguna evidencia de daño médico o social yque se debía levantar antes de convertirla en ley.Los parlamentarios resolvieron que los posiblesefectos negativos de la prohibición –tanto en lascomunidades de la diáspora en el Reino Unidocomo en las personas que lo cultivan en África–superaban los posibles beneficios. La ministradel Interior siguió justicando la prohibiciónafirmando que la mayoría de los países dela Unión Europea (UE) ya habían prohibidoel khat, por lo que se corría el riesgo de que

el Reino Unido se convirtiera en un centroregional para el tráfico ilegal hacia esos países.88 La prohibición entra en vigor el 24 de junio de2014.89

Nuevas sustancias psicoactivas:

¿Apocalypse Now?

Como ya se ha comentado, la proliferaciónde nuevas sustancias psicoactivas (NSP) haconferido una nueva urgencia a la cuestión de

la clasicación. En su Informe Mundial sobrelas Drogas 2013, la UNODC observó que losEstados miembros le habían notificado 166sustancias de este tipo, una cifra que habíaaumentado hasta las 251 a mediados de 2012.90 También apuntó con razón que el problema deabordar toda una serie de nuevas drogas eraalgo a lo que ya se había enfrentado el sistemainternacional en el pasado; por ejemplo,después de la Segunda Guerra Mundial conla emergencia de varios opioides sintéticos.91 Sin embargo, la gran cantidad de NSP no tiene

precedentes, y existen motivos fundamentadospara suponer que las cifras seguirán creciendo.Según una frase atribuida a Joseph Stalin:


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creciente cantidad de sustancias que estánentrando en el mercado desde 2008-2009. Enconsecuencia, la Comisión Europea (CE) inicióun proceso para evaluar el mecanismo existentede alerta rápida. A principios de 2010, en plenoauge de la mefedrona y de las noticias sobre

muertes relacionadas con su uso –en particularen el Reino Unido e Irlanda– la Comisióncomenzó el trabajo preliminar.

En julio de 2011, la CE publicó suevaluación98 y llegó a la conclusión de queexistían tres grandes limitaciones en lo quese refiere a la posibilidad de someter lasNSP a medidas de control generales en laUE. En primer lugar, el sistema vigente nopuede abordar el gran aumento de NSP en elmercado porque trata las sustancias una a una,mediante un proceso largo. En segundo lugar,se consideraba un proceso demasiado reactivo,pues las sustancias sometidas a medidasde control se sustituían rápidamente conotras nuevas de efectos similares, a menudomodificando levemente su composiciónquímica. Y en tercero, carece de alternativaseficaces distintas a las medidas de control,que permitirían desplegar una acción rápiday focalizada. A raíz de estas conclusiones, ycoincidiendo con los debates sobre el tema

en el Consejo Informal de Justicia e Interior,la Comisión puso en marcha un proceso deconsulta para proponer a los Estados miembrosde la UE un mecanismo con que reemplazar unsistema que se estimaba que “ya no cumple sufinalidad”.99

La propuesta de la Comisión persigue acelerar“la capacidad de la Unión para luchar”100 contralas NSP mediante:

• Un procedimiento más rápido: En la

actualidad se necesita un mínimo de dosaños para prohibir una sustancia en la UE.Con la nueva estructura, la Unión podráactuar en 10 meses. En algunos casos, elprocedimiento será más breve, al poderretirar una sustancia inmediatamente delmercado durante un año. Esta medidabusca garantizar que la sustancia ya noesté disponible para los consumidoresmientras se lleva a cabo una evaluación deriesgos completa. Con el sistema vigente,no se pueden adoptar medidas de carácter

temporal y las propuestas para restringiruna sustancia deben esperar a la evaluaciónde riesgos completa.

Convenio de 1971. Aludiendo a las NSP como“el desafío del siglo XXI”, el Reino Unidoseñaló que la mefedrona es una de las nuevassustancias más utilizadas en el mercado ilícitoy que actualmente carece de aplicación médica.La delegación británica hizo referencia a una

afirmación insostenible para respaldar suposición, alegando que sus medidas internasde control habían conseguido reducir el usoilícito declarado, que había disminuido en dostercios entre 2010-11 y 2012-13. Aunque puedeque el uso declarado haya bajado efectivamente,concluir que fue resultado de la legislación esuna cosa totalmente distinta.96 El mercado deNSP en el Reino Unido es complejo y cambiarápidamente, además de estar estrechamente vinculado con las tendencias de las culturas juveniles; por tanto, los cambios en el uso deuna droga se deben interpretar en el contextode todo el mercado. A pesar de ello, lapropuesta del Reino Unido recibió un apoyoconsiderable en la CND y es muy probable quese plantee aplicar controles provisionales a otrassustancias.

Nuevos enfoques frente a las nuevas

sustancias psicoactivas: la Unión Europea

Durante nes de la década de 1990 yprimeros años de este siglo, los Gobiernostomaron nota de un pequeño número deNSP que se estaban usando en algunos paíseseuropeos. Sin embargo, el principal acentode las políticas y los programas se mantuvoen las drogas de origen vegetal. La primeraacción formal europea para responder a estecreciente problema fue la creación, en 2005,del 'sistema de alerta rápida’ de la UE y lasestructuras asociadas a este. De este modo,los Estados miembros podrían registrar las

nuevas sustancias que fueran motivo depreocupación. Sus riesgos serían despuésevaluados por las instituciones pertinentesde la UE (principalmente el ObservatorioEuropeo de las Drogas y las Toxicomanías), yse tomaría una decisión sobre la convenienciao no de recomendar medidas de control parala sustancia en cuestión. En la práctica, sinembargo, todo este proceso solo se utilizó conun pequeño número de sustancias.97 Por otraparte, en la mayoría de los casos se necesitómucho tiempo y recursos considerables para

formular una recomendación. Esto generócierta preocupación sobre cómo podríaresponder realmente este proceso ante la


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Nuevos enfoques frente a las NSP: la Ley de

Sustancias Psicoactivas de Nueva Zelanda

Ante la avalancha de NSP que superabael alcance de la legislación existente –yobsoleta– en materia de control de drogas,105

el Parlamento de Nueva Zelanda aprobó en julio de 2013 lo que parecía ser el innovadorProyecto de ley sobre Sustancias Psicoactivas.106 La Ley resultante estableció un marco jurídicopara el ensayo, la fabricación, la venta y laregulación de productos psicoactivos que antesno estaban sometidos a control, asignando alos fabricantes la responsabilidad de demostrarque un producto presenta “un bajo riesgo” antesde que se ponga a la venta. Con este n, se creóuna Agencia de Reglamentación de SustanciasPsicoactivas en el seno del Ministerio de Salud.En un intento de minimizar la politización deltema, la Agencia contaba con el asesoramientode un Comité Consultivo de Expertos enSustancias Psicoactivas, y era la encargada degarantizar que los productos cumplieran lasnormas de seguridad apropiadas antes de que sepudieran distribuir en Nueva Zelanda. Tambiénestudiaba las solicitudes y otorgaba las licenciasa quienes desearan fabricar, importar o vendersustancias psicoactivas.

Cada nuevo producto estaba obligado asometerse a una serie de pruebas clínicaspara determinar los daños potenciales; elresultado de las pruebas se ponía a disposicióndel público para informar a los profesionalesde la salud y otras partes interesadas sobresu composición y posibles efectos. Lalegislación incluía restricciones específicasque requerían que cualquier compañía quedeseara importar, exportar, fabricar o vendersustancias psicoactivas obtuviera la debidalicencia. En consecuencia, según un análisis de

la Ley realizado poco antes de que el Gobiernoneozelandés cambiara de rumbo, “la ley aplicaráa estos productos algunas de las mejoresherramientas de reducción de daños tomadasdel control del tabaco y el alcohol”. 107 Entreestas, se contaba una disposición que permitíaa la Agencia retirar productos que provocarandaños no detectados en los ensayos clínicos.Este mecanismo no exigiría una legislaciónadicional; simplemente se anulaba la licencia.

La Ley, fundamentada en el pragmatismo,

las pruebas empíricas y la protección de lasalud, reconocía la demanda de sustanciaspsicoactivas y, por lo tanto, se centraba en tratar

• Un sistema más proporcionado: Seprevé que el nuevo sistema permitirá unenfoque gradual en el que las sustanciasque presenten un riesgo moderado estaránsujetas a restricciones de los mercados deconsumo, mientras que a las sustancias que

presenten un riesgo elevado se les cerrarátotalmente el mercado. Solo las sustanciasmás nocivas, que supongan un grave riesgopara la salud de los consumidores, estaránsujetas a las disposiciones del derechopenal, como en el caso de las drogas ilícitas.Esto supone una desviación significativacon respecto al sistema actual, ya que sóloprevé opciones binarias: inhibirse a nivelde la UE o imponer plenas restricciones almercado y sanciones penales. Esta falta deopciones significa que, en la actualidad, laUnión no adopta medidas en relación conalgunas sustancias nocivas.101 Se esperaque el nuevo sistema permita que la Uniónpueda hacer frente a más casos y másproporcionalmente, adaptando su respuestaa los riesgos que entrañan y teniendo encuenta los usos industriales y comercialeslegítimos.102

Las propuestas de la Comisión deben ahoraser adoptadas por el Parlamento Europeo y

por los Estados miembros en el Consejo dela Unión Europea para que adquieran rangode ley. Puede que este no resulte un procesosencillo, ya que cada vez está más claro que,como suele suceder en la UE, no existe unacuerdo universal sobre el tema. Por ejemplo,en enero de 2014, el Reino Unido anuncióque no participaría en el sistema propuestoporque cuestiona de forma categórica laarmación de la UE de que el 20 por ciento delos 'euforizantes legales’ tiene “usos industrialesy comerciales legítimos”.103 Además, es

probable que las instituciones de la UE y losGobiernos nacionales sigan yendo a la zagade los diseñadores de drogas y la naturalezacambiante del mercado de las NSP.104 Porotra parte, la introducción del concepto deproporcionalidad y la opción de regular –enlugar de prohibir– las NSP dentro del nuevosistema plantea cuestiones interesantes sobreel daño relativo de sustancias orgánicas, comoel cannabis, que actualmente se encuentransometidas a los controles más estrictos delmarco de clasificación internacional de la

ONU. Esta es una cuestión que también esbozala reciente legislación aprobada en NuevaZelanda.


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debido al tipo de preocupaciones que hansurgido y vuelto a surgir durante la historia deluso ilícito de drogas, se ha detenido y dejadoen vía muerta un intento audaz y con visión defuturo para regular el mercado. El cambio enla política de Nueva Zelanda se vio impulsado

por los temores de una economía sumergiday el uso masivo de drogas, y por un intentode prevenir daños mediante la aplicaciónde controles. Lo irónico del caso es que,probablemente, la Ley representaba el mejormétodo disponible para regular el mercado,y su modificación –que en la práctica suponeun abandono de sus principios– significa que,en realidad, el Estado tiene poco o ningúncontrol sobre el mercado, que, después de unprometedor inicio, vuelve a estar en manos dedelincuentes.

Observaciones finales

A la luz de la sensación de creciente inquietud,que en ocasiones raya con lo que aquí hemosdenominado pánico normativo, es de vitalimportancia que la proliferación de las NSPno haga descarrilar el proceso de reequilibriodel sistema de fiscalización internacional dedrogas para alejarlo de las medidas punitivas

y orientarlo hacia objetivos de salud pública yderechos humanos. Los exámenes realizadospor el Comité de Expertos de la OMSrepresentan un aspecto clave del sistema;no solo por la razón técnica de que dichosexámenes son un componente integral dela aplicación de los controles, sino porqueasignan al principio de la salud la importantelabor de evaluar los riesgos asociados con eluso de determinadas sustancias y designarlas medidas apropiadas según el grado deriesgo que implican. Cuando esta evaluación

de riesgos no se realiza de forma adecuada –como en el caso del cannabis, que representaun evidente error histórico–, todo el sistemacae en el descrédito. En el anterior sistema defiscalización internacional, administrado porla Sociedad de las Naciones, la Convenciónpara la Limitación de 1931 y el Protocolo deParís de 1948 asignaron la función decisivaen la determinación de los controles a laOMS o su predecesora, el Comité de Higienede la Sociedad de las Naciones.109 Aunqueparece muy poco probable que la CND esté

dispuesta a renunciar a su papel decisivo en virtud de las convenciones actuales, se debebuscar alguna forma de apoyar el principio de

de asegurar de que esta quedara cubierta conpocos riesgos. A diferencia de la legislaciónanterior, proporcionaba alternativas al enfoquede justicia penal e intentaba proteger lasalud de los usuarios “sin poner un acentoindebido en la ilegalidad y el castigo”. 108 Por

ese motivo, los delitos previstos por la Ley secentraban principalmente en la fabricación y elsuministro ilegal. La Ley también incorporabaun mecanismo de revisión, que permitía quecada cinco años se replantearan aspectos dela legislación si se consideraba que no estabanfuncionando según lo previsto. Por otraparte, aunque la Ley eximía al Gobierno de laobligación de demostrar el nivel de riesgo de lassustancias y se la traspasaba a los fabricantes,las autoridades seguían manteniendo elcontrol al poder retirar rápidamente unproducto del mercado. La intención eraque el marco legislativo también fomentaraque los fabricantes crearan productos debajo riesgo, en lugar de intentar eludir la leyconstantemente fabricando variantes químicascon daños potenciales desconocidos. Losproductos autorizados solo estarían disponiblesen determinados establecimientos, iríanacompañados de advertencias sanitarias yestarían sujetos a publicidad restringida solo enel punto de venta.

Desde entonces, Nueva Zelanda haexperimentado lo que en sociología se conocecomo 'pánico moral’, por el que varias figurasde autoridad y comentaristas de los mediossacan jugo de un tema y lo presentan comocausa y síntoma de problemas más generales dela sociedad. En el núcleo de ese pánico moralconcreto se encuentra la Ley de SustanciasPsicoactivas. En el marco de la Ley, a 41 delas sustancias de menor riesgo se les concedióuna autorización provisional; en abril de 2014,

el Gobierno suspendió esas autorizaciones.Según el ministro de Salud, Peter Dunne, esterepentino cambio normativo se vio propiciadopor un aumento de los informes relativos a losefectos secundarios nocivos de las sustanciasen cuestión. Las resoluciones de la Ley semodificaron posteriormente, poniendo fin alas autorizaciones provisionales que habíanpermitido que se vendieran ciertas sustanciasantes de que finalizaran todas las pruebas. Sehan revocado todas las licencias provisionalespara la venta al detalle de NSP, y ahora es ilegal

suministrar y poseer esos productos.

El quid de todos estos acontecimientos es que,


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sserie reforma legislativa no. 25

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