descentralización y ordenamiento territorial

8/10/2019 Descentralizacin y Ordenamiento Territorial

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LA DESCENTRALIZACIN Y ELORDENAMIENTO TERRITORIAL

Plataforma para el Ordenamiento Territorial Asociacin Paz y Esperanza


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LA DESCENTRALIZACIN Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIALPlataforma para el Ordenamiento Territorial

PROYECTO: GOBERNANZA Y PROTECCIN DE CABECERASDE CUENCA - AYACUCHO.

Coordinador Plataforma para el Ordenamiento Territorial

lvaro Campana

DIRECTOR DE LA ASOCIACIN PAZ Y ESPERANZA - AYACUCHOHonorato Mndez Bautista

COORDINADOR DEL REA DE CIUDADANA Y DESARROLLOPAZ Y ESPERANZA - AYACUCHO.

Jose Luis Gonzles Aguilar

ELABORACINPlataforma para el Ordenamiento Territorial

DISEO Y DIAGRAMACINEzequiel Vilca Meja.

CATALOGACIN BIBLIOGRFICAHecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del PerN 2014-17633

Editado por:Paz y EsperanzaJr. Hermilio Valdizn N 681 - Jess Mara - Lima

Impreso en: Editora SM & FLOR S.A.C

Jr. Callao No 488 - Int. 101 - Centro de Lima.Noviembre 2014.


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La descentralizacin es una aspiracin histrica de las regiones ylocalidades del pas frente a un modelo de estado y de gobierno centra-lista que, desde los inicios de la Repblica, organiz y demarc el terri-torio sobre la base de las intendencias creadas a finales de la colonia. Elsustento fue el poder poltico de las lites limeas y de los grupos deterratenientes del interior del pas asentados en las capitales departa-mentales. La concentracin del poder fue funcional a sus particularesintereses, para lo cual se excluy a las grandes mayoras de la poblacin,en particular de las grandes masas indgenas, de la ciudadana y delreconocimiento de sus derechos fundamentales. La repblica criollacontinu y generaliz el manejo corrupto del Estado que caracteriz a la

colonia y que contina hasta nuestros das.

El centralismo se sigue reproduciendo y en la actualidad se estructuraen funcin de los intereses de las grandes corporaciones y gruposeconmicos que se benefician de un modelo de desarrollo primarioexportador y rentista, limitando al Estado a cumplir un rol subsidiarioy promotor de la inversin privada. Esto ha profundizado la desigual-dad econmica y social a pesar del crecimiento econmico, lo que serefleja en profundas brechas territoriales y en una precaria presencia

del Estado en amplias franjas de nuestro territorio andino y amaznico.Se ha impuesto un modelo de desarrollo que es presentado comoindiscutible relegando otras propuestas cuyas consideraciones impli-can el desarrollo humano y sostenible, as como el reconocimiento de ladiversidad cultural y territorial.

En el Per hemos tenido varios intentos por descentralizar el pas, loscuales han coincidido con los periodos democrticos de nuestra historiarepublicana. El actual proceso iniciado poco despus de la cada del

rgimen autoritario de Fujimori, es hasta la fecha la nica reformasustantiva a la Constitucin de 1993, y se lleva ya doce aos, siendo elintento de ms larga duracin y ha permitido la conformacin degobiernos regionales sobre las demarcaciones departamentales, ascomo la consolidacin de las municipalidades del pas. Sin duda, unproceso de reforma tan complejo se ubica en el largo plazo y encuentraen su implementacin significativas dificultades y limitaciones. A pesarde que los puntos crticos han sido sealados por diversos sectores de lasociedad y que se ha planteado la necesidad de su revisin para su

consolidacin, hasta el momento los sucesivos gobiernos no han toma-do las medidas necesarias para consolidar la reforma.

La descentralizacin y sus problemas

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

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La descentralizacin la principal y ms sustantiva reforma del Estado,que busca institucionalizar una nueva forma de gobernar y organizarnuestra diversidad territorial para impulsar procesos que superen laactual fragmentacin y se conformen espacios regionales que permitan

cerrar las profundas brechas existentes en nuestro pas. Significaacercar el Estado a la ciudadana y promover su participacin en latoma de decisiones, as como posibilitar la accin planificadora yreguladora del Estado, en dilogo y concertacin con los actores repre-sentativos de los diversos territorios, as como establecer espaciosestratgicos tomando en cuenta sus dinmicas, procesos y relaciones.

Desde inicios de este ao, las denuncias sobre diversos casos decorrupcin en los gobiernos subnacionales han puesto el foco de aten-

cin en la debilidad de los diversos mecanismos de control estatal, peroel debate no se orienta a una evaluacin integral del proceso y a laconstruccin de un acuerdo poltico de mediano plazo para superar lospuntos crticos de la reforma. Ms bien se utilizan estos lamentableshechos para llevar adelante una campaa cuyo objetivo es bloquear elproceso y recentralizar las decisiones y recursos en el gobierno nacio-nal. Ni siquiera se aprovecha la atencin de la opinin pblica paraponer en debate una poltica nacional que enfrente la corrupcin y lafalta de legitimidad del Estado y sus instituciones en todos los niveles de

gobierno.

La reforma descentralista ha incorporado aspectos que van a contraco-rriente del pensamiento hegemnico neoliberal en el pas. La relevanciade la planificacin para la gestin pblica y del Estado en el desarrollode los distintos territorios, la concertacin con los actores sociales yeconmicos, la articulacin territorial de los sectores y la conformacinde regiones son algunos de los ms significativos. Son las potencialida-des de cambio y de representacin de los intereses de la poblacin en lagestin pblica la razn por la cual la descentralizacin es vista conprofunda desconfianza por los poderes econmicos y por una represen-tacin poltica nacional ausente de los espacios regionales y locales, talcomo lo han confirmado las recientes elecciones. La necesidad quetienen de controlar los distintos territorios, de explotar sin lmite susrecursos, as como de organizar las economas en funcin de sus intere-ses requiere un control centralizado del poder que es puesto en cuestinpor la reforma descentralista.

Sin duda, el proceso tiene problemas de diseo institucional, un enfo-que centrado en lo poltico-administrativo, en el que se ha hecho evi-dente la ausencia de un enfoque territorial, adems de superponer la


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nueva institucionalidad a las anteriores estructuras del Estado que nohan terminado de ser desmontadas, lo que genera desorden e indefini-ciones sobre competencias por la tensin entre una perspectiva dedescentralizacin y otra de desconcentracin del Estado; adems de la

impronta sectorialista proveniente del gobierno nacional que nopermite propiamente la implementacin de las polticas pblicas y lagestin integrada del territorio considerando las especificidadesterritoriales.

A ello debemos agregar la falta de voluntad de los sucesivos gobiernospara avanzar en el debate y la implementacin de la descentralizacinfiscal. La opcin de los tres ltimos gobiernos ha sido mantener laconcentracin en el manejo de los recursos fiscales y el control sobre la

gestin del presupuesto pblico desde el Ministerio de Economa yFinanzas. Han optado por la negociacin bilateral con los gobiernosdescentralizados, postergando o desactivando dinmicas e instanciasde coordinacin intergubernamental y de conduccin concertada delproceso. De la misma manera se ha postergado de manera indefinida laconformacin de regiones que permitan superar la fragmentacinterritorial con departamentos que hacen las veces de regiones. A esto seagrega que el modelo de desarrollo primario-exportador y extractivovigente en el pas, y fundamentalmente sostenido en la promocin de la

iniciativa privada, genera una abierta disputa por el control de losrecursos naturales que se hallan en los territorios. La reforma tieneefectos sobre los criterios y prioridades que orientan los proyectos deinfraestructura vial, energtica y de la inversin pblica en general.Igualmente plantea grandes desafos a la sociedad y la poltica por elcrecimiento de grupos de poder territorial de naturaleza ilegal e infor-mal, que en muchos casos genera corrupcin, violencia y degradacinde los territorios.


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El ordenamiento territorial como proceso fundamentalpara la descentralizacin

La existencia de gobiernos descentralizados termina siendo un escollopara quienes creen que el modelo de desarrollo y las actividades econ-micas deben desenvolverse sin planificacin, regulacin y participacinde las autoridades, sociedades locales y regionales, y de los pueblosindgenas, considerando solo las exigencias del mercado. Sin embargo,

las instancias sub-nacionales son fundamentales para gobernar un pascaracterizado por una gran diversidad y heterogeneidad social y cultu-ral. Es as que la implementacin de una poltica de ordenamientoterritorial, que es una funcin de los gobiernos descentralizados, es


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resistida y se prefiere mantener un orden territorial organizado enfuncin de una lgica mercantilista y extractiva, lo que dificulta laposibilidad de darle coherencia a la gestin de los territorios.

La discusin sobre el ordenamiento territorial y su implementacinpuede contribuir a las necesarias reformas dentro del propio proceso dedescentralizacin que permitan el conocimiento de los territorios y susrecursos, as como de las distintas maneras de relacionamiento de losactores con los territorios permitiendo que se construyan regiones conla masa crtica necesaria para avanzar en un modelo de desarrollosustentado en la bsqueda de mayores niveles de equidad, justicia,interculturalidad y cohesin territorial, as como de una gestin soste-nible de sus recursos. Para ello se deben definir competencias y funcio-

nes que permitan que los gobiernos regionales y locales puedan gober-nar su territorio, articular las intervenciones sectoriales y promoveruna gobernanza democrtica e intercultural en el que estn involucra-dos el conjunto de actores que lo componen.

En esa perspectiva, los procesos de zonificacin ecolgica econmica(ZEE) que se vienen impulsando en las regiones y provincias se hanconstituido en la base sobre la cual se puede introducir un enfoqueterritorial en las polticas pblicas, ya que permiten, en primer lugar,

dar cuenta de las caractersticas y dinmicas de los territorios, suslmites y potencialidades, la forma en que estos son ocupados y en el usode los mismos. De esta manera, a pesar de las permanentes dilacionespara definir los procesos de planificacin del territorio desde elgobierno central, los gobiernos regionales vienen definiendo polticasque apuntan a establecer pautas para el uso y la ocupacin del territorio,incluso a travs de regulaciones de las diversas actividades que debenconsiderar los criterios derivados de la zonificacin ecolgica econmi-ca, as como articular la accin sectorial del Estado mediante linea-mientos que permitan una accin territorializada sobre la base dedeterminados ejes articuladores.

Estos procesos regionales abren la posibilidad de lograr una mayorracionalidad en el uso y ocupacin del territorio, as como de orientar demanera planificada y concertada su desarrollo. Igualmente permitenvisualizar e imaginar futuros posibles y compartidos a travs de unaprospectiva territorial, si es que se logran traducir los resultados de la

ZEE en un lenguaje ms accesible y promover una efectiva participa-cin y compromiso de la poblacin.


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Pueden ser tambin un instrumento til para identificar las falencias enla prestacin de determinados servicios, para lo cual georreferenciar lainformacin permitir establecer prioridades con criterios que respon-dan a las diversas realidades territoriales. Asimismo brinda condicio-

nes para mejorar la capacidad de identificar el tipo de inversin que sepuede promover tomando en cuenta las potencialidades y los riesgosexistentes, as como para prevenir los conflictos que se pueden generarpor la superposicin de usos en un mismo espacio. Igualmente sepueden identificar nuevos arreglos institucionales que permitan unaimplementacin adecuada de las polticas pblicas, para lo cual esnecesario definir con claridad las competencias de cada uno de losniveles de gobierno, as como la necesidad de dotar de mayor autono-ma a los gobiernos subnacionales para establecer sus estructuras

orgnicas.

El ordenamiento territorial significa el diseo y la implementacin deestrategias de estructuracin para el desarrollo territorial entre las queestn comprendidas, por ejemplo, la vialidad y conectividad tanto fsicacomo virtual del territorio, la poltica energtica, la promocin demercados y cadenas de valor, las condiciones de inversin en serviciosy, por tanto, de centros urbanos funcionales a donde se debe orientar elestablecimiento de la poblacin como la creacin de un sistema de

ciudades, sin que ello signifique dejar de lado las dinmicas nacionales.Debemos agregar tambin otras polticas que se han hecho cruciales enel pas como la relacionada con la gestin de riesgos y de adaptacin alcambio climtico, adems de seguridad alimentaria y de conservacinde la biodiversidad. El ordenamiento territorial tambin nos permiteestablecer coaliciones territoriales de acuerdo a las caractersticas delos espacios que pueden trascender los mbitos poltico-administrativos que son parte del problema actual. En este marco, elordenamiento y la planificacin territorial requieren de instancias de

gobierno descentralizadas y estas, a su vez, requieren del enfoqueterritorial para darle sentido y viabilidad a su rol orientador del desa-rrollo de la poblacin. Y son claves para aterrizar propuestas como elplan nacional de diversificacin productiva que viene promoviendo elgobierno nacional.

Por lo expuesto, el bloqueo a la descentralizacin y el ordenamientoterritorial evidenciados, a lo que se suman las recientes medidas comola ley 30230, debilitan a los gobiernos regionales y locales y va en contrade asegurar una mayor equidad social, econmica y poltica en losterritorios. El proceso de descentralizacin es en esta perspectivaindesligable de los procesos de ordenamiento territorial para podercumplir sus propsitos y superar varias de sus limitaciones.


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La plataforma es un colectivointegrado por organizaciones de lasociedad civil y de las asociacionesde municipalidades y gobiernosregionales del pas que tiene como

propsito promover la implementa-cin de una poltica de ordenamientoTerritorial.

La Asociacin Paz y Esperanza es miembro activode la Plataforma para el Ordenamiento Territorial yes una organizacin cristiana de derechos humanosdedicada a defender y promover la justicia a favor depersonas y comunidades en situacin de pobreza oafectados por distintas formas de injusticia.

Coordinador Plataforma OT: lvaro CampaaEmail: [email protected]: 6138313

Ocina Regional Paz y Esperanza AyacuchoEmail: [email protected]

Telf: 066-312779

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