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UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS
DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
LAS REDES DE INTERVENCIÓN LOCAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL
SISTEMA INTERSECTORIAL DE PROTECCIÓN SOCIAL
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGISTER EN GESTIÓN Y POLITICAS PÚBLICAS
CAROLINA ALEJANDRA RIVEROS REQUENA
PROFESOR GUIA:
M. ANGÉLICA PAVÉZ GARCÍA
MIEMBROS DE LA COMISION:
VALERIA SÁNCHEZ DE BUGLIO
JOSÉ INOSTROZA LARA
SANTIAGO DE CHILE
ENERO, 2012
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AGRADECIMIENTOS
Agradezco al Estado de Chile que al otorgarme la Beca Presidenta de la República hizo
posible que pudiera realizar mis estudios de Magíster. A la CONAMA, institución que me
patrocinó y apoyó durante ese tiempo.
Agradezco a mis compañeras y compañeros de la generación 2010, por los aprendizajes
compartidos, por su calidad humana y su cariño, que hicieron que esta experiencia sea
inolvidable.
Agradezco a los profesoras y profesores del Magíster por su entrega y por la excelente
calidad de las clases que lo hacen un programa de estudio de excelencia.
Agradezco a mi profesora guía M. Angélica Pavéz y a todo el equipo que nos acompañó
durante Inés Navarro, Francisca Irarrázabal, Gabriela Rubilar y Alejandra Mizala.
Y por sobre todo agradezco a mi familia que me apoyó en los momentos difíciles y celebró
conmigo los éxitos, especialmente aquellos relacionados con derivadas, gráficos, logaritmos y
demases …..
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RESUMEN DE LA TESIS
PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGISTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
POR: Carolina Riveros Requena
FECHA DE EXAMEN: fecha enero de 2012
PROF. GUÍA: M. Angélica Pavéz García
RESUMEN LAS REDES DE INTERVENCIÓN LOCAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA
INTERSECTORIAL DE PROTECCIÓN SOCIAL
Debido al desafío que implica abordar los problemas sociales del siglo XXI, es que el gobierno de Chile
asume la implementación de un Sistema Intersectorial de Protección Social mediante un modelo de
gestión en red, definiéndose este último como uno de los pilares centrales y los municipios como
piezas claves debido a su rol articulador dentro de las redes, y a la vez, como ejecutores de diferentes
programas.
A través de este estudio, se busca indagar acerca del rol de las redes locales y conocer cómo ha sido el
proceso de su implementación a nivel comunal. Asimismo, detectar algunas de las oportunidades y
beneficios que genera el trabajo en red, como también los problemas y fallas que lo aquejan.
Para el análisis del tema, se desarrolló a nivel teórico una sistematización que fue ordenada en 4
niveles, partiendo desde lo que se entiende por red, hasta lo que se ha llamado el Gobierno de
Terceros Partidos. Luego, bajo una metodología de tipo cualitativa, se analizaron las entrevistas
realizadas a 65 funcionarios de 11 municipios de distintas regiones del país y también a actores
claves, y la discusión parlamentaria correspondiente a la Ley 20.379 que crea el SIPS. Este análisis
se organizó en los mismos 4 niveles, ahondando acerca de la gestión de las redes de intervención
local, las oportunidades de creación de valor público asociadas a ellas y los desafíos que implica
enfrentar las fallas identificadas y requerimientos que las propias redes declaran para poder
funcionar. Asimismo, se analizan los roles de los distintos ámbitos de la administración pública que
tienen participación en el SPS y la situación de los municipios en relación al propio desarrollo de las
redes y la forma en que el Sistema se ha instalado en su interior.
Del análisis es posible desprender algunos de los avances que a nivel del funcionamiento de las redes
se han dado, como el desarrollo de la consciencia de la necesidad de trabajar en red, y el
reconocimiento del aporte que el trabajo en red a la gestión del Sistema. Además se indaga acerca de
los arreglos institucionales que los municipios realizan para incorporar el SPS a su estructura y
funciones, como también la forma en que la red local se instala dentro de un universo de redes
presentes en el territorio. Se analiza la injerencia que esto podría tener en la implementación y
desarrollo de las redes de intervención local.
Asimismo, se pone atención en las fallas, tanto internas como externas a la red, es decir aquellas
sobre las cuales no se tiene control y que se asocian al ámbito gubernamental principalmente. Entre
las primeras destaca la falta de coordinación y dificultades que se devienen de ello y que tienen una
afectación directa en el funcionamiento de la red local. Superar estos problemas que van desde las
rutinas a la cultura laboral, implicará necesariamente una manera diferente de hacer las cosas y el
trabajo y compromiso de todos los niveles de la administración pública (municipal, provincial,
regional y central), asumiendo el desafío de tener que trabajar sobre realidades comunales tan
diversas que impiden soluciones de paquete y poco flexibles. El modelo político centralista que
permea las políticas sociales del país, termina asignándole un rol relevante al nivel central, que
finalmente no podrá desentenderse de la solución de los problemas que afectan la implementación,
desarrollo y seguimiento de las redes de intervención local.
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ABSTRACT
Para abordar los problemas sociales del siglo XXI, el gobierno de Chile asume la
implementación del Sistema Intersectorial de Protección Social, mediante un modelo de
gestión en red, definiéndose este último como pilar central y los municipios como piezas
claves debido a su rol articulador dentro de las redes y de ejecutor de programas.
A través de este estudio, se busca indagar acerca del rol de las redes locales, su proceso de
implementación a nivel comunal, detectando algunas de las oportunidades y beneficios que
genera el trabajo en red, como también las fallas que lo aquejan.
Para el análisis, se desarrolló a nivel teórico una sistematización ordenada en 4 niveles,
partiendo desde lo que se entiende por red, hasta el llamado Gobierno de Terceros Partidos.
Y mediante una metodología de tipo cualitativa, se analizaron las entrevistas realizadas a
65 funcionarios de 11 municipios de distintas regiones del país y actores claves, y la
discusión parlamentaria correspondiente a la Ley 20.379. Posteriormente, en base a los
mismos 4 niveles, se examinó la gestión de las redes de intervención local y los desafíos en
función de las fallas identificadas y requerimientos que las redes declaran. Asimismo, se
analizan los roles de los ámbitos de la administración pública que tienen participación en el
SPS, especialmente el municipio en relación al propio desarrollo de las redes y la forma en
que el Sistema se instala en su interior.
Del análisis se desprenden las fallas internas y externas a las redes. Entre las principales
destaca la falta de coordinación que tiene una afectación directa en el funcionamiento de la
red local. Superar estos problemas que van desde las rutinas a la cultura laboral, implicará
necesariamente una manera diferente de hacer las cosas y el trabajo y compromiso de todos
los niveles de la administración pública (municipal, provincial, regional y central),
asumiendo el desafío de tener que trabajar sobre realidades comunales tan diversas que
impiden soluciones de paquete y poco flexibles.
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CONTENIDOS
Introducción
Capítulo I. Antecedentes Generales ……………………………………………………….7
I.1 Breve reseña de las políticas sociales en Chile …………………………10
Capítulo II. El Sistema Intersectorial de Protección Social …………………………..14
II.1. Antecedentes del Sistema Intersectorial de Protección Social…………14
II.2. Los nuevos énfasis del SIPS…………………………………………………...15
II.3. Definición, características e institucionalidad del SIPS………………….16
II.4. El SIPS a nivel comunal: el rol de los municipios………………………….19
Capítulo III. Marco Teórico………………………………………………………………….22
III. 1. Primer nivel………………………………………………………………….....23
Los componentes de una red………………………………………………………...25
Tipos de redes………………………………………………………………………….25
Formas de gestión de las redes……………………………………………………...26
Aspectos estructurales de las redes………………………………………………..27
Desafíos del trabajo en red…………………………………………………………..30
Redes y control ¿una mezcla incompatible?.........................................................32
III.2. Segundo nivel……………………………………………………………………34
III.3. Tercer nivel………………………………………………………………………36
Las rutinas: ¿la oportunidad de hacer las cosas de forma diferente?...............37
III.4. Cuarto nivel………………………………………………………………………39
Nuevas formas de gestión en el ámbito público: gobernando en red…………..39
Redes en el ámbito público……………………………………………………………41
Capítulo IV. Coordinación y trabajo en red en el SIPS………………………………….45
IV.1. Primer nivel………………………………………………………………………47
Acerca de las redes fuera del ámbito local…………………………………………47
Acerca de la implementación de las redes a nivel local………………………….48
En relación a los tipos de redes………………………………………………………51
Acerca de los participantes de las redes……………………………………………54
Acerca del financiamiento de las redes……………………………………………..55
Acerca de la capacitación a funcionarios……………………………………………56
IV.2. Segundo nivel……………………………………………………………………..57
Acerca del rol de las redes de protección social…………………………………...58
Acerca de la importancia de las personas…………………………………………..58
Acerca de los procedimientos de gestión al interior de la red………………….60
Acerca del ámbito de acción de la red de protección social……………………...61
Acerca del rol de los municipios……………………………………………………...61
Acerca del apoyo del alcalde………………………………………………………….62
Acerca del rol de Mideplan……………………………………………………………63
IV.3. Tercer nivel……………………………………………………………………….63
6
Acerca de la coordinación………………………………………………………………63
Acerca de los incentivos………………………………………………………………...68
Acerca de la información………………………………………………………………..69
IV.4. Cuarto nivel…………………………………………………………………………72
Capítulo V. Conclusiones………………………………………………………………………..77
A modo de recomendaciones……………………………………………………………80
Bibliografía…………………………………………………………………………………………81
Anexo Nº 1 Tabla de entrevistas realizadas a municipios…………………………………85
Anexo Nº 2 Pautas de Análisis de las Entrevistas…………………………………………..86
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Introducción
La reducción de la pobreza ha sido uno de los grandes desafíos que se han impuesto los
gobiernos desde la llegada de la democracia al país. Para ello se han implementado
diferentes estrategias y programas con este objetivo. A continuación analizaremos el
Sistema Intersectorial de Protección Social (SIPS), desde el punto de vista específico del
trabajo en red a nivel comunal.
Por tanto, y dada la complejidad de la realidad social, donde son múltiples los actores que
convergen en el tratamiento de los problemas que afectan a la población más vulnerable, el
Ministerio de Planificación1 (en adelante Mideplan) asume la implementación del SIPS a
través de un modelo de gestión en red, donde se trabaja sobre la base de un sistema de
servicios integrados que pone el foco en el circuito que deben recorrer las personas y/o
familias dentro del Sistema.
Se ha definido el trabajo en red como uno de los pilares centrales para la implementación
del Sistema, ya que permite abordar un modelo de trabajo donde intervienen distintos
actores y miradas y que está fundamentado en la multidimensionalidad que caracterizaría
las problemáticas sociales que enfrentan las personas o familias más vulnerables, por tanto,
parte importante de la protección social se construiría sobre la “experiencia de interacción
con las redes” (Alcalá, 2009), destacándose el objetivo de generar un bien público que
dependería de una cadena de agregación de valor a través de acciones concertadas
(Mideplan s/fb).
Las Redes de Intervención Local, a cargo principalmente de los municipios, tanto en su
conformación como en su funcionamiento, es una tarea en pleno desarrollo sobre la cual los
gobiernos locales se encuentran trabajando.
Al respecto, el trabajo en red, tal como se reconoce desde el propio Ministerio responsable
del tema, es uno de los aspectos estratégicos más complejos de implementar, pues requiere
de la adhesión a metas comunes, de un conjunto diverso de actores presentes en la comuna,
que corresponden a entidades autónomas convocadas a generar interdependencia y no
siempre con la posibilidad de contar con recursos (Mideplan s/fb). Asimismo, se verá que el
trabajo en red, está expuestos a factores tanto internos, como externos que influenciarán su
desarrollo, facilitándolo o bien poniéndole trabas. Desde esta perspectiva resulta importante
observar dichas situaciones, distinguiendo aquellos factores y causas con sus consecuencias.
Desde una perspectiva histórica se verá que las redes no son un aspecto nuevo en el ámbito
de las políticas sociales. Con el uso de la focalización como herramienta técnica que
comienza a utilizarse en los años 80, se instala también la red de asistencia social dirigida al
segmento más pobre de la población.
Luego, el programa Chile Barrio, también se enfocará a poner a disposición de los más
necesitados los beneficios de la red socio-asistencial, y el programa Chile Solidario propone
desarrollar el trabajo en red para facilitar una gestión intersectorial. Existe entonces unas
cierta cultura y experiencia acerca del trabajo en red.
1 Cabe mencionar que a través de la Ley 20.530, promulgada en octubre del 2011, Mideplan pasa a ser el
Ministerio de Desarrollo Social. Pero para efectos de este estudio y debido a la data de las entrevistas y todo el
material utilizado corresponde a la etapa previa, se hablará del Ministerio de Planificación - Mideplan y de la
Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Coordinación – SERPLAC.
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Por tanto, en ese contexto cabe preguntarse qué se espera ahora de la red de intervención
local y cuál es el rol que se le asigna dentro del Sistema. Al respecto un actor vinculado
directamente en el tema expresa: “… se requiere de un trabajo en red ya desde las instituciones del Estado en particular, si hablamos de un SPS que van a ser responsables de proveer las prestaciones y garantías. Pero más aún es necesario el trabajo en red si consideramos que hay actores determinantes que no son estatales y que inciden además en que las personas o los grupos sociales, las comunidades puedan acceder a estas prestaciones y garantías (…) No es posible que funcione de otra manera….” (P. Quintana, entrevista, 23
de septiembre de 2010).
Se busca por tanto, a través de este estudio, indagar acerca del rol de las redes locales en el
marco de la implementación del SPS. Para ello se analizará su funcionamiento en 11
municipios del país y cómo éstas se relacionan con las otras redes e instancias de
coordinación ya existentes a nivel comunal. Asimismo, y siendo el espacio local el escenario
de su funcionamiento, se buscará identificar el papel que los municipios juegan en cuanto al
desempeño de las redes locales, para lo cual nos detendremos en las fortalezas desplegadas
y también en sus debilidades presentes. Y por último, se espera identificar los ajustes y
condiciones necesarias (en relación a las experiencias analizadas) para el buen
funcionamiento de las redes locales en función de la agregación de valor público que pueden
brindar a las usuarias y usuarios del Sistema2.
Asimismo, se quiere conocer el rol por parte del gobierno para ser facilitador del proceso de
implementación de las redes en el nivel comunal y la visión que desde el municipio se tiene
de ello. Se analizará también cómo las prácticas pueden ayudar o bien dificultar el trabajo
en red y el papel de la coordinación que se debe dar no sólo al interior de la red, sino
también entre los distintos niveles de la administración pública, y al interior de las propias
instituciones que integran la red.
La aproximación metodológica de este estudio es de tipo exploratoria, ya que el tema de
análisis, es decir el trabajo en red asociado a la implementación del SIPS, ha sido poco
documentado y como proceso está en desarrollo en la actualidad.
La metodología de investigación utilizada fue cualitativa, pues se aborda el tema a través de
la opinión de sus mismos actores, de la discusión parlamentaria asociada a la Ley 20.379, y
revisión de bibliografía relacionada tanto al marco conceptual, como también documentos
elaborados por el gobierno en relación al SPS.
El análisis acerca del funcionamiento de las redes locales de intervención, se basa en las
entrevistas individuales en profundidad de corte semiestructurado realizadas a 11
municipios de distintas zonas del país, correspondientes en total a 65 funcionarios
municipales3. Esta labor fue realizada por el equipo del Programa en Gestión y Políticas
Públicas (PGPP) del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, en
el marco del Proyecto Diseño del Modelo de Evaluación de la Gestión Municipal del Sistema
de Protección Social. Este trabajo de campo se realizó durante los meses de noviembre y
diciembre del 2009, con el objetivo de testear la pertinencia del modelo de gestión municipal
del SIPS. Los municipios fueron seleccionados en base a la metodología de análisis de
cluster K-means, considerando 4 variables comunales: tasa total de pobreza comunal, % de
2 Es importante aclarar que las conclusiones de este estudio son producto del análisis de las entrevistas de 11
municipios, por lo tanto no son extrapolables necesariamente al resto de los municipios del país. 3 Ver en Anexo 1 el detalle de los cargos de los funcionarios municipales entrevistados.
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población rural, población comunal, densidad de población por Km2; y 2 variables
municipales: dependencia de los ingresos propios del Fondo Común Municipal y, nivel de
profesionalización del personal (Programa, 2010).
El resultado fueron 4 segmentos, de los cuales se seleccionaron los municipios:
Puente Alto, La Florida, La Serena, San Antonio, Quilpué, Llanquihue, Cauquenes, Rengo,
San Rafael, Ranquil, Salamanca, lográndose abordar en gran medida la heterogeneidad
municipal, con la inclusión de 7 regiones del país, municipios liderados por alcaldes de
distintos partidos políticos (5 municipios con alcaldes pertenecientes a la Concertación, 5 a
la Coalición por el cambio y uno independiente), y en relación al número de años en la
administración del municipio (alcaldes reelectos y no reelectos), 5 municipios de los
seleccionados tenían alcaldes reelectos (Programa, 2010).
Las entrevistas tocaban en dos secciones el tema de la Gestión de Redes, a través de la
dimensión Coordinación y Gestión de Redes y la de Gestión Operativa de Redes.
Para el análisis de éstas, se diseñó una pauta con dimensiones y las consiguientes
subdimensiones, que permitieron indagar acerca de los temas de interés para este estudio
(Ver Pauta en el Anexo 2).
Además se realizó una entrevista a la ex ministra de Mideplan, Paula Quintana, a quien le
tocó liderar el proceso de discusión hasta la promulgación de la Ley 20.379, que crea el
Sistema Intersectorial de Protección Social (Ver pauta de entrevista en el Anexo 2).
Este estudio se estructura en cinco capítulos.
En el Capítulo I, correspondiente a los Antecedentes Generales, se realiza una breve reseña
de las políticas sociales en el país, de manera de entregar el marco y contexto en que se
inserta el Sistema Intersectorial de Protección Social (SIPS).
En el Capítulo II, se aborda el propio Sistema, su historia a través de los hitos principales,
los antecedentes del SIPS, los nuevos énfasis y criterios que han guiado la labor reciente.
En el Capítulo III, correspondiente al marco conceptual, se estructura en cuatro niveles
ascendentes a través de los cuales se profundiza acerca de lo que son las redes, sus
componentes, los requisitos para su funcionamiento, sus beneficios y problemas. Se hace
referencia a la etapa de implementación de las políticas públicas y la generación de valor
público, deteniéndonos en las prácticas y rutinas, como elementos fundamentales para
llevar a cabo el trabajo en red. En este capítulo, se espera conocer en parte los fundamentos
y conceptos más importantes que permitan entender el proceso de formación y desarrollo de
las redes sociales y conocer las implicancias de un gobierno que asume una gestión en red.
En el Capítulo IV, son los mismos cuatro niveles a través de los cuales se plasma, desde lo
planteado a nivel teórico, el funcionamiento de las redes locales de intervención e
implementación del SPS en el caso de los 11 municipios seleccionados, con sus avances y
dificultades, identificándose las fallas internas como externas asociadas a su accionar.
Y por último, en la Parte V se presentan las conclusiones y recomendaciones algunas en
función de las políticas públicas, y otras sobre el mismo accionar de las redes en el territorio.
Asimismo, se intenta responder a las preguntas planteadas anteriormente.
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Capítulo I. Antecedentes Generales
I.1 Breve reseña de las políticas sociales en Chile
Chile dentro del contexto latinoamericano ha sido pionero en lo que respecta a la política
social (Filgueira y Filgueira, 2002, citado en Nun y Madariaga, 2010). Con el comienzo del
Estado de Bienestar en las primeras décadas del siglo XX, se ponen en marcha una serie de
iniciativas en vivienda, trabajo, salud y educación. Demandas de los trabajadores se
convierten en leyes sociales tempranas, como el descanso dominical (1907) que benefició
principalmente a los empleados del comercio; la protección a la infancia a través de la
regulación del trabajo de los niños (1912); la obligatoriedad de disponer de salas cunas en
las fábricas con más de 50 trabajadoras; y también el decreto sobre conciliación y arbitraje
que estableció formalmente mecanismos de solución de conflictos laborales (Yánez, 2008,
citado en Larrañaga y Contreras, 2010).
Con la aprobación de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria (1920) se produce un hito
fundamental en la educación chilena, al establecer que los niños y niñas entre los 7 y 13
años, debían cursar un mínimo de cuatro grados. De no ocurrir así, los padres serían
multados, arriesgando condena, al igual que los empleadores que contrataran niños que no
cumplían con la escolaridad obligatoria (Larrañaga y Contreras, 2010).
Durante el gobierno de Arturo Alessandri Palma, se promueven una serie de leyes laborales
y sociales que recogieron las reivindicaciones de las organizaciones de trabajadores. La
agenda de reformas incluían la protección de ingresos por causa de accidente, invalidez,
enfermedad y vejez; salario mínimo; control de precios de artículos de primera necesidad;
reglamentación de las modalidades de trabajo, estableciéndose una edad mínima de 14 años
para trabajar, entre otras.
En el contexto del Estado de Bienestar, además se crearon las Cajas Previsionales para
obreros, empleados particulares y empleados públicos. Estas eran instituciones semifiscales,
administradas por representantes de los trabajadores, empresarios y del Estado. La pensión
de vejez se ejercía a través de un sistema de capitalización individual. Se produjo entonces
una creciente ampliación de las prestaciones de la seguridad social hacia nuevos grupos de
trabajadores, como también mejoras de beneficios correspondientes a los asegurados. Es así
como hacia 1950 el sistema de seguridad social contaba con 1.400.000 trabajadores,
equivalentes a dos terceras partes de la fuerza de trabajo (Larrañaga y Contreras, 2010).
Entre la década del 20 y del 50, el porcentaje del producto interno destinado al gasto público
social se quintuplicó, desde un 2,1% en 1925, a un 14,9% en 1955, siendo las fuentes de
financiamiento los impuestos y las contribuciones previsionales.
En 1952, con la creación del Servicio Nacional de Salud (SNS), se extiende la atención de
salud al conjunto del territorio nacional. Los beneficiados eran los trabajadores asegurados
en el Seguro Social, sus cónyuges e hijos menores de 15 años. Es así como los indicadores de
salud mejoraron significativamente. Entre 1950 y 1975 la tasa de mortalidad infantil cayó a
un tercio y la tasa de mortalidad general a la mitad de su valor inicial (Larrañaga y
Contreras, 2010).
Posteriormente, durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva se profundiza la cobertura
educacional, a través de un plan de construcción de establecimientos y de formación de
profesores. Junto con ello se produce una modificación en las metodologías de enseñanza y
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en el currículo. Aquí también juega un rol fundamental la Junta Nacional de Auxilio Escolar
y Becas, JUNAEB, a través de la cual se implementa la política de alimentación escolar. La
educación secundaria deja de ser un nicho de la elite, aumentando su cobertura de un 20 a
un 40% entre los años 1965 y 1975.
En este periodo presidencial se creó el Ministerio de Vivienda y entre 1965 y 1970, se
construyeron aproximadamente 241.000 viviendas y 360.000 soluciones habitacionales
A partir de 1973 se inician transformaciones profundas a la política social, introduciéndose
nuevos criterios como la focalización del gasto social e incorporándose actores privados en la
provisión de bienes y servicios. El objetivo central era la disminución de la pobreza y para
ello se utilizaron mecanismos de mercado en el funcionamiento de la seguridad social,
educación, salud y vivienda. “Estas reformas asimilaron el Estado de Bienestar a uno de
tipo residual, que focalizó la acción pública en la población pobre y depositó en los individuos
la responsabilidad principal del logro de su bienestar. (Andersen, 1990, citado en Larrañaga
y Contreras, 2010).
Posteriormente, y a partir de la transición a la democracia en los años 90, los gobiernos de la
Concertación debieron responder a una gran cantidad de demandas de muchos sectores de
la sociedad. El Estado asume un rol significativo en relación a la protección social y en la
mitigación de las fallas de mercado (Nun y Madariaga, 2010).
Es así como el primer gobierno de la concertación orientó su política a responder a lo que se
ha llamado la “deuda social” existente en el país, que se traducía en un 40% de población en
situación de pobreza, y bajo la premisa “crecimiento con equidad”, se iniciaron cambios
importantes como la creación del Ministerio de Planificación Nacional - Mideplan, cuya
labor era armonizar y coordinar las diferentes iniciativas del sector público para la
erradicación de la pobreza. Los programas creados se enfocaron hacia segmentos
particulares y prioritarios de la población, tales como infancia, juventud, adulto mayor,
discapacitados, mujeres e indígenas.
Durante el gobierno del presidente Frei Ruiz Tagle, se definió el Programa Nacional de
Superación de la Pobreza, que contemplaba un enfoque intersectorial, donde convergieron
varios ministerios y servicios con la idea de coordinar la oferta pública destinada a
solucionar el problema de la “extrema pobreza”, a través de dirigir la intervención hacia las
comunas definidas como prioritarias, y que contenían una alta proporción de hogares en
situación de pobreza.
El gasto público durante estos años se duplicó en términos reales, lo que permitió una
reducción importante de los niveles pobreza e indigencia. La innovación en la política social,
tal como se comentó anteriormente se produjo principalmente a través de la implementación
de programas e instituciones orientados a los grupos vulnerables (Larrañaga y Contreras,
2010).
Pero, a pesar de los avances y de la amplia oferta programática, muchos de estos programas
no lograron superar la atomización, debido en parte a la dispersión de las estrategias
implementadas. Entre los principales problemas se detectó la debilidad de los municipios
para responder a las tareas que les imponían los programas, en parte debido a la
desconexión existente entre las distintas políticas sectoriales (Reyes, 2010).
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Es así como desde mediados de la década de los noventa se debió enfrentar serias
dificultades para poder bajar los índices de pobreza extrema y disminuir la desigualdad. “Se
habla así de un “efecto dual del crecimiento” (Torche, 1996) que se manifiesta en un
mejoramiento de las condiciones de vida de amplios sectores de la población que coincide con
la creciente disminución de posibilidades de quienes tienen menos capacidades de
integración” (Nun y Madariaga, 2010).
Al respecto las cifras indican que en 1990 había un total de casi 5 millones se personas
consideradas pobres en el país, representando el 38,6% de la población total, mientras que
1.700.000 mil personas (aproximadamente) fueron contabilizadas como indigentes, es
decir un 13% de la población. Al año 1992, estos porcentajes se reducen a 32,8 y 9%
respectivamente, para seguir bajando en 1994 a 27,7% en el caso de la pobreza y 7,6% en la
indigencia. A partir de este período, las reducciones en ambos casos comienzan a ser cada
vez más lentas, y en 1996, el porcentaje de personas pobres era 23,2% y de indigentes 5,7.
Esta última cifra apenas se reduce en 0,1% en 1998, quedando en 5,6% y en el caso de la
pobreza la reducción es de menos 2 puntos porcentuales, llegando a 21,6 (Mideplan, 2006).
Buscando la solución a estos problemas es que a partir del siglo XXI se instaura un nuevo
tipo de políticas, las llamadas “políticas de protección social”. Estas comienzan a operar con
la lógica de derechos garantizados por ley, considerando a las personas como sujetos de
derechos y ejes de las nuevas políticas.
Durante el gobierno del presidente Lagos, el énfasis sectorial se puso en el sector salud, a
través del Plan AUGE y la definición de una agenda de prestaciones sociales garantizadas.
Se inicia también una Reforma Previsional, que es finalizada en el siguiente período y se
implementan programas de empleo temporal y de asignación de subsidios públicos
destinados a las familias de extrema pobreza, que se llamó Chile Solidario. El objetivo era
atacar lo que estaban reflejando las estadísticas, en el sentido que no se estaba logrando
solucionar la precaria situación de las personas y familias más pobres del país. El gobierno
se impone entonces una meta, llegar a los casi 850.000 chilenos y chilenas que no podían
satisfacer las condiciones mínimas de alimentación y subsistencia (BCN, 2004).
El Sistema Chile Solidario, creado en el año 2002, fue ideado como un mecanismo facilitador
de la complementariedad de los esfuerzos de diversos órganos del Estado y de instituciones
de la sociedad civil, para que otorgaran los apoyos que las personas y familias requerían. Lo
impulsa el diagnóstico sobre el estancamiento en la superación de la extrema pobreza,
marginada de los beneficios del desarrollo del país y de las políticas sociales.
Se constata además que las múltiples causas asociadas a la generación, mantención y
reproducción de situaciones de pobreza y extrema pobreza, volvían insuficientes las
intervenciones basadas sólo en la demanda y en la transferencia de subsidios, por lo que era
indispensable la implementación de estrategias integrales que lograran impactar
simultáneamente en los distintos ámbitos que incidían en la permanencia de la extrema
pobreza (BCN, 2004).
En función de ello, “Chile Solidario se define como un sistema de protección social en tanto
articula el acceso de los participantes a un numeroso conjunto de programas y beneficios
sociales que están adscritos a diversos ministerios y agencias públicas y que, en su mayoría,
se encontraban funcionando con anterioridad a esta política contra la pobreza. Su
componente más importante es el Programa Puente del Fondo de Solidaridad e Inversión
Social (Fosis), a través del cual un profesional o técnico social desarrolla un trabajo
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personalizado con cada familia participante por un período de dos años. Este componente
tiene por meta el desarrollo de las capacidades del grupo familiar a través del apoyo
psicosocial y de facilitar el acceso de éstas a la red de programas sociales” (Larrañaga y
Contreras, 2010).
Este sistema exigirá a cada uno de los organismos que intervienen, un esfuerzo por adaptar
su oferta al perfil de las familias usuarias, realizando una labor de promoción de
capacidades y evitando funcionar a través de la asistencia social tradicional. Para ello
intenciona la complementariedad de la oferta pública, lo que resulta ser un avance en
función de la acción sectorializada del Estado, y fundamental en la entrega de una
respuesta integral a la condición de vulnerabilidad.
En definitiva, “no de trata de un programa social más, sino que articula el acceso de los
participantes a un numeroso conjunto de programas y beneficios sociales, adscritos a
diferentes ministerios y servicios públicos. De hecho, constituye la política de carácter
intersectorial más importante que haya sido impulsada en el país, siendo éste uno de los
rasgos que le imprimen un carácter fuertemente innovador” (Larrañaga y Contreras, 2010).
En cuanto a la evolución de las cifras de pobreza, podemos indicar que el siglo XXI Chile lo
enfrenta con 3 millones 40 mil personas pobres, es decir un 20,2% de la población; y 838 mil
personas indigentes aproximadamente, representadas por el 5,6%, cifra que se mantuvo en
relación al año 1998. Al 2003 estas cifras se ven reducidas a 18,7 y 4,7% respectivamente,
para terminar el 2006 con 13,7% de personas pobres y 3,2% indigentes (Mideplan, 2006).
Estos números, que son el reflejo de la expansión del gasto social que se venía realizando
desde los años 90 y de las políticas y programas implementados, permitieron que a nivel de
la región, el país pasara del 5º lugar en menor pobreza (monetaria) en 1990, al 1º lugar en el
año 2006. (Charla de Paula Quintana, ex - ministra de Mideplan, 31/05/2010).
Luego, durante el gobierno de Michelle Bachelet se profundiza el Sistema Nacional de
Protección Social, pero ahora en el marco del concepto de vulnerabilidad, que aporta una
visión más amplia, considerándose el riesgo de caer o volver a una situación de pobreza. Se
constata a través de los datos de la encuestas Panel Casen y de las Fichas CAS, un
considerable grado de movilidad o riesgo de pobreza, más que un núcleo fijo de familias
indigentes (Larrañaga y Contreras, 2010). Por ello, tanto los factores como las situaciones de
inseguridad, forman parte de las motivaciones de la intervención, donde se considera
necesario manejar recursos y nuevas estrategias destinadas a entregar herramientas a las
personas más vulnerables en pro de su independencia y auto-valencia para defenderse de
situaciones complicadas, como también en las dificultades que estas tenían para ejercer sus
derechos.
Al igual que en gobiernos anteriores, el énfasis se pone más que en políticas universales, en
las de tipo selectivas, a través de subsidios y transferencias focalizadas, de manera de poder
llegar a las personas y familias más vulnerables. Asimismo, al considerar la complejidad y
los fenómenos humanos implicados, es que se realizan esfuerzos por organizar los
programas sociales en función del ciclo de vida de las personas, lo cual a su vez requería del
funcionamiento coordinado de los órganos públicos a través de una red interconectada
institucionalmente.
Y la complejidad estará dada por la necesaria coordinación de las relaciones entre los
diferentes actores, en la definición de un estatus de ciudadanía, más que en el desarrollo de
un rol compensatorio en función de carencias específicas (Nun y Madariaga, 2010).
14
Capítulo II. El Sistema Intersectorial de Protección Social
I.1. Antecedentes del Sistema Intersectorial de Protección Social.
Con el objetivo de dirigir la acción pública hacia los territorios y sectores más necesitados
del país, a mediados de los noventa Mideplan asume la responsabilidad en el diseño e
implementación del Programa Nacional de Superación de la Pobreza, cuyos ejes centrales
eran la integralidad, la descentralización y la participación. Posteriormente, este esfuerzo
por optimizar las políticas públicas en beneficio de los más necesitados del país, motivó la
creación en el año 2002 del Sistema Chile Solidario, que tiene por misión entregar un apoyo
integral a las personas y familias de extrema pobreza.
Tres años después, este mismo ministerio asume la tarea de crear, coordinar, difundir y
promover en todo el país el Sistema de Protección Social, dejando atrás una visión
asistencialista para pasar a una de enfoque de derechos (Mideplan, 2009).
Antecedentes y partes fundamentales del SPS, son los actuales subsistemas. El punto de
inicio fue el Sistema Chile Solidario y posteriormente el programa Chile Crece Contigo. El
primero se constituyó a través de tres componentes: i) el apoyo psicosocial, ii) el acceso
preferenciala a la red de programas sociales, y iii) el acceso garantizado a los subsidios
correspondientes del Estado, como el Subsidio Único Familiar, la Pensión Básica Solidaria,
el Subsidio al Consumo de Agua Potable y la Subvención pro retención para jóvenes en la
enseñanza media. Se buscaba trabajar con las familias como unidad de intervención y en
mutua colaboración para que lograran superar situaciones de pobreza.
Progresivamente el Chile Solidario va ampliando su cobertura hacia otros grupos
vulnerables, tales como los adultos mayores a través del Programa Vínculos (2006), el
programa Calle (2006) para aquellas personas que se encuentran sin hogar y Abriendo
Caminos (2008), orientado a niños y niñas de familias donde alguno de sus miembros se
encontraba cumpliendo una condena. Durante los últimos años de gobierno de la
Concertación, los esfuerzos se centraron, por una parte en agilizar la ejecución de los
programas existentes, pero también en la implementación de nuevos métodos orientados a
aportar al presupuesto familiar y a la inserción en el mercado laboral, tales como los bonos,
las subvenciones educacionales, pensión básica solidaria, y la ampliación de la cobertura del
Programa Puente (Mideplan, 2009).
El otro Subsistema es el Chile Crece Contigo, que nace con el objetivo de entregar una
protección integral a la primera infancia, desde la gestación hasta el ingreso al primer nivel
de transición en el sistema escolar (generalmente a los 4 años de edad).
Es así como las prestaciones que se otorgan a las familias se agrupan en tres componentes:
- Salud: que corresponde al eje del Subsistema y donde a través del Programa de Apoyo al
Desarrollo Biopsicosocial se brinda acompañamiento personalizado a la trayectoria de
desarrollo del niño/a, para acceder al conjunto de prestaciones establecidas. Este
programa tiene un carácter universal para todas las familias adscritas al sistema
público de salud, con apoyos específicos para situaciones de vulnerabilidad y/o problemas
en el desarrollo de los niños/as.
- Educación: a través del acceso gratuito a salas cunas y jardines o modalidades
equivalentes para niños/as pertenecientes a los hogares más pobres o para aquellos que
presenten alguna situación de vulnerabilidad.
15
- Red social: que otorga acceso preferente a beneficios y programas sociales como el
Subsidio Único Familiar (SUF), subsidios de vivienda, educación de adultos,
intermediación laboral, ayudas técnicas en caso de discapacidad, atención de salud
mental, asistencia judicial (Larrañaga y Contreras, 2010).
En cuanto a los criterios de implementación y pertinencia de las prestaciones, se determinó
considerar las características particulares de cada niño o niña, junto con el seguimiento de
indicadores de producto, proceso y resultados, la evaluación de impacto y la implementación
de mecanismos de retiro gradual de los beneficiarios/as.
I.2. Los nuevos énfasis del SIPS
Se conforma un nuevo enfoque que visualiza la protección social basada en derechos, donde
se establecen los mínimos indiscutibles asociados a la dignidad de cada una de las personas.
“La lógica de derechos en las políticas sociales constituye un cambio sustantivo en la
provisión de bienes y servicios sociales. En otros términos, el enfoque de derechos que se ha
desarrollado apunta a fortalecer la institucionalidad de las políticas sociales y está lejos de
definir un modelo único de desarrollo, sino que apunta a tender los puentes necesarios para
complementar la estrategia de políticas que busquen superar la exclusión y la desigualdad”
(Abramovich y Pautassi, 2006, citado en Martin, 2008).
Es así como, en la necesidad de mejorar la efectividad de las políticas y programas, se
decidió que los circuitos de protección social se definieran en función de las trayectorias
vitales de las personas, por lo que la red de protección se va construyendo en función de sus
necesidades. Se requiere entonces un tipo de intervención oportuna, pertinente, suficiente,
accesible, inclusiva y efectiva (Mideplan, s/fb).
La visión que se tenía sobre la extrema pobreza también cambia, considerándola ahora como
un problema multidimensional que afecta en distintos planos al bienestar, de diversas
formas e intensidades y se relaciona con variables como: ingresos monetarios insuficientes,
escasa presencia de capital humano, estrategias que poseen las propias familias para
enfrentar los riesgos, débil capital social y alta vulnerabilidad de las familias ante sucesos
que las afectan (BCN, 2004, p.7). Se entenderá por vulnerabilidad, el riesgo de estar en
situación de pobreza, abarcando tanto a los hogares que actualmente están en ese estado,
como los que pueden estarlo en el futuro.
Se entiende que la vulnerabilidad sería producto de la interacción de: i) factores externos o
la inseguridad e indefensión que experimentan comunidades, familias y personas en sus
condiciones de vida a causa de algún evento traumático (por lo general económico) y que
serían propios del entorno y; ii) factores internos o el manejo de recursos y estrategias
utilizadas por las comunidades, familias y personas para enfrentar los efectos de los eventos
traumáticos (Reyes, 2010).
Se considera entonces que al Estado, a través de las políticas sociales, le corresponde la
tarea de proveer la protección necesaria que complemente y potencie las estrategias que
desarrollan las propias comunidades, familias y personas más vulnerables, para poder
enfrentar dichos riesgos.
Por tanto, las iniciativas de política pública deben basarse en el reconocimiento de los
factores que disminuyen su capacidad para acceder a mayores niveles de bienestar, y por lo
16
mismo, deben traducirse en la generación o habilitación de accesos a las fuentes que
permitan defenderse y alejarse del estado de vulnerabilidad.
I.3. Definición, características e institucionalidad del SIPS
En este contexto y estado de avance es que nace la Ley 20.379 promulgada en septiembre
del 2009, que Crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e Institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo”. Ésta define al
Sistema como “un modelo de gestión constituido por las acciones y prestaciones sociales
ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado, destinadas a la población
nacional más vulnerable socioeconómicamente y que requieran de una acción concertada de
dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida” (Art.1).
Se establece también la conformación del SIPS a través de distintos Subsistemas, los que se
definen como: el conjunto de acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas
intersectorialmente por distintos organismos del Estado, focalizadas en un mismo grupo de
personas y/o familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Estos, deberán ser
sometidos a evaluaciones de resultados, incluyendo análisis de costo efectividad.
La Ley, junto con determinar la posibilidad de creación de nuevos subsistemas, ratifica dos
ya existentes: el Chile Solidario y el de Protección Integral a la Infancia Chile Crece
Contigo. Asimismo, especifica los requisitos copulativos que deberán tener los subsistemas
para incorporarse al SIPS, destacando entre ellos, atender a un grupo de familias y/o
personas claramente identificables y vulnerables socioeconómicamente, según lo determine
un instrumento de caracterización socioeconómica; entregar prestaciones o beneficios
sociales específicos creados por ley; diseñar y ejecutar acciones y prestaciones sociales que
requieran de una gestión coordinada por distintos órganos públicos; considerar
procedimientos de medición y evaluación de resultados; establecer mecanismos de retiro
gradual de los beneficiarios del subsistema (Artº4).
La idea subyacente es trascender la lógica de las meras prestaciones asistenciales, lo que
implica procesos de gestión que van más allá de un nuevo programa altamente focalizado o
de un simple agregado de programas sociales. El objetivo es establecer un conjunto de
programas y servicios sociales que se coordinan de manera intersectorial, para llegar a las
mismas personas, con estrategias concordantes y con acciones que se complementen entre
sí.
Es así como la red de protección social, ha venido enfocando su labor a través de un trabajo
multisectorial, donde se incluyen programas y servicios asociados al Plan Auge, Educación
Básica y Media obligatoria, Reforma Previsional, Nueva Política Habitacional, y los
Subsistemas antes mencionados.
Características del Sistema Intersectorial de Protección Social
El modelo actual de gestión del Sistema se define a través de cinco grandes características:
1) Integralidad / Intersectorialidad. El sistema pretende entregar una atención “integral”,
haciéndose cargo de todas las dimensiones relevantes de una persona vulnerable que
requiere atención. Para ello, el Estado debe coordinar diversos sectores que aportan su
oferta programática, de servicios y beneficios en función de esta integralidad.
2) Implementación descentralizada / Institucionalización. Corresponde a la
descentralización de funciones y recursos para la implementación del Sistema, de manera de
17
asegurar prestaciones permanentes en los territorios a los destinatarios de la protección
social.
3) Focalización Social y Territorial. Implica generar una estandarización de los criterios de
focalización social de la población vulnerable, fortaleciendo la coordinación territorial de los
servicios a nivel local. Es relevante la experiencia y conocimiento que los municipios tienen
del territorio y sus habitantes.
4) Fijación de Estándares – Calidad / Eficiencia-Eficacia-Oportunidad. Se busca entregar un
servicio de calidad, donde la eficacia se mide por la capacidad de respuesta, enfatizando que
ésta sea oportuna, suficiente y pertinente.
5) Evolución del diseño y creciente complejidad. El SPS ha sido definido como un modelo
progresivo y en construcción, que incorpora en forma sucesiva componentes, iniciativas,
programas y beneficios (Programa, 2009).
Por tanto, el Sistema buscaba proyectarse como una plataforma básica, donde se
gestionaran de una forma integrada, los diversos beneficios sociales que fueran surgiendo,
originados en el marco de los programas y políticas sociales a implementar.
Es así como el cumplimiento de las funciones del SIPS, debiera implicar que: i) las personas
vulnerables sean reconocidas como tal; ii) se identifiquen oportunamente el o los apoyos que
la persona o familia requiere; y iii) se articule el trabajo en red de todos los actores públicos
que proveen soluciones y respuestas a las demandas de apoyo de las personas y familias
vulnerables (Mideplan, 2009a).
Ahora bien, en relación a las redes, se debe mencionar que no son un aspecto nuevo en el
ámbito de las políticas sociales. Con el uso de la focalización como herramienta técnica que
comienza a utilizarse en los años 80, se instala también la red de asistencia social dirigida a
la población más pobre y cuyos beneficios a entregar eran los subsidios monetarios y no
monetarios asignados de manera individual (Raczynski y Serrano, 2005).
Posteriormente programas como Chile Barrio, creado durante el gobierno del presidente
Frei, también pondrán el foco en la utilización de dichas redes. Entre sus objetivos estaría
el generar capacidades en las comunidades de asentamientos precarios, de manera que
pudieran “acceder a los beneficios (servicios y/o programas) de la red socio-asistencial
pública y privada”, y donde es labor del monitor de campo informar a los habitantes acerca
de la red y la forma de acceder a ella (Siclari, 2003).
A nivel operativo en el programa Chile Barrio, se plantea que la coordinación entre los
Secretarios Técnicos Regionales, en los que recae buena parte de la responsabilidad de
perfilar una política de intervención, y entre los profesionales municipales, debiera generar
un mejor aprovechamiento de los recursos, un aumento de la rentabilidad social y económica
de la gestión municipal y el mejoramiento de la calidad de los servicios a entregar (Muñoz,
1999).
Luego, con el inicio de la implementación del programa Chile Solidario en el año 2002, se
vuelve a enfatizar en el necesario acercamiento de las familias indigentes a los servicios y
beneficios sociales disponibles en la red de cada territorio. Se establece clara y
decididamente la necesidad del trabajo en red para llevar a cabo la gestión intersectorial,
con la participación activa de todos los actores vinculados a ella y la implementación
adecuada a cada territorio.
18
Institucionalidad
La responsabilidad política y técnica del SIPS estaba a cargo de Mideplan, que según lo
establece la Ley 20.379, debe administrar, coordinar, supervisar y evaluar su
implementación. Es así como debe gestionar los recursos financieros, realizar el seguimiento
de los programas y recopilar los datos para su evaluación, funciones que se concentran en
una Secretaría Ejecutiva, además de facilitar la coordinación entre los niveles regional,
provincial y local.
Se ha determinado que la institucionalidad asociada al SIPS se asiente en tres niveles:
- Nivel central: contiene dos instancias fundamentales: i) Área de Protección Social
compuesta por los ministerios del Trabajo, Vivienda, SERNAM, Planificación, Educación,
Salud y Cultura, y encargada de articular los organismos públicos e impulsar servicios de
calidad para la atención de la población vulnerable; y ii) Secretaría Ejecutiva de Protección
Social, dependiente de Mideplan, responsable del soporte técnico de la instancia anterior,
del proceso de institucionalización del Sistema y de articular y complementar la labor de los
organismos públicos en torno a una red integral y progresiva de prestaciones sociales. Para
ello, la Secretaría se relaciona directamente con los municipios y con los otros actores de la
Red de Intervención Local.
- Nivel regional: la Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Coordinación
(SERPLAC) mantiene unidades para la implementación del Chile Solidario y Chile Crece
Contigo, encargadas de gestionar los convenios de transferencia, entregar apoyo técnico,
coordinar a los organismos involucrados, chequear el cumplimiento de las orientaciones
políticas estratégicas de los componentes del sistema y velar por la adecuada marcha en
relación a los logros en cobertura. Estas unidades interactúan directamente con las
municipalidades, con los integrantes de la Red de Intervención Local y con la Secretaría
Ejecutiva.
- Nivel local: aquí, el actor estratégico del Sistema, responsable de la entrega de
prestaciones y servicios y de la articulación de la Red de Intervención local es el
municipio. Componen además este nivel todos los integrantes de la Red presentes en la
comuna: FOSIS, JUNAEB4, JUNJI5, Fundación Integra, IPS6, SERVIU7, SENAMA8,
SERNAM9, Consultorios, Hospitales, Registro Civil, Establecimientos Educacionales,
etc. (Mideplan, 2009a).
En cuanto a los sistemas de apoyo e instrumentos para la gestión del SIPS, se encuentra la
Ficha de Protección Social (FPS). Creada en el año 2007, la principal modificación en
relación a la Ficha CAS, fue la de pasar de una perspectiva de carencias asociadas a la
pobreza a una de vulnerabilidad socioeconómica. Actualmente la FPS es el instrumento de
focalización y puerta de ingreso de las personas a la red de prestaciones y de protección
social (Larrañaga y Contreras, 2010)10.
4 Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas 5 Junta Nacional de Jardines Infantiles 6 Instituto de Previsión Social 7 Servicio de Vivienda y Urbanización 8 Servicio Nacional del Adulto Mayor 9 Servicio Nacional de la Mujer 10En el año 2010 comienza una revisión y modificación de la FPS, la que es implementada en noviembre del
2011.
19
Las variables consideradas se agrupan en tres categorías principales: los recursos
económicos, las necesidades de las familias, y los riesgos que enfrentan las familias. La FPS
debe ser capaz de: i) recoger los cambios experimentados por la pobreza; ii) identificar las
distintas dimensiones que confluyen en ella; y iii) detectar a quiénes viven situaciones de
vulnerabilidad, recabando información pertinente para la aplicación de los programas de
protección social (Mideplan, 2009a).
El principio orientador de la FPS responde a la lógica de una política de protección social
fundada en derechos y que acompaña a las personas a lo largo de todo su ciclo vital,
asegurando un acceso igualitario a las oportunidades de integración e inclusión social, desde
la gestación hasta la vejez (Mideplan, 2009a). Lo relevante es que en una nueva mirada del
bienestar social, las personas pasan a ser titulares de derechos y no clientes o beneficiarios
solamente.
De ahí que entre los nuevos desafíos esté el que el Sistema pase de receptor de demandas, a
poder llegar a personas con iguales derechos, pero que de otra forma no se habrían
vinculado, ni tampoco accedido a las posibilidades dispuestas para ellas. Y en este esfuerzo,
que finalmente es conjunto, se movilizarán tanto los recursos del Estado, como las
capacidades de las mismas familias beneficiarias, considerándose también las
características y limitaciones del entorno.
I.4. El SIPS a nivel comunal: el rol de los municipios
Parte de la reflexión en este tema ha sido que “la integralidad del trabajo en Protección
Social, depende del adecuado encadenamiento de los servicios sociales municipales, y esto se
logra en la medida en que cada parte del circuito comprende y ejecuta sus propias tareas en
el marco de los estándares del Sistema desplegando la capacidad para producir
complementariedad a partir de las intersecciones de dichas tareas” (Mideplan, 2009a).
Junto con ello, es fundamental desarrollar una gestión apropiada a las características
locales y a la realidad social e institucional.
Al respecto, es importante recalcar que las municipalidades “son corporaciones autónomas
de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de las respectivas comunas” (Chile, 2002, art.1).
Este punto es importante debido a que en el marco del SIPS se busca una gestión
descentralizada de la política social, para lo cual se ha pretendido fortalecer el rol municipal
en este plano. Y entre las múltiples posibilidades que ofrece la autonomía municipal, está la
de determinar cuál es el arreglo institucional que mejor se adecua a cada territorio. Los
gobiernos locales, por su mismo mandato y misión, son quienes mejor conocen la realidad
social y territorio de su comuna.
Al respecto, las principales tareas del municipio asociadas al Sistema son:
i) Diagnosticar y caracterizar la demanda de apoyo de la población según
vulnerabilidad social y a través de la aplicación de la Ficha de Protección Social;
ii) Administrar programas sociales focalizando los servicios y beneficios según la
prioridad que se establece a partir de la información diagnóstica y características de
la población;
iii) Diseñar y estructurar programas sociales municipales complementarios a la oferta
de servicios y beneficios que administra el municipio;
20
iv) Organizar una estrategia de trabajo en red con el conjunto de unidades municipales
asociadas al tema social y con el conjunto de entidades públicas y privadas del
territorio, en función de las principales vulnerabilidades de la población;
v) Generar y establecer los circuitos de intervención para la población que es atendida
en virtud del tipo de vulnerabilidad, incluyendo servicios de apoyo psicosocial cuando
corresponda, como ventanillas de acceso al sistema;
vi) Ordenar la oferta de servicios sociales disponibles en el territorio de manera que
sean pertinentes y oportunas a las necesidades de apoyo integral de la población
vulnerable;
vii) Estructurar el presupuesto municipal en materias sociales, considerando otros
aportes presupuestarios (Serplac RM, 2008, en González, 2009).
La forma de funcionamiento del Sistema, aspecto que la Ley especifica, es a través de
convenios que Mideplan puede celebrar con los municipios y otras entidades privadas sin
fines de lucro11. Esto implica el ingreso de recursos, pero a la vez, asumir una
responsabilidad en la implementación de los programas determinados desde el nivel central
de la institucionalidad social. A su vez, los municipios, han debido modificar su orgánica
interna para adaptarse a estas nuevas funciones. Algunos han creado la Unidad de
Intervención Familiar (UIF), para que funcionara dentro de la Dirección de Desarrollo
Comunitario (DIDECO), pero en los municipios más pequeños, donde esta unidad no existe,
el Sistema ha pasado a ser responsabilidad del Departamento Social.
Específicamente, la labor de la unidad responsable (que cada municipio haya establecido)
asociada a los programas existentes corresponde a:
- Llevar a cabo la Estratificación Social y entrega de subsidios
- Gestión, entrega de beneficios e intervención familiar - Programa Chile Solidario
- Gestión, entrega de beneficios e intervención psicosocial - Programa Vínculos y
Programa Situación de Calle
- Gestión y entrega de beneficios - Chile Crece Contigo
- Articular la Red de intervención local
- Generar informes técnicos y financieros de cada uno de los convenios
- Entregar información acerca de todos los beneficios y servicios disponibles en la comuna
(Mideplan, s/f).
Se destaca la labor de articulación de la red de intervención que en conjunto con todas las
demás responsabilidades listadas asociadas al SPS, se suman a las labores legalmente
establecidas que realizan los Departamentos Sociales municipales y Dideco12.
Al respecto, en el Mensaje Presidencial con el que se inicia el proyecto de ley que crea el
SIPS13, se establece la existencia de Convenios de ejecución preferentemente municipales,
que tendrán por objetivo la descentralización territorialmente coordinada de la gestión
social, favoreciendo de esta forma que las acciones, beneficios y prestaciones sociales del
11
La Ley Nº 20.379 que crea el SIPS, en su artículo 8, establece que el Ministerio de Planificación podrá
celebrar convenios con municipalidades, otros órganos de la administración pública, y entidades privadas sin
fines de lucro. 12 Estas funciones son: asesorar al alcalde en el ámbito del desarrollo comunitario, prestar asesoría técnica a las
organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y legalización y promover su efectiva y permanente
participación en el municipio, entre otras. 13 Mensaje Presidencial de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley que crea el
Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el Subsistema de protección integral a la infancia
Chile Crece Contigo, Santiago, diciembre 4 de 2008, en BCN, Historia de la Ley 20.379.
21
Estado, sean finalmente implementados por el principal referente administrativo presente
en la comuna, el que en muchos casos, en especial en las zonas aisladas, es además el
principal gestor social del Estado.
Se realza entonces el rol del municipio en la implementación de los diferentes programas y
acciones asociadas al Sistema, tal como en el caso del CHCC, donde en el proceso de
discusión de la Ley 20.379, se plantea que el operador o articulador de los programas
orientados a la protección de la infancia debería ser el municipio, por su conocimiento de las
necesidades de la comuna (BCN, 2008).
También y en cuanto a la asignación y separación de funciones entre los actores
institucionales, se propone que la formulación de políticas, planes y programas quede
radicada en los ministerios, en tanto que la prestación de servicios sea responsabilidad de la
red local, en convenio con municipios y en coordinación con organismos sectoriales.
Se considera entonces que los municipios son los que básicamente llevan adelante las
políticas sociales, particularmente los dos subprogramas correspondientes al Chile Crece
Contigo y Chile Solidario (BCN, 2008).
La ex Ministra de Mideplan, Paula Quintana, en el marco de la discusión de la Ley en el
Senado expresa: “Dado que se trata de políticas y programas sociales de segunda
generación, se ha evaluado la conveniencia de contar con estrategias flexibles a nivel local y
regional, resguardando la realidad de cada territorio. De ahí que los municipios tienen una
labor fundamental en la ejecución de los programas y en la articulación del Sistema de
Protección Social” (BCN, 2008).
22
PARTE III
MARCO CONCEPTUAL: ¿Qué son las redes y porqué es necesaria la gestión en red?
Este capítulo ha sido desarrollado a partir de la lectura de bibliografía secundaria sobre las
redes, abarcando desde lo que implican a nivel de relaciones personales, hasta lo que se ha
llamado un gobierno en red. Su objetivo es poder analizar las diferentes aristas acerca de lo
que son las redes, su funcionamiento, los desafíos que se enfrentan, especialmente asociadas
al sector público, y el hecho que se haya llegado a teorizar sobre ellas como una forma
alternativa de gobernanza a las del Estado y el mercado.
Todos estos aspectos se han agrupado en diferentes niveles por los cuales hay que ascender
hasta lo que hoy se considera la máxima expresión del gobierno en red, el gobierno de los terceros partidos. Cada nivel nace de las distintas posibilidades, beneficios, especificidades y
riquezas que aportan las redes y su gobernanza, destacando la agregación de valor público14
que se logra a través de ellas.
La clave para la participación sostenida de la red es el rendimiento, y la clave para el rendimiento es la adición de valor público (Moore, 1995, citado en Agranoff, 2006).
Esta aseveración que engloba a la vez diversos aspectos sobre el trabajo en red, será el
punto de partida para plantear nuestro trabajo, y sobre la cual se asientan los diferentes
niveles a través de los cuales se irán desarrollando las implicancias, desafíos y
oportunidades que diversos autores plantean en función del trabajo en red, así como
también los problemas y dificultades que se derivan de ellas.
Se partirá entonces del nivel más básico correspondiente a la definición de redes, sus
componentes, los tipos de redes, su forma de gestión, entre otros aspectos, y bajo la mirada
del aporte que éstas realizan a la gestión. Ascendiendo al segundo nivel nos encontramos
con la oportunidad que las redes significan en relación al tratamiento de los problemas
sociales, los beneficios que éstas conllevan y su aporte a la agregación de valor público. Un
nivel más arriba se evidencia la necesidad de analizar cuáles son las implicancias de
trabajar en red en función del accionar tradicional de las administraciones públicas, para lo
cual nos guía la pregunta sobre si se deben hacer las cosas de manera diferente para la
implementación de las redes. Por último, se profundiza sobre la máxima expresión de cómo
un gobierno puede trabajar en red y lo que se requiere para ello. En el cuadro siguiente se
grafica lo anteriormente mencionado:
14
La definición de valor público en base a los autores Mark H. Moore, 1998 y Nelly. G. & S. Muers, 2003,
correspondería al valor agregado producido por el sector público a través de actividades, servicios, programas,
políticas o cualquier otra acción de entrega de beneficios, los cuales son consumidos y disfrutados de manera
colectiva. En Democracia el valor es definido por el público mismo, y expresado a través de sus preferencias. En
este sentido la negociación, deliberación y el acuerdo político son la única manera que las sociedades
democráticas tienen para establecer acuerdos sobre qué es lo más valioso para la sociedad en su conjunto.
23
Cuadro Nº1: Las implicancias del trabajo en red
Fuente: elaboración propia
Primer nivel: Las redes han sido reconocidas por especialistas y profesionales como una
forma importante de gestión de múltiples organizaciones (Provan; Kenis, 2008).
Como se mencionó anteriormente, la idea es partir conociendo lo que son las redes, sus
propiedades y características, de manera de entender en parte el que se hayan ido
posicionando como una forma de gestión en diversos ámbitos de la gestión pública. De ahí
vendría en parte la frase de Provan y Kenis, que realza el rol que se les está dando en la
gestión, tanto pública como privada. Y desde este nivel se partirá desarrollando lo que se ha
entendido por Red, y aspectos principales relacionados con sus características, tipología,
aspectos que la estructuran y el tema del control.
Las redes son utilizadas desde diversas perspectivas y disciplinas, asociándose a la ciencia
computacional y también a la sociología donde se analizan los mapas de las relaciones
personales, entre otras materias.
En este último caso para el estudio de las redes se usa el Análisis de Redes Sociales (ARS)
que se relaciona con agrupaciones establecidas a partir de pautas recurrentes de interacción
entre individuos. Corresponde al estudio formal de las relaciones entre actores y de las
estructuras sociales que surgen de la frecuencia de esas relaciones. La unidad básica de
análisis es el vínculo específico existente entre un par de elementos o nodos, que pueden ser
personas u organizaciones. La relación, por tanto nace de la comunicación, colaboración,
transacción, valoración, etc. A partir de estos datos y de su procesamiento, es posible
24
reconstruir la existencia de las redes sociales que vinculan directa e indirectamente a todos
los nodos (Espinoza, 2005).
Recogiendo estos conceptos, pero bajo una mirada más política, se analizarán las redes
basados en que una política se enmarca dentro de un contexto de relaciones y dependencias
(Parsons, 1995, citado en Acevedo y Common, 2006). Por tanto, una red de políticas será una
agrupación de organizaciones conectadas entre sí por la dependencia de recursos y por
trabajar sobre áreas y temas comunes.
Específicamente se entenderá por redes a “… las estructuras de interdependencia que
involucran a múltiples organizaciones o partes de ellas y en las cuales cada unidad no es
una subordinada formal de las otras en arreglos jerárquicos. Éstas exhiben algún grado de
estabilidad estructural y se extienden más allá de los vínculos formalmente establecidos y
de los lazos legítimos de las políticas” (Sulbrandt; Lira; Ibarra, 2001).
En el ámbito del sector público, la red envolvería “… un conjunto seleccionado, persistente y
estructurado de organizaciones autónomas involucradas en producir bienes y servicios
públicos, basadas en contratos implícitos y abiertos para adaptarse a las contingencias de su
medio ambiente y coordinar y salvaguardar los intercambios”. Desde esta perspectiva y bajo
el enfoque socio-organizacional, las redes son entendidas, no sólo como un marco de
referencia para la adaptación y cooperación, sino que son percibidas como actores
encargados de ejecutar acciones y que son socialmente construidas (Jones y otros, 1997,
citado por Sulbrandt; Lira; Ibarra, 2001).
Para Sorensen y Torfing (2005), las redes de gobierno son una forma particular de gobierno
y una forma particular de red a la vez. Por lo tanto estas corresponderían a una articulación
horizontal relativamente estable de actores interdependientes, pero operacionalmente
autónomos, que i) tienen lugar dentro de un ámbito relativamente institucionalizado, donde
existen normas articuladas, conocimientos e imaginarios colectivos, ii) que son
autorreguladas dentro de los límites establecidos por las instituciones participantes en la
red, y iii) que contribuyen a la producción de utilidad y valor público en el amplio sentido de
las visiones, ideas, planes y reglamentos.
Dentro de las muchas definiciones que diversos autores han dado de “red”, se pueden
destacar algunos elementos centrales que la conformarían:
Pautas de interacción en un conjunto de relaciones e intercambios.
Flujos de recursos (humanos, de información, financieros, de conocimientos) entre
unidades independientes.
Énfasis en las pautas de intercambio horizontal o lateral.
Intercambios recurrentes y de largo plazo, que crean interdependencias.
Colaboración informal entre organizaciones.
Líneas recíprocas de comunicación (Sulbrandt; Lira; Ibarra, 2001).
Cabe destacar que la configuración de una red no constituye un estado final o definitivo,
debido a que ésta se va modificando en la medida que al ser conexiones de colaboración, se
vuelven dinámicas y adaptables a las contingencias y cambios asociados a quienes están
destinados los bienes y servicios a producir.
Por último, en cuanto a la consideración de las redes en la literatura, se ve que es un tema
que cada vez tiene más cabida en el ámbito público, llegando a decirse que "la edad de la
25
red" ha llegado (Lipnack, 1994, citado en Agranoff, 2006) y que siendo una forma de gestión
de colaboración pública, sería útil mirar y analizar sus operaciones en detalle.
Los componentes de una red
Los elementos más relevantes que componen las redes son: i) los “nodos”, referidos a los
integrantes activos de la red y ii) los “vínculos” que se establecen entre los nodos: tipos de
contacto, transacciones, conexiones, servicios dados o recibidos, etc., por lo que la red estaría
conformada por el conjunto de relaciones entre los elementos o nodos.
Parte del análisis de redes sociales se basa en la idea que la relación entre las personas es
más importante que sus características individuales. Es por ello, la relevancia de
determinar el peso de un determinado nodo para el conjunto. Las medidas más comunes
para hacerlo son:
- Centralidad. Dependerá de la cantidad de aristas que conectan a un nodo en el conjunto.
Los nodos más conectados son más centrales.
- Cercanía. Depende de la longitud de las aristas que conectan a un nodo con los demás.
El “peso” corresponde a la cercanía con los demás nodos.
- Intermediación. Es el número de veces que un nodo aparece en el camino más corto entre
otros dos nodos. La intermediación nos da una aproximación al peso como conector del
nodo y su importancia para que la red se mantenga unida (Velasco, s/f).
El conocimiento de las propiedades estructurales que caracterizan a las redes sociales,
permitiría comprender, predecir e incluso gestionar mejor los resultados de su acción.
Conocer la forma en que los distintos nodos se conectan a la red o su ubicación al interior de
ella, visibiliza el poder de intercambio de un nodo con sus pares y también su
comportamiento (Espinoza, 2005).
Es así como la existencia de una red con un alto nivel de centralización de sus relaciones
alrededor de un nodo, debiera considerarse para la mayoría de situaciones como obstáculo al
propio desempeño de la red. Sin embargo, esto puede resultar funcional en la medida que su
capacidad de influenciar al resto de componentes, permita lograr la coordinación de
esfuerzos y recursos para asegurar el éxito y cumplimiento de objetivos (Espinoza, 2005).
Tipos de redes
Dentro de la tipología de redes, donde resaltan las Asociaciones, las Federaciones
voluntarias de organizaciones, Joint ventures15, Programas conjuntos y Alianzas de agencia
– patrocinador, nos detendremos en aquellas que son más comunes en el sector público. Se
plantea que existirían las i) Redes obligatorias y ii) Redes encabezadas por un organismo
público, y iii) Redes con entidades monopólicas (Oliver, 1990, citado por Sulbrandt; Lira;
Ibarra, 2001), que analizamos brevemente.
i) Redes obligatorias. En el sector público, a diferencia del sector privado, es más común que
existan redes que no se han formado de manera voluntaria, sino que han sido creadas por
alguna autoridad o mandato superior. En la literatura sobre redes, esta distinción es
importante porque produce claras diferencias en relación a las explicaciones y las
15
Casos en que se crea una organización separada para mejorar el poder de mercado de sus integrantes y su posición
competitiva ante rivales.
26
consecuencias de la formación de las relaciones asociadas.
ii) Redes encabezadas por un organismo público. En el caso de las redes voluntarias se
puede dar que un organismo público cumpla un rol de líder, especialmente por contar con
recursos que necesitan las otras entidades de la red. Estos recursos pueden ser financieros,
información, relaciones con otras entidades nacionales o extranjeras, entre otros. Ejemplos
de ello son los fondos de inversión social, los consejos de investigación científica y
tecnológica, entre otros.
iii) Redes con entidades monopólicas. Ocurre en las redes, privadas, públicas o mixtas,
voluntarias o involuntarias, participan entidades con poder monopólico. La diferencia se
produce en quién posea dicho poder, si una entidad privada, a la cual hay que regular, o un
organismo estatal.
Formas de gestión de las redes
Provan y Kenis (2008) expresan que una mirada desde la gobernanza de las redes implica el
establecimiento de una estructura de autoridad y contar con los recursos que permitan la
coordinación de los participantes, donde el trabajo conjunto no es sólo para el logro de sus
propias metas, sino también para alcanzar un objetivo colectivo.
En relación a los distintos tipos de arreglos estructurales de las redes interorganizacionales,
se plantea que su eficacia se relaciona con el logro de resultados positivos pero a nivel de
conjunto, donde las formas de gobernanza en su interior, dependerán de factores como el
número de participantes o nodos que componen la red y de las diferentes formas de
interdependencia, entre otros.
Los autores Provan y Kenis (2009) plantean en relación a la gestión de las redes, tres
modelos:
i) Gobernanza o gestión compartida, donde todos los nodos interactúan entre sí y sobre una
base de igualdad, adquiriendo las relaciones en su interior una forma muy densa. Aquí es la
colectividad la que toma las decisiones a nivel de la red, y no existen distinciones
administrativas o formales entre las partes.
ii) Gestión a través de una sola organización que pertenece a la red y que actúa como
intermediario, por lo que en muchos casos las relaciones entre las partes necesariamente
pasan por ese organismo y las actividades importantes y decisiones claves a nivel de la red
se coordinan a través de éste, formándose tipos de relaciones centralizadas. En este caso es
fundamental que la organización líder esté alineada fuertemente con los objetivos de la red
en sí.
iii) Gestión realizada desde el exterior, es decir por una organización que no pertenece a la
red en cuestión.
Cada una de estas modalidades tendría sus propias fortalezas y debilidades, no existiendo
algún modelo superior o más efectivo que el otro y se relacionarían con el propio origen de
las redes. Es decir, y tal como se mencionó, existirían: a) las redes de coordinación mediada,
en que un texto legal o una organización guía la formación y posteriormente la toma de
decisiones de la red; y b) las de coordinación voluntaria, en las cuales no existe una
normativa jurídica que las regule.
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A su vez, las primeras presentarían dos formas de gestión:
Vertical o jerárquica, que es iniciada por una norma legal e impuesta a todos los
miembros por un sistema jerárquico; y
Horizontal, iniciada por participantes o terceros, sobre programas localmente
concebidos, en cuyo caso la forma de gestión tiende a ser no jerárquica.
Estas formas conllevan claras diferencias, la primera se determina a través de normas
principalmente, y donde uno de los nodos tiene un rol principal en términos de atribuciones,
funciones y recursos. En este caso podría aprobar o rechazar las actividades de toda la red,
asemejándose a una estructura organizacional jerárquica. En cambio, en el sistema
horizontal hay una entidad que coordina, pero no tiene autoridad legal sobre actividades o
fondos. Los miembros son considerados socios iguales, compartiendo la autoridad y las
decisiones al interior de la red (Sulbrandt; Lira; Ibarra, 2001).
Aspectos estructurales de las redes
Cualquiera sea el tipo de gestión existente en las redes, se deben considerar cuatro aspectos
estructurales y relacionales claves: i) la confianza, ii) el número de participantes, iii) el
consenso meta-red, y iv) la necesidad y nivel de competencias asociadas a toda la red
(Provan y Kenis, 2008).
i) En general, el tema de la confianza es considerado clave en relación a la sostenibilidad y
buen funcionamiento de la red. Si bien ésta puede no ser igual entre los diferentes actores y
puede no ser profunda, no es suficiente cuando se da sólo a través de relaciones bilaterales.
Se dice que el nivel de confianza es denso cuando muchos de los miembros de la red tienen
confianza entre sí, estableciendo de esta forma una compacta red de relaciones basadas en
ella. Este aspecto es fundamental en las redes de gobernanza compartida. En los otros dos
casos, gestión a través de una organización interna o externa a la red, es posible que la
confianza tenga un nivel de densidad más bajo, cuestión que no necesariamente afectará el
logro de sus objetivos.
Resulta muy importante entonces la construcción de relaciones y el cultivar los vínculos
entre los diferentes nodos, que facilita a la vez el compartir conocimientos, la alineación de
valores, como también el poder superar las diferencias culturales (Golsmith y Eggers, 2004).
En función de las redes y su funcionamiento, es importante la confianza que las
instituciones tengan en relación a los resultados, donde se percibe serán mejores aquellos
que se logran a nivel de red y no individualmente.
ii) En el caso del número de participantes, no cabe duda que la gestión resulta mucho más
difícil cuando son muchos los actores, o bien se produce un crecimiento de ellos, ya que el
número de posibles relaciones aumenta exponencialmente.
Frente a esta complejidad, una de las salidas es que se centralice la gobernanza de la red en
torno a un actor o nodo (Agranoff, 2006), ya que la gestión de tipo compartida podría
volverse ineficiente.
iii) El tercer punto corresponde al consenso que se tenga en relación a la meta y a los
objetivos de la red entre los participantes, como también el lograr que armonicen con las
aspiraciones propias de las instituciones. Se debe por tanto, establecer claramente no sólo
las metas, sino también el bien público que se va a producir y el servicio que se va a
28
entregar. Es toda la red la que debe empujar hacia su cumplimiento. Al respecto, y si bien
esta alineación debiera reflejarse en los resultados (y no en los procesos), éstos no siempre
son del todo claros, suelen no ser fáciles de medir y menos en el corto plazo, especialmente
los del ámbito público (Goldsmith y Eggers, 2004).
iv) Por último, en relación a las competencias a nivel de red, es fundamental considerar por
una parte la naturaleza de la tarea correspondiente a ésta y establecer las necesidades
internas y demandas externas alrededor de la Red. Los autores Provan y Kenis (2008)
plantean que a mayor necesidad de interdependencia entre los nodos, se requerirá de una
organización que asuma el rol de coordinación. Esta forma de gestión será la más adecuada
para enfrentar las demandas que surjan a nivel de la red y las necesidades que emerjan a
nivel interno. En el cuadro siguiente se grafican los cuatro aspectos mencionados.
Cuadro Nº2: Aspectos estructurales de las redes
Cuán estrechos estén los círculos hacia el centro, dependerá del tipo de gobernanza que se
establezca.
En el caso de una gestión compartida, la confianza será un aspecto fundamental, y los lazos
que se establezcan entre los nodos deberán ser muy densos. Los participantes a su vez
limitados, y la necesidad de competencias a nivel de red no necesariamente debe ser alta
(Provan y Kenis, 2008).
A continuación se grafica cómo los aspectos estructurales se conjugan de acuerdo al tipo de
gestión que se establezca:
RED
Confian-za
Compe-
tencias
Consen-so Meta-
Red
N° de partici-pantes
Elaboración propia en base a Provan y Kenis (2008)
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Cuadro Nº3: Aspectos estructurales de acuerdo al tipo de gestión
RED
Confian-za
Compe-
tencias
Consenso Meta-Red
N° de partici-pantes
Gestión Compartida
Gestión a través de Organización Lider
Elaboración propia en base a Provan y Kenis (2008)
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Se puede ver entonces que en el caso que la gestión de la red es asumida por una
organización específica, no es mayor impedimento un número moderado de participantes; la
confianza debe estar centralizada hacia la organización líder, no requiriéndose niveles muy
densos entre los nodos, como en el caso anterior; el consenso a nivel de meta – red puede ser
medio; como también la necesidad de competencias a nivel de red que es moderada, pero
mayor que en la gestión compartida.
Desafíos del trabajo en red
Surgen desde estos mismos aspectos tratados, un sinnúmero de desafíos para el
funcionamiento en red y para quien estaría a cargo de su gestión. Al respecto, los autores
Goldsmith y Eggers (2004), plantean algunos factores fundamentales para que las redes
puedan funcionar en forma efectiva, comenzando por el tema de las habilidades; como
también la alineación en torno a determinados valores que deben primar al interior de la
red; los aspectos tecnológicos; los temas comunicacionales y culturales, que constituirían a
su vez los principales retos en función de los cuales se debe trabajar en red. Nos referiremos
brevemente a cada uno de ellos.
En relación a las habilidades necesarias con las que debe contar el administrador de redes
destacan: ser capaz de producir una alineación en función de las metas; evitar que se
interrumpan las comunicaciones; coordinar a todos los actores, que ya en sí mantienen
relaciones entre sí; resolver conflictos y propender a que se trabaje constantemente en
colaboración, resolviendo los problemas que se puedan producir, por escasez de recursos, de
información, etc.
En cuanto al segundo aspecto, sobre el establecimiento de las metas, el lograr encausarlas
junto con las aspiraciones propias de las instituciones en función de los objetivos de la red,
no es un tema trivial, ya que pueden surgir contradicciones entre las misiones de las
instituciones participantes y los objetivos generales y comunes que persigue la red en sí.
Asimismo, se ha visto que durante la implementación de las políticas públicas pueden surgir
diferencias importantes por el solo hecho que son desarrolladas por personas que tienen sus
propios intereses, preferencias, valores, imaginarios, etc. Pero cuando se logra el consenso
sobre las metas de la red, es más fácil lograr un mayor compromiso de sus integrantes,
aunque se produzcan diferencias en los énfasis que ponga cada institución.
En relación a las comunicaciones, se debe tener cuidado en que la descentralización que es
propia del trabajo en red, no entorpezca la comunicación ya que ésta es vital para detectar
los problemas y reaccionar ante las crisis (Goldsmith y Eggers, 2004). Es importante
entonces que se destraben todos los aspectos que impidan el compartir la información entre
los miembros de la red. En este sentido, se considera necesario mantener la interacción cara
a cara, como una forma de establecer y profundizar los lazos de confianza
Por su parte, la tecnología juega un papel muy importante especialmente en mantener la
fluidez en la comunicación. Un sistema de información sólido, y de uso generalizado por los
actores de la red, es vital que su funcionamiento sea efectivo y eficiente. Implica también
aprovechar mejor el tiempo, evitar la mala distribución de beneficios, un conocimiento más
acabado de los usuarios, por lo que se requiere de la actualización permanente y oportuna de
la información. La comunicación e información son requisito fundamental para la toma de
decisiones de manera coordinada y para tener una visión compartida de cada uno de los
procesos y de los clientes, permitiendo entregar respuestas parejas, justas y pertinentes en
función de ellos.
31
También resulta importante el seguimiento y medir los avances para evaluar el trabajo en
función del cumplimiento de los objetivos de la red, y saber los aspectos que deben
mejorarse. Es importante resaltar las metas alcanzadas y compartirlas entre los
participantes, ya que constituyen un incentivo para continuar con el trabajo de la red.
En este sentido los incentivos resultan fundamentales para el buen funcionamiento de la
red y deben estar asociados tanto a los resultados (como se dijo anteriormente), como
también al proceso. Es así como parte integrante de los incentivos deben ser las ganancias
obtenidas a través del propio trabajo en red.
Considerando todos los aspectos mencionados, la coordinación de los participantes de la red
es un desafío fundamental y permanente para el administrador, ya que la ruptura de
relaciones o el mal funcionamiento de uno de los nodos, afecta el rendimiento general de la
red. Este debe lidiar con las diferencias culturales que puedan surgir en su interior, como
también el tener que superar culturas de trabajo que no alientan la colaboración, la
coordinación y pueden ser reáceas a compartir la información. Al respecto, un desafío
importante tiene que ver con que no resulta fácil encontrar empleados públicos con
habilidades apropiadas para trabajar en red y más aún para su manejo, considerándose este
un tema incipiente también a nivel de los directivos.
A través del cuadro Nº4 se quiere resaltar el que de los aspectos estructurales de las redes
surgen desafíos asociados que se transforman en piezas claves para su funcionamiento
exitoso, como asimismo el rol fundamental que tiene la información en el funcionamientos
de las redes. Tanto ésta, como el soporte tecnológico que la haga accesible y que la mantenga
actualizada, son aspectos muy sensibles, por los que pasa la eficacia, oportunidad y
eficiencia del trabajo en red. Al respecto, cabe recalcar que no existe innovación ni avances
incuestionables en la administración pública, que no se hayan realizado sobre la base de
nuevas tecnologías y soporte informático adecuado para ello.
32
Cuadro Nº4: Aspectos estructurales y desafíos del trabajo en red
Redes y control ¿una mezcla incompatible?
Si bien no existe una visión compartida sobre este tema, se ha querido reflejar en parte las
diferentes posturas, ya que la relación, redes – control, tendría una injerencia importante en
el funcionamiento óptimo de la red.
En general en la literatura sobre las redes, se plantea que el control debiera estar ausente
del trabajo en red, ya que la esencia de estas sería la colaboración y por tanto, el control,
según lo entendemos desde la burocracia y régimen jerárquico, no correspondería,
produciéndose allí una incompatibilidad.
RED
COMPE-
TENCIAS
CONSEN-
SO
META-
RED
Nº DE
PARTICI-
PANTES
CONFIAN
-ZA
COMUNICACION
C
O
O
R
D
I
N
A
C
I
O
N
H
A
B
I
L
I
D
A
D
E
S
CONSENSO
Desafíos
Desafíos INFORMACIÓN SOPORTE TECNOLOGICO
INFORMA CIî N SOPORTE TECNOLOGICO
Elaboración propia en base a Goldsmith y Eggers, 2004
33
Los autores Provan y Kenis, en su texto del 2006, consideran que son muy pocos los trabajos
que abordan el concepto de control de las redes, debido a que éste ha sido estudiado
tradicionalmente asociado a un contexto organizacional, con énfasis en los mecanismos
estructurales, incluidas las normas, la jerarquía (Mintzberg, 1979; Fama y Jensen, 1998), y
el control del personal a través del liderazgo (Pfeffer y Salancik, 1978, citados en Provan y
Kenis, 2006) y a que las redes se han considerado como alternativas de gestión auto-
reguladas mediante formas horizontales de coordinación (Kenis y Schneider, 1991 citado en
Provan y Kenis, 2006).
Por otra parte, esta escasez de estudios se explicaría por el hecho que las redes se presentan
como una solución justamente al tema del control. El supuesto parece ser que una “buena
gestión'' (es decir, lo que lleva a la satisfacción de los participantes de la red, a situaciones
ventajosas para todos) sería un sustituto para el control. En otras palabras, la gobernanza
de la red y gestión de la red son vistos como modernas (o posmodernas) formas de control
auto-regulado.
Para estos autores es necesario abordar la cuestión del control, ya sea informal o formal,
basado o no en normas, debido a que es un aspecto fundamental a través del cual se debe
garantizar que las metas a nivel de red se cumplan. Por tanto, se define el control de las
redes, como el uso de mecanismos por parte de los agentes, para vigilar las acciones y
actividades, propendiendo al cumplimiento de los objetivos de nivel de red. El concepto de
control empleado no estaría limitado por los ''mecanismos'' o la ''significancia'' del control en
sí, sino más bien por su ''objetivo'' (es decir, el seguimiento con el fin de redireccionar las
acciones).
Además plantean que esta relación redes – control permitiría comprender mejor por qué
algunas redes son exitosas y otras fracasan, y conocer cómo el control podría impactar en el
rendimiento general de la red. Por lo tanto, es importante saber cómo funcionan los
mecanismos diseñados y los procesos de control de las redes, para lograr un efecto positivo
en la red de prestaciones y un efecto negativo sobre las externalidades perjudiciales.
Pero siendo las redes formas múltiples de organización, el control es extremadamente
complejo16. Cada participante puede esperar ser leal a las necesidades y objetivos de su
organización empleadora, y cada organismo de la red tendrá sus mecanismos de control
propios, siendo probable que se produzcan incompatibilidades con los de la red en su
conjunto.
Considerando todas las dificultades mencionadas, los autores Provan y Kenis (2006)
plantean que el control no es un tema ausente en la gobernanza de las redes y que discutir
sobre aquello obliga a abrir la mirada más allá de los mecanismos y conceptos de control
convencionales.
Ahora bien y luego de ahondar en las características y particularidades de las redes, se pasa
al siguiente nivel donde se analizarán las oportunidades que genera el trabajo en red y las
razones para que sean una opción en la gestión pública.
16 Se considera que la rendición de cuentas sería muy difícil ya que las tareas son supuestamente llevadas a cabo
en forma conjunta por los participantes y, en consecuencia, el problema es que ninguna organización o individuo
tiene la responsabilidad a nivel de red, independientemente de si los resultados son positivos o negativos
(Agranoff y McGuire, 2001, citado en Provan y Kenis, 2006).
34
Segundo nivel: Las redes también se forman para captar continuamente el valor creado en
sus muchos puntos de intercambio (Goldsmith; Egger, 2004)
Entre los desafíos que plantean los problemas sociales, destaca su multicausalidad y
multidimensionalidad que requieren de una respuesta más integral por parte del Estado,
pues en la medida que son temas que afectan desde el nivel nacional al local, se deben
coordinar no sólo los distintos niveles del aparato público, sino también sus diferentes
servicios, requiriéndose de complejas asociaciones de colaboración entre los actores sociales
y gubernamentales.
Frente a esto resulta difícil pensar que la burocracia gubernamental de tipo jerárquica
podrá responder con la eficiencia y eficacia requeridas. Al respecto se vuelve necesario que a
la tradicional forma de hacer las cosas, es decir, de arriba hacia abajo (modelo top-down), se
agreguen formas horizontales de acción. Necesariamente se deben buscar formas de
coordinación multilateral que de alguna manera desemboquen en la acción y gestión
colectiva de las actividades de la red. Aparecen entonces modelos colaborativos y de gestión
en red, como alternativas que pueden aportar a la solución de los problemas sociales que
aquejan a nuestra sociedad.
Las redes, de acuerdo a lo que plantean algunos autores, se han convertido en una forma
significativa de la gobernabilidad (Provan y Kenis, 2006). Y cuando se establece el trabajo
en red y de alguna forma se va lidiando con las problemáticas y desafíos que este conlleva,
surgen nítidamente sus ventajas y oportunidades, tanto en el sector público como en el
privado, destacando entre ellas, el uso más eficiente de los recursos, una mayor capacidad
para planificar y abordar los problemas complejos, una mayor competitividad con mejores
servicios para y con los clientes, incluida la mejora en el aprendizaje.
En relación a esto último, se ha planteado que las redes fomentan el aprendizaje
organizativo, permitiendo un acceso oportuno a una base de conocimiento más amplia,
accesible a los distintos participantes de la red.
Agranoff (2006) plantea que al incorporar un conjunto de organizaciones, las redes se
transforman en un vehículo para la puesta en común de recursos, la exploración mutua y la
creación de conocimiento, y de este último viene la posibilidad de nuevas soluciones, que
serían ejecutadas por diversos actores.
El conocimiento que se va generando es tanto explícito, es decir, objetivo y orientado a la
información, como también tácito, el que existe sólo en la cabeza de los integrantes y que se
ha adquirido con y por la práctica (Goldsmith y Eggers, 2004).
En la medida que el trabajo en red permite compartir y por tanto acceder a mayor y mejor
información, se optimiza la toma de decisiones al superar en parte los problemas que genera
la asimetría de información, aumentando la eficiencia y la transparencia en la gestión
pública y privada.
Pero asimismo se debe mencionar que también es fuente de esta asimetría, el hecho que las
personas interactúan con la red de distintas maneras y en distintos puntos de ella, lo que
hace que se produzca información que será manejada sólo por partes de la red, si es que no
es compartida intencionadamente. De ahí entonces el desafío de poder gestionar la gran
35
cantidad de información que son capaces de generar las redes. Goldsmith y Eggers (2004)
expresan: “compartir conocimiento es el propio corazón de la red”.
Bajo una gestión óptima, el trabajo en red aporta más flexibilidad y otorga una mayor
libertad para adaptar los bienes y servicios a las cambiantes circunstancias y necesidades,
a través del cambio de estrategias (Goldsmith; Eggers, 2004) y a la utilización de la
información que se va generando, lo que permite llegar al cliente de manera más oportuna.
Cada integrante realiza un trabajo especializado y para el cual cada servicio está más
capacitado, y al abrirse otras posibilidades se cuenta finalmente con una gama mayor de
alternativas, para buscar nuevas y mejores formas en la entrega de los servicios.
Pero tampoco se deben desconocer las desventajas o problemas que se generan a través del
trabajo en red. Teóricamente se ha planteado la generación de trabas a la fluidez de la
ejecución de las tareas, discontinuidad en la participación y cambio de representantes, falta
de cumplimiento de las tareas, el que no se traspasen los conocimientos ni la información,
falta de presupuesto, la dificultad para determinar responsables de las acciones y de la
pérdida o agregación de valor.
Al respecto Sorensen y Torfing (2005) no desconocen la dificultad que tienen las redes para
dar cuenta pública acerca de su gestión, como también para que se cumplan las normas
establecidas internamente, debido en parte a que conformar la red sería una acción
voluntaria, cuestión que dificulta imponer sanciones ante una falta, acción perjudicial o el
propio incumplimiento de las reglas.
A esto se debe agregar la posible falta de eficiencia al tener que ponerse de acuerdo una
gran cantidad de actores, lo que puede provocar demora en la toma de decisiones y junto con
ello, lo expresado anteriormente sobre las dificultades para llevar a cabo el control de la red,
en función de poder identificar los responsables, lo que finalmente le resta transparencia a
su gestión.
Ahora bien, lo que distingue de manera única a las redes, es que el logro de resultados
positivos a nivel de conjunto, no se podría lograr si cada integrante actuara en forma
independiente. Las redes por tanto son más que la agregación de sus actores y sus vínculos
y más que la suma de sus resultados individuales.
Es en función de éstos que surgen las preguntas acerca de las oportunidades y ganancias
que se generarían al interior de la Red, y si efectivamente se produce una agregación de
valor público.
Al respecto, Goldsmith y Eggers (2004) plantean que el trabajo en red, en función del
programa o política específica, es generador de muchos beneficios que a la larga producen
una mayor agregación de valor público, debido a que en su interior se producen: la
especialización, la innovación, la oportunidad y flexibilidad y por último el mayor alcance,
que al final permiten la entrega de bienes y servicios de mayor calidad desde todas sus
perspectivas. Por el contrario, enfoques rígidos de talla única, no resuelven de forma
efectiva los complejos problemas que deben enfrentar las políticas sociales.
A través de las redes y mediante las capacidades necesarias, es posible captar de manera
continua el valor que se crea a través de los múltiples puntos de intercambio existentes en
su interior. Una red dinámica es capaz de identificar continuamente nuevas fuentes de valor
(Goldsmith y Eggers, 2004) y de aprovecharlas en beneficio de los usuarios/as hacia los
36
cuales se dirige el bien o servicio que se quiere entregar. Una red dinámica implica cambios
permanentes en función de los objetivos, entregando respuestas individualizadas y
adaptadas a cada situación, lo que evidentemente contribuye a mejorar la calidad del
servicio, y una mejor relación costo-beneficio.
Ahora bien, la agregación de valor público no resulta muchas veces algo tan evidente de
realizar, debido a que es el conocimiento tácito (y no el explícito) el principal portador de
valor público y el que genera y permite el desarrollo de innovaciones. Pero justamente este
es el conocimiento más difícil de captar y de transmitir, y por tanto de convertir en acciones
que se repliquen a nivel de la red (Goldsmith y Eggers, 2004).
Otro aspecto importante es que los funcionarios públicos que participan en la red y
especialmente los administradores, sean capaces de ver las relaciones y acciones que
producen valor, considerando siempre la posibilidad de expandir el rango de soluciones y
buscando alternativas creativas a ellos. Esto implica necesariamente contar con ciertas
habilidades, una predisposición y una forma de hacer las cosas que no se encuentran
frecuentemente en el ámbito público. De aquí entonces, es necesario pasar al siguiente nivel
donde se profundiza acerca de los requisitos e implicancias que conlleva el funcionamiento
de la redes, y los esfuerzos que deben realizarse por quienes la integran.
Tercer nivel: El trabajo en red implica una manera diferente de hacer las cosas
Luego de pasado el nivel 1 donde se conoce lo que se entiende por red y se analizan los
aspectos internos relativos a su gobernanza, se asciende al segundo nivel que explica el
sentido del trabajo en red y porqué se opta por él a pesar de los problemas que conlleva.
Ahora bien, pasar al siguiente nivel implica profundizar acerca de los desafíos de esta forma
de gestión, requiriendo claramente una forma diferente de hacer las cosas de la tradicional o
burocrática a la que estamos acostumbrados.
Es así como el funcionamiento de las redes en el ámbito público, requiere de la ocurrencia de
una serie de procesos y condiciones que permitan su implementación.
La gestión en red plantea aspectos, desafíos, problemáticas, innovaciones y análisis sobre
cómo se hacen las cosas en nuestra administración pública, y cómo debería realizarse,
considerando la tan mencionada realidad compleja y cambiante sobre la que el Estado debe
intervenir.
Surge entonces el tema del proceso de implementación entendido no sólo como un conjunto
de acciones que realizan los ejecutores de una estrategia, sino también las formas de
apropiación de éstas por parte de los actores involucrados (PNUD, 2009).
De hecho se sabe poco acerca de la aplicación de los mejores enfoques y prácticas de
implementaciones efectivas, así como de métodos de evaluación y medidas de desempeño.
Esta situación no mejora en relación a cómo operan los incentivos, la cultura y las
restricciones propias del sector público (Waissbluth, 2009), constituyendo un escenario
complicado para la implementación y desarrollo de las redes.
En este sentido, el PNUD también se ha sumado al esfuerzo de avanzar en el conocimiento y
valoración de la implementación de políticas públicas, y a través de su Informe 2009, La
37
manera de hacer las cosas, plantea que el desafío de aumentar las oportunidades del país y
de traducirlas en resultados concretos para las personas, se relaciona cada vez más con la
creciente importancia de fenómenos que ocurren en el nivel de las prácticas, o cuyas
consecuencias pueden apreciarse en ellas.
Hoy, expresa el Informe, es más difícil sostener una organización institucional única que
regule las dinámicas de la sociedad y enfrente la complejidad de los problemas, por lo que
“… la integración y la coordinación de los actores pasan a ser centrales. Ahora debe
atenderse más a las formas cambiantes y diferenciadas a partir de las cuales los actores
tejen sus relaciones con los demás y definen sus objetivos comunes” (PNUD, 2009).
Agrega que en el “cómo” se hacen las cosas, está en juego el Desarrollo Humano. No
cualquier manera de organizar la acción permite asegurar el valor que define al Desarrollo
Humano: sólo lo harán aquellas que consideren una adecuada complementariedad entre las
necesidades de la organización objetiva de la sociedad –como el crecimiento económico, la
regulación institucional o la democracia- y las necesidades de la subjetividad, como la
identidad, la autonomía y la dignidad social” (PNUD, 2009).
Las rutinas: ¿la oportunidad de hacer las cosas en forma diferente?
Se define como prácticas, a “los modos de actuar y de relacionarse que las personas
despliegan en espacios concretos de acción. En ellas se articulan las orientaciones y normas
generales de la sociedad, las instituciones y las organizaciones, con las motivaciones y
aspiraciones particulares de los individuos”. Es por ello que la materia de intervención
serían las relaciones sociales, las negociaciones, los conflictos, los intercambios, es decir, las
prácticas concretas por medio de las cuales las personas alcanzan sus fines (PNUD, 2009).
Se debe entonces mirar críticamente aquellas prácticas que pasan por alto la agregación de
valor público, debido a que se han mecanizado en el quehacer a través de la repetición de
acciones, sin mediar un proceso reflexivo que permita aprovechar las oportunidades
existentes para lograr una mejor gestión y un beneficio para las personas.
Arribamos entonces a lo que son las prácticas cotidianas que ejecutan los funcionarios día a
día, y donde en su rol de administradores, deben tomar constantemente decisiones que
finalmente dan forma al programa o política y que es lo que percibe el usuario/a.
En este sentido, los funcionarios que integran una red, deben enfrentar otras formas de
relación, donde la estructura y gestión de ésta, distan de la verticalidad del Estado y las
rutinas cambian, como también las habilidades a las que deben echar mano. Lo relevante de
entender el tema de las prácticas se debe a que el trabajo en red implica un cambio de hecho
en la forma en que se hacen las cosas.
Y la dificultad se presenta debido a la renuencia al cambio y a la generación de nuevas
prácticas, porque justamente la repetición constante de las rutinas, dotan a los ejecutores de
un conocimiento práctico que los orienta (PNUD, 2009).
Se releva entonces el factor subjetividad que corresponde al conjunto de motivaciones,
preferencias y expectativas con las que cada actor enfrenta una práctica específica y la
intensidad con la que éstas se manifiestan (PNUD, 2009; y Cortázar, 2006).
38
Debido a ello, es que los incentivos que las instituciones establezcan para orientar la acción
de los actores hacia el cumplimiento de los objetivos propuestos, cobran un rol relevante.
Estos deben ser coherentes con las metas y haber sido planteados en relación al problema
que se quiere enfrentar. Los esfuerzos de adaptabilidad, el estrés que pueden significar los
cambios, la desestructuración de las rutinas, difícilmente se emprenderán en forma
voluntaria, si es que no hay beneficios claros y si no están los incentivos que los motiven.
Los autores Feldman y Pentland (2003) desafiando la idea generalizada que las rutinas17
generarían inercia en las organizaciones, plantean que éstas también pueden ser una fuente
de cambio y flexibilidad, debido a que la participación de muchos actores introduce la
diversidad de objetivos, información e interpretaciones, mientras que la interdependencia de
acciones abre los límites de la rutina a la influencia externa.
Enfrentar entonces una manera distinta de hacer las cosas, como lo es el trabajo en red,
lleva además de revisar las prácticas que se dan a nivel de sus integrantes, a tener que
superar muchos problemas que existen en la administración pública y que se han asentado
por décadas.
El primero tiene que ver con la necesidad de superar la “insularidad”. Esta corresponde a la
“… generalizada tendencia de grandes organizaciones y sistemas, particularmente públicos,
a generar en su interior “islas autónomas” con agendas propias, con las consecuentes
falencias derivadas de la ausencia de coordinación y propósitos superiores comunes”
(Waissbluth, 2008). Se expresa también en la falta de cooperación, existiendo disputas de
poder y carencias de comunicación al interior de las instituciones (Waissbluth; Inostroza;
Acuña; Avendaño, 2009).
Este “fenómeno estructural y endémico” (Waissbluth, 2003) de la administración pública,
constituye un gran problema para el funcionamiento del trabajo en red, donde se requieren
prácticas exactamente contrarias a dicho fenómeno.
Por tanto, combatir la insularidad implica que los directivos jueguen un papel importante,
instaurando al interior de la institución prácticas concretas de coordinación, el que las
metas estratégicas sean producto de un proceso colectivo de discusión y se compartan las
mismas metas entre unidades diferentes, como en el caso de grandes proyectos
transversales, poniéndose a disposición herramientas tecnológicas, integrando los diversos
sistemas informáticos y estableciendo bases de datos relacionales, donde, por ejemplo, un
usuario forma parte de una tabla única, por lo que es ingresado una sola vez (Waissbluth,
2003).
Asimismo, y especialmente en relación al funcionamiento de las redes, es importante la
construcción y ejecución de prácticas que promuevan la transferencia del conocimiento y la
información. Para lo cual se debe partir por superar la realidad que se da en los sistemas
jerárquicos, que propenden a una cultura laboral donde se inculca el control de los datos
como práctica frecuente.
Pasamos entonces al cuarto y último nivel, donde analizaremos el rol que lo gobiernos
podrían asumir en función a la formación y gestión de las redes.
17 Estos autores definen las rutinas como aquellos patrones reconocibles de acciones interdependientes,
repetitivos, realizados por múltiples actores, lo que desemboca en acciones colectivas.
39
Cuarto nivel: Pasar de un gobierno basado en programas y agencias a uno construido sobre
metas y redes (Goldsmith y Eggers, 2004)
En este nivel veremos algunos aspectos y retos principales asociados al gobierno en red,
donde la gestión pública pasa a depender más de contratos en red, que de los propios
funcionarios, y donde cada vez la administración pública hace menos por sí misma
(Goldsmith y Eggers, 2004).
Esto evidentemente corresponde a una realidad muy diferente de lo que pasa en nuestro
país, que aún sigue abocado a temas concernientes a la descentralización territorial en su
gestión e implementación de las políticas, planes y programas.
Por tanto, para conocer avances interesantes, donde se ha innovado al menos, en la forma
en que tradicionalmente funciona la administración pública, es necesario mirar experiencias
internacionales.
Nuevas formas de gestión en el ámbito público: gobernando en red
Nos referimos a lo que se ha llamado Gobierno de Terceros Partidos donde los empleados
públicos dejan de hacer lo que otros actores de la sociedad realizan mejor. La apuesta es que
ellos se vuelvan menos importantes como proveedores directos de servicios, pero
fundamentales como generadores de valor público. En este nuevo modelo de gobierno en
desarrollo, los ejecutivos más que manejar personas y programas, dedican gran parte de su
tiempo a organizar recursos de terceros (Goldsmith y Eggers, 2004). Bajo estos nuevos
criterios, la insularidad no se plantea como un tema dentro del sector público, sino en la
relación con el sector privado, donde parte de las tareas es atraer socios estratégicos que
permitan dejar de depender exclusivamente del presupuesto público, lo cual ha significado
el desarrollo de programas en el extranjero que de otra manera hubieran fracasado.
En esta aproximación, los gobiernos gozan de plena libertad para suscribir contratos con
ONGs, instituciones religiosas, organizaciones sin fines de lucro y con el sector privado, en
función de la entrega de servicios que tradicionalmente son responsabilidad y labor
exclusiva de los órganos públicos. Es así como los funcionarios de gobierno comienzan a
utilizar redes de proveedores para mejorar y hacer más eficiente la distribución de bienes
públicos. El sector público pasa entonces de ser un proveedor a ser un facilitador de
servicios.
Estas redes público-privadas se manifiestan de muchas maneras, desde redes que sólo se
activan de forma intermitente y asociadas a un problema específico, desastre o evento; a
otras que permanecen en el tiempo y que están destinadas a la provisión de servicios frente
a problemáticas sociales como la pobreza, marginalidad, calidad de la educación, etc.
Es así como el rendimiento y eficacia del gobierno dependerá de su capacidad para manejar
sociedades y lograr que sus socios asuman las responsabilidades necesarias. Más que la
privatización, que comienza a ser un tema obsoleto, la tendencia es a la asociación de los
gobiernos con el sector privado y ONGs, y donde la dependencia no se da mediante los
funcionarios públicos, sino a través de los contratos con las redes, por lo que el gobierno se
hace menos por sí mismo (Goldsmith y Eggers, 2004).
Al respecto, contratos entre agencias gubernamentales, de comercialización, sociedades
público-privadas, la terciarización, los acuerdos de concesiones y la privatización, son
40
ejemplos de los componentes centrales de la tendencia hacia un gobierno en red. En el caso
del Reino Unido, a raíz de la entrega de servicios sociales, se ha llegado a mencionar que las
distinciones entre lo público y lo privado tienden rápidamente a desaparecer (Goldsmith y
Eggers, 2004).
Se evidencia que administrar una entidad gubernamental que logre la mayor parte de su
misión a través de redes de socios, requiere un conjunto de enfoques y destrezas muy
diferentes a las de los modelos tradicionales existentes y generalizados al menos en la
región.
Goldsmith y Eggers (2004) plantean que el gobierno en red implicaría la confluencia de
cuatro tendencias que están actualmente produciendo una reestructuración de los servicios
públicos: el gobierno de terceros partidos, el gobierno asociado, la revolución digital y la
demanda del consumidor.
El Gobierno Asociado se caracteriza por el accionar público donde se unen distintos
organismos que no necesariamente pertenecen a los mismos niveles gubernamentales para
brindar una atención más integral a problemas complejos que requieren de una integración
mayor. Esto implica, entre otros aspectos, el compartir la información y la coordinación de
las acciones a nivel público. Australia por ejemplo, junto con el Reino Unido, ha comenzado
una serie de esfuerzos en la integración de sus instituciones. A través del proyecto
Centrelink, se han reunido servicios sociales de varios departamento federales, así como de
diferentes gobiernos estatales y territoriales, alrededor de una meta, que es ofrecer a la
ciudadanía una “parada única” donde obtener y conocer la oferta de servicios existentes
(Goldsmith y Eggers, 2004).
En relación a la Revolución Digital, ésta ha permitido que las organizaciones compartan
información en tiempo real sobre la oferta, la demanda y las preferencias de los clientes,
favoreciendo en gran medida las formas de organización en red.
Por último, la Demanda Ciudadana, está demostrando por una parte que las personas
requieren poder comprar bienes a través de múltiples canales y que quienes necesitan
servicios sociales por ejemplo, demandan conocer y entender, así como también asegurar, el
cómo y cuándo recibirán la ayuda. Esto a su vez, lleva a un mayor compromiso por parte de
la ciudadanía, que estará más proclive a aceptar responsabilidades y participar, así como
también a exigir servicios y bienes de calidad (Goldsmith y Eggers, 2004).
A través del cuadro Nº6 se intenta graficar lo expresado por dichos autores, y que
corresponde a las tendencias a las que se ven enfrentadas las administraciones públicas que
deciden y apuestan por un gobierno en red:
41
Cuadro Nº 6: Cuatro tendencias presentes en el gobierno en red
Estos cuatro referentes implican nuevas maneras de hacer las cosas en el sector público,
constituyéndose en un reto que en el caso de nuestro país, significa abrir las ventanas de la
burocracia gubernamental para que entren nuevos aires, que necesariamente empujan
hacia la descentralización y acción integrada por parte del Estado, donde entran a escena
nuevos actores.
Por último, cabe destacar la visión de los autores Goldsmith y Eggers (2004) donde plantean
que la gobernanza democrática significará depender cada vez más de las redes para mejorar
la calidad de vida de las personas.
Redes en el ámbito público
Resulta importante aclarar que no todos los programas y políticas públicas requieren de un
modelo de gestión en red. Al respecto los autores Goldsmith y Eggers (2004), listan una serie
de factores cuya presencia favorecen un modelo en red, y que al ser cruzados, para efectos
de nuestra investigación con las necesidades del SIPS, tiene como resultado una alta
coincidencia. Estos son:
GOBIERNO
ASOCIADO
ADMINIS-
TRACIÓN
PÚBLICA
DEMANDA
DEL
CONSUMIDOR
REVOLUCÓN
DIGITAL
GOBIERNO
DE
TERCEROS
PARTIDOS
Asociación con el sector privado
y con organizaciones sin fines de
lucro
Múltiples agencias gubernamentales a
diferentes niveles del gobierno se unen
para proveer un servicio integrado
Avances tecnológicos permiten
obtener información y reaccionar en
tiempo real
Demanda ciudadana por
mayor control, más
alternativas y variedad de los
servicios gubernamentales
Elaboración propia en base a Goldsmith y Eggers, 2004
42
Necesidad de flexibilidad
Necesidad de respuesta diferenciada a los clientes
Necesidad de diversas habilidades
Resultados y rendimientos deseados claros
Múltiples servicios tocan al mismo cliente
Tecnología en rápido cambio
Múltiples niveles del gobierno brindan el servicio
Múltiples agencias usan o necesitan funciones similares
Estos puntos corresponderían a las condiciones en que las redes pueden proporcionar
mejores soluciones, en función a los problemas de coordinación que se producen a raíz de la
complejidad de la realidad social, donde varios actores comparten el público objetivo y se
requiere una mirada proveniente de distintas disciplinas.
Pero en el SIPS también se presentan factores que favorecen un modelo jerárquico de
solución, tales como: el gobierno sería el proveedor predominante de los servicios; y el
gobierno tendría también la experiencia necesaria, cuestión que en el caso del Sistema, no
implica que estén cubiertas todas las necesidades de capacitación y de desarrollo de
habilidades requeridas para llevar a cabo las funciones.
Con la participación activa de otros actores diferentes al sector público, a través de la firma
de convenios en forma directa con Mideplan, según lo establece la Ley 20.379, es posible
que se refuerce y se genere una mayor oferta desde fuera del Estado, dotando a los
diferentes actores de experiencia y de aprendizajes, que con el tiempo y al integrarse a las
redes de protección social, podrán aportar muchos beneficios en este ámbito.
Y por toda la tendencia que a nivel mundial se está dando en relación a la conformación de
redes para gobernar, gestionar y socializar diferentes programas, proyectos y políticas en el
ámbito público, es que resulta necesario detenernos brevemente en lo relativo a la
gobernanza de las redes.
Al respecto Agranoff (2006) concluye que resulta cada vez más común encontrar en la
administración pública, ejemplos donde los actores operan a través de redes y en apoyo unos
con otros, y donde ninguno tiene la autoridad de obligar al resto a participar.
Constantemente en el ámbito público se están buscando asociaciones tanto dentro como
fuera de las organizaciones, que permitan facilitar el cumplimiento de las funciones, el logro
de los objetivos que se consideran comunes y asumir nuevos programas y responsabilidades
que ahora no se alojan en una sola organización, ni en una nueva institución, sino que son
las ya existentes las que deben asumirlos, y para ello es necesario el trabajo coordinado y
colaborativo de modo de responder a problemáticas cada vez más complejas.
En el caso de nuestro país, Espinoza (2005, p.37) plantea que “El Estado chileno ha
incorporado en su discurso el desarrollo de redes sociales desde una perspectiva de
gobernabilidad. Las redes sociales que forman parte de políticas públicas operan en la lógica
de estabilización de las relacionales entre Estado y sociedad civil, lo cual contribuiría al
fortalecimiento de la democracia. Las redes sociales promovidas desde el Estado buscan
crear alianzas con agentes facilitadores de la acción eficaz de los organismos de gobierno
encargados de implementar las políticas públicas”.
43
En este sentido, varios autores (Mayntz, 1991; Rodas 1997b; Jessop, 2002, citado en
Sorensen y Torfing, 2005) coinciden en que la gobernanza a través de redes constituye una
alternativa al mercado y al Estado, por lo que se distinguirían del control jerárquico de este
último y de la regulación de la competencia en el caso del mercado.
Las distinciones o diferencias se denotarían principalmente en los siguientes aspectos que
tienen relación con el sistema de gobierno que en el caso de las redes es pluricéntrico al
involucrar a un gran número de actores independientes que interactúan en función de un
mismo fin. En el Estado en cambio, es unicéntrico, al convertir a todas las personas en
sujetos de ley; y la regulación en el mercado competitivo es multicéntrica al basarse en una
infinita cantidad de actores, con intereses propios y sin vinculación de agendas o propósitos
comunes.
Esto se asocia a la toma de decisiones, donde la gobernanza de las redes se basa en una
negociación racional, frente a la racionalidad sustancial propia del Estado, y de los
mecanismos que regularían la competencia en el caso del mercado (Scharpf, 1997, 46; Jessop
1999, 6-7, citado en Sorensen y Torfing, 2005). Se destaca entonces el proceso
interdependiente de negociación y de llegada a acuerdos, que en el caso de las redes se da
entre actores autónomos que pueden facilitar o dificultar la coordinación.
En cuanto a los medios para garantizar el cumplimiento de las decisiones, las redes no lo
hacen por medio de sanciones legales, mecanismo propio del Estado; ni por el miedo a la
pérdida económica en el caso mercado. Por el contrario, se garantizaría a través de la
confianza, la obligación y el compromiso político que, con el tiempo, pasan a ser las reglas y
normas autoconstruidas por las mismas redes.
Por tanto, las redes vendrían a ser una alternativa y un mecanismo de gobernanza,
especialmente cuando se dan ciertas condiciones que las constituyen como “la mejor manera
de hacer las cosas”.
En esta “era de la red”, plantea Agranoff (2005), donde la jerarquía y los mercados se están
complementando con las redes, y los gestores públicos están inmersos en una serie de redes
de colaboración horizontal y vertical, resulta necesario tratar y analizar seriamente el rol y
las implicancias de las redes en la administración pública.
Pero las redes en el ámbito público no es un fenómeno nuevo. Estas, con una larga
trayectoria han sido nombradas indistintamente como "corporativismo", "la política redes",
"asociaciones" y "la economía negociada". Lo que es nuevo hoy no es sólo el aumento del uso
de las redes, sino también el que los tomadores de decisiones las estén considerando como
un mecanismo eficiente y legítimo de la gobernabilidad democrática (Sorensen y Torfing,
2005).
Sus potencialidades estarían dadas por una serie de aspectos, que aún siendo valiosos en sí
mismos, su fin último es la agregación de valor público. Estos serían:
i) la gestión proactiva de múltiples actores, que permitiría identificar oportunamente tanto
los problemas como las alternativas de producción de valor, a través de la acción flexible y
ajustada al contexto y sus necesidades;
ii) el que las redes son instrumentos para la recolección de información y conocimientos, que
son la base para la toma de decisiones viables e inteligentes;
iii) su capacidad de establecer un marco para la creación de consenso y resolución de
conflictos que se pudieran generar en la implementación de cualquier programa o política;
44
iv) contribuyen a reducir el riesgo de resistencia durante la etapa de implementación, a
través de la participación en la toma de decisiones de los diferentes actores, lo que produce
finalmente un mayor compromiso de éstos con el programa en cuestión.
Los problemas a los que se pueden ver enfrentadas las redes y su gestión son los cambios en
la composición de los actores de la red, la presencia de tensiones y conflictos, debilidad en la
gestión y liderazgo, por la falta de resultados visibles y acontecimientos externos que alteren
y/o desestabilicen el buen funcionamiento las redes. Se agrega también la falta de
funcionarios con las habilidades necesarias para desarrollar el trabajo en red, como también
el que los participantes manejen distintos niveles de información y vengan de culturas
laborales disímiles, lo que dificulta y entorpece el funcionamiento de la red. También puede
ocurrir que las metas y objetivos de las organizaciones no se conjuguen armónicamente con
los de la red y que los participantes de ésta los superpongan por sobre las metas comunes.
En cuanto al tema del conocimiento y las barreras existentes para compartirlos, Goldsmith
y Eggers (2004) resaltan como problemas, primero el no saber que estos (conocimientos)
existen, también la falta de confianza entre los nodos, luego la falta de capacidad para
captar el conocimiento, la falta de predisposición para compartirlo y una eventual falta de
interés en el mismo conocimiento.
Una buena gestión de las redes, ayudará sin duda a hacer frente a todos estos problemas,
allanando el camino para su desarrollo y aporte a la gestión pública.
Sin embargo, no se puede pasar por alto el contexto en que se inserten las redes, en el
sentido que en los países donde existe una preocupación por la gobernabilidad democrática y
sus formas participativas expresadas en la toma de decisiones compartida por los diversos
actores de la sociedad, las redes tendrán un camino bastante menos accidentado por el cual
transitar. Eso implica entre otras cosas, que se otorguen los recursos necesarios para el
trabajo en red, y el que los directivos demuestren su interés y estén informados de las
acciones y funcionamiento de las redes.
A través del paso por los diferentes niveles, se ha querido analizar desde qué es una red
hasta la gobernanza a través de redes, donde se produce un cambio en la conceptualización
del gobierno y el trabajo en red surge como una oportunidad para mejorar la calidad,
entrega y dotación de los beneficios y servicios públicos, bajo la convicción que es necesario
dar un nuevo enfoque a la labor pública en función a los problemas cada vez más complejos.
45
CAPITULO IV. COORDINACION Y TRABAJO EN RED EN EL SIPS
Para desarrollar este capítulo correspondiente a indagar acerca del rol de las Redes en la
implementación del Sistema Intersectorial de Protección Social, se utilizarán las 65
entrevistas de funcionarios municipales de 11 municipios18, junto con la realizada a la ex
Ministra de Mideplan, Paula Quintana, y la pauta construida para el análisis de las
entrevistas cuyas dimensiones y subdimensiones (ver Anexo 2) irán siendo abordadas de
acuerdo a cada uno de los niveles. Por otra parte, se utilizarán documentos elaborados por
Mideplan, así como estudios realizados en el marco de la evaluación de programas y
subsistemas, como el Chile Solidario y Chile Crece Contigo.
Por tanto, habiendo desarrollado el marco teórico de este estudio a través del paso por
diferentes niveles hasta llegar al último, donde es el propio gobierno que pasa de ser
proveedor de servicios a portal único para muchos proveedores a través de la
implementación de redes público-privadas, realizaremos el análisis de las redes de
protección social dando cuenta también acerca de las principales brechas de ambas
realidades.
Al igual que en el capítulo anterior, se irán recorriendo los cuatro niveles mencionados,
donde se analizará la situación de las redes, sus problemas y fallas detectadas, así como
también los logros y avances que los mismos funcionarios municipales mencionan,
relacionándolos con la bibliografía utilizada.
A continuación se presenta el cuadro con los niveles a recorrer, pero que han sido asociados
a diferentes ámbitos de la administración pública:
18 Ver detalle de cargos de los funcionarios en el Anexo 1.
46
Cuadro Nº7: Las implicancias del trabajo de las redes de intervención local
Elaboración propia
Primero, y asociados al ámbito Municipal – Local, se encuentran los siguientes niveles: el
primero, donde se analizan las redes de protección en función de su tipología, elementos
estructurantes, el tipo de gestión en su interior, etc.; el segundo nivel, asociado a las
habilidades que los funcionarios deben desarrollar para la generación de valor público; y el
tercer nivel, en la medida que son los integrantes de la red a nivel local, quienes enfrentan
el desafío de tener que hacer las cosas de manera diferente para poder funcionar en red.
Luego, asociados al ámbito institucional, se encontrarían el segundo y tercer nivel, donde se
analizan las implicancias del trabajo en red y la generación de valor público, teniendo las
instituciones que integran la red, un papel de guía y apoyo preponderante, así como también
el de alinear a sus funcionarios para su buen desempeño en la red. A ellas también les toca
velar por las fallas de coordinación en su interior, así como también propender al cambio de
las rutinas y de la cultura organizacional que se interponga al trabajo en red.
El cuarto nivel se asocia al ámbito gubernamental, pues allí es el gobierno el que cumple un
rol importante en el sentido de establecer y facilitar las condiciones que se requieren para la
implementación y funcionamiento de las redes de protección local.
Ámbito Gubernamental
Ámbito Institucional
Ámbito Municipal - local
47
Primer nivel: las redes han sido reconocidas por especialistas y profesionales como una
forma importante de gestión de múltiples organizaciones (Provan; Kenis, 2008)
Surge entonces la pregunta acerca de lo qué vamos a entender por Red y por el trabajo en
red.
Tanto en los documentos de Mideplan, como en la discusión de la Ley 20.379 se asume que
la implementación del SPS consiste en un sistema de gestión en red, debido a que trabaja
sobre la base de un modelo de servicios integrados en función de un circuito al cual ingresan
las personas y familias vulnerables del país.
La red por tanto, correspondería a una articulación horizontal de actores interdependientes,
pero operacionalmente autónomos, que actúan en un ámbito institucionalizado, con ciertas
normas y regulaciones, con el fin de entregar bienes y servicios que ayuden a las personas a
enfrentar situaciones de vulnerabilidad.
Se promulga entonces una estrategia de trabajo en red con el conjunto de unidades
municipales adscritas a lo social y con el conjunto de entidades públicas y privadas (sin fines
de lucro) adscritas al territorio, para enfrentar las demandas de apoyo a las situaciones de
vulnerabilidad (Mideplan, s/f).
En relación a la tipología de las redes, la del SPS correspondería a una de tipo obligatoria,
establecida por el gobierno en el marco de la realización de una política pública, de cuya
gestión es responsable uno de los nodos que pertenece a la Red, y sobre el cual cae la
responsabilidad de la implementación de esa política a nivel local. Por tanto, la red funciona
a través de un modelo de gestión vertical o jerárquico, ya que es resultado de una norma
legal.
Es así como el rol que cumple el municipio dentro de la red, ya mencionado anteriormente,
le otorga un mayor peso que al resto de los nodos y por tanto una posición central, por lo que
los vínculos o aristas entre ellos, pasan en su mayoría a través del municipio, que resulta
ser el “conector” y responsable que la red se mantenga unida.
Esto, si bien podría verse como un obstáculo al desempeño de la red, resulta funcional, en la
medida que se logre un trabajo coordinado en pro del cumplimiento de los objetivos
definidos.
Acerca de las redes fuera del ámbito local
Además se han implementado redes no sólo en el ámbito territorial local, sino también en el
provincial, tal como ocurre en San Antonio, donde existe la Red Provincial de Protección
Social que genera instancias de encuentro, manteniendo la coordinación entre sus
miembros. Este tipo de redes se replica en las comunas de Puente Alto, San Antonio, La
Serena y La Florida y parte de sus objetivos es desarrollar contactos operativos entre los
distintos niveles territoriales y ámbitos de acción.
En el caso de la Municipalidad de La Serena, funcionan activamente los tres niveles
territoriales en función del SPS, desarrollándose los siguientes procesos: i) existencia de un
vínculo permanente a nivel regional, específicamente con los encargados regionales de los
programas, pues son ellos quienes realizan el monitoreo y seguimiento de las finanzas; ii)
funcionamiento de una mesa provincial presidida por el gobernador, iii) mientras que la
comunal es liderada por el alcalde o su representante. Esta última comenzó a funcionar el
48
año 2008, para lo cual se realizaron reuniones de coordinación con otros servicios, de
acuerdo a los lineamientos de la Serplac.
Si bien estas redes en términos generales son valoradas por los municipios, en algunos casos
se reconoce un cierto desgaste (San Antonio), y a pesar de ser instancias en las que se
traspasan orientaciones estratégicas, muchos de los acuerdos finalmente no se cumplen. De
ahí que se considere que no son un gran aporte (Puente Alto).
Acerca de la implementación de las redes a nivel local
En relación a las modalidades de funcionamiento de las redes, éstas varían en cada
municipio y también en función de los resultados del proceso de instalación del SPS en cada
uno de ellos.
En la Municipalidad de La Florida por ejemplo, se implementaron 3 redes: la Red del
CHCC, con reuniones mensuales, la Red de Infancia y la Red del Adulto Mayor. Por tanto,
cada programa tiene su red, y su alcance sería limitado, ya que correspondería más bien a
una instancia de contactos, especialmente para efectos de derivación de casos (Programa,
2010).
En la comuna de Puente Alto, como se mencionó antes, se aprovechó la existencia del
Comité Técnico, que con cierta data en la comuna participa además del municipio, el sector
salud, educación, jardines infantiles, y que termina acogiendo en su interior a la Red del
SPS, como así también a la del CHCC.
En el Municipio de Rengo existen 3 instancias relacionadas con el SPS: la Mesa Técnica
Vínculos, la Mesa Puente, y la Mesa CHCC, que ha logrado desarrollarse y tiene una
modalidad de red básica y otra ampliada. Esta última opera bajo una estructura definida,
con objetivos y metas diseñadas a nivel central, pues a nivel local sólo se ejecuta. El
municipio es el coordinador y las reuniones son mensuales. Su propósito es el análisis de
casos problemáticos, los que se tratan de resolver de manera inmediata. Paralelamente
existiría una Red de Redes que opera como una feria de servicios y que está integrada por
todos los órganos públicos (M. Rengo).
En el municipio de La Serena y otros, existen dos mesas de apoyo técnicas, una para el
CHCC y otra para el SPS, dándose la modalidad de reuniones conjuntas para facilitar la
asistencia de todos los funcionarios y articular mejor la red en el nivel local.
Al respecto, varios municipios opinan que sería positivo fusionar todas las mesas en una
sola: la del SPS propiamente tal, de manera de no recargar a los funcionarios que participan
en varias de ellas y que terminan finalmente saturados de reuniones, lo que a su vez,
produce un desgaste en el propio funcionamiento de las redes.
Las reuniones son la forma de coordinación por excelencia expresada por los municipios
encuestados, y su periodicidad de alguna manera sería el indicador para definir si se ha
alcanzado una mayor o menor articulación en el accionar.
Junto con ello, lo que existe en la mayoría de los municipios es una red de contactos entre
los diferentes representantes de las instituciones y organismos involucrados, que se activa
en función de problemáticas y casos puntuales. Hay veces en que los programas se reúnen
por separado con algunas de estas instituciones y en otras, las reuniones se hacen en
49
conjunto con todos los organismos vinculados a la red, lo que ocurre generalmente debido a
una coyuntura particular.
Las formas de relación entre las distintas instituciones y de modalidades de coordinación
con que operan los municipios, varían para los distintos programas y en diferentes
circunstancias pueden ser de carácter bilateral, trilateral, multilateral, dependiendo del tipo
de organismos, programa y objetivo que se persiga, del tema tratado o del problema a
resolver (Programa, 2010).
Resulta generalizada la percepción que las buenas relaciones entre los funcionarios, son
muy importantes y una forma arraigada de operar en casi todas las comunas, volviéndose
más frecuente en aquellas donde no existen instancias de articulación sistemáticas, y de
esta forma logran solucionar los problemas propios de la gestión.
Otro de los procedimientos que lleva a cabo la red en algunas comunas, son los operativos
sociales que sirven para identificar las necesidades de la población y coordinar acciones en
conjunto con otras instituciones para desarrollar soluciones dentro de la Red (M. La
Serena).
A diferencia de lo que ocurre en el caso de la Red Local del SPS, todos los municipios
entrevistados cuentan con una Red Chile Crece Contigo, que puede ser básica o ampliada,
de constitución reciente o más consolidada, pero que se ha instalado formalmente en el
municipio y ha alcanzado cierta sistematicidad en su funcionamiento. Es así como en el caso
de La Serena, Salamanca, Cauquenes y La Florida es, la Red formal con la que ellos
cuentan, y se reúne con una frecuencia mensual, de manera bimensual en San Antonio y
San Rafael, y cada dos meses en el caso de Puente Alto. Esta Red, en términos generales
está bien evaluada por los municipios y para varios de ellos, el programa CHCC es el único
que trabaja en red de manera sistemática, destacándose la relación de cooperación entre sus
miembros y la mutua necesidad para el logro de las metas y resultados comunes. Al respecto
se declara:“Tenemos objetivos comunes que vienen dispuestos por el Ministerio de Planificación y por el de Salud” (M. Cauquenes), lo que de algún modo ayuda a enmarcar el
quehacer por parte de los nodos de la Red, facilitando la labor de quién sea el encargado de
su articulación.
Es así que al mirar el funcionamiento de las redes del SPS en relación al análisis de los
aspectos estructurales de ellas: confianza, consenso meta-red, cantidad de participantes y
competencias (Provan; Kenis, 2008), es posible identificar algunas de las siguientes Brechas:
i) Siendo la generación de confianza deseable y un elemento requerido para el buen
funcionamiento de la red, ya que permite compartir conocimientos y alcanzar una visión
común. En las Redes del SPS no resulta fácil su desarrollo. Esto debido a que se necesitan
más que vínculos bilaterales. Sin embargo, dichos vínculos pueden no ser tan densos cuando
de la gestión de la Red es responsable una organización interna de la misma.
ii) En relación al consenso meta-red en el caso de las redes del SPS, más que existir
contraposición entre éste y las propias metas de cada nodo, el problema que se plantea es el
que no todos los participantes tienen la misma mirada en relación al Sistema y las
diferencias que éste ha marcado en los temas sociales.
50
iii) En cambio lo relativo al número de participantes, no resulta una brecha, debido a que sí
estos llegaran a ser muy numerosos, facilita que la gestión se centralice en uno de los nodos,
que en los casos estudiados corresponde al municipio.
iv) Por último, sobre las competencias, se considera una falla el que Mideplan no establezca
los mínimos con los cuales se debe contar para implementar el trabajo en red (M.
Salamanca), especialmente en lo relacionado a los perfiles por cargo necesarios, como
también las directrices para llevar a cabo la labor de coordinación. En este sentido, muchos
municipios mencionan la falta de personal capacitado para trabajar en red. Al respecto
también se debe destacar la importancia de contar con financiamiento, ya que esta labor
requiere de mayor dedicación y se le asocia también la necesidad de contratar funcionarios
que respondan a los requerimientos.
Es así como en el caso de las redes del SPS, sus elementos estructurales se pueden graficar
de la siguiente manera:
Cuadro Nº 8: Aspectos estructurales como resultado de la gestión de las Redes del SPS
RED
Confianza
Compe-
tencias
Consenso Meta-Red
N° de partici-pantes
Elaboración propia en base a texto (Provan y Kenis, 2008)
Se observa que no se estaría cumpliendo con el mínimo planteado por los autores Provan y
Kenis (2008), principalmente por el hecho que las redes contarían con las capacidades
suficientes para enfrentar todos los desafíos, ni tampoco para asumir las tareas asociadas a
la coordinación, como asegurar el flujo permanente de la información, articular a todos los
actores, solucionar los problemas que se generen por la escasez de recursos, etc.
Considerando estos problemas y dificultades, es que se evidencia que los municipios no
estarían siendo capaces de cumplir con todas sus responsabilidades, como tampoco suplir las
51
deficiencias que provienen del nivel central, especialmente las que se asocian a la falta de
recursos, formándose un círculo vicioso difícil de superar.
En relación a los tipos de redes
Mirar la tipología de las redes y cual aplica a las del SPS, permite analizar y preguntarse
acerca de la necesidad de propiciar el desarrollo de nuevos vínculos, o también si la forma de
estructuración de las relaciones son suficientes en función de los objetivos de la Red.
Entre las redes que se han ido conformando, destacan las de tipo egocéntricas, que
funcionan en torno a quien coordine el programa y donde todas las relaciones pasan a través
de ese actor, sin que se establezcan relaciones o vínculos muy densos entre el resto de los
participantes.
En términos generales se puede decir que no existe una estructura formal de Red
constituida y consolidada para efectos de operar el Sistema de Protección Social a nivel
comunal, y que funcione de manera permanente y constante en cada gobierno local. No se
reconoce desde los municipios, la existencia de lineamientos para la conformación de redes,
como tampoco una suerte de estándar el cual homologar y que sirviera para clarificar las
acciones a seguir por parte de los miembros de la red.
Esto no ha pasado desapercibido en el proceso de instalación del SPS a nivel local, ya que
algunos municipios resienten la falta de directrices explícitas relacionadas, por ejemplo con
la implementación de una política de personal en torno al SPS.
Surge entonces la pregunta acerca de lo que se estaría entendiendo por trabajo en red; si es
tan sólo una forma de contacto bilateral o entre algunos sectores, motivado por un problema
específico; o bien una labor articulada y permanente compartida por los participantes de la
red.
Por otra parte, existe la constatación que lo que pase en los municipios tiene una influencia
directa sobre las redes, siendo otro de los aspectos fundamentales y que tienen directa
relación con ellas, el modo de instalación del SPS en cada municipalidad.
Esto porque tal como se mencionó, no da igual el estado de institucionalización que el SPS
tenga en cada comuna, verificándose que una mejor instalación y la mayor preponderancia
que se le de al Sistema, a través de la creación de una Unidad o Departamento de Protección
Social, más sólido puede llegar a ser el funcionamiento de la Red a nivel local. Sin ser una
instancia fundamental para gestión en Red, ya que pueden establecerse otros arreglos
institucionales, se ha comentado que las Unidades del SPS permitirían acceder más
fácilmente a los recursos municipales.
Para tener una idea del estado del SPS en los municipios estudiados, se presenta un cuadro
resumen, considerándose la existencia o no de la Red Local del SPS, de la Red CHCC y
Unidad o formas de institucionalización del Sistema dentro del gobierno local:
52
MUNICIPIO RED LOCAL SPS
UNIDAD SPS Red CHCC
San Rafael No existe No existe Funcionamiento
incipiente
Llanquihue Meta para el 2009 No existe Gestionado desde el
consultorio. NO
funciona en red
Salamanca Meta para el 2010
No existe Única red
Quilpué Inaugurada en Nov. 2009 En proceso de
conformación19
Cuenta con Red CHCC
La Florida Debilidades en la
integración de la red
Cuenta con Unidad de
P.S (Dideso)
Cuenta con Red CHCC
Cauquenes No existe Incipiente instalación
del SPS
Única red
Ranquil En proceso. Se quiere
integrar a JJ.VV
Incipiente instalación
del SPS
Desconocimiento al
interior del Municipio
Lo gestiona área salud
Única red
Puente Alto
Meta: formación de Red
única
Se nombra encargado
del SPS
Red CHCC funciona en
el marco del Comité
Técnico
La Serena Cuenta con Red Local
SPS
Intención de crear un
Depto encargado del
SPS20
Cuenta con Red CHCC
Rengo
No cuenta con Red Local
SPS
No existe Cuenta con Red CHCC
San Antonio
Considera necesario
crear 1 sola Red
Cuenta con Unidad de
P.S
Cuenta con Red CHCC
Elaboración propia en base a entrevistas a municipios
Tal como se puede observar, por una parte están los municipios donde recién se estaba
organizando una Unidad de Protección Social y con una incipiente instalación del Sistema
(Quilpué, Cauquenes, Ranquil, Llanquihue) y otros como el de San Rafael, que no contaba
con un modelo de trabajo en Red, ni tampoco con una unidad encargada del SPS.
Por otro lado, con un mayor avance, el Sistema ya tenía responsables a través de la
designación de un encargado, como en el municipio de Puente Alto, o bien se estaba creando
un Departamento exclusivo para su funcionamiento, como en el caso de La Serena. Su meta
es formar una sola red que opere de manera flexible, donde se generen instancias
diferenciadas en función del programa a tratar. Además, se designa como encargada del
SPS a la Jefa del Departamento Social, lo que facilitaría el trabajo coordinado al interior del
municipio.
19 El Dideco intentó crear la unidad u oficina del SPS, pero los concejales votaron negativamente, lo que
evidenció el desconocimiento que existe sobre el tema, por lo que tuvo que partir de nuevo con el proceso. 20 El objetivo que se persigue es tener más autonomía sobre los temas de finanzas y recursos humanos.
53
Del análisis del cuadro se puede deducir que la disposición, capacidad e interés por parte de
los municipios para el trabajo en red, es consistente con el nivel de instalación del Sistema y
de maduración de los temas concernientes a la protección social. Ello debido a que es
coincidente que junto con que no se haya implementado la Red del SPS, no exista una
Unidad del Sistema.
En el caso de la Red del CHCC, también se dan diferencias entre los municipios, pero
claramente es la red que presenta un mayor desarrollo. Uno de los factores que influyen y
que es relevado, es que dicho programa lleva asignado un presupuesto, facilitando de esta
forma su instalación y funcionamiento.
En cuanto a las diferencias en la instalación de las redes en las comunas, existen casos como
el del municipio de Llanquihue donde el programa CHCC no depende del área social del
municipio, sino que es gestionado desde el Consultorio por la asistente social. La forma de
trabajo no ha sido coordinada, dejando de lado participantes fundamentales como la jefatura
de la Dideco. Esto genera el que información importante no sea manejada por todo el equipo
que trabaja en los temas sociales. En Ranquil se da una situación similar, pero allí sí
participa el municipio (M. Ranquil).
En Cauquenes, otro de los municipios pequeños, la Red CHCC se compone de una red básica
y una ampliada. La primera, es la responsable de los programas y proyectos, mientras que
la segunda es la que se relaciona y coordina con los servicios y vela por el cumplimiento de
los compromisos. Los objetivos son los establecidos por los ministerios de Salud y
Planificación (M. Cauquenes).
En relación a este proceso de formación e instalación de las redes y del SPS, Ranquil, uno de
los municipios con mayor retraso, manifestó la inquietud de poder conocer la experiencia de
las otras comunas, de manera de aprovechar las buenas ideas y conocimientos, para
facilitarle el camino a los demás.
Al respecto, la implementación de un sistema de aprendizaje inter-municipios sería muy
positivo, ya que permitiría facilitar y fortalecer a la vez, la instalación y funcionamiento del
SPS y del trabajo en red asociado a él en las demás comunas.
Pero lo relevante es que independiente de la etapa en que los municipios se encuentren en
relación a la conformación del trabajo en Red, se destaca en la mayoría de ellos, su
importancia e influencia en el logro de los objetivos del SPS.
Finalmente se puede concluir que en muchas comunas, lo que se logra implementar es una
versión bastante limitada del trabajo en red, pues no responde a una forma de gestión
articulada permanente, sino por el contrario, a una instancia más bien esporádica cuya
función se asocia a la solución de problemas y temas de tipo coyuntural.
En relación al estado de la Red Local, se presenta una diversidad de niveles, tanto en su
implementación, como en su conformación. Desde Ranquil se declara que ha costado
gestionar el SPS al interior del municipio, no sólo en las diversas unidades que tienen
relación con la implementación de los programas, sino también dentro del propio equipo que
trabaja en los temas sociales, diagnosticándose además una falta de conocimiento
importante acerca del SPS (M. Ranquil).
54
Acerca de los participantes de las Redes
En cuanto a quiénes componen la Red, generalmente participan el sector Salud con los
consultorios, Hospital, la Junji, el Departamento o unidad Social del municipio, Registro
Civil, Prodemu, Fonasa, Carabineros, Investigaciones, Sernac y en el caso de algunos
municipios han sido convocados los Tribunales de Familia, juntas de vecinos y la Seremi de
Planificación.
A nivel interno las unidades municipales convocadas son las de desarrollo comunitario
(Dideco), junto con el Área de Salud y de Educación, más las Unidades de Finanzas,
Departamento de Obras, Servicio a la Comunidad, la Corporación de Salud y Educación.
De los municipios estudiados, sólo uno (Quilpué) ha invitado formalmente a participar al
sector privado a través de la Sociedad Protectora de la Infancia, la Mutual, la Asociación
Chilena de Seguridad. También las empresas se hacen presente mediante aportes como el
facilitar recintos para el trabajo y esparcimiento para los niños en el marco del programa
CHCC (M. Quilpué).
En relación a la Red Chile Crece Contigo, ésta se compone de una manera similar en las
distintas comunas, en parte porque la participación de las distintas instituciones está
definida en el propio convenio. Las instituciones y actores principales son: Salud, Educación
y el Municipio, este último a través de las oficinas que llevan a cabo los programas del SPS
(considerando la unidad de Estratificación Social que tiene a cargo la Ficha Protección
Social), más el área de salud y educación. En algunos casos, esto es lo que se llama la red
básica. En la red ampliada se suman la JUNJI, Integra, JUNAEB, COMUDEF, Hospitales,
Servicios de Salud, Colegios, CONACE, INTEGRA, Oficinas de Protección de la Infancia,
COANIL, principalmente.
Desde el municipio participan en esta red ampliada: el Programa Puente, Oficina de la
Mujer, Consultorios, Oficinas de Subsidios, Asistencia Social, la Corporación Municipal de
Salud y Educación, Departamentos de Salud, Consultorios, Oficinas o programas de
Discapacidad, OMIL.
La cantidad y la diversidad de integrantes de esta Red varía según las características y
tamaño de las comunas y municipios, existiendo algunas que funcionan de manera muy
primaria y con muy pocos integrantes (Municipio de Salamanca, San Rafael). Pero en
términos generales, los municipios estudiados manifiestan su conformidad en relación a los
participantes existentes en sus redes comunales.
En términos generales, las fallas de las redes en relación a los participantes, se deben a: i) la
falta de procedimientos para la incorporación de nuevos participantes, que ocurre
principalmente debido al surgimiento de nuevas necesidades; ii) por otra parte y en la
medida que se suman actores, se van diluyendo los roles y las responsabilidades; y por
último; iii) el funcionamiento de la red termina dependiendo de las voluntades de las
personas que participan en ella, a lo que se agrega que no ha sido internalizado y que cuesta
que se lo considere parte del trabajo y funciones que cada uno debe realizar (M. Quilpué).
Ahora bien, para que las redes puedan funcionar y por tanto cumplir con sus objetivos, se
requiere de una serie de factores y condiciones. Muchas de ellas ya las hemos tocado: como
el necesario apoyo del alcalde y recursos que van desde el transporte a la disponibilidad de
computadores, junto con contar de oficinas apropiadas, y de la cantidad adecuada de
funcionarios.
55
Y en relación a este último punto, se debe lidiar con lo que podría decirse la excesiva
cantidad de redes, entendidas como instancias formales de coordinación que se van
sumando a nivel local para ser implementadas, ya que la existencia de muchas de ellas21
desincentiva la participación de los funcionarios que terminan asistiendo a demasiadas
reuniones, con la recarga de trabajo que ello implica. Se considera que estas redes o mesas
generadas en función de los objetivos de cada institución que las convoca y funcionando en
paralelo, traen como consecuencia una pérdida de efectividad, y que los funcionarios
comienzan a restarse, causando su debilitamiento y mal funcionamiento (M. Quilpué).
Es por ello que algunos optaron por juntar las mesas del SPS y CHCC, de modo de facilitar
la asistencia de todos los participantes, y lograr una mejor articulación. (M. La Serena).
Otros más radicales consideran que la alternativa de solución es la formación de una Red
única que englobe al resto y cuente con un objetivo mayor o macro22, que permita una
coordinación a escala comunal de todos los programas.
Acerca del financiamiento de la Redes
Por su injerencia, nos detendremos en el tema del financiamiento que surge como uno de los
aspectos relevantes en función de la factibilidad de implementar el trabajo en red y de
gestionar el SPS. Es una queja generalizada por parte de los municipios estudiados, la falta
de recursos para no sólo implementar la red, sino también para desarrollar los mismos
programas mandatados en el marco del Sistema. De esta manera, se considera
absolutamente necesario el que los programas y convenios firmados vengan, por una parte,
con los recursos asociados, como también con las capacitaciones necesarias para preparar a
los funcionarios, y permitir el cumplimiento de los objetivos y las metas de cada uno de ellos.
Otros municipios, incluso plantean la necesidad de recursos asociados para la contratación
de personal, cuestión que iría de la mano con el “éxito del programa” (M. La Serena).
Asimismo, los municipios más pequeños declaran que les es muy complejo asumir
programas que no vengan con los respectivos fondos, debido a la escasez de ellos en las
propias alcaldías, que apenas llevan a cabo las labores que por ley les corresponden (M.
Salamanca).
Se explica de este modo, que la Red CHCC esté más consolidada y funcionando mejor en las
comunas, pues los municipios cuentan con el financiamiento de apoyo a su gestión, que
proviene de Mideplan. Contar con ello ha permitido sortear la falta de recursos del SPS, ya
que éste ha sido utilizado para actividades relativas al lanzamiento de la Red del SPS, como
así también para su funcionamiento (M. Quilpué).
Otros funcionarios consideran que una solución sería optar a los recursos del mismo
municipio, pero para ello, es necesario que el SPS se conforme como área o departamento
dentro de la estructura municipal, y de esta forma presionar por un porcentaje del
presupuesto (M. Quilpué). En el caso de la Municipalidad de La Serena, se quiere crear un
departamento encargado solamente del SPS, para tener más autonomía sobre las finanzas y
recursos humanos.
21
Son mencionadas las redes vinculadas a la atención del Adulto Mayor, al Programa Vínculos (La
Florida y Rengo), Chile Crece Contigo.
22 Comparten esta idea los municipios de Quilpué y Puente Alto.
56
En relación al personal, se considera muy importante contar con un monto para ser
destinado a la contratación de trabajadores, o bien para realizar capacitaciones. Éstas son
consideradas como un mecanismo que permite fortalecer al equipo a nivel técnico, en temas
sobre el manejo presupuestario de los programas, o bien sistemas de información entre
otros.
Acerca de la capacitación a funcionarios
En cuanto a las capacitaciones organizadas por Mideplan, existen diversas opiniones.
Algunos las evalúan positivamente (La Florida, Ranquil, San Rafael), otros consideran que
son escasas y que más que capacitación lo que ha existido son instancias informativas a
nivel básico para poder funcionar (M. La Serena), como son las charlas y reuniones que son
solicitadas en el marco de la instalación del SPS en las comunas, para explicar acerca del
tema en general y sobre la red social (M. Quilpué), como también las que se organizan para
aspectos específicos, como los sistemas de información.
En cuánto al acceso a las capacitaciones, están los municipios que se quedan con las
capacitaciones que se organizan desde el nivel central (M. La Florida), como aquellos que
costean capacitaciones asociadas al SPS con sus propios fondos. En el caso del municipio de
La Serena y para asegurar la pertinencia de las capacitaciones, es la misma mesa quien
define la temática. Al respecto, la Unidad de Protección Social de San Antonio, consideró
necesario capacitar respecto del SPS, a los responsables de la Ventanilla Única, la Ficha de
Protección Social, los programas y las prestaciones que éstos contemplan.
Cabe mencionar que también el nivel provincial se ha hecho parte, como en el caso de la
comuna de Quilpué, donde la Gobernación coordinó un diplomado en el año 2008 sobre el
SIPS (M. Quilpué).
Los problemas generados en relación a las capacitaciones, se han debido a que no siempre
los otros niveles (regional, provincial y central) responden a las solicitudes de capacitación
realizadas por los municipios. Al respecto, la mayor demanda ha sido sobre los sistemas de
información y la falla que se genera por tanto, dice relación con no contar con personal
suficientemente capacitado, ni mecanismos ágiles que disminuyan esta brecha.
Asociado al propio funcionamiento de la red, es interesante lo que se plantea desde la
Municipalidad de Cauquenes, donde se considera que falta “capacitación para aprender a trabajar en red”. En función de ello, se cree necesario se instruya sobre el funcionamiento de
los distintos organismos, los programas con los que estos cuentan, las becas y sus
actividades en general, para así “dar un servicio más efectivo”, ya que “los programas no
existen cuando la gente no los usa”. Al respecto se expresa que “si yo no conozco qué hace el departamento de educación y qué tipo de becas puede postular la familia, mi trabajo no está bien hecho” (M. Cauquenes,).
En relación a ello, destaca la iniciativa de La Florida de crear una “Guía de Servicios
Sociales” que a nivel comunal difunda los servicios y beneficios que se gestionan en la
Dideso, que está dirigida a los vecinos/as y a las organizaciones sociales de la comuna.
Lo que se busca a través de las acciones mencionadas es mejorar la atención y entrega de
beneficios a los usuarios/as por parte de la Red local de intervención, como también facilitar
la labor de los funcionarios integrantes de la red, en definitiva, la generación de valor
público por parte del Sistema. Pasamos entonces al siguiente nivel donde se analizan las
ventajas y oportunidades que genera el funcionamiento de las redes asociadas al SPS, y las
57
fallas que deben ser solucionadas para que no se vea dificultada la agregación de valor
público.
Segundo nivel: Las redes también se forman para captar continuamente el valor creado en
sus muchos puntos de intercambio (Goldsmith; Egger, 2004)
Para que la Red de Intervención Local cumpla su objetivo de llevar a cabo de manera
organizada la gestión, canalizando acciones, como también bienes y beneficios en función de
personas y/o familias vulnerables, se requiere necesariamente de acuerdos vinculantes en el
marco de un trabajo colaborativo (Mideplan, s/f). En la medida que las instituciones
comienzan a trabajar de manera conjunta, en coordinación con el resto y con un manejo de
la información que permita su libre flujo, aumenta la generación de valor público que los
usuarios perciben a través de un mejor funcionamiento de la red de servicios.
Entre las oportunidades específicas que genera el trabajo en red destacan: i) la mejora en la
calidad y la gestión, facilitando y ampliando las posibilidades para la derivación (M.
Cauquenes); ii) mejora en la relación costo-efectividad, evitando que se mal usen los
recursos debido en parte a la duplicación de tareas y de entrega de beneficios, cuestión que
fue mencionada como un elemento clave por la Municipalidad de Llanquihue; iii) permite
compartir conocimientos. En este sentido, la Municipalidad de La Serena plantea que el
trabajo en Red permitiría mejorar la gestión, a través de los aprendizajes y crecimiento que
se produce entre los profesionales que participan en ella. Afirmación que resulta
importante, al provenir de un municipio que tiene cierta experiencia y ha podido desarrollar
una forma de gestión más coordinada, y que apunta también a la generación de beneficios al
interior de la red. De esta forma se releva la importancia del lineamiento del nivel central,
sobre que el trabajo en red sería la forma particular a través de la cual gestionar el Sistema.
En relación a las ganancias que se obtienen al participar de la Red, se traducen en la
sinergia y el apoyo que se genera entre los profesionales, cuando estos perciben que sus
programas no están aislados dentro del SPS, por lo que es posible generar acciones
conjuntas que resultan beneficiosas tanto para los usuarios/as, como también para ellos
mismos23 y dotando de mayor sentido la labor que se realiza.
Todos estos aspectos contribuyen a la creación de valor público, ya que se orientan a un
mejor funcionamiento de la red pública de servicios y beneficios existente y por lo tanto a
facilitar el paso y desenvolvimiento de las personas y familias dentro de ella. La agregación
de valor por tanto, surge y está presente en las acciones y procedimientos que ocurren a lo
largo y en los distintos puntos e interacciones que se producen en la Red.
Un cambio importante ha sido la instauración de una creciente visión de cliente, donde el
foco se pone en dirección a los usuarios/as y en cómo los resultados de la gestión de la red
llevan a una mejor solución de las problemáticas que cada caso impone. Al respecto, la I.
Municipalidad de Salamanca (Diciembre 2009) expresa: “… estamos para prestar un servicio y siempre es la persona lo que importa acá, si tú lo llevas mas a un tema de empresas ellos son nuestros clientes, si no hubieran personas nosotros no estaríamos acá, en este puesto, y eso lo tiene bien claro todo el equipo”.
23 Tanto la Municipalidad de La Serena, como la de Salamanca, son explícitas en resaltar este aspecto.
58
Ahora pasaremos a analizar los distintos aspectos del funcionamiento de las redes que
mejoran la gestión del SPS, como también y en algunos casos, dejan entrever las fallas
asociadas a ellos. Se entiende que es el propio funcionamiento de la red una fuente de
creación de valor público, en la medida en que se mejoran los procesos y se superan los
problemas existentes.
Acerca del rol de las Redes de Protección Local
Al respecto se plantea que es la Red quien debe implementar uno de los objetivos principales
del SPS, correspondiente a otorgar acceso preferente a las familias en función de los
beneficios y prestaciones del Sistema.
En este mismo sentido se expresa: “Desde que se trabaja en red es más fácil gestionar el sistema. Yo con las redes (…) he logrado cosas, antes era más difícil, ahora como hay más programas, hay más lugares donde derivar a las familias” (M. Cauquenes).
En general, entre los municipios entrevistados existe la idea que el rol asignado a la red, es
de coordinación de la gestión del SPS. Se considera que un trabajo coordinado entre las
diferentes instituciones que componen la red, contribuye a una mejor atención al usuario,
porque logra, entre otros aspectos, aunar criterios y funcionar bajo una visión común (M.
Quilpué).
Por tanto, al interior de las Redes se debe traspasar información importante a cada uno de
los servicios que participan en ellas, en función de lograr una mirada coherente sobre el
sentido y objetivos del SPS y la labor que cada nodo realiza.
Al respecto, resulta interesante el caso del municipio de Puente Alto que tiene una instancia
de amplio alcance a nivel comunal, el Comité Técnico, que va acogiendo a las nuevas redes y
al cual se le quiere otorgar un rol importante como instancia de generación de propuestas de
políticas públicas comunales y nacionales, donde sea posible el manejo y traspaso de la
información entre los diferentes niveles territoriales (M. Puente Alto).
En relación a las tareas de las redes es posible resumir las principales que se relacionan
con: información, comunicación y coordinación entre las instituciones, como también en los
circuitos de intervención, derivaciones y seguimiento de las mismas (Programa, 2010).
Pero una de las fallas asociadas la plantea el municipio de Cauquenes, en relación a que las
tareas propias de la red no han sido definidas previamente, sino que más bien se resuelven
día a día, lo que impediría llevar a cabo una labor más planificada.
Al respecto, es importante reconocer que el Sistema de Protección Social y las iniciativas
asociadas a él, han ido desarrollándose en los últimos años de manera bastante vertiginosa,
cuestión que explica en parte, la dificultad que presentan algunos equipos municipales para
definir tareas y roles asociados al sistema (Programa, 2010).
Acerca de la importancia de las personas
Ahora bien, un tema fundamental en el funcionamiento de las redes, son las personas, es
decir, cada nodo en la dimensión y rol que le fue asignado. En algunos municipios esto
constituye una fortaleza, en otros no tanto.
En el caso de la Municipalidad de La Florida, para constituir la Dirección de Desarrollo
Social–Dideso, se buscó a las personas más idóneas dentro del municipio y se contrató a
59
profesionales con experiencias en el área social, quedando conformado un equipo con
trayectoria y experiencia (M. La Florida).
Realidad parecida es la que viven los municipios de San Antonio y La Serena, donde la
selección de las personas para trabajar en el SPS, se realiza de acuerdo a los requerimientos
de la unidad, siguiendo los criterios establecidos por Mideplan. En general en estos
municipios existe conformidad con el equipo, como también con el nivel de compromiso de
sus funcionarios.
De manera interna en los municipios, se considera importante contar con una cabeza que
lidere los temas de manera permanente, que propicie y facilite los medios para desarrollar
un trabajo coordinado entre las distintas unidades y que instale una mirada común y
comprehensiva sobre el SPS al interior del organismo (M. Quilpué).
En esta línea, en municipios más pequeños manifiestan un grado de satisfacción con el tipo
de liderazgo de la jefatura de la Dideco y/o encargado del SPS, que orienta al trabajo en
equipo, alcanzar buenos niveles de coordinación y comunicación al interior del municipio. En
Salamanca, por ejemplo, los profesionales del equipo social, apoyan la labor realizada en los
diferentes programas (M. Salamanca), lo que permite una mayor articulación en la gestión.
La falla al respecto, es decir, no contar con un encargado, genera que los programas se
queden archivados en la oficina sin ser implementados, a pesar de la capacidad del
municipio para gestionarlos (M. Cauquenes).
Ahora bien, en relación a la interacción a nivel interno, y al igual que lo que ocurre en la
Red, las relaciones personales tienen un lugar protagónico en el trabajo entre las unidades.
De ahí entonces lo importante que resultan las características y habilidades de las jefaturas,
para generar vínculos positivos que logren el apoyo a una labor más coordinada y a la
realización de acciones conjuntas. En la Municipalidad de La Serena por ejemplo, la
encargada municipal del SPS, que antes trabajó en Salud, ha sido vital para la relación
entre ambas instituciones. Sin embargo, un cambio de personal, haría peligrar el vínculo y
el trabajo en coordinación alcanzado.
En reacción a ello se plantea que la red debe funcionar más allá de la voluntad de las
personas y por tanto es motivo de crítica que se dependa sólo de las relaciones que se
establezcan entre los encargados. (M. Quilpué). De ahí la importancia que se le asigna a
despersonalizar y operacionalizar el funcionamiento de la red y hacerlo más eficiente,
teniendo siempre como objetivo, una atención integral al usuario/a (M. Quilpué). Para ello, y
de acuerdo a como fue planteado anteriormente, se requiere de lineamientos y definición de
roles claros por parte del nivel central.
Por tanto, a través de este carácter más operativo del trabajo en red, se busca visibilizar
todos los programas y beneficios a los que puede optar la población, y que a través de los
convenios sostenidos con Mideplan, los servicios públicos se hagan parte activa de la red,
accediendo fácilmente a la información actualizada que debe estar en línea (M. Quilpué).
Pero es en este punto donde se presentan importantes fallas que comentamos a
continuación.
En relación a lo planteado por algunos autores sobre la importancia del funcionario de
primera línea en relación a la agregación de valor público, por estar en una posición
60
privilegiada en función a los usuarios, en algunos municipios se encuentra en una situación
contractual más inestable, pues junto con tener contrato a honorarios, reciben salarios más
bajos, lo que para el municipio de San Antonio, no se condice con la complejidad y esforzada
labor que deben realizar los funcionarios, ni con el rol que se le asigna al área social
municipal como centro articulador y puerta de entrada al Sistema.
Además, en muchos municipios existe una falta de personal considerable, que genera gran
sobrecarga de trabajo y dificulta la capacidad de los funcionarios para ver las oportunidades
que se presentan para la agregación de valor público. Esta sobrecarga aumenta en la
medida que siguen llegando programas de responsabilidad municipal, situación que sufren
en mayor medida los municipios pequeños.
Ejemplo de esto es lo que ocurre en el municipio de San Rafael, donde el Jefe de Dideco, es
también Jefe de Control de Gestión del Municipio. Esto, según los mismos funcionarios,
determina la calidad de los servicios, especialmente en lo referente a la labor al interior de
la red, y como ésta se comporta en relación a sus clientes.
Acerca de los procedimientos de gestión al interior de la Red
En tanto el SPS articula el acceso de sus usuarios a un numeroso conjunto de programas y
beneficios sociales dependientes de varios ministerios y servicios públicos, el proceso de
derivación pasa a ser fundamental en el logro de una gestión efectiva por parte de la Red.
Se considera por tanto una falla el hecho que no se encuentre establecido un sistema de
registro y seguimiento específico para las derivaciones, porque entonces se pasa a depender
de la iniciativa de los funcionarios que participan en la red, y muchas veces se termina
realizando de manera deficiente. Asimismo, el no contar con una política de seguimiento de
estas, impide asegurar la retroalimentación para saber si el circuito de intervención está
operando adecuadamente y cuáles son los nudos críticos a resolver, de manera de asegurar
una buena atención y la entrega de los beneficios de modo oportuno y adecuado (Programa,
2010).
Para salir del paso, municipios como el de Rengo, implementaron una ficha de seguimiento,
tipo hoja de vida para la supervisión de los programas, a través de la cual es posible ir
monitoreando si la persona está accediendo o no a los beneficios garantizados.
Tampoco la medición de los resultados es algo que sistemáticamente se haya establecido al
interior de la red, ya que juega en contra el que siempre se esté trabajando sobre la
coyuntura (M. Quilpué).
En relación al funcionamiento de la red y a pesar que muchos municipios destacan su
importancia para el logro de los objetivos del SPS, también se reconoce en algunos una
escasa conciencia de la necesidad de trabajar en red. Muchas veces es considerado como una
formalidad para cumplir el mandato superior, razón por la cual las mesas y redes existentes
no operan de forma permanente (M. Rengo).
A esto se suma el tema de la capacidad de atención y prestación de servicios por parte de la
Red. Al respecto, desde la Municipalidad de La Florida se declara que existen programas
que no tendrían la capacidad para absorber todas las demandas de las familias, sobre todo
en temas como dinámica familiar, por lo que muchas de ellas terminan quedando en lista
61
de espera. Esta situación no deja de ser preocupante, ya que viene de un municipio mayor,
que contaría, entre otras cosas, con más recursos.
La consecuencia de todos los problemas antes mencionados, es que con frecuencia las
intervenciones no logran articularse como una red de servicios, ni operar desde una
perspectiva sistémica, tal como lo plantea el diseño y los objetivos del SPS, terminando por
funcionar bajo una lógica sectorial que no logra poner en relación las distintas dimensiones
vinculadas a la situación de pobreza que afecta a las personas.
Acerca del ámbito de acción de la Red de Protección Social
En cuanto a este tema, la falla se produce por lo reducido de éste, especialmente en relación
a la toma de decisiones de carácter estratégico para la gestión local del SPS y el diseño de la
oferta de prestaciones a nivel local. Es así como la mayoría de los programas del SPS están
definidos de acuerdo a pautas que entrega la Serplac, y a través de rutas de trabajo
específicas para ejecutar los programas (M. San Rafael). Esto genera poca flexibilidad y
dificultades para que las redes en su rol de ejecutoras, adapten los programas que deben
implementarse a nivel local.
A raíz de ello, municipios critican el alcance limitado en la labor a este nivel. Allí las
reuniones que se realizan son más bien de tipo informativas, no existiendo instancias para
abordar aspectos estratégicos o de diagnóstico (M. La Serena). Se requiere entonces un
mayor espacio de decisión y de autonomía para el ámbito local.
Acerca del rol de los municipios
Al respecto, se considera, que la Red se arma desde lo municipal, siendo los municipios los
encargados de “recibir la protección social”, traspasar los nuevos conceptos y contenidos a
los participantes de la red, para lograr una visión integrada.
En este sentido Mideplan plantea que “las acciones y prácticas municipales organizadas en
un modelo de gestión local suponen una contribución al cumplimiento de la finalidad
principal del Sistema”. Por tanto, los equipos del área social municipal deben desarrollar un
proceso de “organización de una estrategia de trabajo en red, con el conjunto de unidades
municipales adscritas al territorio, en función de las principales vulnerabilidades de la
población” (Mideplan, s/f).
Este proceso de articulación e implementación indistintamente lo asume la Dideco, la
Unidad de Protección Social, en caso que haya sido creada, el Departamento Social, o bien el
equipo responsable, que debe convocar y motivar a las otras instituciones gubernamentales
que se hayan considerado como actores significativos para participar en la red y asumiendo
todo el tema logístico, de difusión y convirtiéndose en el centro de este proceso (M. Quilpué).
Al respecto, resulta fundamental la importancia que desde el equipo social municipal se de
al desarrollo de la red. Para algunos municipios las redes constituyen un foco estratégico,
del cual depende el SPS, de ahí lo relevante del trabajo mancomunado entre los distintos
actores que las componen y el establecimiento de mecanismos para su mejor
funcionamiento24.
24 En el caso de la Municipalidad de Salamanca, es el alcalde quien entrega los lineamientos de cómo
seguir con el Sistema, debido al conocimiento que tiene de todos los programas y sus objetivos.
62
Pero para otros, el trabajo conjunto y articulado que debe tener la red, se traduce en
reuniones puntuales para presentar lo decidido a nivel municipal. Ejemplo de ello, es lo
ocurrido en Quilpué a raíz del proceso de conformación de la red, donde el municipio
proyecta realizar la planificación, el diseño, la definición de los objetivos generales, y una
propuesta de trabajo, para luego socializarla con el resto de los integrantes de la red (M.
Quilpué).
Ahora bien, el rol del municipio varía en función de cada red. Es así como, a diferencia de la
Red CHCC en que el municipio realiza un rol coordinador solamente, asegurando que las
prestaciones se entreguen y se les de prioridad a sus usuarios; en la Red del SPS, éste debe
asumir prestaciones directas, en especial lo relativo al apoyo psicosocial de los programas
Puente, Vínculos y Habitabilidad, lo que complejiza y absorbe su labor, restando tiempo y
recursos al rol de coordinación. A raíz de los convenios, y además de tener que cumplir los
plazos establecidos desde el nivel central, el equipo social debe coordinarse con otras
unidades municipales, para gestionarlos y dar curso a los programas (Programa, 2010).
En función a la gran demanda que tienen los municipios, una manera de descomprimirla
sería el que los usuarios accedieran a la red, no sólo a través del éstos, sino también desde
los otros nodos. Esto requiere que todos los participantes tengan un buen manejo de la
información de la red y se haya establecido una mirada común en torno a la protección
social.
Acerca del apoyo del alcalde
Un tema que es resaltado por los entrevistados y fundamental para la gestión a nivel
interno del SPS, es el apoyo que el alcalde25 otorgue a los programas y a sus necesidades
para llevarlos a cabo. De esta manera es posible alcanzar un reconocimiento interno de la
labor social que se realiza, como también lograr mejoras en infraestructura, contar con
recursos26 y también con una cantidad razonable de funcionarios, ya que el Municipio debe
hacer uso de su presupuesto para que se lleven a cabo muchas de las actividades del SPS.
Lamentablemente no en todos los municipios se cuenta con una actitud comprometida por
parte del alcalde. En algunos se desprende un problema más político, donde por oposición en
las tendencias políticas, los ediles terminan restando su apoyo explícito a la implementación
de una política pública de un gobierno al cual no adscriben. Esto finalmente dificulta la
labor de los funcionarios que igualmente deben cumplir con el mandato del SPS.
En este sentido se expresa: “Cuando yo hablo de políticamente depende de las tendencias que tengan. Hay un gobierno central que tiene una tendencia, el municipio es otra tendencia y eso provoca que la red se dificulte, (…) cuando son de la misma línea las cosas son más ordenadas y eso facilita la organización, y eso es algo que está incorporado en nuestra cultura” (M. Cauquenes).
Por tanto, resulta recomendable mirar este tema, para poder establecer desde el nivel
central, los mecanismos, de manera que el SPS logre una base de mayor autonomía en el
ámbito local.
25 En la mayoría de los casos estudiados, existe apoyo al SPS por parte de la autoridad local. 26 Coinciden en este aspecto las Municipalidades de Rengo, Llanquihue, Salamanca, Quilpué,
Ranquil.
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Acerca del rol de Mideplan
También resulta importante el rol que los municipios le asignan al resto. En relación a
Mideplan (nivel central), consideran que es el responsable de generar lineamientos,
conceptos y visiones. En este sentido, debe asegurar las capacitaciones necesarias a los
funcionarios (M. Quilpué), para que puedan desempeñarse y cumplir sus responsabilidades
en el marco del SPS.
Además se pone énfasis en que debe llevar a cabo: i) una gestión efectiva de la información;
ii) que tenga capacidad de respuesta y se solucionen con mayor prontitud los problemas que
dependen de ese nivel; iii) que se coordinen de mejor manera los diferentes niveles y se
trabaje con una planificación común; iv) que brinde apoyo a la gestión de los municipios,
especialmente durante la etapa inicial de instalación del SPS en la comuna (M. Quilpué); v)
en cuanto a los convenios, algunos municipios consideran necesario que Mideplan establezca
los roles asociados a ellos.
Pasamos entonces al siguiente nivel que justamente tiene que ver con cómo se deben hacer
las cosas para poder trabajar en red, o al menos lo que resulta contraproducente y debe ser
superado.
Tercer nivel. El trabajo en red ¿implica una manera diferente de hacer las cosas?
Frente a esto no hay consenso. Hay algunos municipios que plantean que el trabajo en red
no es nada nuevo: “Aquí no hemos forzado una red, porque nos llenaríamos de redes. Si necesitamos la vamos a formar porque no hay tiempo para ir a tantas reuniones, es la moda, como si fuera algo nuevo y siempre hemos trabajado las redes formal o informalmente” (M. Rengo). Otros sin embargo, como el municipio de Quilpué, expresan que
el trabajo en red es “la” forma de gestión que se debe adoptar, tanto al interior del
municipio, como en relación a los otros organismos, lo que en su caso sería una forma nueva
de trabajar, ya que no se habría implementado con anterioridad (M. Quilpué). Pero también
en este municipio se debe lidiar con los funcionarios de mayor antigüedad que consideran
que el SPS no representa nada nuevo, reduciéndolo sólo a programas externos y
mostrándose reáceos a formar parte.
Lo que sí es un hecho, es que para trabajar en red, se deben cambiar muchas cosas, desde la
cultura laboral, hasta el deber de abordar y solucionar las principales fallas que
actualmente aquejan a las redes y a la forma de trabajar de algunas instituciones.
Acerca de la coordinación
Una de las fallas más importantes, corresponde a la relacionada con la coordinación (es
decir con la falta de ésta), tema ampliamente tratado por los entrevistados y que sin duda
concita gran preocupación, tanto al interior del municipio, como también en la relación con
las otras instituciones que participan en la red.
Tal como se planteó anteriormente, la coordinación en función del SPS involucra no sólo a
diferentes organismos dentro del gobierno, sino también a distintos niveles territoriales y
jerárquicos de la administración pública. La falta de un trabajo coordinado entre ellos, se
convierte en una falla externa a la red, y un obstáculo al trabajo de la red.
De acuerdo a lo expresado por algunos municipios, resulta muy importante la coordinación
entre Mideplan (nivel central) y las Gobernaciones (nivel provincial). Al respecto, la
64
Municipalidad de Quilpué manifiesta que es posible observar ciertas contraposiciones entre
este ministerio, encargado de llevar y ser responsable del Sistema, y la Gobernación
Provincial que como representante del Ministerio del Interior también hace promoción del
SPS27.
Asimismo, el municipio de Quilpué considera que es muy positivo para la gestión del SPS, la
comunicación fluida con las Secretarías Regionales de Planificación (nivel regional). En
relación a ello, se detectan algunas fallas en la coordinación desde los niveles central y
regional hacia el nivel local y entre las distintas instancias que cumplen algún rol al
respecto, lo cual afecta a los municipios, especialmente en su relación con Mideplan (M.
Quilpué).
Es así como el nivel local resulta muy exigido, ya que debe lidiar con todas las falencias y
fallas existentes en los niveles administrativos superiores y cumplir a la vez, con el mandato
y responsabilidad de implementar el SPS a través del trabajo en red.
Al respecto llama la atención el hecho que en la discusión de la Ley 20.379, no se haya
tocado el tema del trabajo en red e implementación de las redes de intervención local. Al
respecto la ex ministra de Mideplan expresa: “… no es un tema que para el Parlamento sea muy visible, no se visibiliza la importancia (…) por lo tanto, el requerimiento intersectorial del trabajo en red. (…) Se considera desde el diseño, pero en la práctica no se logra visualizar, no se ve le problema, no se ve que no hay funcionamiento en red, que cuesta trabajar en red, que cuesta que la gente se coordine, porque se considera algo tan básico, que no se ve y justamente es la definición de lo cotidiano, cuando algo es cotidiano no se visualiza como una particularidad (…) se da por hecho que se tiene que trabajar en red, pero no se distingue que es difícil el trabajo en red, porque existe más una cultura de la competencia que de la colaboración….” (P. Quintana, entrevista personal, 23/09/2010).
A pesar de ello, también se dan positivos avances. Entre los aciertos, está la experiencia
asociada de algunos municipios al programa Chile Crece Contigo, que ha llevado a se que
manifieste que necesariamente debe gestionarse a través del trabajo en red (M. Cauquenes).
Se habría levantado la necesidad de hacer una labor articulada para su funcionamiento. Se
reconoce además que existe en general entre las instituciones vinculadas al CHCC, un
sentido de necesitarse mutuamente para el logro de sus metas y resultados, una condición
básica para el trabajo en red, junto con detectar los beneficios que se generan al ver que los
resultados obtenidos a través de la acción conjunta, son superiores a la suma de la acción
individual28.
Por tanto, se cree necesario que las instituciones que forman parte de la red, estén más
afiatadas y logren hacer fluir las relaciones en su interior, especialmente con el sector Salud
(M. La Serena). Esto porque no es poco común ver tensión en la relación con el sector salud
y educación.
En este sentido, el municipio de San Antonio reconoce dificultades en lo relativo a aspectos
de focalización, debido a distorsiones en la información que “no llega necesariamente a las
27 En Quilpué ha ocurrido que la Gobernación, tratando de liderar el tema y sin coordinarse con MIDEPLAN, ha
replicado la figura de los COTEP – Consejos Técnicos Provinciales, generando mucha confusión a nivel local
(Diciembre 2009). (pp.44, 56). 28 Destaca también el tema del financiamiento asignado al CHCC, ya que no todos los programas cuentan con él,
lo que marca una diferencia importante, porque facilita su gestión, como también su independencia
presupuestaria.
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bases”. Asimismo existe descoordinación, debido a que Salud no respetaría la preferencia
que se les debe dar a las familias del Chile Solidario, y con Educación, en los casos en que no
ha aceptado las subvenciones escolares. Otros municipios plantean que las dificultades con
Salud se han producido porque los actores no comprendieron bien el rol y funciones a
realizar en el marco del SPS, situación que se daría tanto en municipios grandes (Puente
Alto), como también en comunas pequeñas (Ranquil), donde no ha sido fácil que los servicios
se integren y funcionen en red.
Entre las consecuencias que se generan por los problemas antes mencionados, está el que
los mecanismos de derivación no siempre aseguran la atención o entrega de los beneficios de
modo oportuno y adecuado, lo que impide que el objetivo del trabajo en Red se materialice
con la calidad requerida (M. Ranquil). Resultan evidentes las consecuencias cuando uno de
los nodos no comparte la visión sobre la protección social que conlleva el SIPS.
Se constituye un verdadero desafío para los municipios el trabajo en red, así como también
alinearse en torno a objetivos y metas comunes. Al respecto, el municipio de La Serena, es el
único en explicitar que desde él se promueve el trabajo en red. (M. La Serena). Y otros, con
propósitos muy similares, están tratando de imponer una visión de cliente, donde el enfoque
se pone en dirección a las personas y los resultados de gestión de la red (M. Salamanca). En
este sentido, desde la base y concepción de la Red del SPS está el entregar un buen servicio
a los usuarios, para lo cual debe existir un enfoque hacia el cliente que sea transversal a
todos los actores que participan de la Red (Programa, 2010).
Para ello se considera que un trabajo articulado a nivel municipal, implica que las distintas
unidades se hagan parte del SPS, especialmente las de Salud, Educación y Finanzas, como
ocurre en algunas comunas. Al respecto, desde el municipio de Puente Alto se plantea que
primero es necesario lograr una coordinación interna, antes de implementar el trabajo en
red con las otras instituciones. Pero a diferencia de esa postura, se percibe que el trabajo en
equipo se promueve en la medida que se activan las redes en el territorio (M. La Serena).
En el municipio de Quilpué, cuya Unidad de PS estaba en proceso de conformación29, se
considera que el SPS significará una oportunidad para comenzar a actuar de manera
coordinada, tanto al interior del municipio, como también entre instituciones. “Por tanto el
municipio debe dejar su accionar de puertas cerradas” (M. Quilpué), y superar la
insularidad, que sin duda ha dificultado la labor a realizar.
Al respecto, la ex ministra de Mideplan, habla de una cultura institucional
compartimentada, donde prima la competencia más que la colaboración y la cultura de la
segmentación más que del trabajo en equipo (P. Quintana, entrevista personal, 23 de
septiembre de 2010).
En este sentido, nos encontramos con diferentes situaciones entre los casos estudiados. En
la Municipalidad de La Florida por ejemplo, si bien existe un trabajo afiatado por parte de la
Dideso (Dirección de Desarrollo Social) con los equipos a cargo de programas sociales, éstos
no trabajan bajo la lógica del Sistema de Protección Social, debido a que dependen de
distintos departamentos ubicados a su vez, en distintas sedes, por lo que se hace más difícil
la coordinación entre los programas y la comunicación entre sus encargados.
29
El DIDECO quería crear una unidad de protección social y presentó un proyecto al Consejo Municipal, pero no
obtuvo el apoyo necesario, situación que se consideró estuvo generada por la falta de información y conocimiento
en la materia (Programa, 2010).
66
Las consecuencias, son que cada programa recurre a sus propios instrumentos para obtener
información acerca de las necesidades de su población objetivo, no existiendo por ejemplo,
un diagnóstico a nivel comunal. Se trabaja por “ensayo-error”, y en el escenario de lo
inmediato, sin una mirada en el largo plazo. La falta de un organigrama interno para
abordar el SPS, provoca que no se trabaje todo lo coordinado que se podría como en el caso
que estuvieran las condiciones institucionales para ello.
Esta dificultad se acrecienta en el caso de los municipios más grandes, como Puente Alto,
debido a que en su cadena de organización existe demasiada dependencia entre los distintos
estamentos, los cuales en muchas ocasiones no logran la coordinación necesaria para los
requerimientos del SPS (Programa, 2010).
En este mismo tenor, la Municipalidad de San Antonio expresa que internamente se opera
como minifundios, siendo un gran desafío el difundir lo que hace la Unidad al resto de las
direcciones y departamentos del municipio.
La insularidad, como fue llamada la práctica a través de la cual se crean al interior de las
instituciones “islas autónomas”, sería una de las fallas que impide el desarrollo de
instancias de planificación y creación de estrategias para llevar a cabo los programas
asociados al SPS (M. Llanquihue). Por tanto, resulta necesario cambiar la forma de hacer
las cosas, y lo cual constituye un desafío importante debido al arraigo que algunas prácticas
tienen en los municipios. Pero un punto a favor es que se reconoce que ante un mínimo de
comunicación y saber lo que está haciendo el otro, se logra una mejor gestión de los temas
sociales (M. Quilpué).
Otro problema que influye en su coordinación interna, es el choque de visiones que se
produce entre los mismos profesionales del área social que venían de la antigua
administración, cuya labor corresponde a la entrega de beneficios sociales propios del
municipio de forma asistencial, y los funcionarios que asumen tareas asociadas al SPS.
Esto, dificulta el que se pueda instalar la visión del SPS en la comuna, debido a que el
personal termina priorizando los informes sociales y la entrega de beneficios que
tradicionalmente le competen al municipio (M. Quilpué).
Parte de algunos problemas y del atraso en la instalación del SPS en diferentes comunas, se
debería al acostumbramiento justamente al sistema antiguo, y a una visión asistencial del
tema social, lo que dificultaría abrirse a las nuevas ideas (M. San Rafael) y que se
comprenda al interior del municipio el sentido del SPS en toda su globalidad (M.
Cauquenes).
Por ende, y al no existir una visión sistémica, sino sólo la concepción de la Protección Social
como principio, se vuelve muy difícil la coordinación global y también la motivación entre los
funcionarios (M. Cauquenes).
Esta falta de coordinación entre el equipo social, queda plasmada en que dichos bienes y
servicios gestionados por el municipio no se articulan con los del SPS, a pesar de tener un
público objetivo común.
Internamente, para muchos de los funcionarios entrevistados resulta clara la falta de
coordinación en las labores cotidianas del municipio, que se expresa en las pocas reuniones
periódicas que realiza el propio equipo social, por lo que los problemas se van resolviendo de
67
manera individual (M. San Rafael) y cada profesional termina dedicándose exclusivamente
a lo suyo.
Al respecto se reconoce que la escasa comunicación interna y trabajo en equipo entre las
distintas áreas municipales, hace que el trabajo con la red externa sea más complejo. El
municipio de Rengo por ejemplo, expresa que no existe un trabajo integrado, tanto así que la
jefa de Dideco no participaría en la Red CHCC (M. Rengo).
Falta entonces que los alcaldes tengan la voluntad de alinear, no sólo al equipo social en
función de llevar a cabo una labor más eficaz a través del trabajo articulado entre los
funcionarios, sino también a las distintas unidades que deben gestionar alguna parte de los
convenios30 del SPS, para evitar roces y conflictos entre ellas, y que lo asuman como parte de
su labor.
Dichos problemas se generan principalmente con áreas técnicas del municipio como Aseo y
Ornato, Impuesto Territorial, Alumbrado Público, Medio Ambiente, y Finanzas, ya que no
priorizan las acciones asociadas al SPS debido a que los nuevos convenios resultan para
ellos una carga de trabajo impuesta (M. Quilpué). Para enfrentar esos problemas se ha
resuelto en algunos casos cambiar profesionales de la unidad contable, o bien contratar con
fondos propios un funcionario que se encargue específicamente de los programas del
Sistema, como sucedió en el municipio de San Antonio.
Asimismo, entre los elementos mencionados por varios municipios que facilitarían el trabajo
coordinado, es contar con una Unidad de Protección Social31, y una persona idónea,
responsable de ello, reuniendo bajo una misma dependencia todos los programas del
sistema. O bien que una misma persona comparta la jefatura del SPS y del Departamento
Social, ya que permite una mejor coordinación e integración entre los funcionarios de dicho
departamento. Esto facilitaría aprovechar las sinergias que se crean entre los distintos
programas, mediante la realización de reuniones de coordinación periódicas y de jornadas de
capacitación internas. A su vez, debe ser parte de su labor consolidar el equipo de trabajo y
llevar a cabo la socialización permanente de información entre los distintos estamentos,
tanto municipales como externos, por ejemplo en relación a los cambios en los programas y
requerimientos de éstos. A nivel interno, esta Unidad es la instancia donde algunos
municipios llevan a cabo una planificación estratégica, que es retroalimentada por todo el
equipo32.
En relación a algunas prácticas, en el caso de La Serena, se realizan reuniones mensuales
de equipo en las que se tratan diferentes temas relacionados con el Sistema, donde se ven
los casos más complejos y las necesidades de apoyo mutuo (M. La Serena). También en la
Municipalidad de Puente Alto se declara que a nivel interno se trabaja permanentemente en
Red y en Salamanca, que la coordinación entre los funcionarios estaría muy orientada a dar
una óptima atención al usuario. En otros municipios se realiza un esfuerzo por entregar
información acerca del SPS, y también se crean instancias para informar al Concejo
30 Los convenios resulta un tema complicado, ya que deben ser gestionados desde el municipio, lo que no sólo
genera tensiones en su interior, entre las distintas áreas que deben tramitarlos, sino también un cierto malestar
con el nivel central. Esto debido a que no cumple con los plazos estipulados, pero si le exige puntualidad a los
municipios, lo que para un funcionario de La Florida se traduce en una relación de “patrón de fundo” con
Mideplan. 31 En el municipio de San Antonio se creó la Unidad de Protección Social especialmente para ejecutar el SPS, de
manera de responder a la necesidad de mayor coordinación entre los programas del Sistema. 32 Coinciden con estos aspectos los Municipios de Cauquenes y San Rafael.
68
Municipal, lo que claramente responde a la visión y lineamientos que el alcalde establezca
(M. San Rafael).
Buscando los beneficios de trabajar de manera coordinada, es que en la Municipalidad de La
Florida se creó por decreto en el año 2009 la Comisión Técnica de Protección Social, que
tendría una amplia representación. Dicha unidad se compondría por: Director de la
DIDESO, encargado de la Comisión, Jefe de Sección de Estratificación Social, Sistema Chile
Solidario (JUIF), Red comunal Sistema Chile Solidario, Jefe Departamento de Programas
Sociales, Programa de Habitabilidad Chile Solidario, Programa Intervenciones para la
Infancia, Programa Fortalecimiento CHCC, Programa Adultos Mayores Vínculo, Encargado
de Rendiciones Financieras, Jefe Departamento de Planificación Social, Programa de
Intervenciones para la Mujer, Programa de Apoyo a la Discapacidad.
Otro de los aspectos relevados en relación al trabajo en red es el tema del compromiso. Se
plantea al respecto: “Yo diría que lo que está faltando es el compromiso de saber que ésta es una red, tomar conciencia de que esta no es una isla (…) tener una sola mirada” (M.
Cauquenes).
Esto pasa entre otros aspectos por la estabilidad que deben mantener los miembros de la
Red. Al respecto se critica el recambio de los profesionales que participan en ella, lo que
provoca retrasos y dificulta la retroalimentación en su interior (M. Cauquenes). También se
reconoce como una de las causas la falta de tiempo y exceso de tareas de los funcionarios.
Y como una forma de abordar esta falla, es uno de los municipios entrevistados quien
plantea la posibilidad de incluir la variable Protección Social en los Programas de
Mejoramiento de la Gestión (PMG) que deben cumplir los municipios, y de esa manera
hacerlo extensivo a las distintas unidades, logrando que todos compartan los mismos
indicadores, objetivos y perfiles de cargo (M. Quilpué).
Finalmente, se concluye que la coordinación intra-municipal tiene sus especificidades:
1) es dependiente de la prioridad que el alcalde le dé al trabajo en equipo,
2) de la ubicación del SPS en la estructura municipal,
3) también incide si el municipio ha creado una instancia específica para la conducción
del SPS (ejemplo: Unidad de Protección Social en San Antonio),
4) instalaciones físicas y distancia entre las unidades municipales que deben vincularse
para la operación del sistema, todo lo cual influirá en su modo de articularse
(Programa, 2010),
5) cultura organizacional al interior del municipio, es decir trabajo coordinado v/s
insularidad,
6) la existencia o contraposición de visiones al interior del municipio entre
asistencialismo y enfoque hacia el usuario en el caso del SPS.
7) Capacidades de liderazgo de los profesionales a cargo del tema.
Acerca de los incentivos
Otro aspecto relacionado con lo anterior, es el tema de los incentivos. Estos sin duda pueden
convertirse en una herramienta para producir un cambio en la manera en como se hacen las
cosas. Al respecto se plantea, que deben manifestarse claramente las ganancias y beneficios
de participar en la Red. (M. Quilpué).
69
En relación a la pregunta ¿existen incentivos para el funcionamiento en red?33,
lamentablemente este tema se convierte en otra de las fallas, no existiendo en los
municipios entrevistados un sistema de incentivos asociado al trabajo en red.
Por tanto, este aspecto queda limitado entre otras cosas, a lo que a nivel de política de
personal desarrolle cada municipalidad34. Y sin duda que lo que ocurra al respecto, influirá
en el desempeño de la red, resaltándose negativamente por parte de los entrevistados el
régimen contractual y la política de personal que se tiene en los municipios35.
Al respecto desde el municipio de Ranquil se señala: “… si bien es un incentivo para todos cumplir metas, el beneficio es directamente para las personas que están a contrata y planta, a ellos se les entrega un bono por metas. Si bien nosotros tenemos que ayudar a cumplir las metas, los que somos a honorario, no tenemos ningún beneficio” (M. Ranquil).
Es así como deberían corregirse aquellos problemas o fallas que dificultan el compromiso de
los funcionarios que deben realizar las tareas asociadas al SPS.
Acerca de la información
Y por último, otro de los aspectos fundamentales para marcar una diferencia en cómo se
hacen las cosas, es lo relativo a la información, su gestión, los sistemas que la acogen y cómo
fluye al interior de la red, para apoyar la realización de un trabajo más coordinado.
En relación al papel que se le otorga a la información, se destaca el facilitar el
funcionamiento de la red a través de la activación de alarmas y aspectos relacionados con el
seguimiento de los programas. Y junto con ello, integrar las prestaciones municipales con
las de las otras organizaciones y diferentes niveles territoriales.
Para esto es relevante el manejo, transmisión oportuna y actualización constante de la
información sobre los programas, las prestaciones y beneficios, así como sus requisitos y
condiciones de acceso (Programa, 2010).
En cuanto a los beneficios que se generan, el municipio de Quilpué destaca el ahorro
importante de recursos al poder verificarse rápidamente los servicios que han sido otorgados
y evitar, de esa manera la duplicidad en su entrega, como también la duplicidad en las
funciones. Por todo esto es que se ha provocado una valoración de las TICs al interior de los
equipos sociales municipales (M. Quilpué).
En relación al uso y aplicación de los sistemas de información, la Municipalidad de La
Florida36 plantea que la aplicación de los programas computacionales ha permitido un mejor
33 Ver en Anexo 2 la Pauta de Análisis de Entrevistas, punto 3. 34 Algunos municipios fomentan el buen desempeño de sus funcionarios a través de un reconocimiento frente a
los directivos, y el otorgamiento de días libres. En el caso de los funcionarios del equipo social contratados media
jornada, se les trata de favorecer entregándoles más funciones y de esa forma complementarles las horas
trabajadas. 35 Como se ha mencionado anteriormente, los equipos sociales comprenden el mayor grupo de personas
contratadas a honorarios, lo que además implica salarios más bajos.
36 En La Florida se evalúan positivamente los sistemas de SIIS y SIGEC de MIDEPLAN, considerándolos
amigables y fáciles de utilizar. Aun así declaran que son subutilizados los módulos estadísticos del SIIS, y los
motivos serían básicamente problemas de tiempos y cultura interna. En Quilpué se valoriza el RIIS y señalan la
necesidad de contar luego con un RIIS municipal (Programa, 2010).
70
manejo de las bases de datos del municipio, trayendo beneficios como el tener la información
más ordenada y de fácil acceso (M. La Florida). También el municipio de La Serena declara
usar cotidianamente el sistema informático y lo evalúa positivamente, especialmente porque
permite hacer cruces de información, establecer responsabilidades, verificar el cumplimiento
de metas y realizar control de gestión (M. La Serena).
Debido a ello se requiere que todas las instituciones estén capacitadas para el uso, gestión y
en definitiva, para el aprovechamiento de los datos alojados en los sistemas, ya que contar
con información en línea y con acceso directo por todos los participantes de la red, otorga
fluidez y facilita en gran medida la labor y cumplimiento de objetivos que se hayan
determinado.
Sin embargo, varios de los funcionarios entrevistados declaran que estos sistemas de
información implementados por Mideplan, no son totalmente aprovechados debido a la falta
tiempo, de recursos (escasez de computadores) y capacidad de los funcionarios (Programa,
2010). Se critica además el hecho que Mideplan no informe correctamente sobre las
posibilidades del sistema y el que los municipios no puedan alimentarlo con la información
que van generando, por lo que el “software de las prestaciones sociales”, no ha sido de fácil
implementación (M. Quilpué).
Una postura más crítica plantea que los sistemas de información se usan básicamente para
rendir cuentas a Mideplan y obtener antecedentes sobre los usuarios (M. San Antonio).
En cuanto al uso del sistema informático, éste no dejó de presentar problemas, siendo uno
de los más comunes el atraso producido en el reparto de las claves de ingreso. En este
sentido desde el municipio de Cauquenes se expresa: “No ocupamos el sistema de información, porque simplemente no nos llegan las claves, especialmente la del digitador, que sería la primera que necesitamos” (M. Cauquenes).
Desde San Antonio se informa que sólo algunos funcionarios tienen clave para el uso de los
sistemas de información. Quienes manejan dichas claves deben tener responsabilidad
administrativa, pero como todos los encargados de programa están a honorarios, esto
limitaría mucho el acceso a los sistemas (M. San Antonio).
En general puede expresarse que son los municipios más pequeños lo que presentan más
problemas y un mayor nivel de atraso en el uso de los sistemas de información. “ … ahora estamos mejor, incluso tenemos una de las pocas impresoras a color que hay. Ahora, la mitad sabe ocupar o saca real provecho de los equipos” (M. Cauquenes). Desde la
Municipalidad de Salamanca también se menciona la falta de conocimiento por parte de los
funcionarios para el aprovechamiento de los programas.
Además, se presentan dificultades de integración entre los sistemas de Mideplan por una
parte, y también entre los sistemas de Mideplan y los Municipios. Esto debido a que
algunos municipios crean su propio sistema de información37, generando también una
subutilización de los sistemas diseñados por el ministerio, ya que entre otras cosas, se debía
37 Municipalidad de La Serena, Quilpué, La Florida. En La Serena por ejemplo, la DIDECO en conjunto con el
Depto. Social, implementaron un sistema de información llamado FAS – Ficha de Atención Social, que permite
recopilar información de los beneficiarios. El municipio de La Florida, que a través de la creación del SAS,
permitió que todas las unidades vinculadas al SPS pudieran ver en línea el puntaje del FPS. Si bien estos
sistemas lograron solucionar algunos problemas, su acceso quedó limitado sólo a los miembros del equipo social y
a los funcionarios a cargo de la atención al público.
71
realizar el traspaso de datos (M. Quilpué). Se diagnostica que el hecho que existan tantos
sistemas resulta una amenaza, por lo que es fundamental realizar la integración de todos
ellos (M. Puente Alto).
Las dificultades también se dan a nivel de municipios más pequeños que declaran la
existencia de problemas técnicos como la capacidad de banda ancha, como también la falta
de cultura informática, y critican el que los sistemas de información (RIS y SIIS38), no “están
hechos para la ficha”. (M. Rengo), y que “no tienen un enfoque hacia el usuario y son engorrosos” (M. Ranquil).
En general, las fallas en la implementación y uso del sistema de información en los
municipios se refieren a:
a) acceso parcial a la información por parte del equipo social, debido a que sólo algunos
funcionarios cuentan con las claves para entrar al sistema;
b) el que información importante no sea incorporada, como por ejemplo, las postulaciones a
vivienda;
c) limitaciones para el manejo de las TICs, que impide el aprovechamiento total de la
herramienta y lleva a los funcionarios a utilizar sistemas paralelos de registros, que para
ellos resultan más amigables.
Y los problemas que se asocian a la gestión de Mideplan:
d) débil traspaso de información a nivel local, por lo que los municipios se quejan debido a
las pocas instrucciones con que cuentan para llevar a cabo esa labor y a la lentitud con que
Mideplan reacciona frente a las necesidades;
e) capacitaciones insuficientes a los funcionarios a cargo de los programas.
Detrás de estos problemas es posible encontrar fallas que dicen relación con el que no se
dotó de los medios y lineamientos necesarios que aseguraran que las redes estarían
capacitadas para llevar a cabo una buena gestión de la información, siendo requisito
primordial, el capacitar a los funcionarios participantes de la Red.
En relación a la gestión de la información, no se estableció la necesidad de contar con una
fuente que centralizara toda la información necesaria para trabajar en los distintos ámbitos
de la intervención, careciéndose también de procedimientos claros y comunes, que
permitieran asegurar la fluidez en la transmisión y actualización de la información al
interior de la red (Programa, 2010).
Influye también negativamente la existencia de una cultura laboral del recelo y la
desconfianza, que provoca que los funcionarios guarden para sí la información, sin
compartirla con el resto de los participantes de la red (M. La Florida). Por tanto, acceder a
ella implica tener que vencer las resistencias propias de una gestión burocrática, provocando
la obtención a destiempo de los datos necesarios para intervenir, o bien que la información
se presente de manera compartimentada.
En cuanto a las sugerencias para su mejoramiento, se encuentra el que se pueda
retroalimentar e incorporar información de tipo cualitativa, y la posibilidad de generar
instancias de intercambio, como foros entre los diferentes programas (M. San Antonio). Esto
38 El Sistema Integrado de Información Social SIIS es una plataforma informática que da soporte a nivel
nacional a todos los municipios del país en la operación de los distintos componentes del sistema.
72
debido al convencimiento que un sistema de información es fundamental para un mejor
aprovechamiento de los recursos, junto con mejorar y coordinar la gestión (M. Quilpué),
permitiendo mayor agilidad en los procedimientos y poder focalizarse en las propias metas y
calidad en la atención.
Cabe resaltar que ningún sistema de información debe reemplazar el contacto cara a cara,
ya que este es fundamental para crear y mantener los lazos de confianza entre los
participantes de la Red.
Y por último, para pasar al cuarto y nivel final, es que nos concentraremos en las fallas
externas que afectan a las redes, que han sido identificadas en las entrevistas a los
municipios y que se generan fuera del ámbito local de la red, pasando a ser responsables los
niveles provincial, regional y central del gobierno. Por ende, éstas tienen que ver con la
labor y rol que deben asumir esos otros ámbitos territoriales y jerárquicos, principalmente el
gubernamental.
Cuarto nivel: pasar de un gobierno basado en programas y agencias a uno construido sobre
metas y redes (Goldsmith; Egger, 2004)
Si bien esta temática excede los alcances de este Estudio de Caso, es importante establecer
el rol del gobierno y cuáles son las necesidades y demandas provenientes del propio
funcionamiento de las redes hacia el ámbito gubernamental.
Mientras algunos autores plantean que hoy la tendencia es que los gobiernos se asocien con
el sector privado, con las ONGs y organizaciones sin fines de lucro, dónde estas reemplazan
al Estado en las tareas que ellos pueden hacer mejor, en Chile en cambio, el sector privado
queda excluido de firmar convenios con Mideplan39, y no se considera por tanto, compartir el
rol y la función redistributiva con ese sector, como tampoco enfocarse en recabar recursos de
otros actores.
Esto finalmente, para algunos, constituye una limitación que se traduce en demora y
pérdida de oportunidades en función de la protección social y los problemas que ésta quiere
combatir. Pero también existen otras posturas, como la de la ex Ministra de MIDEPLAN
Paula Quintana, que apuesta por “… un Estado y servicios públicos que puedan especializarse de mejor manera en sus prestaciones, robusteciendo sus servicios y destinar recursos para que tanto los servicios públicos, cómo los municipios puedan ejercer sus funciones plenamente, funciones y facultades que muchas veces hoy en día ellos no las pueden ejercer porque no tiene los recursos necesarios. Creo que hay una pérdida de eficiencia en la externalización y en crear sistemas de fiscalización que finalmente son tan precarios (los sistemas de fiscalización) que no funcionan y hay una pérdida de calidad en cómo llega la prestación efectiva a los ciudadanos”. (P.Quintana, entrevista personal, 23 de
septiembre del 2010). Esta opinión tiene como base el que en Chile no se ha tenido buenas
experiencias al respecto, puesto que los servicios entregados no habrían cumplido con los
estándares de calidad suficientes, lo que finalmente se tradujo en pérdidas para el Estado y
también para los usuarios/as del Sistema.
Por tanto y en función del rol que debe cumplir el gobierno, y considerando el modelo
centralista de nuestro régimen político junto con el objetivo que persiguen las redes de
intervención social, se debe considerar que éstas van a requerir de un liderazgo y
39 Artículo 8º de la Ley 20.379 que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social, 2009.
73
administración eficiente, lo que conlleva contar con las capacidades necesarias, como
también con los recursos requeridos, cuestión que muchas veces no es posible obtener desde
el nivel local.
Asimismo el trabajo mancomunado y la unión de distintos organismos públicos
pertenecientes a diferentes ámbitos de la administración, requerirá de una mayor
coordinación al interior del gobierno, y de un manejo más transparente y fluido de la
información entre las instituciones integrantes de la red.
En cuanto al tema sobre las redes en el ámbito público, tal como se planteó en el capítulo
anterior, los autores Goldsmith y Eggers, mencionan varios factores de los programas o
políticas que favorecen que su gestión sea mediante el trabajo en red.
A continuación analizaremos cada uno de ellos, ya que tienen directa relación con las
necesidades que se tiene del nivel gubernamental, y cómo éste debiera apoyar la
implementación y desarrollo de las redes locales de intervención. Se irá presentando
también el estado de avance que presentan las redes, como también las brechas y fallas40
existentes.
1. El primer factor tiene que ver con la necesidad de flexibilidad. Este punto se menciona
en varias ocasiones por los funcionarios y tiene que ver con las diversas realidades
comunales, que requieren finalmente de la instalación de un modelo flexible desde el
nivel central, que se pueda adaptar a cada comuna y a las necesidades existentes.
Al respecto Mideplan, en su documento Elementos metodológicos para el desarrollo de la protección social en lo local, expresa: “Entre las múltiples posibilidades que ofrece la
autonomía municipal, está la de determinar cuál es el arreglo institucional que mejor se
adecua a cada territorio (…) como fórmulas de organización y gestión que resultan
comparativamente mejores que otras.
Estas “fórmulas ejemplares” pueden no ser las únicas ni las más eficaces, pero su mérito
es que constituyen respuestas propias para la apropiación de las herramientas que las
políticas de protección social van generando” (Mideplan a. s/f).
Si bien la flexibilidad está en la base del SPS, los municipios lo detectan como una de las
fallas existentes, y que dificulta el propio trabajo en red. Principalmente en relación al
ámbito de acción de las redes y toma de decisiones de carácter estratégico, que se ve
limitado (M. San Rafael), por tanto a las redes, sólo les correspondería un rol de ejecutor.
Una de las consecuencias de ello es que no se produzca la flexibilidad buscada, al estar
disminuida la libertad de acción de las redes locales.
2. Un segundo factor que tiene directa relación con lo planteado anteriormente,
corresponde a la necesidad de entregar respuestas diferenciadas a los clientes, para lo
cual se requiere una red de servicios que sea capaz de adaptarse a las necesidades de
cada usuario/a e imponer una visión de cliente, donde el objetivo y fin mayor, sea brindar
40 Por Brechas entenderemos lo que falta para que se realice en trabajo en red fructífero, en función a un modelo
con el que comparar, o bien por su misma autodefinición. Es así como por buena gestión podríamos decir: lo que
lleva a la satisfacción y a situaciones ventajosas por parte de los participantes de la red. Las Fallas corresponden
a un problema de envergadura, que puede ser estructural, y bajo el cual se pueden encadenar una serie de
aspectos negativos o problemas menores, que entorpecen el trabajo en red. Estos pueden ser acciones,
situaciones, elementos, que se convierten en fallas, tanto por su existencia, como también por su ausencia.
74
la mejor atención y acompañamiento en el proceso se sacar a las personas y su grupo
familiar de la situación de vulnerabilidad.
En este sentido, y como la oferta de servicios viene determinada desde el nivel central, la
falla se manifiesta en la dificultad que se tiene para adaptarla al nivel local (Programa,
2010) y a cada persona y familia que accede a la Red de Intervención. Se plantea que los
proyectos vienen “súper estructurados” (M. Ranquil), lo que impide la adaptación de
ellos cuando se hace necesario.
3. Un tercer factor es la necesidad que los nodos cuenten con diversas habilidades para la
implementación del trabajo en red. Siendo las competencias uno de los elementos
estructurantes de las redes (Provan; Kenis, 2008), resulta fundamental que éstas se
generen y se desarrollen a través de las capacitaciones que deben ser adecuadas y
pertinentes a cada realidad local. Sin embargo, se produce aquí una brecha,
consecuencia de la existencia de una falla externa a la red relacionada con la
planificación y dotación de recursos desde el nivel gubernamental, y a la vez, tema
recurrente por parte de los municipios entrevistados, que demandan la realización de
capacitaciones acordes y pertinentes, para poder cumplir con lo encomendado.
Las temáticas que más se mencionan están ligadas a: i) sistemas de información; ii)
sobre la misma red, es decir, conocer en profundidad quiénes la componen, los ámbitos y
funciones de casa nodo y los beneficios, su funcionamientos, las becas y/o beneficios que
tienen para entregar cada uno de ellos; iii) en relación al SPS, sus características, los
programas que lo componen y sus especificaciones; y iv) por último también se menciona
el cómo se debe trabajar en red (M. Cauquenes).
En relación a las capacitaciones que se establecen desde el nivel central, la ex ministra
de Mideplan, Paula Quintana expresa que la orientación del ministerio “… estuvo muy centrada en el trabajo municipal, tanto la capacitación entregada a los funcionarios y funcionarias municipales, como el trabajo de talleres, capacitación también en el aprendizaje, incluso en el apresto para el trabajo en red, por una parte, por otro lado, en generar un sistema de información y comunicación, cuya gestión está basada en la operación de los municipios, y también en los sistemas de gestión y transferencia de recursos ….”. Pero asimismo considera en relación a los recursos que los municipios
necesitan “para que las redes puedan funcionar efectivamente”, que hay costos que no
han sido contemplados, lo que hace que el trabajo en red dependa de la “buena voluntad”
de las personas (P.Quintana, entrevista personal, 23 de septiembre de 2010).
4. Un cuarto factor corresponde a que cada nodo de la red tenga claridad acerca de los
resultados y rendimientos comunes deseados. Nos encontramos aquí con otro factor que
según lo planteado por Provan; Kenis (2008) estructuran las redes, al cual llaman
“consenso meta-red”, y que debe ser un producto de la alineación que los integrantes de
la red compartan. Se vuelve a presentar una brecha importante, debido a que en algunos
casos priman los intereses particulares de cada institución por sobre los de la Red,
evidenciándose una falta de compromiso con ella, lo que ha sido planteado por los
municipios como un problema de la propia gestión de las redes (M.Cauquenes).
Es importante aquí, que el gobierno instruya con claridad y especialmente a los niveles
superiores al local, lo relativo al cumplimiento de los objetivos de las redes por todos los
organismos que las conformen, para ayudar a evitar las contraposiciones en su interior.
75
En general la bibliografía menciona lo importante que es conocer primero y luego
compartir, aunando visiones, los objetivos a lograr, pero también el cómo se va
realizando el proceso y los resultados que finalmente se obtienen. Desde la perspectiva
interna de las redes, el que esto no ocurra se convierte en una falla, que involucra desde
la poca claridad que los miembros tienen de sus roles dentro de la red, como también los
problemas en su administración, que en algunos casos tiene que ver con la falta de
capacidad de liderazgo de quien administra la red.
Llevando este tema a la dimensión municipal, se convierte en una falla importante, la
falta de una mirada común del equipo social en relación al SPS. Como veremos más
adelante, se pueden encontrar contradicciones y conflictos en el quehacer del propio
municipio, como también la existencia de culturas paralelas en relación al tema social.
5. Este factor tiene que ver con que múltiples servicios tocan al mismo cliente. De ahí
entonces la necesidad de llevar a cabo un trabajo multidisciplinario y coordinado, que
permita enfrentar de mejor manera la complejidad de los problemas sociales.
En función de ello se concibe un sistema de gestión en red para la implementación de un
modelo de servicios integrados de la oferta pública. La idea es “… articular y concitar el
trabajo en red de todos los actores institucionales que proveen soluciones y respuestas a
las demandas de apoyo de las personas y familias vulnerables” (Mideplan, s/f).
Sin embargo, son muchos los desafíos que están en juego y que tienen que ver
justamente con la coordinación. Sin entrar en mayores detalles, ya que este aspecto fue
tratado anteriormente, cabe mencionar que sin duda constituye una de las grandes
fallas del Sistema, presentándose tanto de forma externa a la red, es decir a nivel
gubernamental, como a nivel interno, es decir entre los propios nodos que la conforman y
también al interior de los municipios.
6. El sexto factor corresponde a la tecnología y sistemas de información, cuyo rol es
relevado por la literatura, en función del manejo que se tenga de la información, aspecto
crucial para el buen funcionamiento de la red.
En relación al SIPS, parte del mensaje del nivel central asociado al proceso de creación
de la red, privilegiaba la rápida instalación del sistema de información, como un
facilitador para el trabajo en red (M. Quilpué). Esto también se destaca por algunos de
los entrevistados, debido a que le otorgan una gran importancia al acceso y manejo de la
información. Se considera entonces que ésta es un aspecto fundamental para poder
trabajar de manera coordinada, y por ende los sistemas informáticos son los que
permiten ordenar, usar y compartir los datos actualizados sobre los usuarios y los
beneficios a los que han accedido (M. Quilpué), permitiendo respuestas más oportunas y
más justas.
Ahora bien, la falla se ha debido al subaprovechamiento de todas las posibilidades que
los sistemas de información entregan, y por ende de los datos que se van alojando y
acumulando, diagnóstico compartido por algunos de los municipios entrevistados41, junto
con la necesidad que se capacite a los funcionarios en el uso y gestión de los sistemas de
información.
41 La I.M. de La Florida es especialmente enfática en este tema.
76
Por último, los factores 7 y 8 dicen relación con que múltiples niveles de gobierno
brindan el servicio, realidad del SPS que en parte define el que se trabaje en red, y la
necesidad de una estrecha colaboración y coordinación de todos los estamentos; y
también que múltiples agencias usen o necesiten de funciones similares.
Del análisis de estos factores, se desprende la reflexión acerca de la importancia del rol del
gobierno (ver punto 4 de la pauta de análisis de las entrevistas), donde se espera sea más
que un proveedor de recursos, para también entregar los lineamientos respectivos,
establecer los roles pertinentes, y realizar un proceso de seguimiento de la implementación y
desarrollo de las redes locales.
En relación a ello, el hecho que desde el nivel central no se establezcan claramente los roles
al interior de la red, que debieran venir especificados en los convenios firmados con
Mideplan, dificulta la coordinación a nivel local y genera el que la gestión en red se diluya y
pase a depender de la voluntad y compromiso de los funcionarios, restándole efectividad a la
red de protección (Nun y Trucco, 2008). Esto la deja en una posición muy vulnerable, frente
a cualquier cambio de funcionarios que se produzca y dependiente de los contactos
personales que se establezcan.
Al respecto, desde Salamanca se declara que no se han determinado los mínimos para que
funcione el SPS al interior del municipio, ni se han considerado en la planificación de los
recursos humanos necesarios para ello (M. Salamanca).
Cerramos este capítulo con la reflexión acerca del desafío que implica el trabajo en red, no
sólo para el ámbito municipal – local, donde las redes se implementan, sino también para el
nivel institucional que comparten la responsabilidad de la generación de valor público (2º
nivel), junto con la revisión y cambio necesario de muchas rutinas y de la forma de hacer las
cosas (3º nivel), para llegar al ámbito gubernamental, que no debe desligarse finalmente del
proceso que ocurre en el primer nivel, es decir del funcionamiento de las redes, ni tampoco
de los procesos de los niveles siguientes.
77
CAPITULO V. CONCLUSIONES
A través de este estudio se ha querido analizar lo que son las Redes y su rol en el ámbito
público, mediante la experiencia que ha significado la implementación del Sistema
Intersectorial de Protección Social en el nivel local.
Hablamos de redes de tipo obligatorias, creadas según mandato superior y donde uno de sus
integrantes cumple el rol de líder, es decir los municipios, adquiriendo una posición de
centralidad e intermediación al interior de la red. Esto determinaría la conjugación de sus
aspectos estructurales: confianza, competencias, consenso meta-red y nº de participantes),
donde claramente existen falencias asociadas principalmente a los tres primeros, cuestión
que lleva necesariamente a mirarlas con detención en función de diagnosticar y solucionar
aquellos aspectos cruciales y que están dificultando su funcionamiento.
En cuanto a la implementación de las redes locales, nos encontramos con una gran
diversidad en la forma, como también en su funcionamiento, y donde los municipios en su
rol de ejecutor, realizan lo que les parece más pertinente, o simplemente lo que pueden en
función de las limitantes existentes.
Para conocer este proceso, fueron analizadas 65 entrevistas realizadas a funcionarios de 11
municipios de distintas partes del país42, las que fueron develando tanto los aciertos como
también las fallas.
Es así como se pudo constatar que existe una gran diferencia en las etapas de
implementación de las redes, que van desde su no existencia (municipios de San Rafael,
Rengo y Cauquenes), a estar incorporadas en las metas a cumplir (Llanquihue y
Salamanca), a estar en proceso de conformación (Ranquil), otra red recién inaugurada
(Quilpué) y funcionando (La Serena, San Antonio, La Florida) y por último, funcionando
dentro de una instancia superior de coordinación de las redes presentes en el territorio
(Puente Alto).
En función de esta gran disparidad y del retraso de algunos municipios, es que se plantea la
necesidad de establecer un sistema de aprendizaje intermunicipios, donde se pueda
aprender de los que tienen más experiencia en el manejo de las redes.
Otro aspecto a considerar, es que si bien la creación de una Unidad o Departamento donde
se aloje el SPS, no es requisito para el buen funcionamiento de la Red, se desprende del
diagnóstico que en aquellos municipios donde la red tiene mayor atraso, no existiría una
Unidad responsable de la Protección Social, lo que de algún modo da una señal de un
camino que se podría seguir para facilitar el desarrollo de las redes locales.
Esta diversidad mencionada también respondería a las visiones que se tienen acerca del
trabajo en red. Existen municipios (La Serena, Quilpué) que consideran que el trabajo en
red mejoraría la gestión del SPS y que la sinergia que se produce entre los integrantes de la
red y el aprendizaje conjunto, sería generador de muchos beneficios. Pero por otra parte,
están aquellos (Rengo) que diagnostica la existencia de una escasa conciencia de la
42 Dichas entrevistas fueron realizadas en el marco del proyecto “Diseño del Modelo de Evaluación de la Gestión
Municipal del Sistema de Protección Social”.
78
necesidad de trabajar en red y que sólo se desarrollaría para cumplir con el mandato del
nivel central.
De esta discusión (desarrollada en el primer nivel), sobreviene otra (segundo nivel)
relacionada con aquellas fallas que impiden en parte la agregación de valor público por
parte de las redes.
Destaca en este sentido el diagnóstico realizado por varios autores acerca de la falta de
capacidades en el mundo público para trabajar en red. Esta situación se complejiza aún más
en los municipios donde el equipo social suele tener una condición contractual bastante más
desfavorable que el resto, cuestión que no se condice con la compleja labor que deben
realizar y que resulta a la vez desmotivante. Esto contradice lo planteado en la literatura,
sobre la importancia y realce que debe dársele al funcionario de primera línea, en función a
que la política pública que finalmente terminan conociendo los usuarios/as, es la que ocurre
en la ventanilla y en la supervisión en terreno, en las acciones que implementan estos
funcionarios y por tanto las oportunidades de creación que ellos son capaces de identificar y
convertir en valor público.
De la mano de ello aparecen fallas asociadas a la falta de capacitación. Al respecto, los
municipios esperan que desde el nivel central se imparta, pero como esto no ocurre de
acuerdo a lo requerido, algunos optan por organizarlas con sus propios recursos, asegurando
de este modo la pertinencia de los temas, entre los cuales destaca el uso de los sistemas de
información. Asimismo, algunos funcionarios plantean la necesidad ser capacitados en lo
relativo al trabajo en red.
Al respecto, resulta clara la respuesta a la interrogante planteada en el tercer nivel, sobre la
necesidad de realizar las cosas de manera diferente para poder funcionar en red. Esto
implica enfrentar muchas veces una cultura laboral que funciona de manera
compartimentada, como “islas autónomas”, donde la información no fluye de acuerdo a lo
requerido y donde además existen problemas entre el equipo social, debido a las visiones
contrapuestas acerca del propio Sistema, ya que los funcionarios más antiguos mantienen
las formas tradicionales de la acción social y entrega de beneficios.
Se evidencia de este modo la importancia de la coordinación, que debe darse no sólo al
interior de la red; sino también dentro de los propios municipios, que además de su rol
articulador son ejecutores de programas; y entre los diferentes ámbitos de la administración
pública, el provincial, regional y el nivel central, que tienen participación en el SPS. Esto
implica un cambio de las rutinas, desde donde se deben superar los vínculos netamente
bilaterales, el celo por la información, sobreponer la coordinación a la insularidad y
propender a tener una mirada común acerca del Sistema, y compresión del mismo.
Es así como el alcalde entra a jugar un papel muy importante y que los entrevistados por lo
demás destacan, pues del apoyo que se reciba de éste, será más o menos reconocida al
interior del municipio la labor que realiza el equipo social. Asimismo, se vería reflejado su
compromiso en la modalidad de institucionalización del SPS dentro de la estructura
municipal, donde la importancia del establecimiento de una unidad o departamento,
implicaría un acceso más directo al presupuesto municipal, por tanto a la posibilidad de
contar con medios, capacitaciones y personal para llevar a cabo la labor, y a una mejor
posición del equipo para coordinarse con funcionarios de otras áreas municipales, que
intervienen en el SPS, tales como las de finanzas que deben gestionar los convenios que se
firman con Mideplan. En este sentido, la alineación a la que inste el alcalde a todos los
79
funcionarios para realizar un trabajo coordinado, será un facilitador importante del trabajo
en red.
Sobre qué debería ir primero no hay consenso, pues algunos municipios plantean que se
debe lograr una coordinación interna en primer lugar, para luego articular un trabajo en
red. Otros por el contrario, consideran que el tener que funcionar coordinadamente en la
red, instará a que los municipios la hagan suya la coordinación como forma de gestión. Del
modo que sea, será necesario poder guiar mejor el proceso, estableciendo como lo indica el
municipio de Salamanca, los mínimos que se necesitan para gestionar el SPS y el trabajo en
red en la comuna.
De no avanzar sobre estas fallas, se corre el riesgo que las intervenciones en el territorio no
se logren articular como red de servicios, operando finalmente bajo una lógica sectorial que
no lograría conjugar las distintas dimensiones vinculadas a la situación de vulnerabilidad
que afecta a las personas.
En este escenario ¿cuál es el rol que debe cumplir el gobierno? Esta discusión planteada en
el cuarto nivel surge en parte debido a la experiencia de otros países, donde programas son
gestionados a través de redes y los funcionarios públicos recaban y administran fondos de
terceros, delegando aquellos servicios que actores especializados realizan de mejor manera.
En el caso del SIPS, existiría una gran diferencia, ya que de acuerdo a la Ley 20.379, el
sector privado queda excluido de firmar convenios con Mideplan, y por tanto de la ejecución
de programas y entrega de beneficios sociales. Además, de esta Ley y de su discusión
parlamentaria correspondiente, se observa que el trabajo en red se daría por sentado, no
considerándose los recursos necesarios para su implementación y desarrollo. Este vacío, se
espera sea tratado en el futuro Reglamento que tiene por objetivo operacionalizar dicha Ley.
Asimismo, de este nivel se esperan los lineamientos necesarios para el desarrollo de las
redes, el establecimiento de las condiciones mínimas para su funcionamiento, como también
el apoyo a aquellos municipios que cuentan con menos recursos para esta labor. Se
considera fundamental que se le asigne presupuesto a las redes locales, ya que no en todas
las comunas es posible disponer de los recursos necesarios. Este es un tema repetidamente
mencionado en las entrevistas y tratado como falla externa, ya que escapa al control de la
red y de los municipios y sin duda dificulta la agregación de valor público por parte de las
redes.
Se evidencia entonces que intervenir en la mejora del funcionamiento de las redes locales,
implica cubrir todos los ámbitos, es decir el municipal-local, el institucional, el
gubernamental, como también el accionar de las personas. Y para ello es importante lo
relativo a la operacionalización de las redes, es decir, que éstas funcionen de acuerdo a lo
mencionado en las entrevistas, independientemente de la adscripción política del alcalde, y
de las personas que integran la red, ya que lo que debe importar son los roles que cada uno
debe cumplir, por tanto se debe despersonalizar su funcionamiento, aspecto que termina
relevando la importancia de la gestión de la información al interior de la red.
80
A modo de recomendaciones
Al respecto, no se pueden dejar de mencionar algunas de las recomendaciones que los
mismos actores proponen para cubrir ciertas fallas y mejorar de esta forma el
funcionamiento de la redes. Dichas recomendaciones serán divididas entre las que se
orientan a las acciones de rápida ejecución y las que corresponden al ámbito de la gestión.
Como acciones se plantean ideas como la de implementar un sistema de aprendizaje inter-
municipios en relación al trabajo en red, de manera de aprovechar la experiencia acumulada
en favor de aquellos más rezagados y que han tenido más dificultades.
Dentro de esta misma categoría, y si bien los problemas responden a un tema
presupuestario mayor, se considera necesario mejorar la condición laboral de los
funcionarios municipales del equipo social, para que vaya en sintonía con la responsabilidad
de su labor. Se desprende también el tema de las capacitaciones, para ir generando
conocimiento dentro de las redes y permitiendo una mejor labor y entrega de servicios.
En relación al ámbito de la gestión, lo primero sería la inclusión de la variable Protección
Social a través de un Programa de Mejoramiento de la Gestión - PMG (M. de Quilpué), en el
que participen diversas unidades y departamentos de los organismos, lo que facilitaría
introducir el tema y de esa manera crear sinergia para lo que debiera ser una tarea común
al interior del municipio y con los organismos integrantes de la red.
En este mismo tenor se plantea también la creación de un PMG Intersectorial43, orientado a
fortalecer el trabajo en red y dirigido a todos los organismos públicos que integran las redes
de intervención local. Esto, junto con constituir un incentivo para el equipo en sus
remuneraciones, facilitaría la articulación tanto interna como externa, ayudando a crear un
clima de colaboración entre los funcionarios, y permitiendo de esta forma, enfrentar las
fallas de coordinación que se imponen como una de las principales a la hora de trabajar en
red.
Estas ideas sin duda refuerzan la idea de la importancia de cómo se hacen las cosas, en el
sentido que se debe incentivar el trabajar articuladamente, en comunicación con el otro y
compartiendo los conocimientos adquiridos, así como también la información. Esta debe
estar actualizada y accesible a todos los actores participantes.
Para ello, se debe analizar qué herramientas deben establecerse para propender al trabajo
en red. Surgen ideas como un sistema de incentivos para los funcionarios que integran la
red, los que pueden ir desde el reconocimiento por parte del alcalde, a beneficios económicos,
mejoras en los contratos, y el dotar al equipo social de los medios necesarios para llevar a
cabo su labor.
Además, se deben establecer mecanismos de seguimiento de las redes, para reaccionar
oportunamente en caso de fallas, atrasos, falta de recursos que impidan el buen desarrollo
de las redes, entendiendo, tal como se ha mencionado, que muchos de esos problemas
escapan al ámbito local, por lo que no puede esperarse a que sean simplemente superados
por las redes de intervención. Al respecto, un tema clave que se desprende de las
entrevistas, es el aprovechamiento de los sistemas de información, lo que dependerá
directamente de la capacidad de los funcionaros, de los recursos materiales que se obtengan,
y de desarrollar un proceso de capacitación en caso de ser necesario.
43 Planteamiento de Paula Quintana, ex ministra de Mideplan (Septiembre 2010).
81
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85
Anexo Nº 1 Tabla de entrevistas realizadas a municipios
A continuación se presenta una tabla con el detalle de los cargos de las 65 personas
entrevistadas44 en el marco de desarrollo del proyecto Diseño del Modelo de Evaluación de la
Gestión Municipal del Sistema de Protección Social:
Muni-
cipio
Director
DIDECO
DIDESO
o Jefa
Unidad
de
Protec-
ción
Social
Encar-
gado
Ficha
de
Protec-
ción
Social
Encarg
ado de
subsi-
dios y
pensio
nes
Encarg
ado o
Jefe (a)
Depto.
Social
(si
existe)
Jefe(a)
Unidad
de
Inter-
vención
familia
r
(JUIF)
Encarg
ado
Chile
Crece
Contig
o
Encarg
ado
Progra
ma
Víncu-
los (si
se está
ejecu-
tando
en el
Munici
-pio)
Encar-
gado
Proga
ma
Calle
(si se
está
ejecu-
tando
en el
Munici
pio
Apoyo
familia
r
Progra-
ma
Puente
(Moni-
tor
Víncu-
los,
Gestor
Calle)
Person
a
encar-
gada
de la
Admi-
nistrac
ión
finan-
ciera
conta-
ble del
SPS
Puente
Alto
X X X X X X X X
La
Florida
X X X X X X X X
La
Serena
X X X X X X X X XX
San
Antoni
o
X X X X X X XX
Quilpu
é
X X X X X X X X
Llaqui-
hue
X X X X X X X X
Cauqu
e-nes
X X X X X X
Rengo X X X X X
San
Rafael
X X X X X
Ranqui
l
X X X X X X X X
Sala-
manca
X X X X X X XX
44
Cada X corresponde a una persona entrevistada
86
Anexo Nº 2 Pauta para el Análisis de las Entrevistas a funcionarios municipales
Pauta de Análisis: Dimensiones de análisis, Sub-dimensiones y Preguntas
DIMENSIÓN SUBDIMENSIÓN PREGUNTAS
1. Rol de las Redes
de intervención
social
Acerca del rol
¿Cuál es el rol que se les atribuye a las
redes?
Tareas asociadas a la
Red
¿Cuáles son las tareas asociadas a la Red?
¿Existen tareas especialmente difíciles que
llevar a cabo?
¿Las tareas exceden las posibilidades de
realización por parte de la Red?
2. Modalidades de
funcionamiento de
las redes
Modalidades frecuentes
de funcionamiento
¿Cuáles son las modalidades frecuentes de
funcionamiento?
Fortalezas para el
funcionamiento en Red
¿Cuáles son las principales fortalezas a
nivel interno que se tiene para el trabajo en
red?
¿Cuáles son las principales fortalezas a
nivel externo que se tiene para el trabajo
en red?
Debilidades para el
funcionamiento en Red
¿Cuáles son las principales debilidades a
nivel interno que se tiene para el trabajo en
red?
¿Cuáles son las principales debilidades a
nivel externo que se tiene para el trabajo
en red?
Requerimientos
(recursos, capacitación)
¿Existe algún tipo de recurso asociado al
funcionamiento en Red?
¿Dónde se originan dichos recursos?
¿Qué recursos se necesitan?
¿Existen instancias suficientes de
capacitación?
¿Es posible solicitarlas?
¿Han sido pertinentes en función del
trabajo en red?
Manejo y traspaso de
Información
¿Cuál es el rol de la información al interior
de la Red?
¿Cómo debiera gestionarse y manejarse la
información?
¿Existen limitantes jurídicas o
institucionales para el traspaso de
información?
¿Cuál es la importancia que se le da a un
sistema de información integrado?
87
Modalidades de
inserción en el
territorio.
¿Cómo se insertan las Redes de
intervención local en el territorio comunal?
¿Qué tipo de relación se establece con las
redes existentes a nivel comunal?
3. Incentivos Presencia y diseño de
incentivos
¿Existen incentivos para el funcionamiento
en Red?
¿Cuáles son los principales incentivos para
el trabajo en Red?
¿Dónde se generan dichos incentivos, a qué
nivel?
¿Son pertinentes para propender al trabajo
en red?
4. Rol del nivel
central (desde la
mirada de la
implementación del
trabajo en red).
Lineamientos y criterios
¿Existen lineamientos y criterios
establecidos desde el nivel central para la
articulación del trabajo en red?
¿Son estos accesibles desde el nivel
comunal?
Herramientas, soportes
e instrumentos
¿Se han establecido estos para facilitar el
trabajo en red?
¿Se conocen y son accesibles desde el nivel
comunal
¿Son estos suficientes?
5. Rol del municipio
y/o de otros
organismos
Acerca del rol de los
municipios
¿Cuál es el rol de los municipios en la
articulación de la Red?
¿Cuál es el rol de los municipios en el
funcionamiento de la Red?
Coordinación
intramunicipal
¿Cuál es la importancia que se le da a la
coordinación intramunicipal para el trabajo
en red?
¿Se le considera un requisito para el
trabajo en red?
Rol de otros organismos
¿Existen otros organismos que cumplan un
rol importante en relación a la articulación
y funcionamiento de la Red?
¿Cuál es la función de los otros organismos
que componen la Red?
6. Las redes como
práctica y
generadoras de
valor público
Red de intervención
local como una nueva
práctica
¿Se considera al trabajo en Red como una
nueva práctica?
88
Generación de aportes y
beneficios a nivel
interno
¿El trabajo en red genera beneficios al
interior de la red?
¿Cuáles son los beneficios que obtienen los
servicios que componen la Red?
Generación de valor
público
¿El trabajo en red genera valor público
para los usuarios y usuarias del Sistema?
Además se realizó una entrevista de tipo semiestructurada a la ex – Ministra de Mideplan,
Paula Quintana, la que se presenta a continuación.
Pauta de Entrevista
- Preguntas generales del SPS.
1. ¿Cuáles son a su juicio las principales oportunidades y riquezas del SPS?
2. ¿Cuáles son los principales problemas que detectó en relación al Sistema (puede ser
tanto en la etapa de diseño, planificación, implementación y/o seguimiento)?
3. ¿Considera que están bien definidos los roles de los distintos organismos y niveles
(central – regional – local)?
- Preguntas acerca de la relación entre el nivel central de Mideplan y los municipios.
1. ¿Cómo ha sido la relación del nivel central de Mideplan con los municipios?
2. ¿Cuál es el rol que los Municipios cumplen dentro del SPS?
3. ¿Con cuáles herramientas cuentan los municipios en función del SPS?
4. ¿Considera que es necesario fortalecer a los municipios? ¿Qué mecanismos se le
ocurren para ello?
- Preguntas acerca del trabajo en red.
1. ¿Qué se entiende por Red de Intervención Social?
2. ¿Qué importancia se le otorga al trabajo en red en la implementación del SPS?
3. ¿Cuál es el rol de los municipios en relación al trabajo en red?
4. ¿Cuáles son las mayores dificultades existentes para llevar a cabo el trabajo en red?
5. ¿Qué fortalezas existirían al respecto?
6. ¿Qué se ha hecho desde Mideplan para propender al trabajo el red? ¿Realizaría algún
cambio al respecto?
7. ¿Considera que a través del trabajo en red se puede agregar valor público en
beneficio de los usuarios y usuarias?